Eccellenze, Autorità tutte, illustri Colleghi, Signore e Signori
Anche questo anno il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa ha stabilito la celebrazione della apertura dell’anno giudiziario presso le sedi dei Tribunali amministrativi regionali con una formale cerimonia che pertanto si avvia a diventare fatto istituzionale.
Il successo dell’iniziativa sembra testimoniato dalla partecipazione di tante autorità e di un pubblico altamente qualificato e di ciò i Magistrati ed il personale amministrativo del Tribunale si sentono particolarmente onorati.
A loro nome, oltre che a titolo mio personale, porgo il deferente saluto a Mons. Pizziol che rappresenta il Patriarca di Venezia, al Signor Sindaco Prof. Cacciari, al Sig. Prefetto di Venezia Dott. Nardone, ai due Presidenti emeriti della Corte Costituzionale Prof. Riccardo Chieppa e Cesare Mirabelli che, con la loro presenza conferiscono particolare significato a questa cerimonia.
Ad essi si aggiunge, graditissimo ospite, il Presidente onorario del Consiglio di Stato Prof. Pezzana.
Un saluto va inoltre al Prof. Stanzione che qui rappresenta ufficialmente il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, al Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati Prof. Pizzigati, all’Avvocato distrettuale dello Stato, Avv. Martelli, al Presidente dell’Associazione dei Magistrati amministrativi avv. Ivone Cacciavillani, nonchè al Consigliere Roberto Pupilella che siede in rappresentanza del Consiglio di Stato.
Siamo inoltre onorati della presenza del sen. Bergamo dell’on. Campa e dell’on. Michelon.
Bentornato al Presidente Stefano Baccarini cui mi onoro di succedere nella presidenza del Tar e che, fra gli altri altissimi, ha quello di aver dotato l’istituto della attuale splendida sede. Duole non avere tra noi l’altro autorevole predecessore pres. Gaetano Trotta che impossibilitato ad intervenire ha tuttavia inviato un messaggio di saluto a tutti gli intervenuti.
Vedo anche in sala, con vivo compiacimento il consigliere di Stato Paolo Cirillo, Capo del Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, organo al quale la giustizia amministrativa fa capo.
Alle personalità citate, si aggiungono autorevolmente il Presidente della Corte D’Appello di Venezia Dott. Massagli, il Procuratore Generale Dott. Fortuna, il Procuratore della Repubblica Dott. Borraccetti, il Presidente della Sezione regionale della Corte dei Conti Dott. Zambardi, il Procuratore Generale Dott. Scarano, il Presidente della Sezione regionale di controllo Dott. Prota, il Sig. Questore di Venezia Dott. Galante.
Un cordiale fervidissimo saluto ai rappresentanti della Regione Veneto e della Provincia di Venezia, alle alte cariche militari, presenti di persona o esse pure rappresentate da illustri personalità delegate.
Saluto anche l’ex Presidente Bagarotto, nonchè lo storico Presidente di questo T.A.R. Prof. On. Emilio Rosini, splendida figura di servitore dello Stato in tutte le tappe della Sua straordinaria, luminosa carriera, nonché il Presidente Trivellato.
Ringrazio poi di vero cuore, tutti e ciascuno, i cortesi intervenuti, che vivamente mi spiace di non poter nominare e che hanno inteso onorare, con la loro presenza questa cerimonia che la cortesia del Sig. Sindaco di Venezia con la collaborazione dell’Arch. Codello ha consentito di svolgersi in una sede tanto prestigiosa e nella cornice più sfarzosa della storica opulenza di questa città, che è vanto non solo del Veneto, ma del mondo e della stessa umanità.
E dopo i saluti di rito, vuole la prassi che siano esposti i dati di produttività del Tribunale e per i quali faccio rinvio alla nota elaborata dalla Segreteria Generale e che è stata distribuita in sala.
Ciò premesso, risparmierò ad un tanto illustre e cortese uditorio le consuete doglianze in tema di ristrettezza dei mezzi, delle carenze di personale di magistratura e di personale amministrativo, e ciò soprattutto in considerazione del fatto che la gran parte dei presenti è reduce da altre inaugurazioni dei tanti anni giudiziari nella Regione Veneto e qui ha ascoltato tutto quanto è possibile dire in tema di critiche alla politica giudiziaria generale del sistema Italia, secondo una consuetudine che di anno in anno si replica, senza trovare alcun riscontro presso le istituzioni.
Per quanto esposto nella nota, crediamo si possa affermare che pur con i limitati mezzi a disposizione, importanti risultati, in termini di efficienza e laboriosità, sono stati conseguiti.
Ciò è frutto della abnegazione dei magistrati e del personale amministrativo e dei loro sforzi sento il dovere di rendere pubblica testimonianza, avendo rilevato, con il massimo compiacimento quanto impegno sia stato profuso per assicurare il massimo della funzionalità al Tribunale, anche al prezzo di costringere pressocchè tutti i collaboratori a svolgere funzioni non istituzionalmente proprie, comè è stato per le attribuzioni del Segretario generale che sono state assunte interinalmente dal nostro caro ed insostituibile Giuseppe Curreri, coadiuvato egregiamente dal Sig. Luciano Pezzin e dalla Sig.ra Luisa Dian e così assicurando piena funzionalità all’Ufficio.
Con vivo rammarico poi, si è dovuto prendere atto delle dimissioni di Osvaldo Carlucci, Segretario generale di questo Tribunale pressocchè dalla sua istituzione.
Il Tribunale ha poi perso uno tra i più apprezzati magistrati, il presidente Luigi Trivellato che ha presentato dimissioni dal servizio. La sua figura è stata un esempio di dedizione alle funzioni, di alta professionalità ed è con vivo rammarico che ho dovuto prendere atto di questa determinazione prematura.
