La legge cost. n. 1 del 2022 e il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: la transizione ecologica e digitale e la questione aperta della sostenibilità

di Armando Lamberti

Ordinario di Istituzioni di Diritto Pubblico e di Diritto Costituzionale nell’Università degli studi di Salerno

Se è vero che il tema della sostenibilità si configura come una delle questioni cruciali del tempo in cui viviamo – che interroga la nostra coscienza di cittadini, prima ancora che di studiosi – e anzi rappresenta una delle sfide fondamentali da affrontare nel mondo contemporaneo (al punto da invitarci a ripensare radicalmente, di fronte all’aggravarsi delle crisi ambientali e dei cambiamenti climatici, il nostro paradigma socioeconomico di riferimento), allora, occorre rispondere – sia sul piano della riflessione scientifica sia sul piano delle concrete azioni politiche – con un approccio olistico.

Il che significa tanto accogliere un approccio di studi vocato all’interdisciplinarietà – che non si chiuda, dietro il pretesto dello specialismo scientifico, in rigidi compartimenti stagni – quanto, più in profondità, affrontare la complessità dei fenomeni (e delle sfide che ne derivano) con un senso valoriale comune alle scienze applicate e agli studia humanitatis.

In buona sostanza, si tratterebbe di porre le basi di un nuovo modello, non soltanto di “progresso”, ma di “sviluppo umano integrale”, nella prospettiva, cioè, di quell’“ecologia integrale” – di cui tanto ha parlato Papa Francesco nel suo pontificato – che guardi all’ineliminabile dimensione relazionale tra gli uomini e l’ambiente (e degli uomini fra loro).

D’altronde, l’essenza stessa della sostenibilità è “pluridimensionale”, non potendo che essere intesa – come già si era affermato nel celebre summit di New York del 2005 – come: a) sostenibilità ambientale, cioè la capacità di mantenere la qualità, la riproducibilità e la disponibilità delle risorse naturali; b) sostenibilità economica, intesa come la capacità di garantire efficienza economica e di generare reddito e lavoro; c) sostenibilità sociale, vale a dire la capacità di garantire la qualità della vita e le condizioni di benessere umano legate a sicurezza, salute, istruzione, democrazia, partecipazione, giustizia.

È questa la logica, insomma, delle tre “e”: equity, efficiency, environmental protection (equità – che corrisponde alla dimensione sociale –, efficienza – che corrisponde a quella economica –, ecologia – corrispondente alla dimensione stricto sensu ambientale).

Se si prendono le mosse, allora, da questa complessa visione polimorfa della sostenibilità – come valore e paradigma che nutre di sé la dimensione sociale, quella economica e quella ambientale in senso stretto – diviene possibile fornire un più profondo significato, sistematico e valoriale, tanto alla legge costituzionale n. 1 del 2022 quanto allo stesso Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, che, nel quadro del Piano “Next Generation EU”, intende contribuire a porre le basi di un cambio di paradigma per l’azione e per le politiche dell’Unione Europea.

In primo luogo, la novella costituzionale del 2022[1] sembra inserirsi in un’articolata stagione di “costituzionalismo trasformatore”, che vede così aggiungere, accanto ai connotati tradizionali dello Stato sociale di diritto, gli elementi fondamentali di un’ecologia costituzionale: ciò non significa, quindi, che la sostenibilità e l’integrità ambientale finiscano col rappresentare il fondamento stesso e l’obiettivo primario dello Stato, nella direzione di uno “Stato ambientale” (Umweltstat)[2] che nella responsabilità ambientale e intergenerazionale rinvenga le sue stesse basi di legittimazione, quanto piuttosto che si arricchisce di (nuovi) contenuti il sozialen Rechsstaat che contraddistingue le esperienze costituzionali europee e, in particolare, quella italiana.

Si potrebbe parlare, se si vuole, di uno “Stato di diritto sociale ed ecologico”, che unisce, valorizzando le plurime declinazioni del principio solidarista (cfr. art. 2 Cost. it.), i tradizionali contenuti liberali e democratico-sociali con le nuove istanze dello “Stato di diritto ecologico” (Ökologische Rechtsstaat)[3]: quest’ultimo, quindi, non può essere letto come l’espressione di una autonoma forma di Stato, ma, piuttosto, come una (nuova) componente dello Stato sociale di diritto, che certamente rafforza, nel bilanciamento, l’elemento obiettivo dell’integrità ambientale e della tutela della natura, ma che non può certo spingersi sino a strumentalizzare la dignità della singola persona umana al valore obiettivo della protezione ambientale.

In questo senso,  la sfida per il presente è quella di restituire un’armonia tra la persona e l’ambiente in cui vive, in una prospettiva – come quella accolta nella enciclica Laudato Si’ – lontana da ogni assolutismo[4]: sia da un antropocentrismo assoluto, che restituisce un’immagine – si può dire – “pre-copernicana” dell’individuo “al centro dell’universo” (quantomeno superata dalla storia…), sia da un ecocentrismo assoluto, che – al di là delle manifestazioni più “parossistiche” di certo fanatismo green – rischia di perdere di vista l’essenza propria della dignità della persona umana e, conseguentemente, di sottovalutare la necessità di assicurare una armonia tra la tutela dell’ambiente e le esigenze del lavoro.

Sicché, lungi dal degenerare in opposti assolutismi, possono essere coniugati elementi di antropocentrismo e di ecocentrismo: ecco perché potrebbe tornare utile la formula di uno “Stato di diritto sociale ed ecologico”, tale da cogliere gli insuperabili ed indefettibili elementi di continuità (inquadrati saldamente nella tradizione del sozialen Rechtsstaat) con i nuovi contenuti dell’ecologia costituzionale, da leggere perciò non in contrapposizione dialettica ma secondo un quadro armonico, a partire dal riconoscimento della centralità del principio di solidarietà (cfr. art. 2 Cost. it.) nelle sue plurime e dense sfaccettature.

Nella prospettiva coltivata, viene ad assumere un rilievo centrale il novellato art. 41, terzo comma, Cost., atteso che l’inserimento del riferimento ai “fini ambientali” legittima nuove forme di programmazione economica e di controlli sull’attività economica pubblica e privata (tutte da esplorare, nel nuovo contesto della “transizione ecologica” dell’economia): di conseguenza, lungi dal porsi in contrasto con i principi euro-unitari, questa disposizione potrebbe rappresentare una base giuridica valida per giustificare un forte impegno delle istituzioni italiane nel contesto unionale onde contribuire alla transizione ecologica dell’economia europea attraverso nuove forme di “pianificazione condivisa multilivello”.

Proprio in quest’ottica, quindi, rinviene una rafforzata legittimazione costituzionale il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Certo, non si può nascondere che l’idea stessa di resilienza sia intrinsecamente contraddittoria e criticabile – ispirata ad una sorta di economicismo “naturalizzato”, al punto che Giuliano Amato, in una lucidissima intervista rilasciata all’Osservatore Romano, ha asserito che “parlare di resilienza sarebbe come cercare di prevenire un conflitto atomico soltanto procurandosi dei bunker”, senza perciò intervenire sulle cause dei fenomeni.

Il concetto stesso di “resilienza”, applicato al lessico giuridico-politico, dovrebbe perciò essere rettamente inteso. Se si vuole ricorrere al lemma per sostenere l’esigenza di un “adattamento ai cambiamenti climatici” – come emerge dagli ultimi documenti dell’Unione Europea –, nulla queastio, sul presupposto che, giunti a questo momento dell’Antropocene, il cambiamento climatico sembra essere irreversibile (sicché, più che di misure di contrasto ad esso, si dovrebbe – per l’appunto – discorrere di “adattamento”, per far sì che la portata del climate change non sia ulteriormente amplificata nella sua gravità). Ma, se per “resilienza” si intende una recezione supina di ogni cambiamento (a partire dai mutamenti della struttura economica), allora il rischio è che tale espressione tradisca un’ideologia di passivizzazione della società, che riduce la politica a mera amministrazione dell’esistente (così perdendo, essa, la sua carica ideale e ordinante) e che, in ultima istanza, pone in questione la stessa essenza prescrittiva del costituzionalismo.

