Carlo Lenzetti

Con la sentenza n. 112 pubblicata il 29 gennaio 2024, la Quarta Sezione del TAR Toscana (Presidente ed Estensore Giani, a latere Ricchiuto e Fenicia) torna ad affrontare importanti e delicate questioni in materia di concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, ivi compresi aspetti di grande attualità legati alla validità dell’estensione dei titoli fino al 2033, disposta dalla L. n. 145/2018 e annullata a novembre 2021 dal Consiglio di Stato, nonché ai temi dell’indennizzo e del legittimo affidamento.

IL CASO DI SPECIE.

Una società, titolare di due concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative relative ad aree site nel Comune di Orbetello, ha ottenuto dall’ente -che aveva sul punto adottato la Deliberazione della Giunta Comunale n. 213 del 5 agosto 2020- la proroga della durata dei propri titoli fino al 31 dicembre 2033 in applicazione del disposto di cui alla L. 30 dicembre 2018, n. 145 (c.d. legge Centinaio)[1].

In data 13 aprile 2023, però, il “Settore Ambiente Demanio Laguna Demolizioni” del Comune ha adottato una determinazione (la n. 238), nella quale si è dato atto che le concessioni demaniali in scadenza il 31 dicembre 2033 cesseranno, invece, al 31 dicembre 2024, in ragione di quanto disposto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze cc.dd. “gemelle” nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 e dalle Leggi 5 agosto 2022, n. 118 (legge Draghi)[2] e 24 febbraio 2023, n. 14 (legge di conversione del D.L. 29 dicembre 2022, n. 198, c.d. Milleproroghe)[3].

La Società ha impugnato la determinazione comunale davanti al Tribunale Amministrativo della Toscana, domandandone l’annullamento per sette diversi motivi ed avanzando, altresì, sia una questione di legittimità costituzionale degli articoli 2, 3, e 4, L. n. 118/2022 e del D.L. n. 198/2022 convertito con L. n. 14/2023, sia una richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE ai sensi dell’articolo 267, TFUE.

SULLA PROROGA AL 31 DICEMBRE 2033 DISPOSTA DALLA L. N.145/2018.

Con il primo motivo di ricorso, la Società ha sostenuto che la <<revoca>> delle concessioni balneari sarebbe illegittima per violazione dell’articolo 12, Direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva servizi o direttiva Bolkestein), dato che -come risulta chiaramente dal combinato disposto dei paragrafi 1 e 2 della medesima disposizione- l’adozione di una procedura di selezione tra i candidati non è automatica, ma si impone solo e soltanto nel caso in cui vi sia scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, previamente accertata mediante specifica istruttoria condotta dal comune concedente; circostanza non avvenuta nel caso di specie.

Secondo i giudici fiorentini, però, la doglianza è infondata.

Nel caso di specie il provvedimento comunale impugnato costituisce non una revoca della concessione (come sostenuto dalla società ricorrente), bensì <<un atto ricognitivo del termine di scadenza dei titoli concessori di cui parte ricorrente risulta titolare>>, adottato <<in applicazione del quadro regolatorio applicabile, il quale è stato invero oggetto di complessa vicenda legislativa e giurisprudenziale>>.

Aggiungono i giudici amministrativi che <<le concessioni di parte ricorrente, in esito all’adozione di atti integrativi, erano state prorogate al 31 dicembre 2033 in applicazione della proroga legale di cui all’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018, atti integrativi quindi assunti in applicazione di legge e con l’(espresso) avvertimento di possibile revisione della durata “nel caso di sopravvenienze di disposizioni, anche comunitarie, direttamente applicabili nell’ordinamento italiano, che dovessero ridurre o, addirittura, eliminare del tutto, la proroga, sino al 31/12/2033, del termine di durata e validità delle concessioni demaniali prese in considerazione dalle disposizioni in premessa”>>.

