1. I criteri per la “concessione del biennio” nell’interpretazione giurisprudenziale: la vicenda in esame
Con la sentenza n. 3360 del 6 giugno 2011, la VI Sezione del Consiglio di Stato ha risolto, con argomentazioni foriere di spunti che trascendono la singola controversia esaminata, una questione inerente alla disciplina, discussa e più volte rimaneggiata negli ultimi tempi, del collocamento a riposo dei professori universitari.
Nel caso di specie, un professore ordinario dell’ateneo fiorentino impugnava davanti al Tar del Lazio il decreto rettorale, e con esso tutti gli atti preparatori dei competenti organi accademici, con cui era stata respinta la propria domanda di permanenza biennale in servizio prima del collocamento a riposo, ai sensi dell’art. 16, d. lgs. 30 dicembre 1992 n. 503. Era accaduto che, dopo la presentazione dell’istanza da parte dell’interessato con automatico rilascio del provvedimento favorevole, e prima che egli avesse compiuto il settantesimo anno di età, sopravvenisse la modifica introdotta dall’art 72, comma 7, d.l. n. 112 del 2008, conv. in l. n. 133 del 2008, conformandosi alla quale il senato accademico aveva individuato alcuni criteri molto rigorosi per la concessione dei trattenimenti in servizio, incentrati essenzialmente sul carattere eccezionale ed insostituibile dell’apporto fornito all’attività di ricerca. Alla stregua dei suddetti criteri, la domanda di prolungamento del servizio, benché riproposta dal docente secondo quanto stabilito dalla nuova normativa che imponeva alla p.a. di “riconsiderare” gli atti già assentiti, veniva respinta con provvedimento del Rettore: provvedimento che il destinatario contestava in quanto revoca “automatica” che attingeva la posizione dei professori richiedenti, in nome di generiche esigenze di economia di spesa.
Veniva, quindi, proposto ricorso per una pluralità di motivi, fra cui la violazione del canone del giusto procedimento, l’irragionevolezza e la contraddittorietà manifeste, la disparità di trattamento, la lesione del principio costituzionale e comunitario dell’affidamento nella certezza dei rapporti giuridici e di intangibilità dei diritti quesiti.
Il giudice di primo grado rilevava l’illegittimità del provvedimento impugnato, per non aver considerato tutti i presupposti previsti dalla legge e per carenza di valutazione “individualizzante” dell’interessato; e riteneva affetti da illogicità ed irragionevolezza i criteri adottati nelle delibere del senato accademico, soprattutto per il preponderante rilievo da esse conferito alla valutazione della ricerca rispetto all’attività didattica.
Il tutto, sul presupposto di fondo che – per effetto della novella del 2008 – il prolungamento biennale del servizio non costituisce più una facoltà dell’impiegato sottoposta solo ad un atto della sua volontà (la domanda di trattenimento), ma forma oggetto del potere dell’amministrazione di valutare, discrezionalmente, se accettare o meno la domanda stessa.
In particolare, l’esercizio del potere in questione viene ancorato dalla norma alla valutazione di presupposti specifici, alcuni legati ai profili organizzativi generali dell’amministrazione (“in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali”), altri alla situazione specifica soggettiva e oggettiva del richiedente (“in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell’efficiente andamento dei servizi”).
Ne consegue – ad avviso del Tar – che il potere discrezionale attribuito alle università deve essere esercitato in relazione alla situazione professionale del richiedente, insuscettibile di essere subordinata di per sé, in mancanza di una effettiva ponderazione degli interessi propria delle scelte discrezionali, agli obiettivi strategici dell’ateneo: di qui, l’obbligo di una più specifica motivazione della singola posizione professionale, da valutare secondo i criteri fissati dal comma 7 del succitato art. 72.
