Riv. n. 3/2024

Pubblicato il 29/03/2024

Codice ISSN: 1972-343

Armando Giuffrida

L’invalidità degli atti di trasferimento dei beni culturali

Sommario: 1. Il quadro sanzionatorio di tutela dei beni culturali: considerazioni preliminari. – 2. La nullità degli atti di trasferimento dei beni culturali ex art. 164 c.b.c.: inquadramento generale della materia. – 3. Il dibattito sulla natura giuridica della nullità ex art. 164 c.b.c.: l’indirizzo dominante in giurisprudenza. – 4. Confutazione della ricostruzione della fattispecie ex art. 164 c.b.c. come ipotesi di nullità relativa. – 5. Confutazione della ricostruzione della fattispecie ex art. 164 c.b.c. come ipotesi di nullità assoluta. – 6. Confutazione della ricostruzione della fattispecie ex art. 164 c.b.c. come ipotesi di mera inefficacia dell’atto. – 7. Accoglimento della ricostruzione dell’invalidità ex art. 164 c.b.c. come nullità speciale di diritto pubblico. –

1. Il quadro sanzionatorio di tutela dei beni culturali: considerazioni preliminari

L’ordinamento reagisce alla violazione delle norme di tutela del patrimonio culturale del Paese attraverso la previsione di un complesso ed articolato sistema repressivo, in parte ricompreso negli artt. 160-181 del Codice dei beni culturali e paesaggistici (d’ora in poi abbreviato c.b.c.)[1] e per il resto rintracciabile in molteplici fonti normative.

Con particolare riguardo all’ambito penale, accanto alle ipotesi di reato contemplate nel Codice Urbani (ormai ridotte ai casi di cui agli artt. 168, 169, 171, 172, 175 e 180), si aggiungono le numerose fattispecie previste nel codice penale: ed infatti, accanto alle tradizionali figure dei reati di danneggiamento (art. 635), deturpamento e imbrattamento di cose altrui (art. 639), danneggia­mento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale (art. 733) e distruzione o deturpamento di bellezze naturali (art. 734), primeggiano ora le numerose fattispecie previste nel nuovo Titolo VIII-bis del codice penale («Dei delitti contro il patrimonio culturale»), di recente introdotto con l. 9 marzo 2022, n. 22, che ha inoltre disposto l’abrogazione di numerosi reati già contemplati nel Codice Urbani (v. artt. 170, 173, 174, 176-179 e 181)[2].

Non mancano, poi, talune fattispecie criminose previste in leggi speciali, come la contravvenzione di cui all’art. 10, comma 2, l. 7 marzo 2001, n. 78, a tutela del patrimonio storico della Prima guerra mondiale.

Quanto alla specifica disciplina sanzionatoria del Codice Urbani, le relative disposizioni sono racchiuse nella Parte Quarta del Codice (rubricata «Sanzioni»), a sua volta suddivisa in due Titoli, rispettivamente dedicati alle «Sanzioni amministrative» (artt. 160-168 c.b.c.) e alle «Sanzioni penali» (artt. 169-181 c.b.c.).

Ebbene, il presente contributo ha ad oggetto, in particolare, la disamina dell’art. 164 c.b.c. (rubricato «Violazioni in atti giuridici»), il quale, a dispetto della sua “ubicazione” tra le sanzioni amministrative, prevede una sanzione lato sensu civilistica, consistente nella comminatoria della nullità degli atti di trasferimento dei beni culturali compiuti in violazione della disciplina cogente del Codice Urbani.

Si tratta di una disposizione che, pur apparentemente lineare nel suo dettato normativo, dà invece adito a numerose e complesse questioni interpretative.

Prima di procedere nell’analisi, si rendono necessarie talune considerazioni preliminari.

Anzitutto, va osservato che lo studio della nullità degli atti compiuti in violazione delle norme di tutela dei beni culturali si concentra principalmente nella vasta dottrina e giurisprudenza sviluppatesi in tema di denuncia degli atti di trasferimento (v. art. 59 c.b.c.) e di prelazione culturale (v. artt. 60-62 c.b.c.), detta anche “prelazione artistica”[3].

Si tratta, assai probabilmente, di una scelta obbligata perché, da un lato, l’art. 164 c.b.c. prevede al comma 2 un espresso richiamo all’istituto della prelazione e, dall’altro, perché la nullità in argomento si estende a tutti gli atti di trasferimento di beni culturali assoggettati a denuncia ex art. 59 c.b.c., siano essi negozi inter vivos o mortis causa, oppure a titolo gratuito o a titolo oneroso, o ancora traslativi della proprietà o del possesso o finanche della mera detenzione del bene culturale.

In buona sostanza, la nullità prevista dall’art. 164 c.b.c. si estende all’intero novero degli atti di circolazione dei beni culturali, coinvolgendo necessariamente – e in prima battuta – gli istituti della denuncia degli atti di trasferimento e della prelazione culturale.

In sede di analisi della disposizione ora richiamata, l’interprete – come in effetti ci si accinge a fare anche in questa sede – è perciò chiamato a districarsi tra i numerosi contributi scientifici dedicati alle vicende circolatorie dei beni culturali, dai quali può attingere i necessari spunti di riflessione per la disamina del regime della nullità degli atti di trasferimento (e degli atti giuridici in generale) aventi ad oggetto beni culturali.

A questo proposito si impone, poi, un’ulteriore premessa di metodo.

Come infatti già in altra sede si è rilevato[4], è necessario chiarire che lo studio della denuncia e della prelazione artistica nonché – conseguentemente – della nullità degli atti di trasferimento è variamente distribuito a livello scientifico.

Per un verso, infatti, tale analisi costituisce il terreno privilegiato degli studiosi di diritto amministrativo, stante il coacervo di disposizioni giuspubblicistiche che contraddistinguono la disciplina vincolistica in materia di beni culturali.

Per altro verso, sono altresì coinvolti i cultori delle discipline privatistiche, spesso (anzi, ben più spesso) chiamati a darne applicazione nella società civile. E fra costoro primeggiano i notai per il ruolo insostituibile che svolgono nell’ambito dell’at­tività negoziale, allorché l’oggetto degli atti di trasferimento sia co­stituito da immobili di interesse culturale.

La prelazione culturale è dunque un istituto giuridico affatto peculiare, non solo per la complessità delle questioni dogmatiche ed applicative che da sempre suscita, ma anche (e forse soprattutto) per il “taglio” ineludibilmente interdisciplinare che impone.

Invero, dal versante del diritto pubblico si richiede una piena conoscenza dei principi e degli istituti della parte generale del diritto amministrativo – come le nozioni di provvedimento e procedimento amministrativo, di valutazione tecnica e di discrezionalità amministrativa, etc. – cui si aggiungono i necessari risvolti, più specifici, connessi al diritto urbanistico, al diritto tributario e ai profili sanzionatori.

Ma lo studio della materia si arricchisce vieppiù delle indagini offerte dagli studiosi delle discipline privatistiche, non di rado impreziosite dai contributi di origine notarile, fra i quali primeggiano quelli pubblicati dai Centri Studi patrocinati dal Consiglio Nazionale del Notariato, da cui è difficile prescinderne nella disamina di questa delicata materia.

Questo è, dunque, il contesto scientifico in cui si colloca lo studio della prelazione artistica e, di riflesso, della nullità degli atti di trasferimento dei beni culturali[5].

Infine, si impone un’ulteriore premessa di metodo. La prelazione culturale, ma anche la denuncia degli atti di trasferimento, disvelano una matrice senz’altro giuspubblicistica, nonostante il settore privilegiato di applicazione rientri, in massima parte, nell’ambito privatistico (e questo spiega la particolare attenzione dedicata all’argomento anche dalla dottrina civilistica e, segnatamente, dagli studi sollecitati dalla prassi notarile).

Si tratta di un punto di primaria importanza giacché è necessario evidenziare da subito che il nucleo attorno al quale ruota l’intera disciplina in esame è costituito dall’eserci­zio del potere amministrativo dell’Amministrazione, un potere che culmina nel­l’assunzione del provvedimento prelazionario da parte del Ministero della cultura (già Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo)[6].

La volontà espressa dal­l’Am­ministra­zione di esercitare la prelazione non rappresenta quindi la mera manifestazione di un diritto potestativo – come di regola avviene per le altre tipologie di prelazione di diritto comune, siano esse convenzionali o legali – ma costituisce l’espressione di una potestà autoritativa della stessa Amministrazione, peraltro non più esclusivamente statale, essendo oggi ammissibile, pur entro certi limiti, l’esercizio della prelazione culturale anche da parte delle regioni e degli enti locali (v. art. 62 c.b.c.).

È ora possibile passare alla disamina della disciplina di cui all’art. 164 c.b.c.

2. La nullità degli atti di trasferimento dei beni culturali ex 164 c.b.c.: inquadramento generale della materia

Come accennato nel precedente paragrafo, il tenore letterale dell’art. 164 c.b.c. è apparentemente lineare e, infatti, così recita: «Le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del Titolo I della Parte seconda, o senza l’osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte, sono nulli» (comma 1). «Resta salva la facoltà del Ministero di esercitare la prelazione ai sensi dell’articolo 61, comma 2» (comma 2).

Poc’anzi si è scritto apparentemente lineare perché intorno alle poche parole che compongono la disposizione testé richiamata – che, peraltro, si tramandano in modo pressoché identico da oltre un secolo – è tuttora in corso un dibattito che, al momento, non sembra ancora approdato verso soluzioni sicure ed appaganti.

In linea generale, può osservarsi che l’art. 164 in commento – che, sostanzialmente, riproduce i contenuti dell’art. 135 t.u. Melandri del 1999[7], dell’art. 61 legge Bottai del 1939, dell’art. 1 r.d.l. 22 novembre 1925, n. 2192[8], e finanche dell’art. 29 dell’antica legge Rosadi del 1909[9], ove si specificava trattarsi di nullità di «pieno diritto», come poi ribadito dalla successiva legge Bottai[10] – costituisce una sorta di norma di chiusura nell’ambito dell’apparato sanzionatorio predisposto dal Codice Urbani a tutela del patrimonio culturale del Paese[11]. Invero, tale caratteristica si evince laddove si riferisce agli «atti giuridici in genere» (comprese le «alienazioni» e le «convenzioni») «compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del Titolo I della Parte seconda, o senza l’osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte» (corsivi dell’autore del presente contributo).

Il dato letterale offerto dalla disposizione in esame ha così indotto la dottrina ad affermare che il suo ambito di applicazione sia quanto mai esteso[12] giacché ricomprende ogni possibile atto incidente sulla circolazione dei beni culturali e quindi, come già chiarito, tanto i negozi giuridici a titolo oneroso e a titolo gratuito, quanto i negozi inter vivos e mortis causa, quanto infine ogni ulteriore traslativo della proprietà, del possesso e finanche della mera detenzione del bene culturale. Il variegato spettro di ipotesi di violazioni del Codice riconducibili all’articolo in esame spazia perciò dall’omessa o incompleta denuncia dell’atto di trasfe­rimento (v. art. 59 c.b.c.) sino all’apparentemente meno grave trasmissione della denuncia ad un’Amministrazione incompetente.

Se dunque l’ambito di applicazione dell’art. 164 c.b.c. appare indiscusso, è pur vero che tale disposizione trovi quale peculiare terreno di applicazione l’iter procedimentale preordinato all’esercizio della prelazione artistica (v. artt. 59-62 c.b.c.)[13] nel contesto della disciplina circolatoria dei beni culturali.

Quest’ultima – giova rammentarlo – è subordinata ex lege al compimento di determinati adempimenti e alla sussistenza di particolari presupposti, fra cui segnatamente: l’obbligo della denuncia dell’at­to di trasferimento (art. 59 c.b.c.); il divieto di consegna del bene nei sessanta giorni di esercizio della prelazione (art. 61, comma 4, c.b.c.); il rilascio della prescritta autorizzazione all’alienazione, limitatamente ai beni culturali pubblici e privati assimilati (v. artt. 10 e 53 ss.).

Trattasi, vieppiù, di adempimenti e divieti sanzionati, oltre che sul piano civilistico mediante l’art. 164 c.b.c., ora in commento, anche a livello penale, in particolare con l’art. 518-novies c.p. («Violazioni in materia di alienazione di beni culturali»), che ha abrogato e sostituito l’art. 173 c.b.c. di analogo tenore.

La ratio legis dell’art. 164 c.b.c. appare chiara: tale fattispecie mira, infatti, a colpire tutti gli atti compiuti in spregio alle disposizioni fissate dal legislatore a garanzia della funzione istituzionale affidata al Ministero della cultura e pertanto si propone di «non vedere pregiudicate le possibilità di mantenere integri e aggiornati gli elementi e i dati di conoscenza dei soggetti titolari dei beni e dei luoghi di ubicazione e conservazione dei beni stessi»[14].

L’art. 164 c.b.c. assume perciò una valenza decisamente sanzionatoria giacché si prefigge di eliminare ogni ipotetico pregiudizio a carico dello Stato in conseguenza della violazione delle norme di tutela dei beni culturali, e ciò tanto sotto il profilo giuridico, quanto per ragioni di ordine meramente materiale[15].

Il carattere sanzionatorio è d’altronde evidenziato anche dalla stessa ubicazione della norma, essendo, com’è noto, collocata nella Parte IV del Codice Urbani, recante appunto «Sanzioni»[16].

Ma se quanto finora esposto appare difficilmente incontestabile, ben altra è la peculiarità dell’art. 164 c.b.c., ossia laddove il Codice fa comunque salvo l’esercizio del potere prelazionario ministeriale sul bene culturale alienato, nonostante la previsione della nullità dell’atto di trasferimento del medesimo bene culturale (comma 2). Pertanto, la nullità, malgrado la valenza sanzionatoria che la contraddistingue, risulta essere sostanzialmente propedeutica all’esercizio della prelazione da parte del Ministero; anzi, nel caso di specie ne costituisce addirittura un vero e proprio presupposto[17].

Tuttavia, quanto ora precisato non comporta che alla nullità debba necessariamente seguire la prelazione, come in effetti si evince dallo stesso tenore letterale del comma 2 dell’art. 164 c.b.c., ove il legislatore si esprime in termini di mera «facoltà» e non già di obbligo. D’altro canto, è poi sempre possibile che il Ministero si ritenga comunque soddisfatto dalla dichiarazione di nullità dell’atto, senza ravvisare al contempo l’opportunità di avvalersi della prelazione[18].

3. Il dibattito sulla natura giuridica della nullità ex 164 c.b.c.: l’indirizzo dominante in giurisprudenza

La questione più dibattuta nella subjecta materia concerne essenzialmente la natura giuridica della nullità che affligge gli atti di disposizione di beni culturali compiuti in violazione della disciplina codicistica, atteso che – a rigore – l’art. 164 c.p.c. non opera alcuna distinzione tra casi di nullità vera e propria e mere ipotesi di annullabilità dell’atto[19].

L’interrogativo che la norma in commento solleva è, in sostanza, il seguente: la “sanzione” ivi prevista costituisce una nullità assoluta ex artt. 1418 ss. cod. civ. (letto in combinato disposto con l’art. 1325 cod. civ.) oppure un caso di nullità c.d. relativa (come da sempre sostenuto dalla Cassazione e da parte della dottrina)? O non si tratta, piuttosto, di una mera ipotesi di inopponibilità (o inefficacia relativa) limitatamente allo Stato, come affermato da un nutrito numero di studiosi?

Al riguardo, giova osservare che il Codice Urbani, nel riprodurre l’identico testo delle corrispondenti disposizioni in tema di nullità a suo tempo contemplate nella legge Bottai del 1939 e, successivamente, nel t.u. Melandri del 1999, ha perso un’ottima occasione per far ordine in questa intricata materia, assai discussa a livello teorico, e, soprattutto, densa di implicazioni di ordine applicativo.

O, forse, come appare preferibile pensare, il legislatore avrebbe volutamente scelto di mantenere il tradizionale regime sanzionatorio, assumendo così, in fondo, una chiara presa di posizione sul punto?

Ebbene, se si considerano le ipotesi indicate quali cause di nullità dal succitato art. 164, comma 1, c.b.c., si evince che in esse si ricomprendono tutte le possibili violazioni delle disposizioni del Titolo I della Parte seconda del Codice, ossia tutte «le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti […] senza l’osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte». Rientrano pertanto nella sfera applicativa della norma non solo le ipotesi che pacificamente costituiscono una causa di nullità dell’atto traslativo, ma anche – in linea generale – ogni ulteriore ipotesi di invalidità, comprese quelle ascrivibili alla mera annullabilità[20].

Come si apprende dallo studio delle istituzioni di diritto privato, la patologia più grave del negozio, ossia la nullità, è di solito prevista dall’ordinamento nei casi più radicali di invalidità, conseguenti cioè a deficienze strutturali originarie dell’atto o anche a vere e proprie ipotesi di illiceità, parimenti originarie[21].

Al contrario, la forma meno grave di invalidità, ossia l’annullabilità, costituisce un rimedio di regola posto a tutela di una parte soltanto del negozio allorquando presenti difformità tali da inficiare in minor misura la fattispecie concreta rispetto al disegno astrattamente prefigurato dall’ordinamento.

La scelta del legislatore di sanzionare in modo così incisivo l’inosservanza delle disposizioni cogenti di tutela dei beni culturali – ossia attraverso la comminatoria della nullità dell’atto – appare senz’altro dettata dal notevole “peso” dell’interesse pubblico protetto: lo Stato intende, cioè, riservarsi un penetrante potere di vigilanza e di controllo sugli atti traslativi di beni culturali, onde assicurare, in via generale, un’adeguata salvaguardia dell’integrità del patrimonio culturale del Paese e, in particolare, riservarsi l’esercizio del potere di prelazione[22].

A ben vedere, però, questa scelta di politica legislativa non stupisce neppure sotto un profilo squisitamente civilistico, atteso che finanche l’art. 1418, terzo comma, cod. civ. prevede espressamente la nullità del contratto (e, per analogia, dei negozi inter vivos) in tutti gli «altri casi stabiliti dalla legge».

A fronte dell’apparentemente lineare disposto dell’art. 164 c.b.c. (e dei suoi precedenti storici) e nonostante un’intensa elaborazione dottrinale, la giurisprudenza consolidata (potrebbe dirsi, “pietrificata”) della Cassazione – condivisa anche da una considerevole parte degli studiosi – è orientata nel senso di inquadrare la fattispecie de qua alla stregua di una vera e propria ipotesi di nullità relativa. Quest’ultima, discostandosi dalla tradizionale nullità (c.d. assoluta) contemplata nel codice civile in materia contrattuale (v. artt. 1418 ss.), è infatti disciplinata dall’art. 164 c.b.c. nell’e­sclusivo interesse dello Stato e pertanto è deducibile solo da quest’ultimo e non anche dai privati, né vieppiù è rilevabile d’ufficio dal giudice[23].

Ma come giustificare questo orientamento? Il ragionamento generalmente seguìto dalla Suprema Corte prende avvio dalla lettura del comma 2 dell’art. 164 c.b.c., laddove testualmente si attribuisce al (solo) Ministero l’esercizio del potere di prelazione nei confronti degli atti giuridici compiuti contro i divieti posti a tutela dei beni culturali nel termine di centottanta giorni fissato ex art. 61, comma 2 c.b.c., lasciando così intendere che l’esercizio dell’azione ministeriale sia in effetti condizionato dalla (sola) valutazione discrezionale dell’Amministrazione.

In altri termini, il legislatore avrebbe scelto di legittimare unicamente lo Stato all’esercizio dell’azione di nullità perché ritiene quest’ultimo il primo referente preposto alla tutela dei beni culturali, lasciando così fuori giuoco il mero quisque de populo, ossia «chiunque vi abbia interesse», come recita, a livello generale, l’art. 1421 cod. civ.

La conclusione di questo ragionamento sembra a questo punto obbligata: essendo la nullità ex art. 164 c.b.c. promuovibile dal solo soggetto nel cui interesse è prevista – ossia dal Ministero della cultura – ne consegue che tale nullità non potrebbe che essere di tipo relativo.

Ma v’è di più. Anche la giurisprudenza amministrativa sembra percorrere il medesimo solco tracciato dalla Cassazione. Il Consiglio di Stato, infatti, mostra da tempo di aderire alla tesi della nullità relativa[24], avendo più volte statuito che siffatta ipotesi di invalidità non solo non può essere dedotta dalle parti, né rilevata d’ufficio dal giudice, ma, come enunciato espressamente nell’art. 164, comma 2, c.b.c., non è precluso neppure il successivo esercizio della prelazione artistica.

L’adesione all’impostazione giurisprudenziale favorevole alla nullità relativa, oramai talmente consolidata da essere definita come jus receptum[25], non è tuttavia priva di rilevanti conseguenze, anche di ordine applicativo.

Anzitutto (I profilo), le ipotesi di nullità in esame sono così variegate da includere non solo le fattispecie di nullità presenti nel codice civile, ma ulteriori vizi che costituiscono causa di mero annullamento dell’atto di alienazione. Ed infatti, poiché in generale l’espressione «atto di alienazione» è riferibile a qualunque negozio dispositivo implicante il trasferimento del diritto di proprietà o anche del solo godimento materiale del bene, ne discende che l’art. 164 c.b.c. trovi applicazione non solo nel caso (di gran lunga più frequente) delle compravendite, ma anche nei rapporti di locazione instaurati tra il proprietario della cosa vincolata ed un terzo[26], e così pure nel caso di omessa denuncia in seguito al trasferimento della semplice detenzione[27]: ipotesi quest’ultima ormai sensibilmente ridimensionata a livello applicativo per effetto della modifica subita dall’art. 59, comma 1, c.b.c. per effetto della novella di cui alla l. 12 luglio 2011, n. 106[28].

In secondo luogo (II profilo), l’azione di nullità (relativa) ex art. 164 c.b.c. può essere giudizialmente promossa solo dallo Stato – nella competente articolazione del Ministero della cultura – e, oggi (ma la questione è dubbia), anche dalle regioni e dagli altri enti territoriali[29]. Il riconoscimento della legittimazione ad agire alla sola autorità amministrativa si spiega perché evidentemente è ritenuta dal legislatore il principale soggetto garante posto a presidio dell’interesse pubblico in materia: per tale ragione alle parti private viene sottratta la legittimazione ad agire in giudizio per l’impugnazione del negozio di trasferimento tra loro intercorso. Inoltre, come si evince dall’art. 164, comma 2, c.b.c. l’azione dello Stato può essere esercitata in ogni tempo, pur se alle condizioni indicate nell’art. 61, comma 2, c.b.c.[30].

Ma non basta. In giurisprudenza amministrativa si è altresì affermato che il Ministero non sarebbe affatto tenuto a notificare il provvedimento di esercizio della prelazione anche alle parti contraenti degli ulteriori negozi di disposizione del bene, essendo ritenuto sufficiente, a tal fine, che la notifica sia ritualmente eseguita alle (sole) parti dell’originario atto di alienazione[31].

In terzo luogo (III profilo), la nullità in commento non può essere rilevata d’ufficio dal giudice, come invece (di regola) avviene per la nullità c.d. assoluta (v. art. 1421 cod. civ.) giacché la valutazione dell’interesse pubblico ad agire in giudizio nel caso di specie viene rimessa alla piena discrezionalità dell’Amministrazione. A ben vedere, l’indubbia interferenza con l’esercizio dell’azione amministrativa del Ministero avrebbe invece consigliato di introdurre un’espressa previsione del potere di rilevabilità d’ufficio da parte del giudice[32].

In quarto luogo (IV profilo), l’originario negozio giuridico produce ab origine effetti inter partes, che si protrarranno fino al momento in cui lo Stato deciderà di agire in giudizio per ottenere la declaratoria di nullità, o anche, se del caso, di attivare il potere di prelazione, atteso che il suo esercizio non necessariamente è consequenziale alla proposizione dell’azione di nullità[33]. E ciò si comprende, giacché trattasi di un’azione che non incide sull’efficacia dell’atto nei confronti delle parti contrattuali, ma che invece opera solo nei riguardi dello Stato. Il negozio produce così tutti i suoi effetti tra le parti (quindi anche quelli di carattere traslativo), per lo meno fino a quando lo Stato non deciderà di far valere la nullità.

E ancora (V profilo), poiché il negozio produce effetti solo inter partes, l’acquirente è legittimato a compiere tutti gli eventuali atti di natura strumentale inerenti alla qualità di proprietario appena acquisita, giacché la nullità, essendo prevista nell’interesse esclusivo dello Stato, non può valere nei rapporti tra privati. Al riguardo si rammenta che la giurisprudenza è solita far rientrare tra questi atti strumentali la licenza per finita locazione, con la conseguenza che il conduttore non può eccepire la mancata esecuzione della denuncia ex art. 59 al momento della proposizione della domanda[34].

Infine (VI profilo), come può evincersi dal comma 2 dell’art. 164 c.b.c., l’azione di nullità de qua è, in ogni caso, imprescrittibile e non può essere paralizzata neppure se il bene sia stato usucapito o si sia prescritta l’azione di ripetizione del bene, contrariamente al regime ordinario della nullità assoluta (v. art. 1422 cod. civ.)[35].

Questi, dunque, gli effetti della nullità, per lo meno secondo l’orientamento prevalente della giurisprudenza, dai quali si può pertanto evincere che, mentre il I profilo comprende tanto le ipotesi di nullità (in senso tecnico), quanto le mere cause di annullabilità, i successivi profili II, III, IV e V rientrano a pieno titolo nel solo alveo dell’annullabilità[36]. Resta infine il VI profilo, il quale, a ben vedere, non configurando nè un’ipotesi di nullità (in senso tecnico), nè tantomeno un’ipotesi di annullabilità, sembra prefigurare una sorta di «nullità rafforzata»[37].

Di qui la natura affatto originale della nullità ora in esame.

4. Confutazione della ricostruzione della fattispecie ex 164 c.b.c. come ipotesi di nullità relativa

La posizione della dottrina in questa delicata materia risulta assai meno monolitica se confrontata all’indirizzo giurisprudenziale testé richiamato[38] giacché appare divisa tra coloro che ammettono l’istituto della nullità relativa[39] – assecondando così, almeno in linea di massima, la dominante ricostruzione giurisprudenziale – e coloro che, invece, ne contestano la configurabilità[40].

La tesi favorevole all’ammissibilità, a livello generale, della nullità relativa trova in effetti un forte appiglio di diritto positivo nell’art. 1421 cod. civ., precisamente laddove, nell’attribuire il diritto d’azione di nullità a chiunque vi abbia interesse, aggiunge l’inciso «salvo diverse disposizioni di legge». E in effetti da questa espressione sembra evincersi l’intenzione del legislatore di prefigurare anche azioni di nullità non esercitabili da chiunque, ma soltanto da soggetti appositamente legittimati, ossia, nel caso di specie, lo Stato e, oggi, forse, anche le regioni e gli altri enti pubblici territoriali[41].

Ma, come pare evidente, anche alla luce dell’indirizzo giurisprudenziale sopra richiamato, il principale argomento invocato in favore della configurabilità della nullità relativa viene espunto dal comma 2 dell’art. 164 c.b.c., in cui si fa espressamente «salva la facoltà del Ministero di esercitare la prelazione ai sensi dell’articolo 61, comma 2».

Invero, secondo i sostenitori di questa ricostruzione, qualora l’atto di trasferimento di beni culturali fosse da ritenere radicalmente nullo, tale invalidità potrebbe essere fatta valere secondo i principi generali enunciati dal codice civile e dunque da chiunque e in qualunque momento, ma ciò darebbe luogo ad una grave conseguenza, ossia che il Ministero, non appena ottenuta la declaratoria di nullità in sede giurisdizionale, perderebbe poi ogni possibilità di esercitare la prelazione sul bene oggetto del contratto ormai dichiarato nullo[42].

A questo riguardo, anzi, partendo dall’assunto che spetta all’Amministrazione ogni valutazione di opportunità sulla scelta se esercitare o meno la prelazione, si è finanche affermato che «la nullità, per quanto eventualmente propedeutica all’esercizio del diritto di prelazione, resta una sanzione comminata indipendentemente dalle ulteriori conseguenze»[43].

Sennonché, come già accennato, l’orientamento favorevole alla nullità relativa non da tutti è condiviso, anzi spesso è osteggiato alla luce della teoria generale dell’invalidità dell’atto.

Parte della dottrina, infatti, respingendo in radice l’esistenza di una figura autonoma di nullità relativa, nega in nuce la dicotomia tra nullità assoluta e nullità relativa: si afferma, cioè, che questa seconda ipotesi di nullità, la cui esistenza sarebbe in effetti tutta da dimostrare, si caratterizzerebbe per la presenza di un autonomo regime giuridico, peraltro confliggente con quello previsto dal codice civile ascrivibile alla nullità assoluta[44].

A ben vedere, anzi, le regole che dovrebbero contraddistinguere le nullità relative risultano addirittura antitetiche a quelle tipiche della nullità assoluta. E in effetti, da un lato, le ipotesi di nullità (assoluta) sono tassativamente individuate dal legislatore, al contrario della c.d. nullità relativa ex art. 164 c.b.c. che invece racchiude in un grande “calderone” fattispecie assai diversificate tra loro, fra cui rientrano anche ipotesi di mera annullabilità dell’atto. Dall’altro, la domanda di nullità (assoluta) è azionabile da parte di chiunque, è inoltre rilevabile d’ufficio ed infine è efficace erga omnes, contrariamente alla nullità ex art. 164 c.b.c. che presenta caratteristiche opposte.

Non solo, ma si è poi osservato che, qualora si accettasse la teorica della nullità relativa, si verificherebbero diverse «sfasature nel sistema»[45].

Invero, si assisterebbe anzitutto alla stranezza di una nullità che opera di diritto, ma che tuttavia può essere fatta valere solo da alcuni soggetti, impedendo ad altri di richiedere ed eventualmente ottenere una declaratoria di nullità al fine di porre rimedio ad una sostanziale situazione di incertezza giuridica.

In secondo luogo, il negozio concluso tra le parti risulterebbe in parte valido e produttivo di effetti e in parte invalido e privo di efficacia, aggiungendo incertezza ad incertezza.

In terzo luogo, si aggiungerebbe l’ulteriore stranezza di una sanzione, qual è quella della nullità, dettata nell’interesse generale e dunque posta a disposizione di tutti i cittadini legittimati a farla valere in qualsiasi momento, che, nel caso di specie, finisce invece per agevolare solo alcuni soggetti, facendo in tal modo acquisire alla fattispecie in esame i connotati propri dell’annullabilità o quantomeno dell’inefficacia relativa.

Ma v’è di più. Sempre la medesima dottrina[46] ha altresì chiarito che la disposizione in esame è congegnata in modo tale che il contratto, pur originariamente valido nel periodo anteriore alla denuncia, potrebbe successivamente essere travolto da una nullità operante ex tunc, qualora la denuncia non venisse presentata oppure risultasse tardiva o priva dei requisiti ex lege previsti (v. art. 59 c.b.c.).

Inoltre, si aggiungerebbe un’ulteriore stranezza, ossia che, pur essendo previsto un termine di presentazione della denuncia (sessanta giorni dal compimento dell’atto di trasferimento), questa può tuttavia essere presentata anche ben oltre tale termine, con la conseguenza che la mancata presentazione della denuncia determina inizialmente una nullità provvisoria del contratto, invalidità che poi verrebbe meno nel momento della presentazione della denuncia, a condizione che nel frattempo non sia stata esercitata l’azione di nullità. Insomma, come si è giustamente affermato, ci troviamo innanzi ad «uno strano groviglio di discrasie nei principi»[47].

Alla luce di queste considerazioni si è perciò ritenuto preferibile, da parte di molti, abbandonare l’ipotesi della nullità relativa e tentare di percorrere altre strade, ben consci non solo delle notevoli difficoltà cui si andrebbe incontro (sommariamente descritte poc’anzi), ma anche del fatto che la giurisprudenza civile da sempre respinge con forza la ricostruzione dell’invalidità in esame in termini di nullità assoluta, appoggiando, quasi unanimemente, l’ipotesi della nullità relativa[48].

In conclusione, una volta confutata la teorica della nullità relativa, le possibili soluzioni che possono prospettarsi all’interprete si riconducono sostanzialmente a tre ipotesi ricostruttive, peraltro assai distanti tra loro.

La prima sarebbe quella di considerare la fattispecie sub art. 164 c.b.c. come un vero e proprio caso di nullità assoluta.

La seconda ipotesi sarebbe invece quella di abbandonare l’idea di configurare la fattispecie come un caso di invalidità-nullità (nonostante il tenore letterale della norma), ricostruendola invece come un caso di inefficacia semplice (o di inopponibilità), limitatamente al solo ente prelazionario.

Infine, si è ipotizzato di ritornare a qualificare la fattispecie come un caso di invalidità-nullità (in ciò confortati dal dato letterale della norma), sebbene da configurarsi come fattispecie sui generis, non inquadrabile né alla stregua di una nullità assoluta, né tantomeno come nullità relativa.

Nei prossimi paragrafi si passeranno in rassegna anche queste tre ipotesi ricostruttive.

5. Confutazione della ricostruzione della fattispecie ex 164 c.b.c. come ipotesi di nullità assoluta

La prima (e più ovvia) soluzione sarebbe quella di appellarsi al dato letterale e quindi di ritenere l’invalidità de qua quale vera e propria ipotesi di nullità (assoluta), come tale assoggettabile al regime generale della nullità contrattuale previsto dal codice civile.

Questa tesi, pur seguita da talune voci isolate in dottrina[49] e da un unico precedente giurisprudenziale[50], presta tuttavia il fianco alla severa critica fondata sulla sostanziale inconciliabilità tra la disciplina (generale) della nullità contenuta nel codice civile e quella (speciale) prevista dal dato letterale offerto dall’art. 164 c.b.c.

