SOMMARIO: 1. Introduzione – 2. La nozione di rivalsa ospedaliera – 3. Alla ricerca di un fondamento giuridico della c.d. rivalsa ospedaliera – 3.1 La lettera della legge – 3.2 La successione fra l’INAM e il Servizio Sanitario Nazionale – 3.3 Il meccanismo di contribuzione del Servizio Sanitario Nazionale – 3.4 Effetti della qualifica di assicurazione sociale obbligatoria – Gli artt. 1886 e 1916 cod. civ. – 3.5 In particolare: art. 1916 cod. civ. – La surrogazione nei diritti del danneggiato – 3.6 Il principio del neminem leadere – 3.7 Ulteriori considerazioni in tema di legittimità – 4. Il regime relativo ai danni derivanti da circolazione stradale – 5. Altri aspetti – 6. Metodo di quantificazione del danno – i DRG – 7. L’esercizio dell’azione e l’intervento in causa – 8. Le altre forme di rivalsa – 8.1 La rivalsa ospedaliera in caso di lesioni da infortunio sul lavoro – 8.2 La rivalsa dell’Azienda in qualità di datore di lavoro – 8.3 Il recupero dei crediti attraverso la procedura speciale dell’ingiunzione fiscale.

1. Introduzione

Nell’ambito della categoria del recupero di crediti sono raggruppate sotto la denominazione “rivalse” diverse tipologie di azioni.

La più importante e controversa riguarda la c.d. “rivalsa ospedaliera”, ovvero l’azione spettante alle Aziende Sanitarie e volta ad ottenere il corrispettivo delle spese sostenute per la cura di pazienti infortunatisi a causa di un fatto ascrivibile a responsabilità di terzi.

A questa tipologia, si aggiungono le diverse azioni, che si differenziano dalla rivalsa ospedaliera in quanto trovano il proprio presupposto non tanto e non solo in norme codicistiche, quanto in leggi speciali che attribuiscono all’Azienda Sanitaria, vuoi nella sua veste di datore di lavoro, vuoi nella sua veste di erogatrice di prestazioni sanitarie, il diritto di vedersi riconosciuti determinati risarcimenti.

Esse sono:

– il risarcimento corrispondente al pregiudizio subito dall’assenza dal servizio di un proprio lavoratore e dalla conseguente mancata fruizione della prestazione lavorativa dovuta dal lavoratore stesso, in relazione al quale comunque l’Azienda Sanitaria, nella propria qualità di datore di lavoro, è tenuta al pagamento dei contributi previdenziali.

– il recupero delle somme relative alla cura delle conseguenze degli infortuni occorsi durante la prestazione lavorativa o delle malattie professionali.

– le azioni di rivalsa nei confronti dell’assistito o dei suoi parenti in tutti i casi in cui le spese non siano a carico del servizio sanitario nazionale. Si tratta della normativa recante le norme per la rivalsa delle spese di spedalità e manicomiali, la cui efficacia in relazione alle spese di spedalità, assistenza e soccorso inerenti alle spese mediche e sanitarie propriamente intese è da ritenersi cessata con l’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1978, n. 833, mentre permane in relazione alle spese di spedalità, assistenza e soccorso prestata nell’ambito delle istituzioni di assistenza sociale e beneficenza. Quest’ultima tipologia esula dal tema trattato, e quindi non verrà qui affrontata [1].

2. La nozione di rivalsa ospedaliera.

Come già accennato con la dizione “rivalsa ospedaliera” si intende, nell’ordinamento giuridico italiano, la legittimazione in capo al Servizio Sanitario Nazionale, e segnatamente alle Aziende Sanitarie, a richiedere il risarcimento in misura pari alla spesa sostenuta per erogare prestazioni sanitarie quando tali prestazioni si siano rese necessarie a seguito di un fatto dannoso di terzi sia avente radice contrattuale che extracontrattuale.

Si tratta di una figura che trova riscontri positivi nell’ordinamento, ma che da ultimo è stata messa radicalmente in dubbio da una parte della giurisprudenza.

3. Alla ricerca di un fondamento giuridico della c.d. rivalsa ospedaliera.

3.1 La lettera della legge

Il Servizio Sanitario Nazionale è precisamente definito dall’art. 63 della legge istitutiva del 23 dicembre 1978, n. 833 come “Assicurazione obbligatoria”.

Il tenore letterale di questa disposizione che invero non sembra lasciare spazio a dubbi interpretativi, recita:

“1. A decorrere dal 1 gennaio 1980, l’assicurazione contro le malattie è obbligatoria per tutti i cittadini.

2. I cittadini che, secondo le leggi vigenti, non sono tenuti all’iscrizione ad un istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati presso il servizio sanitario nazionale nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati dal disciolto INAM.

3. A partire dalla data di cui al primo comma i cittadini di cui al comma precedente soggetti all’obbligo della presentazione della dichiarazione dei redditi ai fini dell’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), sono tenuti a versare annualmente un contributo per l’assistenza di malattia, secondo le modalità di cui ai commi seguenti, valido anche per i familiari che si trovino nelle condizioni indicate nel precedente comma […]”

L’art. 69 della medesima legge 833/78, rubricato “Entrate del fondo sanitario nazionale” prevede, quali voci di finanziamento al Fondo sanitario nazionale, fra le altre le seguenti:

a) i contributi assicurativi di cui all’art. 76;

e) i proventi derivanti da attività a pagamento svolte dalle unità sanitarie locali e dai presidi sanitari ad esse collegati, nonché da recuperi, anche a titolo di rivalsa.