È il caso di segnalare, incidentalmente, come lo stesso Tar del Lazio avesse già mostrato una particolare sensibilità nei confronti della problematica in oggetto: in una prima occasione, giudicando illegittimo, per difetto di motivazione, il provvedimento di diniego ad un professore universitario del prolungamento biennale del servizio basato solo su una valutazione degli aspetti finanziari e dei vincoli di bilancio dell’ateneo (sez. III, 29 luglio 2009 n. 7672, ove si puntualizzava che se è vero che tra i presupposti di carattere generale che l’amministrazione può valutare rientra anche il profilo di natura finanziaria, esso non può essere l’unico oggetto della valutazione, dovendo essere considerate anche le esigenze organizzative generali dell’amministrazione stessa); in un altro caso, giudicando manifestamente illogici e irragionevoli i criteri per la concessione del prolungamento che non facciano riferimento a tutte le funzioni svolte dai docenti ma al solo settore della ricerca (sez. III, 22 marzo 2011, n. 2558).
Propone, tuttavia, appello l’amministrazione, eccependo l’erroneità della conclusione del Tar secondo cui il diniego alla richiesta di trattenimento in servizio può derivare solo da una valutazione non lusinghiera dell’esperienza professionale del richiedente, secondo il vecchio schema del diritto potestativo condizionato: nella normativa pregressa era invero pacifica la configurazione in termini di vero e proprio diritto potestativo della pretesa al trattenimento in servizio per il periodo di un biennio prima della collocazione fuori ruolo per ulteriori tre anni (per un riscontro, cfr. Cons. St., sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 573).
Secondo l’appellante, mentre la scelta di consentire la permanenza in servizio necessitava di puntuale valutazione discrezionale, l’opposta opzione necessitava unicamente della indicazione delle esigenze organizzative e funzionali dell’ateneo: in altre parole, nessuna motivazione si rendeva necessaria in ordine alla particolare qualificazione del docente, il cui curriculum non richiederebbe uno specifico esame ed, eventualmente, una motivazione reiettiva individualizzata circa la sua posizione e le funzioni dallo stesso esercitate.
Il Consiglio di Stato muove dalla considerazione per cui, con riguardo al periodo in cui avrebbe dovuto spiegare effetti il provvedimento di permanenza in servizio, trova applicazione la norma transitoria di cui al citato art. 72, comma 9, in forza della quale, come si è accennato, le amministrazioni devono “riconsiderare”, con provvedimento motivato sulla base dei parametri dettati dal precedente comma 7, i provvedimenti di trattenimento in servizio già adottati con decorrenza dal 1° gennaio al 31 dicembre 2009.
Per effetto delle modifiche legislative, osserva il Collegio, l’istituto in oggetto è divenuto ormai eccezionale a causa delle esigenze generali di contenimento della spesa pubblica; pertanto la sua determinazione in concreto va sorretta, se nel senso della protrazione del servizio, da adeguate e puntuali giustificazioni in relazione ai parametri di valutazione indicati ex lege: tra questi, dominante nel singolo caso, e dirimente, è la considerazione delle effettive “esigenze organizzative e funzionali” dell’amministrazione, rispetto a cui “la particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti” rappresenta un criterio giustificativo necessario ma ulteriore, e non già la ragione determinante.
Dal vincolo costituito da oggettivi e concreti fatti organizzativi, il giudice di appello desume che la giustificazione della scelta si imponga solo per dar conto del come e perché l’amministrazione si determini a concedere il prolungamento del servizio, mentre diversa è la soluzione quando la p.a. si risolva negativamente, ipotesi che non esige una speciale esternazione circa la particolare esperienza professionale dell’interessato. L’obiettivo del risparmio di spesa prevale, in sostanza, sugli aspetti valutativi relativi alla qualità professionale del docente, sicché è sul primo elemento che va incentrata la scelta e ne va, se positiva rispetto alla disponibilità offerta dall’interessato, manifestata la ragione.
Si precisa, infine, che nei casi di cui al comma 9 non vi è, poi, alcuna necessità di una motivazione “rafforzata” rispetto a quella prevista per le fattispecie in cui la domanda di trattenimento in servizio viene esaminata per la prima volta (comma 7).

