Carlo Lenzetti

I ricorsi dell’Autorità Garante diretti a vedere affermato l’obbligo di immediato avvio delle procedure selettive.

Come noto agli esperti ed agli operatori del settore, l’Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato (d’ora in poi, per brevità, AGCM) ha impugnato, dinanzi ai Tribunali Amministrativi di tutta Italia, molti provvedimenti con i quali i Comuni hanno, con varie motivazioni, fatto applicazione dell’art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118 (novellato dal d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito, con modificazioni, in l. 14 novembre 2024, n. 166) e, per l’effetto, confermato l’estensione della durata delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative al 30 settembre 2027[1].

Nei casi che sono già stati definiti, i TT.AA.RR. hanno sempre accolto il ricorso di AGCM e, per l’effetto, annullato le dette estensioni, ritenendole (al pari di tutte le precedenti proroghe legali automatiche) contrarie ai princìpi ed alle norme eurounitarie in materia di concorrenza e giungendo ad affermare che le autorità concedenti che non lo abbiano ancora fatto devono provvedere ad indire le procedure selettive pubbliche senza ulteriori rinvii.

Fatte salve le (eccezionali e specificamente disciplinate) ipotesi di proroghe tecniche, i giudici amministrativi hanno “sconfessato”, uno per uno, tutti gli argomenti addotti dalle amministrazioni a sostegno della richiamata estensione temporale.

E così è stato giudizialmente chiarito che non è (e non può essere ritenuto) di ostacolo alla immediata indizione delle gare:

• la (eventuale) mancanza di un Piano dell’Arenile;
• la mancanza del decreto ministeriale che dovrebbe stabilire e dettare i criteri per l’(eventuale) indennizzo spettante al concessionario uscente da parte dell’(eventuale) subentrante;
• la mancata adozione di un bando-tipo;
• la mancanza di (eventuali) altre disposizioni normative statali che stabiliscano criteri uniformi e di generale applicazione e che evitino che le amministrazioni concedenti procedano … “in ordine sparso”.

Il ricorso di AGCM relativo ai cc.dd. <<atti formali>>: il caso Carrara.

Fermo quanto sopra, che, tuttavia, non costituisce oggetto delle presenti considerazioni, interessa in questa sede evidenziare come le recenti cronache giudiziarie abbiano recentemente dato conto di un nuovo “filone impugnatorio” intrapreso da AGCM.

Con riferimento, in particolare, ai provvedimenti adottati dal Comune di Carrara in merito alle concessioni “balneari”[2], AGCM sostiene ed eccepisce oggi (mediante lo strumento del ricorso per motivi aggiunti, in quanto era già pendente il ricorso avverso gli atti che ne avevano confermato l’estensione al 30 settembre 2027) l’illegittimità delle procedure che, in dichiarata e concreta applicazione degli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav., prevedono la possibilità che le concessioni demaniali marittime siano rilasciate (anche) a seguito di una domanda di rinnovo presentata dal concessionario attuale: si tratta delle ipotesi di rilascio delle concessioni demaniali marittime cc.dd. <<per atto formale>>.

AGCM, in sintesi, contesta il modello procedimentale degli <<atti formali>> previsto e disciplinato dal Comune.

La tesi di AGCM è quella secondo la quale la procedura <<ad iniziativa di parte>> non sarebbe in grado di garantire adeguatamente i princìpi concorrenziali di imparzialità, trasparenza, pubblicità, parità di trattamento (o par condicio o non discriminazione), reale ed effettivo confronto competitivo e chances concorrenziali, massima partecipazione.

Prima di passare a confutare analiticamente la tesi di AGCM, credo sia opportuno rilevare come la stessa Autorità abbia in un primo momento fatto ricorso per vedere acclarato l’obbligo del Comune di procedere senza indugi all’avvio delle procedure comparative per il rilascio delle concessioni.

In un secondo momento, preso atto che il Comune di Carrara ha effettivamente e concretamente adottato atti e provvedimenti che vanno proprio nel senso richiesto da AGCM ovvero nella predisposizione e nell’avvio delle procedure comparative, l’Autorità ha implementato le proprie richieste, puntando l’obiettivo sul <<modello procedimentale>> disciplinato dal Comune (e, in particolare, su quello relativo agli atti formali).

In un terzo ed ultimo momento, preso atto che, per quanto riguarda le procedure, il Comune non ha fatto che applicare specifiche disposizioni normative nazionali e regionali -ad oggi- pienamente vigenti ed efficaci, AGCM ha ulteriormente spostato la propria “attenzione” addirittura sui <<criteri di valutazione delle offerte>>, che, tuttavia, rientrano pacificamente nella piena discrezionalità dell’amministrazione concedente ovvero del Comune e che, come noto, sono sindacabili in sede giudiziaria soltanto sotto determinati profili.

Aggiungo, ma soltanto ad abundantiam, che le critiche di AGCM alle procedure ed ai criteri di aggiudicazione/valutazione fanno perno esclusivamente sul fatto che il Comune -lungi dall’avere violato specifiche disposizioni normative- avrebbe errato nell’applicarle, in quanto (a dire di AGCM) contrarie a princìpi e norme eurounitarie (concorrenza, parità di trattamento, ecc.) e, pertanto, da disapplicare.

E’ evidente, in conclusione, come il livello di “intromissione” di AGCM nella specifica materia sia andato progressivamente (e, come vedremo, illegittimamente) aumentando.

Come già anticipato, ci occuperemo in questa sede esclusivamente del secondo dei tre aspetti contestati da AGCM.

Il quadro normativo di riferimento dei cc.dd. <<atti formali>>

Per una migliore comprensione della vicenda si ritiene opportuno richiamare le principali fonti normative rilevanti in materia e, in particolare, quelle che maggiormente attengono alle ipotesi di rilascio delle concessioni per <<atto formale>>.

Come noto, nella formulazione attualmente vigente, l’art. 37 cod. nav., rubricato “Concorso di più domande di concessione”, dispone al comma 1: <<Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell’amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico>>.

Gli artt. 8 e 9 reg. es. cod. nav. disciplinano rispettivamente le concessioni di durata non superiore a 4 anni, che vengono rilasciate <<per licenza>> ovvero senza particolari formalità di istruttoria e le concessioni di durata superiore a 4 anni che, invece, vengono rilasciate per atto pubblico: queste ultime sono le cosiddette <<concessioni per atto formale>>.

A seguito di sopravvenuti aggiornamenti normativi, oggi la surrichiamata distinzione opera per le concessioni di durata inferiore o superiore ai 6 anni.

L’art. 18 reg. es. cod. nav., rubricato “Pubblicazione della domanda”, recita:

<<Quando si tratti di concessioni di particolare importanza per l’entità o per lo scopo, il capo del compartimento ordina la pubblicazione della domanda mediante affissione nell’albo del comune ove è situato il bene richiesto e la inserzione della domanda per estratto nel Foglio degli annunci legali della provincia.

Il provvedimento del capo del compartimento che ordina la pubblicazione della domanda deve contenere un sunto, indicare i giorni dell’inizio e della fine della pubblicazione ed invitare tutti coloro che possono avervi interesse a presentare entro il termine indicato nel provvedimento stesso le osservazioni che credano opportune e che l’autorità decidente ha l’obbligo di valutare, dandone conto nella motivazione del provvedimento finale.

[omissis]

Nei casi in cui la domanda di concessione sia pubblicata, le domande concorrenti debbono essere presentate nel termine previsto per la presentazione delle opposizioni>>.

L’art. 03, comma 4-bis, d.l. 5 ottobre 1993, n. 400 (convertito, con modificazioni, in l. 4 dicembre 1993, n. 494), introdotto dal comma 253 dell’art. 1, l. 27 dicembre 2006, n. 296, poi modificato dalla lettera c) del comma 1 dell’art. 11, l. 15 dicembre 2011, n. 217, con riferimento alle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreativa dispone:

<<Le concessioni di cui al presente articolo possono avere durata superiore a sei anni e comunque non superiore a venti anni in ragione dell’entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare e sulla base dei piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo predisposti dalle regioni>>.

Con la Circolare 6 maggio 2010, n. 6105 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Direzione Generale per i Porti, ha dato indicazioni per l’applicazione dell’art. 03, comma 4-bis, d.l. n. 400/1993 e s.m.i., premettendo che la l. n. 494/1993, di conversione del d.l. n. 400/1993, introducendo il comma 4-bis all’art. 03, ha fatta espressamente salva la facoltà di determinare a richiesta dei soggetti interessati la durata delle concessioni demaniali marittime sino a venti anni: la legge di conversione del decreto legge, infatti, <<in ragione sia della valorizzazione delle attività imprenditoriali, sia della tutela degli investimenti, ma anche dell’esigenza di certezza nei rapporti concessori intersoggettivi esistenti e delle attività di impresa lì esplicate, ha mantenuto la possibilità per i titoli concessori a valenza turistica, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, di avere una durata comunque sino a venti anni, anche attesa la pacifica posizione della Commissione europea che, nell’ambito della propria “Comunicazione interpretativa sulle concessioni nel diritto comunitario”, ha sottolineato che la durata della concessione deve essere fissata tenendo conto della necessità di consentire al concessionario di ammortizzare gli investimenti e remunerare i capitali investiti e che il principio di proporzionalità esige che la concorrenza si concili, per l’appunto, con l’equilibrio finanziario>>.

Sulla scorta di tali motivate ed articolate considerazioni, la circolare giunge al chiarimento che <<i soggetti interessati potranno con richieste motivate richiedere una diversa durata delle concessioni superiore a sei anni e comunque non superiore a venti anni, in ragione degli investimenti e delle opere da realizzare e sulla base di piani di utilizzazione delle aree del demanio marittimo predisposti dalle Regioni>>.

Pertanto, la circolare fornisce importanti indicazioni, sotto l’aspetto tecnico e procedurale, relative alle modalità da adottare per l’emanazione di tali tipi di provvedimenti concessori: il soggetto pubblico al quale deve essere presentata la domanda, la documentazione che deve essere allegata alla domanda (piano economico finanziario, relazione tecnica sugli interventi e grafici esplicativi, computo metrico estimativo dei lavori, perizia di stima dei manufatti pertinenziali) e le modalità di presentazione della domanda.

Lo stesso atto ministeriale, inoltre, disciplina compiutamente anche la fase dell’istruttoria, che vede coinvolte, a vario titolo, anche l’Agenzia del Demanio e la Capitaneria di porto (o l’Autorità competente).

Alle previsioni della normativa statale, la Regione Toscana ha dato concreta attuazione ed applicazione mediante la l.r. 9 maggio 2016, n. 31, stabilendo all’art. 2 i criteri e le condizioni per il rilascio delle concessioni ultrasessennali, richiamando espressamente l’art. 18 reg. es. cod. nav. ed aggiungendo all’art. 3 che <<entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, la Giunta Regionale approva linee guida per l’istruttoria e la valutazione delle istanze per il rilascio di concessione ai sensi dell’art. 03, comma 4 bis, del d.l. 400/1993 convertito dalla l. 494/1993, in applicazione anche dei criteri e delle condizioni stabilite dall’art. 2 della presente legge>>.

In attuazione di tale ultima previsione, la Regione Toscana ha emanato le prime linee guida con d.G.R.T. n. 544 del 7 giugno 2016, modificate con successiva d.G.R.T. n. 1487 dell’11 dicembre 2023.

Anche l’art. 4, comma 5, l. n. 118/2022 e s.m.i. ha ribadito il principio secondo il quale (tra il minimo -5 anni- ed il massimo -20 anni- stabiliti dalla legge) la durata della concessione è in concreto determinata in riferimento <<al tempo necessario a garantire l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell’aggiudicatario>>.

Con l.r. 29 luglio 2024, n. 30 la Regione Toscana ha apportato alcune modifiche alla l.r. n. 31/2016, statuendo, soprattutto, l’obbligo delle relative procedure di rispettare i princìpi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità (novellato art. 2, l. 31/2016).

Così, con d.G.R.T. 16 settembre 2024, n. 1042 sono state dettate le nuove linee guida per l’istruttoria e la valutazione delle istanze per il rilascio di concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative.

Tali linee guida individuano:

• il contenuto minimo dei documenti (tra i quali spicca, per importanza, il Piano Economico finanziario – PEF) da presentare per consentire una compiuta istruttoria, con le relative certificazioni ed attestazioni;
• gli interventi ammissibili quali investimenti utili per avviare l’istruttoria;
• gli elementi oggettivi del contesto territoriale, di cui tenere conto per la ponderazione degli investimenti ammissibili, per garantire la loro coerenza fra gli obiettivi della normativa regionale e la durata richiesta;
• i riferimenti per la definizione dei progetti di riqualificazione ambientale e di valorizzazione paesaggistica del territorio costiero;
• le indicazioni per attribuire, nella valutazione delle domande concorrenti, l’elemento di premialità alle micro, piccole e medie imprese turistico-ricreative operanti in ambito demaniale marittimo;
• le modalità per la determinazione dell’indennizzo da corrispondere al concessionario uscente da parte del concessionario subentrante;
• le modalità procedurali in caso di conclusione positiva del procedimento.

Il punto 10 delle linee guida disciplina la <<pubblicità dell’istanza>>:

<<Al fine di adempiere gli obblighi di pubblicità e trasparenza delle procedure amministrative, il Comune procede, previa verifica della completezza e correttezza della documentazione, all’avvio del procedimento nei confronti del richiedente la concessione, eseguendo la pubblicazione dell’istanza -ai sensi dell’articolo 18 del Regolamento di esecuzione del Codice della navigazione e dell’articolo 32 della legge 18 giugno 2009, n. 69 e s.m.i.[3]– sul BURT e sull’Albo pretorio online del Comune.   

