Sommario: 1. La sentenza del TAR Lecce, 3.12.2010 n. 2784 – 2. La rilevazione d’ufficio dell’autonoma lesività ed impugnabilità dell’atto endoprocedimentale negativo – 3. Conferenza di servizi e parere vincolante della Soprintendenza in ordine alla realizzazione di parchi fotovoltaici: il regime giuridico ex art. 146 del Codice dei beni culturali, ex art. 14 quater, 3 comma della l. 241/90 e il divieto di aggravamento procedimentale – 4. Il superamento del dissenso illegittimamente espresso: aggravio procedurale e traslazione della decisione dal piano amministrativo al piano governativo

1.La sentenza del TAR Lecce, 3 dicembre 2010

Il TAR Lecce, Sez. I, con sentenza del 3 dicembre 2010 n. 2784, definitivamente pronunciando sul ricorso proposto da Schuco International Italia Srl contro il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici della Provincia di Lecce, dispone l’annullamento del parere dell’8 aprile 2010 a firma del Soprintendente ad interim, ritenendo lo stesso autonomamente e immediatamente lesivo e, conseguentemente, impugnabile ex se in sede giurisdizionale, nonché viziato da difetto di istruttoria.Il thema decidendum su cui è incentrata la sentenza in epigrafe attiene al rilascio di autorizzazioni uniche per la costruzione e l’esercizio di parchi fotovoltaici in agro del Comune di Lecce, autorizzazioni paesaggistiche che, in conseguenza dell’inapplicabilità del regime transitorio ex art. 159 d. lgs. 42 del 2004, sono attualmente di competenza regionale.Il progetto definitivo, relativo alla costruzione e all’esercizio di tali parchi, integrato con gli ulteriori elaborati predisposti, era stato preventivamente inviato dalla ricorrente a tutti gli enti indicati dalla Regione ed anche alla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici della Provincia di Lecce, su espressa richiesta dell’ente regionale.Dopo la prima seduta della conferenza di servizi, la ricorrente aveva, inoltre, provveduto a trasmettere alla Regione la documentazione completa già inviata al Comune per l’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica. In data 8 aprile 2010, la Soprintendenza ai beni architettonici e paesaggistici aveva espresso parere contrario alla realizzazione dell’intervento proposto. Nel richiamare il parere negativo de quo, in data 24 giugno 2010, la Regione è intervenuta con provvedimento volto a dichiarare che “il procedimento di autorizzazione…si è concluso negativamente”.Schuco International Italia S.r.l. ha proposto ricorso contro la determinazione della Soprintendenza, articolando una serie di censure in ordine all’illegittimità del citato parere e chiedendo il necessario annullamento del medesimo.In particolare, secondo le prospettazioni di parte ricorrente[1], tale provvedimento negativo sarebbe risultato carente di istruttoria, in quanto sarebbe stato adottato dalla Soprintendenza sulla scorta del solo progetto definitivo, senza aver preso in considerazione la documentazione ulteriormente inviata al Comune. Inoltre, parte ricorrente ravvisava l’inconferenza delle valutazioni di merito formulate dalla Soprintendenza in ordine all’assentibilità dell’intervento proposto, ritenendo che essa avrebbe dovuto indicare esclusivamente le modifiche progettuali necessarie ai fini dell’assenso ex art. 14 quater l. 241/90. Inoltre, le stesse affermazioni contenute nel provvedimento gravato sarebbero risultate non corrispondenti alla reale portata dell’intervento proposto.Le Amministrazioni resistenti, costituitesi, hanno rilevato, di contro, l’assenza di difetto di istruttoria nel provvedere della Soprintendenza, in capo alla quale non sarebbe sussistito alcun onere di acquisizione della documentazione completa ed hanno precisato l’inconferenza del richiamo all’art. 14 quater della l. 241/90, non invocabile nell’ipotesi in cui l’amministrazione ritenga il progetto incompatibile con il vincolo esistente.Il Collegio, alla luce di un esame accurato del quadro normativo di riferimento[2], ha ritenuto prioritaria, rispetto all’esame delle ulteriori questioni sollevate nel ricorso introduttivo, l’analisi della problematica inerente alla autonoma capacità lesiva del provvedimento della