Il “condono erariale”: storia, problemi applicativi, recenti evoluzioni giurisprudenziali e prospettive de iure condendo

Redazione Giustamm.it — Sat, 30 Jun 2012 17:44:03 +0000

Il “condono erariale”: storia, problemi applicativi, recenti evoluzioni giurisprudenziali e prospettive de iure condendo

Sommario: 1. Introduzione; 2. Il condono erariale nelle relazioni della Corte dei Conti; 3. L’intervento della Corte Costituzionale; 4. La questione dell’appello del Pubblico Ministero. 5. Problemi risolti e irrisolti. 6. Prospettive de iure condendo.

1. Introduzione.
Il cosiddetto condono erariale – anche conosciuto come “concordato contabile” – è stato introdotto nell’ordinamento italiano dalla Legge 23 dicembre 2005 n. 266 (Finanziaria 2006) con i commi 231-232-233 dell’art.1[1].
Il meccanismo previsto dal Legislatore è – almeno all’apparenza – piuttosto semplice e può essere riassunto in questi termini: il soggetto condannato in primo grado dinanzi alla Corte dei Conti in un giudizio di responsabilità, per fatti commessi in data antecedente al 31 dicembre 2005, in sede di impugnazione può offrirsi di versare all’erario un importo fra il 10% e il 30% della somma oggetto di condanna. Ove tale istanza venga accolta e l’importo versato, il giudizio di appello termina.
In verità sarebbe più corretto riferirsi all’istituto con il nome di “definizione agevolata” – questa è, del resto, la dizione utilizzata dalla giurisprudenza della Corte dei Conti – sul presupposto che “[…] la ratio delle norme in esame è soltanto quella di ottenere una accelerazione del processo, nonché un rapido incameramento da parte dell’Erario almeno delle somme di minore entità, e non quello di configurare una ipotesi di condono […]”[2].
La dottrina, tuttavia, ha sin da subito utilizzato i termini di condono erariale o concordato contabile[3], che sono entrati nel lessico comune, allorquando ci si riferisce al procedimento anticipato e semplificato di definizione del giudizio di appello poc’anzi descritto.
La dissertazione sul nomen iuris dell’istituto non è affatto oziosa. Già la difficoltà di inquadrare con una definizione sintetica la portata della novità legislativa è, infatti, indice dei numerosi profili critici sottesi alla sua applicazione.
La formulazione della norma, d’altro canto, è piuttosto lacunosa: solo grazie agli interventi interpretativi della Corte Costituzionale e della giurisprudenza contabile il condono erariale è riuscito a ritagliarsi uno spazio significativo nell’esperienza del giudizio dinanzi alla Corte dei Conti.
Il presente lavoro si prefigge di effettuare una panoramica sulle vicende dell’istituto, ripercorrendo il cammino del concordato contabile dall’entrata in vigore ad oggi, con particolare riguardo ai più recenti sviluppi della giurisprudenza e, non da ultimo, chiedendosi se e in che termini vi potrà essere spazio per il condono erariale anche negli anni futuri, a dispetto della sua natura evidentemente transitoria.

2. Il condono erariale nelle relazioni della Corte dei Conti
Le varie posizioni espresse dai Presidenti della Corte dei Conti e dai Procuratori Generali nelle relazioni introduttive dell’anno giudiziario bene attestano il travaglio e lo scetticismo che hanno sin da subito accompagnato il condono erariale.
Nel 2006 la norma fu accolta in modo totalmente negativo: “Non contribuisce, certo, a migliorare la situazione il recentissimo intervento della legge finanziaria 2006, che ha previsto un considerevole abbuono, in via di straordinaria sanatoria, sulle sanzioni risarcitorie comminate dal giudice di primo grado. Al riguardo non posso che confermare il giudizio decisamente negativo già espresso dal consiglio di presidenza; voglio solo aggiungere come provvedimenti di questa natura, per di più non legati a situazioni eccezionali e non ripetibili, finiscano con il creare aspettative sul loro ripetersi e ridurre ulteriormente l’effetto di deterrenza che rappresenta la primaria ragion d’essere dell’istituto della responsabilità amministrativa”. Questa la considerazione tranchant contenuta nella relazione del Presidente della Corte dei Conti[4].
Nel 2009, grazie all’evoluzione giurisprudenziale della quale si è accennato in precedenza e di cui si dirà meglio in seguito, il giudizio si era in qualche modo ammorbidito, tanto che il Procuratore Generale poteva affermare che “[…] le norme in argomento non producono alcun ingiustificato ed automatico effetto premiale, essendo dirette a determinare, con un rito abbreviato, quanto dovuto dai responsabili in base alle norme proprie del sistema della responsabilità amministrativa, ed hanno una finalità di accelerazione dei giudizi e di garanzia dell’incameramento certo ed immediato della relativa somma […]” e che “[…] la norma è stata oggetto di vari contrasti giurisprudenziali, ormai in via di superamento […]”[5].
Il superamento dei contrasti interpretativi trova riscontro anche nell’esponenziale aumento dei processi conclusi tramite la definizione agevolata. Si passa dai 97 del 2008 ai 200 del 2010 e 186 nel 2011[6].
Numeri che segnano il successo dell’istituto in commento, anche se non va dimenticato che, in seno alla stessa Corte dei Conti, permangono ancora posizioni fortemente critiche, visto che ancora di recente è stato autorevolmente affermato che “[…] da rispettosi osservanti delle norme varate dal Parlamento, si resta perplessi di fronte a recenti leggi che consentono una profonda alterazione di principi di certezza del diritto. Tra queste vanno segnalate: la L. n. 266/05, commi 231 e seguenti sulla definizione anticipata del giudizio d’appello per condanne riportate in primo grado per fatti dannosi verificatisi ante il 31.12.2005 […]”[7].