Al fine di garantire la partecipazione ai potenziali concorrenti ed un adeguato confronto concorrenziale, la pubblicazione deve contenere i dati utili per consentire la partecipazione alla procedura, riportando, anche nel caso di sollecitazione alla presentazione di manifestazioni di interesse, le seguenti informazioni:

1. l’oggetto e la finalità della concessione richiesta;
2. la superficie complessiva ed i manufatti presenti nell’area, suddivisi tra quelli di proprietà del concessionario uscente e gli immobili incamerati ed incamerabili ex articolo 49 del Codice della navigazione;
3. la durata richiesta della concessione;
4. l’importo degli investimenti previsti e dell’indennizzo da corrispondere al concessionario uscente;
5. l’indicazione della pianificazione urbanistico-edilizia vigente e degli eventuali interventi pubblici ritenuti rilevanti nel caso di ammissione alla procedura di comparazione>>.

Il successivo punto 11 disciplina, poi, la fase delle “procedure comparative”:

<<Qualora a seguito della pubblicazione dell’istanza siano presentate, nei termini stabiliti, domande concorrenti alla concessione di cui trattasi, il Comune, previa acquisizione delle dichiarazioni relative alla capacità a contrarre con la pubblica amministrazione, è tenuto ad aprire una procedura comparativa, richiedendo ai soggetti in concorrenza, ove non già presentata, la documentazione tecnica ed economico finanziaria richiesta dalle presenti Linee guida per l’istruttoria e la valutazione delle istanza.

Il Comune provvede, secondo il proprio ordinamento ed organizzazione amministrativa, alla definizione della procedura comparativa, da sviluppare e concludere applicando l’articolo 37 del Codice della navigazione e l’articolo 2 della legge regionale 31/2016 …>>.

Il punto 12, “forma della concessione”, aggiunge:

<<In esito alla pubblicazione e alla conclusione favorevole dell’istruttoria, oppure in esito alla procedura comparativa, il Comune procede, dietro presentazione del modello ministeriale di riferimento, al rilascio della concessione, la cui decorrenza è stabilita dalla data di sottoscrizione del titolo, per la durata che risulta dall’applicazione dei princìpi indicati nelle presenti Linee guida.

La formalità viene regolata, essendo la durata superiore al sessennio, mediante rilascio di “concessione a mezzo di atto formale” ai sensi dell’articolo 9 del Regolamento di esecuzione del Codice della navigazione, anche per il concessionario uscente, con la contestuale risoluzione anticipata dell’atto vigente al momento del rilascio del nuovo titolo>>.

I motivi a fondamento della tesi di AGCM

La tesi di AGCM si fonda, in sostanza ed in sintesi, su due argomentazioni.

In primo luogo, secondo AGCM, la procedura (ad iniziativa di parte) prevista e regolamentata all’art. 37 cod. nav. e all’art. 18 reg. es. cod. nav. non assicurerebbe adeguate condizioni di pubblicità dell’avvio, dello svolgimento e del completamento della procedura selettiva, prevedendo l’insufficiente meccanismo c.d. del “rende noto” e una pubblicità soltanto a livello locale.

In secondo luogo, secondo AGCM, la procedura in contestazione non rispetterebbe i requisiti di imparzialità e di equidistanza in grado di evitare qualunque favoritismo ai concessionari storici.

In altri termini, la procedura avvantaggerebbe i concessionari attuali: soltanto la previa indizione di una gara avviata mediante la pubblicazione di un vero e proprio bando che contenga e preveda i requisiti di partecipazione ed i criteri di valutazione delle offerte e di aggiudicazione sarebbe in grado, secondo AGCM, di assicurare i princìpi di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione, ecc.

Le basi giurisprudenziali della tesi di AGCM

A fondamento della propria tesi AGCM richiama una serie di pronunce giurisprudenziali, tutte assai recenti.

Per la precisione (nell’esatto ordine in cui AGCM le richiama):

• St., nn. 4479, 4480, 4481/2024;
• St., nn. 10131/2024;
• TAR Pescara, n. 45/2026;
• TAR Napoli, n. 2066/2025;
• TAR Firenze, n. 1878/2025;
• TAR Genova, n. 183/2025;
• St., nn. 1128, 1129/2025;
• St., n. 607/2026.

Va, subito, precisato che il richiamo a TAR Campania, Napoli, 9 dicembre 2025, n. 2066 è da considerare inesistente, non essendo rinvenibile una pronuncia con tali estremi (tanto meno con riferimento al tema delle concessioni demaniali marittime).

Le controdeduzioni alla tesi di AGCM

Prima di passare alla analitica confutazione dei singoli argomenti e degli specifici richiami giurisprudenziali effettuati da AGCM, preme evidenziare come AGCM affermi che il Comune “privilegia un modello procedimentale su istanza di parte piuttosto che di avvio di ufficio”.

L’affermazione, però, è contraria alla realtà di fatto e di diritto.

I provvedimenti comunali impugnati, infatti, lungi dal privilegiare il modello di “rilascio per atto formale”, consentono -in presenza di ben precise, puntuali e regolamentate condizioni- la presentazione di istanze di privati in via meramente alternativa al procedimento avviato d’ufficio con bando di gara e, per di più, per le due procedure stabiliscono espressamente regole e criteri (oltreché assai puntuali, dettagliati e conformi alle vigenti previsioni normative unionali, statali e regionali) perfettamente identici ed affatto “distinti”.

Con riserva di approfondire tale aspetto in seguito, vale la pena  rammentare subito come anche AGCM, in tutti i suoi recenti pareri -pur privilegiando (essa sì) la procedura ad iniziativa d’ufficio, in quanto non affetta da alcune lacune che, a suo dire, affliggerebbero la procedura ad iniziativa di parte- non giunge mai ad affermare la contrarietà di quest’ultima alla normativa eurounitaria e nazionale a patto che siano rispettate specifiche e puntuali condizioni: condizioni che, come si dirà tra breve, il Comune di Carrara ha ampiamente e correttamente previsto, imposto ed assicurato nei propri provvedimenti.

Infatti, praticamente in tutti i propri pareri AGCM, dopo aver ribadito di avere <<più volte messo in luce le criticità di forme procedimentali su istanza di parte piuttosto che di avvio di ufficio>>, ha sempre aggiunto che <<in ogni caso, la procedura selettiva deve concretamente soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità, rispetto della par condicio e confronto concorrenziale, attraverso un efficace meccanismo pubblicitario e mediante il ricorso a specifici oneri istruttori e motivazionali>>[4].

Anche AGCM, quindi, è ben conscia del fatto che, al di là di questioni meramente formali (avvio della procedura d’ufficio o su istanza di parte), ciò che effettivamente rileva allo scopo di assicurare i fondamentali princìpi di cui sopra è il rispetto di ineludibili “passaggi”: a) una adeguata pubblicità, che consenta a chiunque sia interessato di presentare osservazioni e/o opposizioni e/o domande concorrenti; b) una specifica ed approfondita istruttoria e motivazione.

E (come si avrà modo di dimostrare tra poco) questo è proprio quello che, nella specie, ha incontestabilmente fatto il Comune di Carrara[5].

Non appare superfluo aggiungere che la stessa normativa nazionale (art. 4, comma 2, l. n. 118/2022 e s.m.i.) prevede espressamente che l’ente concedente possa avviare la procedura di affidamento <<anche su istanza di parte>>: pertanto, la procedura comparativa ad evidenza pubblica ben può prendere avvio, oltreché d’ufficio, anche su istanza del concessionario attuale.

Va, quindi, debitamente ribadito che ciò che, invece, è ineludibile è che venga rispettata tutta una serie di condizioni di cui si dirà approfonditamente in seguito, ma che, si anticipa subito, sono state integralmente e pienamente soddisfatte dal Comune di Carrara.

Non pare ultroneo evidenziare, da ultimo, che l’ordinamento giuridico italiano ammette due diverse modalità di avvio dei procedimenti amministrativi (d’ufficio o su istanza di parte), che sono -tra di loro- perfettamente alternative.

Ed anche negli specifici (per la verità assai ridotti) casi in cui l’ordinamento imponga l’avvio d’ufficio di un procedimento per particolari ragioni di interesse pubblico (si pensi, a titolo esemplificativo, a ragioni di sicurezza pubblica) non può affatto escludersi che lo stesso possa essere avviato, invece, a seguito di specifica istanza di un privato e, in ogni caso, quel procedimento non sarebbe affatto nullo o annullabile per il solo fatto di essere stato avviato su istanza di parte piuttosto che d’ufficio[6].

Ciò che unicamente conta, infatti, è che il procedimento sia concretamente avviato e che lo stesso rispetti le forme, i contenuti ed i tempi previsti dalla legge.

Esaminiamo, ora, le singole pronunce richiamate da AGCM a sostegno della propria tesi.

Cons. St., Sez. VII, 20 maggio 2024 nn. 4479, 4480, 4481

In primo luogo con tali (coeve) pronunce il Consiglio di Stato precisa (per quanto interessa l’oggetto del giudizio) che la <<proroga tecnica>>, prevista all’art. 3, commi 1 e 3, L. n. 118/2022 nella sua formulazione originaria, è compatibile con il diritto dell’Unione a condizione che le autorità amministrative competenti abbiano <<già indetto la procedura selettiva o abbiano comunque deliberato di indirla in tempi brevissimi … emanando atti di indirizzo in tal senso ed avviando senza indugio l’iter per la predisposizione dei bandi>> (la parte in corsivo è tratta, alla lettera, dalle tre pronunce; il principio è stato espressamente ribadito di recente da Cons. St., Sez. VII, 18 agosto 2026, n. 6539).

Aggiungono ancora espressamente i giudici amministrativi di secondo grado che la procedura selettiva <<può ritenersi avviata, secondo una interpretazione ispirata a ragionevolezza (dell’art. 3, comma 3, L. n. 118/2022), in presenza quantomeno di un atto di indirizzo volto ad indire, finalmente, le gare …>> (ancora una volta il corsivo ricalca fedelmente il testo delle sentenze).

Non appare, allora, francamente contestabile che, con i provvedimenti impugnati da AGCM, il Comune di Carrara non solo <<abbia già deliberato di indire le procedure selettive in tempi brevissimi>> per il rilascio “ordinario” delle concessioni, ma addirittura concretamente <<abbia già avviato>> (o meglio previsto e consentito di avviare) le procedure selettive per il rilascio c.d. per atto formale delle concessioni[7]: tali provvedimenti rispettano, quindi, pienamente la condizione imposta dalle sentenze richiamate da AGCM (e fatta ormai propria dalla giurisprudenza prevalente).

L’Amministrazione carrarese, infatti, ha dettagliatamente disciplinato sia il procedimento di pubblicazione dei bandi “ordinari”[8], sia la procedura relativa agli atti formali, stabilendo per ciascun adempimento una serie precisa e puntuale di termini perentori.

Pare, quindi, potersi ragionevolmente sostenere che i provvedimenti adottati dal Comune di Carrara rientrino a pieno titolo nell’ipotesi di <<proroga tecnica>> consentita dall’ordinamento nazionale vigente (art. 3, commi 1 e 3, L. n. 118/2022 nella formulazione originaria) ed espressamente dichiarata legittima e conforme al diritto UE sia dalla giurisprudenza più autorevole (richiamata proprio da AGCM), sia dalla stessa AGCM.

Una seconda importante affermazione contenuta nelle sentenze richiamate da AGCM è quella secondo la quale <<le singole previsioni delle leggi regionali>> forniscono <<un’utile cornice normativa>> e <<soccorrono certamente per una disciplina uniforme delle procedure selettive di affidamento delle concessioni, al fine di indirizzare nell’esercizio delle rispettive competenze l’attività amministrativa delle Regioni e dei Comuni>>.

Aggiungono poi le sentenze che <<allorché la legge di delega li abbia posti, i principi e i criteri della stessa entrano senz’altro a comporre il quadro dei referenti assiologici che permeano l’ordinamento vigente e concorrono pure essi a disciplinare direttamente la materia alla quale afferiscono … Tali principi e criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori per una disciplina uniforme della concorrenza in questa materia – tra i quali, ad esempio, si possono qui ricordare l’adeguata considerazione degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa e dei beni materiali ed immateriali, della professionalità acquisita anche da parte di imprese titolari di strutture turistico-ricettive che gestiscono concessioni demaniali (lett. c), l’individuazione di requisiti di ammissione che favoriscano la massima partecipazione di imprese, anche di piccole dimensioni (lett. d), la considerazione della posizione di soggetti che, nei cinque anni antecedenti l’avvio della procedura selettiva, hanno utilizzato una concessione quale prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare … la definizione di criteri per la quantificazione dell’indennizzo da riconoscere al concessionario uscente … – saranno presi in considerazione dai Comuni, in particolare, nella predisposizione dei bandi per l’affidamento delle concessioni “sulla base di procedure selettive, nel rispetto dei princìpi di imparzialità, non discriminazione, parità di trattamento, massima partecipazione, trasparenza e adeguata pubblicità, da avviare con adeguato anticipo rispetto alla loro scadenza” (art. 4, comma 2, lett. b), L. n.118/2022)>>.

Ebbene, con i provvedimenti impugnati, il Comune di Carrara ha fatto dichiarata e pacifica applicazione (oltreché delle vigenti disposizioni normative nazionali e, in particolare, dell’art. 03, comma 4bis, d.l. 5 ottobre 1993 n. 400, convertito, con modificazioni, in l. 4 dicembre 1993 n. 494 e degli artt. 3 e 4, l. n. 118/2022 e s.m.i.) proprio della Legge Regionale Toscana 9 maggio 2016 n. 31 (come modificata da L.R.T. 29 luglio 2024 n.30) e delle <<Linee guida regionali>>, dettate, dapprima, con D.G.R.T. n. 544 del 7 giugno 2016 (come modificata dalla D.G.R.T. n. 1487 dell’11 dicembre 2023) e, da ultimo, con D.G.R.T. n.1042 del 16 settembre 2024 sia per quanto concerne l’ammissibilità delle istanze di rilascio cc.dd. per atto formale, sia per quanto concerne i criteri di aggiudicazione e di valutazione.