Soprintendenza.Il TAR rileva, infatti, d’ufficio e in via preliminare, che il parere della Soprintendenza preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, assumendo una portata obbligatoria e vincolante per i successivi sviluppi dell’iter autorizzatorio e determinando una situazione di stallo procedimentale, risulta dotato di una propria capacità lesiva della sfera giuridica del destinatario ed è, pertanto, impugnabile autonomamente in sede giurisdizionale.Il Collegio precisa, in primo luogo, che il procedimento di cui all’art. 146 del Codice dei beni culturali prevede che il parere della Soprintendenza abbia natura obbligatoria e vincolante. La norma statuisce, infatti, che “fino all’approvazione del piano paesaggistico…..e all’avvenuto adeguamento ad esso degli strumenti urbanistici comunali, il parere e’ vincolante, secondo quanto previsto dall’articolo 143, comma 4 [3]”.Il Collegio statuisce, pertanto, che tale atto endoprocedimentale, in virtù della propria forza obbligatoria e vincolante, assume una connotazione autonomamente ed attualmente lesiva, qualora l’interessato non abbia prodotto alcuna osservazione.Successivamente il Collegio, riscontrata l’obbligatorietà e vincolatività del parere della Soprintendenza e la sua conseguente portata autonomamente lesiva, esamina un aspetto ulteriore, inerente alla portata del parere negativo reso all’interno dell’iter procedurale della conferenza di servizi decisoria indetta al fine di acquisire gli atti di assenso da parte delle amministrazioni coinvolte dall’attività della P.A. procedente.In proposito, il TAR rileva che la disciplina del dissenso ex art. 14 quater della legge 241/90 come modificata dalla l. 15/2005 prevede che il dissenso espresso da una P.A. portatrice di un interesse pubblico di particolare rilievo (quale la tutela ambientale, paesaggistico – territoriale, del patrimonio storico – artistico, della salute o della pubblica incolumità) richiede l’intervento di un organo terzo che mira alla composizione delle posizioni coinvolte e che nel caso di specie è rappresentato dal Consiglio dei Ministri. Il parere negativo espresso dall’amministrazione nell’ambito della conferenza di servizi viene, pertanto, a determinare un aggravio procedimentale.A ciò si aggiunga che il successivo provvedimento della Regione, intervenuto il 24 giugno 2010, pur qualificandosi come preavviso di diniego, ha dichiarato la conclusione del procedimento in senso preclusivo dell’assentibilità dell’intervento proposto, proprio fondandosi sul parere negativo della Soprintendenza.Cardine della decisione del TAR è, pertanto, da un lato la constatazione della lesività autonoma del parere reso, in quanto ex se obbligatorio e vincolante rispetto alle ulteriori fasi della procedura e, dall’altro, la rilevazione dell’aggravio procedimentale scaturente dall’interposizione del parere negativo, idoneo a dare impulso a fasi successive volte al superamento del dissenso. Solo conclusivamente il Collegio prende in esame la censura mossa da parte ricorrente in ordine al dedotto vizio di difetto di istruttoria. Tale vizio, ravvisato con riferimento al provvedimento della Soprintendenza, in particolare, viene riscontrato nel fatto che il parere de quo era stato adottato avendo come unico riferimento il progetto definitivo, prescindendo completamente dall’esame delle circostanze di fatto e di diritto allegate dall’interessata e dalla considerazione della relazione tecnica e dell’ulteriore documentazione ricevuta dalla Regione ma mai trasmessa alla Soprintendenza.Rileva, conclusivamente, il Collegio che “la verifica di tutta la documentazione è posta a garanzia dell’interesse del privato e dell’interesse pubblico….e l’omessa valutazione di un atto rileva di per sé e determina un vizio del procedimento e quindi dell’atto terminale dello stesso o dell’atto che ha vincolato la conclusione del procedimento o, ancora, ha determinato lo stallo dello stesso”.Tale affermazione rende evidente come l’illegittimità del parere per vizio di istruttoria abbia rilievo proprio in quanto condizioni, conseguentemente, l’intero procedimento, determinandone uno stallo e, da ultimo, un vizio dell’atto conclusivo.