In particolare, appaiono difficilmente compatibili i principi e la natura stessa della nullità in generale con la configurazione di una nuova tipologia di nullità quale ipotesi di invalidità conseguente ad un comportamento successivo alla conclusione del negozio, e non, come invece dovrebbe accadere, ad esso coeva[51].

Al fine di superare l’impasse, parte della dottrina[52] da tempo rifiuta l’idea di creare una nuova categoria di nullità – che potrebbe chiamarsi «nullità successiva» –, mentre invece propone, più semplicemente, di ricorrere alla categoria, peraltro già nota, della «inefficacia successiva», espressione ritenuta più consona alla presunta volontà negoziale delle parti, dovendo queste ultime, al momento della stipulazione del negozio, essere in grado di avvedersi se l’atto che sono in procinto di compiere sia o meno idoneo a produrre effetti.

Secondo i fautori di questa ipotesi ricostruttiva, appare più corretto abbandonare il profilo dell’invalidità dell’atto, nonostante il tenore letterale dell’art. 164 c.b.c. si esprima in termini di «nullità», e accedere alla tesi che configura la fattispecie de qua quale mera sospensione degli effetti negoziali.

Sempre secondo questa dottrina, la conclusione obbligata sarebbe perciò quella di respingere l’idea di qualificare la fattispecie in esame quale vero e proprio caso di nullità perché, in forza dell’art. 164 c.b.c. (e delle corrispondenti disposizioni, di identico tenore, della legislazione previgente), il negozio compiuto in violazione del Codice Urbani mantiene sempre la sua efficacia inter partes, risultando inefficace solo nei rapporti con lo Stato e nel limite temporale compreso tra la stipulazione del contratto e il compimento del sessantesimo giorno dalla sua denuncia eseguita ex art. 59 (quindi anche per l’intero periodo in cui il Ministero non abbia ricevuto la denuncia)[53]. E questo “strano” regime opera malgrado l’espresso richiamo alla categoria della nullità, contenuto nel comma 2 dell’art. 164 c.b.c.[54].

Né d’altro canto potrebbe sostenersi che in tal modo verrebbe tradita la portata della norma, tesa a valorizzare al massimo il patrimonio culturale, vietandone una fruizione distorta. Come infatti si è rilevato, «a questa riflessione si potrebbe obiettare che il vero interesse dello Stato non è quello di acquisire interamente il patrimonio culturale italiano, bensì quello di conservarne l’utilizzazione e di avvantaggiarne la fruizione da parte dell’intera collettività. La commercializzazione di questi beni, se resta all’interno dello Stato, se essi vengono conservati in modo appropriato, appare momento non meno pregnante rispetto all’intento conservativo, e pertanto l’interesse che vi corrisponde non appare così intenso da meritare una nullità piena»[55].

6. Confutazione della ricostruzione della fattispecie ex 164 c.b.c. come ipotesi di mera inefficacia dell’atto

Preso atto dell’impossibilità di ricostruire la fattispecie in esame quale vera e propria ipotesi di invalidità (in entrambe le varianti della nullità assoluta e della nullità relativa), parte della dottrina ha spostato la ricerca della soluzione del problema sul terreno dell’opponibilità, e quindi dell’efficacia, dell’atto[56].

In sostanza, secondo i fautori di questa ricostruzione l’espressione «non avvenuta» contenuta nell’art. 59, comma 5, c.b.c. («Si considera non avvenuta la denuncia priva delle indicazioni previste dal comma 4 o con indicazioni incomplete o imprecise») darebbe luogo all’inefficacia dell’alienazione e non già alla sua radicale nullità (o inesistenza) poiché la violazione della legge in questo caso «è frutto del mancato compimento di un atto successivo e distinto rispetto al negozio traslativo»[57].

In altri termini, nell’art. 164 c.b.c. il negozio traslativo compiuto in violazione delle norme sulla circolazione dei beni culturali non sarebbe viziato, ma semplicemente non opponibile ai soggetti pubblici, i quali vieppiù saranno sempre legittimati ad esercitare il potere di prelazione, nonostante la nullità dell’atto.

Non trattandosi dunque di un vizio dell’atto, la nullità in discorso rappresenterebbe solo una sanzione civile consistente nella limitazione dell’efficacia del negozio nei confronti di una ristretta cerchia di soggetti pubblici, a favore dei quali è prevista una cospicua deroga all’art. 1422 cod. civ., giacché tale inefficacia opera nei loro confronti anche in caso di intervenuta usucapione o di prescrizione dell’azione di restituzione[58]. Anzi, per il medesimo ordine di idee ci si è spinti sino ad escludere l’applicabilità del­l’art. 1153 cod. civ.[59].

A ben vedere, però, questa ricostruzione non offre unanimità di vedute giacché sembrano “contendersi il campo” addirittura tre differenti versioni della medesima impostazione ermeneutica.

La prima opzione è quella che ricostruisce l’atto come sempre valido ed efficace tra le parti (quindi prima e dopo la denuncia), mentre nei riguardi dello Stato si distingue tra il momento precedente la denuncia di trasferimento e il momento successivo: nel primo caso, infatti, il negozio sarebbe inopponibile solo nei confronti dello Stato (cioè nei confronti di quest’ultimo sarebbe del tutto inefficace); nel secondo caso, ossia una volta intervenuta la denuncia, l’atto diverrebbe opponibile allo Stato, che potrebbe così esercitare la prelazione[60].

Sennonché, questa ricostruzione non è esente da rilievi critici, giacché, se da un canto è vero che, una volta denunciato il trasferimento – ferma l’opponibilità dell’atto nei confronti dello Stato – l’efficacia del negozio rimane sospesa inter partes (ed erga omnes) fino a quando non sia esercitata la prelazione o non sia spirato il termine di sessanta giorni per il suo esercizio, da un altro canto è altrettanto vero che la tesi in esame appare incongrua allorquando enuncia che l’atto negoziale sia sempre valido ed efficace inter partes.

Un’altra opzione ermeneutica[61] configura invece il negozio traslativo, per un verso, come parzialmente inefficace prima della denuncia, cioè efficace tra le parti e inefficace per lo Stato in forza dell’art. 61 legge Bottai e ora dell’art. 164 c.b.c., e, per altro verso, come totalmente inefficace dopo la denuncia; perciò, risulterebbe inefficace anche nei confronti delle parti in forza dell’art. 32, comma 2, legge Bottai, ora dell’art. 61, comma 4, c.b.c.[62].

Questa seconda variante della ricostruzione ermeneutica in esame sembra tuttavia introdurre, come evidenziato in dottrina, una vera e propria «discrasia tra inefficacia parziale prima della denuncia (situazione patologica) ed inefficacia totale dopo la denuncia (proprio quando la situazione fisiologica pretenderebbe effetti pieni)»[63], il che rischierebbe di rendere l’intera ricostruzione incongruente e, forse, anche illogica[64].

Infine, rimane l’opinione di chi considera l’atto «inopponibile allo Stato prima della denuncia ed in ogni caso (sia prima che dopo la denuncia) inefficace solo fra le parti allo scopo di consentire allo Stato l’esercizio della prelazione»[65]: tesi che, in effetti, appare preferibile perché sembra maggiormente in sintonia con il complessivo quadro normativo in esame, sempre che si accetti di aderire all’impostazione della inopponibilità-inefficacia e di escludere quella della nullità.

Ma, come tra poco si metterà in luce, rimangono davvero numerose le perplessità che suscita la ricostruzione della fattispecie in esame quale mera ipotesi di inopponibilità o inefficacia. Il che porta a riconsiderare nuovamente l’opzione ermeneutica favorevole ad un recupero della nullità, sebbene in una differente prospettiva rispetto a quanto sinora evidenziato.

7. Accoglimento della ricostruzione dell’invalidità ex 164 c.b.c. come nullità speciale di diritto pubblico

Ad avviso di chi scrive appare in ogni caso preferibile aderire ad una diversa ricostruzione teorica, questa volta propensa a configurare l’invalidità ex art. 164 c.b.c. alla stregua di un tertium genus di nullità o, meglio, di una ipotesi di nullità speciale di diritto pubblico[66].

Come infatti ha sostenuto un’autorevole voce rimasta isolata in dottrina, la fattispecie in esame presenta le tipiche caratteristiche di una vera e propria nullità speciale, figura da tempo elevata a dignità di vero e proprio istituto di teoria generale[67]. Con questa espressione la dottrina privatistica individua quelle ipotesi di nullità previste in talune leggi di settore che, pur presentando i tratti essenziali della nullità civilistica (rilevabilità d’ufficio, imprescrittibilità dell’azione e conseguente insanabilità), non possono tuttavia essere fatte valere dai destinatari dei divieti ex lege previsti, in quanto preposte alla tutela dei contraenti “deboli”, i soli legittimati ad avvalersene[68]. Questa particolare forma di nullità presenta dunque anche profili propri, differenti da quelli previsti in via generale dal codice civile.

Sennonché va altresì evidenziato che, nonostante talune caratteristiche comuni, la nullità ex art. 164 c.b.c. si distingue dalle nullità speciali testé richiamate perché non è rilevabile d’ufficio e non è finalizzata alla tutela del contraente debole, ma di un terzo (il Ministero della cultura), estraneo al contratto e certamente non soggetto debole.

Ad ogni modo, se da un lato risulta evidente il carattere derogatorio della nullità speciale ex art. 164 c.b.c. in ordine a taluni aspetti della disciplina generale del codice civile, dall’altro è pur vero che ci si trovi dinnanzi ad una nullità che mantiene gli elementi essenziali della nullità “ordinaria”, da ravvisarsi nell’imprescrittibilità dell’azione, nell’insanabilità degli atti giuridici intervenuti e nella conseguente loro inefficacia[69].

In effetti, non v’è da stupirsi che la nullità ex art. 164 c.b.c. rientri a pieno titolo nel novero delle nullità c.d. speciali: invero, non va sottaciuto che la disciplina generale della nullità dei contratti contenuta nel codice civile è dettata in via principale per regolamentare la nullità dei contratti, ossia dei più tipici atti negoziali assoggettati a regime privatistico. Al contrario, la disciplina della nullità del Codice Urbani, pur interferendo nell’attività negoziale dei privati (generalmente attraverso il patrocinio dei notai), è comunque contraddistinta dal perseguimento di fini generali, e quindi da una matrice giuspubblicistica, che ben giustifica la previsione di un regime giuridico differenziato rispetto a quello tipico dell’attività contrattuale dei privati[70].

Né, d’altro canto, rileva la circostanza che la disciplina contenuta nel codice civile assurga a dignità di diritto comune, tanto da essere invocata (soprattutto in passato), ad esempio, per ricostruire la struttura degli atti amministrativi o per applicare a questi ultimi per analogia la disciplina codicistica sull’interpretazione dei contratti (artt. 1362 ss. cod. civ.)[71], o, ancora, per definire il regime dell’in­validità degli atti amministrativi, la cui ricostruzione teorica ha indubbiamente risentito (specialmente nelle sue prime elaborazioni) dell’apporto offerto dalla dogmatica civilistica nello studio della teoria generale del negozio giuridico.

Le norme del Codice civile in materia contrattuale, e i principi ivi contenuti, possono invero essere derogate da disposizioni di pari rango legislativo (come il Codice Urbani), senza che ciò implichi chissà quali sconquassi al sistema. Anzi, la dottrina amministrativistica è tradizionalmente più incline a ricercare nell’intero ordinamento (e non già in un suo limitato ambito settoriale) i principi generali da applicare ai vari istituti che le si prospettano in sede applicativa e pertanto è da sempre portata ad adattare tali istituti “alla bisogna”, non di rado “piegandoli” alle esigenze imposte dalla peculiarità della materia e dagli interessi da questa protetti. Si pensi, ancora, alla lunga evoluzione della dottrina amministrativistica nell’elaborazione del modello teorico dell’atto amministrativo, sviluppatasi dapprima in chiave privatistica sul modello del negozio giuridico, e poi approdata in una prospettiva più squisitamente giuspubblicistica.

La peculiarità della nullità prevista dall’art. 164 c.b.c. non deve pertanto stupire sotto il profilo dogmatico giacché è pacifico che, nell’autonomia di questa particolare branca ordinamentale (ossia, il diritto amministrativo), i principi classici del diritto civile subiscano deroghe, anche cospicue, se ciò sia imposto dalla necessità di meglio assicurare il perseguimento dell’interesse pubblico.

D’altronde, non si ragiona forse in modo analogo anche nel delineare la figura teorica della prelazione artistica? Invero, dopo anni di dibattiti, la dottrina più accreditata è portata a configurare questo istituto quale vero e proprio tertium genus di prelazione, sottoposto ad un autonomo regime giuridico, che si affianca alle discipline delle prelazioni di diritto comune, convenzionali o legali (prelazione del coerede, prelazione abitativa, ecc.)[72].

Ma v’è di più. La ricostruzione teorica proposta dalla (pur autorevolissima e diffusa) dottrina favorevole ad un “declassamento” della nullità in una mera ipotesi di inefficacia semplice (o inopponibilità) non sembra, pur nella dovizia delle argomentazioni dedotte, convincere del tutto. Ciò per una pluralità di ragioni, che si ritiene di dover qui di seguito specificare.

Anzitutto, tale configurazione dogmatica pare confliggere in misura eccessiva con il dato letterale offerto dall’art. 164 c.b.c. giacché “declassa”, forse un po’ troppo sbrigativamente, la scelta di politica legislativa di introdurre una disciplina sanzionatoria espressa chiaramente in termini di «nullità», intravedendo solo una mera ipotesi di inefficacia semplice.

Ad avviso di chi scrive, la scelta del legislatore va comunque difesa, respingendo tutte le ipotesi ricostruttive, come quella ora confutata, che sviliscono la nullità quasi si trattasse di un refuso che, sbadatamente, resiste ad ogni rilettura della disciplina in esame.

Ci si domanda allora: perché non intendere la scelta operata dal legislatore come una chiara e netta presa di posizione in favore della nullità, che, anche nel comune sentire, evoca maggiormente l’idea della sanzione rispetto ad una mera ipotesi di inefficacia dell’atto?

E ancora: perché il legislatore, nonostante il clamore suscitato da questo dibattito, non esita a confermare il proprio tradizionale orientamento, che ormai si trascina da oltre un secolo, in quanto persino la legge Rosadi del 1909 prevedeva che le «alienazioni fatte contro i divieti contenuti nella presente legge» fossero colpite da «nullità di pieno diritto»?  Lo stesso timido tentativo di mitigare l’incisività di quest’ultima espressione con un più blando «sono nulli», introdotto dall’art. 135 t.u. 1999 e quindi ripreso dal Codice Urbani, sembra in effetti confermare l’intenzione del legislatore di prevedere comunque la “pena” della nullità.

La mera inefficacia dell’atto traslativo appare francamente insufficiente a stigmatizzare, sotto il profilo giuridico, il compimento di atti posti in spregio ai divieti e alle prescrizioni imposti dal Codice Urbani a tutela di interessi giuspubblicistici, addirittura di rango costituzionale [v. artt. 9 e 117, secondo comma, lett. s), Cost.]. D’altro canto, finanche il silenzio serbato in ordine alla disciplina in esame dai vari decreti correttivi (come il c.d. decreto correttivo Rutelli approvato con d.lgs. 26 marzo 2008, n. 62) e dalle successive leggi recanti modificazioni ed integrazioni al Codice Urbani sembra confermare la bontà della ricostruzione dell’art. 164 qui vaticinata perché non scalfiscono minimamente la nullità ivi prevista.

Non solo. L’interpretazione contra litteram legis, favorevole a ridurre la nullità in mera ipotesi di inefficacia dell’atto, contrasta anche con la diffusa tendenza del legislatore ad accogliere gli apporti maturati nel tempo dalla dottrina e dalla giurisprudenza.

Si pensi alla travagliata evoluzione che ha segnato la disciplina dell’atto di trasferimento del bene culturale durante la pendenza del termine di sessanta giorni per l’esercizio del potere prelazionario del Ministero: il legislatore, infatti, ha dapprima condizionato risolutivamente tale atto di trasferimento (v. art. 6, secondo comma, legge Rosadi), quindi sospensivamente (art. 32, comma 2, legge Bottai), poi, addirittura, ha qualificato l’intero atto di trasferimento sic et simpliciter come inefficace (art. 60, comma 3, t.u. 1999), per poi ritornare infine alla vecchia formula della condizione sospensiva (art. 61, comma 4, c.b.c.). E il medesimo ragionamento potrebbe estendersi ad ulteriori modifiche apportate alla previgente disciplina dei beni culturali, magari meno vistose, ma egualmente sintomatiche dell’at­tenzione e della cura riservata dal legislatore nella elaborazione del Codice Urbani[73].

Perché, allora, su un punto così tanto discusso, qual è la disciplina della nullità degli atti di trasferimento, il legislatore non è mai intervenuto con la previsione di un nuovo assetto normativo?

Da un altro versante, poi, è necessario osservare che l’ordinamento, allorquando introduce vere e proprie fattispecie di inefficacia semplice, tende a manifestare chiaramente tale intenzione attraverso una espressa previsione di inefficacia dell’atto, guardandosi bene dal qualificare siffatte ipotesi alla stregua di casi di nullità (o di annullabilità). Si pensi, paradigmaticamente, al vecchio art. 17 cod. civ., da tempo abrogato, in cui si disponeva che gli acquisti di beni immobili o le accettazioni di donazioni o eredità o il conseguimento di legati da parte della persona giuridica in assenza di previa autorizzazione governativa erano privi di effetto («non hanno effetti»), null’altro aggiungendo[74].

Nel caso di specie, ad avviso dello scrivente, appare davvero eccessivo disattendere il tenore letterale dell’art. 164 c.b.c allo scopo di interpretare la nullità ivi prevista alla stregua di una mera ipotesi di inefficacia (o inopponibilità).

Infine, last but not least, la tesi dell’opponibilità dell’atto appare troppo artificiosa, a fronte dei risultati ottenuti, che appaiono tutto sommato modesti e più che altro rivolti a salvaguardare tradizionali costruzioni teoriche fondate sulla disciplina del codice civile in materia di nullità.

E allora, perché non lasciare le cose così come sono? Perché, anziché ricostruire la fattispecie in esame quale mera ipotesi di inefficacia o inopponibilità (salvo poi disquisire se operi solo nei confronti dello Stato o anche delle parti private o addirittura erga omnes), non si consideri invece il dato normativo per quello che è, ossia che il legislatore ha letteralmente disposto la nullità dell’atto, pur sottoponendola ad un regime in parte differenziato da quello “ordinario” del codice civile perché, da un lato, l’azione è promuovibile solo dallo Stato (e non da chiunque) e, dall’altro, risulta addirittura «rafforzata», in quanto esercitabile in ogni tempo, quindi nonostante l’eventuale usucapione del bene o l’eventuale prescrizione dell’azione di ripetizione (in deroga all’art. 1422 cod. civ.).

Si prenda dunque atto, semplicemente, del differente regime giuridico del caso di specie e lo si giustifichi con la peculiarità della materia in cui l’interesse pubblico sotteso – ossia, l’esigenza di tutelare il patrimonio culturale del Paese – costituisce in sé una ragione più che sufficiente a giustificare ogni deroga ai principi privatistici perché mira a rafforzare l’ambito di operatività della nullità, finanche da renderla insensibile alle usucapioni medio tempore maturate o alle prescrizioni delle azioni di ripetizione.

Si tratta, dunque, di deroghe pienamente giustificate e condivisibili perché si pongono in linea con l’ottica giuspubblicistica di salvaguardare ante omnia il patrimonio culturale del Paese, in ossequio al canone fondamentale imposto dall’art. 9 Cost.

[1] Come è noto, la disciplina sulla tutela e la valorizzazione dei beni culturali (in passato definiti «cose di interesse storico-artistico») è oggi racchiusa nel d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio, per brevità denominato anche «Codice Urbani», dal nome del Ministro per i beni e le attività culturali dell’epoca.

[2] Sulle fattispecie di reato previste dal Codice Urbani, cfr., ex multis: G.P. De Muro, I delitti contro il patrimonio culturale nel codice penale: prime riflessioni sul nuovo titolo VIII bis, in Sistemapenale.it, 29 aprile 2022; C. Perini, Itinerari di riforma per la tutela penale del patrimonio culturale, in www.lalegislazionepenale.eu, 19.2.2018, pp. 5 ss.; A. Massaro, Diritto penale e beni culturali: aporie e prospettive, in A. Battelli, B. Cortese, A. Gemma, A. Massaro (a cura di), Patrimonio culturale. Profili giuridici e tecniche di tutela, Roma 2017, pp. 190 ss.; V. Manes, La tutela penale, in C. Barbati, M. Cammelli, G. Sciullo (a cura di), Diritto e gestione dei beni culturali, Bologna, 2011, pp. 290 ss.; F. Resta, Anticipazione e limiti della tutela penale in materia di “danneggiamento” di beni culturali, in A. Manna, Il codice dei beni culturali e del paesaggio. Gli illeciti penali, Milano 2005, pp. 54 ss.; E. Follieri, Le «sanzioni amministrative» a tutela dei beni culturali, in E. Follieri (a cura di), Il diritto dei beni culturali e del paesaggio, Napoli, 2005, pp. 329 ss.; G.P. Demuro, Beni culturali e tecniche di tutela penale, Milano, 2002; F. Lemme, La contraffazione e alterazione d’opere d’arte nel diritto penale, Padova, 2001; L. Conti, Considerazioni brevi sulla tutela dei beni culturali e suoi possibili riflessi penalistici, in Riv. trim. dir. pen. econ., 2001, II, pp. 641 ss.; L. Ramacci, Danneggiamento del patrimonio archeologico, storico o artistico, in Nuovo Dir., 2000, pp. 1100 ss.; P. Castellazzi, Omessa denuncia del trasferimento di beni storico-artistici e termine prescrizionale del relativo reato, in Arch. locazioni, 1997, pp. 571 ss.; A. Ruffino, Omessa denuncia di cose archeologiche ed elemento psicologico del reato, in Urb. e app., 1997, pp. 1387 ss.; R. Ristori, Patrimonio archeologico, storico o artistico (offese al), in Dig. disc. pen., IX, 1995; M.R. Cozzuto Quadri, In tema di sanzioni per omessa denunzia di vendite di cose d’arte, in Nuova giur. civ., 1994, I, pp. 452 ss.; A. Anselmo, Irregolare denuncia di compravendita di un bene artistico e diritto di prelazione dello Stato quale espressione di un potere sanzionatorio, in Foro amm., 1992, II, pp. 2344 ss.; F. Lemme, La circolazione dei beni culturali nella prospettiva del 1993, in Cass. pen., 1990, I, pp. 989 ss.; M. Bellacosa, Patrimonio archeologico, storico e artistico nazionale (tutela penale), in Enc. giur. Treccani, 1990, XXII, pp. 1 ss.; A. Postiglione, Lo stato della giurisprudenza di legittimità e di merito in ordine al patrimonio, storico, artistico ed archeologico, in Riv. pen., I, 1985, 229; G. Pioletti, voce Patrimonio artistico e storico nazionale (reati contro il), in Enc. dir., Milano, 1982, XXXII, pp. 382 ss.

[3] L’espressione «prelazione artistica», pur non del tutto precisa (così, G.F. Basini, La prelazione artistica, in I Contratti, 2019, pp. 462 ss.), viene ampiamente utilizzata per distinguere la prelazione culturale dalle prelazioni legali di diritto comune, parimenti sottoposte a specifici regimi giuridici. Tra queste rilevano, anzitutto, le fattispecie disciplinate dal codice civile: la prelazione in favore del partecipante all’impresa familiare (art. 230-bis, quinto comma, cod. civ.); la prelazione ereditaria spettante al coerede (art. 732); la prelazione del concedente l’enfiteusi (art. 966; art. 8, l. n. 590/1965; art. 7, l. n. 817/1971); il patto di preferenza nel contratto di somministrazione in favore del somministrante in caso di stipulazione di un successivo contratto con il medesimo oggetto (art. 1566); la prelazione in favore del mezzadro (art. 2157); le prelazioni societarie in favore dei soci (art. 2355-bis, primo comma). Seguono le prelazioni della legislazione speciale: la prelazione agraria (art. 8, l. n. 590/1965); la prelazione commerciale (art. 38, l. n. 392/1978); la prelazione abitativa (art. 3, l. n. 431/1998). Per un inquadramento della materia, cfr., ex multis: M.G. Salvadori, A. Giuffrida (a cura di), Le prelazioni nella prassi notarile, Atti del convegno di Cereseto, 29 ottobre 2010 e 13 maggio 2011, Milano, 2012; R. Triola, La prelazione legale, Milano, 2003; A. Corsi, Le prelazioni legali, in Notariato, 1998, pp. 72 ss.; E. Cesaro, La prelazione in generale, in Aa. Vv., Le prelazioni, Napoli, 1985; G. Furgiuele, Contributo allo studio della struttura delle prelazioni legali, Milano, 1984; E. Perego, La disciplina della prelazione convenzionale e le prelazioni legali, in Riv. dir. comm., I, 1982, pp. 157 ss.; M. D’Orazi Flavoni, Prelazione legale e volontaria, in Scritti giur., I, Roma, 1965, pp. 7-500.

[4] Sul punto, sia consentito richiamare A. Giuffrida, La prelazione culturale: profili giuspubblicistici, in Federalismi.it, n. 1/2024, pp. 1 ss.

[5] La copiosa letteratura in materia di circolazione dei beni culturali si distribuisce in innumerevoli articoli su temi specifici e in note a sentenza, mentre sono piuttosto limitate le opere di carattere monografico. In particolare, si segnalano i seguenti contributi: A. Giuffrida, La prelazione culturale: profili giuspubblicistici, cit.; F. Borriello, La prelazione artistica tra tutela, fruizione e identità del patrimonio culturale. Prospettiva comparata tra Italia e Paesi Bassi, in Ambientediritto, 2021; V. Bongiovanni, La prelazione artistica tra pubblico e privato, in Juscivile, n. 6, 2020, pp. 1561 ss.; G.F. Basini, La prelazione artistica, in I Contratti, 2019, pp. 462 ss.; G. Aversano, La prelazione artistica e l’autonomia contrattuale, Torino, 2018; P. De Martinis, Prelazione artistica: vecchi e nuovi temi, in Resp. civ. e previdenza, 2016, (3), pp. 1014 ss.; A. Giuffrida, Prelazione artistica, denuncia e nullità degli atti di trasferimento di beni culturali: profili ricostruttivi in chiave giuspubblicistica, in Il diritto dell’economia, n. 2, 2012, pp. 379 ss.; A. Giuffrida, Contributo allo studio della circolazione dei beni culturali in ambito nazionale, Milano, 2008 (spec. pp. 227 ss.); A. Pischetola, Circolazione dei beni culturali e attività notarile, in Quad. not., 15/2006, 2006; B. Basetti Sani Vettori, G. Celeste, G. Casu, A. Venditti, Il commercio giuridico dei beni culturali, in Quad. not., 1/2001, Milano, 2001; C. Fabbricatore, A. Scarpa, La circolazione dei beni culturali, Milano, 1988; M.R. Cozzuto Quadri, La circolazione delle cose d’arte, Napoli, 1997; M.E. Poggi, La circolazione dei beni culturali di proprietà privata, in I contratti del commercio, dell’industria e del mercato finanziario, Trattato diretto da F. Galgano, Torino, 1995-1997, pp. 2217). Quanto al particolare tema della nullità degli atti di trasferimento dei beni culturali, cfr.: G. Casu, Codice dei beni culturali. Prime riflessioni, in Studi e Materiali, 2004, (2), 686; A. Pappalardo, La vendita tra i privati incassa l’ok dell’autorità, in Guida al diritto de Il Sole 24 Ore, dossier aprile 2004, 98; M.A. Sandulli, M. D’Amico, La disciplina sanzionatoria degli illeciti contro il patrimonio culturale, in A. Catelani, S. Cattaneo (a cura di), I beni e le attività culturali, Tratt. dir. amm., diretto da G. Santaniello, 2002, XXXIII, pp. 715 ss.; M. Costanza, La prelazione artistica fra nullità della vendita e garanzia del venditore, in Giust. civ., 2001, I, pp. 2950 ss.; G. Casu, Beni culturali e contrattazione immobiliare, in Studi e materiali, VI, Milano, 2001, pp. 145 ss.; G. Casu, Testo unico in materia di beni culturali e ambientali, in www.notariato.it, 2000; A. Mansi, Vendita di immobile di un ente ecclesiastico senza autorizzazione. Autorizzazione a vendere e prelazione, in Riv giur. ed., 2000, I, 691; F. Florian, sub art. 135, in M. Cammelli (a cura di), La nuova disciplina dei beni ambientali e culturali. Commento al t.u. d.lgs. n. 490 del 1999, Bologna, 2000, pp. 429 ss.; A. Anselmo, Irregolare denuncia di compravendita di un bene artistico e diritto di prelazione dello Stato quale espressione di un potere sanzionatorio, in Foro amm., 1992, II, pp. 2344 ss.; G. Pescatore, Nullità o inefficacia nelle alienazioni di cose di interesse artistico avvenute senza denuncia all’autorità amministrativa?, in Foro it., I, 1948, c. 52 ss. Infine, puntuali riferimenti alla nullità de qua si ritrovano anche nella più autorevole manualistica e nei commentari, tra cui si segnalano: A. Crosetti, D. Vaiano, Beni culturali e paesaggistici, Torino, 2023, pp. 103 ss.; R. Invernizzi, voce Art. 59-62 e voce Art. 164, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2019, pp. 601 ss. e pp. 1433 ss.; M.A. Sandulli, sub Art. 164, in G. Leone, A.L. Tarasco (a cura di), Commentario al Codice dei beni culturali e del paesaggio, 2006, pp. 963 ss.; N. Assini, G. Cordini, I beni culturali e paesaggistici, Padova, 2006, pp. 143 ss.; M. Palmieri, sub Art. 164, in G. Trotta, G. Caia, N. Aicardi (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, in Nuove leggi civ. comm., 2006, (1), pp. 236 ss.; E. Follieri, Le «sanzioni amministrative» a tutela dei beni culturali, in E. Follieri (a cura di), Il diritto dei beni culturali e del paesaggio, Napoli, 2005, pp. 341;  F. De Maria, sub Art. 164, in M. Cammelli (a cura di), Il codice dei beni culturali e del paesaggio, Bologna, 2004, pp. 644 ss.; A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, Padova, 2004, pp. 291 ss.; R. Tamiozzo, La legislazione dei Beni Culturali e Paesaggistici, Milano, 2004, pp. 328 ss.; T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, Milano, 2001, pp. 483 ss.

[6] Nella letteratura sterminata in tema di potere amministrativo, cfr.: A. Romano Tassone, Note sul concetto di potere giuridico, in Annali della Facoltà di Economia e Commercio dell’Universi­tà di Messina, 1981, pp. 405 ss.; G. Azzariti, Dalla discrezionalità al potere, Padova, 1989; E. Casetta, Profili della evoluzione dei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, in Dir. amm. 1993, pp. 3 ss.; M. Trimarchi, L’inesauribilità del potere amministrativo: profili critici, Napoli, 2018.

[7] Trattasi del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, recante «Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’art. 1 della legge 8 ottobre 1997, n. 352», che ha abrogato la l. 1° giugno 1939, n. 1089, recante «Tutela delle cose d’interesse artistico o storico» (legge Bottai), il quale, a sua volta, è stato abrogato dal vigente Codice Urbani.

[8] Il riferimento è al r.d.l. 22 novembre 1925, n. 2192, recante «Disposizioni riguardanti le alienazioni effettuate contro i divieti stabiliti dalla legge 20 giugno 1909, n. 364». Al riguardo, in dottrina si è osservato che detto decreto aveva «conferito un’impronta tipicamente pubblicistica, disponendo che [la nullità già prevista dalla legge del 1909] venisse pronunciata con un atto dell’autorità amministrativa» (T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., p. 484), tanto da indurre certa dottrina del tempo (v. M. Grisolia, La tutela delle cose d’arte, Roma, p. 436) a configurare la fattispecie ora in esame come una vera e propria ipotesi di sanzione amministrativa.

[9] Trattasi della l. 20 giugno 1909, n. 364, recante «[…] norme per l’alienabilità delle antichità e delle belle arti», che ha abrogato la precedente l. 12 giugno 1909, n. 185 (c.d. legge Nasi).

[10] Secondo F. De Maria, sub Art. 164, cit., pp. 644 il vigente art. 164 c.b.c. non apporta alcuna modifica alla tradizionale disciplina della nullità, giacché riprende letteralmente il tenore dell’art. 135 t.u. 1999, il quale ultimo, a sua volta, nonostante la sostituzione dell’espressione «nullità di pieno diritto» contemplata negli artt. 61, l. n. 1089/1939 e 29 legge Rosadi del 1909 con la più mite «sono nulli», di fatto non ha prodotto sostanziali modificazioni rispetto la disciplina pregressa (in tal senso sono anche R. Tamiozzo, La legislazione dei Beni Culturali e Paesaggistici, cit., p. 332, e R. Invernizzi, voce Art. 164, cit., p. 1435).

[11] Così, A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, cit., p. 291.

[12] Così, tra gli altri, M.A. Sandulli, sub Art. 164, cit., p. 963; F. De Maria, sub Art. 164, cit., p. 644; G. Pescatore, Nullità o inefficacia nelle alienazioni di cose di interesse artistico avvenute senza denuncia all’autorità amministrativa?, cit., pp. 32 ss.

[13] Così, R. Invernizzi, voce Art. 164, cit., p. 1435.

[14] R. Tamiozzo, La legislazione dei Beni Culturali e Paesaggistici, cit., p. 332.