3. L’intervento della Corte Costituzionale.
Come era stato previsto[8] all’indomani della sua entrata in vigore, il condono erariale non ha mancato di suscitare perplessità circa il rispetto della normativa costituzionale.
La più attiva nel censurare il nuovo istituto è senza dubbio stata la Sezione di Appello per la Sicilia che, nelle tre ordinanze[9] di rimessione al giudice delle leggi, lamentava la “[…] indeterminatezza assoluta circa lo scopo perseguito dal legislatore, tale da precludere definitivamente la ricerca di una qualsiasi ratio normativa che non sia quella – puramente e semplicemente – della limitazione del risarcimento patrimoniale del soggetto condannato in primo grado; con la conseguenza che esse, dando luogo unicamente ad un effetto premiale ingiustificato, si paleserebbero come una negazione illogica e ingiustificata dei principi del buon andamento e del controllo contabile […]”, che si sostanziava nella “riduzione predeterminata e pressoché automatica della responsabilità amministrativa e della misura del risarcimento”, nella “irragionevole inclusione nel beneficio dei soli soggetti condannati in primo grado e la conseguente esclusione di coloro che subiscono condanna in secondo grado a seguito di un appello del pubblico ministero”, nella riduzione, nell’ambito del procedimento, del ruolo del Pubblico Ministero alla semplice espressione di un parere, l’affidamento al giudice contabile di un potere discrezionale illimitato nella individuazione delle ragioni da porre a fondamento dell’accoglimento della domanda” e della “concreta determinazione della misura del risarcimento.
La Corte Costituzionale, tuttavia, nella sentenza 12 giugno 2007, n.183, ha in buona sostanza “salvato” l’istituto, fornendo alcuni elementi chiarificatori che hanno ovviamente contribuito allo sviluppo successivi del concordato contabile. Il giudice delle leggi ha rilevato che “[…] contrariamente a quanto mostrano di ritenere le ordinanze di rimessione, le disposizioni censurate non limitano il potere di cognizione del giudice in sede camerale al mero esame dei presupposti di ammissibilità dell’istanza di definizione, ma richiedono che il giudice stesso valuti tutti gli elementi desumibili dall’accertamento dei fatti, già compiuto nella sentenza di primo grado (sussistenza del dolo, illecito arricchimento, gravità dei fatti, entità del danno, grado di intensità della colpa condizione patrimoniale del condannato). In questo senso è, del resto, orientata la giurisprudenza della Corte dei conti, Sezione centrale d’appello, secondo cui l’ammissione alla definizione presuppone una valutazione di merito da parte del giudice contabile sul fatto che l’esigenza di giustizia possa ritenersi soddisfatta a mezzo della procedura accelerata, escludendosi che a tale definizione possa accedersi in presenza di dolo del condannato o di particolare gravità della condotta. Si deve pertanto ritenere che la sussistenza di un ampio potere del giudice contabile di rigettare l’istanza in caso di non meritevolezza della definizione in via abbreviata costituisca un presidio adeguato alla tutela dei principi costituzionali – buon andamento della pubblica amministrazione; ragionevolezza delle scelte del legislatore, alla luce del principio di responsabilità dei pubblici dipendenti; effettività della giurisdizione contabile – evocati dalle ordinanze di rimessione. Inoltre, la previsione concernente la determinazione, ad opera della Corte dei conti in sede di appello, della somma dovuta – in misura non superiore al trenta per cento del danno «quantificato nella sentenza di primo grado» – va inquadrata nel tradizionale assetto della responsabilità amministrativa. In tale sistema, l’intero danno subito dall’Amministrazione, ed accertato secondo il principio delle conseguenze dirette ed immediate del fatto dannoso, non è di per sé risarcibile e, come la giurisprudenza contabile ha sempre affermato, costituisce soltanto il presupposto per il promuovimento da parte del pubblico ministero dell’azione di responsabilità amministrativa e contabile. Per determinare la risarcibilità del danno, occorre una valutazione discrezionale ed equitativa del giudice contabile, il quale, sulla base dell’intensità della colpa, intesa come grado di scostamento dalla regola che si doveva seguire nella fattispecie concreta, e di tutte le circostanze del caso, stabilisce quanta parte del danno subito dall’Amministrazione debba essere addossato al convenuto, e debba pertanto essere considerato risarcibile. Ciò si ricava da due norme fondamentali della legge di contabilità generale dello Stato, poi ribadite in tutte le leggi successive, secondo le quali la Corte dei conti, «valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto» (art. 83, primo comma, del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440), e, quando l’azione o l’omissione è dovuta al fatto di più soggetti, «ciascuno risponde per la parte che vi ha preso» (art. 82, secondo comma, del citato regio decreto). Tali norme, in relazione alle quali si è impropriamente parlato di potere riduttivo, distinguono chiaramente il danno accertato secondo il principio di causalità materiale, cioè il danno subito dall’Amministrazione, dal danno addossato al responsabile: la relativa sentenza di condanna della Corte dei conti è pertanto determinativa e costitutiva del debito risarcitorio. Le norme censurate non ignorano tale assetto e, muovendosi all’interno del perimetro di detta discrezionalità decisionale, consentono l’accoglimento dell’istanza di definizione in appello solo se il giudice – avuto riguardo ai criteri in base ai quali egli forma la propria decisione – ritenga congrua una condanna entro il limite del trenta per cento del danno addebitato al responsabile nella sentenza di primo grado. In altri termini, esse non comportano alcuna deroga al sistema della responsabilità amministrativa. Se, facendo uso dei poteri che gli competono, il giudice di appello si convince che l’intensità della colpa e le altre circostanze del caso fanno ritenere equa una riduzione fino al trenta per cento della condanna di primo grado, egli accoglierà l’istanza; in caso contrario, la respingerà. Così interpretate, le norme denunciate si sottraggono ai dubbi di legittimità costituzionale prospettati dalle ordinanze di rimessione in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 103 della Costituzione. Esse, infatti, non producono alcun ingiustificato ed automatico effetto premiale, essendo dirette a determinare, con un rito abbreviato, quanto dovuto dai responsabili in base alle norme proprie del sistema della responsabilità amministrativa, ed hanno una finalità di accelerazione dei giudizi e di garanzia dell’incameramento certo ed immediato della relativa somma […]”.
La Corte ha confermato integralmente il proprio orientamento con la sentenza successiva (12 giugno 2007, n.184) a fronte di una questione di legittimità sollevata in subiecta materia dalla Provincia Autonoma di Bolzano[10].
L’ultimo intervento del giudice delle leggi sull’istanza di definizione agevolata è la sentenza 2 luglio 2008, n.242, su una questione sollevata dalla III Sezione Centrale della Corte dei Conti.
Prima di esaminare la pronuncia testé menzionata, è opportuno annotare che si tratta della prima (e unica) richiesta formulata dalla Sezioni Centrali che, come vedremo, hanno privilegiato – prima di rivolgersi alla Corte Costituzionale – un’interpretazione interna che desse risposta in via interpretativa alle numerose perplessità che la novella del 2005 suscitava.
Nel caso di specie, la III Sezione Centrale (una delle più attive sulla questione) aveva chiesto al giudice delle leggi di pronunciarsi in merito alle soluzioni indicate dalle SS.RR. della Corte dei Conti nella sentenza n. 3/QM/07 del 25 giugno 2007, della quale ci occuperemo diffusamente in seguito. La Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione, “[…] in quanto tesa a censurare una interpretazione giurisprudenziale, priva di quei caratteri di costanza e ripetizione necessari per integrare un “diritto vivente” valutabile ai fini del giudizio di costituzionalità (vedi, ex plurimis, sentenze nn. 146 e 64 del 2008, n. 321 del 2007 e n. 376 del 2004). Il giudice a quo, inoltre, nel ritenere irrimediabilmente vincolante la impostazione fatta propria dalle Sezioni riunite, non si dà carico di sperimentare altre soluzioni conformi a Costituzione, né prende in esame la coeva giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo la quale le disposizioni impugnate non prevedono nessun beneficio economico, in quanto la riduzione fino al trenta per cento della condanna di primo grado non è automatica, né dipende dall’applicazione al caso di specie di nuovi, benevoli criteri di giudizio (dei quali non v’è traccia nelle norme impugnate), ma scaturisce unicamente da un esame della Corte dei conti in sede camerale, condotto in base al normale potere del giudice contabile di determinare equitativamente quanta parte del danno accertato debba essere addossato al convenuto ( vedi: artt. 82 ed 83 della legge di contabilità generale dello Stato e sentenze nn. 183 e 184 del 2007, della Corte costituzionale). In altri termini, secondo detta giurisprudenza costituzionale, la ratio delle norme in esame è soltanto quella di ottenere una accelerazione del processo, nonché un rapido incameramento da parte dell’Erario almeno delle somme di minore entità, e non quello di configurare una ipotesi di condono […]”.
Il giudice costituzionale, in altre parole, da un lato ha escluso che la normativa possa essere assimilata ad un condono e, quindi, avere un effetto premiale, dall’altro ha posto l’accento sul fatto che, in buona sostanza, il concordato contabile ha natura giuridica affine, se non identica, rispetto all’istituto del potere riduttivo, riconosciuto come proprio della giurisdizione contabile. In tal modo il giudice contabile, secondo la Corte costituzionale, nell’accogliere o respingere l’istanza di condono, non compie valutazioni equitative diverse da quelle effettuate nell’esercizio del potere riduttivo.