1. La rilevazione d’ufficio dell’autonoma lesività ed impugnabilità dell’attoendoprocedimentale negativo
Il quid novi della pronuncia in esame attiene alla rilevazione d’ufficio da parte del Collegio dell’autonoma lesività dell’atto endoprocedimentale negativo, coincidente con il parere della Soprintendenza. In particolare, la struttura argomentativa del decisum, prima ancora di fondarsi sull’esame delle censure dedotte con ricorso ed inerenti al merito delle valutazioni espresse con il parere del Soprintendente ad interim, si articola nell’esame preliminare di una questione non sollevata in giudizio dalle parti. A rilevare è, secondo la prospettazione del TAR, la natura obbligatoria e vincolante del parere in esame, superabile solo a condizione dell’espletamento di una fase procedimentale ulteriore.La vincolatività di tale atto endoprocedimentale determina, pertanto, come rilevato, il suo immediato rilievo giuridico e la possibilità di un’autonoma impugnabilità dello stesso in sede giurisdizionale, senza dover attendere le fasi successive di espletamento dell’iter procedimentale.Il percorso argomentativo del Collegio, nell’arrivare a definire la autonoma portata lesiva del parere della Soprintendenza muove funditus dall’attribuzione di rilevanza al principio[4] del divieto di ingiustificato aggravamento procedimentale.Pare, infatti, di poter ritenere che sia proprio la configurazione del rilievo attribuibile a tale principio a determinare la portata lesiva dell’atto endoprocedimentale negativo, ciò in ragione del fatto che tale atto, emesso nel contesto dell’indetta conferenza di servizi, venga a determinare un aggravamento rappresentato dalla necessaria interposizione di fasi ulteriori di acquisizione di consenso e composizione delle posizioni coinvolte, nonchè il ritardo[5] nel provvedere conclusivo[6]. Il vincolo scaturente dal parere reso dalla Soprintendenza è, infatti, superabile, pena l’aggravio procedimentale determinato dalla rimessione della vicenda al giudizio del Consiglio dei Ministri ex art. 14 quater, della legge n. 241/90.Oltre a rilevare, successivamente, il difetto di istruttoria del parere in oggetto, infatti, il Collegio rileva primariamente che “il parere negativo espresso dalla citata amministrazione determina una situazione di stallo di per sé lesiva, sicchè l’atto che tale situazione determina è impugnabile ex se in sede giurisdizionale”.Indipendentemente dalla lesione del bene della vita identificabile con la negazione dell’autorizzazione, sussiste, quindi, a monte, la lesione dell’interesse attuale e concreto al non aggravamento procedurale. E’ evidente, infatti, come il danno derivante dall’emanazione dell’atto endoprocedimentale negativo sia coincidente con la situazione di stallo conseguentemente determinatasi.La lesione dell’interesse attuale e concreto ravvisabile nell’emanazione del parere del Soprintendente ad interim, considerati i presupposti di cui all’art. 100 c. p. c.[7] è riscontrabile, pertanto, proprio nella violazione ingiustificata del divieto di aggravamento.Il TAR, in tale prospettiva, giunge ad individuare una rilevanza, sul piano processuale oltre che procedurale, del principio[8] generale di buon andamento e del divieto di ingiustificato aggravio del procedimento. Si consideri, inoltre, che il parere suddetto, oltre a determinare un arresto procedimentale di per sé lesivo, determina la vincolatività rispetto ad ulteriore provvedimento emesso dalla Regione, in quanto è posto alla base della determinazione negativa assunta dall’ente regionale in data 24 giugno 2010, ben più di due mesi dopo l’emanazione del parere del Soprintendente ad interim.