Il suo posto è stato assunto, per la rotazione stabilita dal Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, dal Presidente Zuballi, mentre la presidenza dell’altra sezione è stata assunta dal presidente Angelo De Zotti, altro magistrato di grande valore e profonda cultura, ben noto al foro veneto, e che ha adesso il difficile compito di sostituire Luigi Trivellato. Siamo tutti certi che egli riuscirà a seguire le orme dell’illustre magistrato.
E infine con vivo dolore è stata recentemente appresa la scomparsa di una giovane ed apprezzata collaboratrice del Tribunale Nunzia Oliveto, notizia questa che ha tutti commosso, e non solo i componenti del Tribunale. Intendiamo renderle pubblico ringraziamento per il suo contributo alla funzionalità del Tribunale.
E dopo queste considerazioni di vita interna passo al nucleo principale della relazione.
Lo scorso anno l’accento era stato incentrato sui nuovi approdi della giustizia amministrativa, alla luce delle importanti riforme legislative che hanno completamente innovato la fisionomia della nostra giurisdizione, aprendo amplissimi scenari per una sempre più profonda introspezione nel rapporto tra Amministrazione e cittadino, alla luce di principi di trasparenza ed in riferimento al concetto di giusto processo.
Si erano inoltre esaminati i temi della discrezionalità tecnica ed amministrativa, e della sua sindacabilità in sede giurisdizionale, il ruolo del privato in talune forme di cogestione del potere, sottolineando l’accesso diretto al fatto così come consentito dalla consulenza tecnica e così promuovendo nuovi traguardi per la logicità, la congruità e la ragionevolezza dei provvedimenti e della relativa motivazione; si era parlato inoltre di moduli consensuali, di amministrazione per accordi e di quanto altro era il portante delle riforme dell’ultimo quinquennio.
Non starò quindi a ripetere le specifiche materie che hanno arricchito la competenza della giustizia amministrativa, dato che sono tutte ormai ampiamente note.
Mi pongo di contro, l’interrogativo di esaminare se, a fronte di tali riforme, gli organi della giustizia amministrativa, nella loro attuale fisionomia, prima ancora che nella loro consistenza, siano posti in condizione di fare fronte a tanto pesanti, sopravvenute incombenze.
E ciò vorrei fare sul tono il più possibile colloquiale, resistendo alla seduzione di avventurarmi in temi teorici di diritti amministrativo e processuale amministrativo e che sono peraltro già da tempo all’attenzione di tutti gli operatori del diritto, e scavati da una miriade di convegni.
Il punto di partenza di questa indagine, consiste nella fondamentale considerazione per la quale, allorché cambiano grandemente le funzioni e le competenze di un organismo, non possano corrispondentemente non cambiare i caratteri di questo, che deve quindi, di pari passo evolversi ed adeguarsi ai nuovi compiti.
E per rispondere all’interrogativo inquietante che attiene al processo di verificazione della attualità delle strutture a fronte dei nuovi scenari, occorre prendere le mosse dalla recente riforma del titolo quinto della Costituzione che ha radicalmente innovato importanti profili tradizionali dello Stato italiano, dalla nuova legge 241 e dall’ulteriore modificazione costituzionale, peraltro ancora sottoposta all’esito di referendum, ciò che rende, di riflesso, ormai maturi i tempi per una organica revisione degli assetti della giustizia amministrativa e che, per quanto concerne i T.A.R. rivela una sorta di precoce vecchiezza di vita dei soli trentadue anni dalla loro costituzione.
Per questa ipotesi di riconsiderazione e finanche di almeno parziale rifondazione, l’occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario può costituire sede per esporre, a puro titolo di contributo al possibile ed auspicabile rinnovamento delle strutture, un ampio ventaglio di proposte tra le quali potrebbero individuarsi soluzioni per imprimere una decisa svolta della giustizia amministrativa, in coerenza con i richiami che provengono dalle nuove realtà sociali e dalla nuova fisionomia della domanda di giustizia.
Al proposito, il Ministero della Funzione Pubblica, nelle proprie linee di impegno ha puntualizzato che un più responsabile funzionamento dei controlli interni della Pubblica Amministrazione dovrebbe essere accompagnato da un riordino del Consiglio di Stato, dei T.A.R. e dell’Avvocatura dello Stato.
Deve dunque ritenersi, che, il nuovo portato legislativo, abbia di per sé creato i presupposti per una revisione organica del plesso di giustizia amministrativa, e ciò nell’ottica di un problema che viene tuttavia a trasformarsi in opportunità.
Per convincersi della innovatività dei nuovi scenari, basterebbe anche soltanto considerare le amplissime facoltà accordate alle amministrazioni locali, e tra le quali quella di emanare regolamenti, per scorgere quanto più incisiva debba essere la funzione della giurisdizione amministrativa, in un regime giuridico che ha visto grandemente scemare gli organi di controllo preventivo, lasciando in grave disorientamento le stesse Amministrazioni e mi riferisco a quelle di minore entità che sono state oggetto di improvvise fughe in avanti, malamente compatibili con i limiti delle relative organizzazioni e che ben prevedibilmente si troveranno a far fronte ad un sempre più importante contenzioso.
Per corrispondere a queste nuove esigenze e dunque alla prevedibilità di una forte accentuazione della domanda di giustizia, occorre organizzarsi tempestivamente, valutando adeguatamente tutte le ipotesi solutorie ipotizzabili e tenendo peraltro ben presente in queste riflessioni, che con le attuali strutture e le attuali fisionomie degli organi di giustizia, non è possibile ottenere una risposta adeguata ai nuovi bisogni, maggiore di quanto oggi non sia.
Alla luce di questo preoccupante futuro, che è peraltro alle porte, si richiede dunque un coraggioso sforzo di fantasia costruttiva che valga finanche a sfidare talune pregiudiziali del passato, che oggi appaiono recessive e che presto diventeranno anacronistiche.