Cons. St., Sez. VII, 16 dicembre 2024 n. 10131 (e n. 10132)

Nella pronuncia n. 10131/2024 (identica alla n. 10132 pubblicata lo stesso giorno), richiamata da AGCM, i giudici del Consiglio di Stato affermano che <<non solo alla luce di quanto ha statuito dall’Adunanza plenaria con le sentenze n.17 e n.18 del 9 novembre 2021 e della successiva giurisprudenza conforme di questa Sezione, e in coerenza con l’orientamento seguito dalla Corte di Giustizia UE (da ultimo, nella sentenza del 20 aprile 2023, in C-348/22), l’art. 37 cod. nav. non sia in grado di garantire quella procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell’avvio della procedura stessa, del suo svolgimento e del suo completamento>>, precisando, però, al punto 16.4 che <<Nondimeno la giurisprudenza stessa ha ritenuto indispensabile che il procedimento informale di cui agli artt.37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav. si svolga con modalità idonee a soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chances concorrenziali delle nuove imprese contendenti>> (punto 16.4), <<sul presupposto per cui con la concessione di un’ area pubblica si fornisce un’ occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato (come è nella specie), si impone di conseguenza una procedura competitiva per il rilascio della concessione, necessaria per l’osservanza dei ricordati princìpi a presidio e tutela di quello, fondamentale, della piena concorrenza (Cons. St. Ad. plen., 25 febbraio 2013, n. 5)>> (punto 16.5).

Alla luce di questi elementi, secondo il Consiglio di Stato, <<la procedura “informale” dell’art. 37 cod. nav. (e dell’art. 18 reg. es. cod. nav.), che prende le mosse, come rammenta la giurisprudenza, da una domanda del privato, non solo non assicura quelle adeguate condizioni di pubblicità che devono presiedere all’avvio, allo svolgimento e al completamento della procedura selettiva, le quali richiedono, laddove la concessione abbia una rilevanza che trascende il mero ambito locale o, addirittura, assuma interesse transfrontaliero, che essa sia, a seconda dei casi, pubblicizzata a livello regionale, nazionale ed europeo per assicurare la partecipazione alla procedura anche ad eventuali operatori di altri Stati membri interessati (v. ora l’art. 4, comma 2, del citato d.l. n.118 del 2022, nella formulazione vigente dopo la l. n. 166 del 2024), ma nemmeno possiede quegli adeguati requisiti di imparzialità o “equidistanza”, da parte dell’ente concedente, che evitino qualsivoglia atteggiamento di favoritismo, anche indiretto, nei confronti dei concessionari storici nella formulazione della legge di gara, prendendo le mosse proprio dalla domanda del concessionario stesso, ferme, ovviamente, le garanzie che la stessa legge di gara deve assicurare per gli investimenti legittimamente effettuati e non ancora ammortizzati al momento in cui subentri un nuovo concessionario>> (punto 17).

In altri termini, secondo il Consiglio di Stato <<questi requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento possono essere assicurati, infatti, solo dalla previa indizione di una gara , il cui bando preveda almeno, tra l’altro e anzitutto, l’oggetto e la durata della concessione, l’entità del canone (aggiornato) da pagarsi, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione nel rispetto, appunto, dei princìpi di parità di trattamento, di massima partecipazione e di proporzionalità (v. ora il citato art. 4, commi 3 e 4 del d.l. n. 118 del 2022, nella versione vigente dopo la l. n. 166 del 2024)>> (punto 18), con la conseguenza (già anticipata in precedenza, che <<l’arcaico e informale modello dell’art. 37 cod. nav. non può dunque ritenersi (più) adeguato alle esigenze di trasparenza e concorrenzialità che permeano questo settore dell’ordinamento>> (punto 19).

Più avanti il Consiglio di Stato ribadisce come il modello di cui all’<<art. 37 cod. nav. non possa garantire l’adeguatezza di quella procedura selettiva che, se anche non richiede lo stesso grado di complessità che contraddistingue il codice dei contratti (pur richiamato, però, dall’ora novellato art. 4, comma 4, lett. g), del d.l. n. 118 del 2022 ad esempio, per quanto concerne i requisiti di partecipazione, desunti da quelli di cui agli artt. 94 e 95 del d.lgs. n. 36 del 2023) … nemmeno può appagarsi di un modulo procedimentale costruito sulla domanda di rinnovo del concessionario uscente, pubblicata con il c.d. “rende noto” solo a livello locale, in attesa che potenziali concorrenti formulino osservazioni o presentino proprie domande, senza previa determinazione, da parte dell’autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara>> (punto 20).

Una volta richiamati, letteralmente e puntualmente, tutti gli argomenti espressi dai giudici amministrativi non può che affermarsi, da un lato, il pieno ed integrale rispetto degli stessi da parte del Comune di Carrara e, dall’altro, la sostanziale differenza del caso deciso con quella sentenza.

E valga il vero.

Ciò che il Consiglio di Stato impone è, innanzitutto, una adeguata pubblicità della procedura selettiva e, in particolare, del suo avvio, del suo svolgimento e del suo completamento.

Sul punto non può esservi dubbio alcuno che la procedura disegnata dal Comune di Carrara sia rispettosa delle più recenti disposizioni normative in tema di pubblicità della procedura e, in particolare, dell’art. 4, comma 2, l. n. 118/2022 e s.m.i.

Infatti è prevista (e, per le domande già pervenute, è già stata concretamente effettuata) la pubblicazione della domanda non soltanto a livello comunale (pubblicazione all’Albo on-line comunale e sul sito comunale), ma anche a livello regionale (BURT), a livello nazionale (GURI) e -sull’ormai pacifico presupposto di un interesse transfrontaliero certo delle concessioni balneari- addirittura a livello sovranazionale (GUUE).

Non solo.

Inoltre, in conformità a quanto previsto dall’incipit del comma 4, dell’art. 4, l. n. 188/2022 e s.m.i. il Comune ha previsto che tutti <<gli atti della procedura di affidamento sono pubblicati nella sezione “Amministrazione trasparente” del [proprio] sito internet istituzionale>>.

E’, quindi, evidente che, con riferimento all’aspetto della pubblicità, la procedura disciplinata e seguita dal Comune è tale da garantire e soddisfare appieno le esigenze poste dalla giurisprudenza amministrativa.

La circostanza è confermata, seppure non ve sia bisogno, anche dal fatto che nessuno dei soggetti che ha mostrato interesse alla relativa procedura (avanzando istanza di accesso agli atti e documenti della stessa, formulando specifica domanda di sopralluogo, ecc.) ha avanzato la benché minima contestazione o rimostranza in merito alle forme di pubblicità attuate dal Comune o alla loro eventuale inadeguatezza o insufficienza.

Il secondo aspetto che “preoccupa” il Consiglio di Stato è il fatto che, a garanzia dei princìpi di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento e proporzionalità, il bando di gara debba previamente prevedere l’oggetto e la durata della concessione, l’entità del canone, i requisiti di partecipazione e i criteri di aggiudicazione: è necessario, in altri termini, che il bando di gara abbia effettivamente il contenuto analiticamente indicato all’art. 4, comma 4, lettere a)-q), l. n. 118/2022 e s.m.i.

Anche su tale secondo aspetto, però, non può essere sollevato alcun ragionevole dubbio sul fatto che i provvedimenti adottati dal Comune di Carrara soddisfino appieno le condizioni poste dai giudici ed eliminino, così, in radice qualsiasi pericolo (anche solo potenziale) di violazione dei fondamentali ed ineludibili princìpi detti.

Infatti, i provvedimenti comunali dispongono chiaramente che nel bando di gara dovranno essere contenute indicazioni in merito a:

• oggetto e finalità della concessione;
• misura del canone;
• requisiti di partecipazione;
• criteri di aggiudicazione.

In altri termini, gli atti contestati da AGCM, in realtà, stabiliscono ed impongono per il rilascio c.d. ordinario delle concessioni (ovvero per le procedure disciplinate dalla l. n. 118/2022, modificata dal d.l. n. 131/2024, convertito, con modificazioni, in l. n. 166/2024) uno specifico e puntuale contenuto del bando di gara, che ricalca fedelmente il contenuto imposto dalla legge nazionale, contenuto che trova integrale ed identica applicazione anche per il rilascio delle concessioni per atto formale[9].

I provvedimenti comunali in contestazione, in realtà, ampliano addirittura il contenuto delle indicazioni che il bando di gara (o l’avviso in caso di atti formali) deve necessariamente contenere, inserendo anche quelle ulteriori informazioni stabilite dal combinato disposto dell’art. 4, comma 4, l. n. 118/2022 e s.m.i. e dell’art. 10 delle Linee guida regionali di cui alla d.G.R.T. n. 1042/2024[10] ed aggiungendo anche la previsione di una <<specifica clausola sociale volta a promuovere e garantire la stabilità occupazionale del personale impiegato>>.

Ma vi è di più.

I provvedimenti comunali, che -grazie al sistema di pubblicità anche sovranazionale- assicurano la partecipazione anche ad operatori di altri Stati membri, disciplinano previamente qualsiasi aspetto della procedura in maniera massimamente imparziale e trasparente, senza attribuire al concessionario uscente il benché minimo (anche solo potenziale o indiretto) vantaggio o favoritismo, ma, al contrario, garantendo equità e parità di chances concorrenziali a chiunque fosse interessato[11].

Due (inconfutabili) circostanze di fatto costituiscono la prova migliore di quanto (peraltro) risulta già dal chiaro contenuto dei provvedimenti comunali.

Proprio a seguito della massima pubblicità fornita alla domanda di rinnovo per atto formale, diversi soggetti hanno potuto avanzare istanze di accesso agli atti e documenti del relativo procedimento, presentare istanze di sopralluogo e, infine, protocollare formali domande concorrenti: si tratta di soggetti provenienti dalle zone più disparate e non certamente soltanto di soggetti locali.

Inoltre, una serie di motivi di ricorso avanzati da AGCM concernono proprio i criteri di valutazione delle offerte ai fini dell’aggiudicazione: ciò è stato possibile unicamente perché, all’evidenza e proprio come imposto dal Consiglio di Stato, il Comune di Carrara ha disciplinato (peraltro in maniera puntuale, dettagliata e completa) anche tale aspetto.

Si può, pertanto, affermare in conclusione che i provvedimenti adottati dal Comune di Carrara rispettano in toto le richieste e le condizioni poste dalla più recente ed autorevole giurisprudenza amministrativa quali elementi indispensabili per la legittimità delle procedure di rilascio delle concessioni <<per atto formale>>, ancora oggi disciplinate da specifiche disposizioni normative nazionali e regionali pienamente valide ed efficaci: nel caso di specie, quindi, appare del tutto irragionevole ed infondata la pretesa di AGCM che il Comune di Carrara disapplichi disposizioni pienamente conformi non soltanto all’ordinamento nazionale e regionale, ma anche alle norme ed ai princìpi eurounitari.

Per quanto riguarda, infine, la diversità (rectius la non comparabilità) del caso deciso da Consiglio di Stato n. 10131/2024 rispetto alla situazione del Comune di Carrara si evidenzia quanto segue.

Pur prescindendo dal fatto che il caso giudicato non concerneva una concessione demaniale per la gestione di stabilimento balneare, ma una concessione per il mantenimento di un manufatto per la vendita di prodotti ittici, mitili e frutti di mare, l’Amministrazione (nella specie il Comune di Monopoli) era pervenuta ad accogliere la domanda di atto formale dopo averla pubblicata esclusivamente per soli 20 giorni e sul solo albo pretorio, con l’effetto che non era pervenuta alcuna domanda concorrente e/o alcuna osservazione da parte di terzi.

Peraltro il Comune di Monopoli non aveva preventivamente dettato requisiti di partecipazione e criteri di aggiudicazione da valutare adeguatamente nell’ipotesi (poi in concreto non verificatasi) di presentazione di domande concorrenti, con la conseguenza che, in violazione dei più elementari criteri concorrenziali (basti qui richiamare l’art. 12, l. n. 241/1990), quei requisiti e  quei criteri avrebbero dovuto essere fissati a procedura ad evidenza pubblica già avviata.

TAR Abruzzo, Pescara, Sez. I, 26 gennaio 2026, n. 45; TAR Toscana, Firenze, Sez. IV, 19 novembre 2025, n. 1878; TAR Liguria, Genova, Sez. I, 19 febbraio 2025, n. 183

Con la sentenza del 26 gennaio 2026, n. 45 la Prima Sezione del TAR Pescara ribadisce, riprendendone alla lettera interi passi ed argomenti, quanto osservato da Cons. St., nn. 10131-10132/2024 e da Cons. St. nn.1128-1129/2025 (di cui si dirà in seguito) sul procedimento di cui all’art. 37 cod. nav. ed all’art. 18 reg. es. cod. nav.

Sul punto è sufficiente, pertanto, richiamare quanto osservato e controdedotto al punto precedente, limitandosi ad aggiungere che i giudici abruzzesi hanno correttamente rilevato la contrarietà delle richiamate norme del codice della navigazione al diritto eurounitario per <<come interpretate e applicate dal Comune>> di Fossacesia (Chieti) nello specifico caso sottoposto al suo vaglio: tale affermazione, infatti, conferma che la legittimità o meno delle procedure previste dal codice della navigazione relative al rilascio delle concessioni per atto formale (procedure, peraltro, riaffermate in ben più recenti disposizioni normative statali e regionali: art. 03, comma 4-bis, d.l. n. 400/1993 e s.m.i.; L.R.T. n.31/2016, come modificata da L.R.T. n. 30/2024) dipende dall’adeguamento (o meno) del loro contenuto alle (sopravvenute) esigenze di concorrenza, imparzialità, pubblicità e parità di trattamento.