[15] Così, A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, cit., p. 291.

[16] T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., p. 484.

[17] Così, A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, cit., p. 294.

[18] Ibidem.

[19] Così, F. De Maria, sub Art. 164, cit., p. 644.

[20] La circostanza che l’art. 164 – analogamente ai previgenti artt. 135 t.u. Melandri del 1999 e 61, legge Bottai – non operi alcuna distinzione tra ipotesi di nullità ed ipotesi di annullabilità è stata da tempo messa in luce dalla giurisprudenza, anche risalente (cfr. Cass., sez. II, 14 marzo 1987, n. 2660, in Foro it. Mass., 1987; Cass., sez. un., 9 dicembre 1985, n. 6180, in Giust. civ., 1985, I, pp. 1044 ss.; Cass., sez. un., 15 maggio 1971, n. 1440, in Foro it., 1971, I, c. 2829; Cass., sez. I, 17 giugno 1967, n. 1429, in Foro it., 1967, I, c. 2381).

[21] Si veda, per tutti, A. Torrente, P. Schlesingher, Manuale di diritto privato, Milano, 2021, pp. 668 ss.

[22] In tal senso, funditus, già Cass. 17 giugno 1967, n. 1429, cit.

[23] In senso adesivo alla ricostruzione in termini di nullità relativa sono, ex plurimis, le seguenti pronunce: Cass. civ., sez. II, 27 novembre 2019, n. 30984; Cass. civ. sez. III, 20 marzo 2012, n. 4378, in Giust. civ. Mass., 2012, (3), p. 363; Cass. civ., sez. II, 10 marzo 2009, n. 5773; Cass. civ., sez. II, 24 maggio 2005, n. 10920, in Foro it., 2006, I, c. 1880; Cass., sez. III, 12 ottobre 1998, n. 10083, in Foro it., 1999, I, c. 126; Cass., sez. un., 11 marzo 1996, n. 1950, in Foro it., 1996, I, c. 2444; Cass., sez. un., 26 gennaio 1994, n. 728, in Foro it., 1994, I, c. 1053; Cass., sez. II, 26 aprile 1991, n. 4559 in Foro it., Mass, 1991; Cass., sez. III, 12 giugno 1990, n. 5688, in Foro it., Mass, 1990; Cass., sez. un. 24 novembre 1989, n. 5070, in Dir. e giur. agr., 1992, pp. 102 ss.; Cass., sez. un., 9 dicembre 1985, n. 6180, in Giust. civ., 1985, I, pp. 1044 ss.; Cass., sez. III, 14 febbraio 1975, n. 590, in Foro it., 1975, I, c. 1107; Cass., sez. un., 15 maggio 1971, n. 1440, in Foro it., 1971, I, c. 2829; Cass., sez. I, 17 giugno 1967, n. 1429, cit.; Cass., sez. I, 14 aprile 1947, n. 554, in Foro it., 1948, I, c. 32, con nota critica di G. Pescatore, Nullità o inefficacia nelle alienazioni di cose di interesse artistico avvenute senza denuncia all’autorità amministrativa?, cit.

[24] Si veda, su tutte, Cons. Stato, sez. VI, 21 febbraio 2001, n. 923, in Foro amm., 2001, I, p. 59. In senso conforme, si veda, più recentemente, anche Tar Puglia, Bari, 13 settembre 2023, n. 1131.

[25] Così, A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, cit., p. 292.

[26] Si veda, al riguardo, ancora Cass., sez. III, 14 febbraio 1975, n. 590.

[27] Così, Cass., sez. I, 7 aprile 1992, n. 4260, in Foro it., 1992, II, c. 2402.

[28] Il c. 1 dell’art. 59 c.b.c. è stato modificato dall’art. 4, comma 16, lett. d), d.l. n. 70/2011 (c.d. Decreto Sviluppo), conv. in l. n. 106/2011. In passato l’obbligo di denuncia degli atti di trasferimento della mera detenzione di beni culturali era generalizzato, quindi esteso anche alla detenzione di beni immobili. Il dato letterale della disposizione non contiene riferimenti al possesso in senso stretto (art. 1140 cod. civ.), sebbene sia concordemente ricompreso nella fattispecie: così R. Invernizzi, sub Artt. 53-64, cit., pp. 451 s. e F. De Maria, sub Artt. 59-64, cit., pp. 283 s.

[29] Manca ancora una casistica giurisprudenziale che legittimi espressamente anche le regioni e gli enti pubblici territoriali all’esercizio dell’azione di nullità, nonostante l’art. 164, indicando espressamente solo il Ministero, sembri condurre verso un’interpretazione in senso restrittivo. Sul punto, R. Invernizzi, voce Art. 164, cit., p. 1437, osserva che la tesi favorevole ad una legittimazione “allargata” trova un forte sostegno nel tenore complessivo dell’art. 62, dal quale si evince l’attribuzione a tali enti di un ruolo attivo nel procedimento di prelazione.

[30] Sulla imprescrittibilità dell’azione di nullità ex art. 135 t.u. (oggi 164 c.b.c.), si veda in senso adesivo Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2009, n. 4369, in F. amm.-C.d.S., 7-8/2009, 1786 (s.m.).

[31] Così, TAR Toscana, sez. I, 27 maggio 1997, n. 154, in TAR, 1997, I, pp. 2570 ss.

[32] Così già Cass., sez. III, 14 febbraio 1975, n. 590, cit.

[33] In tal senso, sempre A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, cit., p. 294.

[34] Così, Cass., sez. III, 12 ottobre 1998, n. 10083, cit. Sull’inammissibilità della prelazione artistica in caso di locazione di beni immobili assoggettati a vincolo culturale si veda Cass. civ., sez. trib., 30 dicembre 2004, n. 24226.

[35] Sul punto, si veda Cass., sez. I, 7 aprile 1992, n. 4260, cit.

[36] Così, E. Follieri, Le «sanzioni amministrative» a tutela dei beni culturali, cit., p. 344.

[37] Felice espressione di E. Follieri, ibidem.

[38] Vecchia questione, ampiamente dibattuta dalla dottrina civilistica, è quella incentrata sul quesito se la c.d. nullità relativa possa qualificarsi come un tertium genus di invalidità, interposto tra la nullità e l’annullabilità. La letteratura al riguardo è assai vasta. Per un quadro d’insieme dell’intera problematica, si veda I. Bugani, La nullità del contratto, Padova, 1990 (in particolare, pp. 644 ss.), mentre per un’analisi della specifica questione che qui interessa, cfr. G. Pescatore, Nullità o inefficacia nelle alienazioni di cose di interesse artistico avvenute senza denuncia all’autorità amministrativa?, cit., pp. 32 ss.; T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., pp. 483; M.E. Poggi, La circolazione dei beni culturali di proprietà privata, cit., p. 2217.

[39] Tra gli Autori favorevoli all’ammissibilità della nullità relativa, si segnalano: M.A. Sandulli, sub Art. 164, cit., p. 963; R. Tamiozzo, La legislazione dei Beni Culturali e Paesaggistici, cit., p. 335; C.M. Bianca, Diritto civile, Il contratto, Milano, 2000, II ed., III, p. 612; A. Mansi, La tutela dei beni culturali e del paesaggio, cit., p. 293; A. Gambaro, Il diritto di proprietà, in Tratt. dir. civ. e comm, già diretto da A. Cicu, F. Messineo, VIII, Milano, 1995, p. 449, nota 117; E. Betti, Teoria generale del negozio giuridico, Napoli, 1994, p. 484; G. Mirabelli, Dei contratti in generale, Torino, 1980, p. 485; F. Messineo, Il contratto in genere, in Tratt. dir. civ. e comm., già diretto da A. Cicu, F. Messineo, Milano, 1972, vol. XXI, Tomo II, p. 180; L. Puccini, Studi sulla nullità relativa, Milano, 1967, p. 92.

[40] Tra gli Autori contrari alla configurabilità teorica della nullità relativa, oltre a G. Pescatore, Nullità o inefficacia nelle alienazioni di cose di interesse artistico avvenute senza denuncia all’autorità amministrativa?, cit., e M.E. Poggi, La circolazione dei beni culturali di proprietà privata, cit., cfr. anche: G. Casu, Codice dei beni culturali. Prime riflessioni, cit., pp. 712 ss.; F. De Maria, sub Art. 164, cit., p. 650; T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., p. 485; M. Bianca, Diritto civile, Il contratto, cit. (ed. 1987), pp. 577 ss.; F. Carresi, Il contratto, in Tratt. dir. civ. e comm., già diretto da A. Cicu, F. Messineo, Milano, 1987, vol. XXI, Tomo II, pp. 628 s.; L. Cariota Ferrara, Annullabilità assoluta e nullità relativa (Un contributo alla teoria della invalidità dei negozi giuridici), in Studi in memoria di B. Sforza e, successivamente, in Scritti minori, Napoli, 1986, pp. 269 ss.; F. Santoro Passarelli, Dottrine generali di diritto civile, Napoli, 1981, p. 247. Sul tema cfr., assai diffusamente, Tar Lazio, sez. II, 26 gennaio 1990, n. 224, in Foro it., 1991, III, c. 97; Cons. Stato, sez. VI, 7 ottobre 1987, n. 802, in Riv. giur. edil., 1980, I, 1043.

[41] Volendo esemplificare, un caso di nullità non esercitabile da chiunque vi abbia interesse è quello contemplato nell’art. 122, quinto comma, della vecchia l. 22 aprile 1941, n. 633 sul diritto d’autore, atteso che solo l’autore è legittimato ad agire per far valere l’ipotesi di nullità ivi prevista (p una ricostruzione della fattispecie non tanto come nullità relativa, ma come vera e propria inefficacia nei confronti dell’autore del contratto di edizione a termine, si veda F. De Maria, sub Art. 164, cit., p. 646). Per ulteriori ipotesi di nullità relativa si vedano l’art. 21, l. 3 maggio 1982, n. 203, in materia di contratti agrari nonché il tradizionale divieto di patto di quota lite ex art. 2233, ult. comma, cod. civ. (vecchio testo).

[42] Così, R. Tamiozzo, La legislazione dei Beni Culturali e Paesaggistici, cit.., p. 335 nonché, conformemente M.A. Sandulli, sub Art. 164, cit., p. 963 e A. Pappalardo, La vendita tra i privati incassa l’ok dell’autorità, cit., p. 98. Contra: G. Casu, Codice dei beni culturali. Prime riflessioni, cit., pp. 712 ss. e G. Casu, Testo unico in materia di beni culturali e ambientali, cit.

[43] M.A. Sandulli, sub Art. 164, cit., p. 964.

[44] Sul punto, L. Cariota Ferrara, Annullabilità assoluta e nullità relativa (Un contributo alla teoria della invalidità dei negozi giuridici), cit., nega che tale nullità costituisca una figura autonoma, come sottospecie di nullità contrapposta all’annullabilità. In tal senso sostanzialmente anche R. Tommasini, voce Nullità (dir. priv.), in Enc. dir., XXVIII, Milano, 1978, p. 859.

[45] G. Casu, Codice dei beni culturali. Prime riflessioni, cit., p. 713.

[46] G. Casu, Testo unico in materia di beni culturali e ambientali, cit.

[47] Ibidem.

[48] Sul punto si segnala nuovamente Cass., sez. I, 7 aprile 1992, n. 4260, cit., con cui la Suprema Corte per la prima volta ha mutato orientamento, sancendo claris verbis che la nullità dell’alienazione di un bene artistico (di proprietà di un ente religioso) costituirebbe un’ipotesi di nullità assoluta, perché derivante dal conflitto tra il negozio traslativo e le norme imperative dell’ordinamento dirette ad impedire il depauperamento del patrimonio artistico nazionale, tanto da essere addirittura opponibile anche ai terzi di buona fede.

[49] Così, A. Fuccillo, La circolazione dei beni culturali d’interesse religioso, cit., p. 355.

[50] Si veda, ancora una volta, Cass., sez. I, 7 aprile 1992, n. 4260, cit.

[51] Così, N. Assini, G. Cordini, I beni culturali e paesaggistici, cit., p. 144, nota 25, con contestuale critica alla tesi della nullità assoluta vaticinata da Cass., sez. I, 7 aprile 1992, n. 4260, cit.

[52] Sul punto, R. Scognamiglio, Sulla invalidità successiva dei negozi giuridici, in Ann. dir. comp., 1951, XXVII, p. 85; si veda, in senso conforme, anche V. Scalisi, voce Inefficacia (dir. priv.), in Enc. dir., Milano, XXI, 1971, p. 368.

[53] In tal senso, F. De Maria, sub Art. 164, cit., p. 649.

[54] Così, G. Casu, Testo unico in materia di beni culturali e ambientali, cit.

[55] Ibidem.

[56] Per una ricostruzione della fattispecie in termini di inefficacia semplice (o inopponibilità), cfr.: T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., pp. 485 s. e pp. 490 ss.; G. Casu, Codice dei beni culturali. Prime riflessioni, cit., pp. 712 ss.; A. Gambaro, Il diritto di proprietà, cit., p. 449, nt. 117; M.E. Poggi, La circolazione dei beni culturali di proprietà privata, cit., p. 2217; F. Carresi, Il contratto, cit., p. 628. Sulla nozione generale di inefficacia relativa (e di inopponibilità) cfr. F. Santoro Passarelli, Dottrine generali di diritto civile, cit., pp. 238 ss.; A. Fedele, La invalidità del negozio giuridico, Torino, 1943, pp. 193 ss.

[57] R.A.M. Muscio, La circolazione dei beni culturali, in E. Follieri (a cura di), Il diritto dei beni culturali e del paesaggio, Napoli, 2005, p. 189.

[58] Così, fra i molti, F. De Maria, sub Art. 164, cit., p. 650. Sul punto, si veda anche Cass. civ., sez. II, 28 giugno 2012 n. 10950.

[59] Impostazione confortata da Cass. sez. I, 7 aprile 1992, n. 4260, cit.

[60] In tal senso, T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., p. 490.

[61] Risalente a G. Pescatore, Nullità o inefficacia nelle alienazioni di cose di interesse artistico avvenute senza denuncia all’autorità amministrativa?, cit., pp. 32 ss.

[62] A conferma di questa impostazione, G. Pescatore, Nullità o inefficacia nelle alienazioni di cose di interesse artistico avvenute senza denuncia all’autorità amministrativa?, cit., pp. 34 s., distingueva la situazione di inefficacia sinora delineata con quella che si viene a determinare durante il termine di due mesi previsti per l’esercizio della prelazione, durante il quale il contratto è condizionato sospensivamente.

[63] G. Casu, Codice dei beni culturali. Prime riflessioni, cit., p. 714.

[64] Così, T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., pp. 492.

[65] Ancora, G. Casu, Codice dei beni culturali. Prime riflessioni, cit., p. 714.

[66] E. Follieri, Le «sanzioni amministrative» a tutela dei beni culturali, cit., p. 345.

[67] Il riferimento di Follieri è a G. Passagnoli, Nullità speciali, Milano, 1995.

[68] E. Follieri, Le «sanzioni amministrative» a tutela dei beni culturali, cit., p. 345.

[69] E. Follieri, ibidem.

[70] In tal senso, ancora T. Alibrandi, P. Ferri, I beni culturali e ambientali, cit., pp. 483 ss.

[71] Così, ancora A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 865.

[72] Per una ricostruzione dell’intera problematica circa la natura giuridica (privatistica o pubblicistica) della prelazione artistica sia nuovamente consentito rinviare ad A. Giuffrida, Contributo allo studio della circolazione dei beni culturali in ambito nazionale, cit., 234 ss. e alla dottrina e giurisprudenza ivi riportate.

[73] Si pensi, ad esempio, al vigente comma 6 dell’art. 61 c.b.c. che costituisce sostanzialmente una riformulazione in senso migliorativo del vecchio comma 5 dell’art. 60, t.u., le cui lievi e significative modificazioni manifestano la cura con cui è stato redatto il Codice.

[74] Come è noto, l’art. 17 cod. civ. è stato abrogato dall’art. 13, l. 15 maggio 1997, n. 127 (c.d. Bassanini bis), a sua volta modificato dall’art. 1, l. 22 giugno 2000, n. 192.

L'articolo L’invalidità degli atti di trasferimento dei beni culturali proviene da Giustamm.

Riv. n. 11/2023

Pubblicato il 30/11/2023

Codice ISSN: 1972-343

Massima: È da escludere la responsabilità di un comune per i danni patiti da un pedone caduto a causa di una buca collocata sul manto stradale qualora si accerti l’incidenza della condotta altamente imprudente della vittima nell’attraversamento della strada, nel caso la buca sia ben visibile ed evitabile dal pedone stesso. È pertanto da escludere il diritto al risarcimento del danno invocato dal pedone caduto rovinosamente in una buca per non aver prestato attenzione al manto stradale

Sommario: 1. La vicenda all’esame della Suprema Corte e le questioni giuridiche sottese. – 2. I presupposti dell’insidia stradale. – 3. Il fondamento giuridico della responsabilità custodiale delle Amministrazioni pubbliche. – 4. Ulteriori elementi costitutivi della responsabilità custodiale delle Amministrazione pubbliche. – 5. Casistiche giurisprudenziali e annotazioni conclusive. –

1. La vicenda all’esame della Suprema Corte e le questioni giuridiche sottese

Con l’ordinanza in epìgrafe, la Suprema Corte, conformandosi al prevalente indirizzo della giurisprudenza di legittimità, ha respinto una richiesta risarcitoria avanzata nei confronti di un’Amministrazione comunale da un pedone per i danni patiti in conseguenza della caduta in una buca collocata sul manto stradale.

Qui di seguito la vicenda.

Un pedone, mentre era intento a percorrere un marciapiede, vistosi ostruito il passaggio dalla presenza di lavori edili, decideva di attraversare la strada per raggiungere il marciapiede opposto. Durante l’attraversamento poneva il piede destro in una buca profonda posta al centro della carreggiata, non segnalata, né altrimenti individuabile, essendo coperta da carte e fogli di giornale. Cadeva così rovinosamente a terra e a nulla valeva il tentativo di alleggerire l’impatto appoggiando la mano sinistra al suolo.

Recatosi subito al vicino pronto soccorso, dopo essergli stati praticati i rituali accertamenti radiologici e radiografici, gli veniva diagnosticato un trauma contusivo al ginocchio destro e un trauma contusivo-distorsivo al polso sinistro e, conseguentemente, gli veniva prescritto di indossare un palmare di cartone alla mano sinistra e di sottoporsi ad un ciclo di sedute di crioterapia nonché a terapia medica con prognosi di sette giorni.

Successive visite di controllo, oltre a confermare la diagnosi testé riportata, accertavano anche la frattura dello scafoide carpale sinistro, con conseguente prescrizione di indossare un tutore di protesi polso-pollice e di sottoporsi ad un successivo periodo di terapia medica e di riabilitazione.

A guarigione avvenuta, il danneggiato quantificava il pregiudizio subìto, a titolo di danno biologico, morale e patrimoniale. Egli citava così in giudizio il Comune, quale ente proprietario della strada, innanzi al Giudice di pace, affinché fosse accertata la responsabilità dell’Amministrazione nella causazione del sinistro e venisse quindi condannata a rifondere i danni patiti dall’attore.

In sostanza, l’attore lamentava il fatto che la buca profonda, causa del trauma contusivo al ginocchio destro, nonostante si trovasse al centro della strada, non era stata opportunamente segnalata dall’Amministrazione comunale, né era altrimenti individuabile perché ricoperta da carte e fogli di giornale.

Come riportato nell’ordinanza in epìgrafe, il Giudice adìto, in accoglimento della domanda attorea, condannava l’Amministrazione comunale al pagamento, in favore dell’utente della strada danneggiato, di una somma a titolo di risarcimento dei danni subiti, oltre agli interessi legali e alla rifusione delle spese di CTU (consulenza tecnica d’ufficio) e di giudizio.

Senonché, il Tribunale competente, successivamente adìto in appello, escludeva la responsabilità dell’Amministrazione in base all’assunto che l’incidente fosse in realtà ascrivibile, sotto il profilo causale, alla disattenzione del pedone nell’attraversamento della strada.

In particolare, il Tribunale, richiamando l’ormai costante interpretazione giurisprudenziale dell’art. 2051 cod. civ., ribadiva che «all’obbligo di custodia fa pur sempre riscontro l’obbligo di prova del nesso di causalità e un dovere di cautela da parte di chi entri in contatto con la cosa, per cui quando la situazione di possibile pericolo comunque ingeneratasi sarebbe stata superabile mediante l’adozione di un comportamento ordinariamente cauto da parte dello stesso danneggiato, può allora escludersi che il danno sia stato cagionato dalla cosa, ridotta al rango di mera occasione del­l’evento»[1].

Avverso la sentenza d’appello del Tribunale, veniva quindi presentato ricorso in Cassazione.

Innanzi ai giudici di legittimità, il ricorrente deduceva la violazione degli artt. 2051 e 1227 cod. civ. per avere il Tribunale erroneamente ritenuto interrotto il nesso eziologico tra la condotta omissiva del Comune e quella del danneggiato in quanto «non terrebbe conto della regola – di comune esperienza – per cui le strade delle città (specialmente nel meridione d’Italia) sono spesso piene di carte e fogliame che si posano sul manto stradale e non vengono tempesti­va­men­te rimosse per carenza di personale e/o cattiva Amministrazione. Conseguentemente, richiedere al pedone di prestare attenzione ad ogni foglio, carta, accumulo di foglie che incontra sul suo percorso significherebbe richiedergli uno sforzo che va oltre l’ordinaria diligenza, non considerando che durante l’attra­ver­sa­men­to della strada si debba in primo luogo prestare attenzione alle auto in transito»[2].

Il ricorso in Cassazione veniva tuttavia respinto perché, a giudizio della Suprema Corte, il Tribunale ha correttamente ricondotto la vicenda alla responsabilità custodiale di cui all’art. 2051 cod. civ., risultando provata la condotta «altamente imprudente» della vittima (perché la buca “incriminata” risultava «ben visibile ed evitabile dal pedone») e dunque l’interruzione del nesso eziologico tra la condotta dell’Amministrazione nella custodia del bene e il sinistro occorso. Ritenuto il pregiudizio «del tutto insindacabile», il ricorso è stato dichiarato inammissibile, con conseguente condanna del ricorrente danneggiato alla integrale rifusione delle spese di lite.

2. I presupposti dell’insidia stradale

L’ampiezza dei compiti affidati alle Amministrazioni pubbliche e la vastità dei loro beni concorrono, non di rado, a generare in capo alle medesime svariate forme di responsabilità, tra le quali rientrano in primis quelle previste nel codice civile (v. artt. 2047-2054 cod. civ.)[3]. E, tra queste, assume particolare rilievo la responsabilità per le cose in custodia (art. 2051), segnatamente per il sinistro stradale, su cui la Suprema Corte è intervenuta numerosissime volte, come nell’ordinanza in commento[4].

Sul tema, va chiarito, preliminarmente, che la giurisprudenza e la dottrina maggioritarie definiscono «insidia stradale» (o «trabocchetto stradale») ogni possibile anomalia riscontrabile in una strada, ma tale da costituire un pericolo occulto, non visibile, né altrimenti evitabile[5]. In altri termini, l’insidia stradale entra in gioco nel momento in cui tale anomalia emerga improvvisamente su una strada di apparente normalità, assumendo le caratteristiche di un pericolo occulto, appunto non visibile, né evitabile.

L’ampia casistica giurisprudenziale in materia fa emergere come la causa più ricorrente dei sinistri stradali e delle cadute dei pedoni sia ascrivibile alla presenza di buche, tombini, dislivelli e rigonfiamenti del manto stradale, di cui, però, ormai sempre più frequentemente, la giurisprudenza esclude i caratteri dell’insidia in senso stretto.

Significativo, al riguardo, è il caso di un uomo che, mentre era intento a percorrere a piedi una strada così dissestata da obbligare tutti i pedoni a procedere in fila indiana, inciampava rovinosamente su un tombino malfermo e mobile. Nonostante l’evidente pregiudizio subìto, la Suprema Corte ha escluso la responsabilità custodiale dell’Amministrazione, giudicando il pedone quale unico responsabile del sinistro perché avrebbe dovuto mantenere un comportamento improntato alla massima prudenza e, in ogni caso, idoneo ad evitare un pericolo altamente prevedibile e quindi evitabile[6].

Ebbene, come accennato, secondo la prevalente giurisprudenza civile, non ogni insidia stradale è, sic et simpliciter, fonte di responsabilità custodiale dell’Amministrazione giacché tale responsabilità viene esclusa qualora il pregiudizio patìto dal danneggiato risulti oggettivamente evitabile e prevedibile secondo l’ordinaria diligenza.

A questo proposito, la Suprema Corte ha più volte chiarito che l’insidia stradale non è un concetto giuridico, ma un «mero stato di fatto»[7], che integra una «situazione di pericolo occulto»[8] a causa della sua oggettiva invisibilità e conseguente imprevedibilità: solo sussistendo tali presupposti è possibile configurare una responsabilità custodiale dell’Amministrazione con conseguente obbligo risarcitorio a suo carico.

La medesima pronuncia ora richiamata chiarisce altresì che la situazione di pericolo occulto ascrivibile all’insidia, pur rivestendo grande importanza probatoria perché «idonea a integrare una presunzione di sussistenza del nesso eziologico con il sinistro e della colpa del soggetto tenuto a vigilare sulla sicurezza del luogo, non esime il giudice dall’accertare in concreto la sussistenza di tutti gli elementi previsti dall’art. 2043 cod. civ.». Ne consegue che «la concreta possibilità per l’utente danneggiato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza l’anomalia vale altresì ad escludere la configurabilità dell’insidia e della conseguente responsabilità della p.a. per difetto di manutenzione della strada pubblica».

Per inciso, la vicenda sottesa a questa pronuncia ha visto coinvolto un automobilista deceduto dopo essere fuoriuscito dalla sede stradale, precipitando nel canale di scarico delle acque di una vicina centrale elettrica. Ebbene, nonostante l’esito nefasto dell’evento, la Suprema Corte, in forza del principio testé enunciato, ha confermato l’esclusione da responsabilità dell’ente proprietario della strada sul presupposto che tanto lo stato di dissesto, quanto la mancanza di barriere e di segnaletica di pericolo, non apparivano al momento del sinistro provvisti di autonoma efficienza causale rispetto all’incidente, il quale fu piuttosto cagionato dalla «repentina e non necessaria manovra di guida della vittima verso il margine opposto della strada».

Tornando alla configurazione dogmatica della nozione di insidia, la giurisprudenza pare ormai assestata nel richiedere il concorso di due presupposti essenziali: la non visibilità del pericolo (c.d. profilo oggettivo) e la non prevedibilità del pericolo (c.d. profilo soggettivo), il cui concorso determina l’impossibilità di avvistare tempestivamente la situazione di pericolo e di poterla scongiurare[9].

Entrambi questi profili, infatti, mettono in luce nell’insidia una sostanziale carenza di corrispondenza tra le reali condizioni di transitabilità della strada e le condizioni ragionevolmente attese, tali quindi da escludere l’evitabilità del pericolo anche da parte dell’utente più diligente.

Va da sé, poi, che detti presupposti debbano accertarsi secondo l’usuale parametro dell’ordinaria diligenza e, pertanto, «spetta soltanto al giudice del merito stabilire se una concreta situazione abbia, o meno, i due predetti caratteri dell’insidia, ed il suo apprezzamento al riguardo è insindacabile in sede di legittimità, ove risulti sorretto da motivazione adeguata e coerente»[10].

Questo principio è stato ribadito numerose volte in giurisprudenza[11].

Significativa, tra le tante, è una pronuncia del 2017 con cui la Suprema Corte ha ribadito che «quanto più la situazione di pericolo connessa alla struttura o alle pertinenze della strada pubblica è suscettibile di essere prevista e superata dall’utente-danneggiato con l’adozione di normali cautele, tanto più rilevante deve considerarsi l’efficienza del comportamento imprudente del medesimo nella produzione del danno, fino a rendere possibile che il suo contegno interrompa il nesso eziologico tra la condotta omissiva dell’ente proprietario della strada e l’evento dannoso»[12] . Nel caso di specie, i Giudici di legittimità hanno rigettato il ricorso presentato da un utente caduto a terra, in pieno giorno, nella strada in cui abitava all’epoca dei fatti e in cui erano in corso lavori di rifacimento del manto stradale, a lui ben noti e visibili. Alla luce del materiale probatorio acquisito nel corso del giudizio si è ritenuta sussistente una «integrale responsabilità del danneggiato», tale da integrare gli estremi del caso fortuito idoneo ad interrompere il nesso di causalità[13].

Con particolare riferimento al presupposto della non visibilità del pericolo, sì da rendere occulta l’insidia e quindi foriera di generare un’oggettiva situazione di pericolo, si segnala inoltre una decisione di un Giudice di merito[14], con cui si è respinta una richiesta risarcitoria avanzata dai genitori nell’interesse della figlia minorenne, caduta dal proprio ciclomotore a causa di una buca nel manto stradale: invero, secondo questa pronuncia, la ragazza, nonostante la strada versasse in gravi condizioni di manutenzione in quanto costellata di buche e di cubetti di porfido, avrebbe dovuto tenere una condotta di guida particolarmente prudente, moderando la velocità ed elevando il generale livello di attenzione[15].

Conformemente all’indirizzo testé richiamato si colloca un’altra vicenda, che vede ora coinvolta una donna inciampatasi in una buca nel manto stradale mentre era intenta a portare a passeggio di notte il proprio cane: la domanda risarcitoria rivolta al Comune è stata rigettata in entrambi i giudizi di merito perché si è ritenuta una «scelta imprudente quella di far passeggiare il cane di notte al buio proprio in quel punto» poiché l’interessata ben conosceva il cattivo stato di dissesto della strada e le insidie che celava in quanto percorreva quella tratta ogni giorno[16].

Ebbene, nella specie la Suprema Corte, riprendendo l’orientamento testé richiamato, ha respinto il ricorso della danneggiata per inammissibilità perché «l’ente proprietario d’una strada aperta al pubblico transito [nella specie, il Comune] risponde ai sensi dell’art. 2051 c.c., per difetto di manutenzione, dei sinistri riconducibili a situazioni di pericolo connesse alla struttura o alle pertinenze della strada stessa, salvo che si accerti la concreta possibilità per l’utente danneggiato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la situazione di pericolo»[17]. Secondo la Corte, l’ordinaria diligenza avrebbe sconsigliato alla danneggiata di uscire di notte, in condizioni di scarsa visibilità, per far passeggiare il proprio cane, vieppiù nel tratto di strada di cui lei conosceva benissimo lo stato generale di cattiva manutenzione. Tale imprudente comportamento è perciò risultato fatalmente idoneo ad interrompere il nesso eziologico fra la condotta imputabile al Comune e il pregiudizio patito dalla danneggiata con conseguente esclusione della responsabilità custodiale dell’Amministrazione locale[18].

Sempre nel solco tracciato dall’indirizzo giurisprudenziale in esame si colloca un ulteriore e più recente caso di un pedone il quale, mentre era intento a percorrere una strada comunale in direzione dell’abitazione della madre, inciampando in una buca nel manto stradale, cadeva rovinosamente a terra, riportando lesioni personali[19].

Secondo la Suprema Corte, il danneggiato, pur consapevole del dissesto della strada – non asfaltata, costellata di buche e priva di illuminazione – ha tenuto un comportamento colpevolmente imprudente, avendola vieppiù percorsa a notte inoltrata («oltre la mezzanotte»). La causa del sinistro va dunque ascritta alla grave imprudenza del danneggiato, il quale avrebbe senz’altro evitato di inciamparsi se solo avesse usato l’ordinaria diligenza.

Nella specie, la condotta della vittima della strada, poiché integra gli estremi del caso fortuito, è di per sé sufficiente, ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., ad interrompere il nesso eziologico tra la cosa (la strada dissestata) e l’evento di danno (la caduta). La prova liberatoria non consiste perciò nella dimostrazione dell’assenza di colpa dell’Amministrazione, ma soltanto nella mera allegazione di un elemento esterno al rapporto tra il custode (il Comune) e la cosa custodita (la strada dissestata), che è tale da incidere autonomamente sul nesso eziologico, interrompendolo. In questa particolare ipotesi il caso fortuito coincide con il fatto naturale, ossia con il fatto del terzo danneggiato[20].

Con riserva di ritornare sul punto, per ora è sufficiente osservare che, sempre secondo l’indirizzo espresso dalla Suprema Corte[21], l’efficienza causale della condotta del danneggiato va valutata tenendo conto della prevedibilità e superabilità del danno mediante l’adozione delle ordinarie cautele impiegabili in circostanze analoghe: ciò in quanto l’art. 2051 cod. civ. impone un criterio oggettivo di imputazione della responsabilità in capo al custode, che trae fondamento nel dovere di precauzione imposto al titolare della signoria sulla cosa custodita, in funzione di prevenzione dei danni che ne possano derivare.

Ma v’è di più: un analogo ed equivalente dovere di cautela sussiste anche in capo a chi entri in contatto con la cosa in custodia dell’Amministrazione, fra cui senz’altro l’utente della strada: costui, infatti, in forza del principio di solidarietà ex art. 2 Cost., è parimenti tenuto ad adottare «condotte idonee a limitare entro limiti di ragionevolezza gli aggravi per i terzi, in nome della reciprocità degli obblighi derivanti dalla convivenza civile», da intendersi come un generale «dovere di ragionevole cautela»[22].

Prima di concludere sul punto, si segnala ancora una pronuncia di merito che, pur di segno opposto rispetto alle precedenti (essendo ora accolta la domanda risarcitoria), ciò nonostante, si ascrive all’indirizzo giurisprudenziale ora esposto[23].