In quest’ottica si rileva che la lettera e) dell’art. 69 citato è stato letto da certa giurisprudenza quale richiamo al concetto di rivalsa ospedaliera previsto dall’art. 1 comma 3 della legge 3.12.1931 n. 1580, recante “norme per la rivalsa delle spese di spedalità e manicomiacali”, che espressamente si riferisce all’azione nei confronti dei terzi civilmente responsabili. [2]

Comunque sia, la lettura di questo articolo di legge consente un’osservazione di logica giuridica: dal momento in cui la legge prevede quale voce in entrata a bilancio i “recuperi, anche a titolo di rivalsa” deve ritenersi come presupposto il fatto che l’istituto della rivalsa sia riconosciuto dall’ordinamento medesimo. Sarebbe ben originale prevedere una voce di entrata in relazione alla quale non si trovi il fondamento giuridico!

Il Servizio Sanitario Nazionale risulta quindi, dalla lettera della legge, un’assicurazione obbligatoria.

Ovviamente il rapporto assicurativo fra i soggetti interessati e l’ente pubblico è senza dubbio un rapporto sui generis. Infatti le modalità di versamento del “premio” all’ente assicuratore divergono dalle modalità ordinarie di versamento ad una qualsiasi assicurazione concorrente sul libero mercato; ma esattamente questo è il proprium delle assicurazioni sociali, cioè la circostanza che la costituzione e la disciplina del rapporto assicurativo è realizzata ex lege rispetto a determinati soggetti, anziché essere soggetta alle ordinarie dinamiche privatistiche [3].

3.2 La successione fra l’INAM e il Servizio Sanitario Nazionale.

Questo assunto, al di là del tenore letterale delle norme, è confermato anche dal fatto che, ai sensi del già richiamato art. 63 comma 2 della legge 833/78, il Servizio Sanitario Nazionale si pone come continuazione del disciolto INAM.

L’INAM venne costituito con legge 11.01.1943, n. 138 col nome “Mutualità fascista – Istituto per l’assistenza di malattia ai lavoratori” e fu conservato, in quanto Ente, anche dopo la caduta del regime anche se con la nuova denominazione non compromessa con il passato di “Istituto nazionale per l’assicurazione contro le malattie”.

Tale legge prevedeva l’iscrizione obbligatoria all’Ente dei lavoratori, allora rappresentati dalle associazioni aderenti alle Confederazioni fasciste dei lavoratori dell’agricoltura, dell’industria, del commercio delle aziende di credito e dell’assicurazione nonché dei professionisti e degli artisti. Ovviamente la norma fu da considerarsi priva di efficacia a seguito della soppressione dell’ordinamento sindacale fascista, e la stessa Corte Costituzionale con propria sentenza 29 aprile-19 giugno 1981, n. 103 intervenne per dichiarare l’illegittimità costituzionale della norma nella parte in cui limitava alle categorie di lavoratori indicate l’iscrizione obbligatoria all’Ente.

L’Ente, secondo la legge, provvedeva all’assistenza per i casi di malattia (art. 5) estendendo l’attività anche ai familiari viventi a carico dell’iscritto (art. 7), e l’assistenza prevista comprendeva (art. 6) l’assistenza sanitaria generica domiciliare e ambulatoriale, l’assistenza specialistica ambulatoriale, l’assistenza farmaceutica, l’assistenza ospedaliera, l’assistenza ostetrica, l’assistenza pediatrica, le assistenze integrative e la concessione di una indennità di malattia.

Anche nel disegno di tale risalente normativa non era previsto un pagamento diretto del contributo assicurativo da parte del lavoratore all’INAM, ma il datore di lavoro era responsabile del versamento del contributo anche per la parte a carico del lavoratore (art. 10), trattenendolo sulla retribuzione corrisposta.

Come dunque si desume da questa sia pur succinta disamina della legge 138/1943, l’Ente INAM si poneva come assicurazione sociale obbligatoria caratterizzata dal garantire prestazioni (fra l’altro) sanitarie quale “corrispettivo” dei versamenti effettuati dai lavoratori per il tramite dei datori di lavoro.

La storia dell’INAM, come accennato, si è conclusa con l’approvazione della già più volte richiamata legge 833/78, l’Ente è stato soppresso e i suoi compiti sono stati assunti dal Servizio Sanitario Nazionale.

Ma fra la data di costituzione e quella della soppressione dell’INAM intercorrono molti anni e numerose sentenze [4] che qualificano l’INAM come assicurazione sociale obbligatoria o soggetto gestore dell’assicurazione sociale.

Il Servizio Sanitario Nazionale, pur mettendo tra parentesi che è definito assicurazione obbligatoria dalla legge e che i recuperi a spese di rivalsa entrano all’attivo nelle voci di bilancio, è il soggetto che succede al disciolto INAM e lo “assorbe”, garantendo le medesime prestazioni che tale Ente prima svolgeva: per questo “transitivamente” come l’INAM è assicurazione sociale, così può essere qualificato anche il Servizio Sanitario Nazionale, ed in quanto tale vedersi legittimato all’esperimento delle azioni di proprio interesse in giudizio [5].

3.3 Il meccanismo di contribuzione del Servizio Sanitario nazionale.

Ma il parallelismo fra l’INAM e il Servizio Sanitario quali assicurazioni sociali non si ferma alla mera disposizione di legge, il che rischierebbe di essere un vuoto formalismo.