Come correttamente rimarcato dalle già richiamate sentenze nn. 10131 e 10132/2024 del Consiglio di Stato, quello che certamente è <<indispensabile>> è che <<il procedimento informale di cui agli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav. si svolga con modalità idonee a soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le ciance concorrenziali delle nuove imprese contendenti>>: laddove tali ineludibili presupposti siano integralmente soddisfatti risulta assolutamente irrilevante la modalità procedurale (artt. 37 cod. nav./18 reg. es. cod. nav. oppure pubblicazione del bando; procedura su istanza di parte oppure procedura avviata d’ufficio) formalmente seguita.

Tornando al caso deciso dal TAR Abruzzo, il Comune di Fossacesia non aveva previsto la pubblicazione in GU e in GUUE della domanda di rinnovo della concessione, né aveva preliminarmente e puntualmente stabilito i requisiti di partecipazione ed i criteri di aggiudicazione nel caso di presentazione di domande concorrenti: la pronuncia, pertanto, non è invocabile nel (diverso) caso di Carrara.

Al contrario, infatti, il Comune di Carrara (come si è avuto modo di spiegare in precedenza) ha pienamente assicurato le esigenze ritenute ineluttabili dalla giurisprudenza, garantendo la massima pubblicità dell’intera procedura e stabilendo preventivamente criteri di partecipazione e di aggiudicazione, imparziali, proporzionati e conformi a quelli previsti dalla vigente normativa nazionale.

Anche TAR Toscana, Firenze, Sez. IV, 19 novembre 2025, n. 1878, che ha riguardato una richiesta di rinnovo di concessione nel Comune di Pietrasanta richiama, alla lettera, ampi passaggi delle sentenze del Consiglio di Stato nn. 10131-10132/2024 (e nn. 1128-1129/2025 di cui si dirà tra poco) e si fonda su argomentazioni identiche: a confutazione valgono, quindi, le osservazioni già svolte, con la precisazione che la legittimità del diniego opposto dal Comune ha riguardato un’istanza del concessionario che pretendeva un’applicazione delle disposizioni del codice della navigazione totalmente insensibile all’evoluzione normativa e giurisprudenziale intervenuta in materia ovvero una pubblicità meramente locale e l’assenza di qualsiasi, preventivo criterio di partecipazione ed aggiudicazione.

Ancora una volta, quindi, una fattispecie sostanzialmente differente da (e non paragonabile a) quella del Comune di Carrara.

TAR Liguria, Genova, Sez. I, 19 febbraio 2025, n. 183, in realtà, conferma (piuttosto che confutare) la legittimità degli atti adottati dal Comune di Carrara. Infatti, nel caso di specie relativo al Comune di Zoagli, i giudici amministrativi hanno espressamente statuito la legittimità della procedura di rilascio delle concessioni demaniali per atto formale seguita dal Comune in ossequio alle disposizioni della L.R. Liguria n. 26/2017, le quali, specificando <<il parametro della “proficua utilizzazione” sancito dall’art. 37 cod. nav.>> e <<muovendo dagli artt. 8 e 9 della L.R. n. 26/2017 … ha congruamente definito sia i requisiti di ordine generale, attinenti all’onorabilità dei soggetti aspiranti alla concessione, sia i requisiti di capacità tecnico-professionale e finanziaria, stabilendo di valorizzare la professionalità e l’esperienza maturate nel settore, la sostenibilità ambientale e l’utilizzo del bene anche nel periodo invernale, nonché di promuovere le piccole e medie imprese>>.

Esattamente ciò che ha fatto il Comune di Carrara con le delibere impugnate da AGCM.

Si evidenzia che la tesi del TAR Liguria è stata integralmente confermata dai giudici di secondo grado: Cons. St., Sez. VII, 18 agosto 2026, n. 6539, nel decidere l’appello avverso la richiamata sentenza ligure, ne riprende alla lettera e fa propria (al punto 8.9.) la motivazione.

In conclusione.

E’ evidente e francamente incontestabile che un’applicazione degli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav. che non tenga conto dei sostanziali ed essenziali mutamenti apportati alla materia dalle disposizioni normative sopravvenute e dall’interpretazione che delle stesse ha fornito la giurisprudenza amministrativa conduca inevitabilmente ad una procedura illegittima e contraria alle norme ed ai princìpi consolidatisi in materia.

Del resto norme che risalgono a (ormai) 85 anni fa, emanate in presenza di una situazione del demanio marittimo completamente differente da quella modificatasi nel tempo e, quindi, con finalità necessariamente superate, non possono essere applicate … “come se nulla fosse cambiato”.

Si pensi che proprio il citato art. 18 reg. es. cod. nav., nella sua formulazione ancora oggi vigente (in quanto mai modificata), prevede al comma 1 che la domanda sia pubblicata (oltre che all’albo comunale) <<nel Foglio annunzi legali della provincia>> (il c.d. FAL).

Allora se si considera che il FAL provinciale è stato abolito con la l. 24 novembre 2000, n. 340 (ovvero da 26 anni) è evidente che l’interpretazione e l’applicazione della norma debba necessariamente eseguirsi nel rispetto delle disposizioni normative sopravvenute e della relativa giurisprudenza.

E, in particolare per l’aspetto della pubblicità della domanda, non potrà non farsi applicazione di quanto disposto dall’art. 4, comma 2, l. n. 118/2022 e s.m.i., giungendosi così a ritenere che:

1. non è più prevista la pubblicazione sul FAL (in quanto abolito);
2. la pubblicazione <<all’albo comunale>> è sostituita dalla pubblicazione all’albo on-line comunale e da quella sul sito internet istituzionale del Comune;
3. è necessaria anche la pubblicazione sul Bollettino della Regione nella quale ricade il bene demaniale;
4. è necessaria anche la pubblicazione sulla GURI;
5. è necessaria anche la pubblicazione sulla GUUE.

Ebbene, questo è stato proprio ciò che ha fatto il Comune di Carrara.

Ed è addirittura intuitivo che non si possa legittimamente confutare la procedura seguita dal Comune di Carrara mediante il richiamo di pronunce giurisprudenziali relative a fattispecie nelle quali gli enti concedenti hanno, al contrario, fatto applicazione delle norme del codice della navigazione senza tener conto dei mutamenti sopravvenuti in materia (pubblicità solo locale e mancata predeterminazione dei criteri di valutazione delle offerte).

Cons. St., Sez. VII, 11 febbraio 2025, nn. 1128, 1129

Le sentenze nn. 1128 e 1129 del 2025 del Consiglio di Stato concernono ipotesi di istanze di rinnovo (per atto formale) della concessione demaniale ai sensi degli artt. 36 e 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav.:

• pubblicate per soli venti giorni;
• pubblicate soltanto sull’albo pretorio comunale;
• nelle quali il Comune (di Monopoli) aveva previsto soltanto la possibilità per i terzi di presentare osservazioni, ma non domande concorrenti;
• nelle quali non era pervenuta alcuna osservazione (né, tanto meno, domanda concorrente) e, pertanto, era stata disposta l’estensione della durata a favore del concessionario richiedente.

In una fattispecie di tal genere è logico e corretto che il Consiglio di Stato (peraltro sovvertendo un esito di primo grado inspiegabilmente favorevole al concessionario) abbia statuito l’illegittimità della procedura, ritenendo assorbenti <<ragioni identiche a quelle contenute nelle decisioni n. 10131 e 10132 del 2024>>, delle quali vengono, peraltro, richiamate e letteralmente ritrascritte diverse ed ampie parti.

Ancora una volta il Consiglio di Stato motiva l’illegittimità della procedura ex art. 37 cod. nav., in quanto, nella specie, si è trattato di <<una forma di comunicazione di rilievo solo locale, priva di ogni modalità di evidenza pubblica, che ha interessato soltanto il territorio del comune di Monopoli, del tutto insufficiente e inadeguata a consentire il rispetto della tutela minima della concorrenza imposta dalla Dir. n. 2006/123/CE, le cui disposizioni si applicano, in modo incondizionato e sufficientemente preciso, quale contenuto di tutela minima a favore di candidati potenziali>> (così, alla lettera, la parte finale del punto 8.2).

<<Tale procedura>>, aggiunge il Consiglio di Stato, <<non è adeguata a garantire la competitività della procedura né sul piano pubblicitario, del tutto inadeguato ad assicurare la conoscenza della procedura per eventuali operatori anche residenti all’estero, né soprattutto sul piano contenutistico, avuto riguardo, per usare le parole della Corte di Giustizia appena citate, a “un contenuto di tutela minima a favore dei candidati potenziali”>> (così il punto 10.2. della sentenza in esame).

Ancora una volta una fattispecie completamente diversa (recte diametralmente opposta) a quella del Comune di Carrara.

Ciò che deve essere ineluttabilmente assicurato e garantito è che siano attivate <<procedure selettive precedute da idonee forme di pubblicità e, soprattutto, dalla predisposizione di criteri imparziali e trasparenti>> (sempre punto 10.2 della sentenza): ciò che il Comune di Carrara ha garantito massimamente e, peraltro, facendo stretta e puntuale applicazione di specifiche disposizioni normative nazionali che disciplinano tali specifici aspetti.

Cons. St., Sez. VII, 26 gennaio 2026, n. 607

Il caso deciso dal Consiglio di Stato concerne una concessione per attività cantieristica rilasciata da una Autorità di Sistema Portuale secondo la procedura di cui all’art. 37 cod. nav.

La pronuncia richiama la motivazione contenuta nella sentenza n.10132/2024, ma precisa che addirittura, nel caso di specie, <<il modello dell’art. 37 cod. nav. è stato financo deformato in peius dall’Autorità portuale, in spregio ai basilari princìpi di imparzialità e trasparenza dell’azione amministrativa>> (punto 9.5 della sentenza).

I giudici amministrativi aggiungono, poi, un’osservazione pienamente condivisibile: <<nondimeno, poiché la disposizione in esame (art. 37 cod. nav.) deve interpretarsi in conformità al diritto euro-unitario (cfr. in particolare art. 49 TFUE e la Direttiva 2006/123/CE), il quale impone che l’affidamento dei beni pubblici di rilevanza economica avvenga attraverso una procedura selettiva, improntata ai principi di par condicio, imparzialità e trasparenza (C.G.A., sez. giur., 22 maggio 2023, n. 350; Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874), è indispensabile che il procedimento per l’affidamento delle concessioni demaniali si svolga con modalità idonee a soddisfare gli obblighi di trasparenza, imparzialità e par condicio, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chances concorrenziali delle nuove imprese contendenti, applicando nella procedura competitiva in concreto prescelta i sopra indicati princìpi fondamentali dell’azione amministrativa (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2664)>>.

Viene, quindi, chiaramente confermato che la procedura di cui all’art. 37 cod. nav. (che, peraltro, ad oggi non risulta abrogata da alcuna norma successiva) non è illegittima di per sé, ma soltanto in quanto non aggiornata, adeguata e modellata secondo le disposizioni normative e la giurisprudenza nazionale e sovranazionale che (correttamente) obbligano ad assicurare il pieno rispetto dei princìpi di concorrenza, di pubblicità, di imparzialità, di trasparenza, di massima partecipazione, di par condicio, ecc.

E ancora una volta, i giudici amministrativi ribadiscono che ciò che unicamente rileva è che sia garantita una adeguata pubblicità e che l’autorità concedente determini previamente requisiti di partecipazione e criteri di aggiudicazione imparziali, trasparenti e proporzionali: esattamente ciò che, nel caso di specie, ha fatto il Comune di Carrara che ha puntualmente fatto applicazione della pubblicità più ampia possibile (anche in GUUE) di cui all’art. 4, comma 2, l. n. 118/2022 e s.m.i. ed ha puntualmente predeterminato i requisiti di partecipazione ed i criteri di aggiudicazione, riprendendoli da quelli indicati nell’art. 4, comma 6, lettere a)-m), l. n. 118/2022 e s.m.i.

Non appare, del resto, un caso che la giurisprudenza amministrativa abbia già chiaramente precisato che il meccanismo procedurale di cui all’art. 37 cod. nav. deve essere inteso ed applicato <<secondo un’interpretazione conforme ai principi di concorrenzialità di derivazione comunitaria>> (così, alla lettera, Cons. St., Sez. IV, 4 marzo 2014, n. 1014).

In realtà la stessa giurisprudenza amministrativa ha continuato a ritenere del tutto legittime per il rilascio di concessioni demaniali marittime le procedure selettive di cui agli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav.[12], riconoscendo, talora, che anche tali procedure <<forniscono le necessarie garanzie di imparzialità e trasparenza, oltre che un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura>>[13], ma sempre precisando che, anche se tali concessioni sono regolate dal codice della navigazione e non dal codice dei contratti, le relative procedure di rilascio devono, ovviamente, rispondere ai (e rispettare i) criteri di imparzialità, trasparenza e par condicio, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione e, quindi, le chanches concorrenziali delle nuove imprese contendenti, in contrapposizione al titolare della concessione scaduta o in scadenza[14].

A prescindere dalle modalità (d’ufficio o su istanza di parte) con le quali le procedure selettive/comparative vengano avviate.

Infatti <<Le concessioni di aree demaniali marittime rilasciate per finalità imprenditoriali devono ritenersi sempre sottoposte ai princìpi dell’evidenza pubblica sia nell’ipotesi in cui il relativo procedimento abbia inizio per volontà dell’Amministrazione, sia nel caso in cui venga avviato a seguito di una specifica richiesta proveniente da uno dei soggetti interessati all’utilizzo del bene; ciò anche nel caso in cui non vi sia una espressa prescrizione normativa, trattandosi di un principio che va a rafforzare ogni disciplina di settore che già preveda, come l’art. 37 c. nav., il ricorso alla procedura di evidenza pubblica, imponendo l’adozione di specifiche misure volte a garantire un effettivo confronto concorrenziale, quali ad esempio, forme idonee di pubblicità o di comunicazione rivolte a soggetti potenzialmente interessati a partecipare alla procedura, dei quali l’Amministrazione sia a conoscenza>> (il virgolettato è fedelmente ripreso da TAR Lazio, Latina, Sez. I, 2 febbraio 2012, n. 66)[15].