Ed in effetti, precisa il TAR, è accaduto che il prevalente orientamento giurisprudenziale formatosi in materia abbia ritenuto illegittima, per contrasto con la normativa europea (in particolare con l’articolo 12, direttiva servizi, con gli articoli 49 e 56, TFUE e, più in generale, con i princìpi dell’ordinamento eurounitario), la proroga ex lege di cui alla L. n. 145 del 2018, con conseguente obbligo di disapplicazione (sia per i giudici che per le pubbliche amministrazioni) della normativa interna contrastante con quella sovranazionale: sul punto il TAR Toscana richiama espressamente la propria sentenza n. 363 dell’8 marzo  2021 emessa nel contenzioso tra l’AGCM ed il Comune di Piombino (peraltro, a quanto consta, non ancora definitiva in quanto appellata dall’amministrazione piombinese).

Secondo gli stessi giudici amministrativi toscani, tale orientamento, <<assolutamente prevalente nella giurisprudenza amministrativa>>, ha trovato coronamento nelle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 ed ha condotto all’abrogazione della normativa di proroga di cui all’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018, da parte dell’articolo 3, L. n. 118/2022, che, nella formulazione novellata dalla L. n. 14/2023, stabilisce che le concessioni demaniali marittime già oggetto delle proroghe della L. n. 145/2018 <<continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024>>.

Secondo il Tribunale della città gigliata, il provvedimento adottato dal Comune ed impugnato dalla società consiste in una semplice presa d’atto del disposto normativo conseguente alla disapplicazione e poi all’abrogazione formale della normativa di proroga delle concessioni di cui alla L. n. 145/2018 illegittimamente concessa: un provvedimento, quindi, che <<rimette in asse gli atti concessori sul profilo del termine con il quadro regolatorio come definito al momento dell’adozione dell’atto stesso, ponendosi quindi come atto vincolato e dovuto>>.

Né sulla legittimità e validità del provvedimento comunale può incidere, secondo il collegio giudicante, l’annullamento di una delle due sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (la sentenza n. 18 del 2021) operato dalle Sezioni Unite della Cassazione con sentenza n. 32559 del 23 novembre 2023, dal momento che l’annullamento non tocca il profilo di merito della necessità di disapplicare la normativa di proroga delle concessioni demaniali per contrasto con il diritto europeo, profilo fatto proprio dalla giurisprudenza assolutamente prevalente, anche dello stesso TAR della Toscana.

In conclusione, per i giudici fiorentini, <<l’atto gravato è frutto della necessaria disapplicazione normativa e poi abrogazione della normativa interna di proroga delle concessioni demaniali fino al 2033>>.

SUL PROCEDIMENTO SEGUITO PER LA PROROGA AL 31 DICEMBRE 2033.

Con il secondo motivo di ricorso la concessionaria ha invocato l’applicazione dell’articolo 3, comma 2, L. n. 118/2022, a norma del quale le concessioni in essere continuano <<ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo ogni qualvolta esse siano affidate o rinnovate mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e trasparenza>>: nel caso di specie, infatti, il rinnovo automatico ai sensi dell’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018 sarebbe stato preceduto da un avviso relativo all’adesione dei concessionari pubblicato sull’albo pretorio comunale.

Il TAR Toscana, però, ritiene infondato anche tale motivo di ricorso.

Secondo i giudici, infatti, l’estensione di durata delle concessioni della ricorrente è avvenuta in applicazione del disposto normativo di cui all’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018 e non può ritenersi che, poiché vi è stata pubblicazione di un avviso relativo all’applicazione della proroga automatica ed ex lege, questa si sia trasformata in procedura competitiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza: con gli atti integrativi del 2020, spiegano i giudici, le originarie concessioni di parte ricorrente hanno visto spostare notevolmente in avanti il loro termine di durata, come effetto dell’applicazione della proroga legale e gli atti integrativi stessi non sono stati in alcun modo il frutto di un confronto competitivo in esito alla messa a gara dei beni oggetto delle relative concessioni.

SULLA NATURA GIURIDICA DELL’ATTO IMPUGNATO.

Con la terza censura la società ricorrente ha sostenuto l’illegittimità del provvedimento impugnato, che, a suo dire, sarebbe stato adottato oltre il termine (diciotto mesi dalla data di rilascio del titolo concessorio) previsto per i provvedimenti di annullamento d’ufficio dall’articolo 21 nonies, L. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.: nel caso di specie tra il rilascio della proroga e il provvedimento indicante la nuova e più breve scadenza è intercorso un lasso temporale di quasi tre anni (ovvero quasi doppio rispetto al termine indicato dalla disposizione normativa invocata).