Gli interventi legislativi strutturali sono dunque impegnativi ed urgenti, e per orientare i responsabili del futuro della nostra giustizia, e particolarmente il Parlamento ed il Governo, occorre una decisa funzione propositiva da parte di chi quotidianamente vive l’esperienza giudiziaria, dunque da parte dei magistrati amministrativi, in tutte le articolazioni delle funzioni, del foro e del mondo accademico, per essi intesi, coloro che concretamente esercitano la professione forense e non quindi gli esperti di sole teorie.
Tra i vari fattori che devono ispirare le nuove concezioni strutturali, dunque, deve essere posto, non soltanto l’eterno problema dell’azzeramento degli arretrati giudiziari, restando fermi negli attuali assetti quanto piuttosto, la profilassi della futura crescita del contenzioso, riservando le opportune attenzioni ai necessari ed ineludibili restauri dell’ormai inadeguato costrutto strutturale, almeno per quanto riguarda i T.A.R.
L’esperienza quotidiana ci dimostra che quasi nessun provvedimento che presenti un qualche apprezzabile contenuto confliggente con i “privati interessi”, è esente da gravame, ed ancor più lo sarà nel futuro, a causa della proliferazione dei centri normativi, la stratificazione progressiva di leggi e regolamenti che sovente, nel loro processo di elaborazione potrebbero non disporre di adeguati ambiti tecnici di ponderazione e di coordinamento in vista della loro concezione e della loro operatività, ed è storia di questo ultimo quinquennio la progressione esponenziale della contraddittorietà all’interno degli ordinamenti, a fronte della citata abolizione di centri di controllo con funzione unificante della prassi amministrativa.
Consideriamo dunque gli assetti, al fine di valutarne la funzionalità, rivolgendo uno sguardo al passato, che è guida fondamentale per il futuro, in una sintetica riflessione di origine storica.
La giustizia amministrativa, in un passato non certo remoto, non era un supino recettore di ricorsi ed una macchina di produzione di sentenze.
Era giustizia nella amministrazione, giustizia relativa all’uso del pubblico potere e ciò nel senso che attraverso determinazioni giurisprudenziali consolidate, si incideva sulle vicende amministrative determinando effetti caducatori, ripristinatori, preclusivi o conformativi che condizionavano le ulteriori iniziative del pubblico potere.
A questa assolutamente prioritaria ed essenziale attività, si accompagnava sinergicamente l’opera delle molteplici proiezioni collaborative del Consiglio di Stato presso le pubbliche amministrazioni centrali, in quello che può definirsi il “servizio esterno” dei magistrati, ma soprattutto con un sapiente uso della funzione consultiva che era esercitata, a titolo di parere obbligatorio – non vincolante – ovvero meramente facoltativo, su una vastissima gamma di provvedimenti.
L’Istituto, così nella sua organica simbiosi con l’attività giurisdizionale, più strettamente istituzionale, coglieva il risultato di assistere, in chiave di collaborazione, sempre e soltanto esclusivamente tecnica, gli apparati amministrativi centrali dello Stato con una azione fortemente incisiva sulla formazione della normativa, sugli atti di rilievo generale, a garanzia e salvaguardia della legittimità dell’azione amministrativa, con ciò riducendo grandemente i margini di possibili contestazioni e garantendo risultati pratici largamente condivisi.
La magistratura amministrativa, come peraltro quella contabile, non dissimile nel suo ruolo di vigilanza sul sistema, esprimeva dunque, un profilo professionale del tutto peculiare, e la sua azione ad ampio spettro nella amministrazione, aveva consentito il raggiungimento di importanti traguardi del pubblico interesse e del consolidamento della legalità, sovente opponendosi polemicamente a spinte delle aree di potere che si rivelassero non totalmente appropriate o, peggio, non del tutto commendevoli.
Si andavano così consolidando, importanti principi a difesa della giustizia, delimitando il campo di esplicazione dei pubblici poteri, in un quadro di stretta legalità.
Questi risultati erano certamente concepibili e condivisibili nel contesto di uno Stato unitario, fortemente centralizzato, che, all’epoca trovava a supporto il solo Consiglio di Stato, ma andavano via via scemando con il progresso delle tendenze centrifughe degli organi territoriali e con la loro sottrazione alle funzioni di supporto che la giustizia amministrativa assicurava, in sede consultiva, in quanto essa veniva a circoscriversi, ma sempre con minore intensità, allo Stato ed alle Regioni, mentre pressanti forze centrifughe spostavano progressivamente i centri di potere verso le minori entità territoriali.
Ciò aveva comportato una sorta di flessione, collocabile negli anni ottanta e novanta, del grande contributo del Consiglio di Stato nella promozione dei più elevati livelli di legittimità dell’attività amministrativa, finanche determinando presso le centrali di potere, una sorta di reazione infastidita, ai suoi incessanti richiami, in clima di ingiustificata diffidenza verso il suo sindacato, come è prova dei tentativi di ben due Commissioni bicamerali, di cancellare l’istituzione e ciò, con un’unica bordata che colpiva oltre ai T.A.R., da poco operanti a regime ed al Consiglio di Stato, anche l’altro scomodissimo censore, costituito dalla gloriosa Corte dei Conti, trasbordando così entrambe le strutture nell’alveo della giurisdizione ordinaria, in controtendenza con la storia della civiltà giuridica in Italia, e ciò in ragione di un evidente equivoco che ignorava o travisava i caratteri e le potenzialità di tali organi, difficilmente assimilabili alla magistratura ordinaria, che, su un diverso piano, esercita il proprio altissimo magistero di massima espressione della Giustizia nel Paese, ma pur sempre in ambiti sostanzialmente differenziati e con strumenti assolutamente peculiari.