2. Conferenza di servizi e parere vincolante della Soprintendenza in ordine alla realizzazione di parchi fotovoltaici: il regime giuridico ex art. 146 del Codice dei beni culturali, ex art. 14 quater, 3 comma della l. 241/90 e il divieto di aggravamento procedimentale

La lesività del parere della Soprintendenza, ravvisata nella sua idoneità a determinare l’arresto procedimentale, e posta alla base del nucleo argomentativo del decisum in esame, è il precipitato della generale visione ordinamentale attualmente impostasi in conseguenza dell’evolversi del diritto amministrativo e connotata dalla valorizzazione delle ragioni della celerità e della semplificazione, intese quale inveramento del buon andamento dell’azione amministrativa, nonchè dalla predisposizione del relativo apparato di garanzie processuali.In particolare, occorre precisare che l’art. 146 del Codice del paesaggio statuisce l’obbligatorietà del parere reso dalla Soprintendenza in materia ambientale, prevedendo che l’amministrazione competente, acquisito il parere della Commissione per il paesaggio di cui all’articolo 148 e valutata la compatibilita’ paesaggistica dell’intervento, entro il termine di quaranta giorni dalla data di ricezione dell’istanza, trasmette al Soprintendente la proposta di rilascio o di diniego dell’autorizzazione, corredata dal progetto e dalla relativa documentazione, dandone comunicazione agli interessati. La comunicazione costituisce avviso di inizio del relativo procedimento e il Soprintendente è tenuto a comunicare il parere entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta. Il suddetto parere è vincolante fino all’approvazione del piano paesaggistico ai sensi dell’articolo 143, comma 3, e all’avvenuto adeguamento ad esso degli strumenti urbanistici comunali, secondo quanto previsto dall’articolo 143, comma 4. Esso è, pertanto, posto alla base della determinazione dell’amministrazione procedente che, entro il termine di venti giorni dalla ricezione del parere del Soprintendente, rilascia l’autorizzazione che costituisce atto autonomo e presupposto del permesso di costruire o degli altri titoli legittimanti l’intervento edilizio oppure comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo. Dall’esame della normativa risulta, pertanto, che l’atto endoprocedimentale espresso dal Soprintendente ad interim assume portata obbligatoria ed è posto a fondamento della determinazione dell’amministrazione procedente. Il parere in oggetto è, inoltre, inserito nel meccanismo procedimentale della conferenza di servizi decisoria, idonea a consentire, in un’ottica di semplificazione ed ottimizzazione temporale, il raccordo tra amministrazioni in procedimenti pluristrutturati e destinati a concludersi con decisioni connotate da profili di complessità. In tale prospettiva esso assume rilievo quale atto di dissenso rispetto all’ottenimento dell’autorizzazione. Ai sensi del comma 3 dell’art. 14 quater della l. 241/90 come modificata dalla l. 15/05, infatti, qualora il motivato dissenso sia espresso da un’amministrazione portatrice di interessi sensibili, preposta alla tutela ambientale, paesaggistico – territoriale, del patrimonio storico – artistico o alla tutela della salute, la decisione deve essere rimessa dall’amministrazione procedente al Consiglio dei Ministri, in caso di dissenso tra amministrazioni statali; alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale e una regionale o tra più amministrazioni regionali; alla Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997 n. 281, in caso di dissenso tra un’amministrazione statale o regionale e un ente locale o tra più enti locali.L’intervento sostitutivo del Consiglio dei Ministri comporta, pertanto, un aggravamento procedurale ed è configurato quale extrema ratio, in una fase eventuale e successiva[9], volta al superamento del dissenso ed alla ricomposizione delle posizioni.La considerazione della ratio complessiva dell’istituto della conferenza di servizi, improntata com’è alla realizzazione di un’accelerazione procedurale, evidenzia, a fortiori, la portata lesiva e la conseguente autonoma impugnabilità degli avvisi negativi espressi in conferenza di servizi.In particolare con riferimento alla conferenza di servizi decisoria, parte della giurisprudenza ritiene che la struttura dell’atto adottato dalla p.a. procedente e composto dagli atti di assenso singolarmente espressi comporterebbe una immediata lesività dei pareri negativi[10]. Secondo diverse prospettazioni[11], invece, gli avvisi espressi dalle singole p.a. in conferenza di servizi, non inibendo necessariamente l’emanazione di un provvedimento favorevole, sono considerati autonomamente lesivi, solo qualora siano pregiudizievoli rispetto alla prosecuzione del procedimento amministrativo.Nel caso di specie, è ravvisabile, da un lato, una lesività autonoma del parere negativo espresso, in quanto frustrante l’emanazione di un successivo provvedimento positivo (la Regione ha posto alla base del suo provvedere negativo, seppur in fase di preavviso di diniego, proprio il parere negativo del Soprintendente ad interim), dall’altro, una lesività imputabile allo stallo procedimentale illegittimamente determinato.E’ evidente, infatti, come nell’ambito della struttura stessa della conferenza di servizi, inserita in un contesto di snellimento procedurale, l’intervento interposto di altre amministrazioni, in ordine al superamento del dissenso, comporta di per sé un’alterazione del meccanismo procedurale della contestualità ed un allungamento dei tempi per addivenire al provvedimento conclusivo.Ne deriva la lesività autonoma di quegli atti che determinino illegittimamente il discostamento della procedura dagli obiettivi semplificatori cui è tesa[12].Tali atti risultano, in tale prospettiva, in contrasto col principio procedimentale del buon andamento e, peraltro, inibitori della rapida prosecuzione del procedimento amministrativo, determinando una lesione coincidente con il danno da ritardo nell’ottenimento del provvedere conclusivo, la cui emanazione è destinata, inevitabilmente, a slittare in forza del meccanismo previsto dalla legge.