La vicenda vede come protagonista un motociclista caduto con il proprio mezzo in una buca profonda mentre era intento a percorrere in orario notturno un tratto di strada privo di illuminazione. Nel corso del giudizio è emersa per tabulas la responsabilità custodiale dell’Amministrazione provinciale per svariate cause, quali: il dissesto della carreggiata; la presenza in loco di una buca di grandi dimensioni; il manto stradale non molto consistente perché realizzato con materiali non adatti o scadenti e con tendenza a sgretolarsi e a formare buche in seguito alle piogge; la mancanza di illuminazione nel tratto di strada interessato dal sinistro; ecc. Ebbene, mentre da un lato l’Amministrazione provinciale non ha allegato alcuna prova liberatoria a proprio favore, ossia la sussistenza del caso fortuito, come la conoscenza dell’esistenza della buca da parte del danneggiato, si è di contro raggiunta la prova che quest’ultimo al momento del sinistro procedeva ad una velocità adeguata alla condizione del luogo e, comunque, entro il limite imposto dal codice della strada (50 km orari). La Suprema Corte ha perciò ravvisato gli estremi della responsabilità custodiale dell’ente proprietario, tanto ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., quanto, in subordine, in virtù del canone generale del neminem ledere ex art. 2043 cod. civ.

Va da sé, infine, come già rilevato, che l’insidia, costituendo una questione di fatto, debba essere accertata e valutata caso per caso dal Giudice di merito, tanto con riferimento alle situazioni di pericolo immanentemente connesse alla struttura della strada (e alle sue pertinenze), quanto rispetto alle singole situazioni di pericolo messe in atto dagli utenti della strada, magari ascrivibili a repentine alterazioni dello stato dei luoghi[24].

3. Il fondamento giuridico della responsabilità custodiale delle Amministrazioni pubbliche

In merito al fondamento giuridico della responsabilità custodiale delle Amministrazioni pubbliche (e dei pubblici concessionari), va osservato, preliminarmente, che per lungo tempo si sono contrapposti – in dottrina e giurisprudenza – due distinti modelli ricostruttivi[25].

Il primo tendeva a ricondurre tale forma di responsabilità nell’alveo della ordinaria responsabilità aquiliana ex art. 2043 cod. civ.[26], con conseguente (ed eccessivo) “sbilanciamento”, di fatto, a favore dell’Amministrazione, come si evidenzierà tra poco.

Il secondo modello ricostruttivo circoscriveva invece la fattispecie nel­l’ambito della responsabilità oggettiva per cose in custodia ex art. 2051 cod. civ., offrendo, in linea di massima, un approccio più aperto all’accoglimento delle istanze dei danneggiati e alla irrogazione di sanzioni a fronte delle noncuranze dell’ente proprietario (o concessionario) del bene pubblico, segnatamente della strada demaniale.

Alla luce di questo secondo modello ricostruttivo, peraltro oggi nettamente prevalente, la responsabilità per i danni derivanti da cose in custodia ha natura squisitamente oggettiva, poiché il custode, nonostante la diligenza della sua condotta, rimane comunque responsabile del sinistro qualora non si raggiunga la prova dell’interruzione del nesso di causalità[27]. Tale responsabilità trae quindi fondamento nel rischio della custodia[28] e non già in un’asserita presunzione legale di colpa, tesi quest’ultima spesso accolta in passato in numerose pronunce della giurisprudenza civile[29], ma ormai definitivamente tramontata, anche in dottrina[30].

Per puro scrupolo, va altresì segnalato che, a livello teorico, si è pure prospettata una terza ipotesi ricostruttiva, tesa a configurare la fattispecie in esame come una sorta di tertium genus, qualificato come responsabilità semi oggettiva, nella convinzione che la fattispecie non fosse riconducibile né alla responsabilità oggettiva, né alla responsabilità soggettiva[31]. A ben vedere, però, trattasi di una ricostruzione dogmatica dalla valenza meramente descrittiva e, come tale, non particolarmente significativa dal punto di vista teorico.

La querelle pare ormai definitivamente superata, almeno alla luce dei più recenti repertori di giurisprudenza, da cui si evince, quasi universalmente, il carattere essenzialmente oggettivo della responsabilità custodiale, con conseguente rigetto di ogni ipotesi di presunzione di colpa.

In buona sostanza, per la configurazione della responsabilità custodiale ex art. 2051 cod. civ. è ormai sufficiente che il danneggiato provi la mera verificazione dell’evento dannoso e del suo rapporto di causalità con la cosa custodita dall’Amministrazione, mentre quest’ultima può liberarsi dalla propria responsabilità custodiale solo provando il caso fortuito, ossia l’esistenza di un fattore causale esterno, imprevedibile ed eccezionale, ma comunque idoneo ad interrompere il nesso di causalità tra la cosa in custodia e il sinistro[32]. La responsabilità oggettiva rimane così circoscritta dal solo caso fortuito, rendendo irrilevante l’accertamento dell’ordinaria diligenza del custode[33].

Entrando più nello specifico, è necessario precisare che i sostenitori della prima ipotesi ricostruttiva fondata sul principio generale del neminem laedere ex art. 2043 cod. civ. – in passato pressocché dominante – insistono sull’accertamento dell’elemento soggettivo della colpa, ritenuto un requisito essenziale per la fattispecie[34].

Inoltre, sempre secondo questa teorica, l’attività di vigilanza e di controllo discrezionale dell’Amministrazione sul bene oggetto di custodia – nella specie, la strada demaniale – incontra limiti oggettivi ravvisabili nella comune prudenza e diligenza nonché nel principio del neminem laedere, che fa così emergere l’oggettiva impossibilità di vigilare un bene di ampia portata e di utilizzazione generale e diretta da parte di terzi, qual è appunto la rete stradale[35].

A questo riguardo, giova segnalare una ormai risalente pronuncia della Suprema Corte[36], ma tuttora rilevante ai fini ricostruttivi degli ambiti di operatività degli artt. 2043 e 2051 cod. civ., in cui si afferma testualmente che: «La presunzione di responsabilità per danni da cose in custodia, di cui all’art. 2051 cod. civ., non si applica agli enti pubblici ogni qual volta il bene, sia esso demaniale o patrimoniale, per le sue caratteristiche (estensione e modalità d’uso) sia oggetto di una utilizzazione generale e diretta da parte di terzi, che limiti in concreto le possibilità di custodia e vigilanza sulla cosa; in questi casi, l’ente pubblico risponde secondo la regola generale dettata dall’art. 2043 cod. civ., e quindi può essere ritenuto responsabile per i danni subiti da terzi a causa di una insidia stradale solo quando l’insidia stessa non sia visibile, e neppure prevedibile»[37].

Con questa importante pronuncia, la Cassazione civile, confermando il decisum del Giudice di merito, ha escluso la responsabilità di un Comune per il pregiudizio subìto da un ciclista caduto rovinosamente a terra dopo aver urtato un paletto conficcato nel manto stradale in quanto il pregiudizio è stato ritenuto evitabile non solo per la visibilità del paletto, che sporgeva di circa un metro dal suolo, ma anche perché l’incidente era occorso in pieno giorno. Anzi, la Suprema Corte ha persino respinto, quale prova contraria, la circostanza che il paletto fosse inclinato e con colorazione simile a quella dell’asfalto.

Sennonché, la ricostruzione teorica fondata sul principio del neminem laedere, ex art. 2043 cod. civ., determina a carico del danneggiato un gravoso onere probatorio perché richiede l’accertamento della colpa dell’Amministrazione in sede di vigilanza e manutenzione della rete stradale. La giurisprudenza ha così rivisto nel tempo la propria posizione, giungendo a riconoscere a carico dell’Amministrazione la responsabilità oggettiva da custodia ex art. 2051 cod. civ., con conseguente alleggerimento del carico probatorio sul soggetto danneggiato[38].

Sotto questo profilo si è rivelata pionieristica la Corte costituzionale, la quale, chiamata anni or sono a pronunciarsi sulla costituzionalità degli artt. 2051, 2043 e 1227 cod. civ. con riferimento ai beni in custodia delle Amministrazioni pubbliche, ne ha delineato i rispettivi ambiti di operatività[39].

In breve, la Consulta ha respinto le questioni di costituzionalità sostanzialmente per due ordini di motivi.

Da un lato, ha sancito il principio secondo cui la responsabilità per cose in custodia ex art. 2051 cod. civ. entra in gioco solo se e in quanto l’ente proprietario sia un custode effettivo delle cose che abbiano cagionato danno a terzi e dunque sia oggettivamente in grado di esercitare un potere di controllo e di vigilanza sulle cose medesime. A giudizio della Corte, questa responsabilità non può applicarsi alle Amministrazioni pubbliche allorquando queste ultime non possano assicurare sul bene pubblico un continuo ed efficace controllo, idoneo ad impedire l’insorgenza di situazioni di pericolo per gli utenti, ipotesi invero prospettabile nel caso dei beni demaniali di uso ordinario, generale e diretto, da parte dei cittadini.

Per altro verso, secondo la Corte è possibile dedurre una generale responsabilità custodiale delle Amministrazioni per inerzia colposa, ex art. 2043 cod. civ., ma solo qualora l’ente proprietario abbia creato (o non rimosso) situazioni di pericolo: in tal caso l’inerzia può in effetti configurarsi come una vera ipotesi di insidia stradale. Ai fini dell’applicabilità dell’art. 2043 cod. civ. nei confronti delle Amministrazioni pubbliche, a giudizio della Corte, è necessario dimostrare che l’even­to dannoso risulti eziologicamente ricollegabile ad una insidia, ossia ad una situazione che di fatto costituisca un pericolo occulto per l’utente del bene demaniale.

Sempre la Consulta, riprendendo l’allora prevalente indirizzo della Cassazione civile, ha poi configurato l’insidia stradale come una sorta di figura sintoma­tica di colpa, da accertarsi in base ad una valutazione di normalità, nell’intento di meglio distribuire tra le parti l’onere probatorio. Con, a rigore, la conseguenza che, una volta acclarata la responsabilità dell’Amministrazione, risulterebbe inapplicabile l’art. 1227, primo comma, cod. civ., per una incompatibilità logica tra il possibile concorso di colpa del danneggiato (che impone una valutazione sulla prevedibilità ed evitabilità dell’evento) e la stessa nozione di insidia (che, per converso, presuppone l’imprevedibilità e l’inevitabilità del pericolo).

Ad ogni modo, la storica pronuncia della Corte costituzionale ha offerto il destro alla Cassazione civile per imprimere una svolta innovativa in argomento: essa ha infatti riconosciuto, pur entro certi limiti, l’applicabilità dell’art. 2051 cod. civ. anche nell’ipotesi di beni demaniali, qualora questi formino oggetto di una effettiva custodia dell’Amministrazione: con il che si è finalmente “sdoganato” il carattere oggettivo di tale forma di responsabilità anche nei confronti degli enti pubblici.

La valenza oggettiva della responsabilità custodiale dell’Amministrazione implica pertanto che, al fine della sua configurabilità in concreto, sia sufficiente che il danneggiato dimostri il nesso causale tra la cosa in custodia e il danno arrecato e sia pertanto esonerato dall’onere di provare la colpa dell’Amministrazione nella causazione dell’evento, giacché detto profilo soggettivo, come già evidenziato, risulta del tutto irrilevante nella fattispecie in esame.

Va da sé, poi, che l’Amministrazione può liberarsi dalla responsabilità custodiale provando il caso fortuito, ossia che l’evento, imprevedibile ed inevitabile, sia ascrivibile ad un elemento esterno alla cosa in custodia, generalmente ascrivibile al fatto di un terzo o dello stesso danneggiante^[40]. In tal caso, l’ente proprietario (o il concessionario) è esente da responsabilità perché si trova nell’oggettiva impossibilità di assicurare un efficiente potere di controllo sulla res a causa della notevole estensione del bene^[41].

Naturalmente, la Suprema Corte ha più volte chiarito che la difficoltà di controllo e di vigilanza del bene in custodia va valutata in concreto, dunque caso per caso, avendo riguardo alla specificità della res. Nella specie assumono piena rilevanza, ad esempio, l’estensione e le caratteristiche della strada, come la sua posizione, le dotazioni, i sistemi di assistenza che la connotano e gli strumenti apprestati dal progresso tecnologico, con l’avvertenza che, in ogni caso, si tratta solo di meri indici orientativi per il giudice e non già di criteri rigidi e preclusivi all’applicazione dell’art. 2051 cod. civ.

Ebbene, secondo la pronuncia ora richiamata, nel caso di oggettiva impossibilità di custodia del bene, l’Amministrazione, non potendo essere sottoposta al regime di cui all’art. 2051 cod. civ., soggiace all’ordinaria responsabilità aquiliana ex art. 2043 cod. civ., qualora ne ricorrano i presupposti, con conseguente obbligo di rifondere i danni cagionati dai beni demaniali agli utenti della strada.

Ma, soprattutto, la medesima pronuncia chiarisce che, in sede applicativa, è necessario distinguere le autostrade (definite ex art. 2, d.lgs. 30 maggio 1992, n. 285) dalle altre strade demaniali[42].

Invero, nel caso delle autostrade si configura tra l’ente proprietario e il singolo utente un vero e proprio rapporto custodiale di origine contrattuale, finalizzato ad assicurare adeguate condizioni di sicurezza, trattandosi di strade destinate alla percorrenza veloce. Detto rapporto contrattuale si costituisce tra le parti generalmente con il pagamento del pedaggio, ossia del «prezzo pubblico» previsto come corrispettivo per l’utilizzazione di un’opera già compiutamente realizzata per fini di interesse generale. In tal caso, l’ente proprietario dell’autostrada è direttamente responsabile per i danni cagionati agli utenti per la cattiva manutenzione della medesima.

Per converso, nelle restanti strade demaniali non sussiste alcun rapporto contrattuale tra gli utenti e l’ente custode del bene, in quanto tra costoro viene a crearsi un mero rapporto di fatto, in ordine al quale, in caso di sinistro, è necessario procedere a puntuali valutazioni, caso per caso.

Pertanto, al di là del caso specifico delle autostrade (e strade similari a percorrenza veloce), come già evidenziato, prevale ormai in giurisprudenza un indirizzo teso a ricondurre la responsabilità dell’Amministrazione per i danni da insidie stradali nell’alveo della responsabilità oggettiva custodiale, di cui all’art. 2051 cod. civ.[43]. Anzi, in taluni casi la responsabilità oggettiva viene a tal punto estesa sino a ricomprendere ogni ipotesi di beni in custodia dell’Amministrazione. Sotto questo profilo, paradigmatica è una pronuncia del 2013 con cui la Suprema Corte ha affermato che «La responsabilità dell’ente proprietario della strada prescinde dalla maggiore o minore estensione della rete e deve invece esser accertata o esclusa in concreto in relazione alle caratteristiche della stessa, alle condizioni in cui solitamente si trova, alle segnalazioni di attenzione, e all’affidamento che su di esse fanno gli utenti, tra cui gli interventi di manutenzione, secondo criteri di normalità»[44]. Il che, come pare evidente, costituisce un ribaltamento di prospettiva rispetto all’indirizzo espresso solo pochi anni prima con la pronuncia del 2006, dianzi richiamata.

Si ritornerà sul punto ancora nei prossimi paragrafi.

4. Ulteriori elementi costitutivi della responsabilità custodiale delle Amministrazione pubbliche

Alla luce del consolidato indirizzo giurisprudenziale testé esposto, è ora possibile delineare ulteriori profili ricostruttivi della responsabilità custodiale delle Amministrazioni pubbliche.

Il primo luogo, l’accoglimento del modello della responsabilità oggettiva quale alternativa alla responsabilità aquiliana ex art. 2043 cod. civ. comporta una sostanziale inversione dell’onere della prova perché al soggetto danneggiato si richiede soltanto di provare l’evento dannoso e il nesso di causalità tra la res e il danno per far “scattare” la responsabilità custodiale dell’Amministrazione, anche se, per ipotesi, nessuna negligenza possa imputarsi a quest’ultima[45].

Nella causazione dell’evento lesivo assume pertanto rilievo sostanziale la sola sussistenza del rapporto di custodia, che, come è noto, costituisce una mera relazione di fatto, e non giuridica in senso stretto, tra il custode e la cosa. La pronunzia di responsabilità ex art. 2051 cod. civ. è dunque fondata sul solo potere di governo della cosa e non anche sull’eventuale comportamento colposo dell’Amministrazione[46].

Ne deriva, pertanto, un notevole alleggerimento del carico probatorio a favore del danneggiato giacché l’Amministrazione potrà escludere o ridurre la propria responsabilità custodiale solo se, a sua volta, dimostra che il sinistro sia insorto improvvisamente (caso fortuito) o con il concorso dell’utente della strada.

L’eventuale comportamento colposo del danneggiato, a lui imputabile per negligenza o per imprudenza può dunque interrompere il nesso di causalità tra la cosa custodita e il danno patito, fino ad escludere in tutto o in parte la responsabilità custodiale dell’Amministrazione[47]: in tal caso, la condotta del danneggiato assume rilevanza ai fini della valutazione dell’entità del pregiudizio subìto e quindi in sede di quantificazione del danno, secondo la disciplina ordinaria sul concorso del fatto colposo del creditore (art. 1227 cod. civ.).

Significativo, al riguardo, è il caso del sinistro occorso ad un motociclista per un’insidia stradale, con aggravio delle conseguenze dannose per aver colpevolmente omesso di indossare il casco obbligatorio: il giudice di merito, una volta raggiunta la prova del nesso causale tra l’evento lesivo e la condotta omissiva del Comune, ha chiamato a rispondere delle conseguenze lesive anche il danneggiato a titolo di concorso di colpa[48].

Con il concorso del fatto colposo del creditore viene ad emergere un principio di autoresponsabilità del soggetto danneggiato. Così, se per un verso il creditore (ossia, la vittima del sinistro) vede diminuire il proprio risarcimento del danno a causa della condotta colposa da lui tenuta, per altro verso, ha invece diritto all’integrale risarcimento del danno qualora al momento del sinistro abbia tenuto un comportamento responsabile, ossia conforme all’ordinaria diligenza.

Il principio di responsabilità a carico del soggetto danneggiato ex art. 1227 cod. civ. vale dunque a limitare o ad escludere in toto la responsabilità dell’Amministrazione.

Questa ricostruzione è ormai da tempo accolta dalla giurisprudenza di legittimità. Prendendo ad esempio una pronuncia del 2013, la Suprema Corte ha enunciato che «L’ente proprietario d’una strada aperta al pubblico transito risponde ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., per difetto di manutenzione, dei sinistri riconducibili a situazioni di pericolo connesse alla struttura o alle pertinenze della strada stessa, salvo che si accerti la concreta possibilità per l’utente danneggiato di percepire o prevedere con l’ordinaria diligenza la situazione di pericolo. Nel compiere tale ultima valutazione, si dovrà tener conto che quanto più questo è suscettibile di essere previsto e superato attraverso l’adozione di normali cautele da parte del danneggiato, tanto più il comportamento della vittima incide nel dinamismo causale del danno, sino ad interrompere il nesso eziologico tra la condotta attribuibile all’ente e l’evento dannoso»[49] . Nella specie, è stata esclusa la presunzione di responsabilità dell’ente proprietario ex art. 2051 cod. civ. perché, nel corso del giudizio, si è dimostrato che l’utente della strada, caduto dal proprio ciclomotore a causa della presenza di una buca nel manto stradale, non ha tenuto un comportamento idoneo ad evitarla, nonostante fosse a conoscenza del grave dissesto della strada da lui percorsa e, segnatamente, dell’esistenza di buche nell’asfalto.

5. Casistiche giurisprudenziali e annotazioni conclusive

Alla luce di quanto testé esposto, può dunque affermarsi che l’ordinanza in epìgrafe si innesti a pieno titolo nella interpretazione largamente maggioritaria in giurisprudenza in materia di responsabilità custodiale in caso di insidia stradale.

La Suprema Corte, invero, da un lato, ha ribadito che l’ente proprietario di una strada aperta al pubblico transito risponde, ex art. 2051 cod. civ., dei sinistri riconducibili a situazioni di pericolo dovute al difetto di manutenzione della strada o di sue pertinenze; dall’altro, ha ammesso un grave concorso di colpa dell’utente danneggiato per non aver percepito o previsto in concreto la situazione di pericolo, usando l’ordinaria diligenza.

Il concorso di responsabilità dell’utente della strada, vittima del sinistro, costituisce perciò una logica conseguenza della res oggetto di custodia (la strada), che, essendo un bene strutturalmente statico ed inerte, richiede necessariamente per il suo utilizzo il concorso dell’agire umano, in particolare del soggetto danneggiato[50].

Ebbene, ai fini dell’accertamento della responsabilità custodiale dell’Amministrazione, la condotta del danneggiato finisce così per assumere, di fatto, una valenza di primaria importanza.

A questo proposito va segnalato un recente progressivo allargamento dell’ambito di responsabilità del soggetto danneggiato che ha comportato un ulteriore alleggerimento della responsabilità custodiale dell’ente proprietario della strada. Ciò è quanto emerge dalla giurisprudenza della Suprema Corte degli ultimi anni.

Giova, a questo proposito, richiamare una pronuncia di pochissimi mesi or sono in cui la Cassazione è ritornata a ribadire il principio, peraltro già affermato dalla medesima, secondo cui, in sede di valutazione della responsabilità per cose in custodia, «l’incidenza causale (concorrente o esclusiva) del comportamento del danneggiato presuppone che lo stesso abbia natura colposa, non richiedendosi, invece, che sia anche abnorme, eccezionale, e tout court, imprevedibile e inevitabile»[51].

Come si evince dalla motivazione ora riportata, ai fini della configurabilità del caso fortuito e dunque al fine di escludere la responsabilità custodiale dell’Amministrazione, è ora ritenuta sufficiente la mera condotta colposa della vittima del sinistro e pertanto non è più richiesto che la negligenza sia abnorme o eccezionale: ciò comporta un sensibile allargamento dell’ambito della responsabilità del soggetto danneggiato a tutto vantaggio dell’ente proprietario della strada. L’aggravamento della responsabilità dell’utente della strada danneggiato viene sovente giustificato con la necessità di valutare la condotta tenendo conto anche del dovere generale di ragionevole cautela riconducibile al principio di solidarietà espresso dall’art. 2 Cost.[52]

Come già evidenziato, la casistica della responsabilità custodiale delle Amministrazioni pubbliche, reperibile nei repertori di giurisprudenza, è assai vasta.

Numerosi sono, anzitutto, i casi di rigetto in toto dell’istanza risarcitoria per il raggiungimento della prova del caso fortuito, non essendosi il danneggiato avveduto in concreto della situazione di pericolo cui andava incontro.

Nella gran parte dei casi si tratta di sinistri cagionati da buche presenti nel manto stradale. Oltre alle vicende già segnalate[53], possono ricordarsi due ulteriori casi, tra gli innumerevoli, in cui emerge l’esclusiva responsabilità del soggetto danneggiato, con conseguente esclusione della responsabilità custodiale dell’Amministrazione proprietaria coinvolta nel sinistro.

Il primo riguarda un pedone che, per disattenzione, è inciampato in una buca nel manto di una strada dissestata, peraltro a lui nota e comunque palesemente visibile e perciò facilmente prevedibile e aggirabile, considerata vieppiù la giovane età della vittima[54].

Il secondo caso vede invece come protagonista un ciclista caduto rovinosamente a terra a causa di una buca presente nel manto stradale: nella specie, la Suprema Corte ha escluso ogni responsabilità del custode della strada non solo per l’assenza di prova del transito del ciclista in prossimità della buca, ma anche perché «tendenzialmente le biciclette non transitano al centro ma ai lati della strada, salvo particolari e momentanee circostanze»[55].

Oltre ai sinistri cagionati da buche stradali, sono molteplici le ipotesi di esclusione in toto della responsabilità custodiale dell’Amministrazione ascrivibili a comportamenti gravemente imprudenti del soggetto danneggiato. Fra i molti episodi, può richiamarsi il caso del motociclista che ha perso il controllo del proprio mezzo a causa di un rigonfiamento del manto stradale dovuto a radici di alberi collocati ai lati della medesima strada: nella specie, la Cassazione ha escluso nel rigonfiamento il carattere dell’insidia perché si sarebbe agevolmente evitato il sinistro mantenendo una velocità moderata e conservando la marcia nella propria carreggiata di pertinenza[56].

Altrettanto significative, e frequenti, sono le ipotesi reperibili nei repertori di giurisprudenza, in cui, da un lato, si esclude il caso fortuito con conseguente riconoscimento della responsabilità custodiale dell’ente proprietario della strada, ma dall’altro si accerta un concorso di colpa del creditore danneggiato, ex artt. 2051 e 1227 cod. civ.

Si pensi alla vittima di un sinistro cagionato da una buca sul manto stradale, la cui richiesta risarcitoria è stata parzialmente respinta per eccesso di velocità e disattenzione nella guida, dunque per negligenze così gravi da impedire di avvedersi della buca “incriminata”. La condotta imprudente del danneggiato ha quindi “spezzato”, almeno in parte, il nesso di causalità tra la carenza di vigilanza del custode della strada (il Comune) e il pregiudizio subìto. Il Giudice di merito ha così accertato un concorso di colpa del conducente dell’autoveicolo, riconoscendo solo un risarcimento parziale, pari al 40% del danno subìto, con addebito di un concorso di responsabilità del 30% per la disattenzione alla guida e di un ulteriore 30% per l’eccesso di velocità^[57].

Si pensi altresì al caso di una signora ipovedente, che, nonostante la pioggia, ha attraversato una strada, inciampandosi in una buca. Nella specie è stata riconosciuta la responsabilità custodiale dell’ente proprietario della strada, ma con parziale addebito del fatto colposo del danneggiato e conseguente riduzione del 50% del ristoro dovuto. Secondo la Suprema Corte, infatti, a fronte di una evidente responsabilità del Comune per l’omessa rimozione dell’insidia, è altresì emersa la condotta imprudente della signora nell’attraversamento della strada, «pur non essendo in grado di avvistare tutti gli eventuali ostacoli presenti sul suo tragitto»[58].

Si pensi, ancora, al recente caso di un motociclista, che ha perso il controllo del mezzo, cadendo rovinosamente a terra, non solo a causa del fondo stradale scivoloso, ma anche della velocità eccessiva di marcia: nella specie la Suprema Corte, riconosciuta la responsabilità custodiale dell’ente proprietario per la negligente vigilanza e manutenzione della rete stradale, ha tuttavia imputato al danneggiato un concorso di colpa del 50% per l’eccesso di velocità[59].

Da ultimo, si pensi al caso di un gatto che ha attraversato improvvisamente la carreggiata cagionando la fuoriuscita di strada di un veicolo e il decesso del conducente, il quale, tuttavia, viaggiava a velocità eccessiva e con pneumatici usurati: nella specie, si è esclusa la responsabilità dell’ente custode della strada, ex art. 2051 cod. civ. perché il fatto del terzo e l’incauta condotta della vittima del sinistro sono state ritenute cause da sole idonee a produrre l’evento e ad integrare gli estremi del caso fortuito[60].

[1] Testo tratto dall’ordinanza, Cass. civ., sez. VI, ord. 13 luglio 2022, n. 22121, in commento.

[2] Ancora Cass. civ., ord. n. 22121/2022, cit.

[3] Così, M.P. Vipiana, L’organizzazione amministrativa e i suoi mezzi, Milano, 2019, p. 183 s.

[4] Con riserva di ulteriori indicazioni giurisprudenziali, si vedano, a titolo indicativo, le seguenti decisioni della Suprema Corte, negli esatti termini dell’ordinanza in commento: Cass. civ., sez. III, ord., 23 maggio 2023, n. 14228; sez. un., ord., 30 giugno 2022, n. 20943; sez. III, 16 maggio 2022, n. 15608; sez. VI, 12 aprile 2022, n. 11794; sez. VI, 4 marzo 2022, n. 7173; sez. VI, 23 dicembre 2020, n. 29435; sez. III, 20 novembre 2020, n. 26524; sez. VI, 3 novembre 2020, n. 24416; sez. VI, 5 ottobre 2020, n. 21323; sez. VI, ord. 9 luglio 2019, n. 18415; sez. III, ord. 31 ottobre 2017, n. 25837. Per una ricognizione della giurisprudenza contraria all’indirizzo dominante espresso nell’ordinanza in epigrafe, cfr., ex multis: Cass. civ., sez. VI, 2 maggio 2022, n. 13729; Trib. Livorno, 2 maggio 2022, n. 389; Cass. civ., sez. III, 14 dicembre 2021, n. 39965; Trib. Milano, 6 luglio 2021, n. 5886.

[5] Così la giurisprudenza costante: si veda, indicativamente, Cass. civ., sez. III, ord., 19 dicembre 2022 n. 37059, oltre ai successivi richiami giurisprudenziali. La dottrina in materia di insidia stradale è sterminata. A titolo indicativo, cfr. i seguenti contributi: A. Ievolella, Buca facilmente visibile e caduta verificatasi in pieno giorno: questi dettagli non salvano l’ente locale, in Dir. e giust., 2022, (83), pp. 8 ss.; V. Fusco, Il ruolo della condotta imprudente del danneggiato nell’ambito della responsabilità da insidia stradale, in Resp. civ. prev., 2021, (3), pp. 835 ss.; A. Leonardi, Responsabilità della pubblica amministrazione per insidia stradale: dall’insidia e trabocchetto alla c.d. prevenzione bilaterale passando per la responsabilità oggettiva, in Resp. civ. e prev., 2014, (4), pp. 1116 ss.; M. Bona, Buche sulle strade urbane: spunti per un nuovo modello di responsabilità dei comuni (Nota a Cass. civ., sez. III, 1° ottobre 2004, n.19653), in Resp. civ. e prev., (2), 2005, pp. 390 ss.

[6] Così, oltre a Cass. civ., n. 37059/2022, cit., si veda, tra le innumerevoli, Cass. civ., sez. III, 20 gennaio 2014, n. 999.

[7] Così, ex multis, Cass. civ., sez. III, 13 luglio 2011, n. 15375.

[8] Ancora Cass. civ., n. 15375/ 2011, cit., richiamata anche nelle successive espressioni riportate tra virgolette.

[9] È quanto enuncia la storica Cass. civ., sez. III, 8 ottobre 1976 n. 3344, laddove delinea entrambi i profili del concetto di insidia, poi ripresi dalla giurisprudenza successiva. Si veda anche Cass. civ., sez. III, 13 maggio 2010, n. 11592, secondo cui la responsabilità custodiale prevede due presupposti: da un lato, un’alterazione della cosa, che, per le sue caratteristiche intrinseche, si configura in concreto come insidia o trabocchetto; dall’altro, l’imprevedibilità e invisibilità di tale alterazione, da cui deriva una situazione di pericolo per il soggetto danneggiato.

[10] Ancora Cass. civ., n. 3344/1976, cit.

[11] Per ulteriori richiami giurisprudenziali negli esatti termini, si rimanda al prosieguo della trattazione.

[12] Così, Cass. civ., sez. VI, ord., 22 febbraio 2017 n. 4638, oltre alla giurisprudenza in seguito segnalata. Sul punto, si veda anche Cass. civ., sez. III, 19 febbraio 2008, n. 4279, secondo cui l’obbligo di custodia differisce dall’analogo obbligo gravante sul depositario, giacché l’art. 2051 cod. civ. è finalizzato solo ad imputare la responsabilità di un evento dannoso a carico di chi si trovi nelle condizioni di controllare i rischi inerenti alla cosa: è dunque custode anche chi, di fatto, controlla le modalità d’uso e di conservazione del bene, senza essere necessariamente il proprietario o chi si trova in una relazione diretta con la res.

[13] Ancora Cass. civ., n. 4638/2017, cit.

[14] App. civ., Napoli, 20 settembre 2012.

[15] Ibidem.

[16] Così, Cass. civ., sez. VI, ord., 26 settembre 2017, n. 22419. Negli esatti termini: sez. III, ord., 19 dicembre 2022 n. 37059.

[17] Ancora Cass. civ., n. 22419/2017.

[18] Su questa linea si veda anche Cass. civ., sez. III, 22 ottobre 2013, n. 23919, più volte richiamata in seguito.

[19] Vicenda tratta da Cass. civ., sez. III, 28 giugno 2019, n. 17443.

[20] Secondo Cass. civ., n. 4279/2008, cit., il caso fortuito, quale possibile causa di esclusione della responsabilità, va inteso nella sua accezione più ampia, e dunque comprensivo tanto del fatto del terzo, quanto del fatto dello stesso danneggiato: tale fattore di esclusione della responsabilità attiene, dunque, non già ad un comportamento del custode (che è irrilevante), bensì al profilo causale dell’evento, riconducibile non alla cosa che ne è fonte immediata, ma ad un elemento esterno, recante i caratteri dell’imprevedibilità e dell’inevitabilità: v., negli esatti termini, Cass. civ., sez. III, 30 ottobre 2008, n. 26051.

[21] Ci si riferisce a Cass. civ., n. 17443/2019, cit.

[22] Ibidem. Negli esatti termini: Cass. civ., sez. III, 1° febbraio 2018, nn. 2477, 2478, 2479, 2480, 2481 e 2482.

[23] Così, Trib. civ., Cassino, 31 marzo 2011, n. 288.

[24] In tal senso, Cass. civ., sez. III, 13 gennaio 2003 n. 298.

[25] Sul tema i contributi dottrinali sono numerosi. A titolo puramente indicativo, si vedano le riflessioni critiche di B. Ronchi, Responsabilità della P.A., in G.G. Greco, D.M. Pasanisi, B. Ronchi, I danni da cose in custodia, Milano, 2004, pp. 305 ss., nonché di D. Calcaterra, Responsabilità della P.A. per omessa manutenzione stradale e comportamento colposo dell’utente, in La responsabilità civile, (1), 2004, pp. 30 ss.