4. La questione dell’appello del Pubblico Ministero.
Si è detto nel precedente paragrafo che le Sezioni Centrali della Corte dei Conti hanno tentato di dare soluzione ai profili critici del condono erariale utilizzando la “via interna”. Non sono state, quindi, prospettate questioni di costituzionalità, quanto piuttosto si è cercato di definire i presupposti sostanziali e processuali di ammissibilità ed accoglibilità delle istanze di definizione agevolata, in assenza di espresse previsioni nelle norme da applicare[11].
La questione più dibattuta è stata senza dubbio quella relativa agli effetti spiegati sull’istanza di condono erariale dall’appello (principale o incidentale) del Pubblico Ministero.
Si manifestarono immediatamente due orientamenti contrastanti, che sostenevano da un lato che il gravame proposto dal P.M. non producesse l’inammissibilità dell’istanza[12], mentre dall’altro si insisteva sul fatto che l’appello del Pubblico Ministero avesse ex se un effetto paralizzante sul condono erariale[13].
Il contrasto giurisprudenziale trovò il suo sbocco naturale nelle Sezioni Riunite della Corte dei Conti, che si occuparono una priva volta della questione con la sentenza n. 3/2007/QM del 28/2– 14/3/2007.
Nella specie, le Sezioni Riunite stabilirono che “[…] l’esame della definizione agevolata del giudizio d’appello richiesta dalla parte privata appellante in presenza di un contrapposto appello da parte della parte pubblica non può essere preclusa dalla proposizione dell’appello della parte pubblica ma che tale esame non possa a sua volta precludere quello di detto appello […]”, cosicché “[…] nel caso di appelli contrapposti sulla quantificazione della somma dedotta nella sentenza di condanna, la definizione della richiesta se previamente estesa dalla parte privata, in replica all’appello della parte pubblica, all’eventuale successiva maggior condanna, avverrà dopo l’esame dei due appelli riuniti. L’accertamento in giudizio di un maggior importo sarà oggetto della sentenza di condanna, eventualmente condizionata al mancato tempestivo pagamento della minor somma determinata in applicazione della normativa agevolata di cui ai commi 231, 232 e 233 dell’art. 1 della legge 266 del 2005, ove ne ricorrano i presupposti […]”. Qualora invece siano respinti entrambi gli appelli, “[…] la sentenza eventualmente condizionata avrà ad oggetto l’importo della condanna di primo grado al quale, ove ne ricorrano i presupposti, si applicherà la normativa agevolata […]”.
La decisione delle Sezioni Riunite, seppure aveva il pregio di ricondurre ad unità due posizioni apparentemente inconciliabili, prestava il fianco ad una serie di critiche che la dottrina non mancò di sottolineare[14].
La giurisprudenza della Corte dei Conti, poi, non si allineò al decisum delle Sezioni Riunite, rimanendo sulle precedenti posizioni.
La 1° Sezione d’Appello, infatti, continuava a ritenere che, in assenza di specifiche limitazioni, tutte le possibili configurazioni della sentenza di condanna di primo grado fossero riconducibili alla disciplina generale della “definizione agevolata” e che, quindi, si dovesse procedere all’esame dell’istanza di parte privata anche in presenza di un contrapposto gravame del requirente, dando corso al processo d’appello solo successivamente, qualora la richiesta di accesso ai benefici non fosse stata accolta[15].
Di segno opposto la tesi sostenuta dalla 2° Sezione d’Appello, secondo la quale, in caso di contemporaneo appello di parte pubblica, l’istanza di definizione agevolata avrebbe dovuto ritenersi inammissibile perché altrimenti si sarebbe precluso il diritto del pubblico ministero contabile di veder decisa la sua impugnazione, con conseguente violazione degli artt. 24 e 111 della Costituzione[16].
La 3° Sezione d’Appello, come visto in precedenza, aveva invece cercato di portare nuovamente questione di fronte al giudice delle leggi, ottenendo, tuttavia, la declaratoria di inammissibilità.
A fronte di tali sviluppi, sempre la 3° Sezione ripropose il problema alle SS.RR della Corte dei Conti che, con la sentenza n.3/2009/QM, ha posto la parola fine al contrasto interpretativo in materia.
Osservano le Sezioni Riunite che, a fronte di un testo normativo scarno e lacunoso, ed avulso da un sistema processuale del tutto peculiare come quello che regola il giudizio di responsabilità amministrativa innanzi alla Corte dei conti, le tante soluzioni proposte dalle varie sezioni d’appello presentano tutte aspetti di criticità difficilmente riconducibili ad un sistema organico e compiuto, o che, se interpretate in senso strettamente letterale, possono presentare profili di dubbia legittimità costituzionale. Sarebbe infatti illogico, e sicuramente non conforme a Costituzione, ritenere che allorché la parte pubblica, rimasta parzialmente soccombente in primo grado, abbia proposto appello e non intenda rinunciare a far valer la propria pretesa risarcitoria, in presenza di una istanza di definizione agevolata presentata dal privato, debba limitarsi a dare un mero parere sull’accoglimento o meno dell’istanza stessa, e debba obbligatoriamente e passivamente subire l’iniziativa unilaterale della controparte privata, senza potersi ad essa opporre, e senza ricevere dalla legge alcuna garanzia processuale che assicuri alla propria impugnativa, e ai motivi allegati a sostegno della stessa, una trattazione ed un esame cognitivo pieno, fino alla valutazione decisionale finale.
Parimenti, proseguono i giudici delle SS.RR., non conforme al sistema processuale e di dubbia costituzionalità sarebbe ritenere, viceversa, che, a fronte di una istanza di definizione agevolata del giudizio presentata dalla parte privata, la mera presentazione dell’appello da parte del pubblico ministero contabile precluderebbe l’ammissibilità, e il conseguente esame, di un beneficio previsto dalla legge, legge che – è appena il caso di rimarcare – non prevede affatto una tale preclusione. Una siffatta soluzione comporterebbe, infatti, un indebito riconoscimento, al pubblico ministero contabile, di un potere di interdizione all’esame e alla decisione dell’istanza di definizione del giudizio presentata dal privato, e si porrebbe in contrasto, questa volta in danno della parte privata, con i summenzionati artt. 3, 24 e 111 della Costituzione.
Così ricostruiti i presupposti giuridici della vicenda, le Sezioni Riunite aderiscono ad una soluzione per così dire “intermedia”[17], nel senso che, se da un lato la presentazione dell’istanza non può precludere il diritto del pubblico ministero contabile a veder esaminato e deciso il proprio atto di gravame, e se dall’altro le norme, pur ripetutamente dichiarate costituzionalmente legittime, non appaiono precludere l’ammissibilità e il conseguente esame dell’istanza di definizione del giudizio della parte privata in presenza dell’appello del pubblico ministero, si deve ritenere che l’esame del gravame proposto dal pubblico ministero, e i relativi motivi di doglianza, debbano quantomeno costituire un necessario elemento di valutazione per il giudice, fra quelli indicati dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza 5-12- giugno 2007, n. 183, nel momento in cui esamina l’ammissibilità dell’istanza di definizione agevolata.
In altre parole, concludono le SS.RR., nella Camera di Consiglio fissata per la delibazione dell’istanza di definizione agevolata del giudizio, il giudice di appello, pur non pronunciandosi funditus sulla fondatezza dei due appelli contrapposti, ma solo sulla presumibile fondatezza (fumus) di uno di essi – che appare prevalente rispetto all’altro – avrà comunque cura di motivare in ordine alla prevalenza ravvisabile in quella fase, anche allo scopo di soddisfare le esigenze di garanzia di cui all’art. 111, quinto comma, della Costituzione (“tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati”).
La soluzione scelta dalle Sezioni Riunite ha concluso la querelle sulla questione dell’appello del pubblico ministero contabile ed è stata adottata indistintamente da tutte le Sezioni d’Appello.
Si tratta, in effetti, di un’interpretazione che presenta il vantaggio di non pregiudicare le Parti in causa, ma va pur detto che l’istituto, così ricostruito, sembra lontano da ciò che aveva inteso il Legislatore con la novella del 2005.
Se, infatti, lo scopo della norma era quello di “fare cassa”, perseguendo contemporaneamente l’intento deflattivo delle liti contabili[18], appare incongruo subordinare l’accoglimento dell’istanza al presumibile esito positivo dell’appello di parte privata.
Al di là, infatti, delle cautele utilizzate dalle Sezioni Riunite, di fatto l’evoluzione giurisprudenziale è andata proprio in questa direzione: il Collegio, in disparte l’appello del P.M., valuta in via sommaria la fondatezza del gravame privato e, ove tale valutazione dia esito positivo, si pronuncia sull’accoglimento dell’istanza.
Il che, in buona sostanza, sta a significare che la Corte dei Conti accoglie l’istanza solo ove sia presumibile l’accoglimento dell’appello, con assoluzione della parte privata[19].
Ciò produce indiscutibili vantaggi – almeno nel lungo periodo – all’erario, ma sembra vanificare l’esigenza di garantire un rapido incasso e restringe il campo applicativo della norma probabilmente ben al di là dell’intenzione del Legislatore.
Per completezza espositiva va ricordato che, in tempi recentissimi, anche la Corte di Cassazione a Sezione Unite si è espressa sulla materia, con la sentenza n.3854 del 12 marzo 2012, n.3854.
Il Supremo Consesso ha esaminato un caso in cui la Corte dei Conti[20] aveva dichiarato improcedibile l’istanza di definizione agevolata, a causa della presenza dell’appello del Pubblico Ministero. La Cassazione svolge considerazioni analoghe a quelle della più recente giurisprudenza contabile in precedenza esaminata ed evidenziando che il testo della legge esclude ogni possibilità di accoglimento o rigetto automatico dell’istanza. Nulla di nuovo, quindi.
La parte più interessante della pronuncia, a ben vedere, è però la premessa, laddove la Suprema Corte giustifica il proprio intervento in materia affermando che “il ricorso è inerente alla giurisdizione, in quanto l’affermazione per la quale l’appello del P.M. preclude l’esame dell’istanza, rendendola inammissibile, in effetti si traduce nel negare alla parte un mezzo di tutela predisposto dalla legge, al di fuori di ogni previsione normativa”.
Sicché la Cassazione ha annullato non solo i decreti di reiezione dell’istanza di condono erariale, ma anche (e soprattutto) la sentenza di appello che aveva definito i relativi giudizi.
La sentenza, quindi, seppure non introduce principi diversi da quelli ormai raggiunti dalla Corte dei Conti, da un punto di vista processuale indica la strada per “riaprire”, ricorrendone i termini, tutti quei processi definiti con sentenza di condanna dopo che le richieste di concordato contabile presentate dagli appellanti erano state dichiarate inammissibili per la compresenza di gravame da parte del P.M.

