Sommario: – 1. Premessa. – 2. La pianificazione strategica nella disciplina del turismo: tecniche e procedimenti di governance nell’ordinamento italiano. – 3. Bund-Länder–Ausschuß Tourismus e Plan del Turismo Español: esperienze organizzative a confronto. – 4. Cenni ricostruttivi.

1. Premessa

L’analisi di taluni modelli di pianificazione1 e programmazione2 previsti per le attività turistico-alberghiere interseca, nell’attuale stadio di evoluzione dell’ordinamento giuridico, una serie di problematiche di ampio respiro e di viva attualità, che traggono ulteriore forza dalle politiche delle Amministrazioni regionali, non sempre ispirate ad una logica coerente ma, tuttavia, orientate a riconoscere il ruolo strategico del turismo, in chiave di sviluppo economico3. Nella specie, libertà di impresa, sviluppo economico e regolamentazione pubblicistica sembrano essere le coordinate che informano le “nuove” direttrici di intervento in materia. Il processo si sviluppa intorno ad una nozione, di nuovo conio, del “risultato”, o “risultati”, dell’azione delle p.A., intes(o)i quali parametr(o)i di valutazione della “qualità” della “prestazione” amministrativa, in termini di adeguatezza, semplicità e buon andamento4.

Il settore del resto, come è noto – nel duplice aspetto comprendente il complesso delle attività collegate all’offerta di beni e servizi e la fruizione degli stessi da parte dei consumatori – rappresenta una delle intraprese, affidate alla libera iniziativa privata, di maggiore impatto per l’economia nazionale5.

La materia è stata oggetto di sistemazione nella legislazione statale6, attuata dapprima con la legge quadro n. 135 del 2001 e, di poi, con il codice del turismo del 2011. L’assetto delle funzioni amministrative ed il riconoscimento di più livelli di competenze Stato-Regioni-enti locali può dirsi ormai consolidato, anche alla luce del recente parere del Consiglio di Stato sulla riorganizzazione del Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo7.

Le riforme che si sono avvicendate nel corso del tempo, a far data dalla legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. Bassanini uno) e sino alla riforma del titolo V della Costituzione (legge cost. n. 3 del 2001)8 ed al successivo codice del turismo, hanno segnato il passaggio effettivo della funzione amministrativa in materia di turismo alle Regioni e gli enti territoriali. Sicché il tentativo di ricondurre ad unità la funzione di coordinamento dell’attività amministrativa in ambito turistico, sì da rendere uniforme la disciplina della materia in tutto il territorio nazionale, è stato vanificato dai poteri costituzionalmente attribuiti agli enti territoriali. Ad essi resta affidata la funzione legislativa e amministrativa nella materia, esercitata con modalità differenti e – talvolta anche – in deroga alla legislazione statale di principio9, nell’ambito del perimetro disegnato dalla Corte costituzionale sin dall’emanazione della legge c.d. “La Loggia” e, più di recente, ridefinito con la sentenza n. 84 dell’11 aprile 201910.

Le coordinate teoriche intorno alle quali si è sviluppato il dibattito relativo alla devoluzione delle competenze legislative e amministrative sono note: in estrema sintesi la propensione verso la riconduzione della materia alla potestà legislativa concorrente (sulla scorta della considerazione che le attività turistiche intersecano un ampio spettro di diritti fondamentali11) ha ceduto il passo, in ragione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, all’ambito c.d. residuale.

Qualche considerazione – di carattere preliminare e con riserva di ulteriori approfondimenti – merita, invece, il profilo orientato ad una tendenziale ri-allocazione della attività amministrativa in materia, fondata su meccanismi e tecniche della pianificazione strategica e di una governance collaborativa e multilivello12. In disparte la ricorrenza di moduli di amministrazione indiretta (società ed enti strumentali13) e di partenariato è il modello organizzativo, differentemente prefigurato ma, comunque, riconducibile all’ambito di un’attività di programmazione – definita strategica – a costituire l’elemento di maggiore attualità nella disciplina amministrativa del turismo.

Può subito anticiparsi – sia pur in via di prima approssimazione – che trattasi di una forma di esercizio del potere pubblico, fondata sulla valutazione ex ante dei risultati e degli obbiettivi individuati in sede di programmazione e sui principi di collaborazione tra i vari livelli di governo e partecipazione della società civile all’esercizio delle funzioni pubbliche, allo scopo di assicurare, nel rispetto del principio di legalità14, il buon andamento della pubblica amministrazione15. Tali espressioni, per la loro notevole ampiezza, si prestano ad esprimere la molteplicità dei contenuti della pianificazione strategica che può avere per oggetto – con riferimento al turismo – attività di promozione, valorizzazione, programmazione e monitoraggio. È anche per tali considerazioni che la programmazione/pianificazione strategica in materia può essere qui accennata anche attraverso il riferimento ad alcune problematiche giuridiche da essa suscitate.