Come un’analisi “quantitativa” ha mostrato[5], poi, a fronte di espressioni frequentissime come “competitività”, “digitale”, “concorrenza”, etc. (il che certo non stupisce, vista l’importanza anzitutto economica del Piano), sono impiegate raramente nel testo del PNRR le “formule” del costituzionalismo democratico-sociale (due volte appena compare la parola “solidarietà”, altrettante volte l’espressione “uguaglianza sostanziale”, cinque volte “equità” …). In questo contesto, il linguaggio stesso è segnalatore di un’idea di governance di ispirazione tecnocratica, espressione di una paradossale “democrazia dall’alto”.

Ma, appunto, non si tratta certamente di un problema meramente linguistico, confinato nella dimensione semantica e lessicale.

La questione è se – nella sua concreta attuazione – il Piano saprà davvero essere all’altezza dei suoi obiettivi, assolvendo alla cruciale funzione di recovery[6] in un equilibrio sapiente tra libertà e sicurezza, tra le spinte centrifughe delle dinamiche economiche di mercato e le esigenze solidaristiche e di protezione[7], nella consapevolezza che “davanti a emergenze gravissime, frutto non di circostanze occasionali, ma di cambiamenti profondi tali da esigere trasformazioni non meno profonde (e non temporanei tamponi), serva bensì un forte potere centrale e tuttavia si debba anche contare sulle responsabilità di cui è intrisa, e capace, la società nel suo insieme, con le sue istituzioni territoriali, le sue autonomie private, le sue aggregazioni di interessi collettivi e sociali”[8].

Equilibrio, questo, che potrà essere garantito da uno Stato non più soltanto regolatore[9], ma anche “gestore”[10], come “promotore di attività”[11] e “distributore di risorse a chi è forzatamente inattivo”[12], e al contempo “immune da vecchi vizi e lontano, in ogni circostanza dall’hybris dell’accentramento autoritario”[13]. E, aggiungiamo, lontano dai vizi di un burocratismo che per troppo tempo ha rallentato forme nuove di sviluppo, sovente la dichiarata tutela delle stesse istanze ambientaliste celando la mera difesa dello status quo. Di qui anche l’importanza della strada della semplificazione amministrativa, affinché la transizione ecologica sia garantita da regole procedurali snelle, rese possibili da interventi legislativi puntuali e chiari (ché, invece, troppo spesso, le pur ambiziose riforme “organiche” della pubblica amministrazione si sono rivelate un omaggio al gattopardesco “Se vogliamo che tutto rimanga com’è, bisogna che tutto cambi” …).

Occorre, perciò, “vigilare” sull’implementazione del processo rinnovatore e riformatore: verificare, cioè, se si saprà realizzare la multiforme anima della recovery, sfuggendo alle tentazioni del burocratismo e dell’economicismo, così da realizzare nell’azione politica le logiche inclusive della “cura”, della coesione sociale e dell’interesse delle future generazioni.

Pur con queste inevitabili cautele, in ogni caso non si può certo sottovalutare l’amplissima attenzione che il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza dedica alla transizione ecologica, peraltro nel quadro di un rinnovato contesto istituzionale (segnatamente, il d.l. n. 22/2021 ha significativamente istituito il Ministero della Transizione ecologica, ora diversamente denominato, ma con l’importante attribuzione ad esso anche delle politiche energetiche prima rimesse alla competenza del Ministero per lo sviluppo economico; né, ancora, può trascurarsi il ruolo del CITE, Comitato Interministeriale per la Transizione Ecologica, previsto dall’art. 57-bis del Testo Unico Ambientale).

In particolare, il pilastro della transizione green del PNRR deriva direttamente dal Green Deal Europeo e dal doppio obiettivo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050 e di ridurre entro il 2030 le emissioni di gas serra del 55 per cento rispetto al 1990. Sul punto – ed è questo un dato economicamente di notevole rilievo, a fortiori alla luce del novellato art. 41 Cost. e dei “fini ambientali” ivi riconosciuti – è previsto un minimo del 37 per cento della spesa per investimenti e riforme programmata nei Piani Nazionali per il sostegno dei predetti obiettivi climatici; né va sottaciuto che, “più in generale, tutti gli investimenti e le riforme previste dai PNRR anche in relazione agli altri cinque pilastri, devono rispettare il principio del ‘non arrecare danni significativi’ all’ambiente, in un’ottica olistica e globale”[14]. Il PNRR prevede, inoltre, l’intera Missione n. 2 dedicata alla “rivoluzione verde e transizione ecologica”, con uno stanziamento di risorse per complessivi 59,47 miliardi di euro, nel quadro di quattro sottocapitoli (economia circolare e agricoltura sostenibile; energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile; efficienza energetica e riqualificazione degli edifici; tutela del territorio e della risorsa idrica).

Accanto a queste importanti misure, poi, occorre ricordare che, con il d.l. 31 maggio 2021, n. 77 (c.d. Decreto Semplificazioni), “anche la disciplina per la valutazione ambientale dei progetti del PNIEC è stata modificata e integrata per comprendere la valutazione dei progetti per l’attuazione del PNRR. In questo senso le semplificazioni hanno indicato come gli interventi necessari alla realizzazione dei progetti strategici per la transizione energetica del Paese inclusi nel PNRR e al raggiungimento degli obiettivi fissati nel PNIEC e le opere connesse costituiscano interventi di pubblica utilità, indifferibili e urgenti”[15].

In questo contesto, si inserisce anche la transizione digitale. Essa è, ormai in tutti i documenti ufficiali (specie delle istituzioni europee), sempre “abbinata” alla transizione ecologica, quasi che si trattasse di due facce di una stessa medaglia o, comunque, di ambiti di politica economica e industriale necessariamente convergenti.

Sul punto, è opportuno aprire una riflessione critica. Da una parte, la transizione digitale non risponde (o, quantomeno, non dovrebbe rispondere) alla sola logica della tecnica – quasi che, come aveva colto il (rassegnato) Ernst Forsthoff in “Lo Stato della società industriale”, lo sviluppo tecnico rappresenti il fine stesso del processo di autoaffermazione dello Stato (post-moderno)[16] – ma deve essere anch’essa inquadrata in una prospettiva egualitaria e solidarista, per esempio considerando l’intervento pubblico per l’estensione della rete 5G e della banda larga come uno strumento per garantire l’effettività del diritto di accesso ad Internet e, quindi, in ultima istanza, come un mezzo per assicurare il pieno godimento di un “nuovo” diritto di partecipazione del soggetto alla società tecnologica. Dall’altra parte, però, non può sfuggire che la transizione digitale, nella pratica, può porsi in contrasto con la stessa transizione ecologica – benché ormai i due termini suonino alla stregua di un’endiadi… – , sol se si consideri, per esempio, che l’estrazione delle terre rare (materie prime necessarie per il funzionamento di chip, magneti permanenti, fibre ottiche e batterie ricaricabili, cruciali tanto per il digitale quanto per la stessa transizione ecologica dell’industria, per esempio per la realizzazione di turbine eoliche e auto elettriche) è caratterizzata, allo stato, da un elevatissimo impatto ambientale nei Paesi di origine.

Solo muovendo da una ricostruzione analitica della complessità delle sfide presenti – e da un’irrinunciabile visione critica – sarà quindi possibile porre le basi di una nuova stagione politico-economica e di un nuovo modello di sviluppo, nel solco di un “costituzionalismo ecologico” che non rappresenti un mero programma ideologico o, peggio ancora, pubblicitario, ma che, al contrario, sia davvero – per riecheggiare il noto titolo di Dworkin – “preso sul serio”.