5. Problemi risolti e irrisolti nella recente giurisprudenza contabile.
L’appello del Pubblico Ministero è stato uno dei temi più dibattuti dalla giurisprudenza contabile, ma la Corte dei Conti, stante il lacunoso testo normativo, si è trovata ad affrontare molteplici questioni pratiche, alcune delle quali devono ancora trovare una soluzione soddisfacente.
Argomentando sull’eccezionalità dell’istituto, si è innanzitutto negata la possibilità che il condono possa essere richiesto in casi di responsabilità del tipo restitutorio[21].
Più controverso il problema del momento della presentazione dell’istanza, posto che le disposizioni della Legge n.266/2005 non prescrivono alcunché sull’argomento, salvo limitarsi a prevedere che il condono debba essere chiesto “in sede di impugnazione”.
Alcuni precedenti giurisprudenziali della Corte dei Conti hanno precisato che la domanda deve essere avanzata in sede di impugnazione e cioè al momento di presentazione dell’atto di appello non anche successivamente e/o disgiuntamente [22].
Di recente, però, la Corte ha superato tale rigorosa impostazione rilevando che la circostanza che non siano stati regolati modi e tempi di presentazione dell’istanza non può indurre l’interprete a restringere – per questi profili – il campo di applicazione dell’art. 1, co. 231/233 anche perché, se così fosse, il favor iuris di dette disposizioni non potrebbe trovare la voluta applicazione come, invece, ab origine regolarmente avvenuto nei confronti dei numerosi appelli già presentati e/o pendenti all’atto di entrata in vigore della legge. Se il prevalente interesse del legislatore è finalizzato (com’è stato riconosciuto anche in sede costituzionale) ad accelerare l’esito dei giudizi di appello in materia di responsabilità, ciò ben può avvenire in qualsiasi momento purché, ovviamente, prima dell’apertura del dibattimento e/o della trattazione in udienza che costituisce, per così dire, lo spartiacque tra attività processuale devoluta alla libera disponibilità delle parti. A fronte della configurazione e della ratio sopra precisate, non sembra esserci alcun limite (perentorio ovvero ordinatorio) posto dal legislatore per la presentazione dell’istanza di definizione[23].
E’ pacificamente stato esclusa, invece, anche sulla scorta delle indicazioni della Corte Costituzionale, la possibilità di concordato contabile in caso di responsabilità a titolo di dolo[24]. In simili ipotesi l’istanza di condono è in astratto ammissibile, ma va nella quasi totalità dei casi rigettata per motivi di merito[25].
Non ha trovato ancora la propria dimensione definitiva la questione della reclamabilità del decreto che dispone in merito all’istanza di condono erariale.
La Corte di Cassazione, nell’escludere che il decreto sia impugnabile ex art.111 Cost., ha tuttavia rilevato che, nel totale silenzio della legge, si deve fare applicazione delle disposizioni dettate dal codice di procedura civile per i procedimenti camerali. Tra queste, stanti i rinvii dinamici interposti, rispettivamente dal R.D. n. 1038 del 1933, art. 26, e dall’art. 742 bis c.p.c., è da richiamare l’art. 742 c.p.c., per cui il decreto può essere in ogni caso modificato o revocato[26].
Nonostante tale indicazione, pur rilevata incidenter tantum dalla Cassazione, nella giurisprudenza contabile permane l’orientamento per cui, stante la particolare normativa che ha previsto l’istituto in esame e la ratio che ne ha giustificato l’introduzione nell’ordinamento contabile, solo gli art. 737 e 738 c.p.c. siano applicabili al condono erariale, con esclusione dell’art.742 c.p.c.[27].
Ciondimeno, la Seconda Sezione Appello ha riconosciuto la revocabilità di tali decreti[28].
In attesa di una parola decisiva della giurisprudenza, in questa sede può rilevarsi che l’esclusione di impugnazione e reclamo, pur forse eccessivamente rigorosa, meglio si concilia con l’esigenza di celerità del procedimento, sottesa all’istituto in esame, nonché con l’ampio potere discrezionale riconosciuto al giudice contabile nell’esame delle istanze di definizione agevolata[29].
Un altro problema che è rimasto irrisolto – o meglio, che non ha trovato una soluzione soddisfacente – è la proponibilità dell’istanza da soggetto che sia stato assolto in primo grado e condannato in secondo, a seguito dell’appello proposto dal P.M.
La questione era stata portata all’esame della Corte Costituzionale con le ordinanza di rimessione della Corte dei Conti, Sez. Appello Sicilia, che hanno dato origine alla sentenza n.183/2007, ma non è stata affrontata dal giudice delle leggi.
L’orientamento della Corte dei Conti è univoco nell’escludere che, laddove la sentenza della sezione territoriale, pienamente favorevole al convenuto, venga riformata a seguito dell’appello del pubblico ministero, sia ammissibile il condono erariale.
Per raggiungere questa conclusione, la giurisprudenza contabile ha argomentato partendo dal testo della Legge n.266/2005, per cui l’istanza di definizione agevolata è proponibile in sede di impugnazione, sicché solo a fronte di sentenze di condanna in primo grado e comunque giammai a fronte di sentenze rese in grado di appello[30], cosicché, anche considerando la portata eccezionale dell’istituto, non è ipotizzabile la sua applicabilità con carattere di generalità e neppure la sua estensione non solo perché, nell’interpretazione letterale, va tenuto conto dello stretto significato delle parole e/o espressioni adoperate ma perché occorre, altresì, considerare lo scopo perseguito dalla legge[31].
Tale soluzione, pur comprensibile laddove si tenga presente il chiaro (almeno su questo punto) dettato normativo, produce nella sostanza un’iniqua disparità di trattamento fra il convenuto che sia stato condannato in primo grado e quello, invece, che sia stato assolto, senza che sussistano elementi logico giuridici che possano giustificare tale sproporzione.
Per ciò che concerne, poi gli effetti dell’accoglimento dell’istanza sul processo contabile, è stato chiarito che la presentazione della quietanza di pagamento[32] comporta l’estinzione del giudizio di appello, con sentenza da pronunciarsi in udienza, con l’annullamento anche del decisum di primo grado[33] e di eventuali provvedimenti cautelare medio tempore intervenuti (ad. es. sequestro conservativo).
Ciò non significa, però, che venga meno il comportamento riprovevole del convenuto. La giurisprudenza della Corte[34], infatti, ha chiarito che il condono erariale non comporta la cessazione del contendere e che non si verificano gli effetti tipici della conciliazione giudiziale prevista dall’art. 48 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 (per il processo tributario) ovvero del condono/sanatoria (come, talvolta, avvenuto per chiudere controversie fiscali oppure per regolarizzare abusi edilizi) oppure del c.d. patteggiamento ex art. 444 c.p.p. e del rito abbreviato.
In altre parole, la condotta dannosa, pur non spiegando ulteriori effetti processuali, permane come fatto storico e, per meglio dire, come presupposto logico del concordato contabile, tanto da essere pacifico che le spese del doppio grado di giudizio siano sempre poste a carico dell’istante[35].
L’ultima questione che sarà esaminata in questo excursus sui problemi applicativi del condono erariale è relativa all’interpretazione della locuzione “per fatti commessi antecedentemente” al 31 dicembre 2005, data di entrata in vigore della Legge n.266.
Ci si è chiesti, infatti, quali sia la concreta portata del limite applicativo previsto dal Legislatore.
La più recente giurisprudenza della Corte ha, innanzitutto, rilevato che non può darsi interpretazione estensiva della teoria dell’evento elaborata dai giudici contabili, posto che in tal modo si avrebbero esiti assai limitati e, comunque, non coerenti con la ratio legis n. 266 del 2005. Il termine fatti (commessi) è da intendere, quindi nel significato più ampio possibile di azione; di conseguenza, è da escludere qualsiasi assimilazione di esso alla pregnante locuzione “fatto dannoso” (ossia, comprensivo dell’evento) usato non solo da altra normativa (la legge n. 20 del 1994), in una sedes materiae differente e in un peculiare contesto, ma con diversa finalità (decorrenza della prescrizione).
Ciò ha portato la Corte a ritenere, ad esempio, l’applicabilità del condono erariale ad una fattispecie che, pur avvenuta nel 2004, aveva spiegato i propri effetti dannosi nel 2008[36].
Rimangono, però, aperti una serie di interrogativi. E’ ammissibile, ad esempio, l’istanza di definizione agevolata in caso di condotte a carattere continuativo iniziate prima del 31 dicembre 2005 e terminate in un momento successivo? Oppure ci si troverebbe in presenza di un condono parziale, posto che tale istituto sia configurabile?
Si tratta di quesiti che non risulta siano mai stati affrontati dalla giurisprudenza contabile, ma che meriterebbero senza dubbio di essere approfonditi.