2. I passaggi motivazionali della pronuncia e le ulteriori novità legislative in tema di trattenimento in servizio dei professori universitari
La chiave di lettura offerta dal Consiglio di Stato si rivela di particolare interesse con riguardo alla pregressa disciplina, avendo posto in evidenza come i provvedimenti di accoglimento rilasciati sulla base della precedente normativa, più che costituire frutto di valutazione discrezionale, rappresentavano sostanzialmente una presa d’atto dell’esercizio di un diritto potestativo da parte del suo titolare. Diversamente l’obbligo motivazionale risulta invece connaturato alla novella del 2008, nel caso in cui l’amministrazione si determini a concedere il prolungamento del servizio, dovendosi in tal caso ancorare ai rigorosi presupposti della legge superveniens.
Ciò posto in via generale, i giudici di Palazzo Spada hanno altresì messo in luce che il legislatore, nell’ottica del rispetto del principio di affidamento e di tutela dei terzi per come interpretato da una consolidata giurisprudenza costituzionale, ha opportunamente operato una graduazione nella applicazione della riforma di cui trattasi, distinguendo a seconda del grado di consolidamento della posizione in capo ai soggetti interessati: soggetti già trattenuti per effetto di formale provvedimento (intangibili); soggetti già autorizzati alla permanenza in servizio a far data dal successivo anno 2009 (sottoposti alla riconsiderazione della domanda alla stregua dei nuovi parametri); soggetti già autorizzati ma a decorrere dall’anno 2010 (tenuti a ripresentare l’istanza).
Proprio in relazione al principio, anche di derivazione comunitaria, di tutela dell’affidamento, il Collegio si è premurato di evidenziare come il regime sopravvenuto non avesse inciso su coloro che avevano già esercitato concretamente la facoltà di prolungamento biennale del servizio, ma soltanto su coloro che non avevano ancora compiuto il normale limite di età per il collocamento a riposo; e avesse salvaguardato la posizione di coloro che vantavano una aspettativa qualificata, prevedendo la salvezza non solo dei trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore del decreto, ma anche di quelli disposti con riferimento alle domande di trattenimento presentate nei sei mesi successivi alla data di entrata in vigore del decreto stesso (art. 72, comma 8).
Anche alla luce dei principi contenuti nella pronuncia in commento emerge, infatti, come, in base alle disposizioni del 2008, i provvedimenti di mantenimento in servizio attivo riservato ai professori ordinari oltre il settantesimo anno, rappresentassero il risultato dell’esercizio di un potere discrezionale dell’amministrazione, condizionato alla sussistenza di presupposti di ordine oggettivo e soggettivo tassativamente enucleati dal legislatore e applicati in modo stringente dalle università (come si evince anche dal contenzioso di cui le sentenze del giudice amministrativo sopra esaminate rappresentano un esempio).
In sintesi, l’innovazione del 2008 appariva indirizzata a premiare gli atenei finanziariamente virtuosi e i docenti più meritevoli per l’attitudine – comprovata in base al curriculum e ai risultati prodotti – alla realizzazione degli obiettivi didattici e di ricerca, superando una precedete prassi sostanzialmente ancorata a semplici prese d’atto.
Tale procedura connessa al riferito bilanciamento di interessi – la cui rigorosa applicazione ha gioco forza limitato i trattenimenti in servizio effettivamente disposti – risulta peraltro posta in discussione dalla recente modifica norma sul pensionamento dei professori universitari contenuta nella c.d. riforma Gelmini (l. 30 dicembre 2010 n. 240, entrata in vigore il 29 gennaio 2011). Tale disposizione, ha, come noto, disposto l’esclusione dell’applicabilità ai professori e ai ricercatori universitari della disciplina sulla prosecuzione del rapporto di lavoro contenuta nel citato art. 16, d.lgs. n. 503 del 1992. L’art. 25, l. n. 240/2010, dispone, infatti, che «l’articolo 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 non si applica a professori e ricercatori universitari. I provvedimenti adottati dalle università ai sensi della predetta norma decadono alla data di entrata in vigore della presente legge, ad eccezione di quelli che hanno già iniziato a produrre i loro effetti».