Nel rigettare anche tale motivo di ricorso, sulla scorta della considerazione che l’atto impugnato non sarebbe espressione del potere di autotutela della pubblica amministrazione (potere nel quale pacificamente rientra l’annullamento d’ufficio), i giudici fiorentini colgono l’occasione per ribadire e precisare che <<l’atto gravato ha un effetto meramente ricognitivo della disapplicazione, per contrasto con la normativa europea, della disciplina nazionale che prevedeva una proroga ex lege delle concessioni demaniali in essere, proroga inizialmente assentita dall’amministrazione comunale e risultata poi in contrasto con il diritto europeo; il provvedimento è quindi frutto della suddetta disapplicazione normativa ed è altresì applicativo della disciplina legislativa sopravvenuta>>.

SUL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Con ulteriore motivo di ricorso, la concessionaria invoca il proprio legittimo affidamento, asseritamente ingenerato dalle reiterate proroghe della durata delle concessioni disposte da vari interventi normativi, l’ultimo dei quali, come noto, rinvia al 31 dicembre 2033 (articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018).

Anche tale doglianza è stata ritenuta infondata dai giudici fiorentini, secondo i quali il riferimento al legittimo affidamento <<non convince>>, <<giacché il tema della possibile illegittimità della proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime, per contrasto con il diritto europeo, è da lungo tempo presente nel dibattito politico, dottrinale e giurisprudenziale. La prima procedura di infrazione europea risale al 2008 (n. 4908 del 2008) e la giurisprudenza amministrativa era giunta ad affermare la illegittimità delle suddette proroghe già all’inizio degli anni 2000 (Cons. St., sez. IV, 25 gennaio 2005, n. 168 e Cons. Stato, sez. V, 31 maggio 2007, n. 2825). In un tal quadro normativo e giurisprudenziale è difficile sostenere che i beneficiari della proroga legale potessero in buona fede confidare nella legittimità della stessa e che il consolidamento della tesi della illegittimità della normativa interna di proroga per contrasto con il diritto europeo, avvenuto poi nella giurisprudenza europea, interna e nella legislazione, sia giunto come esito inaspettato e spiazzante>>.

SULL’INDENNIZZO.

Con il quinto motivo di ricorso, la società concessionaria ha lamentato l’illegittimità del provvedimento impugnato per non avere previsto l’indennizzo imposto dall’articolo 21 quinquies, L. n. 241/1990 e s.m.i. nei casi in cui la revoca di un provvedimento amministrativo arrechi un qualche pregiudizio ai soggetti destinatari.

Secondo il TAR Toscana la censura è addirittura inammissibile.

In disparte la considerazione che il provvedimento impugnato, come già detto, non può considerarsi una revoca, i giudici ritengono dirimente la considerazione della carenza in radice dei presupposti per la richiesta di ristoro, dato che nella specie le concessioni di cui è titolare la ricorrente sono ancora in essere (la loro scadenza è fissata, infatti, al 31 dicembre 2024) e rispetto ad esse dovranno necessariamente essere esercitati ulteriori poteri (ad esempio, eventuali incameramenti), con la conseguenza che, allo stato, la pretesa indennitaria risulta priva in limine di fondatezza.

SULLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

Con il sesto motivo di ricorso la ricorrente ha sollevato la questione di legittimità costituzionale di diverse disposizioni normative contenute nella L. n. 118/2022 e nella L. n. 14/2023 per avere dato luogo ad una disciplina che non impone un’istruttoria caso per caso in ordine alla scarsità o meno delle risorse naturali e per non avere previsto un indennizzo per i casi di revoca delle concessioni.

Per il TAR Toscana, tuttavia, la questione non è rilevante nel caso al proprio esame.

Evidenziano, infatti, i giudici di Via Ricasoli che il provvedimento impugnato ha ad oggetto la rideterminazione della durata delle concessioni demaniali in essere, in esito alla disapplicazione prima ed all’abrogazione poi della normativa interna, originariamente applicata dal Comune di Orbetello, che aveva condotto alla proroga generalizzata di tutte le concessioni demaniali in essere fino a tutto il 2033.