3. Il superamento del dissenso illegittimamente espresso: aggravio procedurale e traslazione della decisione dal piano amministrativo al piano governativo

Il dissenso espresso in conferenza tramite parere illegittimo della Soprintendenza, oltre a determinare un aggravio procedurale, assume rilevanza sotto il profilo dell’evidente straripamento determinato dallo spostamento della decisione dal piano propriamente amministrativo al piano governativo.Sotto il primo profilo, corre obbligo evidenziare come il ritardo[13] scaturente dall’aggravio procedimentale assuma una portata di per sé lesiva, ciò in quanto si consideri il tempo come autonomo bene meritevole di tutela, anche indipendentemente dalla conclusione in senso negativo dell’iter autorizzatorio.La lesività del parere negativo del Soprintendente è, infatti, determinato, in disparte la sua vincolatività in relazione al provvedimento conclusivo della Regione, dalla sua idoneità a rallentare la tempistica del procedimento e a determinarne lo stallo.In tal senso, il fatto che lo stesso parere possa essere legittimo e fondato sulla valorizzazione di aspetti della fattispecie ritenuti, poi, rilevanti in sede di provvedimento finale, non assume una portata dirimente, sussistendo un suo autonomo valore pregiudizievole determinato dalla sua idoneità a pregiudicare la spedita e celere realizzazione della sequenza procedimentale. In secondo luogo, il meccanismo di superamento del dissenso previsto dall’art. 14 quater, fondato sulla rimessione della questione al Consiglio dei Ministri, comporta l’assunzione di una determinazione fondata su parametri differenti da quelli adottati dalle amministrazioni locali.In proposito, è evidente che l’inserimento delle conferenze intergovernative nel procedimento di risoluzione dei dissensi manifestatisi in seno alle conferenze di servizi pone dubbi sia in ordine alla compatibilità della struttura funzionale ed istituzionale delle conferenze intergovernative rispetto al compito ad esse affidato, sia in ordine alla legittimità costituzionale[14] di una disciplina idonea a determinare una commistione ed un’interferenza delle competenze governative in ambiti riservati alle autonomie territoriali e locali.Tale profilo non è specificamente esaminato dal Collegio. Pare, tuttavia, di poter rilevare come, in presenza di dissensi sorti tra amministrazioni locali, venga ad attribuirsi un potere sostitutivo in capo al Governo che assume, così, competenza decisoria in settori costituzionalmente esclusi dalla sua azione.Il parere negativo illegittimamente reso dalla Soprintendenza determina, pertanto, un evidente appesantimento dell’iter procedurale e la conseguente configurazione di uno stallo procedimentale, configurando la traslazione della decisione su un piano differente da quello originario, con conseguente deviazione dell’esito decisorio risultante.