Di fatto anche il meccanismo di contribuzione al Servizio Sanitario Nazionale, pur nelle trasformazioni che ha subito nel corso degli anni a seguito delle diverse riforme nel settore, è rimasto essenzialmente il medesimo: infatti il Servizio Sanitario Nazionale è ancora oggi finanziato in parte attraverso una quota dell’IRPEF, mentre è stato sostituito da altro meccanismo il finanziamento del Fondo Sanitario Nazionale (istituto ora non più esistente) con quote versate dal datore di lavoro per ciascun lavoratore.

3.4 Effetti della qualifica di assicurazione sociale obbligatoria – Gli artt- 1886 e 1916 cod. civ.

Dall’esame testé condotto sembra pacifico che il Servizio sanitario sia qualificabile come assicurazione obbligatoria. In quanto tale, è soggetto alla disciplina dettata dal codice civile all’art. 1886, che recita “Le assicurazioni sociali sono disciplinate dalle leggi speciali. In mancanza si applicano le norme del presente capo” [6].

Ciò consente di aggiungere, sulla scorta degli insegnamenti della Cassazione [7], che è applicabile anche nei confronti dei soggetti che gestiscono le assicurazioni sociali a norma dell’art. 1886 c.c. la surrogazione legale dell’assicuratore nei diritti spettanti all’assicurato verso i terzi responsabili, di cui all’art. 1916 c.c. rubricato “Diritto di surrogazione dell’assicuratore”. Si tratta della disposizione che prevede che l’assicuratore che ha pagato l’indennità è surrogato, fino alla concorrenza dell’ammontare di essa, nei diritti dell’assicurato verso i terzi responsabili.

La norma di cui all’art. 1916 del codice civile intende perseguire una triplice finalità:

1. evitare l’arricchimento dell’assicurato;

2. conservare il principio di responsabilità tenendo cioè conto del comportamento del terzo soggetto al canone del neminem laedere;

3. salvaguardare il patrimonio dell’assicuratore.

Solo qualora si intendesse che la disposizione è integrata ed esplica il proprio potenziale esclusivamente con l’avveramento, se così si può dire, contemporaneo di tutte e tre le finalità si potrebbe ritenere il venir meno del diritto alla rivalsa in capo alle Aziende Sanitarie, in quanto è assolutamente vero che, essendo gratuito il diritto ad ottenere cure dal Servizio Sanitario, la persona fisica danneggiata stricto jure non ottiene alcun arricchimento.

Ma evidentemente così non è. Si tratta infatti di tre finalità distinte, tutte e tre perseguite dalla norma.

In quest’ottica è evidente che il riconoscere il diritto alla rivalsa ospedaliera garantisce il rispetto sia del principio di responsabilità, che è un caposaldo dell’ordinamento giuridico, secondo cui ciascuno è tenuto al risarcimento dei danni che cagiona con dolo o colpa o a titolo di responsabilità contrattuale, sia il principio che mira alla salvaguardia del patrimonio dell’assicuratore.

A quest’ultimo proposito è bensì vero che pure il servizio prestato alla persona fisica danneggiata appare gratuito: ma la gratuità nei confronti della persona fisica non significa che sia senza costi anche per il Servizio Sanitario obbligato alla prestazione. Detto in altri termini, al cittadino le cure sanitarie non costano nulla (il che è solo parzialmente vero, nel senso che, al momento della prestazione urgente non viene richiesta una controprestazione in denaro immediata; del resto essa è già stata pagata attraverso una quota finalizzata delle tasse) ma allo Stato costano, e il patrimonio statale non verrebbe diminuito se non vi fosse una responsabilità di un terzo, ed è questo il principio che la norma salvaguarda, cioè il fatto che il patrimonio del Servizio Sanitario in quanto assicurazione sociale rimanga integro.

L’affermazione invece che la gratuità (beninteso solo apparente) del Servizio Sanitario è legata al fatto che esso è finanziato dalle tasse ha significato solo se non si voglia considerare il Servizio sanitario medesimo come un’assicurazione sociale, in totale oblio della normativa positiva.

3.5 In particolare: art. 1916 cod. civ. – la surrogazione nei diritti del danneggiato.

Il fatto infine, che sia possibile configurare la possibilità della surrogazione in un diritto che non è esercitabile direttamente dall’interessato, è legato al fatto giuridico che l’assicurazione sociale trova la propria regolamentazione nella legge e quindi alcuni aspetti del modello assicurativo di tipo privatistico vengono meno: fra tali aspetti si annovera la possibilità che un’Azienda Sanitaria subentri surrogandosi in un diritto il quale, a causa della sua conformazione derivante dalla legge, non sia azionabile dalla persona fisica danneggiata. Quantunque, a ben guardare, non vi è ragione per cui l’interessato non eserciti anche il diritto a vedersi risarcito dal terzo anche la somma corrispondente alle spese sostenute dal Servizio Sanitario, e successivamente trasferirgliela.

Nella pratica però così non è; di fatto la surrogazione dell’assicurazione obbligatoria nei diritti della persona fisica danneggiata avviene “come se” quest’ultima non fosse neppure titolata ad esercitarli direttamente, ma solo a vedersi surrogata; e questo avviene per la circostanza, sempre di carattere pratico, che la prestazione sanitaria avviene in natura e il beneficiario, non pagandola direttamente, neppure si rende conto che essa ha un costo per l’ente erogante; è l’ente invece che, ben consapevole del costo delle prestazioni erogate, si attiva per surrogarsi nei diritti della persona fisica danneggiata e ottenere dal terzo il risarcimento [8].