1. La pianificazione strategica nella disciplina del turismo: tecniche e procedimenti di governance nell’ordinamento italiano

I mutamenti in atto nella pubblica Amministrazione (governance, semplificazione e buona amministrazione) che postulano regole di massima semplicità e di elevata razionalità in funzione del perseguimento di obiettivi di risultato e di performance oggetto di successiva valutazione, hanno imposto la necessità di adeguarsi alle variabili dell’economia attraverso strumenti di pianificazione dei risultati16 economici e sociali attesi in un determinato settore di intervento: ciò anche sulla scorta degli indirizzi europei, dal Trattato di Maastricht sino a quelli di Amsterdam e Nizza17, che hanno subordinato la concessione dei vantaggi finanziari a favore degli Stati alla realizzazione, da parte degli stessi, di una pianificazione strategica delle risorse economiche in una proiezione prevalentemente fondata sul risultato.

Tale prospettiva risulta ancora meglio percepibile, con specifico riferimento al settore che qui ci occupa, dalla comunicazione della Commissione europea del 19 ottobre 2007, rubricata “Agenda per un turismo europeo e competitivo”, in cui si pone in diretta correlazione l’attività economica (oggetto del presente studio) con gli effetti di “benessere” (economico – sociale) che ne deriverebbero agli Stati membri.

Come è stato evidenziato18, troverebbero in tal modo attuazione concreta i principi generali che governano l’attività amministrativa – efficacia, efficienza ed economicità19 – e che vedono nel “risultato atteso” un parametro idoneo alla soddisfazione degli interessi pubblici alla cui cura è proposta la p.A.

Invero, in certa misura meno lineare – sul piano della effettiva traduzione nell’ordinamento interno – si prospetta la vicenda evolutiva inerente alla disciplina delle forme di governance20 del turismo: a differenza di taluni Stati europei che hanno attuato un disegno programmatorio e di pianificazione idoneo a promuovere efficacemente l’offerta turistica, la pluralità dei modelli organizzativi – a livello statale e regionale – presentano significative criticità21.

Soprattutto le politiche regionali in materia, infatti, sembrano difettare di una strategia organica, unitaria e di lungo periodo; il quadro delle competenze amministrative risulta ancora frammentato nel rapporto Regioni-enti locali; i molteplici piani programmatici, legati in maniera diretta o indiretta alla materia del turismo, spesso assai generici, sovente sono stati disattesi a causa della tardiva o inadeguata attuazione.

Il quadro nazionale attuale è rappresentato dal piano “Turismo Italia 2017 – 2022. Leadership, Lavoro, Sud”22, che sottolinea le criticità del sistema italiano ed indica le principali azioni strategiche, sostanzialmente riconducibili ad una radicale riforma dell’assetto delle competenze nel settore, finalizzata al superamento dell’attuale frammentazione e del difetto di coordinamento tra le politiche statali e regionali23.

L’assetto pianificatorio nazionale, preordinato alla promozione e la valorizzazione delle attività turistiche, sconta la molteplicità ed eterogeneità della programmazione regionale in materia – ormai stratificatasi, riveniente dall’assetto più risalente del riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni24, antecedente alla riforma costituzionale del 2001. Come si è detto, accantonato un progetto di rivisitazione complessiva della materia turistica, la riforma costituzionale ha riformato l’art. 11725 Cost., lasciando inalterato l’impianto normativo statale26 (legge quadro n. 135 del 200127 poi abrogata con l’approvazione del codice del turismo). Si è così soppressa la materia “industria alberghiera”28 e la materia “turismo” è transitata dalla competenza concorrente29 tra Stato e Regioni30 alla competenza residuale di queste ultime. Sicché la pluralità di modelli e forme di programmazione31, ha indotto, quale naturale conseguenza, l’adozione di strategie di lungo periodo e di sviluppo di una politica di leale cooperazione tra i diversi livelli di governo ineffettive.

La formulazione da parte della legislazione nazionale di precisi obiettivi da raggiungere e la conseguente azione di regolazione e coordinamento, non è riuscita ad assolvere al ruolo di guidelines per l’attività di programmazione delle pubbliche Amministrazioni, Regioni ed enti locali, al fine di assicurare, seppur nella diversità delle tipologie di atti di programmazione, lo sviluppo economico-sociale del territorio32.

Le variegate tipologie di pianificazione33, estraibili dalle esperienze delle Regioni, pur mantenendo le caratteristiche della multisettorialità richiesta dalla programmazione – caratterizzata dall’integrazione di tutti i settori trasversalmente funzionali allo “sviluppo” del turismo – sono risultate carenti delle necessarie forme di coordinamento tra i differenti livelli di programmazione, necessitando, al contrario, di un processo di co-pianificazione – statale-regionale quale risultante di un’attività di concertazione tra i vari soggetti coinvolti, al fine di garantire il raggiungimento degli obiettivi che, in sede di programmazione, avrebbero dovuto essere posti alla base di una attività amministrativa34, finalizzata al raggiungimento del risultato.

Prova ne è, ad esempio, il sistema di panificazione della Regione Puglia (piano strategico regionale del turismo 2016/2025 – Puglia 365) che, pur caratterizzato dal coinvolgimento di ambiti estremamente rilevanti sembra non convergere in un programma unitario dell’offerta turistica, non valorizzando le specificità del territorio ed in difetto del necessario coordinamento con tipologie di attrazione turistica, prima fra tutte quella legata alla fruizione dei beni culturali, cui è assegnata una “strategia” di azione amministrativa cristallizzata in uno strumento di pianificazione ad hoc (piano strategico della cultura della Regione Puglia – PIIL cultura in Puglia 2017-2026).