E, allora, per il TAR, rispetto al suddetto contenuto del provvedimento gravato (volto, in sostanza, ad escludere una proroga generalizzata ex lege dei titoli concessori in essere), le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente risultano irrilevanti ai fini della decisione della fattispecie concreta e attengono, invece, alla rinnovata disciplina del settore, che troverà applicazione in futuro per parte ricorrente, in esito alla cessazione delle attuali concessioni, in essere fino alla fine del 2024.

SULLA RICHIESTA DI RINVIO ALLA CGUE.

Con il settimo ed ultimo motivo di ricorso la concessionaria ha avanzato una esplicita richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE in merito ad un ritenuto contrasto con il diritto eurounitario (e, in particolare, sempre con gli articoli 49 e 56, TFUE e con l’articolo 12, direttiva servizi) delle disposizioni normative nazionali (n.d.r. l’articolo 49, cod. nav.) che dispongono che, alla scadenza della concessione, il concessionario uscente è obbligato a cedere al proprietario dell’area (nella maggior parte dei casi lo Stato) a titolo non oneroso ovvero senza diritto ad alcun compenso o indennizzo (neppure con riferimento agli investimenti effettuati) tutti i beni non amovibili insistenti sull’area demaniale[4].

Anche tale ultima censura viene dichiarata inammissibile dal collegio giudicante fiorentino, in quanto <<allo stato priva di attualità>>.

Precisano, ancora una volta, i giudici che <<nella specie si è infatti in presenza di rapporti concessori in essere, fino alla fine del 2024>>, ai quali, quindi, non è stato (ancora) applicato e neppure soltanto preannunciato dal Comune l’istituto dell’incameramento.

IL COMMENTO.

Seppure non definitiva e soggetta ad eventuale impugnazione da parte della società concessionaria, la nuova pronuncia del TAR della Toscana appare interessante, a mio giudizio, soprattutto per le statuizioni in merito alla durata delle concessioni.

Evitando (anche per ragioni di sintesi) considerazioni sugli aspetti relativi al legittimo affidamento ed all’indennizzo (sul quale ultimo aspetto -in attesa, come detto, della pronuncia della CGUE- si registrano recenti ed importanti prese di posizione del Consiglio di Stato in favore dei concessionari[5]), ritengo opportuno evidenziare come i giudici toscani escludano in modo netto e perentorio la possibilità di invocare -quanto meno in assenza di determinate circostanze- la L. n.145/2018 e (sulla base di quella normativa) di sostenere la validità delle attuali concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo fino al 31 dicembre 2033.

Tale perentorio assunto vale, secondo i giudici fiorentini, anche nell’ipotesi in cui la proroga al 2033 sia stata rilasciata previa pubblicazione dei soli atti e provvedimenti comunali che hanno riguardato il relativo procedimento.

Seppure non chiarissima sul punto (anche in considerazione del fatto che chi scrive non è in possesso degli atti di causa), dai passaggi della decisione del TAR sembra comunque ragionevolmente ricavarsi che nel caso che ha riguardato il Comune di Piombino non siano state pubblicate ai sensi dell’art. 18, regolamento d’esecuzione del codice della navigazione, le singole domande con le quali i singoli concessionari hanno richiesto all’ente la proroga della validità dei loro titoli al 31 dicembre 2033 (circostanza che avrebbe fornito la possibilità a tutti i soggetti eventualmente interessati di presentare osservazioni, opposizioni e/o domande concorrenti[6]), ma la pubblicazione abbia riguardato soltanto l’atto con il quale l’amministrazione ha fornito avviso della procedura di proroga in corso e della “disponibilità” manifestata in merito dai concessionari balneari (ivi compresa la società ricorrente).

Nel caso di specie, il TAR fiorentino giunge ad affermare che non si può ritenere che la pubblicazione effettuata dal Comune di Piombino abbia dato luogo a quella procedura competitiva, pubblica ed imparziale imposta dalle disposizioni del codice della navigazione (articoli 36 e 37) e del regolamento di attuazione (articolo 18), essa sì rispettosa anche delle norme e dei princìpi eurounitari.