Tanto è vero che la Corte di Cassazione [9] ha sancito che l’ente assicuratore che agisce in via di surroga ex art. 1916 c.c. è abilitato non solo ad ottenere il rimborso delle spese di spedalità, ma a vedersi riconosciuti sulle stesse anche interessi legali e rivalutazione monetaria.

In altri termini e ad ulteriore conferma di quanto testé indicato si può affermare che, essendo la posizione giuridica del surrogante di natura derivativa, la surrogazione presuppone l’esistenza di un diritto di credito vantato nei confronti dei terzi da parte del surrogato e detto principio, per riprendere le parole della citata sentenza, risulta posto a fondamento anche della specifica ipotesi di surrogazione prevista dall’art. 1916 c.c., atteso che detta disposizione, stabilendo che “l’assicuratore che ha pagato l’indennità è surrogato, fino alla concorrenza dell’ammontare di essa, nei diritti dell’assicurato verso i terzi responsabili”, consente la successione del surrogante nei crediti di cui il surrogato-assicurato sia titolare verso i terzi, cioè nella specifica ipotesi di surroga assicurativa, nei crediti di natura risarcitoria di cui il danneggiato sia titolare nei confronti dei danneggianti.

Ulteriore conseguenza risiede in ciò che nelle ipotesi di accertata integrazione dei presupposti del fatto illecito come individuati dal legislatore anche in riferimento alle singole ipotesi di responsabilità aggravata o oggettiva, cui consegua una lesione dell’integrità fisica del danneggiato, non v’è dubbio che quest’ultimo riporti un danno emergente consistente nelle spese per cure mediche e tale evenienza si registra anche nelle ipotesi in cui le cure siano prestate dal S.S.N [10].

3.6 Il principio del neminem leadere.

Ma, a prescindere dalle considerazioni sopra esposte, il non prevedere in capo alla persona fisica danneggiata né in capo al Servizio Sanitario Nazionale il diritto di ottenere dal danneggiante il risarcimento dei danni, condurrebbe al completo annichilimento dell’art. 2043 del codice civile, e cioè aprirebbe la porta ad una fattispecie particolarissima in cui un danno ingiusto cagionato da un soggetto non è risarcibile, ovvero, alternativamente, il fatto commesso dal terzo danneggiante non sarebbe un danno oppure non sarebbe ingiusto.

3.7 Ulteriori considerazioni in tema di legittimità.

A margine di quanto sinora evidenziato e a favore della “tesi” della legittimità della rivalsa ospedaliera possono farsi anche alcune considerazioni di “giustizia sociale”.

Laddove infatti si negasse il diritto dell’Amministrazione ad agire a mezzo di rivalsa, la collettività si vedrebbe gravata doppiamente e reiteratamente in modo ingiusto, poiché, oltre a sopportare i costi delle prestazioni sanitarie erogate a qualsiasi titolo dal S.S.N., si troverebbe costretta a sopportare questo stesso peso anche nei casi in cui sia riconosciuta e acclarata la responsabilità di terzi in relazione all’erogazione di quelle stesse prestazioni sanitarie.

Concetto quest’ultimo del resto ribadito anche da recente giurisprudenza, la quale sul punto osserva come il sistema di assistenza sanitaria obbligatoria introdotto con la L. 23.12.1978, n. 833, diretto a dare piena attuazione al diritto alla salute, importa la sopportazione da parte della collettività (artt. 14 e 19 legge cit.) dei costi derivanti dalle prestazioni sanitarie erogate a qualsiasi titolo dal S.S.N.; con la conseguenza che le prestazioni sanitarie sono configurate sì dalla legge come obbligatorie, ma ciò avviene nel quadro dell’instaurazione ex lege di un rapporto assicurativo tra lo stesso Servizio Sanitario ed i cittadini ed opera, quindi, sul piano del rapporto ‘interno’ tra S.S.N. e cittadino danneggiato. In altri termini il rapporto assicurativo non può ridondare sul piano dei rapporti esterni sicché il danneggiante, che ne è estraneo, non può, quindi, trarne alcun indebito beneficio da esso, quale quello di un’assoluta irresponsabilità patrimoniale in relazione al danno prodotto [11].

Ma la giurisprudenza è andata ancora oltre. Senza voler entrare troppo nello specifico e senza voler affrontare compiutamente disamine di competenza altrui, vale forse la pena di porre l’accento su due principi particolari sanciti dalla Cassazione Civile i quali paiono deporre ulteriormente a favore della legittimità della rivalsa ospedaliera.

Il primo principio cui fare riferimento è quello enunciato a proposito del concorso di colpa tra infortunato e terzo responsabile dell’illecito. Secondo la corte di Cassazione [12] nel caso di concorso di colpa tra l’infortunato, che abbia usufruito del trattamento assistenziale di un ente previdenziale, e il terzo responsabile dell’illecito, l’ente che agisce nei confronti di quest’ultimo in surrogazione dell’assistito ha diritto di ottenere l’intero ammontare delle prestazioni erogate, non decurtato, cioè, della quota riferibile al concorso di colpa, il quale opera, invece, come limite della rivalsa, nel senso che questa non può mai superare la somma complessivamente dovuta dall’autore del danno per effetto del concorso di colpa del danneggiato.