A conclusioni analoghe si perviene all’esito della disamina dell’esperienza della Regione Campania (PST 2015) che, pur rispondendo ad una logica di programmazione volta a potenziare le risorse territoriali, non raggiunge l’obiettivo della interazione tra pianificazione regionale e strumenti attuativi. Emerge, al contrario, l’assenza del presupposto della “circolarità” tra comparto turistico e sviluppo endogeno integrato in cui le strategie, elaborate a livello istituzionale, si traducono in interventi sul territorio, attuati attraverso le indicazioni programmatiche. Così come la Regione Puglia, anche la Regione Campania adotta una pianificazione strategica avente ad oggetto esclusivo il turismo culturale che trascura l’approccio integrato al settore previsto dagli orientamenti europei in materia.

1. Bund-Länder-Ausschuß-Tourismus e Plan del Turismo Espanol: esperienze organizzative a confronto

Sotto la spinta di esigenze comuni si sono sviluppate negli ordinamenti europei linee di riforma, per larghi aspetti analoghe, caratterizzate prevalentemente dalla tendenza ad adottare parametri della pianificazione strategica, nella direzione dell’efficienza e dell’efficacia. Essa può ascriversi al tentativo di ricercare strumenti idonei ad adattare le amministrazioni nazionali ai principi emergenti in sede europea, anche la fine di influenzare le decisioni dell’UE in relazione alle misure di sostegno adottate dai singoli Stati membri35. Può dirsi che gli interventi delle istituzioni europee sono funzionali alla promozione della competitività tra le imprese dell’Unione ed alla cooperazione36 tra gli Stati membri che, attraverso politiche pubbliche integrate e di programmazione, inducono a benefici economici, ambientali e socio-culturali connessi al settore turismo ed incrementare una rete di collegamenti che favorisca il flusso turistico internazionale37. Sulla base di tali considerazioni appare pertinente una valutazione comparata in ordine ad alcune esperienze applicative di tale metodo di gestione fondata sul risultato (nei termini di “buona amministrazione”), al fine di cogliere le differenze legate sia alle strutture ordinamentali – e delle istituzioni deputate alla gestione del sistema amministrativo del turismo – sia all’incidenza della pianificazione strategica sull’azione amministrativa del settore.

Ove ci si accosti ad un esame comparato della pianificazione strategica in materia di turismo, sia sotto il profilo organizzativo sia con riferimento all’attività, non può non aversi riguardo all’ordinamento tedesco e all’ordinamento spagnolo, che hanno registrato – pur nella diversità dei modelli – esperienze sistematiche di pianificazione strategica nel settore del turismo, a livello centrale non meno che con riguardo alla programmazione territoriale.

Nel sistema tedesco, infatti, emerge un dato qualificante che costituisce criterio identificativo dell’intera disciplina del settore turistico: la funzione di pianificazione generale – secondo quanto disposto dalla legge fondamentale della Repubblica federale – è affidata al Ministero per l’economia e l’energia, che svolge una specifica funzione di identificazione delle finalità e degli obiettivi della pianificazione strategica, affidata ai Länder38, cui compete l’attuazione delle politiche di promozione e gestione del turismo nel territorio di riferimento.

Sul versante del coordinamento tra le scelte politiche federali e quelle di concreta pianificazione territoriale, ruolo fondamentale è affidato alla Commissione permanente del turismo – Bund-Länder-Ausschuß Tourismus – con la funzione di fissare criteri di coordinamento tra gli obiettivi individuati nella pianificazione strategica nazionale ed i risultati conseguiti e quelli semplicemente affidati alle comunità locali. Si realizza, in tal guisa, un procedimento di confronto diretto, di armonizzazione39 e collegamento tra gli obiettivi programmati e risorse disponibili, sì da assicurare il grado di efficacia ed efficienza prescritto dalla Commissione europea quale presupposto legittimante i fondi c.d. perequativi, specificamente previsti per il settore turismo.

I profili di coerenza e coordinamento tra piano strategico nazionale e programmazioni regionali, asseverati annualmente dalla stessa Commissione, sembrano mettere in rilievo come l’attività amministrativa tenda a rendere effettivi i principi posti alla base della pianificazione strategica, attraverso la valutazione delle risorse, la programmazione e la previsione degli obiettivi nonché la “regolazione” assegnata ad un organo sovraordinato.

Tali aspetti – sia pur sinteticamente richiamati – sembrano confermare la costruzione, nell’ordinamento tedesco, della pianificazione strategica delle attività turistiche nei termini elaborati dalla Commissione europea, ossia di buona amministrazione e buon andamento in vista del miglior risultato dell’azione amministrativa.

Scostamenti non significativi dal modello delineato in Germania si registrano nell’esperienza spagnola, che mostra l’attuazione – ancora una volta alla stregua delle sollecitazioni dell’Unione europea – di un processo di programmazione strategica a lungo termine, nel settore turistico, attraverso un sistema amministrativo decentrato ma, al contempo, coordinato nell’ambito di una attività di co-programmazione tra le istituzioni centrali – Ministero di industria, commercio e turismo – e le Comunità autonome (Regioni). La pianificazione strategica del turismo è, attualmente, incentrata nel Plan del Turismo Espanol Horizonte 2020, approvato nel 2014, che attraverso una programmazione di lungo periodo, ha fissato in maniera puntuale gli obiettivi e gli strumenti necessari per rendere il sistema turistico “sostenibile” e “competitivo”, lasciando alle Comunità autonome la determinazione delle modalità attuative del piano programmatico, in relazione alle diversità ed alle caratteristiche proprie di ciascuna circoscrizione territoriale.