Sul punto della generale infondatezza della tesi di scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2033 (fatta eccezione, si ribadisce, dei pochi casi in cui i Comuni, per riconoscere la proroga quindicennale, hanno effettivamente seguito ed applicato la procedura competitiva prevista dal codice della navigazione e dal regolamento di esecuzione) il TAR Toscana si allinea all’orientamento (anche a voler tralasciare le note sentenze “gemelle”) assolutamente prevalente nel panorama giurisprudenziale nazionale[7] ed in quello sovranazionale[8], oltreché all’inequivoco contenuto del parere motivato della Commissione Europea del 16 novembre 2023 indirizzato alla Repubblica italiana.

E non pare, del resto, un caso o una dimenticanza che la tesi della validità (anche solo possibile o eventuale) delle concessioni demaniali fino al 2033 non compaia neppure nella risposta -pur assai articolata, documentata e motivata- fornita dal Governo italiano al richiamato parere della Commissione Europea[9].

La tesi che propugna la validità della proroga delle concessioni al 31 dicembre 2033 pare incontrare anche l’ostacolo insormontabile dell’intervenuta, espressa abrogazione dell’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018 ad opera dell’articolo 3, comma 5, L. n. 118/2022: una circostanza fattuale e giuridica più volte rimarcata anche dalla sentenza in commento.

Peraltro, trattandosi di principio assolutamente pacifico, non appare necessario richiamare le sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 per rammentare che eventuali provvedimenti amministrativi (come quelli adottati da molti Comuni per prorogare le concessioni al 31 dicembre 2033) che abbiano dato applicazione o attuazione a disposizioni normative nazionali in contrasto con norme e princìpi eurounitari obblighino giudici ed amministrazioni alla disapplicazione anche dei medesimi, non potendo in alcun modo ritenersi validi ed efficaci provvedimenti amministrativi che si fondano su norme da disapplicare e poi, in concreto, disapplicate[10].

Va, ancora, debitamente considerato che nella maggior parte dei casi i Comuni che hanno dato esplicitamente attuazione alla proroga al 31 dicembre 2033 prevista dalla L. n. 145/2018, ben consci della complessità della questione e della “fluidità” delle soluzioni, hanno ritenuto opportuno inserire in tali atti una specifica clausola (in tutto analoga a quella predisposta dal Comune di Orbetello) nella quale si subordinava chiaramente la validità della concessa estensione quindicennale alla condizione che non sopraggiungessero, in futuro, disposizioni normative e/o orientamenti giurisprudenziali, nazionali e/o sovranazionali, di segno contrario.

La nuova sentenza del TAR fiorentino, a mio parere, rafforza (seppure, per la verità, non ve ne fosse bisogno) il convincimento che sia quanto mai necessario ed assolutamente improcrastinabile il completamento dei lavori del <<Tavolo tecnico interministeriale>> sulla mappatura dei beni demaniali, in modo da consentire di superare il giudizio negativo (anch’esso, però, necessariamente non definitivo) espresso in merito dalla Commissione Europea nel già richiamato parere motivato del 16 novembre 2023.

Nel rispetto ed in attuazione di quanto previsto dall’art. 10-quater, D.L. n. 198/2022 (come convertito con L. n. 14/2023), i lavori del Tavolo dovranno concludersi con la definizione dei criteri tecnici per la determinazione della scarsità o meno della risorsa naturale disponibile.

E sulla scorta dei richiamati risultati e dei citati criteri il legislatore nazionale dovrà, con adeguato anticipo sulla scadenza delle attuali concessioni (fissata dalla stragrande maggioranza delle amministrazioni comunali e delle autorità di sistema portuale al 31 dicembre 2024 in applicazione del disposto dell’articolo 3, comma 3, L. n. 118/2022 nella versione antecedente la modifica introdotta dalla L. n. 14/2023[11]), approvare finalmente una disciplina normativa di generale riforma e/o revisione della materia, risolvendo, oltre a tutte le altre importanti e fondamentali questioni (a titolo esemplificativo, ma non esaustivo, la questione dei criteri generali ed uniformi da applicare nel caso di procedure ad evidenza pubblica e la questione dell’indennizzo), quella <<preliminare e pregiudiziale>> relativa alla scarsità o meno della ricorsa naturale.