La piena e legittima applicabilità del procedimento di cui all’art. 37 cod. nav. alla luce dei princìpi concorrenziali eurounitari è stata ri-affermata anche da TAR Toscana, Sez. II, 8 marzo 2021, n. 363, Presidente Trizzino, Estensore Fenicia: <<Come è noto, prima ancora della nota sentenza della Corte di Giustizia del 14 luglio 2016 (in cause riunite C-458/14, Promoimpresa S.r.l. e C-67/15, Mario Melis e altri), la giurisprudenza aveva già largamente aderito all’interpretazione dell’art. 37 cod. nav. che privilegia l’esperimento della selezione pubblica nel rilascio delle concessioni demaniali marittime, derivante dall’esigenza di applicare le norme conformemente ai princìpi comunitari in materia di libera circolazione dei servizi, di par condicio, di imparzialità e di trasparenza, sanciti dalla direttiva 123/2016, essendo pacifico che tali princìpi si applicano anche a materie diverse dagli appalti, in quanto riconducibili ad attività suscettibile di apprezzamento in termini economici … sottolineandosi che “la sottoposizione ai princìpi di evidenza trova il suo presupposto sufficiente nella circostanza che con la concessione di area demaniale marittima si fornisce un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato, tale da imporre una procedura competitiva ispirata ai ricordati princìpi di trasparenza e non discriminazione” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 25 gennaio 2005 n. 168 e, nello stesso senso, in epoca più recente Cons. Stato, Sez. VI, 31 gennaio 2017 n. 394). Detti princìpi sono stati riaffermati dalla Corte di Giustizia UE, nella nota sentenza Sez. V, 14 luglio 2016 … Pertanto … l’amministrazione che intenda procedere a una nuova concessione del bene demaniale marittimo con finalità turistico-ricreativa, in aderenza ai princìpi eurounitari della libera circolazione dei servizi, della par condicio, dell’imparzialità e della trasparenza, ai sensi del novellato art. 37 cod. nav., è tenuta ad indire una procedura selettiva e a dare prevalenza alla proposta di gestione privata del bene che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e risponda a un più rilevante interesse pubblico, anche sotto il profilo economico>>.

Il principio è stato, poi, ribadito alla lettera da TAR Toscana, Sez. III, 26 gennaio 2022, n. 79, Presidente Di Santo, Estensore Buonauro.

L’operatività del procedimento di cui agli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav. ha trovato riaffermazione anche in TAR Toscana, Sez. IV, 10 marzo 2025, n. 431, Presidente Giani, Estensore Ricchiuto, che ha precisato come, laddove siano rispettati i princìpi e le condizioni di cui si è detto più volte, tale procedura ad evidenza pubblica nella quale il richiedente si era impegnato a <<procedere alla realizzazione di lavori di ristrutturazione dello stabilimento balneare gestito>>, non costituisca affatto proroga automatica di legge[16].

Anche il giudice amministrativo di secondo grado (Cons. St., Sez. VII, 7 settembre 2026, n. 6835, Presidente Lipari, Estensore Rotondano)[17] ha recentissimamente ribadito la sostanziale differenza tra le proroghe legali automatiche, che sono pacificamente illegittime e da disapplicare, e la procedura selettiva pubblica di cui agli artt. 36 e 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav., che, laddove rispettosa dei precisi obblighi di pubblicità e dei princìpi concorrenziali (consentendo, per esempio, la più ampia possibilità di presentazione di osservazioni e/o opposizioni e/o domande concorrenti), è, al contrario, perfettamente legittima ed applicabile.

Il Consiglio di Stato conferma la piena legittimità e la totale correttezza della disciplina degli <<atti formali>> dettata dal Comune di Carrara.

I termini dell’intera questione e di tutti i vari aspetti che la compongono, peraltro, sono stati lucidamente e chiaramente riepilogati e ribaditi da una recentissima sentenza degli stessi giudici amministrativi di secondo grado (Cons. Stato, Sez. VII, 9 settembre 2026, n. 6850, presidente Chieppa, Estensore Rotondano)[18], che hanno avuto modo di riprecisare che la procedura selettiva di cui agli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav. <<non può ritenersi che … non sia conforme ai principi di imparzialità e non discriminazione>>, affermando a chiare lettere quanto segue: <<Infatti, è vero che la procedura in questione ha preso avvio con la pubblicazione dell’istanza del concessionario uscente ai sensi degli artt. 37 cod. nav. e 18 del relativo regolamento di attuazione, con espressa indicazione dell’autorità concedente -c.d. rende noto- della possibilità per i terzi interessati al medesimo bene demaniale di presentare domande concorrenti e osservazioni, ma, a differenza delle fattispecie esaminate dai menzionati precedenti di questa Sezione[19], tale procedura non si è in concreto sviluppata solo in base a quelle coordinate normative ed ha, anzi, garantito un effettivo confronto competitivo tra i soggetti che hanno partecipato … non si riscontrano nel caso in esame quegli elementi di inadeguatezza e inidoneità, sotto il profilo sia della pubblicità che dei contenuti, che avevano caratterizzato il modello procedimentale adottato dall’amministrazione e i successivi provvedimenti di rilascio della concessione in capo ai concessionari uscenti nei casi decisi dalle citate sentenze di questa Sezione … va rilevato che il Comune di Santa Margherita Ligure non si è limitato alla pubblicazione di un c.d. “rende noto” dell’istanza di Ge.Ma.Sa., ma ha seguito un modello procedimentale puntualmente declinato nei propri atti di indirizzo, in coerenza con la l. n. 118/2022 e con i princìpi giurisprudenziali da essa recepiti. Pertanto, nella specie l’avvio della procedura in esame con un’istanza di affidamento o rinnovo della concessione proveniente dalla parte (il precedente concessionario), secondo il modello delineato dall’art. 37 cod. nav., in concreto non ha impedito di procedere alla valutazione delle istanze concorrenti sulla base di criteri ben più specifici rispetto a quello generale di “più proficuo sfruttamento del demanio” contenuto in tale norma e declinati ex ante nei due atti di indirizzo sopra richiamati, così fornendo agli operatori interessati tutti i parametri da considerare nell’ambito delle proprie istanze di concessione (oggetto e durata massima della concessione, requisiti di partecipazione e criteri di aggiudicazione). L’atto di indirizzo e la successiva delibera di Giunta contenente i criteri specifici per il settore nautico -pubblicati prima dell’avvio della comparazione-  contengono così tutti gli elementi idonei a soddisfare le esigenze di preventiva informazione anche alla commissione che avrebbe dovuto valutare le istanze pervenute in applicazione dei criteri stabiliti, secondo gli obiettivi e gli interessi dell’amministrazione. Ne discende che i precedenti giurisprudenziali invocati dall’appellante si rivelano inconferenti con il caso di specie, riguardando situazioni diverse da quelle in esame, caratterizzate dalla mera pubblicazione di un “rende noto” della domanda dell’incumbent, senza alcuna previa articolazione di criteri di valutazione né strutturazione del procedimento comparativo, laddove, nel caso in esame, il Comune ha adottato un procedimento articolato su atti di indirizzo dettagliati e specificamente declinati per il settore nautico, che hanno consentito agli operatori interessati di conoscere a priori i parametri in forza dei quali il Comune avrebbe valutato le istanze presentate su ciascun compendio. Pertanto, concludendo sul punto, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, la sentenza appellata correttamente ha rilevato le differenze che caratterizzano il caso di specie rispetto ai menzionati precedenti ed ha riconosciuto che, conformemente ai princìpi generali evidenziati dalla giurisprudenza, la procedura di affidamento della concessione demaniale di cui trattasi si è svolta nel rispetto degli obblighi di imparzialità e par condicio, rendendo effettivo il confronto fra le istanze in comparazione. Infatti, il modello procedimentale seguito dall’amministrazione … deve ritenersi adeguato, non essendo qui mancata la predeterminazione dei requisiti di partecipazione alla gara e dei criteri di valutazione delle domande concorrenti. La procedura ha così potuto garantire condizioni eque e trasparenti di selezione dei candidati>>.

Ebbene la procedura seguita dal Comune di Carrara (e contestata da AGCM) è identica a quella applicata dal Comune di Santa Margherita Ligure, con  l’unica differenza (che gioca certamente a favore del primo ente) che, mentre in Liguria era stato il Comune a “sollecitare” le istanze dei concessionari uscenti, a Carrara le istanze di atto formale pervenute sono frutto esclusivamente di una decisione dei concessionari libera ed affatto sollecitata o, anche soltanto, richiesta.

In conclusione, il procedimento lucidamente disegnato e dettagliatamente  disciplinato dal Comune di Carrara per il rilascio <<per atto formale>> delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative ai sensi degli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. es. cod. nav. è pienamente legittimo e rispettoso dei princìpi e delle norme eurounitarie e nazionali e dell’interpretazione degli stessi fornita dalla migliore e più autorevole giurisprudenza: esso potrà, quindi, costituire valido e sicuro punto di riferimento per molte altre amministrazioni comunali e/o autorità concedenti.

[1] Tra i giudizi promossi da AGCM e già decisi dai giudici amministrativi si ricordano i seguenti. In LIGURIA: TAR Liguria, Genova, Sez. I, 15 settembre 2025, n. 998 (Comune di Taggia); TAR Liguria, Ge, Sez. I, 15 settembre 2025, n. 1001 (Comune di Albenga), confermata da Cons. St., Sez. VII, 4 giugno 2026, n. 4483; TAR Liguria, Genova, Sez. I, 2 febbraio 2026, n. 111 (Comune di Pietra Ligure); TAR Liguria, Genova, Sez. I, 2 febbraio 2026, n. 112 (Comune di Sarzana); TAR Liguria, Genova, Sez. I, 2 febbraio 2026, n. 113 (Comune di Laigueglia); TAR Liguria, Sez. I, ordinanza 13 aprile 2026, n. 79 (Comune di Sarzana); TAR Liguria, Genova, Sez. II, 18 maggio 2026, n. 644 (Comune di Borghetto Santo Spirito). In TOSCANA: TAR Toscana, Firenze, Sez. IV, 25 maggio 2026, n. 978 (Comune di Camaiore); TAR Toscana, Firenze, Sez. IV, 25 maggio 2026, n. 982 (Comune di Pietrasanta); TAR Toscana, Firenze, Sez. IV, 25 maggio 2026, n. 983 (Comune di Viareggio); TAR Toscana, Firenze, Sez. IV, 25 maggio 2026, n. 984 (Comune di Forte dei Marmi). In CAMPANIA, NAPOLI: TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 29 maggio 2025, n. 4110 (Comune di Capri); TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 4 giugno 2026, n. 3530 (Comune di Capri). In Campania, SALERNO: TAR Campania, Salerno, Sez. III, 9 dicembre 2025, n. 2066 (Comune di Minori); TAR Campania, Salerno, Sez. III, 14 maggio 2026, n. 904 (Comune di Sapri); TAR Campania, Salerno, Sez. III, 26 maggio 2026, n. 997 (Comune di Camerota). Nel LAZIO: TAR Lazio, Latina, Sez. II, 11 maggio 2026, n. 562 (Comune di Gaeta). In ABRUZZO: Tar Abruzzo, Pescara, Sez. I, ordinanze 17 novembre 2025, n. 217 e 16 febbraio 2026, n. 17 (Comune di Vasto).

[2] Deliberazione della Giunta Comunale 23 dicembre 2025, n. 494 e deliberazione della Giunta Comunale 29 aprile 2026, n. 312.

[3] Ai sensi di tale disposizione, dal 1° gennaio 2010 gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi con valore di pubblicità legale si considerano assolti  tramite la pubblicazione sui siti informatici delle amministrazioni e degli enti pubblici.

[4] Così, alla lettera, il parere AS2029 pubblicato in Bollettino n. 32 del 12 agosto 2024 e il parere AS2144 pubblicato in Bollettino n. 8 del 23 febbraio 2026 entrambi indirizzati alla Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e Bolzano e all’Associazione Nazionale Comuni Italiani (ANCI). Nello stesso senso, più di recente, anche parere AS2188 pubblicato in Bollettino n. 32 del 10 agosto 2026 ed espresso proprio con riferimento ai provvedimenti adottati dal Comune di Carrara e di cui si discute.

[5] Sul punto dell’adeguata istruttoria vale la pena rimarcare come i provvedimenti comunali impugnati da AGCM prevedano espressamente che, dopo avere acquisito la documentazione presentata in allegato all’istanza originaria e alle eventuali domande concorrenti, <<l’Ufficio competente … effettua l’istruttoria sulle istanze, originaria e concorrente, acquisendo eventualmente pareri interni da altri uffici comunali, valutando anche le eventuali opposizioni od osservazioni pervenute se non attinenti ad aspetti e materie di competenza della commissione di valutazione … L’istruttoria che comprende eventuali pareri esterni all’ente verrà effettuata solo dopo la fase valutativa e prima della stipula del contratto di concessione>>.