Dunque, l’ordinamento spagnolo ha incentrato la programmazione del settore turistico sulla pianificazione degli obiettivi e la valutazione dei risultati – muovendo dalla individuazione degli interessi già in sede di programmazione – la cui garanzia di effettività sembra potersi ravvisare nella tra programmazione nazionale e territoriale.

La pianificazione territoriale, infatti, sebbene possa, in virtù di scelte autonome, determinare le modalità attuative del piano programmatico – peraltro necessaria per calibrare l’attività amministrativa alle peculiarità territoriali – risulta essere fortemente influenzata dalla pianificazione nazionale, di cui condivide obiettivi e risultati da raggiungere, nonché coordinata con le altre strategie territoriali, così da garantire – salvaguardando le singole identità – una pianificazione-programmazione unitaria dell’offerta turistica.

Sicché, sembrerebbe potersi affermare come gli ordinamenti presi in esame, che pure accedono ad una tipologia decentrata di programmazione strategica del turismo – la cui attuazione è rimessa alle istituzioni territoriali -, hanno introdotto regole e principi volti ad inverare tipologie di governance collaborative sia tra istituzioni dei differenti livelli di governo, sia tra queste ultime e gli operatori del settore turistico, preordinata al perseguimento efficiente ed efficace degli obiettivi prefissati in sede di programmazione; così da non trascurare i postulati europei, e per essi il risultato (inteso – si ribadisce – nei termini del buon andamento) l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa in funzione del mercato e della competitività delle imprese40.

4. Cenni ricostruttivi

In via di prima approssimazione – e riservando ad altra parte della ricerca l’approfondimento del tema – sembra potersi rilevare che, pur a fronte di una copiosa produzione di atti di programmazione da parte delle Regioni in materia di turismo, sia ancora ineffettivo il profilo della cooperazione tra i vari livelli di governo, per ottenere l’efficiente allocazione delle risorse e la predeterminazione del risultato pur a fronte di strumenti giuridici che sembrano assumere solo nominalisticamente l’aggettivazione di “strategici”. Con riferimento a tale ultimo profilo – quale corollario del principio di buon andamento della p.A. – occorrerebbe, probabilmente, ricalibrare le tecniche di pianificazione che nell’ordinamento di settore sono state già sperimentate. E ciò al fine di realizzare la concertazione tra i diversi livelli istituzionali e rendere efficace – non solo sul piano degli intenti – il modello di governance fondato sulla predeterminazione degli obiettivi e la valutazione del risultato41.

A tale ultimo riguardo, va osservato, i sistemi di pianificazione del turismo di alcune Regioni – come già osservato per le Regioni Puglia e Campania -mostrano una “fragilità” programmatoria che si riflette nei piani strategici (pure ritualmente adottati), che paiono non in grado di rendere efficace ed efficiente l’attività amministrativa nel settore. V’è chi ha segnalato come “andrebbe reso più saldo il tessuto connettivo”42, tra i diversi soggetti competenti all’attuazione delle politiche di programmazione del turismo, in ragione di strategie coordinate e condivise, nell’ambito di un procedimento di “revisione – e rivalutazione – costante, al fine di adeguare gli interventi strategici ai mutamenti dello scenario di riferimento” 43.

Resta da giustificare, in tale quadro ricostruttivo, se l’attribuzione di funzioni di coordinamento ad un’Amministrazione centrale – a presidio della programmazione generale e regionale in materia – risulti presupposto del consolidamento del metodo strategico e delle sue tecniche partecipative, quale elemento di arricchimento della funzione amministrativa e, per altro profilo, figura iuris che contribuisce a rilanciare le esigenze sociali ed economiche dei cittadini e della comunità che afferisce al territorio di riferimento44.

1*Dottore in Giurisprudenza

 Sulla nozione storicamente attribuita alla pianificazione cfr. M. S. GIANNINI, Pianificazione, in Enc. dir. XXXIII, Milano, 1983; nonché, S. CASSESE, Le pianificazioni amministrative di settore e le Regioni, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, p. 429 ss.

2 Cfr. G. ABBAMONTE, Programmazione economica e pianificazione territoriale, in Enc. dir., Agg. II, 1998, p. 51 ss.

3 Cfr., ad esempio, l.r. Puglia n. 17 del 2019.

4 Cfr., sull’ampio dibattito della dottrina giuspubblicistica sulla valenza della nozione di “risultato” anche rispetto al principio di legalità, Principio di legalità e amministrazioni di risultati, in AA.VV., M. IMMORDINO, A. POLICE (a cura di), Torino, 2003.