Nell’ipotesi in cui la risorsa naturale dovesse essere accertata e dichiarata (ad oggi) non scarsa, il legislatore nazionale ben potrà stabilire, nel pieno rispetto delle norme e dei princìpi eurounitari (ad iniziare proprio dall’art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva servizi), l’attuale insussistenza dell’obbligo di riassegnazione o di rinnovo delle concessioni in essere mediante procedure ad evidenza pubblica, disciplinando, al tempo stesso, tutti gli aspetti essenziali del relativo procedimento.

A cominciare, ovviamente, dalla durata dei titoli concessori.

[1]L. 30 dicembre 2018, n. 145 “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019/2021”, in G.U. n. 302 del 31 dicembre 2018, S.O. n. 62.

[2]L. 5 agosto 2022, n. 118 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”, in G.U. n. 188 del 12 agosto 2022.

[3]D.L. 29 dicembre 2022, n. 198 “Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi”, in G.U. n. 303 del 29 dicembre 2022. L. 24 febbraio 2023, n. 14 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198, recante disposizioni urgenti in materia di termini legislativi. Proroga di termini per l’esercizio di deleghe legislative”, in G.U. n. 49 del 27 febbraio 2023.

[4]Con ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022 la Settima Sezione del Consiglio di Stato (Presidente Giovagnoli, Estensore Fratamico) ha rimesso alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, la seguente questione pregiudiziale: <<Se gli artt. 49 e 56 TFUE ed i principi desumibili dalla sentenza Laezza (C 375/14) ove ritenuti applicabili ostino all’interpretazione di una disposizione nazionale quale l’art. 49 cod. nav. nel senso di determinare la cessione a titolo non oneroso e senza indennizzo da parte del concessionario alla scadenza della concessione quando questa venga rinnovata, senza soluzione di continuità, pure in forza di un nuovo provvedimento, delle opere edilizie realizzate sull’area demaniale facenti parte del complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa balneare, potendo configurare tale effetto di immediato incameramento una restrizione eccedente quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo effettivamente perseguito dal legislatore nazionale e dunque sproporzionato allo scopo>>. Al fine di vagliare la ricevibilità del rinvio pregiudiziale, la Corte Europea ha richiesto al giudice rimettente documentati chiarimenti in ordine a taluni fatti del giudizio principale. Per questo, con l’ordinanza n. 8184 del 6 settembre 2023, assai articolata e motivata, la Settima Sezione del Consiglio di Stato (Presidente Giovagnoli, Estensore Di Carlo) ha fornito alla CGUE i chiarimenti richiesti: allo stato, quindi, non resta che attendere la pronuncia della Corte Europea. Per completezza di esposizione, va dato conto anche di un orientamento giurisprudenziale che, al contrario, tende a superare tale questione di “compatibilità”, fondandosi sulla circostanza che, nella quasi totalità dei casi, le concessioni demaniali marittime contengono clausole (sottoscritte dai concessionari) che escludono espressamente qualsiasi forma di rimborso/indennizzo/ristoro alla loro scadenza: si rammenta, sul punto, TAR Lazio, Roma, Sez. III, ordinanza, 28 ottobre 2023, n. 7209, secondo la quale <<la clausola del bando gravata risulta riproduttiva di quanto riportato nel titolo concessorio a suo tempo già accettato da parte ricorrente, senza riserve o eccezioni; in tal modo, quand’anche quest’ultima avesse realizzato beni suscettibili di devoluzione, la stessa sembra aver accettato pattiziamente, con la sottoscrizione del titolo concessorio, il loro successivo incameramento gratuito da parte dello Stato>>.

[5]Cons. Stato, Sez. VII, ordinanza, 17 gennaio 2024, n. 138 (Presidente Lipari, Estensore De Berardinis), nel decidere un appello cautelare relativo ad una fattispecie nella quale era stato adottato, ai sensi dell’art. 49 cod. nav., un atto di incameramento dei manufatti non amovibili nei confronti di un soggetto titolare di concessione demaniale marittima ad uso cantiere navale, ha affermato: <<Ritenuto che l’istanza cautelare prospetti, sotto il profilo del fumus boni iuris, questioni giuridiche di rilevante complessità in ordine alla compatibilità comunitaria dell’art. 49 cod. nav. (nella parte in cui limita il diritto all’indennizzo spettante al concessionario), su cui è attesa la pronuncia dei giudici europei su iniziativa di questa Sezione (ord. n. 8010/2022); Considerato, al riguardo, che anche l’ordinamento nazionale appare decisamente orientato a salvaguardare le ragioni giuridiche ed economiche dei soggetti che hanno realizzato investimenti nelle aree demaniali in concessione, mediante la corresponsione di un indennizzo, come statuito dall’art. 4, comma 2, lett. c) e i) della legge 5 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021) sulla  concorrenza 2021, ancorché nel contesto delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative e sportive, ma con statuizione avente portata sistematica generale, che sottolinea, in particolare, il rilievo degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa e dei beni materiali e immateriali facenti parte del compendio aziendale del concessionario>>.