Alcuni passi della pronuncia del Consiglio di Stato in commento consentono di trarre utili elementi di valutazione sia di carattere sistematico, circa il necessario bilanciamento tra la valutazione delle posizioni dei singoli e le esigenze di contenimento della spesa (esigenze rese di maggiore incisività dai gravosi vincoli finanziari europei e nazionali), che di più specifica considerazione dell’impatto della recente, citata innovazione legislativa.
Senza addentrarsi nella più complessa sottesa problematica afferente la possibilità per una disposizione di legge di rimuovere pregressi provvedimenti amministrativi, attese le inevitabili ripercussioni sulla concreta attivazione delle garanzie del contraddittorio (obbligo di motivazione, partecipazione al procedimento) che avrebbero potuto esperirsi in relazione ad eventuali forme di autotutela esercitate dall’amministrazione, appaiono da svolgersi alcune considerazioni di ordine generale.
Non possono in primo luogo ignorarsi, pur attenendo alla sfera discrezionale propria del legislatore, gli effetti negativi che potrebbero verificarsi sul pieno ed ottimale funzionamento dell’attività universitaria, stante il particolare bagaglio professionale e la ricchezza di esperienze acquisite negli anni dai docenti universitari “anziani”, che possono rappresentare, ovviamente per il tramite dello scrutinio dei competenti organi accademici, patrimonio di conoscenze e professionalità non agevolmente ed immediatamente sostituibile ai fini della trasmissione e della acquisizione del sapere. Tali profili vanno considerati altresì a fronte di un risparmio, la cui entità – che appare presumibilmente trascurabile, tenuto conto dell’esiguo numero dei docenti trattenuti in servizio e del carico previdenziale che il collocamento a riposo in ogni caso comporta – andrebbe comunque puntualmente quantificata, tanto più alla luce di quanto sopra considerato circa il sacrificio che deriverebbe dal privarsi di apporti particolarmente significativi.
Al di là delle pur rilevanti concrete implicazioni in termini di funzionalità, non può non rilevarsi, in generale, la totale mancanza di meccanismi di gradualità e di disposizioni transitorie, il che induce a fondate perplessità sia sulla formulazione di siffatte disposizioni, che su possibili profili che potrebbero essere sollevati nella prospettiva di un possibile scrutinio di conformità costituzionale. Sul piano concreto, tali profili potrebbero assumere maggiore spessore in relazione a quelle situazioni nelle quali il provvedimento di permanenza in servizio risultasse già adottato dall’amministrazione e comunicato al relativo destinatario, prima dell’entrata in vigore della riforma del 2010: in questi casi apparirebbero, invero, poste in discussione situazioni riconducibili all’area dei diritti acquisiti ed allo stato giuridico dei soggetti interessati, che la giurisprudenza citata e le stesse precedenti disposizioni avevano inteso per fare salvi. Come sopra ampiamente riferito l’art. 72, d.l. 112/2008, cit., si era preoccupato, ai commi 8, 9 e 10, di dettare una disciplina transitoria per la regolazione degli effetti del decreto legge: disciplina che, fra l’altro, faceva salvi i trattenimenti in servizio in essere alla data di entrata in vigore del d.l., nonché quelli già disposti con riferimento alle domande di trattenimento presentate nei sei mesi successivi all’entrata in vigore del decreto medesimo. Va in proposito ricordata, sul piano della funzionalità organizzativa, la previsione legislativa che richiedeva la presentazione della relativa domanda nel periodo ricompreso fra i ventiquattro e i dodici mesi antecedenti il compimento del limite di età per il collocamento a riposo: tale previsione si faceva dunque carico del tempo da garantire a ciascun ateneo per definire le proprie esigenze organizzative e di programmazione didattica relative all’anno successivo, anche attraverso l’avvio e la gestione delle più rigorose procedure per la concessione dei trattenimenti biennali.
In questa cornice, sinteticamente riassunta, sembra, dunque, emergere un “cambio di rotta” sia di tecnica che (soprattutto) di contenuto legislativo, che ha non indifferenti ripercussioni sia di ordine generale che per quanto più propriamente attiene alla fattispecie considerata dall’art. 25, l. 240/2010. Riflessi che potrebbero presumibilmente indurre ulteriore contenzioso, anche sotto il profilo della coerenza con i principi costituzionali a fronte. Non può neanche ignorarsi il regime previsto per altre categorie qualificate professionali, come magistrati e notai, collocati a riposo col compimento del settantacinquesimo anno di età; della disciplina degli altri dipendenti pubblici; e della stessa generale tendenza all’innalzamento dell’età pensionabile.