5 Cfr. V. CAPUTI JAMBRENGHI, Profili nuovi dell’organizzazione del turismo, in AA.VV., Scritti in ricordo di F. Pugliese, IV, Napoli, p. 541 ss., con riferimento ai limiti strutturali del mercato del turismo ed all’eventuale “conformazione” dell’Amministrazione alle variabili dell’economia nel settore, risolta sulla scorta dei principi di libertà e sussidiarietà nell’organizzazione turistica. Cfr. altresì, sulla politematicità della “materia” turismo e sulla pluralità di interessi (pubblico – privati) convergenti nel settore, anche con riferimento al paesaggio, A. ANGIULI, Beni paesaggistici e codificazione Commento agli articoli 135, 142 – 146; 148 – 151 e Postfazione sul paesaggio, in AA.VV., Commentario al codice dei beni culturali e paesaggistici, A. ANGIULI e V. CAPUTI JAMBRENGHI (a cura di), Torino, 2005.

6 Sull’evoluzione dell’organizzazione amministrativa del turismo nell’ordinamento italiano, cfr. V. FRANCESCHELLI, F. MORANDI, Manuale di diritto del turismo, Torino, 2017, p. 35 ss.; il volume tratta di alcuni dei più rilevanti profili dell’intervento pubblico in ambito turistico, alla luce dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 79 del 2011, c.d. codice del turismo e delle censure disposte dalla sentenza n. 80 del 2012 della Corte costituzionale. Gli studi raccolti mettono in relazione due dei principali profili di rilevanza pubblica presenti nel settore: quello riferibile al mercato turistico e quello che considera le attività svolte nel settore come prestazione di servizi alla persona. Lo scritto affronta una breve ricostruzione delle fonti nazionali e comunitarie della legislazione turistica che incidono sull’organizzazione di settore, le innovazioni specificamente riferibili ai procedimenti amministrativi adottati in ambito turistico, le formule organizzative quali i circuiti nazionali di eccellenza, novità prevista dal codice del turismo, e i già noti sistemi turistici locali, in parte ampliati nei loro contenuti nonché la ricerca della qualità anche attraverso la formazione professionale specializzata degli operatori turistici. L’analisi condotta prende inoltre in considerazione alcuni dei settori che più interagiscono e condizionano quello in esame, e in particolare le implicazioni che l’ambiente, il paesaggio, il territorio e i beni culturali comportano quando entrano in relazione con questo ambito economico e sociale, per analizzare, infine, alcune applicazioni disciplinate da norme a carattere speciale, come nel caso del turismo termale e dell’agriturismo.

7 Cons. Stato, sez. cons. atti norm., 28 dicembre 2018, n. 2957, in www.giustizia-amministrativa.it. Cfr. sul punto nota n. 27.

8 Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, in G.U. n. 248 del 24 ottobre 2001.

9 Nel nostro ordinamento, come si è già evidenziato, i principi fondamentali delineati dallo Stato in materia di turismo sono stati introdotti con la legge quadro n. 217 del 1983, poi abrogata dalla legge quadro n. 135 del 2001, seguita dal DPCM. del 13 settembre 2002, con cui si è recepito l’accordo fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano per l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico.

10 In federalismi.it, 2018, 8; la Consulta, dichiarando non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, lettere a), b) e c) della l.r. Lombardia 25 gennaio 2018 n. 7 – Istituzione del codice identificativo da assegnare a case appartamenti per vacanze – promossa dal Presidente del Consiglio del Ministri, ha ritenuto che anche la disciplina degli aspetti turistici della locazione ricada nella competenza residuale delle Regioni, affermando che appartengono all’ordinamento civile la regolamentazione dell’attività negoziale in materia ed i relativi effetti.

11 Ad esempio: libera circolazione, salute ed espatrio.

12 Cfr., in relazione al concetto di governance multilivello, A. SIMONATO, Il rapporto tra Regioni, Stato ed UE alla luce della crisi economica, dell’attualità istituzionale, del dibattito sul principio della multilevel governance, in federalismi.it, 9, 2013, p. 16 ss. Cfr., altresì, V. BACHELET, L’attività di coordinamento nell’Amministrazione pubblica dell’economia, Milano, 1957, p. 36 ss.; P. CALANDRA, Efficienza e buon andamento della pubblica amministrazione, in Enc. Giur., vol XII, 1989, p. 155 ss.

13 Cfr. ad esempio, l’Agenzia regionale del Turismo (istituita con Decreto del Presidente della Giunta Regionale Puglia n. 176 del 2011 – come previsto dalla Legge Regionale n. 1 del 2011, modificata dalla L.R. 18/2010, è lo strumento operativo delle politiche della Regione Puglia in materia di promozione dell’immagine unitaria della Regione e promozione turistica locale; – l’art. 7 della Legge Regionale n. 1 del 2002, come novellato dalla L.R. 18/2010, alle lettere a), e) ed f), (e come ribadito dall’art. 2 del Regolamento n. 9/2011) nella definizione dei compiti dell’ARET, tra l’altro, stabilisce che l’ARET “promuove la conoscenza e l’attrattività del territorio, nelle sue componenti naturali, paesaggistiche , culturali, materiali e immateriali, valorizzandone le eccellenze, “sviluppa e coordina gli interventi a fini turistici per la fruizioni e la promozione integrata a livello territoriali del patrimonio culturale, delle aree naturali protette e delle attività culturali, nel quadro delle vocazioni produttive dell’intero territorio regionale” e “attiva e coordina, anche in collaborazione con altri enti pubblici e privati, iniziative, manifestazioni ed eventi, nonché progetti di arte urbana, che si configurino quali attrattori per il turismo e per la promozione delle eccellenze enogastronomiche e naturalistiche del territorio”.