[6]Procedimento seguito, invece, dal Comune di Castiglione della Pescaia e che, in sostanza, gli ha consentito di difendere con successo le proroghe al 2033 sia in primo che in secondo grado: nella specie il competente ufficio del Comune di Castiglione della Pescaia aveva provveduto, <<con determina dirigenziale n. 97 del 20 gennaio 2020, alla pubblicazione delle istanze delle società ricorrenti e di tutti gli altri concessionari richiedenti la proroga, per un periodo di 20 giorni dal 22 gennaio 2020 al 11 febbraio 2020, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18 del Reg. C.d.N., e nella forma dallo stesso prevista>> (Cons. Stato, Sez. VII, 30 novembre 2023, n. 10378, Presidente Taormina, Estensore Castorina), espressamente <<invitando eventuali interessati a presentare osservazioni o opposizioni, in difetto delle quali avrebbe proceduto alla proroga quindicennale>>, come, poi, in concreto effettivamente avvenuto per tutti i concessionari, eccettuate le due società ricorrenti (TAR Toscana, Sez. III, 18 ottobre 2021, n. 1340). Un procedimento analogo sembra essere stato seguito anche dal Comune di Santa Marinella (Roma): sul punto si rimanda all’articolo <<Santa Marinella ha blindato le concessioni balneari fino al 2033>>, pubblicato sulla rivista online Mondo Balneare del 4 dicembre 2023.

[7]TAR Sardegna, Sez. I, 1 agosto 2019, n. 682; Cons. Stato, Sez. IV, 18 novembre 2019, n. 7874 (Presidente De Felice, Estensore Toschei); TAR Toscana, Sez. III, n. 1340/2021 cit.; Cons. Stato, Sez. VI, 1 marzo 2023, n. 2192 (Presidente De Felice, Estensore Maggio); Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3964 (Presidente Simonetti, Estensore Cordì); Cons. Stato, Sez. VII, 7 luglio 2023, n. 6675 (Presidente Giovagnoli, Estensore Castorina); Cons. Stato, Sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992 (Presidente De Felice, Estensore Toschei); Cons. Stato, Sez. VII, n. 10378/2023 cit.; TAR Lazio, Roma, Sez. V-ter, 15 dicembre 2023, n. 19051; TAR Liguria, Sez. II, 21 dicembre 2023, n. 1003; TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 16 gennaio 2024, n. 172; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 25 gennaio 2024, n. 114.

[8]CGUE, Sez. III, 20 aprile 2023, causa C-348/22.

[9]Il riferimento è alla risposta fornita dal Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti trasmesso alla Commissione Europea in data 16 gennaio 2024 con nota di accompagnamento a firma del Coordinatore della Struttura di Missione per le Procedure di Infrazione del Ministero per gli Affari europei, il Sud, le Politiche di coesione e il PNRR. Alcun cenno alla possibile validità delle concessioni fino a tutto il 2033 compare, peraltro, neppure nella lettera di indirizzo/circolare/informativa del Governo adottata a seguito della riunione del Consiglio dei Ministri tenutasi il 28 dicembre 2023: lo scritto, dal titolo <<Informativa al Consiglio dei Ministri sugli adempimenti degli enti concedenti in merito alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per attività ricreative e turistiche>> è stato pubblicato sulla rivista on line Mondo Balneare del 29 dicembre 2023 (“Balneari, governo approva lettera di indirizzo su proroga concessioni al 2024”).