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[1] Parte ricorrente impugna il provvedimento prot. n. 0005970 dell’8.4.2010 a firma del Soprintendente ad interim, argomentando in ordine alla sussistenza di violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione degli artt. 146 e 159 del D.Lgs. 22.1.2004, n. 42, nonché della circolare prot. n. DPGBAACS04/34.01.04/2089 del 22.1.2010 del Direttore generale per il paesaggio, le belle arti, l’architettura e l’arte contemporanea e del D.P.C.M. 12.12.2005 e rilevando il difetto di istruttoria e l’esistenza di incompetenza ed eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto. E’, inoltre, rilevata dal ricorrente la violazione, falsa ed erronea interpretazione ed applicazione dell’art. 14 quater della L. 7.8.1990, n. 241, il difetto di motivazione del parere de quo, l’ingiustizia manifesta e la ravvisabilità di un eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto.

[2] Le coordinate principali entro cui si articola il quadro di riferimento sono rappresentate dalle norme di cui all’art. 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio e all’art. 14 quater della l. 241/90 come successivamente modificata.

[3] L’art. 143 stabilisce che “nel caso in cui il piano sia stato approvato a seguito dell’accordo di cui al comma 3, nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 il parere del soprintendente e’ obbligatorio, ma non vincolante”.

[4] A. POLICE, Principi e azione amministrativa, in F.G. SCOCA (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, Giappichelli, 2008, 191 e ss..

[5] M. CLARICH, G. FONDERICO, «La risarcibilità del danno da mero ritardo dell’azione amministrativa» in Urbanistica e Appalti, 2006, pag. 67; F. VOLPE «Danni da ritardo, natura dell’azione risarcitoria e spunti generali sulla responsabilità civile per lesione dell’interesse legittimo dell’Amministrazione» in www.lexitalia.it, 2/9/2009; L. MARUOTTI «La giustizia amministrativa ed il ruolo dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato», intervento nel convegno su «La nuova giurisdizione del Giudice Amministrativo» Lecce, 19 dicembre 2008; F.G. SCOCA, Il silenzio della pubblica amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, in Dir. Proc. Amm., n. 2/2002, 248 ss.; R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, Neldiritto, 2010, 552 e ss.; M. RENNA, F. FIGORILLI, Art. 2 Conclusione del procedimento, in A. BARTOLINI, S. FANTINI, G. FERRARI (a cura di), Codice dell’azione amministrativa e delle responsabilità, Neldiritto, 2010, 105 e ss.; M. CORRADINO, Termini, efficacia del provvedimenti e silenzio dell’Amministrazione nelle “riforme” della legge n. 241/1990 (legge n. 15/2005 e legge n. 80/2005), in www.giustamm.it; M. LIPARI, I tempi del procedimento amministrativo: certezza dei rapporti, interesse pubblico e tutela dei cittadini, in Dir. Amm., 2003; S.S. SCOCA, Il termine come garanzia nel procedimento amministrativo, in www.giustamm.it .

[6] Sull’obbligo di provvedere e sulla doverosità dell’azione amministrativa si v. F. G. SCOCA, Il silenzio della pubblica amministrazione, Milano, 1971; F. LEDDA, Il rifiuto di provvedimento amministrativo, Torino, Giappichelli, 1964; A. CIOFFI, Dovere di provvedere e pubblica amministrazione, Milano, Giuffrè, 2005; F. GOGGIAMANI, La doverosità della pubblica amministrazione, Torino, Giappichelli, 2005.

[7] E. ALLORIO, Bisogno di tutela giuridica? Problemi di diritto, I, Milano, 1957,227; M. F. GHIRGA, La meritevolezza della tutela richiesta, Milano, Giuffrè, 2005; C. MANDRIOLI, Diritto processuale civile, I e II, XIX ed., Torino, Giappichelli, 2007; A. PROTO PISANI, Dell’esercizio dell’azione, UTET, I, 2, Torino, 1973, 1070; ID., Lezioni di diritto processuale civile, IV ed., Napoli, Novene, 2002; L. R. PERFETTI, Diritto di azione ed interesse ad agire nel processo amministrativo, Padova, Cedam, 2004. L’interesse al ricorso, inteso come elemento necessario in un processo istituito per la tutela delle situazioni giuridiche soggettive, assume rilievo essenziale, anche nell’architettura del Codice del processo amministrativo. L’art. 100 c. p. c., peraltro, è applicabile certamente anche al processo amministrativo, in quanto la sussistenza di un interesse attuale a ricorrere presuppone la prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dell’effettiva utilità che potrebbe derivare dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato. Nell’ipotesi in questione la lesione attuale e concreta presente al momento dell’azione coincide con lo stallo procedimentale, l’aggravio procedurale scaturente dal parere del Soprintendente ad interim. In giurisprudenza si v. TAR Venezia, 20.10.09 n. 2622; TAR Palermo 7.10.09 n. 1587; TAR Milano 25.9.09 n. 4740; TAR Roma13. 2. 08 n. 1297; TAR Roma, 2.3.07 n. 1970.