3. Tutela dell’affidamento dei singoli ed esigenze organizzative e funzionali
Sempre sul terreno delle modifiche legislative al regime di collocamento a riposo dei professori universitari, appare utile il richiamo ad un significativo precedente della Corte costituzionale. Con la sentenza 24 luglio 2009 n. 236, il Giudice delle leggi ha avuto modo di dichiarare l’illegittimità costituzionale della normativa abolitrice del c.d. fuori ruolo (status storicamente riconosciuto ai docenti universitari nell’arco temporale ricompreso fra i 72 e i 75 anni di età), in quanto lesiva, per la sua retroattività, del principio di certezza giuridica e del legittimo affidamento. Si ricorda che lo storico istituto del fuori ruolo – risalente al d. lgs.vo Capo provv. Stato n. 1251/1947 e sempre confermato fino all’art. 2, comma 434, l. n. 244/2007 – era in progressivo esaurimento, essendo applicabile solo ai professori ordinari in servizio almeno dal 1980, e perciò riguardando ormai un numero ben limitato di docenti. Pur essendo dunque di limitato impatto quantitativo, la citata disposizione della l. n. 244/2007 era stata dichiarata illegittima dalla sent. n. 236/2009, nonostante la presenza di norme transitorie intese alla graduale applicazione del nuovo regime, nell’intento di salvaguardare i diritti acquisiti e gli affidamenti qualificati in forza della legge in vigore nel momento della adozione dei provvedimenti costitutivi di quei diritti ed affidamenti. Malgrado tali accorgimenti, la norma era stata giudicata in contrasto con i parametri costituzionali della ragionevolezza e proporzionalità per l’indiscriminata generalizzazione del meccanismo di graduale riduzione del fuori ruolo, ritenuto illegittimo se applicato a quanti avessero già maturato le condizioni di legge per l’acquisizione dello status (non appare da trascurare la considerazione che la giurisprudenza amministrativa ha inteso ricomprendere nel novero dei legittimati anche coloro che non avessero ancora ottenuto il rilascio del provvedimento; cfr. Tar Lazio, sez. III, 3 settembre 2010 n. 3722, ord.). In particolare, le ragioni che hanno portato alla dichiarazione di incostituzionalità del suddetto comma 434 sono state rinvenute nella lesione del principio di tutela dell’affidamento, e delle situazioni soggettive sorte e consolidatesi sulla base della legislazione previgente (ultima, in ordine di tempo, la l. n. 230/2005 che, escludendo dalla futura applicazione dell’istituto i nuovi assunti, ne ribadiva la pacifica applicabilità ai docenti già in servizio). Come evidenziato proprio dalla sent. n. 236/2009, la l. n. 230/2005 «fece tuttavia salvo lo stato giuridico e il trattamento economico in godimento per i professori in servizio alla data di entrata in vigore della legge stessa».
Anche alla luce di tali principi possono essere dunque considerate le discrasie che potrebbero scaturire dall’art. 25, l. n. 240/2010, attese le diverse ricadute che andrebbero correlate a situazioni che appaiono diverse tra di loro: vale a dire quelle in cui il decreto rettorale di permanenza in servizio sia stato adottato e ritualmente comunicato al docente interessato; e le altre in cui tutto ciò non sia avvenuto. Nel primo gruppo di casi è indubitabile che esista un affidamento più qualificato, sia nella prospettiva del docente, sia nella prospettiva dell’ateneo, essendosi in presenza di un provvedimento discrezionale dell’amministrazione in cui si è valutato positivamente l’attività di ricerca e didattica svolta del singolo professore, ritenendola ancora necessaria per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ateneo e per la realizzazione degli obiettivi di ricerca e didattici programmati. Tale posizione appare invero maggiormente consolidata rispetto a situazioni non ancora concretizzatesi sul piano formale e giuridico, che si risolvano in aspettative pur fondate, ma meno saldamente, su una previsione di certezza e stabilità dell’ordinamento giuridico. In proposito appare utile ricordare il precedente del 2009 prima menzionato, con cui la Corte costituzionale ha riconosciuto che il sacrificio retroattivamente imposto ai docenti nei cui confronti era stato disposto il collocamento fuori ruolo con formale provvedimento amministrativo fosse «ingiustificato e perciò irragionevole, traducendosi nella violazione del legittimo affidamento – derivante da un formale provvedimento amministrativo – riposto nella possibilità di portare a termine, nel tempo stabilito dalla legge, le funzioni loro conferite e, quindi, nella stabilità della posizione giuridica acquisita».