[10]Tra le tante si richiamano: Cons. Stato, Sez. VI, n. 3964/2023 cit., che ritiene “inesistenti” gli atti di proroga adottati dagli enti concedenti in applicazione della L. n. 145/2018; Cons. Stato, Sez. VII, n. 6675/2023 cit., secondo la quale il contrasto delle disposizioni normative nazionali che hanno previsto le proroghe automatiche della durata delle concessioni demaniali marittime <<impone l’obbligo di disapplicazione della norma per il periodo in cui è stata in vigore e durante il quale sono stati adottati i provvedimenti impugnati in primo grado, i quali vanno di conseguenza annullati venendo meno il presupposto normativo su cui si fondavano […] Gli atti di proroga sono quindi stati adottati sia in violazione del diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE che del giudicato: gli effetti da essi prodotti sulla concessione devono pertanto ritenersi, come correttamente evidenziato dal Tar, tamquam non esset senza bisogno di impugnazione>>; Cons. Stato, Sez. VI, n. 7992/2023 cit.: <<gli atti di proroga eventualmente adottati da una amministrazione (come è avvenuto nel caso di specie) in violazione del diritto eurounitario […] non producono alcun effetto giuridico. Essi, infatti, debbono ritenersi tamquam non esset (senza neppure necessità o obbligo di impugnazione)>>; Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n.11200 (Presidente Simonetti, Estensore Cordì).

[11]L’art. 10-quater, comma 3, introdotto dalla L. n. 14/2023 in sede di conversione del decreto Milleproroghe n. 198/2022, ha modificato l’art. 3, commi 1 e 3, L. n. 118/2022 portando al 31 dicembre 2024 il termine “ordinario” di scadenza delle concessioni e al 31 dicembre 2025 il termine massimo applicabile in caso di motivate ed oggettive ragioni. Tuttavia, un consistente ed autorevole filone giurisprudenziale, ritenendo che le previsioni del Milleproroghe determinino l’ennesima proroga automatica e generalizzata, ne ha già dichiarato il <<frontale contrasto>> con le note norme ed i  consolidati princìpi eurounitari, statuendo, per l’effetto, l’obbligo di loro disapplicazione da parte di tutti gli organi dello Stato (giudiziari ed amministrativi): sul punto si vedano Cons. St., Sez. VI, n. 2192/2023 cit.; TAR Campania, Salerno, Sez. III, 30 marzo 2023, n. 725; TAR Campania, Salerno, Sez. III, 24 aprile 2023, n. 935; TAR Puglia, Bari, Sez. I, 11 maggio 2023, nn. 753, 754 e 755; TAR Campania, Salerno, Sez. III, 6 giugno 2023, n. 1306; Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Riunite, parere n. 342 del 20 giugno 2023; TAR Liguria, Sez. I, 3 luglio 2023, n. 4610; TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 31 luglio 2023, n. 4610; Cons. Stato, Sez. VI, n. 7992/2023 cit.; TAR GE, Sez. II, n. 1003/2023 cit.; Cons. Stato, Sez. VI, 11200/2023 cit.; TAR Veneto, Venezia, Sez. I, ordinanza, 11 gennaio 2024, n. 11; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 25 gennaio 2024, n. 114. Sulla scorta delle medesime ragioni la contrarietà con l’ordinamento eurounitario delle disposizioni del decreto Milleproroghe n.198/2022 e della legge di conversione n. 14/2023 è stata, più volte, ribadita anche dalla Commissione Europea nel proprio parere motivato del 16 novembre 2023, oltre che dal Presidente della Repubblica nella lettera del 4 gennaio 2024 inviata, subito dopo aver  promulgato la L. 30 dicembre 2023, n. 214 (“Legge annuale per il mercato e la concorrenza del 2022”), ai Presidenti del Consiglio dei Ministri, del Senato e della Camera. Sino ad oggi, né i giudici, nè la Commissione Europea, né il Presidente Mattarella hanno messo, invece, in discussione la legittimità e la validità delle disposizioni contenute nella L. n. 118/2022 (nel testo, evidentemente, precedente alle modifiche successivamente intervenute).

L'articolo CONCESSIONI BALNEARI: IL TAR TOSCANA SI PRONUNCIA SU SCADENZA AL 2033, INDENNIZZI E GARE proviene da Giustamm.