[8] Con riferimento ai principi applicabili al procedimento amministrativo si v. C. FRANCHINI, I principi applicabili ai procedimenti in Il procedimento amministrativo nel diritto europeo, Quaderno n. 1, Rivista trimestrale di diritto pubblico, a cura di F. BIGNAMI e S. CASSESE, 2004, 294; A. ANDREANI, Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, Padova, Cedam, 1979; A. ZITO, Il <> nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e nell’ordinamento interno, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2002, 432; M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, Giappichelli, 1995, 125; D. U. GALETTA, Il diritto ad una buona amministrazione, in M.P. CHITI e G. GRECO (a cura di), Trattato di diritto amministrativo europeo, Parte generale, Milano, Giuffrè, 2007; ID. , Il diritto ad una buona amministrazione europea come fonte di essenziali garanzie procedimentali nei confronti della pubblica amministrazione, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2005, 826 ss..

[9] A. VACCA, Il dissenso in seno alla conferenza di servizi ed il ruolo attribuito alle conferenze intergovernative dalla l. 15/2005 (Commento all’art. 14 quater della l. 241/90) in www.lexitalia.it, 2005, 6; Le esigenze di raccordo tra i diversi livelli di governo ed il ruolo delle conferenze intergovernative, in www.lexitalia.it; M. SANTINI, Sui meccanismi di superamento del dissenso qualificato in conferenza di servizi, in Urb. e app., 2007, 11, 1325 ss..

[10] Si v., riguardo all’immediata lesività, TAR Latina, Lazio, sez. I, 14 settembre 2009 n. 819 secondo cui “deve ritenersi atto impugnabile il parere negativo del Sindaco reso nell’ambito della conferenza di servizi di cui agli artt. 14 e 14 ter l. 7 agosto 1990 n. 241 previsto ai fini del rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale; esso infatti risulta immediatamente lesivo, avendo sostanziale connotazione di dissenso correlato alla tutela di un interesse sensibile ed implica la conclusione del procedimento avviato dalla provincia”; Cons. Stato sez. V, 13 marzo 2002 n. 1500 secondo cui “il parere negativo espresso dal rappresentante regionale in sede di conferenza di servizi preclude il rilascio dell’autorizzazione, con conseguente arresto del relativo procedimento; pertanto, detto parere è un atto immediatamente lesivo delle posizioni soggettive del richiedente il rilascio dell’autorizzazione ed in quanto tale immediatamente impugnabile al fine di conseguire, in caso di accoglimento, la ripresa dell’iter procedurale illegittimamente interrotto”. Conformemente TAR Liguria, sez. I, 23 novembre 1999 n. 485 in Foro amm. 2000, 2238.

[11] In tal senso, con riferimento alla lesività rinvenibile nell’inibita prosecuzione del procedimento amministrativo, TAR Puglia n. 5236/2005 e TAR Veneto n. 4230/2004.

[12] TAR Napoli, Campania, 27 maggio 2009 n. 2944 in Foro amm, Tar, 2009, 5, 1548 secondo cui “la Conferenza di servizi può disporre, ai sensi dell’art.5, comma 6 d.p.r. 509 del 1997, il rigetto di una o di tutte le domande, non può, invece, ritenersi che l’esistenza delle predette ragioni di contrasto o la mancata acquisizione di un parere o di una valutazione tecnica non sostituibile giustifichino la mancata adozione del provvedimento conclusivo della conferenza di servizi entro il termine di trecento giorni, detta soluzione apparendo rispettosa dell’obbligo di conclusione dei procedimenti amministrativi e conforme alla funzione di semplificazione procedimentale propria dell’istituto della Conferenza di servizi e rispondente all’interesse del privato ad ottenere un riscontro anche negativo alle proprie istanze”. Si v., TAR Umbria, 9 febbraio 2010 n. 59 con riferimento all’impugnabilità del verbale conclusivo della conferenza di servizi, purchè comprensivo di tutte le determinazioni delle singole amministrazioni coinvolte.