Si trascurava poi l’essenziale profilo della funzione unificatrice della giurisprudenza del Consiglio di Stato nel contesto di uno Stato ormai regionale, con una molteplicità di “diritti” e con le spinte sempre maggiormente centrifughe di cui si è detto e che necessariamente richiedono un centro ideale di composizione di tali varietà.
Di qui l’essenzialità del Consiglio di Stato negli equilibri dei poteri.
Il tentativo delle due commissioni era peraltro, chiaramente la riprova delle tendenze di non accettare intralci alla libera determinazione dei vari livelli di governo, così come conseguenti alle suddette funzioni consultive obbligatorie, e ciò perché, in sostanza, si rivendicavano margini sempre più ampi di insindacabilità che, ben spesso finivano poi per ricadere drammaticamente nel sindacato di un altro giudice, questa volta penale, o della Corte dei Conti, con le devastanti conseguenze cui le cronache ci hanno quotidianamente abituato.
Il tentativo di liberarsi della autonomia del Consiglio di Stato, dei Tar e della Corte dei Conti, non sortì fortunatamente effetto e tuttavia non mancò chi, con singolare ed estemporanea determinazione, comunque propose ed ottenne, una mutilazione delle funzioni consultive del Consiglio di Stato che, per limitarsi ad un solo esempio, colpiva il parere obbligatorio e pur sempre non vincolante, in materia di contratti pubblici, così fornendo, da un lato, la più palese prova della efficienza e della temibilità dell’operato consultivo con la sua azione di prevenzione e dall’altro della malcelata riluttanza del sistema a sottoporsi ad un confronto, in chiave di garanzia della legittimità in via preventiva, e di cui si è detto.
L’importante era sovente, emanare un dato provvedimento, non tanto la sua capacità di radicarsi nel tempo e di resistere alle contestazioni. Ed ancor più importante era disfarsi dell’ingombrante ingerenza della attività consultiva sui pubblici contratti.
Contratti pubblici significano economia e l’economia significa finanza.
E la finanza pubblica significa pubblico denaro.
Non ci pare che la ricerca di una incondizionata e non adeguatamente controllata libertà, in un campo tanto delicato del pubblico interesse, abilmente mascherata dietro l’esigenza della agilità della azione amministrativa, possa trovare consenso da parte del cittadino e forse neppure condivisione presso gli stessi apparati amministrativi che restano così, esposti a gravi rischi personali nel loro operato e che certamente gradirebbe un confronto, preventivo sistematico, ed un conforto sul piano giuridico.
La funzione consultiva costituisce dunque una ineliminabile e coessenziale componente della giustizia amministrativa e come dovrà essere totalmente recuperata dal Consiglio di Stato in sede nazionale, per unificare i principi di legalità e di legittimità a livello centrale nei nuovi assetti costituzionali, così potrà essere esercitata in sede regionale dai Tar a tutela del pubblico interesse ed altresì, a salvaguardia degli amministratori, oggi esposti a rilevanti pericoli nell’espletamento delle loro attività, fornendo loro un supporto che indichi la via della legalità, prima ancora che sul caso, si instauri la fase patologica del gravame giudiziario sull’esercizio del potere, dopo l’emanazione dei provvedimenti.
Tra le varie ipotesi di potenziamento complessivo della giustizia amministrativa, questa è la posizione da molti caldeggiata, anche se non da tutti condivisa ed anzi, da taluni osteggiata, e non è da tutti condivisa perché contro la funzione consultiva viene sollevata una critica del tutto inappropriata, e cioè che uno stesso organo, chiamato ad emettere un parere, venga poi a giudicare negli stessi temi in ordine ai quali già si era espresso.
E questo un grave errore di prospettiva, come ha dimostrato lo scorso anno il Presidente del Consiglio di Stato nella sua relazione inaugurale, alla presenza del Capo dello Stato e secondo quanto è stato richiamato nella relazione inaugurale presso il Tar Veneto dello scorso anno.
Il parere dell’organo consultivo viene infatti reso non su un problema astratto, quale è il caso in cui è fatto ricorso al parere della Avvocatura di Stato o di un legale libero professionista, dunque al fine di acquisire consiglio ed orientamento in ordine a determinate problematiche, sibbene nel senso di sottoporre ad un esame preventivo, uno schema di provvedimento ipotizzato in relazione ad un determinato problema e che è maturato a seguito di precedenti, autonome ponderazioni dell’organo chiamato ad esprimersi ed eventualmente già assistite da pareri legali di liberi professionisti il cui importantissimo magistero, che si esercita su un diverso livello e con caratteri del tutto differenziali, resta assolutamente impregiudicato.
Si concreta dunque l’ipotesi di un esame preliminare all’emanazione di uno specifico provvedimento, quindi un giudizio sostanzialmente relativo ad un atto amministrativo ancora emanando, ma già conformato, e dunque in modo non dissimile – si ripete – da quanto sarebbe avvenuto per il caso in cui l’atto venisse emanato senza richiesta di parere e successivamente impugnato.
E quindi da escludere il caso, come da taluna parte sembra prospettato, di un perfido consigliere che suggerisce sottili astuzie per cogliere discutibili risultati, che poi confermerà nella eventuale fase contenziosa, ciò che è poi quanto ha suscitato – come detto – le immeritate diffidenze di molti, in ordine alle funzioni consultive.
Fermo restando poi, che – sempre per rifarsi alla esperienza del Consiglio di Stato – le sezioni giurisdizionali difficilmente si richiamano a pareri emanati, il più delle volte, anni prima da altre sezioni, che operano nella più assoluta autonomia.
Né si riscontra interferenza di sorta tra le due funzioni, nel senso di una pregiudizialità o condizionamenti del parere sulla sentenza eventuale e futura, ma semmai delle sentenze sul parere, quindi con conferma di giurisprudenza nella sede consultiva e non il contrario.