Il secondo, indicativo, principio riguarda invece i casi in cui il danneggiato non faccia salvi i diritti dell’assicuratore sociale: ebbene, in tali casi quest’ultimo può pretendere il pagamento di quanto spettantegli non dal terzo responsabile, ma direttamente dal medesimo danneggiato. Secondo la Corte di Cassazione [13], infatti, l’esercizio del diritto di surrogazione produce i suoi effetti dal momento in cui l’assicuratore comunica al danneggiante la propria intenzione di surrogarsi; pertanto, se tale comunicazione avviene dopo il risarcimento integrale, da parte di quest’ultimo, (anche se in via transattiva), la pretesa dell’assicuratore non può rivolgersi contro il danneggiante, ma deve rivolgersi contro il danneggiato, che ha ottenuto una doppia corresponsione del risarcimento.

Analoghe considerazioni possono essere sviluppate in ordine alla responsabilità discendente da contratto (es. danno da tossinfezione alimentare in un ristorante).

Del resto se si pone mente a qualsiasi caso di contratto assicurativo di diritto privato in cui la prestazione dell’assicurazione non consista in una somma di denaro, ma in un servizio (per esempio il caso in cui un’assicurazione si obbliga verso l’assicurato a riparare la sua automobile in caso di guasti ecc.), balza evidente che agli occhi dell’assicurato il servizio sembra gratuito ed egli, in sede di richiesta di eventuale risarcimento dei danni subiti non chiederà anche il pagamento dei costi di trasporto del proprio mezzo danneggiato, costi che egli in effetti non ha sostenuto; ciò non toglie però che in realtà il servizio di trasporto posto in essere dall’assicurazione ha per essa un costo e giustamente essa quindi sarà legittimata a vedersi risarcita in ragione del fatto che il servizio prestato fu dovuto al fatto illecito di un terzo.

Rispetto alla tematica della legittimazione dell’Azienda Sanitaria nell’esempio qui sopra riportato l’unica differenza è costituita dal fatto che dove qui c’è un contratto, nel caso del Servizio Sanitario Nazionale vi è la legge.

4. Il regime relativo ai danni derivanti da circolazione stradale.

Ma vi è un ulteriore annotazione che, per così dire dall’esterno conferma il ragionamento finora esposto.

Si tratta del regime relativo ai danni causati in occasione della circolazione stradale.

In questo caso non è ammessa la rivalsa ospedaliera in quanto, nel premio di assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli e motore e dei natanti è incorporata un’aliquota versata dalle imprese di assicurazione direttamente allo Stato, e tale contributo è sostitutivo delle azioni spettanti alle regioni e agli altri enti che erogano prestazioni facenti carico al Servizio sanitario nazionale nei confronti dell’assicuratore, del responsabile o dell’impresa designata a norma dell’art. 20 della legge 24 dicembre 1969, n. 990, per il rimborso delle prestazioni erogate ai danneggiati dalla circolazione dei veicoli.

Ora, per come è formulata la norma sembra evidente che essa si pone come eccezione alla regola generale relativa all’esistenza delle azioni di rivalsa ospedaliera verso i terzi responsabili.

Ma per una questione anche logica, l’eccezione presuppone una regola, e la regola sembra essere appunto quella della legittimazione dell’Azienda Sanitaria alla rivalsa.

5. Altri aspetti.

Risolto favorevolmente il problema relativo al titolo giustificativo del diritto all’esercizio di azioni di rivalsa, un cenno va riservato agli altri aspetti di interesse.

In generale il presupposto fondamentale del diritto di surrogazione è il pagamento dell’indennità, per la cui prova è necessario produrre la relativa quietanza. Nel campo delle assicurazioni sociali, il principio ora formulato subisce i necessari adattamenti nel senso che, per verificarsi il subingresso dell’istituto assicuratore basta la semplice comunicazione al terzo responsabile, accompagnata dalla manifestazione di volontà di esercitare il diritto di surroga. E la comunicazione riguarda il fatto che l’infortunato è stato ammesso ad usufruire dell’assistenza sanitaria prevista dalla legge: questo atto, anche ove prescindesse dalla comunicazione dell’esatto importo richiesto, quantificabile anche in un secondo momento, è sufficiente all’interruzione della prescrizione.

Innanzitutto l’assicurazione sociale non beneficia di uno status particolare, rispetto alle altre assicurazioni e dunque i fatti posti a fondamento del diritto vanno provati in giudizio secondo i canoni tradizionali sull’onere della prova.

Analogamente poi l’assicurazione acquista il diritto dell’assicurato nel medesimo stato in cui si trova al momento della surroga, come se ad agire verso il terzo fosse lo stesso assicurato. Pertanto il regime prescrizionale continua ad essere quello applicabile ai diritti del danneggiato alla cui posizione subentra l’assicuratore, visto che il diritto di quest’ultimo soggetto non deriva dal rapporto assicurativo, bensì dalla legge. Il diritto dell’assicuratore è quindi soggetto al medesimo termine di prescrizione dell’azione spettante al danneggiato (10 o 5 anni) e non a quello previsto dall’art. 2952 cc. 2° comma (2 anni).

6. Metodo di quantificazione del danno – i DGR.

Infine la quantificazione del danno viene effettuata attraverso l’applicazione del sistema dei DRG (Diagnosis Related Group).