14 Sul principio di legalità nell’attività amministrativa si veda il contributo di V. CAPUTI JAMBRENGHI, A. ANGIULI, Forma e sostanza del principio di legalità nell’esercizio dei pubblici poteri, in GiustAmm.it, 12, 2013, p. 4 ss. ove si evidenzia la rilevanza indispensabile per qualsiasi attività che pacificamente si svolga nella società contemporanea; sicché lo Stato riesce mediante la continua rimodulazione della consistenza del tasso di legalità a proteggersi dalle spinte che trovano radice nell’assenza di regole e persino, in qualche misura, dalla negazione di ogni tipo di autorità pubblica.

15 Cfr. F. SALVIA, La buona amministrazione e i suoi limiti, in Dir. soc., 2004, p. 552; D. DE PRETIS, Piani integrati e buon andamento dell’Amministrazione, nota a Corte costituzionale sent. 19 ottobre 1992, n. 393, in Le Regioni, 1993, p. 919 ss. Nonché, sull’incidenza del diritto europeo sull’attività della pubblica Amministrazione, cfr., altresì, F. MERUSI, La pubblica amministrazione italiana e l’ordinamento europeo: bilanci e prospettive, in Ordinamento europeo e pubblica Amministrazione, G. SCIULLO (a cura di), Bologna, 2009, p. 257 ss.

16 Sul tema, tra i numerosissimi contributi, cfr. F. MERUSI, La certezza del risultato nell’amministrazione di mercato, in Dir. amm., 2002, p. 527 ss., nonché S. CASSESE, Che cosa vuol dire “amministrazione di risultati“, in Giorn. dir. amm., 2004, p. 920 ss.; M. A. SANDULLI, Semplificazione amministrativa e amministrazione di risultati, in AA.VV., Principio di legalità e amministrazione di risultati, M. IMMONDINO e A. POLICE (a cura di), Torino, 2004.

17 Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore dal 1° gennaio 2003. Il Trattato reca la modifica di alcuni assetti istituzionali interni all’Unione europea e l’individuazione delle riforme istituzionali che gli Stati devono attuare in vista dell’adesione alla UE. Il Trattato, inoltre, tende a fornire un viatico chiaro per l’allargamento dell’Unione, superando quella vaghezza e quei vuoti normativi che il Trattato di Amsterdam (che modifica il Trattato sull’Unione europea, i Trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi) non era riuscito a colmare, intervenendo in maniera più flessibile anche sull’istituto delle cooperazioni rafforzate, introdotto per la prima volta nel Trattato di Amsterdam, relativo alla creazione di legami più consistenti tra alcuni Stati membri in materie ricadenti nei trattati comunitari. Risulta di particolare interesse la previsione della possibilità di instaurare cooperazioni rafforzate nel campo della Politica Estera e di Sicurezza Comune.

18 Sul tema cfr. V. CAPUTI JAMBRENGHI, Scelte di finanza pubblica e risultati, in AA.VV., Principio di legalità e amministrazione di risultati, op cit. p. 200 ss

19 Sul peso dell’efficienza nell’attività amministrativa e nel rapporto di questo con gli obiettivi del buon andamento della p.a. v. M. IMMORDINO, Tempo ed efficienza nella decisione amministrativa, in AA.VV., L’interesse pubblico tra politica e amministrazione, a cura di A. CONTIERI, F. FRACARIO, A. ZITO, II, Napoli, 2010, p. 50 ss.

20 A. SIMONATO, Profili giuridici della governance multilivello e politiche di coesione, op. cit. p. 20 ss.

21 Cfr. V. CAPUTI JAMBRENGHI, Profili nuovi dell’organizzazione del turismo, op. cit., p. 541 ss.

22 Il Piano Strategico del Turismo 2017-2022 delinea, infatti, lo sviluppo del settore nei prossimi sei anni, con l’intento di rilanciare la leadership italiana sul mercato turistico mondiale. Sono 4 gli obiettivi fondamentali individuati: diversificare l’offerta turistica, innovare il marketing, accrescere la competitività e migliorare la governance del settore. Gli stessi obiettivi sono poi declinati in 14 obiettivi specifici e 52 linee di intervento. Altri punti fermi della strategia sono: rivoluzione digitale, adeguamento della rete infrastrutturale, riduzione degli oneri burocratici e fiscali, miglioramento della quantità e qualità dell’occupazione, semplificazione del sistema normativo.

23 Sul tema dei rapporti dei principi generali del diritto amministrativo ed autonomie territoriali si veda il contributo di A. ANGIULI, Autonomia locale e Stato regionale nell’Unione europea. Appunti per una ricerca, in Principi generali di diritto amministrativo ed autonomie territoriali, F. ASTONE, M. CALDARERA, F. MANGANARO, A. R. TASSONE, F. SATTA (a cura di), Torino, 2007, p. 249 ss.