Come accennato, al di là della fattispecie, che pure evidenzia, come si è visto, delicati profili suscettibili anche di valutazioni di ordine costituzionale, va considerato che la Consulta, in più occasioni, a partire dalla sentenza n. 13/1977, ha avuto modo di puntualizzare che, in materia di successione di leggi, il legislatore può modificare in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata alla sola condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente protetti (sentt. nn. 525/2000, 374/2002, 409/2005, 11/2007, 74/2008, 162/2008), fra i quali un rilievo preminente assume l’affidamento legittimamente insorto nei soggetti interessati, quale principio connaturato allo Stato di diritto (sent. n. 282/2005); e che è consolidato il principio del legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto e non può essere leso da disposizioni retroattive che trasmodino in regolamento irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi anteriori (sentt. nn. 390/1995, 416/1999, 446/2002, 409/2005, 11/2007, 24/2009). Da ultimo, la già richiamata sentenza n. 236/2009 è stata chiara nell’affermare la «necessità di compiere un bilanciamento fra l’obiettivo perseguito dal legislatore e la tutela da riconoscere al legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, nutrito da quanti, sulla base della normativa previgente, hanno conseguito una situazione sostanziale consolidata». In particolare la Corte ha giudicato incomprimibile un assetto caratterizzato da: a) posizioni soggettive consolidate e, da un lato, destinate ad esaurirsi in un triennio, breve arco temporale, dall’altro facenti capo ad una categoria di docenti numericamente ristretta; b) trascurabilità dei riflessi sulla finanza pubblica e inattitudine a salvaguardare gli equilibri di bilancio e a favorire il ricambio generazionale dei professori universitari.
Non può dunque non considerarsi che il potere di introdurre norme di legge ad efficacia retroattiva incontra una serie di limiti, fra cui si annoverano il principio di ragionevolezza e di uguaglianza, nonché la tutela del legittimo affidamento del cittadino, che sono alla base degli stessi valori di fondo dell’ordinamento. Questi limiti, e questi valori vanno, peraltro, oggi a misurarsi con più articolate esigenze correlate a riassetti oggettivi, di cui la stessa richiamata normativa è testimonianza: l’impatto, cioè, di nuove riforme e di misure correlate a stringenti finalità di contenimento delle risorse finanziarie. In questo generale quadro, vanno quindi anche rinvenuti i non agevoli punti di equilibrio delle situazioni soggettive che, come ricordato dal Consiglio di Stato nella pronuncia che si commenta, nell’ambito dei parametri valutativi legislativamente stabiliti, sono destinate a recedere dinanzi alle esigenze organizzative e funzionali dell’amministrazione ed a quelle, correlate, di contenimento della spesa pubblica.
In questo complesso quadro, appare comunque necessario dare risalto all’insegnamento della Corte costituzionale in ordine al principio di tutela del legittimo affidamento, in quanto garanzia del cittadino e delle sue posizioni giuridiche soggettive, che costituisce uno dei parametri alla cui stregua la Corte stessa svolge il sindacato sulla legittimità delle scelte legislative: un sindacato sulla ragionevolezza della disciplina, essenzialmente riguardata in chiave diacronica. Dinanzi ad una legge che incida retroattivamente su posizioni giuridiche sorte sulla base di una legge anteriore, la Corte ricorre, come noto, ad uno scrutinio stretto, richiedendo la prova di un obiettivo inderogabile a fondamento della modifica in senso peggiorativo, obiettivo la cui realizzazione deve in ogni caso mantenersi nei rigidi confini della proporzionalità dell’intervento, tenendo conto della natura e del grado di consolidamento delle situazioni giuridiche coinvolte.