[26] Così, in particolare, A. De Cupis, sub artt. 2043-2059, Dei fatti illeciti, in Comm. A. Scialoja, G. Branca, 1971, pp. 93 ss. nonché E. Bonvicini, La responsabilità civile per fatto altrui, Milano, 1976, pp. 282 ss.

[27] Così, fra i molti: P. Trimarchi, Rischio e responsabilità oggettiva, Milano, 1961, p. 169; S. Rodotà, Il problema della responsabilità civile, Milano, 1964, p. 52; M. Comporti, Esposizione al pericolo e responsabilità civile, Napoli, 1965, p. 91; M.R. Spallarossa, Danno cagionato da cose in custodia, in G. Alpa, M. Bessone, La responsabilità civile, II, 2, Milano, 1980, p. 531; D. De Martini, I fatti produttivi di danno risarcibile, Padova, 1983, p. 224; P. Ziviz, Il danno cagionato dalle cose in custodia, in Nuova giur. civ. comm., II, 1989, p. 99; M. Franzoni, sub artt. 2043-2059, Dei fatti illeciti, in Comm. A. Scialoja, G. Branca, 1993, p. 563.

[28] Sul tema, si veda C. Salvi, La responsabilità civile, in G. Iudica, P. Zatti, Tratt. dir. priv, 1998, p. 166.

[29] È infatti da tempo superato il tradizionale indirizzo della giurisprudenza, teso ad individuare nell’art. 2051 cod. civ. un’ipotesi di presunzione di colpa, pur sempre riconducibile ad un fatto imputabile all’uomo per omesso o negligente controllo e vigilanza sulla cosa: così, Cass. civ., sez. III, 27 giugno, 2016, n. 13222; si vedano anche Cass. civ., sez. III, ord. 9 ottobre 2008, n. 24881 e 20 febbraio 2006, n. 3651. Per una disamina della questione, si rimanda a R. Scognamiglio, voce Responsabilità civile, in Noviss. Dig. it., Torino, 1968, pp. 644 ss.

[30] Traendo spunto da riferimenti contenuti nella relazione al codice civile, una dottrina minoritaria (A. De Cupis, sub artt. 2043-2059, cit., pp. 93 ss.; E. Bonvicini, La responsabilità civile per fatto altrui, cit., pp. 282 ss.), in passato ha ricondotto la responsabilità custodiale nell’alveo della responsabilità soggettiva, per fatto imputabile all’uomo in forza di un’asserita presunzione legale di colpa: la colpa del custode sarebbe perciò giustificata dalla circostanza che l’idoneità della cosa a produrre un danno impone di adottare le misure adeguate per rendere la cosa innocua, sicché il fondamento della responsabilità del custode sarebbe ravvisabile nella violazione del suo dovere di sorveglianza (M. Bianca, Diritto civile, V, La responsabilità, Milano, 1997, p. 718).

[31] L. Bigliazzi Geri, U. Breccia, F.D. Busnelli, U. Natoli, Diritto civile, 3, Obbligazioni e contratti, Torino, 1990, p. 753.

[32] Oltre alla giurisprudenza conforme già richiamata, cfr. anche: Cass. civ., sez. VI, ord., 30 ottobre 2018, n. 27724; 22 dicembre 2017, n. 30775; 27 novembre 2014, n. 25214; sez. III, 13 marzo 2013, n. 6306; 5 febbraio 2013, n. 2660; 8 febbraio 2012, n. 1769; Trib. Milano 4 aprile 2012)

[33] Così, Cass. civ., n. 2477/2018, cit. Negli esatti termini, ex multis: Cass. civ., sez. VI, ord., 16 maggio 2017, n. 12027; sez. III, 24 settembre 2015, n. 1886.

[34] Così, A. De Cupis, sub artt. 2043-2059, cit., 1971, pp. 93 ss. nonché E. Bonvicini, La responsabilità civile per fatto altrui, cit., pp. 282 ss.

[35] Per i necessari richiami giurisprudenziali, v. infra, note 40 ss.

[36] Trattasi di Cass. civ., 1° dicembre 2004, n. 22592.

[37] Ibidem.

[38] Per i necessari richiami giurisprudenziali, v. ancora note 40 ss.

[39] Ci si riferisce a Corte cost., 10 maggio 1999, n. 156.

[40] Così, Cass. civ., sez. III, 6 luglio 2006, n. 15383, per la quale il comportamento colposo del soggetto danneggiato nell’uso di bene demaniale, in quanto ha usato il bene demaniale senza la normale diligenza o con affidamento soggettivo anomalo, esclude la responsabilità dell’Amministrazione se tale comportamento è in sé idoneo ad interrompere il nesso eziologico tra la causa del danno e il danno stesso, a meno che non integri un concorso di colpa ex art. 1227, primo comma, cod. civ., con conseguente diminuzione della responsabilità del danneggiante in proporzione all’incidenza causale del comportamento del danneggiato.

[41] Ancora Cass. civ., n. 15383/2006, cit., secondo cui la presunzione di responsabilità per danni da cose in custodia ex art. 2051 cod. civ. non si applica agli enti pubblici per danni subìti dagli utenti di beni demaniali (nella specie, del demanio stradale) ogniqualvolta sul bene demaniale, per le sue caratteristiche, non sia possibile esercitare la custodia, intesa quale potere di fatto sulla stessa. La pronuncia precisa infatti che l’estensione del bene demaniale e l’utilizzazione generale e diretta dello stesso da parte di terzi rappresentano solo figure sintomatiche dell’impossibilità della custodia da parte dell’Amministrazione, mentre costituisce elemento sintomatico della possibilità di custodia del bene del demanio stradale comunale la circostanza che la strada, dal cui difetto di manutenzione è stato causato un danno, si trovi nel perimetro urbano delimitato dallo stesso comune, pur dovendo detta circostanza, perché solo sintomatica, essere sottoposta al vaglio in concreto del giudice di merito.

[42] Per una recente disamina sul tema, sia consentito rinviare ad A. Giuffrida, La responsabilità dell’amministrazione regionale per i danni cagionati da animali selvatici: una rilettura aggiornata di Cass. civ., sez. III, 6 luglio 2020, n. 13848, in questa Rivista, 9/2023, con la dottrina e la giurisprudenza ivi richiamata.

[43] Il riferimento è, ancora, a Cass. civ., n. 15383/2006, cit.

[44] Cass. civ., sez. III, 5 novembre 2013, n. 24793.

[45] Così, Cass. civ., sez. II, 29 novembre 2006, n. 25243, secondo cui l’attore deve provare il nesso causale tra la cosa in custodia e l’evento lesivo nonché l’esistenza di un rapporto di custodia relativamente alla cosa, mentre il convenuto deve provare l’esistenza di un fattore estraneo che, per il carattere dell’imprevedibilità e dell’eccezionalità, sia idoneo ad interrompere il nesso di causalità, ossia il caso fortuito, in presenza del quale è esclusa la responsabilità del custode. Sull’inversione dell’onere della prova, si veda anche Cass. civ., sez. III, ord., 16 dicembre 2022, n. 36901.

[46] Così, Cass. civ., n. 15375/2011, cit.

[47] Così, ex multis, Cass. civ., n. 15383/2006, cit.

^[48] Giudice di pace civ., Catanzaro, 19 luglio 2000.

[49] Così, Cass. civ., sez. III, 22 ottobre 2013, n. 23919.

[50] Così, Cass. civ. n. 6306/2013, cit.

[51] Così, Cass. civ., sez. III, ord., 23 maggio 2023, n. 14228. Negli esatti termini: Cass. civ., sez. un., ord., 30 giugno 2022, n. 20943.

[52] Oltre a Cass. civ., n. 14228/2023, si richiama sul punto nuovamente Cass. civ., n. 17443/2019, cit.

[53] Ci si riferisce a Cass. civ., n. 23919/2013, cit., nonché a Cass. civ., n. 999/2014, cit.

[54] Cass. civ., sez. VI, 9 marzo 2015, n. 4663.

[55] Cass. civ., sez. III, n. 18865/2015, cit.

[56] Cass. civ., sez. VI, ord. 5 novembre 2013, n. 24744.

[57] Giudice di Pace Brindisi, n. 853/2015

[58] Cass. civ., sez. III, 21 settembre 2015, n. 18463

[59] Si vedano: Cass. civ., sez. III, ord. 13 gennaio 2021, n. 456; sez. VI, 3 aprile, 2019, n. 9315; sez. III, n. 18865/2015, cit.; sez. III, 21 settembre 2015, n. 18463; Giudice di Pace civ., Brindisi, n. 853/2015.

[60] Così, Cass. civ., sez. III, ord., 22 dicembre 2022 n. 37515.

L'articolo Sinistri stradali e responsabilità custodiale delle Amministrazioni pubbliche: riflessioni a margine di Cass. civ., sez. VI, ord. 13 luglio 2022, n. 22121 proviene da Giustamm.

Riv. n. 9/2023

Pubblicato l’11.09.2023

Codice ISSN: 1972-3431

Avv. Armando Giuffrida

La responsabilità dell’amministrazione regionale per i danni cagionati da animali selvatici: una rilettura aggiornata di Cass. civ., sez. III, 6 luglio 2020, n. 13848

Massime: 1. Il tema della risarcibilità dei danni causati dagli animali selvatici si è posto all’attenzione della giurisprudenza, sostanzialmente, solo da quando il legislatore ha cominciato ad intervenire in tale ambito, ciò che ha determinato il superamento di quella tradizionale impostazione che ravvisava nella fauna selvatica una “res nullìus”, con conseguente impossibilità del ristoro dei pregiudizi dalla stessa cagionati. In particolare, con la legge 27 dicembre 1977, n. 968 (Principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia), la fauna selvatica è stata dichiarata patrimonio indisponibile dello Stato e tutelata nell’interesse della comunità  nazionale (art. 1), assegnandosi le relative funzioni amministrative alle Regioni (quelle legislative ad esse già spettando in virtù della competenza in materia di caccia, secondo la previsione del testo originario dell’art. 117 Cost.), pur riconoscendosi la possibilità  di delega alle Province (art. 5). Questo assetto è stato confermato dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), secondo cui le Regioni a statuto ordinario provvedono “ad emanare norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica” (art. 1), ad esercitare “le funzioni amministrative di programmazione e di coordinamento ai fini della pianificazione faunistico venatoria”, nonché a svolgere “i compiti di orientamento, di controllo e sostitutivi previsti dalla presente legge e dagli statuti regionali”

2. Tanto la lettera dell’art. 2052 c.c., quanto la sua funzione, non giustificano la comune opzione ermeneutica che porta ad escludere la sua applicabilità in caso di danni cagionati da animali selvatici: l’art. 2052 cod. civ. non reca, infatti, alcuna espressa menzione che sia limitata gli animali domestici, ma fa riferimento, esclusivamente, a quelli suscettibili di “proprietà” o di “utilizzazione” da parte dell’uomo. La norma, inoltre, prescinde dalla sussistenza di una situazione di effettiva custodia dell’animale, come si desume, nuovamente, dal suo stesso tenore letterale, là dove prevede, espressamente, che la responsabilità del proprietario o dell’utilizzatore sussista sia che “l’animale fosse sotto la sua custodia, sia che fosse smarrito o fuggito”. Il riferimento, dunque, alla proprietà e all’utilizzazione (quale relazione, come detto, dalla quale si trae una “utilitas” anche non patrimoniale), ha la funzione di individuare un criterio oggettivo di allocazione della responsabilità in forza del quale, dei danni causati dall’animale, deve rispondere il soggetto che dallo stesso trae un beneficio, in sostanziale applicazione del principio “ubi commoda ibi et incommoda”, con l’unica salvezza del caso fortuito. La circostanza poi, che, in un simile caso, sussista un diritto di proprietà statale in relazione ad alcune specie di animali selvatici (precisamente, quelle oggetto della tutela di cui alla citata legge n. 157 del 1992), è conseguenza che deriva tanto dalla loro appartenenza al patrimonio indisponibile dello Stato, quanto, soprattutto, dall’essere tale regime di proprietà pubblica espressamente disposto in funzione della tutela generale dell’ambiente e dell’ecosistema. Posto che tale funzione si realizza mediante l’attribuzione alle Regioni di specifiche competenze normative e amministrative, nonché di indirizzo, coordinamento e controllo (non escluso il potere sostitutivo) sugli altri enti, titolari di più circoscritte funzioni amministrative nello stesso ambito, è in capo alle Regioni che, in ipotesi di richiesta risarcitoria per danni causati da fauna selvatica, che va imputata la responsabilità, ai sensi dell’art. 2052 cod. civ.

Sommario: 1. La vicenda all’esame della Suprema Corte. – 2. I profili problematici della fattispecie in esame: a) la disciplina applicabile al caso concreto. – 3. (segue): b) l’identificazione del soggetto responsabile dei danni cagionati dalla fauna selvatica. – 4. (segue): c) profili di natura applicativa e richiesta risarcitoria del soggetto danneggiato. –

1. La vicenda all’esame della Suprema Corte

La vicenda, sottesa alla pronuncia in epìgrafe[1], trae origine dall’accoglimento di una domanda risarcitoria promossa innanzi al Giudice di pace di Pescara da un automobilista nei confronti della Regione Abruzzo per i danni patiti in conseguenza dell’impatto con due cervi presenti sulla carreggiata di una strada regionale.

Avverso la sentenza del Giudice di prime cure veniva proposto appello innanzi al Tribunale de L’Aquila, il quale parimenti condannava la Regione Abruzzo a risarcire il pregiudizio arrecato alla vettura, con la sola esclusione del c.d. «danno da fermo tecnico», a suo tempo riconosciuto dal Giudice di pace.

La Regione Abruzzo impugnava quindi la sentenza del Tribunale aquiliano in Cassazione, deducendo, da un lato, la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1 e 9 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 e dell’art. 2043 cod. civ., e, dall’altro, l’erronea imputazione a carico della medesima Regione della responsabilità per danni cagionati dalla fauna selvatica.

Più specificamente, la Regione contestava l’addebito di aver omesso di predisporre idonee barriere di protezione o altri strumenti volti ad evitare danni del tipo di quello verificatosi nell’area interessata dal sinistro, asserendo che tale responsabilità avrebbe dovuto gravare sulle province abruzzesi, in quanto titolari delle «funzioni amministrative regionali ad esse delegate» sicché alla Regione sarebbero residuati solo meri compiti di controllo sull’operato delle province.

La Regione contestava quindi la ricostruzione, accolta nella sentenza impugnata, secondo cui le province sarebbero prive di ogni autonomia decisionale, stante l’art. 55, comma 5, della legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2004, n. 10, disposizione che, nell’individuare l’utilizzo delle risorse finanziarie messe a disposizione delle province, tace del tutto sulle funzioni di controllo della fauna selvatica, sicché il loro esercizio, da parte dei delegati, rimane privo di effettività e di concretezza.

L’Amministrazione regionale abruzzese respingeva pertanto il decisum del Tribunale civile aquilano con cui si escludeva a priori la responsabilità delle province abruzzesi (ritenute prive di poteri adeguati e di sufficienti provviste economiche atte a fronteggiare tali tipologie di eventi) e, conseguentemente, l’addebito della responsabilità alla sola Regione Abruzzo.

A giudizio di quest’ultima, la ricostruzione operata dal Tribunale aquiliano confliggeva con la più recente giurisprudenza di legittimità che attribuisce, in via esclusiva, alle province la responsabilità civile per i danni cagionati da fauna selvatica, proprio in base al presupposto che le stesse, in forza della delega regionale, sono chiamate a svolgere in concreto, nel rispettivo territorio, le funzioni amministrative e di gestione della fauna selvatica. A tal fine, veniva allegato un precedente specifico della Suprema Corte, fra l’altro pronunciato proprio con riferimento alla medesima Regione Abruzzo[2].

Di contro, il conducente danneggiato eccepiva l’infondatezza del ricorso regionale, invocando, in primo luogo, l’art. 4-bis della citata l.r. abruzzese n. 10/2003, che impone espressamente all’Amministrazione regionale l’obbligo di rifondere i danni, non altrimenti risarcibili, conseguenti ad incidenti stradali cagionati dalla fauna selvatica nel territorio regionale durante la circolazione veicolare in una strada aperta al pubblico transito; fra l’altro, detta disposizione prevede espres­sa­mente la corre­sponsione di un indennizzo pari al 100% del danno subìto, accertato dalle rispettive province.

In secondo luogo, secondo il conducente danneggiato, poiché il sinistro si è verificato su una strada regionale, risulterebbe acclarata la responsabilità della Regione per la cattiva o omessa custodia del tratto di strada interessato e, in special modo, per la mancata segnalazione della presenza, in zona, di fauna selvatica, giusto il combinato disposto degli artt. 2051 cod. civ. e 2043 cod. civ. Sotto questo profilo, la Regione, per essere ritenuta esente da responsabilità, avrebbe invece dovuto provare che il sinistro fosse ascrivibile ad un caso fortuito e che dunque l’evento dannoso fosse imprevedibile ed inevitabile, oppure che l’insidia non avrebbe potuto essere rimossa o segnalata, nonostante l’attività di controllo e la diligenza profuse per garantire un tempestivo intervento.

Questa, dunque, la vicenda portata a conoscenza della Suprema Corte.

2. I profili problematici della fattispecie in esame: a) la disciplina applicabile al caso concreto

Come già evidenziato, la vicenda in esame coinvolge un automobilista che, mentre è alla guida del proprio veicolo, all’improvviso vede materializzarsi sulla strada due cervi, rendendo inevitabile l’impatto e il verificarsi di un danno alla vettura.

Il coinvolgimento di automobilisti e di animali selvatici è un fenomeno sempre più in espansione nel nostro Paese – nel 2019 vi sono stati migliaia di sinistri denunciati per incidenti di questa natura[3] – e le Regioni maggiormente interessate dal fenomeno sono il Veneto[4], l’Abruzzo (la cui specie più coinvolta è il cinghiale)[5] e l’Emilia-Romagna (la cui specie più coinvolta è il capriolo)[6].

Premesso che la fattispecie rientra a pieno titolo tra le forme di responsabilità conseguenti a comportamenti materiali ascrivibili all’Amministrazione[7], il thema decidendum della pronuncia della Suprema Corte in commento ruota essenzialmente intorno all’individuazione del soggetto passivo del rapporto dedotto in giudizio tenuto a risarcire i danni cagionati dalla fauna selvatica nell’ambito del territorio regionale abruzzese.

Trattasi di un profilo particolarmente problematico, avendo la giurisprudenza di legittimità più volte oscillato sul punto, tant’è che, a livello generale, è tuttora discusso se tale soggetto sia la Regione oppure la Provincia o ancora altri soggetti in concreto coinvolti in qualità di proprietari della strada “teatro” del sinistro.

Secondo la sentenza in epìgrafe, la vicenda solleva essenzialmente due interrogativi, peraltro di portata generale e che possono così sintetizzarsi: qual è la norma codicistica da applicare nel caso di specie? E, conseguentemente, a carico di quale soggetto può imputarsi la responsabilità per i danni cagionati dalla fauna selvatica?

Il primo interrogativo tradisce l’incertezza nell’individuazione della norma da applicare alla fattispecie in esame giacché da tempo si assiste ad una profonda divaricazione tra la dottrina maggioritaria e la giurisprudenza della Suprema Corte in ordine all’applicabilità dell’art. 2052 cod. civ. anche con riferimento alla fauna selvatica, ricostruzione ermeneutica pacificamente ammessa dalla prima e tendenzialmente esclusa dalla seconda.

Come è noto, la norma introduce una disciplina (in parte) derogatoria rispetto alla disciplina generale in materia di responsabilità civile di cui all’art. 2043 cod. civ. laddove l’art. 2052 cod. civ. prevede una forma di responsabilità di tipo oggettivo, cioè non fondata sugli elementi soggettivi del dolo e della colpa, ma sul mero rapporto di fatto del proprietario o di chi abbia la detenzione dell’animale.

Più in particolare, l’art. 2052 cod. civ. – fattispecie peraltro già prevista nel codice civile previgente, da cui l’attuale codice si diversifica per la sola previsione della prova liberatoria – riconosce una responsabilità per i danni cagionati da animali in presenza di due presupposti, consistenti, rispettivamente, nel collegamento causale tra il fatto dell’animale e il danno (primo presupposto) e nell’accertamento di un rapporto di proprietà o di utenza in capo al convenuto (secondo presupposto). Sempre la norma prevede inoltre la possibilità di liberarsi dalla responsabilità solo provando il caso fortuito, al pari della disciplina racchiusa nell’art. 2051 cod. civ.

Ebbene, a differenza della dottrina maggioritaria, la giurisprudenza di legittimità (prece–dente alla pronuncia in commento), come accennato, era in massima parte contraria all’applicabilità dell’art. 2052 cod. civ. nella fattispecie in esame, in ossequio all’assunto che «il danno cagionato dalla fauna selvatica non è risarcibile in base alla presunzione stabilita dall’art. 2052 c.c., inapplicabile per la natura stessa degli animali selvatici, ma soltanto alla stregua dei principi generali sanciti dall’art. 2043 c.c., anche in tema di onere della prova, e perciò richiede l’individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all’ente pubblico»[8].

In altri termini, secondo la prevalente giurisprudenza della Cassazione testé richiamata, qualora un danno sia cagionato da un animale selvatico, non troverebbe applicazione l’art. 2052 cod. civ. perché si tratterebbe di disposizione ascrivibile alla sola responsabilità da animali domestici. Conseguentemente, poiché detta presunzione di responsabilità è ritenuta inapplicabile ai sinistri derivanti da animali selvatici, la fattispecie deve, giocoforza, ancorarsi ai principi generali enunciati nell’art. 2043 cod. civ., fra cui, segnatamente, quello in materia di onere della prova, che impone al soggetto danneggiato (dalla fauna selvatica) di provare non solo l’esistenza del danno, ma anche il concreto comportamento colposo ascrivibile all’ente tenuto al controllo della fauna[9].

Non solo, ma come rammenta sempre la Suprema Corte nella sentenza in epìgrafe, la stessa Corte costituzionale ha escluso recisamente che possa ravvisarsi una irragionevole disparità di trattamento tra il privato-proprietario di un animale domestico (o in cattività), assoggettato alla disciplina ex art. 2052 cod. civ., e l’Amministrazione, il cui patrimonio ricomprende anche gli animali selvatici, nel qual caso troverebbe invece applicazione la norma generale di cui all’art. 2043 cod. civ.[10].

Anticipando quanto si preciserà tra poco, la sentenza ora in commento introduce un significativo cambiamento di rotta rispetto al precedente indirizzo maggioritario della Suprema Corte testé riportato perché ascrive la responsabilità della Regione (quale ente custode della fauna selvatica) nell’alveo dell’art. 2052 cod. civ. anziché dell’art. 2043 cod. civ., come era stato in massima parte fino ad allora.

A onor del vero, va altresì segnalato che nel tempo non sono mancati tentativi di ricondurre la fattispecie de qua nell’ambito della responsabilità da cose in custodia ex art. 2051 cod. civ., in linea di principio estensibile anche alle amministrazioni pubbliche, se “custodi” degli animali selvatici. In tal modo si sarebbe potuto applicare una disciplina assimilabile a quella ex art. 2052 cod. civ., atteso che entrambe le fattispecie prevedono analoghe forme di respon­sa­bi­lità di tipo oggettivo, ascrivibili all’esistenza di un rapporto di custodia avente ad oggetto, rispettivamente, una res inanimata (l’art. 2051) o un animale (l’art. 2052), da entrambe le quali responsabilità è possibile liberarsi solo provando la sussistenza del caso fortuito. Ma si è trattato solo di tentativi, non seguiti – lo si ripete – dalla giurisprudenza maggioritaria.

Sempre ai fini ricostruttivi della fattispecie in esame, appare necessario approfondire – a livello generale – alcuni profili della disciplina contenuta nell’art. 2052 cod. civ. per trarre poi le dovute conclusioni.

In particolare, va richiamato il fatto che la giurisprudenza da tempo ribadisce che per «custodia» dell’animale si intende, al pari delle altre fattispecie di responsabilità oggettiva, «il rapporto in forza del quale taluno detenga contemporaneamente il potere di gestione, di vigilanza e di controllo dell’animale, ed il potere di trarne utilità e profitto»[11].

Il proprietario dell’animale risponde, pertanto, dei danni cagionati da quest’ultimo solo in quanto egli abbia l’effettiva custodia dello stesso, giacché, in caso contrario, la responsabilità grava sul custode-non proprietario. Sempre la medesima giurisprudenza ha infatti chiarito che «per custode e responsabile si intende non chi detenga l’animale per conto e nell’interesse del proprietario (quale il dipendente, lo stalliere, ecc.), ma chi lo gestisca autonomamente e in modo indipendente, in vista del perseguimento di un interesse proprio ed autonomo rispetto a quello del proprietario»[12]. Come si vedrà, la precisazione è rilevante anche per definire l’ambito di responsabilità della Regione piuttosto che della Provincia o di altro ente per i danni cagionati dalla fauna selvatica.

Sul tema, va altresì segnalato che l’interpretazione dell’art. 2052 cod. civ. non sempre è stata pacifica – né in dottrina, né in giurisprudenza – essendosi nel tempo contrapposti due differenti orientamenti ermeneutici, tesi a delineare la natura e il criterio di imputazione di questa particolare forma di responsabilità.

Da un lato, infatti, vi era chi seguiva il tradizionale orientamento di tipo soggettivistico, tendente a ricondurre nella colpa il fondamento della responsabilità per danno cagionato da animali perché conseguente alla violazione di un obbligo di custodia gravante in capo a chi avesse la dispo­ni­bilità giuridica o di fatto dell’animale[13].

La responsabilità veniva così imputata al pro­prie­tario o all’utilizzatore dell’animale in virtù di una presunzione di colpa per l’inadempimento ai doveri di controllo e di custodia dell’animale (c.d. culpa in vigilando o in custodiendo)[14]. Anzi, vi è stato chi ha ravvisato nell’art. 2052 cod. civ. una presunzione di colpa iuris et de iure, che, come è noto, è insuscettibile di ammettere la prova contraria, se non nei limiti della prova del caso fortuito[15]. Il riconoscimento di una presunzione iuris et de iure di colpa a carico del proprietario o dell’utente dell’animale ha così portato la dottrina (e, non di rado, la stessa giurisprudenza) a ritenere sottinteso l’elemento soggettivo, in quanto il semplice fatto dell’accadimento dell’evento dannoso è stato visto come la dimostrazione della mancanza di diligenza nella custodia, rendendo la prova contraria una sorta di probatio diabolica a carico del convenuto.

Nel tempo gran parte della dottrina ha sottoposto a severa critica l’interpretazione soggettivistica dell’art. 2052 cod. civ. perché il ricorso alla presunzione di colpa costituisce, a ben vedere, una sorta di finzione per dissimulare il fatto che l’art. 2052 cod. civ. in realtà contemplerebbe una responsabilità oggettiva, sussistente anche se nessuna negligenza, imprudenza o imperizia fosse in radice imputabile al proprietario o all’utente dell’animale[16]. In particolare, si è ritenuta inaccettabile l’idea che la presunzione iuris et de jure escludesse la prova liberatoria dell’assenza di colpa, atteso che proprio l’art. 2052 cod. civ. prevede espressamente il caso fortuito e, al contempo, individua i soggetti ritenuti civilmente responsabili (il proprietario, o il possessore, o il detentore) del danno cagionato dall’animale: l’impossibilità di operare una differenziazione tra presunzione assoluta di colpa, da un lato, e responsabilità oggettiva, dall’altro, ha portato a considerare la prima come una mera rappresentazione giuridica della seconda, rendendola del tutto ininfluente ai fini della ricostruzione della fattispecie.

Non solo, ma anche il ricorso alla nozione di custodia è stato ritenuto inutile e fuorviante, in quanto, come si è evidenziato, l’art. 2052 cod. civ. individua espressamente nelle figure del «proprietario» e di «chi si serve dell’animale» i soggetti tenuti al risarcimento del danno[17].

Così, si è fatta strada una diversa ricostruzione tendente a configurare in senso oggettivo la responsabilità del proprietario o dell’utilizzatore dell’animale ex art. 2052 cod. civ. Detta responsabilità costituirebbe, in altri termini, una sorta di contropartita ai vantaggi connessi all’utilizzo dell’animale e viene fondata sull’antico brocardo latino «cuius commoda, eius et incommoda» o sul più moderno principio del rischio, che accolla la responsabilità del sinistro a carico di colui che svolge attività potenzialmente pericolose per la collettività[18]. Tale responsabilità viene dunque imputata in forza di un criterio meramente oggettivo perché trova applicazione anche a prescindere dall’eventuale colpa del proprietario dell’animale o di chi se ne serva temporaneamente in forza di un rapporto giuridico (locazione, comodato, usufrutto, ecc.) o di fatto, ivi incluso il titolo di cortesia (per “gentile concessione” del proprietario), rendendo così del tutto irrilevante l’accertamento della violazione di un obbligo di custodia o di vigilanza[19].

Col tempo anche in giurisprudenza si è fatta strada la lettura obiettivistica dell’art. 2052 cod. civ., ormai da tempo ritenuta pacifica con riferimento agli animali domestici[20], precisando – anche recentemente – che tra il proprietario dell’animale e il concreto utilizzatore del medesimo sussiste una ipotesi di «responsabilità alternativa» e «senza vincolo di solidarietà»[21], non escludendo inoltre che «del danno possa rispondere, a diverso titolo e previo accertamento dei presupposti ex art. 2043 c.c., anche l’altro soggetto»[22].

Ebbene, con la sentenza in epìgrafe, la Cassazione, anche con riferimento ai danni cagionati dalla fauna selvatica, ha definitivamente abbandonato la tradizionale ricostruzione fondata sul principio di responsabilità ex art. 2043, fino ad allora seguita dalla giurisprudenza maggioritaria, per aderire alla più avanzata impostazione favorevole ad estendere l’applicazione dell’art. 2052 (declinato in senso oggettivistico) al soggetto in concreto responsabile della “custodia” dell’animale selvatico, sia esso in concreto la Regione (come di regola), o la Provincia[23] o altro ente[24].

Questa impostazione può ormai ritenersi consolidata, essendo stata ribadita da successive (e anche recentissime) pronunce della Suprema Corte[25].

3. (segue): b) l’identificazione del soggetto responsabile dei danni cagionati dalla fauna selvatica

Dopo aver delineato la fattispecie normativa applicabile, è poi necessario individuare il soggetto responsabile di tale tipologia di dan­no, verso cui poter indirizzare l’eventuale richiesta risarcitoria. Ci si è così addentrati nel secondo interrogativo sollevato dalla Suprema Corte nella sentenza in epìgrafe e che, come accennato, costituisce il vero punctum dolens oggetto di discussione.

Sotto questo profilo, risulta determinante il luogo in cui si è verificato il sinistro, giacché, nel caso di specie, il soggetto responsabile muta a seconda che l’incidente sia cagionato su una strada a lunga percorrenza (ad esempio, un’autostrada) o su una strada urbana o extraurbana.

È dunque necessario distinguere le varie fattispecie.

Ebbene, nell’ipotesi di collisione con un animale selvatico in autostrada o ad altra strada a lunga percorrenza ‒ e perciò in un tratto viario assoggettato al pagamento di un pedaggio ‒ l’unico soggetto responsabile del sinistro è l’ente concessionario del tratto autostradale o della strada a lunga percorrenza: così ha infatti statuito una ormai risalente pronuncia della Suprema Corte[26] ‒ cui si è conformata la successiva giurisprudenza qui di seguito richiamata ‒ secondo la quale detta responsabilità discende­reb­be direttamente dal rapporto contrattuale che intercorre tra l’utente (ossia l’automobilista) e l’ente gestore dell’autostrada o della strada a lunga percorrenza.

Secondo questo indirizzo, il conducente del veicolo, approssimandosi al casello per usufruire del servizio di viaggio, contrae l’obbligo di pagare il pedaggio e, per converso, l’ente gestore assume l’obbligo principale di far fruire il servizio, dal quale discendono una pluralità di obbligazioni accessorie, fra cui, segnatamente, quella di mantenere il tratto stradale in condizioni di adeguata sicurezza, essendo vieppiù destinato ad essere percorso a velocità sostenuta.

Con il riconoscimento della natura contrattuale di tale obbligazione, ne consegue l’appli­cabilità del regime di responsabilità di cui agli artt. 1218 ss. cod. civ., con tutte le conseguenze che ne derivano.

Detto regime costituisce indubbiamente una disciplina di favore per il soggetto danneggiato (nel caso di specie, il conducente dell’autoveicolo), atteso che quest’ultimo può semplicemente limitarsi a provare la conclusione del contratto e ad affermare l’esistenza del proprio diritto al risarcimento del danno conseguente al mancato adempimento del debitore (ossia, nel caso di specie, l’ente gestore dell’autostrada) agli obblighi di sicurezza su di esso gravanti e sopra richiamati.

Ricorrendo tale ipotesi, l’ente gestore potrebbe pertanto liberarsi della responsabilità soltanto provando di non aver potuto adempiere per un fatto a lui non imputabile.

Non solo, ma l’ente gestore è tenuto a rifondere i danni cagionati dalla fauna selvatica anche per l’obbligo di custodia gravante ai sensi dell’art. 2051 cod. civ., che, come è noto, impone l’adozione di tutte le misure di sicurezza e di manutenzione necessarie per scongiurare pericoli per gli automobilisti transitanti in quel particolare tratto stradale[27].