24 La Corte costituzionale con la sentenza 23 maggio – 5 giugno 2003, n. 197, ha affermato che è “pacifico che dopo il nuovo titolo V della Costituzione le Regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni di cui ritengano di essere titolari – come anche confermato nel quadro normativo conseguente all’emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 settembre 2002, di attuazione della legge denunciata – attraverso una disciplina legislativa che può essere anche sostitutiva di quella statale“. Cfr. anche D. PONTE, Il riparto di competenze tra o Stato e le Regioni, in S. COGLIANI, M. GOLA, A. M. SANDULLI, R. SANTAGATA (a cura di), L’ordinamento del mercato turistico, Torino, 2012, p. 32 ss.; S. MUSOLINO, I rapporti Stato-Regioni nel nuovo titolo V alla luce dell’interpretazione della Corte costituzionale, Milano, 2007, p. 54 ss.

25 Le Regioni, in attuazione dell’art. 117 Cost. (prima della riforma del Titolo V), ed ai sensi della legge 15 marzo 1997 n. 59 e del d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112, esercitavano le funzioni in materia di turismo e di industria alberghiera, sulla base dei principi fondamentali definiti dall’art. 1 della legge n. 135 del 2001, ovvero nel rispetto di poteri e prerogative riconosciuti alla Repubblica italiana, salvo che per le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano.

26 Come ha più volte confermato la Corte costituzionale, e salve restando le eccezionali ipotesi di abrogazione automatica per incompatibilità con il nuovo testo costituzionale, le norme statali adottate in materie “transitate” in capo alle Regioni restano in vigore, in applicazione del principio di continuità, fino a quando non intervenga una nuova disciplina regionale, anche sostitutiva di quella statale, sul punto cfr. Corte Cost. sent. n. 197 del 2003

27 Sulla legge quadro n. 135 del 2001 cfr. M. ATELLI, La riforma della legislazione sul turismo, in Corr. Giur., 2001, p. 1377 ss.; A. CICCHETTI, L’organizzazione pubblica per la politica del turismo, in Comm. Serv., 2001, p. 787 ss.; M. C. COLOMBO, La legislazione nazionale sul turismo alla luce della recente riforma, in Nuova rass., 2001, p. 1382 ss.; U. FRAGOLA, La legislazione nazionale sul turismo alla luce della recente riforma. Primo approccio sulla legge 20 marzo 2001, n. 135, “Riforma della legislazione nazionale sul turismo”, 2001, p. 1354 ss.; F. MORANDI, La nuova disciplina sul turismo: alcune considerazioni a prima lettura, in Riv. Giur. Circ. trasporti, 2001, p. 377 ss.; N. NITTI, La legislazione nazionale sul turismo alla luce della recente riforma, in Nuova rass., 2001, p. 1390 ss.; M. RENNA, La nuova legge quadro sul turismo: lo Stato ritorna protagonista, in Giorn. dir. amm., 2001, A. TRENTINI, La riforma del turismo: commento alla legge 29 marzo 2001, n. 135, Rimini, 2001.

28 La voce “turismo e industria alberghiera” era contenuta, prima della l. cost. n. 3 del 2001 nell’elenco delle materie di competenza concorrente ai sensi del testo originario dell’art. 117 Cost.; su tale argomento cfr. A. BARBERA, Turismo, industria alberghiera e comprensori in un progetto di legge cornice, in Le Regioni, 1974, p. 73; nonché, B. CARAVITA, Brevi osservazioni sulle politiche regionali in tema di turismo dopo la riforma del Titolo V, in federalismi.it, 2002, p. 4 ss.

29 P. M. CHITI, I problemi giuridici della politica del turismo, in Manuale di diritto del Turismo (a cura di V. FRANCESCHELLI, F. MORANDI), Milano, 2007, p. 22 ss., cit., ricorda come l’Assemblea costituente attribuì la materia del “turismo” e dell'”industria alberghiera” (quasi fossero due comparti distinti) alla competenza regionale concorrente “solo perché ritenuta materia di scarsissima rilevanza, e non per gli evidenti tratti differenziati da una regione all’altra ed alla conseguente opportunità di una politica territorialmente articolata”.

30 Tanto è stato confermato a più riprese dalla Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 197/2003 sino alle più recenti sentenze nn. 90/2006 e 214/2006.

31 La competenza delle Regioni ha incontrato numerosi limiti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materie trasversali, quali la tutela della concorrenza, dell’ambiente e dei beni culturali, delle professioni e dei trasporti che, sebbene in maniera indiretta, hanno condizionato fortemente il comparto turistico. Il legislatore statale, infatti, è intervenuto nel settore con l’adozione del codice del turismo (d.lgs. n. 79/2011), al fine di armonizzare l’esercizio unitario delle funzioni e la conseguente produzione normativa, attribuendo agli organi dello stato, e nello specifico al Ministero dei Beni Culturali (MIBACT), una funzione regolamentare del settore in linea con una tipologia di governance centralizzata, poi dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale per violazione del riparto di competenze previsto nell’art. 117 Cost. Più di recente il legislatore, con decreto – legge 12 luglio 2018 n. 86 , ha attribuito al Ministero delle politiche agricole, alimentali e forestali (MIPAAF) la specifica funzione amministrativa volta alla valorizzazione e alla promozione dell’offerta turistica nazionale nell’ambito delle materie di competenza ministeriale.