[1] Su cui, per una più ampia riflessione, sia consentito il rinvio ad A. Lamberti, Ambiente, sostenibilità e principi costituzionali: questioni aperte e prospettive alla luce della legge cost. 1/2022, in Nomos – Le attualità nel diritto, 3/2022, pp. 1-24; Id., Tutela dell’ambiente e Costituzione. Il Magistero di Papa Francesco e l’impegno etico del giurista (Parte Prima – La legge costituzionale n. 1 del 2022 tra “vecchi” e “nuovi” bilanciamenti), in Dirittifondamentali.it, 2/2023, pp. 137-165.

[2] Su cui, v. M. Kloepfer, Auf dem Weg zum Umweltstaat, in Id. (a cura di), Umweltstaat: Ladenburger Diskurs, Springer, Berlino, 1989, pp. 39-78, richiamato da G. Giorgini Pignatiello, Costituzione ecologica e giustizia climatica. Germania e Italia nel prisma del costituzionalismo ambientale globale, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 4/2022, p. 952.

[3] La formula è impiegata da K. Bosselmann, Im Namen der Natur. Der Weg zum ökologischen Rechtsstaat, Scherz Verlag, Berna, 1992.

[4] In questa prospettiva, v. le riflessioni di A. Ferrara, La materia ambiente nel testo di riforma del titolo V, in I problemi del federalismo, n. 5, Milano, 2001, p.185 ss., che, all’indomani della revisione del Titolo V Cost., sosteneva la validità della scelta del legislatore costituzionale di mantenersi lontano da ogni assolutismo: grazie al riferimento sia all’ambiente che all’ecosistema, “si evita di sbilanciarsi tra i sostenitori di una concezione  antropocentrica  e  quelli  di  una  concezione  ecocentrica. A beneficio dei primi si continua a parlare di ambiente e, a beneficio dei secondi, vi si accosta la nozione di ecosistemi”.

[5] A. Cantaro, Post-pandemia. Pensieri (meta)giuridici, Giappichelli, Torino, 2021, su cui sia consentito il richiamo ad A. Lamberti, Oltre la pandemia: brevi riflessioni, in Ambiente Diritto, 2022, pp. 1-5.

[6] V., sul tema, M. Panebianco, Lo Stato anti-crisi globale. Il Recovery State, Editoriale Scientifica, Napoli, 2022, su cui sia consentito il rinvio alla recensione di A. Lamberti, in Iura and Legal Systems, 1/2022, pp. 19-22.

[7] Su cui, v., di recente, G. Amato, Bentornato Stato, ma, Il Mulino, Bologna, 2022.

[8] Ivi, p. 98.

[9] Cfr. A. Pisaneschi, Dallo Stato imprenditore allo Stato regolatore. E ritorno?, Giappichelli, Torino, 2009.

[10] G. Amato, Bentornato Stato, ma, cit., p. 68.

[11] Su cui, cfr. F. Bassanini, G. Napolitano, L. Torchia (a cura di), Lo Stato promotore. Come cambia l’intervento pubblico nell’economia, Il Mulino, Bologna, 2021.

[12] G. Amato, Bentornato Stato, ma, cit., p. 98.

[13] Ivi, p. 100.

[14] L. Butti – S. Nespor, Il diritto del clima, Mimesis, Milano, 2022, p. 231.

[15] Ivi, pp. 231-232.

[16] Per ulteriori approfondimenti, v. le riflessioni di P. Piluso, L’età (post-)globale, il nuovo “capitalismo politico” e la disciplina del golden power. Profili di dottrina dello Stato e di diritto costituzionale, in Federalismi.it, 17/2023, in particolare pp. 203-214.

Codice ISSN: 1972-3431

RIVISTA: N. 9 – 2023

L'articolo La legge cost. n. 1 del 2022 e il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza: la transizione ecologica e digitale e la questione aperta della sostenibilità proviene da Giustamm.

di Armando Lamberti

Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico e Diritto costituzionale nell’Università degli studi di Salerno

Quello della sostenibilità rappresenta certamente uno dei temi cruciali del nostro tempo, che interroga la nostra coscienza di studiosi e, anzitutto, di cittadini: si tratta di una delle sfide principali da affrontare nel mondo contemporaneo, che ci invita a ripensare radicalmente, di fronte all’aggravarsi delle crisi ambientali e dei cambiamenti climatici, il nostro paradigma socioeconomico di riferimento. Di fronte a fenomeni di così grande portata, occorre rispondere, sia sul piano della riflessione scientifica sia sul piano delle concrete azioni politiche, con un approccio olistico, in grado di porre le basi di un nuovo modello, non soltanto di “progresso”, ma di “sviluppo umano integrale”, nella prospettiva, cioè, di quell’“ecologia integrale” – di cui tanto ha parlato Papa Francesco nel suo pontificato – che guardi all’ineliminabile dimensione relazionale tra gli uomini e l’ambiente (e degli uomini fra loro).

D’altronde, l’essenza stessa della sostenibilità è “pluridimensionale”, non potendo che essere intesa – come già si era affermato nel celebre summit di New York del 2005– come: a) sostenibilità ambientale, cioè la capacità di mantenere la qualità, la riproducibilità e la disponibilità delle risorse naturali; b) sostenibilità economica, intesa come la capacità di garantire efficienza economica e di generare reddito e lavoro; e, infine, al contempo come c) sostenibilità sociale, vale a dire la capacità di garantire la qualità della vita e le condizioni di benessere umano legate a sicurezza, salute, istruzione, democrazia, partecipazione, giustizia. È la logica, insomma, delle tre “e”: equity, efficiency, environmental protection (equità – che corrisponde alla dimensione sociale –, efficienza – che corrisponde a quella economica –, ecologia – corrispondente alla dimensione stricto sensu ambientale).

A cogliere magistralmente la plurime e sfaccettate dimensioni della sostenibilità è proprio il volume recentemente dato alle stampe da Antonio Felice Uricchio e Pierpaolo Manno, Le emergenze energetiche tra crisi geopolitica e questione ambientale: un libro che, oltre ad essere scorrevole e di piacevole lettura, affronta con grande equilibrio una tematica di particolare interesse e, soprattutto, di stringente attualità, la quale richiede – per essere compresa analiticamente nella complessità e varietà delle sfaccettature che presenta – un approccio sapientemente interdisciplinare come quello accolto dagli Autori del testo. L’interdisciplinarietà, intesa come attento e fecondo incontro tra i saperi e giammai come confuso sincretismo metodologico, è, d’altronde, la chiave di volta per poter approcciarsi, con equilibrio e senza vie di fuga unilaterali, ai temi più delicati del nostro tempo, tra cui – per l’appunto – proprio la transizione ecologica (nel cui quadro si inserisce la transizione energetica) e la sostenibilità. In effetti, è la stessa natura complessa della sostenibilità, nella sua triplice declinazione ambientale, economica e sociale, ad imporre, alla comunità degli studiosi e agli stessi decisori politici, di “incontrarsi” e “confrontarsi”, fornendo diverse prospettive di indagine. Il primo merito di questo libro, allora, è proprio quello di essere fondato su un dialogo tra autori di formazione diversa, così consentendo al lettore di nutrirsi di apporti culturali e scientifici differenti per avere varie angolazioni, tutte egualmente giovevoli, verso un problema complesso.