[6] Come noto, l’art. 7, L. 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i. (nota anche come legge generale sul procedimento amministrativo) disciplina la comunicazione di avvio del procedimento senza alcuna distinzione tra procedimento avviato d’ufficio e procedimento avviato su istanza di parte. E l’art. 8, comma 2, lett. c-ter), l. n. 241/1990 -introdotta dalla l. n. 15/2005- ha statuito l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento anche per le ipotesi che prendono avvio da istanze di privati, equiparando le stesse a quelle di avvio d’ufficio anche sotto questo aspetto. Sull’assoluta indifferenza delle modalità con le quali prende avvio un procedimento amministrativo è concorde anche la migliore dottrina: A.M.SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1984, pagg. 630 e ss., nell’esporre i tratti essenziali delle varie fasi del procedimento e, in particolare, della fase o <<stadio>> dell’iniziativa, non enuclea alcun tratto distintivo del procedimento che inizia d’ufficio rispetto a quello che prende avvio a seguito di una istanza (o richiesta o domanda o proposta) del privato.

[7] Per quanto concerne la possibilità di presentare istanze finalizzate al rilascio di concessioni per atto formale si è stabilito un termine perentorio (30 giugno 2026), che ormai è scaduto. Da un lato, quindi, sono state tempestivamente presentate alcune istanze di atto formale (che, dopo essere state vagliate, sono state pubblicate e che, con ragionevole probabilità, genereranno diverse domande concorrenti) e, dall’altro, tale possibilità è ormai venuta meno, con la conseguenza che tutte le altre concessioni verranno assegnate a seguito dell’avvio d’ufficio della procedura selettiva.

[8] Diversi termini perentori risultano già puntualmente stabiliti: 1) entro e non oltre il 30 giugno 2026 possibilità di presentare domanda di rilascio della concessione per atto formale (termine già scaduto); 2) entro e non oltre il 31 ottobre 2026 richiesta all’Ordine Nazionale dei Commercialisti dei nominativi dei periti che avranno il compito di determinare l’ammontare dell’indennizzo (la richiesta è già stata inviata dal Comune e l’Ordine ha già fornito i cinque nominativi); 3) entro e non oltre il 31 dicembre 2026 richiesta ai concessionari uscenti di fornire, nel termine di trenta giorni, l’elenco degli investimenti, i dati e le informazioni necessarie ai fini della perizia relativa all’indennizzo; 4) entro e non oltre il 30 marzo 2027 pubblicazione dei bandi di gara; 5) entro e non oltre il 30 settembre 2027 conclusione delle procedure selettive e nuove aggiudicazioni.

[9] Le deliberazioni comunali statuiscono espressamente che <<per la procedura finalizzata all’ottenimento dell’atto formale trova, comunque, applicazione, in quanto applicabile, la restante disciplina contenuta nel presente atto per regolamentare le procedure comparative previste dal d.l. n. 131/2024, convertito, con modificazioni, in l. n. 166/2024>>.

[10] Tra questi: il valore degli eventuali investimenti non ammortizzati e l’obbligo del concessionario subentrante di indennizzare l’uscente; il valore dell’indennizzo; la cauzione da prestarsi a garanzia del pagamento del canone e degli altri obblighi gravanti sul concessionario; i requisiti di capacità tecnico-professionale; le modalità e il termine di presentazione delle domande; il contenuto della domanda e la documentazione da allegare alla stessa; le modalità di svolgimento del sopralluogo sull’area demaniale oggetto dell’affidamento; le modalità ed i termini di svolgimento della procedura di affidamento; i criteri di aggiudicazione; lo schema di disciplinare della concessione, contenente le relative condizioni; i motivi dell’eventuale mancata suddivisione in lotti e l’eventuale numero massimo di lotti che possono essere aggiudicati al medesimo offerente.

[11] Vengono espressamente e puntualmente disciplinati: l’avvio della procedura di affidamento; il contenuto del bando di gara; i soggetti legittimati a partecipare e i requisiti di ammissione; i criteri di aggiudicazione; la durata della procedura ad evidenza pubblica oltre il termine di scadenza delle concessioni in essere; la commissione per la valutazione dell’offerta tecnica; i parametri degli investimenti ai fini della determinazione della durata della concessione; gli investimenti già eseguiti e non completamente ammortizzati; l’efficacia dell’aggiudicazione e la stipula dell’atto concessorio; le condizioni della concessione; l’ordine di demolizione delle opere non amovibili; l’indennizzo spettante al concessionario uscente; la mancata esecuzione degli interventi e la sopravvenuta impossibilità di esecuzione dell’investimento; gli eventuali requisiti, adempimenti e criteri ulteriori e diversi. Va, peraltro, aggiunto che nel regolamentare puntualmente i criteri di aggiudicazione, il Comune disciplina analiticamente sia la valutazione dell’offerta economica, sia i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, distinguendo espressamente con riferimento a tali ultimi criteri tra programma degli interventi di valorizzazione dello stabilimento balneare e di altre aree del territorio costiero comunale, offerta qualitativa del servizio, esperienza tecnica e professionalità e know-how già acquisiti in relazione all’attività oggetto di concessione o altre similari, soggetti per i quali, nei 5 anni precedenti l’avvio della procedura, la concessione demaniale ha costituito la fonte prevalente di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare, impegno ad assumere personale di età inferiore a 36 anni, numero di lavoratori -da assumere o da mantenere- che ricevano dall’attività la prevalente fonte di reddito per sé e per il proprio nucleo familiare, realizzazione di progetti in ambito sociale.

[12] Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisd., 21 aprile 2023, 301; TAR Sardegna, Cagliari, Sez. I, 27 dicembre 2019, n. 914; TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 2 febbraio 2016, n. 614; TAR Campania, Salerno, Sez. I, 15 settembre 2014, n. 1573; TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 7 giugno 2013, n. 1363; Cons. St., Sez. VI, 26 ottobre 2012, n. 5484; Cons. St., Sez. VI, 2 febbraio 2012, n. 585; Cons. St., Sez. VI, 3 maggio 2011, n. 2609; Cons. St., Sez. VI, 24 dicembre 2009, n. 8716.

[13] Cons. St., Sez. VII, 29 dicembre 2022, n. 11664; Cons. St., Sez. VI, 9 giugno 2014, n. 2933.

[14] Cons. St., Sez. VII, 30 novembre 2023, n. 10378; Cons. St., Sez. VII, 22 luglio 2022, n. 6446; TAR Liguria, Genova, Sez. I, 6 dicembre 2021, n. 1049; Cons. St., Sez. VI, 16 febbraio 2021, n. 1435; TAR Friuli/Venezia Giulia, Trieste, Sez. I, 2 marzo 2020, n. 91.

[15] Lo stesso TAR Roma, Latina, 8 settembre 2010, n. 610 aveva già avuto modo di precisare che <<in ordine alla scelta del concessionario di cui all’art. 37, comma 1, del codice della navigazione, reputa il Collegio che un’interpretazione comunitariamente orientata di detto istituto porti a subordinarne l’esplicazione al rispetto di idonea pubblicizzazione della procedura concessoria, in guisa da consentire alle altre imprese interessare la conoscenza del presupposto notiziale necessario al fine di esplicare, in una logica di par condicio effettiva, le proprie chance >>.

[16] Hanno ritenuto legittimo il procedimento disegnato dal codice della navigazione ed applicato alla luce dei più recenti princìpi concorrenziali anche TAR Toscana, Firenze, Sez. IV, 13 aprile 2026, n. 708 e 17 aprile 2026, n. 734, Presidente Giani, Estensore Fenicia.

[17] La pronuncia d’appello ha confermato, sul punto che interessa, TAR Lazio, Roma, Sez. V ter, 26 giugno 2025, n. 12743.

[18] La pronuncia d’appello ha confermato, sul punto che interessa, TAR Liguria, Genova, Sez. I, 23 settembre 2025, n. 1010.

[19] Il riferimento è alle sentenze del Cons. Stato, Sez. VII, 20 maggio 2024,  nn. 4479, 4480, 4481, idem, Sez. VII, 16 dicembre 2024, nn. 10131, 10132 e idem, Sez. VII, 26 gennaio 2026, n. 607 ovvero alle stesse pronunce sulle quali AGCM fonda il parere inviato al Comune di Carrara.

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Carlo Lenzetti

Con la sentenza n. 112 pubblicata il 29 gennaio 2024, la Quarta Sezione del TAR Toscana (Presidente ed Estensore Giani, a latere Ricchiuto e Fenicia) torna ad affrontare importanti e delicate questioni in materia di concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, ivi compresi aspetti di grande attualità legati alla validità dell’estensione dei titoli fino al 2033, disposta dalla L. n. 145/2018 e annullata a novembre 2021 dal Consiglio di Stato, nonché ai temi dell’indennizzo e del legittimo affidamento.

IL CASO DI SPECIE.

Una società, titolare di due concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative relative ad aree site nel Comune di Orbetello, ha ottenuto dall’ente -che aveva sul punto adottato la Deliberazione della Giunta Comunale n. 213 del 5 agosto 2020- la proroga della durata dei propri titoli fino al 31 dicembre 2033 in applicazione del disposto di cui alla L. 30 dicembre 2018, n. 145 (c.d. legge Centinaio)[1].

In data 13 aprile 2023, però, il “Settore Ambiente Demanio Laguna Demolizioni” del Comune ha adottato una determinazione (la n. 238), nella quale si è dato atto che le concessioni demaniali in scadenza il 31 dicembre 2033 cesseranno, invece, al 31 dicembre 2024, in ragione di quanto disposto dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze cc.dd. “gemelle” nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 e dalle Leggi 5 agosto 2022, n. 118 (legge Draghi)[2] e 24 febbraio 2023, n. 14 (legge di conversione del D.L. 29 dicembre 2022, n. 198, c.d. Milleproroghe)[3].

La Società ha impugnato la determinazione comunale davanti al Tribunale Amministrativo della Toscana, domandandone l’annullamento per sette diversi motivi ed avanzando, altresì, sia una questione di legittimità costituzionale degli articoli 2, 3, e 4, L. n. 118/2022 e del D.L. n. 198/2022 convertito con L. n. 14/2023, sia una richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE ai sensi dell’articolo 267, TFUE.

SULLA PROROGA AL 31 DICEMBRE 2033 DISPOSTA DALLA L. N.145/2018.

Con il primo motivo di ricorso, la Società ha sostenuto che la <<revoca>> delle concessioni balneari sarebbe illegittima per violazione dell’articolo 12, Direttiva 2006/123/CE (c.d. direttiva servizi o direttiva Bolkestein), dato che -come risulta chiaramente dal combinato disposto dei paragrafi 1 e 2 della medesima disposizione- l’adozione di una procedura di selezione tra i candidati non è automatica, ma si impone solo e soltanto nel caso in cui vi sia scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, previamente accertata mediante specifica istruttoria condotta dal comune concedente; circostanza non avvenuta nel caso di specie.

Secondo i giudici fiorentini, però, la doglianza è infondata.

Nel caso di specie il provvedimento comunale impugnato costituisce non una revoca della concessione (come sostenuto dalla società ricorrente), bensì <<un atto ricognitivo del termine di scadenza dei titoli concessori di cui parte ricorrente risulta titolare>>, adottato <<in applicazione del quadro regolatorio applicabile, il quale è stato invero oggetto di complessa vicenda legislativa e giurisprudenziale>>.

Aggiungono i giudici amministrativi che <<le concessioni di parte ricorrente, in esito all’adozione di atti integrativi, erano state prorogate al 31 dicembre 2033 in applicazione della proroga legale di cui all’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018, atti integrativi quindi assunti in applicazione di legge e con l’(espresso) avvertimento di possibile revisione della durata “nel caso di sopravvenienze di disposizioni, anche comunitarie, direttamente applicabili nell’ordinamento italiano, che dovessero ridurre o, addirittura, eliminare del tutto, la proroga, sino al 31/12/2033, del termine di durata e validità delle concessioni demaniali prese in considerazione dalle disposizioni in premessa”>>.

Ed in effetti, precisa il TAR, è accaduto che il prevalente orientamento giurisprudenziale formatosi in materia abbia ritenuto illegittima, per contrasto con la normativa europea (in particolare con l’articolo 12, direttiva servizi, con gli articoli 49 e 56, TFUE e, più in generale, con i princìpi dell’ordinamento eurounitario), la proroga ex lege di cui alla L. n. 145 del 2018, con conseguente obbligo di disapplicazione (sia per i giudici che per le pubbliche amministrazioni) della normativa interna contrastante con quella sovranazionale: sul punto il TAR Toscana richiama espressamente la propria sentenza n. 363 dell’8 marzo  2021 emessa nel contenzioso tra l’AGCM ed il Comune di Piombino (peraltro, a quanto consta, non ancora definitiva in quanto appellata dall’amministrazione piombinese).

Secondo gli stessi giudici amministrativi toscani, tale orientamento, <<assolutamente prevalente nella giurisprudenza amministrativa>>, ha trovato coronamento nelle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 ed ha condotto all’abrogazione della normativa di proroga di cui all’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018, da parte dell’articolo 3, L. n. 118/2022, che, nella formulazione novellata dalla L. n. 14/2023, stabilisce che le concessioni demaniali marittime già oggetto delle proroghe della L. n. 145/2018 <<continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024>>.

Secondo il Tribunale della città gigliata, il provvedimento adottato dal Comune ed impugnato dalla società consiste in una semplice presa d’atto del disposto normativo conseguente alla disapplicazione e poi all’abrogazione formale della normativa di proroga delle concessioni di cui alla L. n. 145/2018 illegittimamente concessa: un provvedimento, quindi, che <<rimette in asse gli atti concessori sul profilo del termine con il quadro regolatorio come definito al momento dell’adozione dell’atto stesso, ponendosi quindi come atto vincolato e dovuto>>.

Né sulla legittimità e validità del provvedimento comunale può incidere, secondo il collegio giudicante, l’annullamento di una delle due sentenze gemelle dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (la sentenza n. 18 del 2021) operato dalle Sezioni Unite della Cassazione con sentenza n. 32559 del 23 novembre 2023, dal momento che l’annullamento non tocca il profilo di merito della necessità di disapplicare la normativa di proroga delle concessioni demaniali per contrasto con il diritto europeo, profilo fatto proprio dalla giurisprudenza assolutamente prevalente, anche dello stesso TAR della Toscana.