In altri termini, la giurisprudenza oggi pressoché unanime configura una responsabilità dell’ente concessionario per i danni cagionati da cose in custodia, da cui il soggetto responsabile può liberarsi solo provando il caso fortuito, inteso come evento esterno che ha cagionato il fatto, riconducibile ad un soggetto terzo o anche allo stesso danneggiato, ma che, al contempo, risulti imprevedibile, né altrimenti evitabile[28].

Sennonché, come accennato, il sinistro stradale può verificarsi anche su una strada urbana o extraurbana. In questo caso l’individuazione del soggetto responsabile diventa più problematica, anche alla luce della disciplina di settore, che ora appare opportuno richiamare brevemente.

Come rammenta la sentenza in epìgrafe, il tema della risarcibilità dei danni causati dagli animali selvatici si è posto all’attenzione della giurisprudenza solo quando il legislatore ha superato la tradizionale ricostruzione che ravvisava nella fauna selvatica una sorta di “res nullìus”, con conseguente impossibilità del ristoro dei pregiudizi dalla stessa cagionati.

È stato infatti con l’approvazione della legge 27 dicembre 1977, n. 968, recante «Principi generali e disposizioni per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della caccia», che, per la prima volta, la fauna selvatica venne fatta rientrare nel patrimonio indisponibile dello Stato per essere tutelata nell’interesse della comunità nazionale (art. 1). Con l’occasione, furono assegnate le relative funzioni amministrative alle regioni (quelle legislative erano già di loro spettanza, ai sensi del testo originario dell’art. 117 Cost., con riguardo alla materia «caccia»), pur facendo salva la possibilità di delega alle province (art. 5).

La successiva legge 11 febbraio 1992, n. 157, recante «Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio», ha sostanzialmente mantenuto tale impianto normativo, confermando a favore delle regioni a statuto ordinario i poteri di «emanare norme relative alla gestione ed alla tutela di tutte le specie della fauna selvatica» (art. 1) e di esercitare «le funzioni amministrative di programmazione e di coordinamento ai fini della pianificazione faunistico-venatoria», ai quali poteri si aggiungevano «i compiti di orientamento, di controllo e sostitutivi previsti dalla presente legge e dagli statuti regionali», nonché l’attuazione della «pianificazione faunistico-venatoria mediante il coordinamento dei piani provinciali» (art. 9) e gli eventuali «poteri sostitutivi nel caso di mancato adempimento da parte delle province» (art. 10).

Secondo il nuovo assetto normativo, le regioni dunque «provvedono al controllo delle specie di fauna selvatica anche nelle zone vietate alla caccia», da esercitarsi «selettivamente», «mediante l’utilizzo di metodi ecologici» (art. 19), ma, soprattutto, sono tenute ad istituire e a disciplinare un fondo destinato al «risarcimento dei danni prodotti dalla fauna selvatica e dall’attività venatoria» al fine di «far fronte ai danni non altrimenti risarcibili arrecati alla produzione agricola e alle opere approntate sui terreni coltivati e a pascolo dalla fauna selvatica, in particolare da quella protetta» (art. 26).

Quanto alle province, l’art. 9 della legge n. 157/1992 dispone che ad esse «spettano le funzioni amministrative in materia di caccia e di protezione della fauna secondo quanto previsto dalla legge 8 giugno 1990, n. 142», in forza della quale alle province competono «le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale» nell’ambito costituito da «caccia e pesca nelle acque interne»: così disponeva l’art. 14, comma 1, lett. f), della legge n. 142/1990, ora abrogato e sostituito dal corrispondente art. 19, comma 1, lett. f) del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

Partendo dal surrichiamato quadro normativo, in passato la giurisprudenza era sostanzialmente orientata a identificare nella (sola) regione il soggetto responsabile per i danni cagionati dalla fauna selvatica, trattandosi di ente preposto, sul piano normativo ed amministrativo, alla tutela della fauna e alla gestione sociale del territorio.

Non solo, ma tale responsabilità veniva altresì ribadita qualora la regione avesse delegato siffatti compiti alle province insistenti sul proprio territorio: ciò in base all’assunto che la delega, non solo non faceva venir meno la titolarità di questi poteri in capo alla Regione, ma vieppiù andava esercitata nel rispetto delle direttive imposte dall’ente delegante, ossia dalla stessa Regione[29].

Tuttavia, nel tempo si è progressivamente affermato un diverso e più articolato orientamento della Suprema Corte. Essa, infatti, facendo perno sull’individuazione di un concreto comportamento colposo ascrivibile all’ente pubblico ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., ha ritenuto di imputare la responsabilità per i danni cagionati dagli animali selvatici all’ente (regione, provincia, ente parco, federazione o associazione, ecc.) in concreto affidatario dei poteri di gestione del territorio e della fauna ivi insediata, indipendentemente dal fatto che detti poteri derivassero dalla legge o da altra fonte, come la delega o la concessione[30].

Nell’ambito di questo secondo orientamento, sono state poi formulate talune precisazioni.

Da un lato, si è affermato che la responsabilità esclusiva della Regione trova un limite nella delega in concreto attribuita (soprattutto alle province), purché l’ente delegato sia dotato di un’adeguata autonomia decisionale e operativa, tale da consentirgli di gestire efficientemente i rischi di danni a terzi e, conseguentemente, di adottare le misure normalmente idonee a prevenire, o a evitare, o a limitare tali danni[31].

Dall’altro, si è sottolineata la necessità di predisporre un’indagine accurata diretta a valutare se l’ente delegato sia stato ab origine posto in condizioni di adempiere ai compiti affidatigli e dunque non sia un mero “nudus minister”, privo di concreta ed effettiva possibilità operativa[32].

Senonché, non sono mancate le pronunce della giurisprudenza di legittimità tese ad imputare direttamente alla provincia titolare della strada in cui è avvenuto il sinistro la responsabilità extracontrattuale per i danni provocati da animali selvatici: ciò in base all’assunto che la medesima costituisce l’ente concretamente affidatario dei poteri di amministrazione e delle funzioni di cura e protezione degli animali selvatici nell’ambito di un determinato territorio[33].

L’assenza di un univoco indirizzo giurisprudenziale sull’individuazione del soggetto responsabile dei danni de quibus collide, evidentemente, con il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale, peraltro di rilievo costituzionale, ma finanche cogente nel diritto dell’U­nione europea e nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[34].

Ebbene, con la pronuncia in commento la Suprema Corte è pervenuta ad un sostanziale ripensamento del criterio di imputazione della responsabilità per i danni da fauna selvatica fino ad allora individuato, avendo preso atto che le incertezze nella identificazione del soggetto responsabile, testé riportate, rappresentano sostanzialmente il frutto della scelta iniziale di escludere nel caso di specie l’applicazione dell’art. 2052 cod. civ.

Come si ricorderà, tale scelta si fondava sull’applicabilità di detto articolo ai soli animali domestici e non anche a quelli selvatici in base all’assunto (ormai contestato) che la medesima disposizione prevede quale criterio di imputazione della responsabilità la violazione di un dovere di custodia dell’animale da parte del proprietario o di chi ne fruisca per trarne qualche utilità, patrimoniale o affettiva: custodia, evidentemente, ritenuta inconcepibile per gli animali selvatici, che vivono in totale libertà.

Secondo la decisione in epìgrafe, invece, tale interpretazione non trova giustificazione né per il tenore letterale dell’art. 2052 cod. civ., né per la sua funzione specifica: nel primo caso, perché la norma non contiene alcuna limitazione espressa agli animali domestici, riferendosi soltanto ad animali suscettibili di proprietà o di utilizzazione da parte dell’uomo; nel secondo caso, perché ivi si prescinde dalla sussistenza di una situazione di effettiva custodia dell’animale, in quanto la responsabilità del proprietario o dell’utilizzatore è ascrivibile non solo se «l’animale fosse sotto la sua custodia», ma anche se «fosse smarrito o fuggito».

Secondo la ricostruzione della pronuncia in commento, dunque, il danno cagionato dalla fauna selvatica in circolazione è risarcibile non già ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., bensì ai sensi dell’art. 2052 cod. civ., in quanto questa disposizione, non contenendo alcun richiamo espresso ai soli animali domestici, estende il suo ambito di operatività – a livello generale – a tutti gli animali suscettibili di proprietà o di utilizzazione da parte dell’uomo, prescindendo in toto dal presupposto di una situazione di effettiva custodia degli stessi[35].

Il riferimento alla proprietà e all’utilizzazione (da cui si trae una utilitas, eventualmente anche solo non patrimoniale) svolge quindi la funzione di individuare, quale criterio oggettivo di allocazione della responsabilità dei danni causati dall’animale, il soggetto che da quest’ul­timo trae beneficio. Si tratta, in sostanza, come si è accennato, di un’applicazione del principio ubi commoda ibi et incommoda, con l’u­nica salvezza del caso fortuito sicché la responsabilità per il danno cagionato dalla fauna selvatica assume una natura oggettiva in quanto ricade ope legis sull’ente investito delle competenze normative e amministrative per la gestione del patrimonio indisponibile dello Stato.

Nell’ipotesi in esame, solo alcune specie di animali selvatici sono tutelate mediante l’attribuzione alle Regioni di specifiche competenze normative ed amministrative, nonché di indirizzo, coordinamento e controllo (incluso il potere sostitutivo) sugli altri enti parimenti titolari di (più circoscritte) funzioni amministrative nello stesso ambito. Per le restanti specie, secondo la pronuncia in epìgrafe, la Regione è comunque l’ente responsabile dei sinistri cagionati dalla fauna selvatica, in quanto preposto in via generale alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e, come tale, titolare dei poteri di gestione della fauna selvatica, anche ai sensi della legge n. 157/1992. L’interesse pubblico, in tal caso, può essere perseguito proprio attraverso l’“utilizzo” del patrimonio faunistico presente nel suo ambito territoriale e pertanto solo la Regione può essere chiamata a rispondere ai sensi dell’art. 2052 cod. civ. degli eventuali danni cagionati a terzi dagli animali selvatici che ha in gestione[36].

Va da sé, poi, che in tale ipotesi è fatto salvo a favore della Regione l’esercizio di un’eventuale azione di rivalsa nei confronti dell’ente che si dimostri essere in concreto responsabile, purché destinatario di un’apposita delega di funzioni gestorie e sia, al contempo, dotato di adeguata provvista economica[37].

In conclusione, in applicazione del criterio oggettivo di cui all’art. 2052 cod. civ., il presunto soggetto danneggiato dal sinistro ha l’onere di allegare e provare (alla Regione ed, eventualmente, al Giudice) che il pregiudizio lamentato sia stato cagionato dall’animale selvatico. Egli dovrà perciò dimostrare non solo la dinamica del sinistro e il nesso causale tra la condotta dell’animale e l’evento dannoso subìto, ma anche che l’animale appartenga ad una delle specie tutelate ai sensi della legge n. 157/1992, o, comunque, che si tratti di animale selvatico rientrante nel patrimonio indisponibile dello Stato.

Tuttavia, per questa tipologia di danno non è sufficiente provare la presenza dell’animale sulla carreggiata e il conseguente impatto tra quest’ultimo e il veicolo e che dunque la condotta dell’animale sia stata causa dell’evento dannoso, ma sul soggetto danneggiato grava altresì l’onere di provare di aver fatto tutto il possibile per evitare il danno e perciò di avere adottato ogni opportuna cautela nella propria condotta di guida, giusto il disposto di cui all’art. 2054, primo comma, cod. civ.[38]

In altri termini, al criterio di imputazione della responsabilità a carico del proprietario di animali ex art. 2052 cod. civ. (nella specie, la Regione) è necessario affiancare la presunzione ex art. 2054, primo comma, cod. civ., per i danni prodotti a persone o a cose (compresi gli animali) dalla circolazione del veicolo senza guida di rotaie, come ha costantemente affermato la giurisprudenza della Suprema Corte, atteso che il principio enunciato nell’art. 2054 cod. civ. ha valenza generale, e dunque è applicabile a tutti i soggetti che subiscano danni dalla circolazione stradale[39].

Questo indirizzo è stato recentemente confermato dalla Suprema Corte[40], la quale ha infatti ribadito che, in caso di sinistro automobilistico cagionato da animali selvatici, è necessario procedere ad una «integrazione della fattispecie di responsabilità di cui all’art. 2052 c.c.», in quanto «non è sufficiente, per il danneggiato, dimostrare la presenza dell’animale sulla carreggiata e l’impatto tra quest’ultimo e il veicolo, essendo egli tenuto – anche ai fini di assolvere all’onere della prova di aver fatto tutto il possibile per evitare il danno ex art. 2054, comma 1, c.c. – ad allegare e dimostrare l’esatta dinamica del sinistro, dalla quale emerga che egli aveva nella specie adottato ogni opportuna cautela nella propria condotta di guida (cautela da valutare con particolare rigore in caso di circolazione in aree in cui fosse segnalata o comunque nota la possibile presenza di animali selvatici) e che il contegno dell’animale selvatico abbia avuto effettivamente un carattere di tale imprevedibilità ed irrazionalità per cui – nonostante ogni cautela – non sarebbe stato comunque possibile evitare l’impatto, di modo che essa possa effettivamente ritenersi causa esclusiva (o quanto meno concorrente) del danno».

Quanto alla prova liberatoria, ossia che il fatto sia avvenuto per caso fortuito non imputabile all’ente responsabile dei danni prodotti dall’animale selvatico – quindi, di regola, la Regione – è necessario che quest’ultima dimostri che la condotta dell’animale era del tutto al di fuori della sfera di un possibile controllo perché ha operato come causa autonoma, eccezionale, imprevedibile ed inevitabile del danno. La Regione deve pertanto riuscire a provare che la condotta posta in essere dall’animale selvatico non fosse ragionevolmente prevedibile, né altrimenti evitabile, anche attraverso le più adeguate e diligenti misure di gestione e controllo della fauna (con connessa protezione e tutela dell’incolumità dei privati), concre­tamente esigibili in relazione alla situazione di fatto e purché siano compatibili con la funzione di protezione dell’ambiente e dell’ecosistema, alla quale è diretta la stessa tutela della fauna[41].

La sentenza in epìgrafe riprende sostanzialmente la nozione di caso fortuito già elaborata con riferimento alla fattispecie di cui all’art. 2051 cod. civ. in materia di danni derivanti da anomalie dei beni demaniali di ampia estensione: anche in tal caso, infatti, è ritenuta esigibile in concreto la sola condotta nella manutenzione del bene e nell’adozione di misure di protezione degli utenti, che sia tale da poter effettivamente impedire il danno[42].

Infine, come già anticipato, nella sentenza in commento la Suprema Corte precisa che la Regione, qualora sia convenuta in giudizio per il risarcimento (in quanto legittimata passiva), può sempre, nel medesimo giudizio, agire in rivalsa qualora reputi che un altro ente avrebbe dovuto adottare le misure idonee ad impedire il danno, ovviamente senza che, in relazione all’azione proposta dal danneggiato, muti il criterio di individuazione del titolare e la natura del rapporto dedotto in giudizio[43].

Tale indirizzo in materia di legittimazione passiva (a carico della Regione) sarà in seguito più volte confermato dalla Suprema Corte[44].

In sede di rivalsa – e dunque nei limiti del rapporto processuale intercorrente tra la Regione e l’ente da questa individuato come effettivo responsabile – assumeranno rilievo tutte le questioni inerenti al trasferimento o alla delega di funzioni (alle province o ad altri enti), come l’effettività della delega stessa (specialmente in ordine all’adeguata provvista economica) ed ogni altra questione relativa al soggetto effettivamente competente a porre in essere ciascuna misura di cautela.

4. (segue): c) profili di natura applicativa e richiesta risarcitoria del soggetto danneggiato

Una volta individuato il soggetto responsabile del danno (ossia, da un lato, l’ente gestore dell’autostrada o della strada a lunga percorrenza o, dall’altro, la Regione), è poi necessario provare l’entità del danno conseguente alla collisione con l’animale selvatico.

Ebbene, come già (in parte) accennato, in forza dell’art. 2697 cod. civ. il soggetto danneggiato, al fine di ottenere il risarcimento dovuto, è tenuto a provare la sussistenza di due elementi, ossia, da un lato, il nesso causale tra il danno e l’evento (e quindi che il sinistro sia stato conseguenza della presenza dell’animale selvatico sulla sede stradale) e, dall’altro, l’esistenza e la consistenza del danno patìto, tanto di natura patrimoniale (si pensi alle spese per la riparazione del veicolo o per il suo trasporto dal luogo dell’incidente o per l’utilizzazione di un mezzo sostitutivo), quanto di natura non patrimoniale (ad esempio, per aver cagionato lesioni fisiche ai soggetti presenti nel veicolo).

Così, esemplificando, chi agisce in giudizio per richiedere il risarcimento del danno arrecato alla propria autovettura in seguito alla collisione con un cinghiale, introdottosi improvvisamente sulla strada, ha l’onere di allegare e provare puntuali profili di colpa a carico dell’Amministrazione convenuta: il conducente danneggiato non potrebbe, cioè, limitarsi ad affermare la responsabilità di quest’ultima per omessa predisposizione delle misure idonee ad evitare tale tipologia di sinistro, perché in tal caso si tratterebbe di una mera affermazione tautologica[45].

Come già precisato, il soggetto responsabile (a seconda dei casi, l’ente concessionario o la regione), nonostante la prova del nesso causale e del danno patìto, può evitare la condanna al risarcimento del danno, soltanto se dimostra di aver messo in atto ogni possibile cautela al fine di evitare tale pregiudizio[46] e che pertanto il sinistro sia imputabile ad un caso fortuito.

Ricorrendo tale evenienza, è perciò necessario che l’ente dimostri – puntualmente – che l’incidente sia dovuto a cause eccezionali, imprevedibili ed inevitabili o, per altro verso, che sussista una responsabilità del conducente danneggiato, come, ad esempio, in caso di violazione delle norme sulla circolazione stradale.

Nello specifico, costituiscono ipotesi di caso fortuito il fatto naturale, il fatto del terzo e il comportamento dello stesso danneggiato. Inoltre, secondo la giurisprudenza, è necessario che il fatto sia oggettivamente imprevedibile ed inevitabile secondo il criterio della causalità ade­guata[47]. Volendo esemplificare, sono state giudicate ipotesi di caso fortuito la presenza di un cane su una strada extraurbana in assenza di prova di uno stato di cattiva manutenzione della recinzione[48], l’attraversamento della strada da parte di una volpe[49] e la presenza di un gatto sul manto stradale[50].

Come già accennato, una particolare ipotesi di esenzione della responsabilità dell’ente territoriale ricorre qualora sia stata predisposta un’adeguata segnalazione di pericolo di attraversamento di animali sulla strada. Invero, in presenza di appositi cartelli stradali, l’ente può invocare il caso fortuito, sempre che i cartelli siano adeguatamente visibili perché, ad esempio, illuminati di notte o liberi da fronde di alberi che ne possano ostruire la vista. In tale ipotesi, i conducenti di veicoli sono tenuti ad adottare una guida particolarmente accorta e prudente (ad esempio, riducendo sensibilmente la velocità) per conservare una qualche chance di ottenere il risarcimento dei danni cagionati da un animale selvatico.

In altri termini, è possibile ravvisare in concreto un comportamento colposo dell’ente pubblico soltanto qualora nella zona, pur densamente popolata di animali selvatici, non sia stato installato alcun avvertimento per segnalare il pericolo e indurre l’utente della strada a prestare la massima attenzione e, conseguentemente, a procedere con prudenza[51].

Ma v’è di più. Al fine di avanzare un’idonea richiesta risarcitoria, è poi necessario denunciare tempestivamente il fatto alle autorità pubbliche per richiedere, segnatamente, l’intervento di un organo di polizia. Inoltre, è opportuno raccogliere eventuali dichiarazioni di persone presenti al momento dell’evento, in modo da dichiarare nel verbale dell’autorità di polizia ogni opportuna circostanza valida a comprovare l’accaduto (specialmente se l’animale si è allontanato dal luogo dell’incidente), al fine di dare maggiore credibilità alla successiva richiesta risarcitoria.

A questo proposito giova rammentare che l’art. 189, comma 9 bis, del d.lgs. 30 maggio 1992, n. 285 (Codice della strada) prevede che l’utente della strada, in caso di sinistro coinvolgente uno o più animali d’affezione, o da reddito o protetti, è tenuto a fermarsi e a predisporre ogni misura idonea ad assicurare un tempestivo intervento di soccorso agli animali che abbiano subìto il danno, fatta salva, in difetto, l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria.

La disciplina in materia di risarcimento dei sinistri stradali con animale selvatico è inoltre integrata dalla legislazione regionale.

Al riguardo, appare assai significativa la normativa introdotta dalla Regione Veneto, da tempo sollecitata da numerose richieste risarcitorie per danni derivanti da fauna selvatica, come sopra rammentato. In particolare, l’art. 4 della legge Regione Veneto, 11 marzo 2013, n. 6 prevede che «la Giunta Regionale è autorizzata a stipulare polizza assicurativa per concorrere al risarcimento dei danni causati a persone e veicoli per l’impatto con fauna selvatica in attraversamento di sedi stradali».

Le procedure di richiesta del risarcimento dei danni da fauna selvatica sono state successivamente definite dalla Regione Veneto con deliberazione della Giunta Regionale n. 1443/2017, nella quale – fra l’altro – si prevede che la Regione non risponde dei danni lamentati nei seguenti casi: a) se gli animali coinvolti appartengono a privati o a un particolare ente pubblico non facente capo alla Regione; b) se il sinistro è avvenuto entro l’area di un parco nazionale o di una riserva naturale nazionale: in questi casi, ne risponde il proprietario, privato o pubblico, ai sensi dell’art. 2052 cod. civ. o dell’art. 2051 cod. civ.; c) se gli animali coinvolti siano stati immessi nel territorio illegalmente: trattasi di ipotesi riconducibile al caso fortuito e dunque idonea ad esonerare l’ente da eventuali re­spon­sa­bilità; d) se il sinistro è avvenuto in strada privata non soggetta a servitù di uso pubblico, oppure in autostrada o in altra strada in concessione non regionale, nel qual caso risponde dei danni il privato proprietario o l’ente gestore del tratto stradale.

Analoghe discipline sono previste dalle normative di settore delle altre regioni.

[1] Trattasi di Cass. civ., sez. III, 6 luglio 2020, n. 13848, peraltro già pubblicata e massimata da questa Rivista.

[2] Il riferimento è a Cass. civ., sez. III, ord. 13 ottobre 2017, n. 24089. Si veda inoltre, significativamente, Cass. civ., sez. III, 8 febbraio 2016, n. 2374, secondo cui l’Amministrazione provinciale sarebbe l’unico soggetto legittimato passivamente in caso di azioni civili di risarcimento dei danni cagionati dalla fauna selvatica.

[3] In argomento, si rinvia a Incidenti con animali: nel 2019 tutti i dati in aumento, in www.sicurauto.it, 8 ottobre 2020.

[4] Cfr. Dai cinghiali ai picchi, danni milionari. Fauna selvatica, ogni anno in Regione Veneto 500 richieste di risarcimento, in www.sivempveneto.it, 2 febbraio 2015.

[5] Sul punto, si veda In Abruzzo un cinghiale ogni 7 abitanti, allarme per le colture, in www.virtuquotidiane.it, 20 giugno 2020.

[6] Sul punto, si rinvia a Incidenti stradali causati da animali selvatici. Regione al lavoro per risarcimento danni, in www.bolognatoday.it, 19 luglio 2021.

[7] Così, in dottrina, ex multis, P.M. Vipiana, L’organizzazione amministrativa, Padova, 2019, p. 189.

[8] Così, Cass. civ, sez. III, ord. 27 febbraio 2019, n. 5722. Negli esatti termini, cfr. ex multis: Cass. civ., sez. III, sent. 18 febbraio 2020, n. 4004; sez. III, ord. 27 febbraio 2019, n. 5722; sez. I, sent. 24 aprile 2014, n. 9276; sez. III, 24 ottobre 2013, n. 24121; sez. III, 13 febbraio 2013, n. 7260; sez.. III, sent. 20 luglio 2011, n. 15895; sez. III, sent. 6 ottobre 2010, n. 20758; sez. III, sent. 15 aprile 2010, n. 9037; sez. III, sent. 20 novembre 2009, n. 24547; sez. III, sent. 21 novembre 2008, n. 27673.

[9] Così P.M. Vipiana, op. cit., 189 s., e, fra le numerose, già Cass. civ., sez. III, 25 novembre 2005, n. 24895. Più recentemente, si veda Cass. civ., sez. VI, 24 marzo 2021, n. 8206, per la quale, in caso di danni cagionati dalla fauna selvatica, spetta al danneggiato provare la condotta colposa dell’Amministrazione, la cui responsabilità è ascrivibile ai sensi dell’art. 2043 cod. civ. e non già dell’art. 2052 cod. civ. (nella specie, trattavasi di un automobilista danneggiato dalla collisione con un capriolo, che lamentava l’omessa apposizione di segnali di pericolo o di altri presidi a tutela della sicurezza dei veicoli circolanti su strada). Altrettanto significativa è, altresì, Cass. civ., sez. III, ord. 27 febbraio 2019, n. 5722, secondo cui il danno cagionato dalla fauna selvatica in circolazione non sarebbe risarcibile ai sensi dell’art. 2052 cod. civ., non solo perché lo stato di libertà della selvaggina è ritenuto incompatibile con qualsiasi obbligo di custodia gravante sull’Amministrazione, ma anche perché, dopo l’entrata in vigore della legge n. 157/1992, l’onere probatorio prescritto ex art. 2043 cod. civ. impone al danneggiato di provare una condotta colposa dell’ente pubblico causalmente efficiente rispetto al danno.

[10] Si veda, in particolare, Corte Cost., ord. 4 gennaio 2001, n. 4.

[11] Così, Cass. civ., sez. III, 11 dicembre 2012, n. 22632 (per un commento alla sentenza, si veda L. Felleti, La nozione di utente dell’animale ai sensi dell’art. 2052 c.c.: punti fermi e questioni ancora aperte, in Resp. civ. e prev., (3), 2013, pp. 862 ss. Negli esatti termini, Cass. civ., sez. III, sent. 28 luglio 2014, n. 17091.

[12] Ancora, Cass. civ., sez. III, 11 dicembre 2012, n. 22632.

[13] Hanno ricondotto nell’obbligo di custodia il fondamento della responsabilità ex art. 2052 cod. civ., fra i molti, A. De Cupis, Fatti illeciti, in Comm. cod. civ. Scialoja-Branca, sub artt. 2043-2059, Bologna-Roma, 1971, 89 ss. e M. Bianca, Diritto civile, V, La responsabilità, Milano, 1994, 725 ss. Tra le numerose pronunce della Suprema Corte orientate in tal senso, si veda significativamente Cass. civ., 14 febbraio 2000, n. 1638, in Danno resp., 2000, 397, con nota di F. Di Ciommo, Il cinghiale carica, nessuno risponde: brevi appunti sulla (ir)risarcibilità dei danni causati da animali selvatici.

[14] Si veda, ad esempio, Cass. civ., 2 ottobre 1998, n. 9794.

[15] È orientato in tal senso M. Bianca, Diritto civile, cit., pp. 725 s., per il quale l’art. 2052 cod. civ. prevede, a carico del custode, una presunzione legale di colpa per violazione del dovere di diligente custodia dell’animale. Si veda anche, in senso conforme, Cass. civ., 19 maggio 2009, n. 11570, in Foro it., 2010, I, c. 2706.

[16]  Sono favorevoli, fra i molti, ad una ricostruzione oggettivistica della responsabilità ex art. 2052 cod. civ.: M. Franzoni, L’illecito, I, in Trattato della responsabilità civile, Milano, 2010, pp. 538 ss.; P.G. Monateri, La responsabilità civile, Torino, 2006, p. 476; G. Visintini, Trattato breve della responsabilità civile, Padova, 2005, pp. 801 s.; F. Galgano, Diritto civile e commerciale, II, Le obbligazioni e i contratti, Padova, 1999, pp. 382 ss.; M.A. Visca, Responsabilità oggettiva del danno cagionato da animale, in Giust. civ., 1999, I, pp. 2108 s.; G. Alpa, M. Bessone, V. Zeno Zencovich, I fatti illeciti, in Tratt. Rescigno, (14), Torino, 1995, in particolare p. 357.

[17] In tal senso, fra i molti, M. Franzoni, La responsabilità oggettiva. Il danno da cose e da animali, Padova, 1988, in particolare p. 464. In giurisprudenza, tra le numerose in senso conforme, si veda Cass. civ., sez. III, sent. 4 febbraio 2014, n. 2414.

[18] Sul punto, si rimanda a Cass. civ., sez. III, 12 maggio 2017, n. 11785, la quale, con riferimento alla responsabilità di cui all’art. 2051 cod. civ. (ma con ragionamento estensibile anche all’art. 2052 cod. civ.), evidenzia l’erroneità dell’espressione «colpa nella custodia», ritenendo preferibile il concetto di «rischio da custodia».

[19] Il più significativo punto di svolta di questo nuovo indirizzo è costituito da Cass. civ., sez. III, sent. 20 aprile 2020, n. 7969, in cui si precisa che il criterio di imputazione della responsabilità dell’Amministrazione ai sensi dell’art. 2052 cod. civ. per i danni cagionati dalla fauna selvatica si fonda, da un lato, sulla proprietà o, comunque, sull’utilizzazione dell’animale e non sul dovere di custodia nonché, dall’altro, sulla circostanza che le specie selvatiche protette dalla legge n. 157/1992 rientrano nel patrimonio indisponibile dello Stato e sono affidate alla cura e alla gestione di soggetti pubblici in funzione della tutela generale dell’ambiente e dell’ecosistema.

[20] Per un’ampia ricostruzione della fattispecie di cui all’art. 2052 cod. civ., declinata in senso oggettivo, si rimanda, significativamente, a Cass. civ., sez. III, sent. 22 marzo 2013, n. 7260. Sempre in senso favorevole ad una lettura oggettivistica dell’art. 2052 cod. civ. cfr., tra le molte: Cass. civ., sez. III, sent. 7 luglio 2010, n. 16023, in Foro it., 2011, I, c. 1473 ss.; sez. III, sent. 28 aprile 2010, n. 10189, in Danno e resp., 2010, 841 ss., con nota di A. Batà, A. Spirito, Animale affidato a terzi; sez. III, sent. 21 gennaio 2010, n. 979, in Danno e resp., 2010, pp. 913 ss., con nota di P. Santoro, «Mala bestia è questa mia»; sez. III, sent. 30 marzo 2001, n. 4742, in Nuova giur. civ. comm., 2002, I, 412; sez. III, sent. 4 dicembre 1998, n. 12307.

[21] Così, Cass. civ., sez. VI-3, ord. 26 maggio 2020, n. 9661.

[22] Ibidem. Negli esatti termini, si veda, ex multis, Cass civ., sez. III, sent. 22 dicembre 2015, n. 25738. Per un ampia rassegna di giurisprudenza sull’art. 2052 cod. civ., si rimanda ad A. Cocchi, Responsabilità per danno cagionato dagli animali: quali frontiere giurisprudenziali?, in Resp. civ. e prev., (3), 2018, pp. 790 ss.

[23] Per un caso di responsabilità imputabile direttamente alla Provincia, si veda Cass. civ., sez. III, sent. 9 agosto 2016, n. 16642.

[24] Sulla responsabilità dell’ente parco in ordine ai sinistri automobilistici cagionati da fauna selvatica, cfr. Trib. Pescara, 9 febbraio 2016, n. 175, per il quale il danno è risarcibile ai sensi dell’art. 2043 cod. civ., in relazione ai poteri di amministrazione del territorio e di gestione della fauna stanziale nel parco nazionale.

[25] Si veda, in particolare, la recente Cass. civ., sez. III, ord. 27 aprile 2023, n. 11107.

[26] Ci si riferisce a Cass. civ., sez. III, 13 gennaio 2003, n. 298.

[27] Trattasi di indirizzo ormai pacifico in giurisprudenza. Su tutte, si veda Cass. civ., sez. III, 12 maggio 2017, n. 11785, secondo cui la società di gestione del tratto autostradale non può sottrarsi alla propria responsabilità per lo scontro tra un automobilista e un capriolo che attraversa improvvisamente la carreggiata, allegando il fatto che la rete di recinzione fosse integra. In tal caso, la Suprema Corte coglie l’occasione per affermare la natura oggettiva della responsabilità di cui all’art. 2051 cod. civ. (su cui v., in senso conforme, fra le molte, Cass. civ., sez. III, 19 maggio 2011, n. 11016 e sez. III, 25 luglio 2008, n. 20427), responsabilità che troverebbe fondamento «nell’esigenza che chi trae profitto dalla cosa assume anche il rischio per i danni che la cosa medesima possa arrecare a terzi», sebbene, a nostro avviso, sarebbe stato preferibile qualificare la responsabilità de qua come responsabilità contrattuale, nel senso sopra specificato e accolto da altro indirizzo giurisprudenziale. Sulla responsabilità dell’ente gestore, si vedano, tra le numerose, negli esatti termini: Cass. civ., sez. III, 6 luglio 2006 nn. 15383 e 15384; sez. III, 2 febbraio 2007 n. 2308; sez. III, 29 marzo 2007, n.7763.

[28] Per un approfondimento sul punto, con i dovuti richiami giurisprudenziali, v. infra.

[29]  Sul punto, cfr., conformemente: Cass. civ., sez. III, 21 febbraio 2011, n. 4202; Id., 16 novembre 2010, n. 23095; Id., 13 gennaio 2009, n. 467; Id., 7 aprile 2008, n. 8953.