Ora, volendo entrare in medias res, e seguendo l’articolazione logico-cronologica del lavoro, spiccano i due capitoli di Pierpaolo Manno, che offrono una sapiente ricognizione del tema della sicurezza energetica, incentrata sulla stabilità degli approvvigionamenti e sull’accessibilità economica delle forniture. È interessante notare, sin da subito, l’enfasi posta sul tema della sicurezza (come emerge già nella prefazione di Caligiuri), che conferma, dalla prospettiva del costituzionalista, una tendenza generale dello Stato contemporaneo, cioè la trasformazione – nel senso di un arricchimento e di una specificazione – del concetto di sicurezza. Si tratta di un concetto che, si badi, assume una duplice connotazione, quella oggettiva della salus rei publicae e quella soggettiva del diritto individuale (che, sin dalla Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e del Cittadino del 1789, era considerato  nel novero dei “diritti naturali ed imprescrittibili” insieme alla libertà, alla proprietà e alla resistenza all’oppressione): orbene, gli ultimi lustri hanno visto mutare gradualmente, nel senso di un approfondimento della nozione, l’idea di sicurezza, sia dal punto di vista del diritto interno che del diritto internazionale, comprendendo, accanto alla tradizionale dimensione politica (e militare), anche l’aspetto economico, quello ambientale, quello sanitario (com’è evidente, per esempio, nelle Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite sull’Ebola del 2014 e sul Covid nel 2020) e, appunto, quello energetico, che oggi – alla luce del conflitto in atto in Ucraina – assume un’importanza cruciale per il futuro delle nostre economie, come scrive giustamente Manno quando ne parla come di un “elemento imprescindibile per le società resilienti”. E, tra queste accezioni che oggi va assumendo il concetto di sicurezza, assai opportunamente Manno inserisce anche quella della “sicurezza informatica”, strettamente connessa – nell’era della digitalizzazione delle economie – con quella energetica, come evidenziato dal Report “Cyber Risk Indication” del Settore Energia Italiano di Swascan (sebbene, sul punto, come ricorda l’Autore, la sensibilità del legislatore sia arrivata piuttosto in ritardo, come dimostrerebbe anche lo stesso Perimetro di sicurezza nazionale adottato con Dpcm 30 luglio 2020).

Ora, se vogliamo, questo ampliamento del concetto di sicurezza da un lato prende atto delle plurime declinazioni delle problematicità e delle sfide di un mondo globale, e al contempo riempie di contenuto la logica della “protezione” insita nella stessa missione fondamentale dello Stato moderno (se è vero che – come scriveva Carl Schmitt ne “Il concetto di politico” – il “protego ergo obligo” è il “cogito ergo sum” dello Stato), e che, dall’altra parte, però, nella sua spinta espansiva, rischia di legittimare torsioni securitarie di ogni aspetto della vita sociale interna e internazionale e, contestualmente, di svuotare se stesso di contenuto; se tutto è sicurezza, allora niente è sicurezza – come avverte Alessandro Colombo, autorevole studioso di relazioni internazionali, nel suo recente volume “Il governo mondiale dell’emergenza” (Franco Angeli, Milano, 2022) – ed ecco, allora, che si manifesta la precarietà “insicura” di un mondo senza vere coordinate di riferimento.

Ma, tornando alle riflessioni di Manno, merito dell’Autore è quello di invocare un compiuto impegno dell’Unione Europea in questo ambito: si tratta, a ben vedere, sia di una necessaria opzione strategica per l’autonomia energetica del continente (troppo spesso “preda” piuttosto che soggetto geopolitico), sia di una importante prospettiva solidaristica, che, peraltro, si porrebbe in ideale continuità con le fondamenta storiche stesse dell’Unione, se è vero che il suo primo nucleo (la CECA, cioè la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio, istituita dal Trattato di Parigi del 1951) nasceva proprio con l’obiettivo della messa in comune delle materie prime fondamentali (tra cui il carbone, principale fonte di energia del tempo) che tanto a lungo erano state al centro della competizione geopolitica.

La “strategia energetica europea” – articolata (come ricorda l’Autore) nei pilastri della sicurezza energetica, della fiducia, della solidarietà, dell’efficienza, della decarbonizzazione dell’economia, dell’integrazione del mercato europeo del settore, dell’innovazione, della competitività e della ricerca – risponderebbe così sia ad una sfida nuova, nel contesto della transizione ecologica, sia ad un bisogno di solidarietà in ideale continuità con le radici stesse del progetto comunitario. L’Europa, quindi, è chiamata a giocare le sue partite strategiche, anche nel settore dell’energia, soprattutto in un contesto di transizione (come quello attuale), caratterizzato da una crescente tendenza verso un assetto multipolare dell’ordine internazionale, sia sul piano politico sia sul piano economico, con la possibile definizione di mercati regionali delle materie prime con valute di riferimento differenti.

Anche il legislatore nazionale, chiaramente, si trova ad essere chiamato a rispondere a queste sfide: sotto questo profilo, l’accorpamento – nell’ambito del nuovo Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica – delle funzioni tradizionali del Ministero dell’Ambiente con quelle di politica energetica e mineraria svolte dal MISE (opportunamente ricordato dall’Autore) rappresenta un importante passo in avanti per inquadrare la politica energetica nell’ottica della transizione ecologica dell’economia. In quest’ottica, diventa di fondamentale importanza il coordinamento e la capacità di spesa – oculata ed efficace – dei fondi del PNRR che, come ricordato da Manno, dedica (nell’ambito dei 68 mld legati alla Rivoluzione verde e alla mobilità sostenibile) il 36% di queste risorse alle politiche per la transizione energetica.

La transizione energetica, nel quadro della più ampia transizione ecologica, richiede, quindi, un impegno fattivo e concreto da parte dei decisori politici affinché quell’“utopia sostenibile” – per riprendere il libro di Giovannini citato da Uricchio nelle pagine iniziali del suo denso capitolo (il terzo del volume) – non rimanga nell’iperuranio platonico ma si riveli un’“utopia concreta”, per dirla alla maniera di Ernst Bloch, il teorico del “principio speranza”. La transizione ecologica, quindi, implica – come Uricchio descrive riprendendo l’Introduzione di Leonardo Becchetti al volume, curato dallo stesso Uricchio con Bonomo e Tafaro, su Le nuove frontiere dell’eco-diritto – un “completo ripensamento delle modalità di produzione e consumo, la razionalizzazione dell’utilizzo delle risorse, l’affermazione del metodo del riutilizzo e del riciclo, lo sviluppo della sharing economy, la graduale sostituzione dei combustibili fossili”. Ma – ed ecco che emerge una visione sistematica sapientemente testimoniata dall’Autore – la transizione ecologica è solo una (sebbene fondamentale) dimensione della sostenibilità, che si accompagna a quella economica e all’inclusione sociale: si tratta, cioè, della “pluridimensionalità” della sostenibilità, che oggi si nutre di un apporto particolarmente fecondo proveniente della dottrina sociale della Chiesa cattolica, giustamente sottolineato dall’Autore.

La cura della “casa comune” (e non può essere diversamente, visto che la parola “casa” è nell’etimo stesso del termine “ecologia”) implica, allora, la visione dell’ecologia integrale, secondo un approccio onnicomprensivo, magistralmente descritto da Papa Francesco nella Laudato si’: tutti sono chiamati, allora, per citare il Papa, all’impegno “di coltivare e mantenere una relazione corretta con il prossimo, verso il quale” chiunque “ha il dovere della cura e della custodia”. Ciò comporta il superamento del “mito moderno del progresso materiale illimitato. Un mondo fragile, con un essere umano al quale Dio ne affida la cura, interpella la nostra intelligenza per riconoscere come dovremmo orientare, coltivare e limitare il nostro potere” (par. 78). Di qui una grande sfida etica: ribadire la centralità della dimensione comunitaria e della responsabilità condivisa dell’uomo per l’uomo, a partire dal presupposto che “l’essere umano impara a riconoscere sé stesso in relazione alle altre creature”, “attraverso ogni cosa” (par. 85). Nella cultura bantu, vi è un termine particolarmente evocativo, che sembra esprimere, con grande capacità sintetica ed immaginifica, questi concetti: ubuntu. Ecco, ubuntu indica la benevolenza verso gli altri e verso la cosa (e la Casa) comune, esprime la profonda connessione esistenziale tra le persone, l’armonia comunitaria che si nutre della solidarietà, la dimensione della reciprocità.