Si tratta di un sistema introdotto nell’ordinamento a far data dal 1994. Prima di allora il sistema prevedeva infatti la c.d. “tariffa giornaliera”, ossia un determinato ammontare per ciascun giorno di degenza. Il nuovo sistema dei D.R.G. è stato introdotto con Decreto del Ministero della Sanità di data 15.04.1994, mentre con successivo D.M. di data 14.12.1994 sono state analiticamente previste le tariffe da applicarsi da parte delle regioni e delle province autonome.

Secondo tale sistema, comunemente indicato in italiano come Raggruppamenti Omogenei di Diagnosi, le diverse prestazioni ospedaliere sono contrassegnate una per una da una specifica tariffa. Ovviamente il meccanismo è raffinato, e prevede la tariffazione esatta non solo delle specifiche patologie, ma anche i metodi di calcolo in caso di trasferimenti da un istituto di ricovero ad un altro o in relazione a ricoveri di uno o più giornate o per degenze particolarmente prolungate.

Quindi la somma richiesta dalle Aziende Sanitarie è quella che discende da un calcolo matematico in applicazione di quanto stabilito dalla normativa, che oggi risulta essere da ultimo recata dal D.M. del Ministero della Sanità, 30 giugno 1997 (pubbl. in G.U. 8.09.1997, n. 209. suppl. ord.). In quanto discendente da operazioni meramente applicative e senza discrezionalità, usualmente la prova in giudizio risulta di tipo documentale, e, una volta precisata la patologia attraverso la cartella clinica, corrisponde alla previsione del Decreto Ministeriale.

7. L’esercizio dell’azione e l’intervento in causa.

In relazione all’esercizio dell’azione di rivalsa ospedaliera l’Azienda Sanitaria ricopre la parte o di attrice o di interveniente.

Per quanto riguarda i profili della posizione attorea, essi sono stati ampiamente trattati precedentemente.

Ma è il profilo della partecipazione quale interveniente che riserva nuove sfaccettature meritevoli di approfondimento. Ci si riferisce ai casi nei quali l’intervento avviene non tanto ex art. 105 c.p.c. (ossia ipotesi di intervento volontario), quanto ex art. 111 c.p.c. (ossia ipotesi di successione a titolo particolare nel diritto controverso). La legittimazione all’intervento siffatto e all’esercizio di tutte le attività processuali connesse è già stata riconosciuta dalla giurisprudenza [14]. Orbene, l’ammissione all’intervento nel processo quale titolare di un diritto controverso cui si è succeduti a titolo particolare trasfonde le proprie conseguenze sotto un duplice ordine di profili.

In primo luogo significa che il diritto ad ottenere il pagamento delle somme sostenute per la prestazione delle cure è originariamente in capo al danneggiato. In secondo luogo che in tale diritto può subentrare un terzo, a titolo particolare, e quindi, per i fini che qui interessano, l’Azienda Sanitaria. Non vi sarebbe altrimenti spiegazione all’ammissibilità di un intervento ex art. 111 qualora non si presupponesse primariamente l’esistenza stessa del diritto, che trova quindi qui ulteriore indiretta riconferma.

E a tal proposito vale forse la pena di ricordare che la stessa giurisprudenza ha chiarito pure come il successore a titolo particolare nel diritto controverso non può essere considerato terzo, essendo invece per l’appunto titolare della res litigiosa, per cui non solo è legittimato ad intervenire nel giudizio pendente, quale che sia lo stadio in cui esso si trovi (anche se pur sempre prima dell’udienza di precisazione delle conclusioni), ma gli è riconosciuto anche l’autonomo potere di impugnare la sentenza pronunciata nei confronti del suo dante causa [15].

8. Le altre forme di rivalsa.

8.1 La rivalsa ospedaliera in caso di lesioni da infortunio sul lavoro.

Un capitolo a parte merita l’argomento delle rivalse ospedaliere a seguito di infortuni sul lavoro.

Anche in questo caso, seguendo l’impostazione maggioritaria da ultimo illustrata, l’ASL agisce verso il terzo responsabile delle lesioni in surroga nei diritti dell’assicurato-danneggiato ex artt. 1886 e 1916 c.c., ed il titolo della responsabilità del terzo potrà essere extracontrattuale o contrattuale a seconda dei casi (così qualora dell’infortunio siano stati ritenuti responsabili in sede penale sia il datore di lavoro che altro imprenditore operante nel cantiere, l’ASL, alla pari del lavoratore, potrà agire sia contro il datore di lavoro che contro il terzo estraneo al rapporto di lavoro. Mentre nel primo caso la domanda ha carattere contrattuale e trova titolo nella violazione degli obblighi imposti dall’art. 2087 c.c., nel secondo caso la domanda sarà fondata sulla violazione dell’art. 2043 c.c. [16]).

La peculiarità di tale casistica di rivalse consiste nelle limitazioni alla responsabilità civile introdotte dall’art. 10 del D.P.R. 30.06.1065, n. 1124.

La rivalsa, infatti, può essere esperita solo nei limiti di cui al citato articolo il quale, in linea di massima, esonera il datore di lavoro dalla responsabilità civile salvo i casi in cui sia derivata condanna penale per fatto imputabile al datore di lavoro o a coloro che egli abbia incaricato della direzione o sorveglianza del lavoro. La responsabilità civile è inoltre limitata ai casi in cui il reato sia perseguibile d’ufficio.