Quale, dunque il punto di equilibrio delle situazioni soggettive e delle esigenze oggettive, pur ritenute prevalenti? Non può non tenersi conto che, come evidenziato in dottrina, il giudizio di proporzionalità delle modifiche legislative di assetti pregressi incontra, sul terreno del necessario bilanciamento dei legittimi affidamenti, la “ragionevolezza specifica” – quella che altro non è se non un esame sulla proporzionalità in senso stretto della normativa e, in particolare, delle sue componenti retroattive.
In questa cornice si coglie agevolmente tutta l’importanza dell’elemento della gradualità, emergendo la centralità di percorsi calibrati anche in termini di diritto intertemporale: si può enucleare a concreta conferma di quanto su esposto il rilievo della necessaria ponderazione, nell’ottica dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, anche della tutela di affidamenti qualificati, che passano proprio anche per il doveroso ed equilibrato utilizzo degli strumenti del diritto transitorio.
A chiusura di queste brevi note non può infine non considerarsi, nell’ottica qui seguita del necessario bilanciamento di valori, il ruolo che in sede di costruzione delle norme deve svilupparsi con riguardo alla quantificazione degli oneri attesi dai processi di riforma, soprattutto laddove possano indurre a contenziosi, e quindi ad ulteriori costi complessivi, dovendosi questi quantificare in maniera particolarmente puntuale, utilizzando, se possibile, anche più articolati strumenti di controllo sulla funzionalità degli apparati, sui tempi di transizione dai precedenti ai nuovi regimi, sui concreti innesti delle riforme.
Si tratta questa, evidentemente, di una tematica di ben più ampia portata rispetto a quella scaturita dalla fattispecie che si commenta, ma che da essa trae spunto qualificato, anche per la specificità e la delicatezza della attività di ricerca e di didattica universitaria nel complessivo evolversi del sistema, che richiede sempre più adeguati confronti e momenti di verifica anche (e, forse, soprattutto) di natura precontenziosa, nella fase di elaborazione ed approvazione dei provvedimenti normativi, al fine di migliorare e prevenire ex ante possibili antinomie tra tutela delle posizioni dei singoli, valutazione della funzionalità degli assetti organizzativi e delle risorse apprestate in sede di percorsi di riforma e di non irrilevanti cambiamenti strutturali e funzionali.
C’è, in definitiva, da chiedersi quale sia il grado di corretto bilanciamento tra tutela dei profili squisitamente soggettivi anche costituzionalmente tutelati (artt. 24 e 113 Cost.), esigenze di buon andamento di cui all’art. 97 Cost. (nel cui alveo l’esercizio delle attività di ricerca e di didattica per gli studenti può rivestire peculiare connotazione), e profili finanziari: non va in proposito trascurato che il rilascio dei provvedimenti in questione, può essere adottato esclusivamente in presenza della solidità finanziaria dell’Ateneo e dell’effettiva meritevolezza del docente in relazione a specifici e prefissati obiettivi di ricerca e didattici. Parametri finanziari e parametri di valutazione, dunque, come necessario antidoto a discrasie e disfunzioni e come supporto reale al buon funzionamento degli Atenei. Parametri la cui concreta incidenza potrebbe essere considerata anche ai fini di possibili contenziosi, nelle differenziate scansioni che possono emergere e nello stesso peculiare dimensionamento dei profili di ragionevolezza costituzionalmente rilevanti. Parametri la cui già forte valenza può ancora maggiormente farsi avvertire nell’intero assetto ordinamentale, a fronte di possibili ulteriori tensioni, sul piano generale, tra crescenti esigenze di rimodulazione organizzativa, accelerate da pressanti vincoli finanziari, ed articolato differenziarsi di posizioni soggettive tutelabili.

(pubblicato il 29.7.2011)

Note

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