E certamente, oggi, questi discorsi sono resi possibili anche da una “nuova cornice costituzionale”, così definita da Uricchio, cioè quella della legge costituzionale n. 1 del 2022, di modifica degli artt. 9 e 41 Cost.: in proposito, mi sembra molto importante sottolineare, tra i tanti profili di analisi, il riferimento fondamentale, nel terzo comma dell’art. 9, all’interesse delle future generazioni, che può aprire a nuove declinazioni dello stesso principio di solidarietà nel nome di una visione più generale – improntata a relazionalità e reciprocità – di “responsabilità intergenerazionale”, sempre più valorizzato anche nel diritto comparato (si pensi all’art. 20A della Legge fondamentale tedesca e alla bella e nota sentenza del Tribunale costituzionale federale tedesco del 24 marzo 2021, ove si è sostenuto che la protezione della vita e dell’integrità fisica ricomprende anche la protezione contro i danni causati dall’inquinamento ambientale, sicché  il «dovere di protezione» che grava sullo Stato investe anche la vita e la salute degli individui dai pericoli derivanti dai cambiamenti climatici, ossia la garanzia di un livello di esistenza ecologica minimo, e può giustificare «un obbligo giuridico oggettivo di tutela nei confronti delle generazioni future»). Tant’è vero che si sta incominciando, anche sulla scia del costituzionalismo latino-americano del Buen Vivir, a parlare di un nuovo “Caring State”, cioè di uno Stato “che ha cura” della terra, perseguendo l’obiettivo dello sviluppo sostenibile e solidale, per restituire un’armonia tra l’uomo e la natura, in nome della responsabilità verso le future generazioni. Peraltro, dal combinato disposto dell’art. 9, terzo comma, e del novellato art. 41, a mio parere, si può trarre l’indicazione di un’implicita costituzionalizzazione del principio di sostenibilità (pur non essendo stato espressamente positivizzato dalla legge cost. 1/2022), entro una prospettiva che si colloca (ed anzi la rafforza, grazie alla vocazione più spiccatamente sociale della nostra Costituzione) nel solco dei principali documenti internazionali (a partire dal celebre Rapporto Brundtland del 1987), che accolgono quella ricordata “triplice” visione della sostenibilità.

In fondo, allora, la “pluridimensionalità” della sostenibilità si esprime in quel fondamentale aggancio tra solidarietà economica, solidarietà ambientale e solidarietà intergenerazionale che Uricchio valorizza opportunamente sul suo terreno di elezione, quello del diritto tributario, sicché proprio nel combinato disposto degli artt. 2, 9 e 53 della Costituzione si può rinvenire il fondamento costituzionale di una politica fiscale “ecologicamente orientata”, come quella che Uricchio immagina parlando di una “dimensione ecocentrica del prelievo fiscale”, richiedendo la combinazione, da parte del legislatore, di tributi ambientali, della destinazione di entrate tributarie al risanamento ambientale e alla transizione energetica e del ricorso ad equilibrate politiche di incentivi: la modifica delle accise sull’energia (dall’apparente neutralità dei meccanismi di tassazione al modello del prelievo in base al contenuto energetico, con modulazione graduale delle aliquote), gli incentivi per la produzione di energia a emissione zero, così come l’istituzione di una carbon tax (differente dal sistema delle accise) per generare opportune sinergie tra investitori pubblici e privati, rappresenterebbero, allora, per l’Autore, proprio dei validi esempi concreti per affrontare il tema della transizione ecologica dal punto di vista fiscale. Esempi decisamente importanti, questi, cui aggiungere la rimozione dei “sussidi ambientalmente dannosi” che ancora si rinvengono frequentemente nel nostro ordinamento.

Sono, tutte queste, in conclusione, delle prospettive sfidanti – per riprendere la bella chiosa finale di Uricchio – che andrebbero decisamente valorizzate “attraverso politiche pubbliche e scelte imprenditoriali e individuali, assumendo una visione strategica proiettata al futuro e al bene comune”. Merito degli Autori, dunque, è quello di aver voluto condividere la loro alta riflessione con il pubblico dei lettori, dando alle stampe un volume di grande interesse, che certamente contribuirà alla discussione, non solo in sede scientifica ma soprattutto in quella politica latamente intesa. Ciò, si badi – pur nella specificità delle accezioni che assumono la sostenibilità, la transizione ecologica e la sicurezza –, grazie ad una chiara opzione di sistema, che riconosce la cura della “casa comune” (nelle sue plurime sfaccettature e dimensioni) come una priorità fondamentale e ineludibile per rispettare la dignità delle future generazioni.

Codice ISSN: 1972-3431

RIVISTA: N. 5 – 2023

L'articolo Recensione a A.F. URICCHIO – P. MANNO, Le emergenze energetiche tra crisi geopolitica e questione ambientale, Rubbettino, Soveria Mannelli (CZ), 2023, pp. 1-131 proviene da Giustamm.

LA TUTELA DELLA SALUTE “OLTRE LA PANDEMIA”: PNRR E RIFORME PER UN NUOVO MODELLO SOCIALE E SANITARIO[1]

A cura di Armando Lamberti

Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico e diritto costituzionale nell’Università degli studi di Salerno

Sono particolarmente lieto di essere qui stasera, circondato da tanti stimati colleghi e  persone a me care, ed ancor più lieto di ospitare il Prof. Renato Balduzzi, Amico e Maestro, che ci ha voluto onorare della sua presenza. Una presenza, questa, che non soltanto rappresenta un’occasione di particolare rilievo sul piano accademico – consentendo di continuare un percorso di confronto scientifico sui temi del diritto sanitario, cui il Prof. Balduzzi ha dedicato studi pioneristici di considerevole importanza – ma che costituisce, altresì, una testimonianza di grande vicinanza al nostro territorio.

Una vicinanza che viene da lontano (mi si permetta il gioco di parole!) … e che ha trovato un momento di particolare rilevanza – mi sia consentito ricordarlo, e di ringraziare ancora una volta il nostro ospite – proprio dieci anni fa, nel 2012, quando le numerose interlocuzioni avute con il nostro ospite, allora Ministro della Salute nel Governo Monti, permisero l’istituzione dell’Azienda Ospedaliera Universitaria salernitana (cui anche il plesso metelliano appartiene). Si trattò di un periodo in cui il confronto accademico – che si espresse in un convegno sulla sussidiarietà in onore di Angelo Mattioni e, poi, nel convegno nazionale dell’Associazione Italiana Costituzionalisti, organizzati dalla cattedra di Diritto Costituzionale presso il nostro Ateneo – si saldò con un dialogo istituzionale serrato e fecondo – come ben ricorderà il Magnifico Rettore Pasquino – , che avrebbe portato, appunto, ad un così importante risultato per il nostro territorio.

A dieci anni di distanza da quegli avvenimenti – e dalla legge Balduzzi (l. 189/2912), che ha posto le basi per un nuovo modello di sanità, fondato sull’interazione tra servizi sanitari e servizi sociali in un’ottica di prossimità territoriale alla persona – , ci troviamo, oggi, a discutere di un tema che si pone in stretta connessione con questo recente passato.

Le sfide della pandemia, infatti, ci impongono, come studiosi e come attori del mondo istituzionale, di offrire il nostro contributo per la definizione di una nuova sanità territoriale, seguendo il percorso tracciato proprio dalla legge Balduzzi, e cogliendo le opportunità offerte dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza. Anzi, la presenza odierna di autorevoli colleghi – esperti di discipline diverse – e di attori istituzionali rappresenta non soltanto un’occasione di proficua discussione scientifica ma anche un’opportunità per rafforzare il dialogo tra i soggetti istituzionali coinvolti – Comune, Università, Azienda Sanitaria Locale, Azienda Ospedaliera Universitaria, mondo delle professioni sanitarie –, ai fini della definizione di progetti in collaborazione, per quanto di competenza comunale.

Proprio la pandemia ha messo in luce la necessità di puntare su reti di prossimità e strutture locali efficienti per la medicina territoriale, onde alleggerire un carico ospedaliero assai sovente eccessivo. La grande intuizione della legge Balduzzi, quella – cioè – di un rapporto fecondo di integrazione tra servizio sanitario e servizi sociali sul territorio, nell’ottica di una rinnovata attenzione alle esigenze di cura e ai bisogni della persona (specie dei soggetti più fragili), attraverso un tessuto integrato di servizi di prossimità, necessita di essere pienamente sviluppata.

Proprio per questo, è da accogliere con favore l’attenzione che al tema dedica il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (segnatamente, nell’ambito della Missione 6 sono previsti 7 miliardi di euro di finanziamenti specifici per la medicina territoriale e per la telemedicina).