In questo senso è stata la mia personale esperienza nel lungo servizio prestato presso il Consiglio di Stato, sotto la alta guida, fra gli altri, del Pres. Chieppa e del Pres. Pezzana..
Orbene, è dunque mia personale convinzione che dette funzioni consultive, recuperate nella originaria pienezza dal Consiglio di Stato, e nella configurazione che ho descritto, vengano estese ai TAR sulla appropriata scala regionale, fermo restando che esse potranno essere circoscritte ai soli atti di contenuto generale, ovviamente escludendo gli atti di riferimento individuale ed i provvedimenti su domanda.
Si avrebbe così un importante funzione “ortopedica” di tipo preventivo sulle molte storture di taluni provvedimenti, che sopperisce in qualche misura ai controlli venuti a cessare e che, per quanto detto, potrebbe incidere unicamente sui maggiori contratti pubblici e sui più importanti bandi di gara, sui regolamenti, sulle norme satelliti dei piani regolatori e così via, con ciò creando per le amministrazioni un prezioso supporto, specialmente per quelle di minore entità e che non dispongono di appropriati uffici legali o non possano permettersi i costi di una consulenza legale di tipo tradizionale.
Al riguardo si deve anche considerare che i concorsi di secondo grado, assicurano alla giustizia amministrativa un prezioso contributo di interdisciplinarietà che deriva dal reclutamento per concorso, di elementi che, oltre alla profonda preparazione scientifica portano – si direbbe: in dote, l’esperienza che deriva dalle più disparate professionalità maturate nelle carriere di provenienza.
Dissipare questo patrimonio di esperienza per assegnare ai magistrati amministrativi i compiti soltanto giurisdizionali, in altre parole: la redazione di sentenze, equivale sostanzialmente a contraddire il carattere del loro reclutamento e che si giustifica, ai T.A.R. come al Consiglio di Stato, in funzione di particolari contributi preordinati a servizi che non possono limitarsi ai soli atti giurisdizionali.
Ma la funzione consultiva, per sortire i più elevati livelli di efficienza non può essere concepita senza l’apporto di nuove energie ed esperienze professionali, in aggiunta a quelle dei magistrati nominati per concorso, e vale sempre il riferimento al Consiglio di Stato nella sua centenaria strutturazione, che vede come coessenziale al reclutamento per concorso e la provvista ai Tar, il prezioso ed insostituibile contributo dei magistrati di nomina governativa, ciò che ha non solo apportato rilevanti affinamenti nella percezione dei problemi, ma ha conferito prestigio all’Istituto che ha potuto avvalersi, e non certo solo ai fini di immagine, della intensa attività di personalità eminenti che hanno riversato le proprie elevate esperienze di diretta amministrazione, nelle funzioni giurisdizionali e consultive, con un profondo arricchimento dell’organo.
Il modello del Consiglio, ove avesse a condividersi la suggestione, potrebbe peraltro essere parzialmente modificato, sulla scala dei Tar, nel senso di ammettere prevalentemente i componenti di nomina governativa alle sole istituende sezioni consultive, con possibilità di integrare i collegi giurisdizionali, soltanto in qualità di terzo componente, non relatore, e ciò in considerazione della gravosità, sempre crescente dello studio dei ricorsi e che difficilmente può essere imposta a personalità che, per aver già svolto onerose carriere, di massima, non presentano età giovanili.
La nomina dovrebbe richiedere il possesso di determinati requisiti di anzianità di funzioni e di determinati, elevati livelli, escludendo personalità che abbiano nel recente rivestito funzioni politiche nella Regione di riferimento.
Il Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa esprimerebbe il parere finale, inappellabile, e con determinato quorum deliberante, dopo analitica disamina dei titoli, sulla proposta nominativa del Governo.
Ma a parte questa ipotesi, che si ritiene rapportata alle particolari esigenze di profilassi di contenzioso sopra evidenziate, ma soprattutto ad esigenze di legalità, di pubblico interesse e di efficienza, si deve considerare che, anche in materia di reclutamento di magistrati dei Tar per concorso pubblico, occorre introdurre modificazioni.
Non si vede al proposito, ed in primo luogo alcuna utilità nel mantenimento delle qualifiche di referendario e primo referendario presso i Tar e tale qualifica andrebbe abolita, così come è stato per il Consiglio di Stato cui oggi si accede direttamente con la qualifica di Consigliere.
Per incidens poi, le materie di esame andrebbero assolutamente estese al diritto comunitario, che è diritto interno e che non può non essere conosciuto profondamente dagli aspiranti magistrati, con ciò inserendo nelle materie di concorso una quinta prova scritta.
Si è detto che per partecipare ai concorsi al Consiglio di Stato ed ai Tar, così come anche per la Corte dei Conti, occorre possedere determinati titoli che conseguono ad una precedente determinata posizione di carriera che deve essere posseduta per determinato periodo di tempo.
Le fonti di provvista fino ad ora, sono state le grandi amministrazioni pubbliche,la Magistratura ordinaria, quella Contabile, l’Avvocatura di Stato, fino alla Banca d’Italia, le Università ecc.
Dunque si è trattato di fonti di altissimo livello qualitativo le cui selezione ha assicurato l’apporto alla giurisdizione, di professionalità con il carattere interdisciplinare di cui si è detto, concretando un insieme di consumate esperienze, che costituisce, di per sé, una delle maggiori garanzie della qualità della giustizia amministrativa.
Il maggiore reclutamento richiesto dalle sopravvenute necessità, trova quindi forti difficoltà nell’individuare idonei bacini di utenza cui rivolgere la chiamata a concorso, essendo necessario garantire, nel modo più assoluto, una adeguata professionalità, e dovendosi assolutamente scongiurare il pericolo di massivi concorsi che non garantirebbero la qualità dei magistrati.