6. Prospettive de iure condendo.
E’ venuto il momento di chiedersi se il condono erariale sia un istituto destinato ad esaurirsi, data la sua precisa collocazione temporale, oppure se vi dovrebbe essere spazio, se non addirittura l’auspicio, che il Legislatore, con opportuni accorgimenti, lo renda uno strumento permanente all’interno del processo contabile.
Il punto di partenza per rispondere a tale domanda è un dato di fatto che pare innegabile: la giurisprudenza, nell’intervenire più volte sui presupposti applicativi dell’istanza di definizione agevolata, onde colmare le lacune di un testo legislativo di formulazione non certo felice, ha progressivamente trasformato il condono erariale in qualcosa di diverso rispetto a come era stato pensato.
L’istituto, come riconosciuto più volte, aveva la principale ratio nell’intento di far cassa, cioè di incentivare i processati a definire il procedimento versando immediatamente una somma all’erario, ridotta almeno del 70% rispetto all’iniziale condanna.
Ricostruito in questi semplici termini, nel condono erariale non sembrava esserci particolare spazio per la posizione espressa dal Pubblico Ministero o per una valutazione discrezionale da parte della Corte stessa. Più chiaramente, non sembrava esserci spazio per una delibazione, seppur sommaria, dei motivi di appello (eventualmente in confronto con quelli della Procura) onde valutarne la fondatezza.
La giurisprudenza, tuttavia, ha sempre negato con forza che, nel silenzio della Legge, il concordato contabile potesse avere un effetto per così dire automatico.
Sennonché, come era stato già affermato agli albori dell’entrata in vigore della normativa[37], l’ipotesi interpretativa volta a riconoscere un ampio spazio di apprezzamento alla Corte in appello non teneva in adeguato conto il fatto che l’appellante, chiedendo la definizione immediata del giudizio d’appello, sostanzialmente rinuncia a contestare la propria responsabilità – e quindi ammette l’accertamento della responsabilità compiuto in primo grado – pur di ottenere una drastica riduzione del quantum della condanna. In linea tecnica non vi potrebbe essere, quindi, alcun interesse per il P.M. e per il giudice a respingere una siffatta sostanziale ammissione di responsabilità della parte condannata in primo grado.
La considerazione che precede è ragionevole, ma collide con un altro aspetto, vale a dire la natura transitoria della norma. Sarebbe stato evidentemente contrario all’art.3 della Costituzione che una definizione agevolata “automatica”, vale a dire sostanzialmente premiale, fosse prevista solo per i fatti commessi prima del 31 dicembre 2005, dunque solo per alcuni soggetti, e non per la generalità dei cittadini.
A superare questo problema ha pensato prima di tutto la Corte Costituzionale, che ha salvato la norma negandone la natura premiale e piuttosto ponendo l’accento sul fatto che la Corte dei Conti poteva pur sempre, con valutazione caratterizzata da ampi profili di discrezionalità, rigettare l’istanza per i soggetti ritenuti non meritevoli.
In altre parole, e del resto il giudice delle leggi non aveva mancato di sottolinearlo, il condono erariale si trasformava in un’ulteriore declinazione del potere di riduzione già riconosciuto alla Corte contabile, da applicarsi con presupposti pressoché identici.
Questa linea interpretativa, nel solco della quale si è sviluppata la giurisprudenza che abbiamo esaminato, ha permesso al concordato contabile di sopravvivere, con risultati peraltro apprezzabili, come i numeri contenuti nelle stesse relazioni della Corte confermano.
Proprio questi numeri lasciano aperta la possibilità al fatto che il Legislatore possa decidere di prolungare la vita del condono erariale, facendolo diventare, da norma di natura transitoria, un istituto permanente all’interno del giudizio di conto.
Nella sua attuale veste, infatti, il concordato contabile non può essere in alcun modo considerato un meccanismo premiale[38], soprattutto ove si pensi che il principale presupposto per l’accoglimento è, in sostanza, il fumus boni iuris dell’appello da valutare, peraltro, in contrapposizione con le motivazioni dell’eventuale appello incidentale del P.M.
Entrambe le Parti in gioco, quindi, ricevono un vantaggio: l’erario incassa immediatamente delle somme in controversie il cui esito potrebbe risultargli (almeno nella delibazione sommaria compiuta dalla Corte) sfavorevole e snellisce l’andamento dei processi; d’altro canto la parte privata elimina l’alea del giudizio e ottiene una riduzione cospicua della somma da versare, pur dovendo rinunciare alla possibilità di contestare la propria colpa.
Un intervento legislativo che dia una collocazione fissa al condono erariale potrebbe essere auspicabile anche per la soluzione di una serie di questioni che, con il lacunoso testo vigente, nemmeno l’impegno della giurisprudenza ha potuto definire in modo soddisfacente.
E’ il caso della parte assolta in primo grado che, senza che ve ne siano ragionevoli motivi, si vede in posizione deteriore rispetto a quella condannata, oppure degli eventi a carattere continuativo, problema quest’ultimo che non ha ricevuto ancora compiuta definizione.
Anche il discorso degli effetti sulla pronuncia di primo grado andrebbero rivisti. L’annullamento, infatti, dovrebbe necessariamente cancellare anche la colpa, posto che l’accoglimento dell’istanza, come più volte detto, è legato in modo indissolubile alla presumibile fondatezza dell’appello. Ed allora non ha più molto senso che la “condotta riprovevole” rimanga come indelebile fatto storico in capo al soggetto che ha presentato domanda di concordato contabile.
Si tenga presente che la questione non è priva di rilevanza pratica, soprattutto perché la giurisdizione contabile è estesa, come noto, anche ai concessionari di pubblici servizi. Si tratta di soggetti che partecipano alle gare d’appalto e per i quali l’esistenza di una giudizio di riprovevolezza da parte della Corte dei Conti potrebbe, almeno in ipotesi astratta[39], avere un suo peso nella valutazione dei requisiti di ordine generale previsti dal Codice dei Contratti Pubblici[40].