In particolare, in relazione alle politiche per la tutela della salute, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza delinea due ambiti fondamentali di intervento: in primo luogo, per l’appunto, le reti prossimità, le strutture intermedie e il potenziamento delle telemedicina per l’assistenza territoriale – così da rafforzare il rapporto di vicinanza tra servizio sanitario e cittadino, grazie all’introduzione di nuove strutture e presidi territoriali, come le Case della Comunità e gli Ospedali di Comunità – ; in secondo luogo, l’innovazione, la ricerca e la digitalizzazione del servizio sanitario nazionale, nella prospettiva di un ammodernamento delle strutture tecnologiche esistenti e di una più efficace garanzia dei Livelli Essenziali di Assistenza grazie all’impiego di migliori sistemi informativi.

In particolare, per quanto attiene alla sanità territoriale, è meritevole di attenzione il progetto delle Case della Comunità, che – nelle intenzioni degli estensori del PNRR – ha l’obiettivo di potenziare i servizi sul territorio, coordinandone le attività (specie per quanto riguarda le prestazioni erogate in favore dei malati cronici).

In queste nuove strutture (1288 entro la metà del 2026) non soltanto sarà localizzato il punto unico di accesso alle prestazioni sanitarie, ma saranno operativi medici e altri professionisti della salute, in team interdisciplinari, unitamente ad assistenti sociali (prioritariamente per l’assistenza agli anziani e ai fragili), in una prospettiva di virtuosa integrazione – come si auspicava supra – tra servizi sanitari e servizi sociali, nell’ottica di una “presa in carico” complessiva della persona e di una logica onnicomprensiva di “cura”.

Le Case della Comunità, pertanto, ambiscono ad essere il primo presidio del servizio sanitario nazionale sul territorio, “motore” di un rinnovato welfare che abbia al suo centro la “cura” della persona umana in tutte le sue declinazioni.

A ciò si accompagnano gli investimenti nei servizi domiciliari, con l’obiettivo di prendere in carico, entro la metà del 2026, il 10 per cento della popolazione ultra-sessantacinquenne, attraverso l’individuazione di un modello condiviso per l’erogazione delle cure domiciliari (anche grazie alle novità dell’ homecare technology), il ricorso alla telemedicina (soprattutto per garantire la continuità dell’assistenza in favore dei pazienti cronici), il rafforzamento dei sistemi informativi ed informatici.

L’assistenza territoriale intermedia sarà anch’essa al centro degli interventi di riforma, grazie all’istituzione degli Ospedali di Comunità (se ne pianificano 381), ossia di strutture, a gestione prevalentemente infermieristica, della rete territoriale a ricovero breve, dotate di posti letto dalle 20 alle 40 unità, destinati a “pazienti che necessitano di interventi sanitari a media/bassa intensità e per degenze di breve durata”: l’obiettivo – si legge – è quello di una “maggiore appropriatezza delle cure”, “determinando una riduzione di accessi impropri ai servizi sanitari come ad esempio quelli al pronto soccorso o ad altre strutture di ricovero ospedaliero o il ricorso ad altre prestazioni specialistiche”.

Ma, andando anche al di là del PNRR, appare chiaro, ormai, che “non è più rinviabile l’adozione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti l’assistenza sociale e il loro integrale finanziamento a livello statale ai sensi dell’art. 119 Cost., sia per ciò che riguarda l’assistenza sociale ad anziani e disabili, sia per l’assistenza alle esigenze delle famiglie e dei minori, come raccomanda l’art. 31 Cost.”[2].

In questa prospettiva, vanno accolte con favore le innovazioni introdotte in materia sociale e sociosanitaria dalla legge 77/2020[3], di conversione del d. l. 34/2020, che – pur non definendo i livelli essenziali delle prestazioni che debbono essere erogate uniformemente in tutto il territorio nazionale – nondimeno individuano in termini di “prestazioni essenziali” alcuni interventi già oggetto della legge 328/2000. In particolare, l’articolo 89 definisce come “servizi pubblici essenziali” i servizi di prossimità e la presa in carico, nonché l’assistenza domiciliare (nel rispetto dei LEA sociosanitari fissati nel DPCM del 12 gennaio 2017); segnatamente, le cure domiciliari sono riarticolate in un percorso di assistenza che, a partire da un primo colloquio con il paziente, procede attraverso una valutazione multidimensionale dei bisogni e delle esigenze della persona, necessaria ai fini della presa in carico da parte della struttura competente dell’ASL, cui si accompagna la predisposizione di un apposito Progetto di Assistenza individualizzato ovvero di un Progetto riabilitativo individuale, unitamente alla designazione di un “Case manager” di supporto alle famiglie.

Più in generale, però, occorre restituire dignità al welfare, nell’ottica di una piena effettività dei diritti sociali. Proprio in un periodo di così grandi difficoltà per la popolazione, ecco, allora, che i principi di una Costituzione “inclusiva”^[4], dalla spiccata vocazione sociale, quale è la nostra, vengono in aiuto: una “bussola” per le istituzioni (e per la stessa società civile), un punto di riferimento costante, un faro nelle tenebre del Coronavirus. Proprio l’emergenza pandemica ha messo in luce, per esempio, la necessità ineludibile di definire legislativamente i livelli essenziali di prestazioni concernenti taluni diritti sociali, la cui domanda di effettività si è resa quanto mai (drammaticamente) evidente in questo periodo: basti riferirsi ai LEP concernenti il diritto all’istruzione, con particolare riferimento agli studenti con disabilità  e ai LEP in materia di diritto di accesso ad Internet, che dovrebbero essere chiamati a definire le molte declinazioni e dimensioni di questo “nuovo” diritto (dall’accesso alla banda larga di trasmissione ai profili dell’educazione digitale, passando per il potenziamento sui territori delle infrastrutture digitali).

Più in generale, allora, possiamo affermare con sicurezza – concludendo – che salvaguardare la coesione sociale, dunque, è (e sarà) l’imperativo categorico per le istituzioni in questo difficile contesto: per farlo, non potrà pregiudicarsi la garanzia dell’effettivo godimento dei diritti sociali[5].

Garanzia dei diritti sociali e tutela dei soggetti deboli, in quanto strettamente (e intrinsecamente) interdipendenti, rappresentano condizioni irrinunciabili, oggi più che mai, non soltanto in quanto tratti marcanti e qualificanti di uno Stato di democrazia pluralista, ma anche (e soprattutto) come fondamento essenziale della coesione sociale, e – in ultima analisi – della stessa vita comunitaria.

[1] Il presente lavoro prende le mosse dall’intervento svolto nel corso dell’Incontro di Studi “Tutela della salute e PNRR”, promosso dalla Cattedra di Diritto Costituzionale dell’Università degli Studi di Salerno, in collaborazione con il Comune di Cava de’ Tirreni, e tenutosi nell’Aula consiliare del Municipio di Cava de’ Tirreni il 18 maggio scorso.

[2]C. Pinelli, Il precario assetto delle fonti impiegate nell’emergenza sanitaria e gli squilibrati rapporti tra Stato e Regioni, cit., p. 8.

[3] Sul punto, cfr. A. Blanchero, I livelli essenziali delle prestazioni sociali sono diventati realtà? Considerazioni in materia di servizi sociali e sociosanitari, in base alla disciplina della legge 17 luglio 2020, n. 77, in Corti supreme e salute, 2/2020, in particolare pp. 7 ss.

[4]Così M. D’Amico, Introduzione. Un nuovo modo di guardare al mondo della disabilità: la Costituzione inclusiva, in M. D’Amico – G. Arconzo, Università e persone con disabilità. Percorsi di ricerca applicati all’inclusione a vent’anni dalla legge n. 104 del 1992, Milano, 2013, pp. 10-13.

[5] Esigenza, questa, condivisibilmente avvertita da C. Franchini, L’intervento pubblico di contrasto alla povertà, Napoli, 2021, specie pp. 196 ss.