Questa esigenza di limitato numero di posti a concorso e che tocca la dignità stessa della funzione, è finanche superiore al problema della pendenza di un forte arretrato presso la Giustizia amministrativa, ove si ritenga di risolverlo con l’accettazione di un calo di qualità.
Il primo problema di ogni cittadino ricorrente, peraltro è quello di avere, pur con limitatezze dell’umano agire, la massima garanzia di giustizia sostanziale e non quello di avere comunque, presto, una qualsiasi sentenza.
E quanti diversamente privilegiano il contrario, sono soggetti che non hanno cause personali pendenti.
Credo che anche il foro, considerata la altissima professionalità delle Avvocature, professi, per la più parte, la stessa esigenza di qualità, in riscontro agli sforzi defensionali profusi nel corso del processo.
Il mondo forense amministrativo, spero, possa essere, testimone quotidiano di quanto grande sia l’impegno dei magistrati nello studio dei ricorsi. Studio sempre totale, con una conoscenza di ogni minima censura, di ogni minimo profilo, tale da poter avere piena equivalenza con la conoscenza che il difensore ha della propria causa e ciò con l’aggravio per il magistrato, di essere chiamato ad una completa disamina del caso in tempi brevissimi, essendo, nel contempo oberato della redazione delle sentenze introitate e che hanno precisi termini di definizione, e con lo studio, parimenti gravoso della delicatissima fase cautelare, essa ancor più compressa in tempi brevi, per non parlare dell’indispensabile aggiornamento professionale in un campo dove si registrano continui mutamenti, sia di normativa che di giurisprudenza, considerato che le fonti stesse legislative non sono espresse da codici organici, ma disseminate in una miriade di leggi, cui accedono regolamenti, circolari, atti di indirizzo, e per i quali potrebbe finanche essere inappropriato il principio secondo il quale “iura novit curia”.
Questa difficoltà, che sono indipendenti dall’importanza economica dell’affare, comporta, a mio avviso personale, che in primo luogo si debba evitare di ipotizzare l’intervento di giudici monocratici.
Ed infatti la preziosa ed irrinunciabile discussione della camera di consiglio, talvolta animata e talora finanche esasperata – se pur solo nel confronto dialettico di tesi – è la sola garanzia della ponderazione della causa ed è anche stimolo per il magistrato nel dover conoscere minuziosamente tutte le pieghe del ricorso, evitando la seduzione di letture solo superficiali delle cause, senza il confronto con i colleghi e senza il timore del loro giudizio.
Il nostro presidente Zuballi, in proposito, è solito dire che se ci fosse un compenso per ogni volta che ha cambiato opinione per le considerazioni del terzo componente del collegio, sarebbe divenuto ricchissimo ed io mi associo a questa considerazione.
Anche in questo caso quindi, vale il criterio assoluto di prevalenza della qualità sulla quantità.
Lo stesso dicasi delle cosiddette “sezioni stralcio” sia pur collegiali, almeno così come usualmente intese, che coinvolgerebbe nelle funzioni, elementi di non provata capacità professionale, di terzietà ed indipendenza e che nel nome di una lodevole esigenza di sfoltimento dei ricorsi, potrebberro trasformarsi in una sorta di plotone di esecuzione dei ricorsi, con il grave rischio di riversare sugli appelli, l’aggravarsi dell’arretrato.
Se non si ha dunque assoluta garanzia di qualità, meglio è l’arretrato che non una giustizia sommaria.
Dunque, cosa fare su questo tema che è anche all’attenzione dell’Unione europea?
In primo luogo, nella attuale contingenza, ed anzi di emergenza, l’incremento dell’organico dei magistrati si potrebbe colmare con misure non tradizionali, ma che assicurino l’adeguata esigenza di qualità.
Chi parla sa bene quanto radicato sia il convincimento della esigenza dei concorsi tradizionali, con prove scritte ed orali, tra candidati forniti di adeguati titoli.
Ciò è senza dubbio verità innegabile, ma non può essere questa la sola metodica, pur essendo di sicuro, la migliore.
Ad essa, potrebbe affiancarsi, nel citato clima di emergenza, l’ipotesi in via transitoria, di concorsi per soli titoli ed eventuale colloquio, riservato a magistrati ordinari, contabili provenienti da concorso, avvocati dello Stato e docenti universitari, secondo quanto avvenne al tempo del primo insediamento dei TAR, nel remoto anno 1974 e che ha dato risultati di alto livello, sia pure con una strutturazione ancor più articolata della provenienze lavorative, ed il cui contributo ebbe un grande merito nell’aver finanche innovato taluni settori più stantii, della precedente giurisprudenza del Consiglio di Stato.
A questo proposito occorre considerare, per limitarsi al caso della magistratura ordinaria che sicuramente verrebbe a porsi come la prima fonte di un tal genere di provvista, che l’ultimo concorso per uditore giudiziario è stato svolto su prove scritte in penale ed in diritto amministrativo, con esclusione del diritto privato.
Ed ecco il testo del difficile tema di diritto amministrativo: “Individuati i caratteri del giudicato amministrativo si prendano in esame gli effetti del giudicato di annullamento degli atti della procedura espropriativa sulla reintegrazione dei diritti lesi, senza trascurare la ricognizione dei successivi poteri della P. A.”.
E’ evidente che i vincitori del concorso disporranno, di adeguata cultura amministrativa per poter vincere al concorso, ciò che ha due conseguenze, nell’ottica di cui è argomento.
La prima, nel senso di una non illogicità dell’accesso di giudici ordinari nella giurisdizione amministrativa, senza ulteriore vaglio concorsuale che non sia un diffuso colloquio sulle materie della nostra giurisdizione che non è dunque permeata di misteri inaccessibili.