Preme sottolineare che la titolarità dell’azione attualmente spetta sicuramente alle ASL: infatti mentre nel disegno del DPR 1124/65 le spese di ricovero e di assistenza in favore degli infortunati sul lavoro competevano all’INAIL (art. 94 DPR 1124/65), in seguito all’emanazione della L. 833/78 le stesse sono state poste in carico al Servizio sanitario nazionale (art. 57 L. 833/78). Tale aspetto è stato chiarito dalla giurisprudenza [17] la quale ha più volte espresso il principio per cui “a seguito dell’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del servizio Sanitario Nazionale, anche le prestazioni di assistenza sanitaria curativa e riabilitativa in favore degli invalidi del lavoro, di cui all’art. 57, comma 4, parte prima della citata legge n. 833 in tutte le forme previste e garantite dalle leggi in materia e segnatamente dal D.P.R. 1124/65, sono a carico del Servizio sanitario nazionale e non già degli enti previdenziali gestori dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali”.

Senza dubbio va quindi affermata la legittimazione delle ASL ad agire in rivalsa verso il datore di lavoro o gli altri soggetti indicati dall’art. 10 DPR 1124/65 per ottenere il pagamento delle c.d. spese di spedalità.

8.2 La rivalsa dell’Azienda in qualità di datore di lavoro.

L’Azienda Sanitaria, nella sua veste di soggetto datore di lavoro, si vale delle prestazioni lavorative dei propri dipendenti in equilibrio sinallagmatico con lo stipendio che agli stessi eroga.

In tutti i casi di assenza dal lavoro del lavoratore, il datore di lavoro è comunque tenuto a corrispondergli lo stipendio. Tuttavia è principio dell’ordinamento giuridico che un tale esborso di denaro non rimanga a carico del datore di lavoro qualora il fatto che ha cagionato un danno sia imputabile ad un terzo.

Come è peraltro noto già l’INAIL corrisponde al datore di lavoro una parte della somma erogata, quindi in questa fattispecie l’Azienda Sanitaria richiede al danneggiante, o alla sua assicurazione, la quota parte mancante.

In questo caso, ovviamente, non entra in gioco il meccanismo degli artt. 1886 e 1916 c.c., in quanto l’Azienda Sanitaria non agisce quale assicurazione sociale in surroga nei diritti del danneggiato, ma in via diretta, ex art. 2043 c.c., per ottenere, dal responsabile delle lesioni che hanno determinato l’assenza dal lavoro del dipendente, il risarcimento del danno subito per la mancata fruizione della prestazione lavorativa [18]. In tal caso, quindi, non si pongono tutte le questioni sopra esposte circa la ricerca del fondamento giuridico del diritto delle ASL ad agire per il risarcimento del danno. Tale diritto sussiste infatti inconfutabilmente in capo alle Aziende sanitarie così come ad ogni datore di lavoro.

8.3 Il recupero dei crediti attraverso la procedura speciale dell’ingiunzione fiscale.

L’ingiunzione fiscale è una procedura amministrativa speciale prevista dal Regio Decreto 14 aprile 1910, n. 639. Grazie ad essa è possibile, per le pubbliche amministrazioni, precostituire il titolo avente efficacia esecutiva che l’art. 21 del decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46 richiede quale presupposto per l’iscrizione a ruolo e in definitiva per l’esecuzione speciale, e ciò in luogo della più faticosa procedura esecutiva ordinaria.

Il meccanismo previsto dal regio decreto è in realtà assai semplice. A fronte di un credito delle amministrazioni l’articolo 2 prevede che esse hanno facoltà di emettere, da parte del competente ufficio dell’ente creditore, l’ordine di pagare entro trenta giorni la somma dovuta, sotto pena degli atti esecutivi. Va subito precisato che l’ingiunzione, che fino al 1998 doveva essere resa esecutiva dal pretore, a seguito della normativa introdotta dall’art. 229 del D. Lgs. 19 febbraio 1998, n. 51 è esecutiva di diritto.

Contro l’ingiunzione fiscale emessa, il debitore può proporre ricorso entro trenta giorni dalla sua notificazione, ed in questo caso di fatto si instaura un ordinario processo di cognizione.

La giurisprudenza ha precisato che l’utilizzo dell’ingiunzione fiscale può avvenire qualora si sia al cospetto di un credito caratterizzato dai requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità.

Ora, se è indubbia la persistenza del requisito della liquidità delle somme dovute, in quanto si calcolano in base ai DRG e quindi ai sensi di un atto sostanzialmente normativo, non sfugge che il fatto illecito del terzo che per l’Azienda Sanitaria costituisce la ragione della rivalsa, deve preliminarmente essere accertato, e quindi sembrerebbe venire meno uno dei requisiti richiesti per l’utilizzo dell’ingiunzione fiscale.

Tuttavia è la stessa giurisprudenza della Cassazione [19] che precisa che qualora l’amministrazione abbia esercitato i poteri derivantegli dal R.D. del 1910, a fronte dell’eccezione dell’ingiunto in punto di mancanza della certezza del debito, può proporre contro di esso, all’interno dell’instaurato procedimento di opposizione, una domanda di condanna alla medesima prestazione richiesta con ingiunzione. Ovviamente questo comporta da parte dell’amministrazione, che pure risulta formalmente convenuta nel processo, l’assunzione delle vesti di attore sostanziale con il conseguente onere di dare prova in sede giudiziale della responsabilità dell’ingiunto in omaggio ai tradizionali canoni probatori.