In conclusione, per i giudici fiorentini, <<l’atto gravato è frutto della necessaria disapplicazione normativa e poi abrogazione della normativa interna di proroga delle concessioni demaniali fino al 2033>>.

SUL PROCEDIMENTO SEGUITO PER LA PROROGA AL 31 DICEMBRE 2033.

Con il secondo motivo di ricorso la concessionaria ha invocato l’applicazione dell’articolo 3, comma 2, L. n. 118/2022, a norma del quale le concessioni in essere continuano <<ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo ogni qualvolta esse siano affidate o rinnovate mediante procedura selettiva con adeguate garanzie di imparzialità e trasparenza>>: nel caso di specie, infatti, il rinnovo automatico ai sensi dell’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018 sarebbe stato preceduto da un avviso relativo all’adesione dei concessionari pubblicato sull’albo pretorio comunale.

Il TAR Toscana, però, ritiene infondato anche tale motivo di ricorso.

Secondo i giudici, infatti, l’estensione di durata delle concessioni della ricorrente è avvenuta in applicazione del disposto normativo di cui all’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018 e non può ritenersi che, poiché vi è stata pubblicazione di un avviso relativo all’applicazione della proroga automatica ed ex lege, questa si sia trasformata in procedura competitiva con adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza: con gli atti integrativi del 2020, spiegano i giudici, le originarie concessioni di parte ricorrente hanno visto spostare notevolmente in avanti il loro termine di durata, come effetto dell’applicazione della proroga legale e gli atti integrativi stessi non sono stati in alcun modo il frutto di un confronto competitivo in esito alla messa a gara dei beni oggetto delle relative concessioni.

SULLA NATURA GIURIDICA DELL’ATTO IMPUGNATO.

Con la terza censura la società ricorrente ha sostenuto l’illegittimità del provvedimento impugnato, che, a suo dire, sarebbe stato adottato oltre il termine (diciotto mesi dalla data di rilascio del titolo concessorio) previsto per i provvedimenti di annullamento d’ufficio dall’articolo 21 nonies, L. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.: nel caso di specie tra il rilascio della proroga e il provvedimento indicante la nuova e più breve scadenza è intercorso un lasso temporale di quasi tre anni (ovvero quasi doppio rispetto al termine indicato dalla disposizione normativa invocata).

Nel rigettare anche tale motivo di ricorso, sulla scorta della considerazione che l’atto impugnato non sarebbe espressione del potere di autotutela della pubblica amministrazione (potere nel quale pacificamente rientra l’annullamento d’ufficio), i giudici fiorentini colgono l’occasione per ribadire e precisare che <<l’atto gravato ha un effetto meramente ricognitivo della disapplicazione, per contrasto con la normativa europea, della disciplina nazionale che prevedeva una proroga ex lege delle concessioni demaniali in essere, proroga inizialmente assentita dall’amministrazione comunale e risultata poi in contrasto con il diritto europeo; il provvedimento è quindi frutto della suddetta disapplicazione normativa ed è altresì applicativo della disciplina legislativa sopravvenuta>>.

SUL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.

Con ulteriore motivo di ricorso, la concessionaria invoca il proprio legittimo affidamento, asseritamente ingenerato dalle reiterate proroghe della durata delle concessioni disposte da vari interventi normativi, l’ultimo dei quali, come noto, rinvia al 31 dicembre 2033 (articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018).

Anche tale doglianza è stata ritenuta infondata dai giudici fiorentini, secondo i quali il riferimento al legittimo affidamento <<non convince>>, <<giacché il tema della possibile illegittimità della proroga ex lege delle concessioni demaniali marittime, per contrasto con il diritto europeo, è da lungo tempo presente nel dibattito politico, dottrinale e giurisprudenziale. La prima procedura di infrazione europea risale al 2008 (n. 4908 del 2008) e la giurisprudenza amministrativa era giunta ad affermare la illegittimità delle suddette proroghe già all’inizio degli anni 2000 (Cons. St., sez. IV, 25 gennaio 2005, n. 168 e Cons. Stato, sez. V, 31 maggio 2007, n. 2825). In un tal quadro normativo e giurisprudenziale è difficile sostenere che i beneficiari della proroga legale potessero in buona fede confidare nella legittimità della stessa e che il consolidamento della tesi della illegittimità della normativa interna di proroga per contrasto con il diritto europeo, avvenuto poi nella giurisprudenza europea, interna e nella legislazione, sia giunto come esito inaspettato e spiazzante>>.

SULL’INDENNIZZO.

Con il quinto motivo di ricorso, la società concessionaria ha lamentato l’illegittimità del provvedimento impugnato per non avere previsto l’indennizzo imposto dall’articolo 21 quinquies, L. n. 241/1990 e s.m.i. nei casi in cui la revoca di un provvedimento amministrativo arrechi un qualche pregiudizio ai soggetti destinatari.

Secondo il TAR Toscana la censura è addirittura inammissibile.

In disparte la considerazione che il provvedimento impugnato, come già detto, non può considerarsi una revoca, i giudici ritengono dirimente la considerazione della carenza in radice dei presupposti per la richiesta di ristoro, dato che nella specie le concessioni di cui è titolare la ricorrente sono ancora in essere (la loro scadenza è fissata, infatti, al 31 dicembre 2024) e rispetto ad esse dovranno necessariamente essere esercitati ulteriori poteri (ad esempio, eventuali incameramenti), con la conseguenza che, allo stato, la pretesa indennitaria risulta priva in limine di fondatezza.

SULLA QUESTIONE DI LEGITTIMITA’ COSTITUZIONALE.

Con il sesto motivo di ricorso la ricorrente ha sollevato la questione di legittimità costituzionale di diverse disposizioni normative contenute nella L. n. 118/2022 e nella L. n. 14/2023 per avere dato luogo ad una disciplina che non impone un’istruttoria caso per caso in ordine alla scarsità o meno delle risorse naturali e per non avere previsto un indennizzo per i casi di revoca delle concessioni.

Per il TAR Toscana, tuttavia, la questione non è rilevante nel caso al proprio esame.

Evidenziano, infatti, i giudici di Via Ricasoli che il provvedimento impugnato ha ad oggetto la rideterminazione della durata delle concessioni demaniali in essere, in esito alla disapplicazione prima ed all’abrogazione poi della normativa interna, originariamente applicata dal Comune di Orbetello, che aveva condotto alla proroga generalizzata di tutte le concessioni demaniali in essere fino a tutto il 2033.

E, allora, per il TAR, rispetto al suddetto contenuto del provvedimento gravato (volto, in sostanza, ad escludere una proroga generalizzata ex lege dei titoli concessori in essere), le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalla ricorrente risultano irrilevanti ai fini della decisione della fattispecie concreta e attengono, invece, alla rinnovata disciplina del settore, che troverà applicazione in futuro per parte ricorrente, in esito alla cessazione delle attuali concessioni, in essere fino alla fine del 2024.

SULLA RICHIESTA DI RINVIO ALLA CGUE.

Con il settimo ed ultimo motivo di ricorso la concessionaria ha avanzato una esplicita richiesta di rinvio pregiudiziale alla CGUE in merito ad un ritenuto contrasto con il diritto eurounitario (e, in particolare, sempre con gli articoli 49 e 56, TFUE e con l’articolo 12, direttiva servizi) delle disposizioni normative nazionali (n.d.r. l’articolo 49, cod. nav.) che dispongono che, alla scadenza della concessione, il concessionario uscente è obbligato a cedere al proprietario dell’area (nella maggior parte dei casi lo Stato) a titolo non oneroso ovvero senza diritto ad alcun compenso o indennizzo (neppure con riferimento agli investimenti effettuati) tutti i beni non amovibili insistenti sull’area demaniale[4].

Anche tale ultima censura viene dichiarata inammissibile dal collegio giudicante fiorentino, in quanto <<allo stato priva di attualità>>.

Precisano, ancora una volta, i giudici che <<nella specie si è infatti in presenza di rapporti concessori in essere, fino alla fine del 2024>>, ai quali, quindi, non è stato (ancora) applicato e neppure soltanto preannunciato dal Comune l’istituto dell’incameramento.

IL COMMENTO.

Seppure non definitiva e soggetta ad eventuale impugnazione da parte della società concessionaria, la nuova pronuncia del TAR della Toscana appare interessante, a mio giudizio, soprattutto per le statuizioni in merito alla durata delle concessioni.

Evitando (anche per ragioni di sintesi) considerazioni sugli aspetti relativi al legittimo affidamento ed all’indennizzo (sul quale ultimo aspetto -in attesa, come detto, della pronuncia della CGUE- si registrano recenti ed importanti prese di posizione del Consiglio di Stato in favore dei concessionari[5]), ritengo opportuno evidenziare come i giudici toscani escludano in modo netto e perentorio la possibilità di invocare -quanto meno in assenza di determinate circostanze- la L. n.145/2018 e (sulla base di quella normativa) di sostenere la validità delle attuali concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo fino al 31 dicembre 2033.

Tale perentorio assunto vale, secondo i giudici fiorentini, anche nell’ipotesi in cui la proroga al 2033 sia stata rilasciata previa pubblicazione dei soli atti e provvedimenti comunali che hanno riguardato il relativo procedimento.

Seppure non chiarissima sul punto (anche in considerazione del fatto che chi scrive non è in possesso degli atti di causa), dai passaggi della decisione del TAR sembra comunque ragionevolmente ricavarsi che nel caso che ha riguardato il Comune di Piombino non siano state pubblicate ai sensi dell’art. 18, regolamento d’esecuzione del codice della navigazione, le singole domande con le quali i singoli concessionari hanno richiesto all’ente la proroga della validità dei loro titoli al 31 dicembre 2033 (circostanza che avrebbe fornito la possibilità a tutti i soggetti eventualmente interessati di presentare osservazioni, opposizioni e/o domande concorrenti[6]), ma la pubblicazione abbia riguardato soltanto l’atto con il quale l’amministrazione ha fornito avviso della procedura di proroga in corso e della “disponibilità” manifestata in merito dai concessionari balneari (ivi compresa la società ricorrente).

Nel caso di specie, il TAR fiorentino giunge ad affermare che non si può ritenere che la pubblicazione effettuata dal Comune di Piombino abbia dato luogo a quella procedura competitiva, pubblica ed imparziale imposta dalle disposizioni del codice della navigazione (articoli 36 e 37) e del regolamento di attuazione (articolo 18), essa sì rispettosa anche delle norme e dei princìpi eurounitari.

Sul punto della generale infondatezza della tesi di scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2033 (fatta eccezione, si ribadisce, dei pochi casi in cui i Comuni, per riconoscere la proroga quindicennale, hanno effettivamente seguito ed applicato la procedura competitiva prevista dal codice della navigazione e dal regolamento di esecuzione) il TAR Toscana si allinea all’orientamento (anche a voler tralasciare le note sentenze “gemelle”) assolutamente prevalente nel panorama giurisprudenziale nazionale[7] ed in quello sovranazionale[8], oltreché all’inequivoco contenuto del parere motivato della Commissione Europea del 16 novembre 2023 indirizzato alla Repubblica italiana.

E non pare, del resto, un caso o una dimenticanza che la tesi della validità (anche solo possibile o eventuale) delle concessioni demaniali fino al 2033 non compaia neppure nella risposta -pur assai articolata, documentata e motivata- fornita dal Governo italiano al richiamato parere della Commissione Europea[9].

La tesi che propugna la validità della proroga delle concessioni al 31 dicembre 2033 pare incontrare anche l’ostacolo insormontabile dell’intervenuta, espressa abrogazione dell’articolo 1, commi 682 e 683, L. n. 145/2018 ad opera dell’articolo 3, comma 5, L. n. 118/2022: una circostanza fattuale e giuridica più volte rimarcata anche dalla sentenza in commento.

Peraltro, trattandosi di principio assolutamente pacifico, non appare necessario richiamare le sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18 per rammentare che eventuali provvedimenti amministrativi (come quelli adottati da molti Comuni per prorogare le concessioni al 31 dicembre 2033) che abbiano dato applicazione o attuazione a disposizioni normative nazionali in contrasto con norme e princìpi eurounitari obblighino giudici ed amministrazioni alla disapplicazione anche dei medesimi, non potendo in alcun modo ritenersi validi ed efficaci provvedimenti amministrativi che si fondano su norme da disapplicare e poi, in concreto, disapplicate[10].

Va, ancora, debitamente considerato che nella maggior parte dei casi i Comuni che hanno dato esplicitamente attuazione alla proroga al 31 dicembre 2033 prevista dalla L. n. 145/2018, ben consci della complessità della questione e della “fluidità” delle soluzioni, hanno ritenuto opportuno inserire in tali atti una specifica clausola (in tutto analoga a quella predisposta dal Comune di Orbetello) nella quale si subordinava chiaramente la validità della concessa estensione quindicennale alla condizione che non sopraggiungessero, in futuro, disposizioni normative e/o orientamenti giurisprudenziali, nazionali e/o sovranazionali, di segno contrario.

La nuova sentenza del TAR fiorentino, a mio parere, rafforza (seppure, per la verità, non ve ne fosse bisogno) il convincimento che sia quanto mai necessario ed assolutamente improcrastinabile il completamento dei lavori del <<Tavolo tecnico interministeriale>> sulla mappatura dei beni demaniali, in modo da consentire di superare il giudizio negativo (anch’esso, però, necessariamente non definitivo) espresso in merito dalla Commissione Europea nel già richiamato parere motivato del 16 novembre 2023.