Codice ISSN: 1972-3431

RIVISTA: N. 9 – 2022

L'articolo La tutela della salute “OLTRE LA PANDEMIA”: PNRR e riforme per un nuovo modello sociale e sanitario proviene da Giustamm.

A cura di Armando Lamberti*

È per me un grande piacere essere qui, in occasione di questa giornata di studi particolarmente importante, che vede protagonista e nostro graditissimo ospite il Prof. Renato Balduzzi, un autentico Maestro del diritto costituzionale, stimato Collega e Amico di tutti noi.

Il Prof. Balduzzi non soltanto è uno dei padri del diritto sanitario nel nostro Paese, avendovi dedicato studi pioneristici ed inaugurato un fortunato filone di ricerca (oltre ad avere fondato una rivista di settore, Corti Supreme e Salute, da lui magistralmente diretta, che costituisce un faro per i cultori della materia), ma ha altresì avuto l’opportunità di servire le istituzioni in plurimi contesti, offrendo la sua cultura giuridica in materia sanitaria alla collettività giungendo sino a ricoprire il ruolo di Ministro della Salute. La “mano” del nostro ospite – tecnicamente raffinata e al contempo di grande sensibilità umana e sociale – è evidente nella legge che porta il suo nome (legge 189/2012), che – tra le tante cose – ha inteso gettare le basi di un nuovo modello di sanità, basato su una interazione stretta tra servizi sanitari e territorio, nell’ottica della prossimità alle persone (e ai loro bisogni), e su una altrettanto feconda interazione tra servizi sanitari e servizi sociali.

Una lezione, quella della legge Balduzzi, che appare di stringente attualità, alla luce delle sfide cui la pandemia ci ha posto innanzi.

Ma, prima di entrare nel vivo della questione, mi sia consentito svolgere delle considerazioni introduttive, di ordine generale.

Nei difficili tempi dell’emergenza pandemica, la comunità degli studiosi – e la dottrina giuspubblicistica in particolare – non può esimersi dall’assumere la responsabilità di rivolgere un monito importante al legislatore, e – in generale – ai decisori politici e amministrativi.

Il monito che si vuole indirizzare è duplice: da una parte, le restrizioni dei diritti fondamentali, nel conformarsi ai principi di legalità, temporaneità, adeguatezza, proporzionalità e ragionevolezza [sicché il “nesso di congruità e proporzione fra le misure adottate e la «qualità e natura degli eventi»” (Corte Cost., sent. 127/1995) “deve essere rigorosamente rispettato”[1]], devono rispettare il “contenuto essenziale” dei diritti oggetto di restrizione, con particolare riferimento al Wesensgehalt dei diritti sociali fondamentali; dall’altra parte, Regioni ed enti locali sono chiamati a garantire l’effettività delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali nel rispetto dei livelli essenziali determinati con legge dello Stato, mentre il legislatore statuale, ove intendesse ridefinire i LEP[2], non dovrebbe varcare al ribasso la soglia del contenuto essenziale del diritto cui le singole prestazioni ineriscono (per di più, come rilevato nella giurisprudenza costituzionale, un’eventuale modifica al ribasso dei LEP, ma pur sempre entro il limite del contenuto essenziale del diritto, deve essere accompagnata da un’idonea motivazione).

Anzi, appare evidente che l’emergenza pandemica – con i suoi rovinosi risvolti sul piano sociale ed economico – renda ormai “indifferibile la riforma e il rifinanziamento statale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”[3]: non soltanto “occorre ristrutturare il Servizio sanitario nazionale perché le norme statali sui livelli essenziali delle prestazioni e sulla profilassi internazionale siano effettivamente applicate in tutte le regioni per rendere le strutture sanitarie pronte in via ordinaria a rispondere ad eventuali nuove emergenze sanitarie e per prevenire il contagio”; ma appaiono altresì assolutamente indifferibili “nuove prestazioni essenziali in materia di salute che devono essere assicurate a chiunque su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’art. 117, comma 2 Cost., incluse quelle di sanificazione degli ambienti, di distanziamento delle persone, di riorganizzazione della sanità di base e degli aspetti sanitari connessi con il funzionamento degli edifici scolastici e universitari e dei mezzi di trasporto e con la programmazione e gestione dei servizi socio-assistenziali”[4].

A ciò, evidentemente, si accompagna, più in generale, la necessità di definire una linea politica volta ad incrementare gli investimenti in ambito sanitario[5].

I dati relativi agli ultimi anni[6], infatti, evidenziano un quadro drammatico, che abbisogna di risposte pronte ed efficaci.

Pensiamo, ad esempio, ai dati relativi al personale: nelle Regioni in piano di rientro, il personale a tempo indeterminato si è ridotto di oltre 16mila unità (in particolare, in Molise, Lazio e Campania la riduzione è stata tra il 9 e il 16 per cento); nelle Regioni non sottoposte a piano di rientro, la riduzione è stata più contenuta, ma comunque significativa (meno 2,4 per cento, ma con picchi – in alcune Regioni – del 5 per cento).

Ma il dato sicuramente più rilevante, anche alla luce delle sfide cui la pandemia ci ha posto innanzi, è quello afferente alla riduzione del numero dei posti letto ospedalieri. Questa flessione, nella direzione dei 3,2 posti letto per 1000 abitanti, colloca adesso l’Italia al di sotto delle soglie di Francia e Germania, avvicinando la nostra condizione a quella, per esempio, del Regno Unito (Paese che negli ultimi lustri si è fatto segnalare in negativo per le politiche di sotto-finanziamento della sanità pubblica).

Anche gli investimenti per le strutture hanno subito un considerevole decremento, dell’ordine di quasi due miliardi di euro (dai 7,8 miliardi del 2008 si è passati ai 6 miliardi del 2017), con evidenti ricadute negative sulla mancata riqualificazione degli edifici adibiti a funzioni sanitarie o assistenziali nel nostro Paese.

Queste lacune sono state rese drammaticamente evidenti dalla pandemia, se è vero che, analizzando gli interventi normativi del Governo e quelli amministrativi delle Regioni e delle ASL nel corso del periodo emergenziale, si evince come le azioni degli attori istituzionali siano state rivolte, in particolare, “a incrementare la quantità del personale sanitario in servizio” e “a potenziare il setting ospedaliero”, specie il numero dei posti letto “e dei dispositivi di ventilazione meccanica a disposizione delle terapie intensive”[7], oltre al potenziamento dell’assistenza territoriale.

È evidente, allora, che la strategia della preparedness, definita dall’OMS in quanto essenziale per affrontare il rischio di eventuali future pandemie (esito della globalizzazione del rischio sanitario), richieda investimenti atti a colmare, possibilmente in tempi brevi, le lacune di cui si è appena detto.

Una delle strade da percorrere, senza dubbio, è rappresentata dal potenziamento della medicina territoriale: una strada, questa, avviata dalla legge Balduzzi (d.l. 158/2012, convertito con modificazioni nella legge 189/2012), attraverso la “previsione di una nuova organizzazione su centri davvero integrativi delle funzioni sanitarie con quelle sociali[8]”.

“L’importante intuizione ed innovazione della normativa Balduzzi, consistente nel mettere al centro dell’attenzione del servizio pubblico il cittadino cui va riconosciuta e garantita una copertura assistenziale continua, tanto in termini temporali quanto nella diversità degli interventi programmati, siano essi di carattere sanitario o di carattere sociale, parte proprio da questa profonda consapevolezza”[9].

La pandemia, ancora una volta, ha messo in luce la decisività della medicina territoriale – le cui mancanze, non a caso, hanno contribuito al sovraccarico degli ospedali – , quale primo filtro essenziale per “prestare le prime cure ed intervenire con una prima selezione tra chi lasciare a casa, tenendo strettamente sotto controllo il pericolo di diffusione del contagio, e chi rinviare, con il successivo filtro del pronto soccorso, ai conseguenti ricoveri graduati a seconda della gravità della condizione del paziente”[10].