Va però constatato che l’intervento legislativo, sebbene faccia riferimento esclusivamente all’attività di valorizzazione e promozione dell’offerta turistica nell’ambito del settore agricolo – alimentare, confermando altresì la posizione della giurisprudenza costituzionale che sulla questione ha ritenuto necessario l’intervento da parte dello Stato nella gestione delle politiche del settore in questione, ad oggi di competenza legislativa residuale delle Regioni, sia protesto alla volontà di conferire ad un organo centrale la più generale funzione di coordinamento delle azioni politico – amministrative dell’intero territorio tuttora frammentata e disomogenea. Tale intervento, però, conduce a ritenere che la dislocazione funzionale delle competenze in materia di turismo, nelle materie di competenza del MIPAAF, contrariamente a quella che era ed è la volontà del legislatore, abbia condotto ad una ulteriore disgregazione delle politiche di coordinamento in tale settore, data anche per la compresenza sul territorio nazionale di piani strategici variegati e contrastanti, e ad una inevitabile impossibilità di portare ad attuazione un disegno unitario della regolamentazione amministrativa del settore stesso.

32 Cfr. M. P. CHITI, Regioni e Unione europea dopo al riforma del Titolo V della Costituzione: l’influenza della giurisprudenza costituzionale, in Le Regioni, 2002, p. 1404 ss.

33 Per un inquadramento generale del tema della pianificazione strategica si veda G. IACOVONE, Lineamenti della pianificazione strategica, Bari, 2010, p. 47 ss.

34 Al riguardo cfr. N. PAOLANTONIO, Controllo di gestione e Amministrazione di risultati, op. cit., p. 378 ss.

35 Cfr. L. MODESTINO, La politica del turismo nella programmazione europea 2014-2020, in Istituzioni e politiche del turismo, 2015, p. 10 ss.

36 È fondamentale rimarcare che i trattati su funzionamento dell’Unione Europea non prevedono alcuna competenza legislativa specifica in capo agli organi europei in materia di turismo, quanto piuttosto una mera funzione di coordinamento tra le politiche degli Stati membri, al solo fine di portare ad attuazione, anche in questo settore, quella politica di unitarietà propria del sentimento unionale. Sul tema si v. anche M. P. CHITI, Il ruolo ella Comunità europea nel governo del territorio, in Riv. giur. ed., 2003, p. 91

37 Sui rapporti tra ordinamento interno ed UE nella tutela dei beni culturali e paesaggistici cfr. A. ANGIULI, Garanzie di effettività della tutela del paesaggio. Profili di diritto interno e comunitario, in Diritti interni, diritto comunitario e principi sopranazionali. Profili amministrativistici, V. PARADISO (a cura di), Milano, 2009, p. 3 ss.

38 L’art. 30 sancisce infatti che l’esercizio delle competenze statali e l’adempimento dei compiti statali spettano ai Länder, salvo che la Legge fondamentale non disponga altrimenti o non consenta una diversa regolazione.

39 Per favorire il confronto con gli operatori del settore, nel 2005 è stato istituito l’ufficio del Commissario del governo federale per il turismo presso Ministero dell’economia e dell’energia. Il Commissario per il turismo del governo federale – Segretario di stato parlamentare presso il Ministero federale dell’economia e dell’energia – è il mediatore tra la politica e i numerosi attori del settore turistico, punto di contatto per l’industria del turismo e le sue associazioni e rappresenta le istanze della politica turistica del governo federale nell’area parlamentare. Il Comitato è stato istituito nel 1977 per riunire gli interessi della politica, dell’economia, della scienza, enti locali e associazioni. E’ composto da rappresentanti al vertice delle imprese e delle associazioni nel settore del turismo e dei trasporti, da delegati dei comuni, dei sindacati e dei media. Il compito dei suoi membri è di consigliare il Ministro dell’Economia e dell’Energia e di essere supportati da pareri di esperti fornendo una visione generale ed un indirizzo omogeneo all’interno del governo.

40 In ordine a tale profilo si veda il contributo di M. D’ALBERTI, Diritto pubblico dei mercati e analisi economica, in AA.VV., Analisi economica e diritto amministrativo, Annuario AIPDA 2006, Milano, 2007, p. 21 ss.

41 Cfr. A. ZITO, Il risultato nella teoria dell’azione amministrativa, in Principio di legalità e amministrazioni di risultati, op. cit., p. 93.

42 Cfr. M. MALO, La vacillante collocazione del turismo come materia regionale, in www.forumcostitu- zionale.it, 2012, p. 29 ss., che osserva come “l’azione pubblica in materia di turismo dà dimostrazione che le amministrazioni regionali sono mediamente capaci e dinamiche; per cui, anziché dubitare dell’adeguatezza delle Regioni (che operano singolarmente bene e che sono certamente mature per operare unitariamente, mediante forme autonome di coordinamento), sarebbe corretto porsi il problema della credibilità (oltre che della compatibilità costituzionale) dell’amministrazione statale del turismo“.

43 Cfr. M. MALO, La vacillante collocazione del turismo come materia regionale, op. cit., p. 29 ss.

44 La “confortante prospettiva di un ruolo più chiaro dello Stato, che (&) è portatore (&) dell’interesse all’immagine turistica italiane e alle conseguenze finanziarie favorevoli del suo impegno” è evidenziata da V. CAPUTI JAMBRENGHI, Profili nuovi dell’organizzazione del turismo, op. cit., p. 541 ss.

Note

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