[30] Così, ex multis, Cass. civ., sez. VI, ord. 17 settembre 2019, n. 23151; sez. III, ord. 31 luglio 2017, n. 18952; sez. III, 21 giugno 2016, n. 12727. Per un caso di responsabilità attribuita direttamente alla Provincia, si veda anche Cass. civ., sez. III, sent. 9 agosto 2016, n. 16642. Sulla distribuzione della responsabilità tra Regione e Provincia in ordine ai danni cagionati dalla fauna selvatica presente nei rispettivi territori, si rimanda a Cass. civ., sez. VI, 29 maggio 2018, n. 13488.

[31] Così, Cass. civ., sez. III, 21 febbraio 2011, n. 4202.

[32] Sul punto, si veda, significativamente, Cass. civ., sez. III, sent. 21 giugno 2016, n. 12727, secondo cui, poiché la responsabilità per i danni provocati da animali selvatici va imputata all’ente affidatario dei poteri di amministrazione del territorio e di gestione della fauna ivi insediata, è necessario indagare, di volta in volta, se l’ente delegato sia stato posto in condizioni di adempiere ai compiti affidatigli, o invece sia un mero “nudus minister”, senza alcuna concreta ed effettiva possibilità operativa: nel caso di specie, sono state ritenute responsabili le aziende venatorie ex art. 43 della legge Regione Emilia-Romagna, n. 8 del 1994, in ordine ai danni arrecati alle coltivazioni nel territorio emiliano-romagnolo dai caprioli (ritenuti animali “cacciabili”), residuando in capo alle Province la sola responsabilità per i danni provocati nell’intero territorio da specie il cui prelievo venatorio sia espressamente vietato, anche temporaneamente, per ragioni di pubblico interesse. Cfr., negli esatti termini: Cass. civ., sez. VI, ord. 17 settembre 2019, n. 23151; sez. III, ord. 21 giugno 2016, n. 12727, cit.; sez. III, sent., 6 dicembre 2011, n. 26197.

[33]  Imputano direttamente alla Provincia la responsabilità dei danni cagionati dalla fauna selvatica, ad esempio, le seguenti pronunce della Suprema Corte: Cass. civ., sez. III, ord. 13 ottobre 2017, n. 24089; sez. III, 12 maggio 2017, n. 11785; sez. III, 8 febbraio 2016, n. 2374; sez. VI, 19 giugno 2015, n. 12808.

[34] Sulla operatività del principio di effettività della tutela giurisdizionale, anche nei giudizi civili di risarcimento del danno, si veda Cass. civ., sez. III, 17 settembre 2013, n. 21255. Sull’incidenza della stabilità degli indirizzi giurisprudenziali in relazione al principio dell’effettività della tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche soggettive, cfr., ex multis, Cass. civ., sez. lav., 29 marzo 2018, n. 7833.

[35] Sotto questo profilo, la sentenza in epìgrafe si conforma pienamente a Cass. civ., sez. III, sent. 20 aprile 2020, n. 7969, già richiamata.

[36] Si veda, in senso conforme, anche Corte Cass., sez. III, 22 giugno 2020, n. 12113.

[37] Per un approfondimento sul tema, con i dovuti richiami giurisprudenziali, si rinvia al prosieguo della trattazione.

[38] Sul punto, si veda Trib. Pescara, 9 febbraio 2016, n. 175, per il quale, nel caso di sinistro subìto da un motociclista in conseguenza della presenza sulla carreggiata di un cervo, il diritto al risarcimento del danno rivolto all’ente responsabile dell’amministrazione e della gestione del territorio e della fauna selvatica (nella specie trattavasi di un ente parco) viene meno se si dimostra che il danneggiato percorreva la carreggiata con velocità eccessiva, tale da non permettergli di avvedersi e di schivare per tempo l’animale.

[39]  Sul punto, cfr., conformemente, Cass. civ., sez. III, 7 marzo 2016, n. 4373; Id., 6 agosto 2002, n. 11780.

[40] Ci si riferisce a Cass. civ., sez. III, ord. 27 aprile 2023, n. 11107.

[41] Si veda, negli esatti termini, anche Cass. civ., sez. III, sent. 20 maggio 2016, n. 10402, secondo cui la responsabilità ex art. 2052 cod. civ. del proprietario o di chi si serve di un animale «si fonda non su un comportamento o un’attività – commissiva od omissiva – ma su una relazione intercorrente tra i predetti e l’animale, il cui limite risiede nel caso fortuito, la prova del quale – a carico del convenuto – può anche avere ad oggetto il comportamento del danneggiato, purché avente carattere di imprevedibilità, inevitabilità e assoluta eccezionalità» (nel caso di specie, la Suprema Corte ha confermato la condanna del proprietario di un cane che aveva morso un’amica di famiglia, introdottasi in casa, e che gli aveva dato una carezza, nonostante l’invito della moglie del proprietario ad allontanarsi, dando rilievo al fatto che la danneggiata conosceva l’animale fin da cucciolo).

[42] Si vedano in tal senso: Cass. civ., sez. III, ord. 18 giugno 2019, n. 16295; Id., 5 marzo 2019, n. 6326; sez. VI, ord. 23 gennaio 2019, n. 1725; sez. III, sent. 9 agosto 2016, n. 16642.

[43] Anche sotto questo profilo, la sentenza in epìgrafe si conforma a Cass. civ., sez. III, sent. 20 aprile 2020, n. 7969, più volte richiamata, in cui si chiarisce che, nel caso di specie, la legittimazione passiva per l’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 2052 cod. civ. spetta in via esclusiva alla Regione, in quanto titolare della competenza normativa in materia di patrimonio faunistico, nonché delle funzioni amministrative di programmazione, di coordinamento e di controllo delle attività di tutela e gestione della fauna selvatica, anche se dette funzioni siano eventualmente svolte – per delega o in base a poteri di cui sono direttamente titolari – da altri enti. La pronuncia ora richiamata ribadisce inoltre che la Regione può sempre rivalersi – anche attraverso chiamata in causa nello stesso giudizio promosso dal danneggiato – nei confronti degli enti cui sarebbe in concreto spettata l’adozione delle misure che avrebbero dovuto impedire il danno in sede di esercizio di funzioni proprie o delegate. In verità, anche in passato la legittimazione passiva a carico della Regione è stata parimenti affermata dalla Suprema Corte, anche se invocando a titolo di responsabilità l’art. 2043 cod. civ. anziché l’art. 2052 cod. civ.: così, si­gnificativamente, Cass. civ., sez. III, 26 febbraio 2013, n. 4806.

[44] Si veda, in particolare, Cass. civ, sez. VI, 9 febbraio 2021, n. 3023, in cui testualmente si afferma che «Nell’azione di risarcimento del danno cagionato da animali selvatici, a norma dell’art. 2052 c.c., la legittimazione passiva spetta in via esclusiva alla Regione, in quanto titolare della competenza normativa in materia di patrimonio faunistico, nonché delle funzioni amministrative di programmazione, di coordinamento e di controllo delle attività di tutela e gestione della fauna selvatica, anche se eventualmente svolte – per delega o in base a poteri di cui sono direttamente titolari – da altri enti; la Regione può rivalersi (anche mediante chiamata in causa nello stesso giudizio promosso dal danneggiato) nei confronti degli enti ai quali sarebbe in concreto spettata, nell’esercizio di funzioni proprie o delegate, l’adozione delle misure che avrebbero dovuto impedire il danno».

[45] Così, Cass. civ., sez. III, ord. 21 novembre 2017, n. 27543.

[46] Si veda inoltre, conformemente, Cass. civ, sez. III, 21 novembre 2008, n. 27673.

[47] In tal senso, ex multis: Cass. civ., sez. III, 29 maggio 2018, n. 13392; sez. III, 19 aprile 2018 n. 9640; sez. VI, 31 gennaio 2018 n. 2471.

[48] Così, Cass. civ., sez. III, 9 maggio 2012, n. 7037.

[49] Così, Cass. civ., sez. VI, 11 dicembre 2013, n. 27801.

[50] Così, Trib. Milano 16 gennaio 2020, n. 413.

[51] Giurisprudenza ormai costante. Si veda, emblematicamente, Cass. civ., sez. III, sent. 9 agosto 2016, n. 16642, secondo cui i poteri di protezione e gestione della fauna selvatica attribuiti alle Province toscane ai sensi della legge regionale Toscana n. 3 del 1994, che imputa alle medesime la responsabilità per i danni cagionati da animali selvatici anche a protezione degli utenti della strada per i rischi riconducibili al ripopolamento della fauna, non impongono specifici doveri di diligenza, al di là di quello generale assolto con la segnaletica stradale, non potendo discendere in capo all’ente delegato doveri diversi da quelli previsti da specifiche disposizioni normative (nel caso di specie, la Suprema Corte, in relazione al danno subito da un’autovettura a seguito dell’impatto con un cinghiale, aveva rigettato la domanda risarcitoria proposta nei confronti della Provincia di Siena, giacché quest’ultima si era attivata per installare lungo la strada un segnale stradale di pericolo, attestante l’attraversamento di animali selvatici). Cfr., negli esatti termini: Cass. civ, sez. III, 28 marzo 2006, n. 7080; sez. I, 24 aprile 2014, n. 9276.

L'articolo La responsabilità dell’amministrazione regionale per i danni cagionati da animali selvatici: una rilettura aggiornata di Cass. civ., sez. III, 6 luglio 2020, n. 13848 proviene da Giustamm.

A cura di Armando Giuffrida

Sommario: 1. Il fatto. ‒ 2. La giurisprudenza in materia. ‒ 3. La sentenza in commento: un monito ad una maggiore responsabilizzazione del migrante accolto. ‒ 4. (segue): richiami alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione. ‒ 5. Il rinnovo del permesso di soggiorno come “premio” per l’accertata integrazione dello straniero nella comunità accogliente. ‒ 6. Revoca e mancato rinnovo del permesso di soggiorno come “sanzioni” per la mancata integrazione dello straniero. – 7. Considerazioni conclusive

1. Il fatto

La decisione in epìgrafe, pur innestandosi in un consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa e ordinaria (di legittimità e di merito) e, segnatamente, della medesima Sezione parmense del Tribunale amministrativo emiliano romagnolo, merita di essere segnalata perché nella sua ampia motivazione offre svariati spunti di riflessione sul tema ‒ di grande attualità ‒ afferente al dovere di integrarsi nella comunità accogliente, gravante sul titolare di un permesso di soggiorno nel nostro Paese.

La vicenda vede come protagonista un cittadino straniero, entrato anni fa in Italia come richiedente asilo politico, il quale ha da subito beneficiato di un permesso per protezione sussidiaria internazionale, in seguito convertito in permesso per lavoro subordinato.

La Questura di Reggio Emilia, avendo successivamente accertato d’ufficio una condanna per il reato di detenzione ai fini di spaccio di sostanze stupefacenti nonché la pendenza di un altro procedimento penale, notificava all’interessato l’avvio del procedimento di revoca del permesso di soggiorno.

Questi decideva di costituirsi nel procedimento con memorie difensive, anche a sostegno di un’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno che aveva autonomamente presentato nelle more della notifica dell’avvio del procedimento di revoca.

Il Questore, preso atto delle memorie, disponeva, purtuttavia, la revoca del permesso di soggiorno e, al contempo, rigettava l’istanza di rinnovo.

Il cittadino straniero ricorreva così innanzi al giudice amministrativo parmense, deducendo svariati profili di illegittimità e di eccesso di potere, per richiedere l’annullamento del provvedimento limitativo, previa sospensione della sua efficacia.

Rigettata l’istanza di sospensiva innanzi al giudice di prime cure e in appello, il ricorso veniva respinto anche nel merito.

Qui di seguito, in breve, le motivazioni.

In primo luogo, per il Collegio «il provvedimento impugnato risulta congruamente motivato con riferimento alla pericolosità sociale dell’odierno ricorrente ed i precedenti penali dello stesso sono stati debitamente considerati e valutati dall’Amministrazione ed hanno contribuito al giudizio di pericolosità sociale dello stesso con giudizio del tutto logico ed immune da censure».

In secondo luogo, risulta infondato il tentativo di alleggerire il grado di pericolosità sociale dello straniero-ricorrente, allorquando egli invoca, nel caso di specie, la distinzione tra “droghe leggere” e “droghe pesanti”, atteso che tutti i reati e i procedimenti penali a lui contestati costituiscono in ogni caso seri indici di pericolosità sociale. Ciò vale, anzitutto, con riguardo al reato di detenzione di sostanze stupefacenti perché, ai fini dell’emissione del provvedimento di diniego del permesso di soggiorno, è irrilevante la circostanza che lo straniero abbia detenuto solo “droghe leggere” in quanto l’ordinamento considera illegittima ogni ipotesi di detenzione di sostanze stupefacenti e, come tale, sintomatica della pericolosità sociale[1]. Inoltre, sono parimenti giudicati sintomatici di pericolosità sociale l’ulteriore condanna per guida in stato di ebbrezza e i procedimenti penali pendenti per lesione personale aggravata e per utilizzo indebito di carte di credito.

Altrettanto infondata è la seconda censura di illegittimità contestata a motivo dei legami familiari esistenti in Italia, ossia che la famiglia dello straniero si sostenga con i redditi da lavoro di quest’ultimo e che «la presenza del padre all’interno del nucleo famigliare sia sempre e comunque da ritenere fondamentale, come peraltro la giurisprudenza dei Tribunali Minorili in merito ai ricorsi ex art. 31 T.U. Immigrazione ha da tempo riconosciuto».

Secondo i giudici amministrativi parmensi, invece, la Questura di Reggio Emilia ha compiutamente valutato la situazione familiare del ricorrente e i legami di parentela esistenti sicché risultano pienamente legittimi tanto il giudizio di pericolosità del ricorrente (formulato in concreto), quanto i conseguenti provvedimenti di revoca del permesso di soggiorno e di diniego del rinnovo.

E ciò per svariate ragioni: perché le ragioni familiari non possono prevalere nel giudizio sulla pericolosità sociale in quanto nel caso di specie la coniuge del ricorrente è stata, addirittura, complice nella commissione dei reati relativi agli stupefacenti; perché «la formazione di una famiglia sul territorio italiano non può costituire scudo o garanzia assoluta di immunità dal rischio di revoca o diniego di rinnovo del permesso di soggiorno, ossia del titolo in base al quale lo straniero può trattenersi sul territorio italiano»[2]; perché la circostanza che la famiglia del ricorrente si sostenga con i redditi da lavoro di quest’ultimo non esclude affatto il giudizio di pericolosità sociale nei confronti del ricorrente, ma, anzi, lo giustifica ulteriormente. Secondo un consolidato indirizzo degli stessi giudici amministrativi parmensi, infatti, «lo svolgimento di una attività lavorativa, la sussistenza dello stato (successivamente cessato) di convivenza non sono, come vorrebbe il ricorrente, elementi spendibili a sostegno della pretesa irrazionalità della scelta amministrativa in questa sede contestata né tanto meno possono integrare cause ostative all’adozione di provvedimenti ablativi a carico del titolare di un permesso di soggiorno atteso che, al contrario, comprovano che il ricorrente ha goduto di una pluralità di condizioni favorevoli all’inserimento nel contesto sociale che avrebbero dovuto favorire il processo di integrazione dell’interessato che richiede quale presupposto indefettibile un acquisito rispetto per l’ordinamento giuridico del Paese ospitante»[3].

Il Collegio giudicante ha quindi accolto le ragioni dell’Amministra­zione resistente, in quanto la revoca del permesso di soggiorno disposta dalla Questura di Parma di fatto rispecchia il prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa (anche parmense) favorevole a fondare il giudizio di pericolosità sociale sulla base di accertamenti ‒ definitivi e non definitivi ‒ di responsabilità. Al riguardo, il Collegio richiama un’importante pronuncia del Consiglio di Stato del 2018, secondo la quale il giudizio sulla pericolosità del soggetto, previsto dalla norma attributiva del potere, «prevede una sorta di clausola generale che consente alla Questura di valutare qualunque condotta – a prescindere dall’esito del procedimento penale o dall’applicazione delle misure di prevenzione – che denoti la pericolosità sociale del cittadino straniero per l’ordine pubblico o per la sicurezza dello Stato»[4].

Il ricorso è stato così respinto, con condanna del ricorrente alla rifusione delle spese processuali nella misura liquidata nel dispositivo.

2. La giurisprudenza in materia

Come già anticipato, la decisione in commento si innesta in un ormai consolidato indirizzo giurisprudenziale (amministrativo ed ordinario) e, in particolare, conferma la posizione da tempo assunta dalla Prima Sezione del Tribunale amministrativo emiliano romagnolo, sezione staccata di Parma.

Appare pertanto opportuno procedere ad una preliminare disamina di talune delle più recenti pronunce intervenute sulle principali questioni “poste sul tappeto” dai giudici amministrativi parmensi e da cui sarà possibile poi trarre spunti di riflessione sul tema ‒ attualissimo e ampiamente discusso ‒ afferente al dovere di integrarsi nel contesto sociale.

Ebbene, il principale thema decidendum della sentenza in commento ruota attorno al giudizio sulla pericolosità sociale del ricorrente.

Come già evidenziato, trattasi di valutazione che costituisce il necessario presupposto per il rilascio del permesso di soggiorno e che viene formulata sulla base di accertamenti ‒ definitivi e non definitivi ‒ di responsabilità a carico dello straniero.

Secondo i giudici parmensi, detta valutazione, definita come una «clausola generale», non richiede necessariamente l’accerta­mento di episodi di responsabilità acclarati con sentenze definitive di condanna (nel caso di specie sono emersi due precedenti penali definitivi), essendo vieppiù sufficiente accertare la pericolosità sociale del cittadino straniero sulla scorta di provvedimenti non definitivi, tali da offrire un serio quadro indiziario a suo carico.

E in effetti sono numerose le pronunce rintracciabili nei repertori di giurisprudenza nelle quali ‒ come nel caso in esame ‒ si ribadisce che la pericolosità sociale possa essere desunta non solo dall’accertamento di precedenti penali, ma da ogni possibile elemento utile ad offrire un quadro certo sulla effettiva pericolosità per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato. Anzi, si ritrovano persino pronunce (anche dello stesso giudice amministrativo parmense) che, sulla scorta di copiosa giurisprudenza, ritengono sufficiente l’allegazione di un unico accertamento definitivo di responsabilità penale, quale presupposto per l’applicazione della misura della revoca del permesso di soggiorno, qualora sussista un solido quadro indiziario in merito alla sua pericolosità sociale per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato, giusto il disposto dell’art. 1, d.lgs. n. 286/1998[5].

Va da sé, naturalmente, che la valutazione della pericolosità sociale dello straniero, pur ampiamente discrezionale, va effettuata in modo rigoroso e suffragata da ampia motivazione[6].

Su questa linea si pone anzitutto, e da tempo, la Suprema Corte di cassazione, la quale, anche di recente, ha ribadito che il giudice di pace, al fine di verificare se lo straniero rientri in una delle categorie di persone pericolose ope legis ai sensi dell’art. 13, comma 2, lett. c), d.lgs. n. 286/1998, non può circoscrivere la propria valutazione ai soli precedenti penali, ma deve compiere un accertamento oggettivo (e non meramente soggettivo) degli elementi che giustificano sospetti e presunzioni, estendendo il proprio giudizio all’esame complessivo della personalità dello straniero, da desumersi anche sulla base della sua condotta di vita e delle manifestazioni sociali nelle quali quest’ultima si articola, verificando in concreto l’at­tualità della sua pericolosità sociale[7].

Anche i giudici di Palazzo Spada sono orientati nella medesima direzione.

Paradigmatica, fra le numerose, è la decisione assunta pochi anni or sono in cui si ribadisce che, in sede di rilascio del permesso di soggiorno, la valutazione della pericolosità sociale è in effetti già stata compiuta dal legislatore, sicché, in caso di condanna, anche in via non definitiva, dello straniero per uno dei reati c.d. ostativi, ossia comportanti l’arresto obbligatorio (nel caso di specie, la detenzione di sostanze stupefacenti), il Questore sarebbe addirittura esonerato – in quanto non gli competerebbe ­– dall’esprimere valutazioni in merito, tranne qualora vi sia prova dell’esisten­za di vincoli familiari[8].

Su questa linea si pongono infatti numerose pronunce della giurisprudenza (amministrativa e non), favorevoli ad esonerare il Questore dall’eseguire accertamenti puntuali in presenza di reati ostativi. Anzi, in taluni casi, è stato finanche ritenuto irrilevante il giudizio di non pericolosità espresso dal magistrato di sorveglianza, come a breve si preciserà meglio.

Significativa, al riguardo, è una pronuncia dei giudici amministrativi parmensi (già richiamata) per i quali non v’è dubbio che la Questura, in sede di valutazione della pericolosità sociale dello straniero ai fini della concessione o della revoca del permesso di soggiorno UE, disponga di un ampio potere discrezionale sicché è da escludere ogni rilievo di incongruità o irragionevolezza nell’operato dell’Amministra­zione resistente, avendo quest’ultima a suo tempo (ri)valu­tato la posizione dello straniero ricorrente alla luce delle emergenze istruttorie[9]. Secondo questa pronuncia non vale ad alleggerire la posizione dello straniero la sussistenza di una stabile attività lavorativa e la disponibilità di un alloggio in cui egli risiede con la propria famiglia, circostanze che dovrebbero dimostrare il raggiungimento di un’integrazione sociale. In tal caso, infatti, il Collegio giudicante, richiamando un precedente indirizzo della medesima Sezione[10], ha affermato che la sussistenza di siffatti presupposti dimostra piuttosto l’esatto contrario, ossia la scarsa propensione del ricorrente ad integrarsi effettivamente nel tessuto sociale nazionale, giacché egli preferisce dedicarsi alla commissione di reati, anche gravi, pur trovandosi a vivere una condizione altamente favorevole al suo pieno inserimento sociale, disponendo di un lavoro stabile e di una altrettanto stabile collocazione abitativa insieme alla propria famiglia[11].

Ma, con riguardo alle condanne per i reati in materia di sostanze stupefacenti, la sentenza in epìgrafe richiama espressamente un precedente della medesima sezione del tribunale amministrativo parmense, laddove si afferma che «le condanne per i reati in tema di stupefacenti di cui all’art. 73 DPR 309 non richiedono una valutazione della pericolosità sociale, in quanto si tratta di una tipologia di reato indice di contiguità del soggetto ad organizzazioni criminali (v. tra le tante Consiglio di Stato, sez. III, 07/03/2017, n. 1069), fonte di particolare allarme sociale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III – 2/3/2015 n. 1027)»[12].

Su questa linea giova richiamare anche una pronuncia del Tar Marche del 2019[13], il quale ha statuito che, ai sensi dell’art. 4, d.lgs. n. 286/1998, in caso di condanna, anche non definitiva, del cittadino extracomunitario per qualsivoglia reato in materia di stupefacenti, il provvedimento di diniego del permesso di soggiorno costituisce per l’autorità competente un atto vincolato, non essendo a tal fine necessaria alcuna ulteriore valutazione in ordine alla pericolosità sociale e al grado di integrazione nel contesto sociale italiano, con la sola eccezione di eventuali legami familiari con soggetti residenti in Italia, nel qual caso si impone una valutazione comparativa discrezionale dell’interesse alla sicurezza pubblica e di quello dello straniero alla tutela dei propri rapporti familiari[14].

Forse ancor più significativa di questo rigoroso indirizzo giurisprudenziale è altresì una quasi coeva pronuncia del Tar de L’Aquila[15], la quale, richiamando l’art. 4, comma 3, d.lgs. n. 286/1998, ha statuito che le condanne in materia di stupefacenti siano da ritenere come automaticamente ostative al rilascio o al rinnovo del permesso di soggiorno in favore dello straniero extracomunitario, qualunque sia la pena detentiva riportata. La decisione ora richiamata, a causa del disvalore attribuito dal legislatore a siffatte fattispecie di reato, si spinge sino ad escludere ogni rilevanza alla concessione della sospensione condizionale della pena, dovendosi in primis assicurare piena tutela al bene primario della sicurezza pubblica: la presenza di una sola di siffatte condanne toglierebbe ogni potere discrezionale all’Amministrazione, che finirebbe per essere tenuta a dare immediata applicazione al disposto normativo. Pertanto, sotto questo profilo, a nulla rileverebbe finanche il giudizio di non pericolosità espresso dal magistrato di sorveglianza, trattandosi di una valutazione circoscrivibile all’ambito prettamente penalistico e, come tale, estraneo alla sfera di valutazione dell’Ammi­nistrazione sulla sussistenza dei presupposti per il diniego del rilascio del permesso di soggiorno per pericolosità sociale dello straniero in presenza di condanne penali per detenzione e cessione di sostanze stupefacenti[16].

Non mancano, tuttavia, anzi sono assai numerose, le pronunce di segno contrario, tendenti a fare comunque salvo il potere discrezionale di accertamento del Questore, pur in presenza di reati ostativi. Si è così affermato che, in caso di rinnovo di un permesso di soggiorno di un cittadino extracomunitario che abbia commesso reati ostativi, l’esistenza di precedenti condanne penali non costituirebbe, di per sé, motivo automatico di diniego, dovendo l’autorità amministrativa tenere comunque in considerazione anche la durata del soggiorno in Italia, il radicamento sociale e familiare e la situazione economica del soggetto interessato[17]. Trattasi di indirizzo rintracciabile anche nella giurisprudenza ordinaria[18].

Ma, al di là delle oscillazioni testé riportate in materia di reati c.d. ostativi, in giurisprudenza è comunque pacifico che la valutazione del Questore, ancorché ampiamente discrezionale, debba essere effettuata in modo rigoroso e suffragata da ampia motivazione, come d’altronde ribadito dalla sentenza in commento e vieppiù dalla più recente giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato[19].

Sul punto, oltre alle pronunce testé richiamate su questa linea, si segnala il Tribunale amministrativo per la Toscana, il quale qualche anno fa, a proposito del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, ha più volte insistito sulla necessità di procedere, alla luce della normativa ora vigente, ad una specifica valutazione della pericolosità da effettuarsi caso per caso, tenendo conto non solo del titolo di reato per il quale lo straniero è stato condannato, ma di ogni ulteriore elemento fattuale (come il numero delle condanne, la risalenza nel tempo del reato, la condotta tenuta dallo straniero dopo la condanna, la fattispecie di reato, aggravata o attenuata, la condizione familiare, l’esisten­za di un’attività lavorativa in corso, la durata del soggiorno con conseguente radicamento nel territorio nazionale, etc.), al fine di addivenire ad un giudizio di pericolosità sociale ponderato che tenga appunto conto dell’effettiva situazione di ciascun cittadino straniero[20].

Da ultimo è altresì opportuno rammentare che numerose pronunce insistono sulla necessità che le questure, in sede di valutazione delle istanze di rilascio o di rinnovo di un permesso di soggiorno (nel caso di specie, per stranieri lungo soggiornanti), procedano ad un rigoroso accertamento degli ulteriori elementi che concorrono, spesso in misura determinante, alla formulazione del giudizio di pericolosità sociale, sotteso a siffatta valutazione. Così, accanto a decisioni che si soffermano sulla regolarità della documentazione prodotta[21] e sulla traduzione del provvedimento di diniego nella lingua madre dello straniero[22], se ne aggiungono altre che pongono l’accento sulla sistemazione abitativa di quest’ultimo, effettiva e non meramente fittizia[23], e altre ancora che circoscrivono i vincoli familiari ai soli coniuge e figli e non anche ad altri parenti, pur stretti (come i fratelli)[24]. E non mancano neppure pronunce che ribadiscono la necessità di estendere anche allo straniero gli istituti di garanzia procedimentale nel corso dell’iter amministrativo per il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno, come la comunicazione di avvio del procedimento[25] o la comunicazione di preavviso di rigetto ex art. 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241[26].

In chiusura, merita di essere citata una recentissima pronuncia del Consiglio di Stato[27], che, con riferimento alla revoca di un permesso UE per lungo soggiornanti, ha ribadito che il giudizio di pericolosità sociale dello straniero deve essere sorretto da una motivazione articolata su più elementi e non solo con riguardo alla circostanza dell’intervenuta condanna, avendo riguardo alla durata del soggiorno nel territorio nazionale e all’inserimento sociale, familiare e lavorativo dell’interessato ed escludendo l’operatività di ogni automatismo in conseguenza di condanne penali riportate.

3. La sentenza in commento: un monito ad una maggiore responsabilizzazione del migrante accolto

Come già evidenziato, la sentenza in epìgrafe, pur non significativamente innovativa sotto il profilo giurisprudenziale, offre tuttavia spunti per sollecitare riflessioni di carattere generale sul tema, di grande attualità, afferente al dovere di integrarsi nella comunità accogliente, gravante sui beneficiari di un permesso di soggiorno nel territorio nazionale.

La decisione, come numerose altre di analogo tenore rintracciabili in giurisprudenza, sembra in effetti collocarsi nel solco di quelle punte avanzate della dottrina amministrativistica[28], e non solo[29], tese ad orientare l’atten­zio­ne – senza pregiudizi ideologici – dal (solo) piano dei diritti ad (anche) quello dei doveri e delle responsabilità. In altri termini, essa coniuga sostanzialmente il tema dei diritti dei migranti – assolutamente pacifico e vieppiù coperto da garanzie costituzionali e da vincoli internazionali ed europei – con la logica del dovere d’in­tegrarsi nella comunità accogliente e dunque con la necessità di attribuire ai migranti un preciso obbligo di partecipazione attiva al percorso d’integrazio­ne, tali da renderli direttamente responsabili del proprio destino.

Trattasi di impostazione non sempre condivisa ‒ soprattutto nella dottrina di stampo sociologico o comunque di matrice metagiuridica[30] ‒, ma che si sta via via diffondendo e, in effetti, meriterebbe una più attenta considerazione.

Sotto il profilo prettamente giuridico questa logica di maggiore responsabilizzazione degli stranieri soggiornanti nel territorio nazionale trae ispirazione (in particolare, ma non solo) dal­l’i­sti­tuto dell’accordo di integrazione^[31] e dalla Carta dei valori della cittadinanza e dell’integra­zio­ne.

Quanto all’accordo di integrazione, si tratta di un istituto innestato poco più di dieci anni fa, tra molte polemiche, nel tessuto normativo del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (testo unico in materia d’im­migrazione) e che i migranti ‒ di regola ‒ sono tenuti a sottoscrivere al momento del loro ingresso nel territorio nazionale, onde ottenere il rilascio del permesso di soggiorno: tale adempimento costituisce dunque requisito essenziale per assicurare la permanenza nel territorio nazionale[32].

Più in particolare, l’accordo consiste nell’impegno, assunto formal­mente innanzi allo Stato italiano (nella specie, in Questura), ad acquisire determi­nate conoscenze linguistiche e culturali nonché a svolgere attività aggiuntive, in ogni caso sintomatiche della volontà di integrarsi nella società italiana, da accertarsi attraverso un singolare sistema di crediti, la cui perdita comporta la risoluzione del­l’ac­cordo e la revoca del permesso di soggiorno, con conseguente espulsione dal territorio nazionale. Attraverso questa sorta di contratto ‒ rectius: di accordo amministrativo[33] ‒ viene così imposto ai migranti uno specifico dovere d’in­tegrazione, puntualmente sanzionato, qualora disatteso.

In buona sostanza, lo straniero che vanti determinati requisiti – un adeguato livello di conoscenza della lingua italiana e delle regole fondamentali del nostro ordi­namento giuridico e che aderisca alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’inte­grazione (su cui v. infra) – si vede concesso da subito dieci punti di credito. Al momento del rinnovo del permesso di soggiorno egli può allegare nuovi crediti rispetto a quelli iniziali, dichiarando, sotto la propria responsabilità, l’as­senza di violazioni di norme civili, penali, amministrative e tributarie, l’avve­nu­to superamento di un corso organizzato che attesti il raggiungimento di un livello adeguato d’integrazione sociale e culturale ed infine la partecipazione alla vita economica e sociale della comunità nazionale e locale.

Di contro, si prevede l’eventuale recupero dei crediti perduti attraverso attività socialmente utili, e, nel caso di azzeramento dei punti iniziali, la revoca del permesso di soggiorno e la conseguente espulsione. Lo straniero può infatti subire una decurtazione dei punti qualora incorra in una condanna penale non definitiva, o commetta un illecito amministrativo o tributario, o sia sottoposto a misure di sicurezza personale; anche la mancata partecipazione ai corsi di educazione civica incide negativamente sull’entità dei crediti.

Ma è sempre possibile ‒ ed anzi auspicabile ‒ che i crediti inizialmente attribuiti aumentino, ad esempio perché il migrante raggiunge un significativo livello di conoscenza della lingua italiana e dell’educazione civica, o consegue titoli di studio, o è impegnato nel volontariato, o abbia acquistato un’immobile per la sua abita­zio­ne.

Il regime giuridico dell’accordo di integrazione non è applicabile a tutti gli stranieri che facciano ingresso nel nostro territorio. Ne sono infatti esenti coloro che si soffermano per un breve lasso di tempo per motivi di turismo oppure i cittadini europei, per i quali è sufficiente una semplice attestazione anagrafica, potendo beneficiare del regime di libera circolazione intro­dotto dagli Accordi di Schengen, ormai entrati a pieno titolo nel­l’acquis comunitario con la sottoscrizione del trattato di Amsterdam (1997).

L’ob­bligo del permesso di soggiorno, e della sottoscrizione dell’ac­cordo di integrazione, grava pertanto solo sui cittadini di Paesi terzi – ossia non appartenenti all’Unione europea –, che sono i destinatari predestinati alla rigida disciplina di controllo delle frontiere, fissata dalla normativa interna, dagli accordi di Schengen e dalle successive fonti europee di attuazione. La rigidità degli ingressi alle frontiere viene tuttavia temperata a vantaggio di talune categorie di individui per ragioni umanitarie o per alti meriti personali[34].