La seconda, molto più importante, sta nella constatazione che, se non si concretano funzioni decisamente differenziali tra le “attribuzioni” della magistratura amministrativa di fronte a quella ordinaria, si prospettano gravi dubbi sulla plausibilità in futuro, di una posizione autonoma della giustizia amministrativa nel sistema giudiziario.
E sembra, di contro, che ben pochi abbiano appreso la lezione delle due famose Commissioni bicamerali.
E’ bensì vero che l’obiezione più immediata sarebbe quella che non può colmarsi una lacuna provocandone una corrispondente in un altro settore, venendosi così a depauperare il ruolo di altri magistrati per incrementare il proprio.
Ma potrebbe replicarsi che le più ampie dotazioni dei concorsi della magistratura ordinaria, concorso di primo grado, ma oggi opportunamente corretta con la previsione di un lungo, intenso ed accurato tirocinio, che viceversa non esiste nella magistratura amministrativa, potrebbe assicurare la compensazione nei ruoli, con una più estesa messa a disposizione di posti nei concorsi di accesso.
E a tale riguardo non può essere assolutamente trascurato il rilievo che al giudice amministrativo sono state devolute materie, fino ad oggi riservate alla magistratura ordinaria e che richiedono quella maturazione che invece è pienamente sussistente in capo agli autorevoli colleghi della giurisdizione ordinaria.
Una tale permeabilità dei rispettivi ruoli assicurerebbe poi un maggiore e più intimo raccordo, tra organismi che, allo stato, vivono vite separate, in sfere di deplorevole, reciproca indifferenza.
Ed è appena il caso rammentare che è poi la Suprema Corte di Cassazione a decidere sui delicatissimi problemi di spettanza di giurisdizione, ciò che potrebbe comportare, in un diverso clima di collaborazione, un inserimento ad hoc, di magistrati amministrativi e contabili nel contesto delle Sezioni unite della suprema Corte per la soluzione dei citati problemi di giurisdizione, anche favorendo una abbreviazione del lungo termine di legge per il conseguimento del giudicato amministrativo.
Ed è invero, di questi ultimi, tempi un ennesima sconcertante replica della danza di pronunzie sulla giurisdizione, che si interseca con arresti giurisprudenziali di varia natura e che disorientano il foro ed i magistrati e ciò sul tema assolutamente fondamentale del riparto di giurisdizione che, così, invece di trovare una indispensabile definizione, si vede esposto alla estemporaneità di pronunzie di specie, quando invece sarebbe necessaria una inequivoca ed incontestabile puntualizzazione legislativa ovvero una analisi organica da effettuarsi viribus unitis.
Venendo ad altri temi della giustizia è motivo di viva soddisfazione constatare che la remota fase di confronto polemico tra la due componenti della Giurisdizione amministrativa Consiglio di Stato e Tar è attualmente, del tutto superata.
Ed infatti al di là di marginali posizioni dissenzienti, si può prendere atto che l’osmosi tra le due componenti è ormai fisiologica, con un rilevante contributo annualmente riversato tra Tar e Consiglio di Stato, così come tra Consiglio di Stato e Tar e che in molti casi riporta all’esperienza di primo grado, con funzioni di presidente, magistrati che aveva a suo tempo derivato dal Tar ed inserito nel proprio organico.
Anche la carica di Segretario Generale del Consiglio di Stato è oggi ricoperta, per la prima volta, da un autorevole Consigliere di Stato di provenienza Tar.
Le posizioni che si sono maturate sul tema consentono adesso di passare ad equilibri più avanzati sul piano – anche qui – strutturale.
In questo nuovo clima di sicura armonia, tutte le componenti della giustizia amministrativa sarebbero scarsamente preveggenti ove condordemente non si avvedessero che il già cennato federalismo sia divenuto incompatibile con il centralismo romano del Consiglio di Stato.
Occorre dunque sul punto una attenta riflessione.
Le statistiche giudiziarie evidenziano che un ristretto numero di ricorsi vengono devoluti all’appello presso il Consiglio di Stato.
Ciò è certamente vero, ma è parimenti vero che numerosi gravami avverso sentenze di primo grado, non vengono proposti a causa della onerosità dell’appello che comporta, oltre ai costi delle prestazioni professionali, quelli della trasferta di un difensore in Roma e che non possono non tener conto del gravoso impegno professionale che consegue, unitamente ai tempi necessari di permanenza in Roma dell’Avvocato.
A fronte di questa evidente posizione di disfavore che colpisce la domanda di giustizia da parte di soggetti meno abbienti, non sembra eludibile la necessità di una istituzione di sedi regionalizzate del Consiglio di Stato che, in ipotesi potrebbero essere collocate nell’area padana centrale, nel mezzogiorno e nella Sardegna, oltre a quella da lungo tempo proficuamente operante presso la Regione Sicilia, dunque in un limitato numero di quattro sedi periferiche, così decongestionando il pesantissimo debito del Consiglio di Stato nei confronti dei ricorsi pendenti in fase di gravame.
Al minimo poi, potrebbe pensarsi a sedi competenti unicamente per gli appelli dei provvedimenti emanati dai Tar in sede cautelare, e per le pronunzie sulla sospensione della esecutività delle decisioni di merito pronunziate in prime cure , ciò che richiederebbe un minor fabbisogno di magistrati, pur cogliendo appaganti risultati in termini di rapidità ed autorevolezza delle determinazioni.