Come accennato inizialmente, nel caso in cui invece l’ingiunto non faccia opposizione nei trenta giorni successivi alla notifica, l’amministrazione si ritrova in possesso di un titolo esecutivo e fino alla fine del 1987, a mezzo di detto titolo esecutivo, poteva procedere a esecuzione mobiliare o immobiliare seguendo la disciplina dettata dagli artt. 5 e ss. del R.D. n. 639/1910, parzialmente difforme da quella contenuta nel c.p.c..

Successivamente, parte del R.D. n. 639/1910 veniva abrogata dall’art. 130, II co., del D.P.R. 28.01.1988, n. 43. Peraltro, come chiarito a più riprese dalla Corte di Cassazione [20], tale abrogazione doveva intendersi riferita solo alle norme del R.D. relative alla riscossione coattiva e non già a quelle relative all’accertamento.

Con la conseguenza che a tutt’oggi, in caso di mancata opposizione, l’amministrazione non può procedere direttamente a esecuzione coattiva, ma deve dar corso alla formazione dei ruoli da riscuotere ai sensi di quanto da ultimo stabilito dal D.M. 03.09.1999, n. 321.

Concludendo possiamo affermare che l’ingiunzione in argomento si configura come atto complesso cumulante in sé la duplice natura e funzione di titolo fiscale, formato unilateralmente dall’amministrazione nell’esercizio del suo peculiare potere di autoaccertamento e di autotela, da un lato, e di atto prodromico all’inizio dell’esecuzione coattiva, equipollente al precetto nell’esecuzione disciplinata dal codice del rito civile [21].

In definitiva uno strumento e un argomento in più ad ulteriore conferma della legittimazione dell’Azienda Sanitaria a procedere al recupero delle somme erogate a causa di fatti ascrivibili a responsabilità di terzi.

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[1] Cfr. l’esaustiva analisi recata nella sentenza del Tribunale di Treviso, 1 luglio 1997 (ord.) in Giur di merito, 1998, pag. 519 con nota di Cacciavillani.

[2] Cfr. Corte Cost., sentenza n. 135, di data 20.03.1991, la quale specifica che nel “disposto dell’art.69 lett. e) legge cardine di riforma sanitaria…è concretamente riconosciuto il diritto di rivalsa”. Ed ancora Cass. Civ., Sez. III, n. 12725 di data 16.12.1997, la quale riconduce la rivalsa ospedaliera “all’art.1 comma 3 della L. 3.12.1931 n. 1580 e succ. modificazioni e alla normativa della surroga ex art. 1916 c.c., per la quale l’assicuratore subentra (a titolo particolare) nello stesso diritto del danneggiato”. Nello stesso senso, Tribunale di Biella, 16.06.1997.

[3] Cfr. Tribunale di Trento, Sez. dist. Cles, n. 60 di data 17.12.2001, e Tribunale Trento, Sez. dist. Cavalese, n. 29 di data 4-7.04.2000.

[4] Ex pluribus Cass. Civ., Sez. Lav., n. 2853 di data 07.06.1978; Cons. St., Sez. V, n. 542 di data 12.05.1978; Corte dei Conti, Sez. Contr., n. 1375 di data 05.07.1977, in F. Amm. 1978, 1648, I.

[5] Cfr. Tribunale di Trento, Sez. dist. Cavalese, cit. e Tribunale di Trento, Sez. dist. Cles, cit.

[6] In tal senso anche Corte Appello Trento, n. 54 di data 11-29.01.2000.

[7] Cass. Civ, Sez. III, n. 13173 di data 14.12.1992, in Riv. Giur. Circolaz. e trasp. 1993, 550.

[8] Cfr. Tribunale Trento, Sez. dist. Cles, cit. ed inoltre Tribunale Trento, n. 761 di data 10.07-07.08.2001.

[9] Cass. Civ., Sez. III, n. 12725 di data 16.12.1997.

[10] Tribunale di Trento, Sez. dist. Cles, cit.

[11] Tribunale di Trento, Sez. dist. Cles, cit.

[12] Cass. Civ., Sez. Lav., n. 7669 di data 20.08.1996.

[13] Cass. Civ., Sez. III, n. 9693 di data 16.11.1994.

[14] Cfr., tra le altre, Cass. Civ., Sez. III, n. 4755 di data 23.05.1996.

[15] Cfr. Cass. Civ., Sez. III, n. 4742 di data 11.05.1998.

[16] Cfr. Cass. Civ., Sez. lav., n. 13499 di data 14.12.1991.

[17] Cfr. Cass. Civ., Sez. Lav., n. 54 di data 28.01.1989; Cass. Civ., Sez. Lav., n. 4453 di data 08.04.2000; Cass. Civ., Sez. III, n. 16071 di data 22.06-20.12.2001.

[18] Cfr. Cass. Civ., SS. UU., n. 6132 di data 12.11.1988.

[19] Cfr. Cass. Civ., Sez. I, n. 3524 di data 19.05.1988.

[20] Cfr. Cass. Civ., Sez. I, n. 6242 di data 23.06.1988; Cass. Civ., Sez. Trib., n. 5906 di data 09.05.2000.

[21] Cfr. Cass. Civ., Sez. I, n. 2894 di data 03.04.1997.

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V. TRIBUNALE DI BOLZANO, SEZ. I CIV. – Sentenza 5 settembre 2002* e CORTE D’APPELLO DI TRENTO – Sentenza 23 ottobre 2002*, sul diritto di rivalsa degli enti pubblici in ordine alla erogazione di prestazioni sanitarie nei confronti dei terzi che hanno cagionato l’infermità.

Note

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