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[1] Il testo della norma in questione è il seguente: “[…] 231. Con riferimento alle sentenze di primo grado pronunciate nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti per fatti commessi antecedentemente alla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti nei cui confronti sia stata pronunciata sentenza di condanna possono chiedere alla competente sezione di appello, in sede di impugnazione, che il procedimento venga definito mediante il pagamento di una somma non inferiore al 10 per cento e non superiore al 20 per cento del danno quantificato nella sentenza. 232. La sezione di appello, con decreto in camera di consiglio, sentito il procuratore competente, delibera in merito alla richiesta e, in caso di accoglimento, determina la somma dovuta in misura non superiore al 30 per cento del danno quantificato nella sentenza di primo grado, stabilendo il termine per il versamento. 233. Il giudizio di appello si intende definito a decorrere dalla data di deposito della ricevuta di versamento presso la segreteria della sezione di appello […].”
[2] Così è stato autorevolmente chiarito dalla Corte Costituzionale, da ultimo con sentenza n.242 del 23 giugno – 2 luglio 2008.
[3] Si vedano ad esempio: S.BARERA, Il condono erariale: aspetti e problemi applicativi alla luce degli interventi della Corte costituzionale, in www.dirittoeprogetti.it; P.L. REBECCHI, Appunti in tema di condono contabile: verso una soluzione della questione dell’ammissibilità dell’istanza in presenza di appello del pubblico ministero, entrambi in www.contabilità-pubblica.it; S.M. PISANA, “Il condono erariale nelle relazioni di inaugurazione dell’anno giudiziario”, in www.corteconti.it/Consiglio/Incontri.
[4] F. Staderini, Relazione Scritta del Presidente in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2006, in www.corteconti.it. Vale la pena di rammentare il parere più cauto, anche se fortemente critico, del Procuratore Generale che, nella propria relazione del 2006: ““[…] Non vi è dubbio […] che questo intervento del legislatore, pur non violando le prerogative del potere giudiziario, di certo influisce su decisioni già pronunciate. Nella sostanza e nel contenuto, ha di fatto le connotazioni di un parziale condono, realizzato attraverso una sorta di patteggiamento e, perciò, concettualmente mal si concilia con il rispetto dei principi di certezza del diritto e di parità di trattamento e di uguaglianza tra i cittadini. In effetti, il legislatore, con il suo intervento, ha introdotto transitoriamente nell’Ordinamento un procedimento di limitato favore all’interno di un altro procedimento, quello di risarcimento del danno erariale subito dalle Amministrazioni pubbliche, in caso di responsabilità amministrativa. I limiti del provvedimento legislativo, in particolare, sono molteplici. Il primo limite è oggettivo, quello del riferimento ad eventi di danno ingiusto verificatisi anteriormente al 1°.1.2006, ancorché le sentenze di condanna sopravvengano in data successiva, e purché sia ancora pendente giudizio di appello dinanzi alle Sezioni giurisdizionali centrali della Corte dei conti, e, in più, secondo corretta interpretazione, non si tratti di responsabilità per dolo o per obbligo di restituzione. A questo particolare riguardo, alcuni problemi di procedura, forse anche aventi rilievo costituzionale, possono nascere, e in concreto sicuramente nasceranno, quali – tra l’altro – quelli: dei diritti processuali del soggetto assolto in prime cure, in pendenza di appello proposto dagli organi di procura; del pari diritto di intervento delle parti (titolare del beneficio richiesto e P.G.) nel giudizio camerale previsto, cioè se debba esercitarsi per atto iscritto o anche solamente orale; dell’ammissibilità della richiesta di beneficio, in subordine alla domanda di assoluzione piena; della mancanza di un termine di legge per l’effettuazione del versamento della somma fissata dalla sezione; del regime delle comunicazioni e delle notifiche processualmente necessarie; della regolamentazione delle spese di giustizia. […] Tuttavia, la stessa ristretta portata di tali disposizioni, pur nella sua anomalia, propone qualche riflessione di segno positivo. Sembra corretto, infatti, pensare che la ratio che le ha ispirate si fondi sull’attuale esistenza di diverse pronunce di primo grado, che, ancorché ineccepibili sul piano della valutazione dei fatti, nonché del diritto e della procedura, inevitabilmente sono state costrette a quantificare il danno risarcibile in somme, poi, in concreto, rivelatesi di livello non sostenibile dalle condizioni economiche del funzionario o dell’agente dichiarato responsabile per colpa grave (non per dolo e neppure per obbligo di restituzione) […]”. V. Apicella, Relazione scritta del Procuratore Generale per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2006, in www.corteconti.it Come si vede, si tratta di un’analisi quanto mai lucida che conteneva in radice quelli che poi sarebbero stati alcuni dei profili maggiormente problematici della norma.
[5] F. Pasqualucci, Relazione scritta del Procuratore Generale per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2009, in www.corteconti.it.
[6] Dati dichiarati nelle relazione per l’inaugurazione degli anni giudiziari 2009, 2011 e 2012. Si consideri che fino al 2008 la Sezione d’Appello per la Sicilia non aveva esaminato nessuna istanza, in attesa della definizione delle questioni di costituzionalità sollevate.
[7] M. Ristuccia, Relazione scritta del Procuratore Generale per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2011, in www.corteconti.it.
[8] Cfr. nota n.4
[9] 11 – 17 aprile 2006, n.351, 7 marzo – 17 maggio 2006, n.352, 21 marzo -13 giugno 2006, n.353.
[10] Si riporta uno stralcio della citata pronuncia, in gran parte identica alla n.183/2007: “[…] Il dubbio di legittimità costituzionale sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano muove da un erroneo presupposto interpretativo. Come questa Corte ha stabilito (sentenza n. 183 del 2007) scrutinando una questione di legittimità costituzionale in via incidentale avente ad oggetto le stesse disposizioni, l’art. 1, commi 231 e 232, della legge n. 266 del 2005 non priva l’ente che ha subito il danno del diritto di vedersi adeguatamente risarcire. Per un verso, l’operatività delle disposizioni denunciate presuppone una valutazione di merito da parte del giudice contabile sul fatto che l’esigenza di giustizia possa ritenersi soddisfatta a mezzo della procedura accelerata, sicché alla definizione in appello non può accedersi in presenza di dolo del condannato o di particolare gravità della condotta. Per l’altro verso, le norme impugnate vanno collocate nell’ambito del sistema tradizionale della responsabilità amministrativa, in cui al giudice è affidato il compito di determinare quanta parte del danno prodotto deve ritenersi risarcibile in relazione all’intensità della colpa del responsabile, da individuare in relazione a tutte le circostanze di fatto in cui si è svolta l’azione produttiva del danno; e, muovendosi all’interno del perimetro di tale discrezionalità