[13] Sul punto si v. G. MORBIDELLI, Il tempo del procedimento, in AA. VV., La disciplina dell’azione amministrativa a cura di V. CERULLI IRELLI, Napoli, Jovene, 2006; S. S. SCOCA, Il termine come garanzia nel procedimento amministrativo in www.giustamm.it; S. D’ANCONA «Il termine di conclusione del procedimento amministrativo nell’ordinamento italiano. Riflessioni alla luce delle novità introdotte dalla legge 18 gennaio 2009 n. 69» in www.giustamm.it, 14/9/2009; E. STICCHI DAMIANI, Danno da ritardo e pregiudiziale amministrativa, in Foro amministrativo T.A.R., 10/2007, 3329 ss.; ID., Il giudice del silenzio come giudice del provvedimento virtuale, in Dir. proc. amm.,1/ 2010, 1-22.

Con specifico riferimento al connesso profilo della risarcibilità del danno determinato dal ritardo del provvedere amministrativo, sono state ricostruite varie tesi tra cui quella della logica del “tempo come autonomo bene della vita” secondo cui la mera violazione del termine procedimentale entro cui la P.A. ha l’obbligo di provvedere cagiona sempre un danno risarcibile in capo all’istante (danno da lesione di interesse o diritto procedimentale). Tale tesi è sostenuta in giurisprudenza (minoritaria) da CdS, Sez. IV, ord. 7 marzo 2005, n. 875; Cass., Sez. I, 10 gennaio 2003, n. 157 e in dottrina da M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995; Id., La risarcibilità del danno da mero ritardo dell’azione amministrativa, in Urb. e app., 2006, 11 ss.; F. G. SCOCA, Risarcibilità e interesse legittimo, in Dir. pubb., 2000, 13 ss.; G. D. COMPORTI, Torto e contratto nella responsabilità civile delle pubbliche amministrazioni, Torino, 2003; M. LIPARI, I tempi del procedimento amministrativo. Certezza dei rapporti, interesse pubblico e tutela dei cittadini, in AA. VV., Tempo spazio e certezza dell’azione amministrativa, Milano, 2003. Si consideri, inoltre, la tesi attinente alla logica della “spettanza del bene della vita” secondo cui il danno da ritardo della P.A. nel provvedere (o da mera inerzia della P.A.) è risarcibile solo in caso di fondatezza dell’istanza, dunque solo a condizione che sia accertata la spettanza del bene della vita in capo al privato. Tale tesi è stata sostenuta in giurisprudenza (prevalente) da C.d.S., Ad. Pl., 15 settembre 2005, n. 7; Cass., S.U., 22 luglio 1999, n. 500. Per un’analisi ricostruttiva della disciplina relativa alla responsabilità della p.a. per danno da ritardo si v. G. SORICELLI, «La codificazione della disciplina speciale della responsabilità della P.A. per danno da ritardo» in www.giustizia-amministrativa.it. Con specifico riferimento al giudizio sul silenzio, il codice del processo amministrativo, varato con D.lgs. 2 luglio 2010 n. 104, disciplina la tutela azionabile avverso il silenzio inadempimento della p.a. agli artt. 31 e 117, in cui è confluita la disciplina di cui all’art. 2 l. 241/90, inciso dalla l. 69/2009 e dell’art. 21 bis inserito dalla l. 205/2000 nel corpo della l. 1034/1971.

[14] Si v. ex multis sentenza n. 351/1991 della Corte Costituzionale.

(pubblicato il 9.5.2011)

Note

L'articolo Autorizzazione per la costruzione e l’esercizio di parchi fotovoltaici: autonoma lesività del parere endoprocedimentale negativo e sua impugnabilità in sede giurisdizionale proviene da Giustamm.