Nel rispetto ed in attuazione di quanto previsto dall’art. 10-quater, D.L. n. 198/2022 (come convertito con L. n. 14/2023), i lavori del Tavolo dovranno concludersi con la definizione dei criteri tecnici per la determinazione della scarsità o meno della risorsa naturale disponibile.

E sulla scorta dei richiamati risultati e dei citati criteri il legislatore nazionale dovrà, con adeguato anticipo sulla scadenza delle attuali concessioni (fissata dalla stragrande maggioranza delle amministrazioni comunali e delle autorità di sistema portuale al 31 dicembre 2024 in applicazione del disposto dell’articolo 3, comma 3, L. n. 118/2022 nella versione antecedente la modifica introdotta dalla L. n. 14/2023[11]), approvare finalmente una disciplina normativa di generale riforma e/o revisione della materia, risolvendo, oltre a tutte le altre importanti e fondamentali questioni (a titolo esemplificativo, ma non esaustivo, la questione dei criteri generali ed uniformi da applicare nel caso di procedure ad evidenza pubblica e la questione dell’indennizzo), quella <<preliminare e pregiudiziale>> relativa alla scarsità o meno della ricorsa naturale.

Nell’ipotesi in cui la risorsa naturale dovesse essere accertata e dichiarata (ad oggi) non scarsa, il legislatore nazionale ben potrà stabilire, nel pieno rispetto delle norme e dei princìpi eurounitari (ad iniziare proprio dall’art. 12, paragrafi 1 e 2, direttiva servizi), l’attuale insussistenza dell’obbligo di riassegnazione o di rinnovo delle concessioni in essere mediante procedure ad evidenza pubblica, disciplinando, al tempo stesso, tutti gli aspetti essenziali del relativo procedimento.

A cominciare, ovviamente, dalla durata dei titoli concessori.

[1]L. 30 dicembre 2018, n. 145 “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019/2021”, in G.U. n. 302 del 31 dicembre 2018, S.O. n. 62.

[2]L. 5 agosto 2022, n. 118 “Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021”, in G.U. n. 188 del 12 agosto 2022.

[3]D.L. 29 dicembre 2022, n. 198 “Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi”, in G.U. n. 303 del 29 dicembre 2022. L. 24 febbraio 2023, n. 14 “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198, recante disposizioni urgenti in materia di termini legislativi. Proroga di termini per l’esercizio di deleghe legislative”, in G.U. n. 49 del 27 febbraio 2023.

[4]Con ordinanza n. 8010 del 15 settembre 2022 la Settima Sezione del Consiglio di Stato (Presidente Giovagnoli, Estensore Fratamico) ha rimesso alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, ai sensi dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, la seguente questione pregiudiziale: <<Se gli artt. 49 e 56 TFUE ed i principi desumibili dalla sentenza Laezza (C 375/14) ove ritenuti applicabili ostino all’interpretazione di una disposizione nazionale quale l’art. 49 cod. nav. nel senso di determinare la cessione a titolo non oneroso e senza indennizzo da parte del concessionario alla scadenza della concessione quando questa venga rinnovata, senza soluzione di continuità, pure in forza di un nuovo provvedimento, delle opere edilizie realizzate sull’area demaniale facenti parte del complesso di beni organizzati per l’esercizio dell’impresa balneare, potendo configurare tale effetto di immediato incameramento una restrizione eccedente quanto necessario al conseguimento dell’obiettivo effettivamente perseguito dal legislatore nazionale e dunque sproporzionato allo scopo>>. Al fine di vagliare la ricevibilità del rinvio pregiudiziale, la Corte Europea ha richiesto al giudice rimettente documentati chiarimenti in ordine a taluni fatti del giudizio principale. Per questo, con l’ordinanza n. 8184 del 6 settembre 2023, assai articolata e motivata, la Settima Sezione del Consiglio di Stato (Presidente Giovagnoli, Estensore Di Carlo) ha fornito alla CGUE i chiarimenti richiesti: allo stato, quindi, non resta che attendere la pronuncia della Corte Europea. Per completezza di esposizione, va dato conto anche di un orientamento giurisprudenziale che, al contrario, tende a superare tale questione di “compatibilità”, fondandosi sulla circostanza che, nella quasi totalità dei casi, le concessioni demaniali marittime contengono clausole (sottoscritte dai concessionari) che escludono espressamente qualsiasi forma di rimborso/indennizzo/ristoro alla loro scadenza: si rammenta, sul punto, TAR Lazio, Roma, Sez. III, ordinanza, 28 ottobre 2023, n. 7209, secondo la quale <<la clausola del bando gravata risulta riproduttiva di quanto riportato nel titolo concessorio a suo tempo già accettato da parte ricorrente, senza riserve o eccezioni; in tal modo, quand’anche quest’ultima avesse realizzato beni suscettibili di devoluzione, la stessa sembra aver accettato pattiziamente, con la sottoscrizione del titolo concessorio, il loro successivo incameramento gratuito da parte dello Stato>>.

[5]Cons. Stato, Sez. VII, ordinanza, 17 gennaio 2024, n. 138 (Presidente Lipari, Estensore De Berardinis), nel decidere un appello cautelare relativo ad una fattispecie nella quale era stato adottato, ai sensi dell’art. 49 cod. nav., un atto di incameramento dei manufatti non amovibili nei confronti di un soggetto titolare di concessione demaniale marittima ad uso cantiere navale, ha affermato: <<Ritenuto che l’istanza cautelare prospetti, sotto il profilo del fumus boni iuris, questioni giuridiche di rilevante complessità in ordine alla compatibilità comunitaria dell’art. 49 cod. nav. (nella parte in cui limita il diritto all’indennizzo spettante al concessionario), su cui è attesa la pronuncia dei giudici europei su iniziativa di questa Sezione (ord. n. 8010/2022); Considerato, al riguardo, che anche l’ordinamento nazionale appare decisamente orientato a salvaguardare le ragioni giuridiche ed economiche dei soggetti che hanno realizzato investimenti nelle aree demaniali in concessione, mediante la corresponsione di un indennizzo, come statuito dall’art. 4, comma 2, lett. c) e i) della legge 5 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021) sulla  concorrenza 2021, ancorché nel contesto delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico ricreative e sportive, ma con statuizione avente portata sistematica generale, che sottolinea, in particolare, il rilievo degli investimenti, del valore aziendale dell’impresa e dei beni materiali e immateriali facenti parte del compendio aziendale del concessionario>>.

[6]Procedimento seguito, invece, dal Comune di Castiglione della Pescaia e che, in sostanza, gli ha consentito di difendere con successo le proroghe al 2033 sia in primo che in secondo grado: nella specie il competente ufficio del Comune di Castiglione della Pescaia aveva provveduto, <<con determina dirigenziale n. 97 del 20 gennaio 2020, alla pubblicazione delle istanze delle società ricorrenti e di tutti gli altri concessionari richiedenti la proroga, per un periodo di 20 giorni dal 22 gennaio 2020 al 11 febbraio 2020, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18 del Reg. C.d.N., e nella forma dallo stesso prevista>> (Cons. Stato, Sez. VII, 30 novembre 2023, n. 10378, Presidente Taormina, Estensore Castorina), espressamente <<invitando eventuali interessati a presentare osservazioni o opposizioni, in difetto delle quali avrebbe proceduto alla proroga quindicennale>>, come, poi, in concreto effettivamente avvenuto per tutti i concessionari, eccettuate le due società ricorrenti (TAR Toscana, Sez. III, 18 ottobre 2021, n. 1340). Un procedimento analogo sembra essere stato seguito anche dal Comune di Santa Marinella (Roma): sul punto si rimanda all’articolo <<Santa Marinella ha blindato le concessioni balneari fino al 2033>>, pubblicato sulla rivista online Mondo Balneare del 4 dicembre 2023.

[7]TAR Sardegna, Sez. I, 1 agosto 2019, n. 682; Cons. Stato, Sez. IV, 18 novembre 2019, n. 7874 (Presidente De Felice, Estensore Toschei); TAR Toscana, Sez. III, n. 1340/2021 cit.; Cons. Stato, Sez. VI, 1 marzo 2023, n. 2192 (Presidente De Felice, Estensore Maggio); Cons. Stato, Sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3964 (Presidente Simonetti, Estensore Cordì); Cons. Stato, Sez. VII, 7 luglio 2023, n. 6675 (Presidente Giovagnoli, Estensore Castorina); Cons. Stato, Sez. VI, 28 agosto 2023, n. 7992 (Presidente De Felice, Estensore Toschei); Cons. Stato, Sez. VII, n. 10378/2023 cit.; TAR Lazio, Roma, Sez. V-ter, 15 dicembre 2023, n. 19051; TAR Liguria, Sez. II, 21 dicembre 2023, n. 1003; TAR Sicilia, Catania, Sez. III, 16 gennaio 2024, n. 172; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 25 gennaio 2024, n. 114.

[8]CGUE, Sez. III, 20 aprile 2023, causa C-348/22.

[9]Il riferimento è alla risposta fornita dal Capo dell’Ufficio Legislativo del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti trasmesso alla Commissione Europea in data 16 gennaio 2024 con nota di accompagnamento a firma del Coordinatore della Struttura di Missione per le Procedure di Infrazione del Ministero per gli Affari europei, il Sud, le Politiche di coesione e il PNRR. Alcun cenno alla possibile validità delle concessioni fino a tutto il 2033 compare, peraltro, neppure nella lettera di indirizzo/circolare/informativa del Governo adottata a seguito della riunione del Consiglio dei Ministri tenutasi il 28 dicembre 2023: lo scritto, dal titolo <<Informativa al Consiglio dei Ministri sugli adempimenti degli enti concedenti in merito alle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per attività ricreative e turistiche>> è stato pubblicato sulla rivista on line Mondo Balneare del 29 dicembre 2023 (“Balneari, governo approva lettera di indirizzo su proroga concessioni al 2024”).

[10]Tra le tante si richiamano: Cons. Stato, Sez. VI, n. 3964/2023 cit., che ritiene “inesistenti” gli atti di proroga adottati dagli enti concedenti in applicazione della L. n. 145/2018; Cons. Stato, Sez. VII, n. 6675/2023 cit., secondo la quale il contrasto delle disposizioni normative nazionali che hanno previsto le proroghe automatiche della durata delle concessioni demaniali marittime <<impone l’obbligo di disapplicazione della norma per il periodo in cui è stata in vigore e durante il quale sono stati adottati i provvedimenti impugnati in primo grado, i quali vanno di conseguenza annullati venendo meno il presupposto normativo su cui si fondavano […] Gli atti di proroga sono quindi stati adottati sia in violazione del diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE che del giudicato: gli effetti da essi prodotti sulla concessione devono pertanto ritenersi, come correttamente evidenziato dal Tar, tamquam non esset senza bisogno di impugnazione>>; Cons. Stato, Sez. VI, n. 7992/2023 cit.: <<gli atti di proroga eventualmente adottati da una amministrazione (come è avvenuto nel caso di specie) in violazione del diritto eurounitario […] non producono alcun effetto giuridico. Essi, infatti, debbono ritenersi tamquam non esset (senza neppure necessità o obbligo di impugnazione)>>; Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n.11200 (Presidente Simonetti, Estensore Cordì).

[11]L’art. 10-quater, comma 3, introdotto dalla L. n. 14/2023 in sede di conversione del decreto Milleproroghe n. 198/2022, ha modificato l’art. 3, commi 1 e 3, L. n. 118/2022 portando al 31 dicembre 2024 il termine “ordinario” di scadenza delle concessioni e al 31 dicembre 2025 il termine massimo applicabile in caso di motivate ed oggettive ragioni. Tuttavia, un consistente ed autorevole filone giurisprudenziale, ritenendo che le previsioni del Milleproroghe determinino l’ennesima proroga automatica e generalizzata, ne ha già dichiarato il <<frontale contrasto>> con le note norme ed i  consolidati princìpi eurounitari, statuendo, per l’effetto, l’obbligo di loro disapplicazione da parte di tutti gli organi dello Stato (giudiziari ed amministrativi): sul punto si vedano Cons. St., Sez. VI, n. 2192/2023 cit.; TAR Campania, Salerno, Sez. III, 30 marzo 2023, n. 725; TAR Campania, Salerno, Sez. III, 24 aprile 2023, n. 935; TAR Puglia, Bari, Sez. I, 11 maggio 2023, nn. 753, 754 e 755; TAR Campania, Salerno, Sez. III, 6 giugno 2023, n. 1306; Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Riunite, parere n. 342 del 20 giugno 2023; TAR Liguria, Sez. I, 3 luglio 2023, n. 4610; TAR Campania, Napoli, Sez. VI, 31 luglio 2023, n. 4610; Cons. Stato, Sez. VI, n. 7992/2023 cit.; TAR GE, Sez. II, n. 1003/2023 cit.; Cons. Stato, Sez. VI, 11200/2023 cit.; TAR Veneto, Venezia, Sez. I, ordinanza, 11 gennaio 2024, n. 11; TAR Calabria, Catanzaro, Sez. II, 25 gennaio 2024, n. 114. Sulla scorta delle medesime ragioni la contrarietà con l’ordinamento eurounitario delle disposizioni del decreto Milleproroghe n.198/2022 e della legge di conversione n. 14/2023 è stata, più volte, ribadita anche dalla Commissione Europea nel proprio parere motivato del 16 novembre 2023, oltre che dal Presidente della Repubblica nella lettera del 4 gennaio 2024 inviata, subito dopo aver  promulgato la L. 30 dicembre 2023, n. 214 (“Legge annuale per il mercato e la concorrenza del 2022”), ai Presidenti del Consiglio dei Ministri, del Senato e della Camera. Sino ad oggi, né i giudici, nè la Commissione Europea, né il Presidente Mattarella hanno messo, invece, in discussione la legittimità e la validità delle disposizioni contenute nella L. n. 118/2022 (nel testo, evidentemente, precedente alle modifiche successivamente intervenute).

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