decisionale, esse consentono l’accoglimento dell’istanza di definizione in appello solo se il giudice – avuto riguardo ai criteri in base ai quali egli forma la propria decisione – ritenga congrua una condanna entro il limite del trenta per cento del danno addebitato al responsabile nella sentenza di primo grado. In ogni caso, non sussiste la lamentata violazione delle competenze riconosciute alla Provincia autonoma di Bolzano in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto (artt. 8, numero 1, e 16 dello statuto). Difatti, le norme denunciate investono direttamente la responsabilità amministrativa, avendo una finalità di accelerazione dei relativi giudizi e di garanzia dell’incameramento certo ed immediato della quota di risarcimento dovuto, in un quadro di consonanza con i principi che governano la responsabilità amministrativa. La disciplina della responsabilità amministrativa – nella quale i profili sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri che la legge attribuisce al giudice chiamato ad accertarla, ovvero fanno riferimento a situazioni soggettive riconducibili alla materia dell’ordinamento civile (sentenza n. 345 del 2004) – è materia di competenza dello Stato e non rientra tra le attribuzioni della Provincia autonoma di Bolzano, come del resto si ricava dall’art. 10-bis del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige per l’istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), aggiunto dall’art. 5 del d.lgs. 14 giugno 1999, n. 212, norma a tenore della quale per l’attività giurisdizionale delle sezioni aventi sede a Trento e a Bolzano si applicano le leggi statali sulla disciplina dell’ordinamento e delle procedure della Corte dei conti. La potestà della Provincia autonoma in materia di ordinamento dei propri uffici, se può esplicarsi nel senso di disciplinare il rapporto di impiego o di servizio dei propri dipendenti, prevedendo obblighi la cui violazione comporti responsabilità amministrativa, non può tuttavia incidere sul regime di quest’ultima (sentenza n. 345 del 2004). La questione proposta in riferimento al parametro statutario è, dunque, infondata.Il dubbio sollevato in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione è inammissibile, dovendo ribadirsi la consolidata giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 116 del 2006, n. 383 del 2005 e n. 287 del 2004), secondo cui la Provincia autonoma può far valere il contrasto con norme costituzionali diverse da quelle attributive di competenza legislativa soltanto se esso si risolva in una esclusione o limitazione dei poteri provinciali, senza che possano avere rilievo denunce di illogicità o di violazione di principi costituzionali che non ridondino in lesione delle sfere di competenza provinciale. […]”.
[11] Cfr. P.L Rebecchi, op.cit.
[12] Corte dei Conti, Sez. I Appello, sentenza n.8/2007/A del 22 gennaio 2007
[13] Corte dei Conti, Sez. II Appello, decreto n.22/2006, richiamato da S. Barera, op.cit.
[14] Per tutti può rammentarsi S. Imperiali, La definizione dell’appello contabile ad istanza di parte e le sentenze della Corte costituzionale n. 183 e n. 184 del 2007 e delle Sezioni Riunite della Corte dei conti n. 3/QM del 2007 , in www.amcorteconti.it. L’Autore rileva che “[…] la sentenza n. 3/QM del 2007 può apparire discutibile, almeno nella parte in cui ammette la definizione agevolata del giudizio di appello anche in presenza di un gravame della parte pubblica, ma sulla base di una quota del danno stesso rideterminato a seguito di dibattimento dal giudice di secondo grado, anziché di una quota del “danno quantificato nella sentenza di primo grado” secondo quanto risulta espressamente previsto dal comma 232 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005. In realtà, le Sezioni Riunite sono partite dallo stesso presupposto della giurisprudenza sul punto della Seconda Sezione centrale d’appello: l’inapplicabilità della nuova normativa nei casi in cui anche il pubblico ministero abbia proposto appello. Ma hanno poi ricostruito, per questi casi, un “sistema” che cerca di contemperare meglio gli interessi delle parti contrapposte. Infatti, la tesi delle Sezioni Riunite realizza una sostanziale uguaglianza di trattamento in primo luogo tra la parte privata, che non si vede esclusa dalla possibilità di accedere al beneficio della definizione agevolata, e quella pubblica, che non si vede privata del suo diritto all’esame dell’appello. E in secondo luogo tra la parte privata in primo grado soccombente in toto e quella invece soccombente solo parzialmente, che proprio per tale ragione a differenza della prima può trovarsi di fronte ad un appello del pubblico ministero, ma non viene per ciò solo, sempre secondo la sentenza n. 3/QM del 2007, irragionevolmente assoggettata ad un trattamento deteriore. Senonché, la ricostruzione del sistema proposta dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti sembra in effetti incontrare due difficoltà. In primo luogo, e considerato che per l’art. 12 delle disposizioni preliminari al codice civile l’applicazione analogica di una legge è possibile solo “se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione”, può effettivamente ritenersi che il legislatore non abbia disciplinato l’ipotesi in cui abbia proposto appello contro una sentenza di condanna (anche) la parte pubblica? O non deve invece più semplicemente ritenersi che nel sistema delineato dai commi 231-233 dell’art. 1 della legge n. 266 del 2005 l’eventuale proposizione di un appello da parte del pubblico ministero non è stata menzionata perché considerata, a torto o a ragione, irrilevante ai fini dell’applicazione dell’istituto? In secondo luogo, e sempre che possa per ipotesi ammettersi un vuoto normativo: poiché per l’art. 14 delle citate disposizioni preliminari non è possibile un’applicazione analogica delle “leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi”, può realmente sostenersi che la nuova normativa è applicabile, sia pure con gli opportuni adattamenti, a casi non espressamente previsti?[12] O non dovrebbe invece ritenersi che la definizione agevolata dell’appello contabile sia prevista appunto da un sistema normativo “eccezionale”, almeno da un punto di vista processuale (v. supra al paragrafo 3.3), e sia pertanto possibile nei soli casi espressamente previsti? […]”.
[15] cfr. Corte dei Conti, Sez. I Appello, sentenza n. 452 del 19 novembre 2007; decreti n. 53 del 2 ottobre 2008; n. 58 del 3 ottobre 2008; n. 62 del 13 ottobre 2008.
[16] Corte dei Conti, Sez. II Appello, decreti n. 58 del 29 novembre 2007; nn. 82 e 83 del 23 ottobre 2008; n. 85 del 3 novembre 2008.
[17] Si tratta della tesi prospettata dalla Procura Generale. Tutto ciò “[…] fermo restando che, a fronte della lacunosità e della asistematicità delle norme in parola, ogni soluzione potrebbe apparire impropria e non pienamente satisfattiva di tutte le esigenze segnalate […]” (cfr. sent. cit.)