Sarebbe anche ipotizzabile, per talune materie ed in particolare per quelle elettorali, la previsione della possibilità di avvalersi dello strumento già previsto per il ricorso in Cassazione, del “ ricorso per saltum “ direttamente al Consiglio di Stato, sulla base di una devoluzione effettuata dal Tar, aderendo alla concorde richiesta delle parti, e che, con giudizio unanime del Collegio, trasmetterebbe la causa al Consiglio di Stato, corredata da dettagliata relazione che individui i problemi giuridici sottesi dalla peculiare fattispecie e ciò specialmente – come detto – nella materia elettorale, cui si mal si attaglia – di norma – il regime tradizionale del doppio grado.
Sarebbe poi assolutamente necessario istituire presso i Tar dotati di più sezioni, la possibilità di costituire, un Collegio preventivamente composto, anno per anno, per la trattazione di affari di particolare importanza, che accorpi magistrati delle sezioni e ciò sul modello della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la partecipazione dei presidenti delle sezioni interne.
Ciò consentirebbe – fra l’altro – di evitare il pericolo di decisioni di principio, potenzialmente configgenti tra sezioni di uno stesso Tribunale, con forte giovamento per la uniformità della giurisdizione.
Tra le misure di semplificazione e snellimento delle procedure, potrebbe essere valutata la possibilità, per il Collegio,ovvero per magistrato relatore, di convocare in camera di consiglio i difensori, per una puntualizzazione ed eventuale depurazione dell’area di gravame, sfrondando i ricorsi dei molti rami secchi che sovente vengono prospettati per completezza di trattazione ,ma non sempre per intrinseca necessità.
I ricorsi seriali potrebbero richiedere, in tal senso, una puntualizzazione relativa alla loro concatenazione,onde evitare che dopo lo studio dei primi ricorsi, arrivati ai successivi, emerga la cessazione di interesse su taluno dei precedenti.
Questa evenienza non è infrequente e questo Tribunale, nel clima di fattiva collaborazione con il Foro, ha spesso ottenuto dalle difese,prospetti orientativi sull’andamento del contenzioso, che hanno notevolmente attenuato la gravosità di inutile studio di talune fasi della vicenda processuale.
E ciò e stato tanto più utile – e mi riferisco soprattutto a mie pregresse esperienze – in quei casi in cui un “ affettucciamento abusivo di ricorsi, solo apparentemente simili” – come ben ebbe a raccontare il Presidente Schinaia, per esperienza personale al suo esordio di referendario al Consiglio di Stato -, si riveli poi erronea, configurando variegate fattispecie sia pur su un tema conduttore unico e creando gravi difficoltà per il relatore.
Sarebbe anche auspicabile stabilire la obbligatorietà dei motivi aggiunti ex art. 21 della legge sui T.A.R., come novellata. onde evitare contrasti di giudicati e statuire sul rapporto nella sua integrità.
Altra misura processuale potrebbe autorizzare la chiamata in causa di terzo iussu iudicis, sempre ai fini di una migliore valutazione complessiva del rapporto.
Per quanto riguarda la giacenza di ricorsi ultradecennali, oltre alle misure in atto, potrebbe ipotizzarsi di avvalersi della procedura operante presso le Commissioni tributarie, laddove la più parte dei ricorsi è rimessa al Collegio senza discussione.
Parimenti quindi i difensori delle cause per le quali permanga interesse, così come accertato con la procedura attuale potrebbe, redigere una succinta nota difensiva finale, riassuntiva del contenzioso, e potrebbe rimettere all’esame – sempre rigorosamente collegiale – del Tar, tali ricorsi, per una decisione da deliberare senza emanazione di decreto di fissazione di udienza ed in termini assolutamente semplificati, con ciò alleggerendo gli oneri delle Segreterie e consentendo udienze tematiche, ove ne sussista la possibilità, ed attribuendo ai relatori un carico da esaminare con piena libertà negli eventuali tempi a disposizione, conteggiando in qualche significativa misura, tali ricorsi, nel computo dei carichi di lavoro.
Trattasi peraltro, di polverose cause risalenti finanche di epoche remote, ormai di scarso interesse per i ricorrenti e che ben possibilmente, non perverranno mai a definizione secondo canali ordinari, in quanto costituisce evidente esigenza prioritaria, provvedere sul contenzioso più recente, ad evitare che anche i ricorsi del presente possano rifluire nell’alveo del contenzioso arretrato, creando un unico, inestricabile ammasso indistinto.
Conclusivamente, gli sconcertanti scenari aperti dalla Legge Pinto,in ordine a questa tipologia di contenzioso arretrato, verrebbero a gravare economicamente sullo Stato,ancor più delle misure finanziarie compensative per una seria e meditata riforma della giustizia amministrativa che affidiamo fiduciosamente agli organi competenti.
E con queste suggestioni, che speriamo non restino del tutto lettera morta, si conclude la relazione inaugurale dell’anno giudiziario 2006, nell’auspicio di un serio potenziamento della giustizia amministrativa e da realizzarsi con convergenti strumenti di natura processuale, sostanziale e di logistica strutturale, superando la miope logica degli lievi ritocchi tradizionali, aprendo il sistema ad un’ottica decisamente progressista.
Con questo proposito e con l’augurio di proficuo lavoro, per l’anno 2006 ringrazio le Autorità tutte ed i cortesi ospiti di questa cerimonia, dichiarando aperto l’anno giudiziario 2006 della giustizia amministrativa nella regione veneta.
La parola adesso al Sig. Sindaco di Venezia, Prof. M. Cacciari che prego vivamente di volersi accomodare al podio.
Dopo di cui ascolteremo un intervento degli esponenti del foro Avv. Pizzigatti, Martelli e Cacciavillani.
Chiuderà la cerimonia il Prof. Stanzione.

Note

L'articolo Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto<br> Relazione di Inaugurazione dell’Anno Giudiziario 2006 proviene da Giustamm.

Per la visualizzazione del documento clicca
qui

Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del Tar Veneto – Relazione del Presidente Bruno Amoroso proviene da Giustamm.