La sanità territoriale, pertanto, deve essere potenziata e ridefinita, nell’ottica della centralità della “domiciliarità” e, dunque, della vicinanza al paziente, anche agevolata dai nuovi strumenti della telemedicina e dell’homecare technology.

Di qui la necessità di una ridefinizione generale degli stessi sistemi di finanziamento e, soprattutto, di una maggiore integrazione virtuosa tra servizio sanitario e servizio sociale.

Come è stato opportunamente scritto, allora, occorre “rendere più cogente – nel quadro di un sistema di finanziamento basato su standard oggettivi e forme di perequazione in sintonia con le previsioni dell’art. 119 Cost. – la realizzazione di un servizio effettivamente universale che faccia perno su strutture territoriali di prevenzione e di cura pubbliche ed affidabili, integrate con una solida rete di medici di base e coordinate con le funzioni ed i servizi socio-sanitari degli enti locali in modo da dar spazio anche al volontariato e al III settore”[11].

Ciò si correla ad una esigenza, sempre più avvertita, di una legislazione ordinaria che, onde garantire il rispetto dei principi fondamentali di universalità, eguaglianza ed equità (sui quali è fondato il Servizio Sanitario Nazionale ai sensi della legge 833/1978), assicuri l’uniformazione delle prestazioni sanitarie, attraverso una sapiente (e costante) opera di coordinamento e di controllo sui sistemi regionali.

In quest’ottica, appare certamente necessario proseguire lungo il cammino tracciato con il “Patto per la salute per gli anni 2019-2021”, con cui il Governo si era assunto l’impegno di porre in essere un monitoraggio più accorto e stringente nelle aree più difficili e carenti, evidenziando le eventuali criticità che fossero emerse rispetto ai livelli essenziali previamente definiti dallo Stato ed implementando così la qualità dei servizi resi alla cittadinanza.

In questo senso, tenuto conto che la tutela della salute “non può non darsi in condizioni di fondamentale uguaglianza su tutto il territorio” (Corte Cost., sent. 282/2002) e nel solco dell’ “evoluzione ri-accentratrice”[12] della giurisprudenza costituzionale,  risulta condivisibile la proposta di chi ritiene comunque necessaria una legge nazionale che – “per un verso ricorrendo al principio di sussidiarietà e per l’altro reinterpretando l’individuazione con legge nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni” – individui delle funzioni amministrative statali di indirizzo in materia di tutela della salute, facendo leva, inoltre, “sulla disposizione, lasciata nel testo per mancato coordinamento fra la l. cost. 1 del 1999 e la l. cost. 3 del 2001, secondo cui il Presidente della Giunta ‘dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alle Regioni, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica’ (art. 121, quarto comma, Cost.)”[13].

La necessità di nuovi strumenti di dialogo e cooperazione inter-istituzionale, d’altronde, è resa evidente anche dal fatto che “la sola Conferenza Stato-Regioni non riesce sempre ad assicurare meccanismi adeguati di raccordo e di collaborazione tra i diversi livelli istituzionali: meccanismi essenziali in un sistema di autonomie non separate, ma interagenti in una logica di cooperazione, e non di competizione”[14].

L’esigenza di efficienti strutture di coordinamento non è certamente nuova, se è vero che già la legge n. 833 del 1978, istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale, “aveva previsto l’istituzione del Consiglio Sanitario Nazionale, nel quale si incontravano ‘rappresentanti’ delle amministrazioni statali e delle amministrazioni regionali”[15] (anche se, con la legge 266/1993, il Consiglio fu soppresso e le sue funzioni vennero devolute alla Conferenza permanente per i rapporto tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome).

Ci si è chiesti, allora, giustamente, se – a questo punto – “lo stesso Consiglio superiore di sanità, che al momento opera come un organismo di consulenza interno al Ministero, non potrebbe invece essere – debitamente riorganizzato nella sua composizione – un organismo di confronto e di elaborazione del Servizio sanitario nazionale, un punto di confluenza e di scambio di tutte le esperienze mediche e organizzative che in esso si sviluppano”[16].

È vero, però, che, prima ancora di strumenti giuridici, è necessario riprendere un proficuo dialogo all’insegna della “leale collaborazione” tra Governo e Regioni, che – invero – è apparso sovente venire a mancare, finanche nelle fasi più acute dell’emergenza sanitaria, con rimpalli di responsabilità non proprio all’insegna dello spirito costituzionale e scaricando tensioni politiche forti sulla Conferenza Stato-Regioni.

Appare di importanza capitale, allora, in un rinnovato contesto, una politica sanitaria – all’insegna della leale collaborazione tra tutti i soggetti istituzionali coinvolti – che sappia valorizzare, come si diceva, con investimenti pubblici di qualità, la medicina territoriale (troppo spesso ingiustamente sacrificata), così seguendo, evidentemente, la strada a suo tempo meritoriamente intrapresa dalla legge Balduzzi.

*Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico e di Diritto costituzionale nell’Università degli Studi di Salerno.

Il presente contributo prende le mosse dall’intervento svolto nel corso del Seminario di Studi dal titolo Salute e Territorio a dieci anni dalla ‘Legge Balduzzi’, promosso dal Dipartimento di Studi Politici e Sociali (DISPS) dell’Università degli Studi di Salerno, alla presenza del Prof. Renato Balduzzi, già Ministro della Salute, tenutosi il 18 maggio scorso.

[1] Così M. Luciani, Il sistema delle fonti del diritto alla prova dell’emergenza, in Rivista AIC, 2/2020, p. 141.

[2] Sul tema, v., per tutti, R. Balduzzi, I livelli essenziali in sanità, in G. Berti-G.C. De Martin (a cura di), Le garanzie di effettività dei diritti nei sistemi policentrici, Milano, 2003, pp. 247 ss

[3] Così P. Bonetti, La Costituzione regge l’emergenza sanitaria della pandemia del Coronavirus. Spunti per attuarla diversamente, in Osservatorio sulle fonti, 2/2020, p. 730.

[4] Ibidem

[5] Sui temi del diritto sanitario, v., per tutti,  R. Balduzzi – G. Carpani (a cura di), Manuale di diritto sanitario, Bologna, 2013, pp. 3 ss.

[6] Per un quadro dei dati più significativi, v. C. Di Costanzo, A. Cerruti, L’allocazione delle risorse sanitarie e la definizione delle priorità in Italia, in Ead (a cura di), Allocazione delle risorse e tutela costituzionale del diritto alla salute. I sistemi in Europa e il caso italiano, Bologna, 2020, pp. 245 ss.

[7] Ivi, p. 251.

[8] C. Bottari, La tutela della salute: lavori in corso, Torino, 2020, p. 44.

[9] Ibidem

[10] Ivi, p. 47.

[11] Così G. De Martin, Il Servizio sanitario nazionale dopo la pandemia: quale futuro, in Amministrazione in Cammino, 29 maggio 2020, p. 5. Sul tema, v. anche le condivisibili considerazioni di G. Falcon, Dall’emergenza COVID, pensando al futuro del sistema sanitario, in Le Regioni, 3/2020, pp. 453-456.

[12] Così D. Morana, La tutela della salute fra competenze statali e regionali: indirizzi della giurisprudenza costituzionale e nuovi sviluppi normativi, in Osservatorio AIC, 1/2018, p. 6. Si rinvia alla giurisprudenza e alla dottrina ivi citata.

[13] C. Pinelli, Il precario assetto delle fonti impiegate nell’emergenza sanitaria e gli squilibrati rapporti tra Stato e Regioni, in Amministrazione in Cammino, 29 aprile 2020, p. 8.

[14] Così G. De Martin, Il Servizio sanitario nazionale dopo la pandemia: quale futuro, cit., p. 3.

[15] G. Falcon, Dall’emergenza COVID, pensando al futuro del sistema sanitario, cit., p. 455.

[16] Ibidem

Codice ISSN: 1972-3431

RIVISTA: N. 8 – 2022

L'articolo SALUTE E TERRITORIO: QUALE EQUILIBRIO AI TEMPI DELLA PANDEMIA? proviene da Giustamm.