[18] Così le stesse Sezioni Riunite e la Corte Costituzionale, nelle sentenze del 2007 in precedenza commentate. In dottrina si è, tuttavia, l’inesistenza, in materia di contenzioso contabile, di un arretrato tale da rendere necessaria l’introduzione di strumenti deflattivi. Al tempo stesso, il nuovo istituto sembrerebbe determinare un unico effetto acceleratorio del giudizio di secondo grado consentendo, in caso di accoglimento dell’istanza, l’eliminazione della fase dibattimentale e della sentenza d’appello; vantaggio, però, annullato dalla considerazione che mentre “prima della legge i giudizi di secondo grado, quasi sempre, ricevevano trattazione in unica udienza”, dopo il c.d. condono erariale “il processo si disarticola in tre fasi, l’una camerale, l’altra riferita al periodo per il versamento delle somme, la terza di definizione finale”, con un presumibile, conseguente, aggravio dei tempi di definizione della procedura. A ciò si aggiunga che il vantaggio derivante dal nuovo istituto si vanifica totalmente ove si tenga conto dei “costi ed i tempi dell’istruttoria già svolta dal Procuratore regionale e del giudizio già interamente celebrato in primo grado” nonché dei ”tempi ed i costi relativi all’attività requirente e giudicante in grado d’appello (conclusioni e/o appello incidentale sugli appelli già presentati e delibazione sommaria dell’impugnazione in relazione all’istanza di condono contabile, eventuale reclamo, fissazione della camera di consiglio, esame della domanda e pronuncia motivata del giudice, accertamento dell’avvenuto pagamento, dichiarazione di estinzione del giudizio..) (così S. Barera, op. cit, S. Imperiali, op. cit., S.Auriemma, “Definizione del giudizio di appello su richiesta della parte”, in www.amcorteconti.it; C. Pinotti, “La definizione del processo d’appello contabile su richiesta della parte, tra difficile inquadramento sistematico e dubbi di costituzionalità. Prime riflessioni”, in Rivista della Corte dei Conti n.1/2006.
[19] In due recentissimi precedenti, la Corte dei Conti ha accolto l’istanza dopo aver espressamente rilevato come le prospettazioni degli appellanti fossero “[…] tali, perciò, da non escludere, con il completo e meditato riesame del merito della vicenda, conclusioni possibilmente differenti, rispetto alla sentenza di primo grado […]” (così in Corte dei Conti, Sez. III Appello, decreto n.5 del 18 gennaio 2012, decreto n.6 del 25 gennaio 2012). Per contro, la medesima Sez. III Appello, con decreto 9 novembre 2011, n.9, ha rigettato l’istanza di definizione prevista dalla parte private, considerando “[…] prima facie non infondati i motivi ad hoc rappresentati dal Procuratore Regionale […]”.
[20] Corte dei Conti, II Sez. Appello, sentenza n.400/2010, nonché Corte dei Conti, II Sez. Appello, decreti n.86/2008 e 58/2007.
[21] Come ad esempio nei giudizi “esattoriali” (Corte dei Conti, I Sez. Appello, decreti nn. 16 e 80 del 2006) o in caso di responsabilità per l’applicazione della sanzione ex art. 30 comma 15 della legge 289/02 (Corte dei Conti, Sez. Appello Sicilia, decreto n. 5/2007).
[22] Corte dei Conti, Sez. I Appello, decreto n. 1 del 7 febbraio 2006, decreto n.50 dell’8 agosto 2006.
[23] Corte dei Conti, Sez. III Appello, decreti nn.7 e 8 del 22 novembre 2011.
[24] Tra le più recenti si veda Corte dei Conti, Sez. III Appello, decreto n.6 del 17 ottobre 2011. Al dolo sono state equiparate anche la colpa con previsione dell’evento dannoso e, più in generale, la colpa gravissima (Corte dei Conti, Sez. II Appello, decreto n.87/2008).
[25] La regola non è assoluta. E’ stato, per esempio, concesso il condono nella fattispecie in cui vi era responsabilità per dolo con vantaggi indebiti per l’autore dell’illecito, ma senza contestuale diminuzione patrimoniale per l’ente pubblico (cfr. P.L. Rebecchi, op. cit., il quale richiama un decreto a verbale di udienza emesso dalla Sez. III Appello il 21 febbraio 2007)
[26] Cassazione, SS.UU. Civili, ordinanza 30 luglio 2008, n.20588.
[27] Corte dei Conti, Sez. I Appello, sentenza 22 gennaio 2007, n.8.
[28] Corte dei Conti, Sez. II appello, decreto n.85/2008, richiamato da P.L. Rebecchi, op. cit.
[29] Potere, peraltro, maggiormente accresciuto dalla ricostruzione giurisprudenziale dell’istituto.
[30] Tanto vero che è stata esclusa la proponibilità dell’istanza a seguito di ricorsi per revocazione e per cassazione
[31] Corte dei Conti, Sez. III Appello, decreto n.6 del 17 ottobre 2011. Si confronti anche Corte dei Conti, Sez. I Appello, decreto n.25/2008, nel quale è stato sostenuto che l’istanza di definizione è inammissibile anche laddove il convenuto, essendo stato appellato dalla parte pubblica, abbia a sua volta, proposto appello incidentale. La questione sembra essere superata, posto che la III Sezione Appello, nel decreto 9/2011 cit. sub. nota 19 che, pur respingendola nel merito, ha ritenuto ammissibile l’istanza.
[32] Il termine per il pagamento della somma a titolo di condono e delle spese giudiziali di doppio grado non è stato ritenuto perentorio, in caso di buona fede dell’interessato (sezione II n. 188/2007 e sezione III n. 295/2008, richiamate da P.L. Rebecchi, op. cit.)
[33] Si veda Corte dei Conti, Sez. I Appello, sentenza 13 dicembre 2011, n.554, dove si rileva che in virtù dell’effetto devolutivo dell’appello, va resa la pronuncia di annullamento della sentenza di prime cure, le cui statuizioni verrebbero, altrimenti, a porsi in insanabile confliggenza con l’intervenuta declaratoria di estinzione del rapporto processuale. La Sez. III Appello, con sentenza 13 ottobre 2008, n. 302, si è invece espressa in termini di “caducazione” della sentenza di primo grado.
[34] Si veda decreto n.6/2011 sub. nota 30.
[35] Corte dei Conti, Sez. III Appello, sentenze 11 luglio 2008, n.229; 23 settembre 2008, n.290; 13 ottobre 2008, n.302
[36] Corte dei Conti, Sez. III Appello, decreto n.5 del 4 ottobre 2011.
[37] C. Pinotti, op. cit.
[38] Ciò per superare la resistenza espressa dalla magistratura contabile. Non è, almeno il linea ipotetica, irragionevole pensare che anche nel processo contabile, come avviene nel procedimento penale, potrebbero essere introdotti istituti con carattere premiale. Anche se, ragionando de iure condendo, avrebbe eventualmente senso collocarli nella fase anteriore alla sentenza di primo grado e non successivamente ad essa.
[39] Non risultano provvedimenti delle Stazioni Appaltanti o della giustizia amministrativa che abbiano affrontato il problema.
[40] Ci si riferisce in particolare all’art.38, lett. f), del D.Lgs. 12 aprile 2006, n.163, che impedisce la partecipazione alle procedure ad evidenza pubblica ai soggetti che “[…] secondo motivata valutazione della stazione appaltante, hanno commesso grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara; o che hanno commesso un errore grave nell’esercizio della loro attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante […]”.

(pubblicato il 15.6.2012)

Note

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Il nuovo «condono erariale»: un’esperienza fugace o una possibilità futura?

L’apertura in seduta pubblica dei plichi contenenti l’offerta tecnica del partecipante all’appalto: l’ultima parola del Consiglio di Stato sugli effetti del nuovo principio

Il “condono erariale”: storia, problemi applicativi, recenti evoluzioni giurisprudenziali e prospettive de iure condendo