Attraverso l’introdu­zione dell’accordo d’integrazione il legislatore si propone di forgiare uno strumento operativo per favorire l’in­clusione dei migranti nella nostra comunità nazionale. Invero, uno degli aspetti caratterizzanti (e più discussi) della disciplina dell’accordo d’inte­gra­zio­ne attiene al ribaltamento dell’impian­to originario del t.u. immigrazione del 1998, laddove il c.d. permesso a punti impone ai migranti un preciso obbligo di partecipazione attiva al percorso di integrazio­ne, rendendoli direttamente responsabili del proprio destino. Il suo obiettivo primario consiste appunto nel promuovere il conseguimento dell’inte­grazione dello straniero attraverso una più responsabile convivenza con i cittadini italiani, nel rispetto dei valori sanciti dalla Carta costituzionale e con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società.

Il processo di integrazione costituisce dunque il frutto di un mutuo impegno delle parti coinvolte in questo percorso: non solo chi accoglie deve farsi carico di sostenere l’onere del­l’ac­co­glienza, in virtù del dovere di solidarietà sancito nell’art. 3 Cost., ma anche chi sia beneficiato (ossia il migrante che entra nel territorio italiano) deve in qualche misura contraccambiare il beneficiante (ossia chi lo accoglie) e ciò in forza di una sorta di «principio di reciprocità»[35].

Attraverso l’accordo di integrazione, lo Stato italiano offre allo straniero l’op­por­tunità di acquisire gli ele­menti essenziali di conoscenza della cultura e della lingua italiana, nella consapevolezza che il loro ap­prendi­mento costituisca non solo un passaggio obbligato per facilitare il processo d’integra­zione nella comunità di accoglienza, ma anche un indicatore del successo del percorso migratorio e della capacità dei migranti di inserirsi professionalmente e socialmente nella comunità italiana. Quanto richiesto allo straniero rappresenta non solo un’opportu­nità, ma un vero e proprio impegno da assumere con piena responsabilità e consapevolezza, sì da essere sanzionato nel caso in cui gli obiettivi minimi d’integrazione richiesti non siano raggiunti[36].

Tuttavia, l’impianto generale di questo complesso iter procedimentale è stato, da subito, severamente censurato dalla dottrina maggioritaria. Anzitutto, si è messa in discussione la stessa definizione di integrazione contemplata nell’art. 4-bis, t.u. 1998[37], nonché la previsione della sottoscrizione autoritativa di un accordo amministrativo quale condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno e il sistema di crediti e debiti per la valutazione del conseguimento di specifici obiettivi di integrazione, che può sfociare nella perdita del permesso di soggiorno e nell’e­spul­sione dal territorio nazionale. Inoltre, si è ritenuta inaccettabile la configurazione del processo d’integrazione non tanto come il progressivo e volontario radicamento sul territorio di accoglienza, quanto piuttosto come l’adem­pi­mento di un vero e proprio obbligo giuridico a carico dello straniero sottoscrittore dell’ac­cordo, vieppiù pesantemente sanzionato in caso di trasgressione[38]. Si è poi scritto che l’indirizzo politico sotteso all’introduzione dell’accordo di integrazione, nel tramutare i diritti sociali – o almeno taluni di essi – in obblighi a carico dello straniero, finirebbe per mettere in secondo piano le inevitabili difficoltà che accompagnano ogni processo d’integrazione, “scaricando” di fatto sulle spalle dello straniero – soggetto normalmente debole e bisognoso di soccorso – la fatica e gli oneri del processo d’integrazione[39]. Infine, si è contestato il profondo mutamento di prospettiva rispetto alla versione originaria del t.u. del 1998: mentre allora il legislatore affidava unicamente allo Stato (e alle regioni e agli enti locali) il compito di promuovere iniziative tese a favorire i percorsi di inte­grazione dei cittadini stranieri, ora l’art. 4-bis prescrive espressamente una partecipazione attiva del ­migrante al proprio percorso di integrazione e a responsabilizzarsi in tal senso[40].

In effetti si tratta di riflessioni critiche molto serie, in particolare laddove paventano profili di illegittimità costituzionale della disciplina de qua[41]. Si avrà modo di ritornare sul punto in sede di conclusioni. Per ora appare necessario, come accennato, dedicare un’altra sosta di approfondimento sulla Carta dei valori della cittadinanza e dell’integra­zione, al fine di completare il quadro normativo di riferimento sotteso alla sentenza in commento e alla copiosa giurisprudenza da quest’ultima richiamata.

4. (segue): richiami alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione

Come già chiarito, la sottoscrizione dell’accordo d’integra­zione impone espressamente al migrante, che intende risiedere stabilmente in Italia, una partecipazione attiva al proprio percorso di integrazione ed una ben definita responsabilizzazione in tal senso.

Si è altresì anticipato che è stato proprio con l’approvazione della Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegra­zio­ne, sottoscritta durante il Governo Prodi II con decreto del Ministro del­l’in­terno del 23 aprile 2007 (dunque antecedentemente all’in­troduzio­ne del­l’ac­cordo d’inte­gra­zione)[42] che, per la prima volta, si è fissato il principio di coinvolgere direttamente lo straniero nel processo d’integra­zio­ne, quale attore consapevole e responsabile, capovolgendo così l’impo­sta­zione generale del t.u. del 1998.

La Carta dei valori è stata concepita in un periodo storico contraddistinto da forti affluenze migratorie, che da allora hanno fatto assumere al fenomeno un carattere di massa, tale da investire la vita quotidiana di noi cittadini. L’idea che ha animato i suoi compilatori era di definire, con la partecipazione attiva delle rappresentanze religiose, etniche e istituzionali presenti nel nostro Paese, una sorta di proiezione dei princìpi costituzionali ritenuti non negoziabili nei rapporti con i migranti facenti ingresso nel territorio. Si è cercato, in altri termini, di confermare il significato più autentico della nostra Costituzione, tendente al­l’apertura verso il futuro e a una valenza universalistica. Com’è noto, i Padri costituenti, pur agendo in un particolare contesto storico, piuttosto che ricorrere a categorie contingenti, hanno scelto di introdurre valori generali, rivolti alle persone in quanto tali, viste cioè nella loro essenza o identità ontologica: si parla, quindi, di diritti inviolabili del­l’uomo, di eguaglianza giuridica che supera le condizioni personali e sociali, di diritti della famiglia, della libertà della (e nella) scuola, e così via[43].

Traendo spunto dai principi e dai valori espressi dalla Costituzione italiana e da svariate Carte europee e internazionali di tutela dei diritti umani, la Carta dei valori enùclea, secondo le sue stesse parole, «i princìpi ispiratori dell’ordinamen­to e della società italiana nel­l’accoglienza e regolazione del fenomeno migratorio in un quadro di pluralismo culturale e religioso» attraverso un articolato distribuito in sette sezioni che richiamano svariati valori e princìpi fondamentali dell’ordina-mento costituzionale italiano, come la dignità della persona e i diritti inviolabili (artt. 1-5), i diritti sociali (artt. 6-10), i diritti della famiglia (artt. 16-19), la laicità e la libertà religiosa (artt. 20-26) e gli impegni internazionali del­l’Italia contro la guerra e il terrorismo (artt. 27-29)[44].

Sotto un profilo strettamente giuridico, la Carta – di cui esistono traduzioni ufficiali in lingua inglese, francese, spagnola, araba, cinese, russa, romena e tedesca – all’e­poca della sua introduzione (2007) era priva di qualsiasi forza normativa, rivestendo soltanto «valore di direttiva generale per l’Am­mini­stra­zione dell’in­terno»[45].

Nonostante tale limite applicativo, il documento ha acceso un animato dibattito, suscitando opinioni spesso contrapposte, soprattutto in merito alla valenza da attribuire al concetto di integrazio­ne[46]. Ma, a prescindere da tali letture, non di rado indotte da pregiudizi ideologici e/o politici, e nonostante gli scarsi effetti concreti suscitati dalla Carta, non se ne può sottacere la rilevanza dal punto di vista ricostruttivo, specialmente laddove introduce un nuovo modello d’inte­gra­zione, teso a fondare le relazioni sociali tra cittadini italiani e nuovi arrivati come essenzialmente gravitanti attorno alla cultura e ai valori autoctoni sopra richiamati, fra cui spiccano la dignità della persona, i principi di libertà e di eguaglianza (e l’eguaglianza tra uomo e donna), la solidarietà, la libertà religiosa e, in generale, la laicità dello Stato italiano[47].

Ebbene, in questo contesto l’accordo d’integrazione costituisce un ulteriore salto in avanti, finanche rispetto agli obiettivi prefigurati dai sottoscrittori della Carta: quest’ultima, infatti, come si è accennato, al momento della sua formulazione era concepita non già come documento vincolante per i migranti, ma solo quale mera linea di indirizzo rivolta al Ministero del­l’interno onde accompagnare il cittadino straniero – che spontaneamente lo desiderasse – nell’iter di acquisto della cittadinanza italiana.

L’ac­cordo d’integrazione si spinge invece ben oltre, giacché attribuisce alla Carta dei valori un vero e proprio carattere cogente, in quanto, nel subordinare la regolarità del soggiorno alla contestuale sottoscrizione della Carta e all’accettazione di un percorso di conoscenza degli elementi fondanti la vita civile in Italia, finisce per imporre allo straniero la condivisione del sistema valoriale minimo ivi contenuto, e ciò tanto se egli sia intenzionato all’acquisto della cittadinanza, quanto se sia semplicemente interessato a soggiornare (anche solo temporaneamente) nel territorio italiano[48].

La disciplina dell’accordo d’integrazione manifesterebbe dunque una svolta “culturalista” nella politica migratoria del nostro Paese, confer­mando l’adesione alla c.d. «civic integration»[49], ossia ad una visione del­l’integra­zione – da tempo in auge in svariati Paesi europei ed extraeuropei – secondo la quale il superamento di corsi di lingua e/o di orientamento civico deve costituire una condizione necessaria per l’ot­te­ni­mento del permesso di soggiorno e per l’ac­cesso ad alcune prestazioni sociali, convertendo il processo d’integrazione in un vero e proprio obbligo a carico del migrante[50].

Riservando in sede di conclusioni talune valutazioni sui contenuti della Carta dei valori, per ora è sufficiente ribadire che le forti opposizioni che questo documento ha suscitato, sovente in ambito non squisitamente giuridico, erano più che altro concentrate sulla “filosofia” sottesa alla Carta, imperniata sulla necessità di introdurre nel processo di integrazione profili di maggior responsabilizzazione (anche) a carico dell’im­migrato nonché sull’ac­cetta­zione di un nucleo forte del nostro sistema valoriale.

5. Il rinnovo del permesso di soggiorno come “premio” per l’accertata integrazione dello straniero nella comunità accogliente.

La letteratura non giuridica definisce efficacemente la crisi esistenziale che si accompagna ai processi migratori come il «dramma della doppia assenza»[51], espressione efficacemente coniata per mettere in evidenza la complessa situazione in cui spesso si viene a trovare l’emi­grato-immigrato: da un lato, perché è considerato dalla comunità d’ori­gi­ne come una sorta di “traditore” per averla abbandonata; dal­l’altro, perché è ben difficile che riesca ad integrarsi completamente nel Paese di destinazione. La sua è dunque una posizione ambigua: non del tutto assente dov’è assente e non pienamente presente dov’è presente. E il suo essere “senza luogo” o “fuori luogo” lo priva, più di altri, del «diritto di avere diritti»[52], essendo «più esposto a ingiustizie, discriminazioni e, in ultima analisi, a lasciarsi attrarre da isolamento e illegalità»[53]. La posizione di «doppia assenza» può quindi ripercuotersi negativamente non solo sui migranti, ma sulla stessa comunità che li accoglie.

Nelle contemporanee società multietniche viene perciò sempre più avvertita la necessità di ricercare una soluzione all’annosa questione dell’integrazione degli stranieri, ossia alla ricerca di un modo che assicuri un’accoglienza dignitosa e, al contempo, un’efficace integrazione; e ciò non solo per indubbie ragioni di solidarietà (in Italia imposte in primis dall’art. 2 Cost., interamente dedicato all’uomo in quanto tale e dunque anche allo straniero), ma vieppiù in base a valutazioni squisitamente utilitaristiche giacché una piena integrazione delle comunità immigrate dovrebbe assicurare una significativa riduzione delle situazioni di marginalità sociale che sovente accompagnano l’esistenza dei “nuovi arrivati”.

Ebbene, l’accordo d’integrazione, pur con tutti i suoi limiti, offre una definizione giuridica (peraltro la prima in tal senso) di «integrazione» e una “filosofia” di fondo che – ad avviso di chi scrive – contengono elementi di interesse perché contribuiscono in qualche misura ad arricchire il dibattito attorno al­l’in­di­vi­dua­zione dei presupposti necessari per includere e integrare un soggetto in una comunità a lui estranea.

Premesso che è còmpito di ogni ordinamento (di cui la comunità includente è espressione) individuare siffatti presupposti a livello generale, è in effetti possibile – e, in fondo, anche ragionevole – che il legislatore imponga al migrante, che intende integrarsi nella società di approdo, la sopportazione di taluni sacrifici di natura economica e la compressione di taluni valori in cui crede, qualora, come talvolta accade, accoglienti e accolti siano portatori di differenti orientamenti religiosi, morali e filosofici.

Nelle complesse dinamiche sociali che vedono contrapposti i nuovi arrivati ai cittadini autoctoni è infatti difficile sottrarsi dall’ap­plicare una sorta di principio di reciprocità in virtù del quale chi è beneficiato (ossia chi entra) debba in qualche misura contraccambiare il beneficiante (ossia chi accoglie), riconoscendosi beneficiato[54]. Trattasi, invero, di esigenza che emerge in tutto il suo vigore allorquando si sia chiamati ad affrontare il tema gravoso della ripartizione dei costi del processo di inclu­sione/inte­gra­zione, ad oggi in massima parte sbilanciato a sfavore di chi accolga e a vantaggio di chi sia accolto[55].

E allora, se, com’è vero, il complesso processo di integrazione impone di necessità sacrifici e costi (economici, sociali e valoriali), appare vieppiù ragionevole domandarsi se sia ineludibile, dal punto di vista squisitamente giuridico, che gli stessi debbano essere sopportati (esclusivamente o in misura preponderante) da una sola delle parti coinvolte nel processo. O se, al contrario, non sussistano margini affinché entrambe le parti si accollino l’onere di tale percorso, chiedendo così anche al­ migrante di concorrere – in una qualche misura e con le più svariate modalità – a sostenerne il carico economico e a rendersi disponibile a sacrificare parte della propria sfera valoriale, qualora entri in conflitto con quella propria della società accogliente.

Il tema (vastissimo) della compatibilità dei valori della società accogliente e di chi sia accolto è ricco di implicazioni, anche di ordine metagiuridico. In questa sede, ragionando in termini strettamente giuridici, è necessario rintracciare un ragionevole bilanciamento tra eventuali opposte posizioni “valoriali”, anche perché queste spesso tendono ad acuirsi non solo in presenza di contrapposti orientamenti religiosi, morali e filosofici tra chi accolga e chi sia accolto, ma soprattutto qualora, come nei tempi odierni, esistano ampie sacche di povertà nella società accogliente che non ricevono analoghe attenzioni da parte dello Stato.

L’idea di richiedere a chi desìderi d’essere integrato l’impegno a rispettare taluni valori e, al contempo, di farsi carico – in varia misura e con le forme più disparate, lasciate al libero apprezzamento del legislatore – di parte dei costi legati al suo processo d’integrazione (idea che emerge in modo prorompente dalla disciplina dell’accordo d’integra­zione) non è in effetti da censurare a priori: in effetti, appare ragionevole richiedere a chi aspiri ad essere integrato, non già di rinnegare in toto il proprio sistema valoriale, ma quantomeno di assumere formalmente l’impegno di rispettare i valori essenziali su cui si fonda la comunità che lo ospita e lo accoglie, atteso che siffatta richiesta è essenzialmente finalizzata alla ricerca di una comune e accettabile forma di convivenza.

D’altro canto, non di rado gli individui «preferiscono cedere spazi di libertà pur di ottenere garanzie di inclusione, di rispetto e di riconoscimento come membri di un gruppo»[56], sino a rendersi disponibili ad accettare e a condividere quantomeno «una sorta di base minima comune»[57] di valori della comunità di accoglienza, il che è la premessa necessaria per gettare le basi per una pacifica convivenza. Non di rado, infatti, i “nuovi arrivati” decidono di lasciarsi alle spalle la terra d’ori­gi­ne e finanche la propria cultura nella convinzione che il proprio successo (e, di riflesso, quello dei propri figli) dipenderà soprattutto dalla capacità di raggiungere un buon livello d’integrazione nella società che li accoglie. Essi sono quindi propensi, o anche ben disponibili, a rinunciare a taluni diritti espressivi della propria identità culturale se ciò li agevola nell’inclusione nella società di accoglienza. D’altro canto, non può negarsi che le possibilità di successo nel percorso d’integrazione si accrescano nella misura in cui il Paese di accoglienza si dimostri favorevole a tutelare e a valorizzare le culture d’origine dei migranti, sempre che queste non confliggano con i valori essenziali della cultura dominante[58].

Tale «base minima comune» di valori della comunità di accoglienza consiste – a nostro avviso – nell’accettazione dei diritti fondamentali dell’uomo e nei valori espressi nelle dichiarazioni e nei documenti formulati in sede internazionale, europea e nella nostra Carta costituzionale, i quali costituiscono nel loro complesso i capisaldi valoriali della nostra civiltà. La loro incondizionata accettazione deve poter costituire il minimum necessario richiesto dal nostro Stato (e dalla nostra comunità) ai migranti che intendano soggiornare nel nostro Paese, anche se ciò – lo si ripete ­– possa costare il sacrificio di parte del proprio sistema di valori, qualora questi non corrispondano (in tutto o in parte) ai valori della comunità accogliente[59].

Sotto questo profilo, appaiono condivisibili le ragioni sottintese all’approvazione della Carta dei valori della cittadinanza e del­l’inte­gra­zione – che, com’è noto, costituisce il fulcro del processo integrativo messo in moto dall’ac­cordo d’integrazione –, nella quale Carta si chiarisce, sin dal suo esordio, l’affermazione secondo cui costituisce un obiettivo essenziale «enucleare i valori e i princìpi validi per tutti coloro che desiderano risiedere stabilmente in Italia, di qualsiasi gruppo o comunità facciano parte, di natura culturale, etnica o religiosa»[60].

6. Revoca e mancato rinnovo del permesso di soggiorno come “sanzioni” per la mancata integrazione dello straniero

In sede di disamina del processo d’integrazione si è più volte messo l’accento sulla necessità di porsi nell’ottica non solo dei diritti, ma anche dei doveri e delle responsabilità dello straniero coinvolto in tale percorso.

L’autorevole dottrina più volte richiamata[61] precisa che il tema delicatissimo in esame non può essere affrontato nella sola prospettiva (pur essenziale ed insopprimibile) dei diritti fondamentali dei migranti e del principio di eguaglianza ex art. 3 Cost., come invece tende a focalizzare la propria attenzione gran parte degli studiosi in materia, seguendo non di rado solchi già arati da altri saperi, in primis in ambito sociologico. È invero necessario estendere l’orizzonte prospettico coinvolgendo la sfera dei doveri e delle responsabilità di tutti i soggetti coinvolti nel processo di integrazione, e dunque anche degli stessi migranti che aspirino ad essere accolti nella comunità.

La progressiva estensione del novero dei diritti fondamentali e sociali anche agli stranieri, pur essenziale, non è infatti da sola sufficiente ad assicurare il felice esito del processo di integrazione.

Da un lato, è infatti sempre possibile (come l’esperienza di svariati Paesi europei dimostra ampiamente) che, nonostante il riconoscimento formale dei diritti fondamentali, larghi strati di comunità immigrate fatichino ad integrarsi o addirittura si isolino e rifiutino recisamente di riconoscersi nella comunità integrante, finendo per travolgerla.

Dall’altro, è altrettanto possibile (come dimostra, anche in questo caso, la realtà) che certe legittime pretese finiscano per scontrarsi con pretese, altrettanto legittime, dei cittadini autoctoni, essendo queste ultime parimenti espressione di diritti fondamentali della persona ed in ordine alle quali lo strumento del bilanciamento può persino risultare assai difficile da gestire.

Si tratta di una sfida che coinvolge direttamente i pubblici poteri (e, segnatamente, le Amministrazioni interessate), allorquando siano chiamati a gestire e a rendere effettivi i processi di integrazione, che pur sempre si muovono entro situazioni di riconoscimento formale di diritti, come quelli afferenti all’abitazione, all’assistenza e all’istruzione[62].

D’altro canto, come accennato, non può ritenersi esaustivo il ricorso al valore dell’e­gua­glianza, nonostante nel tempo esso abbia contribuito in misura essenziale alla costruzione dello status del­lo straniero im­mi­grato. Rimandando alla dottrina giuspubblicistica per ogni necessario approfondimento, in questa sede è sufficiente osservare che, al pari di quanto sopra rilevato a proposito dei diritti fondamentali della persona, è sempre possibile che talune comunità, aspiranti ad essere incluse, in realtà non siano affatto interessate al mero riconoscimento formale di una propria posizione di eguaglianza rispetto agli altri componenti della collettività, ma piuttosto a partecipare proficuamente ai processi di integrazione che assicurino parimenti una piena partecipazione alla vita della collettività, sebbene in posizione meno responsabilizzante rispetto al riconoscimento della cittadinanza politica[63].

Constatata l’insufficienza del solo richiamo al tema dei diritti fondamentali e del principio di eguaglianza, si è così rintracciato nel­l’art. 2 Cost. un forte ancoraggio costituzionale a sostegno del­l’idea di impostare il processo d’integrazione dello straniero anche nella prospettiva dei doveri e delle responsabilità, rendendo possibile configurare, persino a livello costituzionale, un espresso obbligo di integrazione a carico dei migranti.

La norma testé richiamata, infatti, laddove enuncia che «La Repubblica […] richiede l’adempi­men­to dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale», non solo riconosce, al più elevato livello ordinamentale, il valore della solidarietà con i relativi doveri inderogabili, ma è rivolta all’uomo in quanto tale, dunque anche allo straniero e non esclusivamente ai cittadini.

D’altro canto, la stessa struttura della norma (la prima parte è dedicata al riconoscimento dei diritti, mentre la seconda all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà) lascia intendere che tra i diritti fondamentali e l’adempimento dei doveri di solidarietà sussista quasi una sorta di rapporto di sinallagmaticità o, comunque, di diretta consequenzialità.

Il richiamo all’art. 2 Cost. consente poi di superare un limite insito nella formulazione del secondo comma dell’art. 3 Cost., laddove quest’ultimo, da un lato, configura un impegno solo unilaterale a carico della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che impediscono «il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’orga­nizzazione politica, economica e sociale del Paese», e, dall’altro, sembra trascurare il ruolo e l’impegno da richiedersi alla persona in quanto tale, elementi che risultano essenziali per assicurare una più ampia integrazione.

Secondo la prospettiva che qui si accoglie, i processi di inclusione/integrazione non costituiscono solo l’espressione di un diritto in favore di una sola delle due parti (ossia di chi sia accolto) con la contestuale assunzione di impegni ad esclusivo carico dell’altra parte (chi accoglie), ma debbono intendersi e configurarsi alla stregua di dinamiche più complesse e fluide, tali da postulare, in ogni caso, l’attivazione di impegni reciproci a carico di entrambi i soggetti coinvolti, pur nel rispetto delle specificità del caso.

In altri termini, il dovere di solidarietà, di cui all’art. 2 Cost., implica una potenziale bilateralità degli impegni, essendo esso imputabile tanto a carico della comunità accogliente (in misura senz’al­tro maggiore, ma non esclusiva), quanto a carico di colui che aspiri all’inte­gra­zione, al quale non può non richiedersi una partecipazione attiva e una responsabilizzazione in tal senso. Si è infatti osservato che numerose operazioni giuridicamente rilevanti messe in atto in costanza dei processi di integra­zione siano in effetti meglio inquadrabili nella prospettiva della solidarietà biunivoca, piuttosto che nella logica del puro diritto[64].

Questa ricostruzione, incentrando l’attenzione sui doveri e le responsabilità, ha poi il pregio di non irrigidire il processo d’integrazione e di porre un freno alle pericolose forme d’isolamento, sopra segnalate, giacché non è sempre vero che al dovere si contrapponga un diritto.

Rispetto alla prospettiva legata al solo riconoscimento dei diritti, la logica (o l’etica) del dovere di solidarietà e della conseguente responsabilità personale sembra soddisfare meglio le esigenze dell’inclusione e del­l’inte­grazione perché, ponendo al centro dell’atten­zione la necessità di “preoccuparsi” del­l’altro, facilita la ricerca di punti di convergenza in caso di conflitti di valori e culture differenti e, al contempo, tende a ripartire su entrambe le parti i costi (sociali, economici ed etico-religiosi) connessi al processo di integrazione, dando così valore alla ricerca del dialogo tra le parti. Non solo, ma il principio di solidarietà deve altresì illuminare lo stesso agire delle amministrazioni pubbliche e di ogni altro soggetto (finanche legato al mondo del volontariato), chiamati a vario titolo a gestire i processi d’inte­gra­zio­ne.

Se dunque ci si pone nella prospettiva qui vaticinata, ben presto si dovrà prendere atto della limitatezza di un approccio al fenomeno migratorio rigidamente ancorato al (solo) rispetto dei diritti fondamentali e del principio di eguaglianza. La problematica non può infatti essere “appiattita” in modo uniforme per tutti i soggetti interessati, ma deve necessariamente ricercare soluzioni differenziate – anche in relazione ai singoli profili di responsabilità – giacché le situazioni di rischio non sono uniformi, né standardizzabili.

Seguendo questo ragionamento, si può a fortiori sostenere che, sempre sotto un profilo giuridico, appare inaccettabile (oltre che irragionevole) che lo Stato e la comunità accogliente si assumano l’one­re di accogliere e integrare gruppi d’individui che – a priori – rifiutino di accollarsi il dovere di rispettare i valori minimi del nostro ordinamento: in tale eventualità, lo stesso sistema deve poter reagire, spingendosi fino a negare ogni possibilità di integrazione e ad applicare le gravi misure sanzionatorie dell’espulsione dal territorio nazionale e dell’accompa­gnamento alla frontiera.

In questa prospettiva sembra collocarsi la copiosa giurisprudenza amministrativa (e non solo), supra richiamata, che ripetutamente giudica legittima la revoca e il diniego del permesso di soggiorno, qualora lo straniero si sia nel tempo rivelato un soggetto socialmente pericoloso o, comunque, indisposto ad integrarsi compiutamente nella comunità accogliente[65].

Sotto questo profilo, può dunque affermarsi che le misure della revoca o del mancato rinnovo del permesso di soggiorno assumano la funzione di una sorta di sanzione per il mancato adempimento del dovere di integrazione gravante sul migrante soggiornante nel territorio italiano, come in effetti pare emergere dalle motivazioni dei provvedimenti adottati dalle questure italiane e, soprattutto, dalla giurisprudenza amministrativa che, sistematicamente, respinge le impugnative avverso provvedimenti che accertano la mancata integrazione dello straniero[66].

7. Considerazioni conclusive

In conclusione, l’impostazione di fondo che traspare dalla sentenza in commento ‒ e dall’ampia giurisprudenza richiamata ‒ evidenzia il profilo essenziale dei doveri e delle responsabilità, che, nel­l’ambito del processo di integra­zione dello straniero, si affianca al profilo (insopprimibile) della tutela dei diritti fondamentali, essendo ­– lo si ripete – del tutto pacifico che i diritti umani e sociali costituiscano una sorta di diritti morali universali, attribuiti a tutte le persone indipendentemente dalla nazionalità, dalla razza, dalla religione, dal sesso e dalla posizione sociale e a prescindere dalla circostanza che gli stessi siano espressamente riconosciuti negli ordinamenti dei Paesi di appartenenza[67].

È dunque fuori discussione che, di fronte ai profughi che fuggono dalle guerre e dalle persecuzioni politiche, il più elementare principio di solidarietà impone ad ogni Paese (e alla relativa comunità nazionale) di assicurar loro il soccorso e la piena tutela dei diritti. Il momento di assunzione delle responsabilità dello straniero emergerà solo successivamente, allorquando, una volta superata la situazione di pericolo o di stato di bisogno, si dovrà improntare la progressiva integrazione del profugo nel tessuto sociale della comunità accogliente. «Nessuna politica di controllo della immigrazione consente a una comunità internazionale di lasciare una barca carica di naufraghi al suo destino. Esiste una legge del mare, e ben più antica di quella pure codificata dai trattati. E questa legge ordina: in mare si soccorre. Poi, a terra, opereranno altre leggi: diritto d’asi­lo, accoglienza, respingimento»[68].

Ma in ben altra situazione versa colui che si trovi nel nostro Paese per ragioni puramente economiche o in situazioni d’irregolarità o di illegalità: in tal caso non appare irragionevole richiedere, sin dal suo primo ingresso nel territorio nazionale, un più elevato grado di responsabilizzazione e l’as­sunzione di determinati obblighi nei confronti della comunità in cui vive e che lo accoglie.

Come è noto, la condizione giuridica dello straniero non è univoca, ma è caratterizzata da una pluralità di regimi a seconda delle specifiche situazioni. Ebbene, come esistono nel nostro ordinamento significative differenziazioni finanche in tema di esercizio dei diritti sociali, è a fortiori possibile prospettare una diversificazione del piano dei doveri e delle responsabilità: non sarebbe infatti accettabile, prima ancora che dal punto di vista giuridico, sotto un profilo etico, “livellare” il piano delle responsabilità e dei doveri d’integra­zione, parificando chi fugge dalle guerre e dalle persecuzioni di governi dispotici a chi, meno drammaticamente, sia un migrante c.d. economico, che tenti la fortuna scegliendo di soggiornare, magari in condizioni di irregolarità, nel nostro Paese.

Sotto questo profilo appare pertanto ragionevole richiedere al migrante, una volta stabilitosi nel territorio nazionale, un maggior sforzo di integrazione nella comunità accogliente, pur con tutte le cautele del caso e graduando i gradi di responsabilità a seconda delle particolari situazioni soggettive.

A questo riguardo risultano illuminanti i significativi segnali provenienti dalla più recente giurisprudenza amministrativa sopra richiamata e che si affiancano a certe conclusioni cui è pervenuta la giurisprudenza ordinaria, specialmente penale, anch’essa già segnalata.

Con riguardo alla sentenza in commento ‒ che, come è noto, giudica legittima la revoca e il mancato rinnovo di un permesso di soggiorno ad un soggetto socialmente pericoloso ‒, i giudici emiliani pongono a fondamento della decisione l’as­sunto, espresso da altra decisione del tribunale parmense, che detto permesso costituisce una sorta di “premio” per i cittadini di Paesi terzi, i quali, una volta stabilitisi in uno degli Stati dell’Unione europea, sono tenuti ad osservare un comportamento irreprensibile, tanto sotto il profilo dell’osservan­za delle leggi dello Stato accogliente, quanto dal punto di vista di un loro effettivo inserimento sociale e lavorativo nella comunità[69].

A sostegno del legittimo operato dell’Amministrazione dell’interno, il Tribunale amministrativo parmense pone a carico del migrante il rispetto del principio di responsabilità e, segnatamente, il suo “dovere di integrarsi” compiutamente nel tessuto sociale che lo accoglie. Sotto questo profilo, non rileva la sola allegazione dell’inserimento sociale, comprovato da una stabile occupazione lavorativa e dalla disponibilità di un alloggio in cui lo straniero risieda con la propria famiglia, composta da moglie e due figlie minori: siffatte circostanze, infatti, costituiscono solo condizioni necessarie ma non sufficienti a comprovare l’effettiva volontà di integrazione dello straniero beneficiario di un permesso di soggiorno e l’effettivo adempimento del suo dovere di integrarsi nel nostro Paese. Nel caso di specie, lo straniero ha infatti dimostrato una ben scarsa propensione ad integrarsi nel tessuto sociale nazionale, giacché, pur in presenza di fattori favorevoli all’integrazio­ne, ha preferito dedicarsi alla commissione di reati gravi, generando una situazione di pregiudizio sociale sotto il profilo dell’ordine pubblico e della pubblica sicurezza.

Ad avviso di chi scrive, appare dunque ragionevole richiedere allo straniero accolto nel nostro Paese un maggiore sforzo di integrazione nella comunità accogliente.

Sulla scorta dell’autorevole dottrina più volte richiamata, si potrebbe così concludere: «Forse perché figli dell’era dei diritti, ci siamo disabituati ai doveri e alle nostre responsabilità, sicché può essere salutare ricordare (anche sul piano giuridico) che le dinamiche sociali non sono dominate esclusivamente da pretese e da facoltà, ma si nutrono di solidarietà e responsabilità […]» e che «molto spesso l’altro va “aiutato ad aiutarsi” e, quindi, può a sua volta essere gravato di doveri»[70], con tutte le conseguenze che ne possono derivare, anche sotto il profilo sanzionatorio.

[1] Sul punto, cfr. Corte cost. 12-25 febbraio 2014, n. 32, secondo cui «non rileva nella fattispecie la distinzione sanzionatoria fra droghe pesanti e leggere», nonché Cons. St., sez. III, 2  marzo 2015, n. 1027, secondo cui le condanne per i reati in tema di stupefacenti di cui all’art. 73 d.P.R. 309 non necessitano di una valutazione della pericolosità sociale, trattandosi di reati sintomatici di contiguità del soggetto ad organizzazioni criminali.

[2] Così, Cons. St., sez. III, 20 maggio 2019, n. 3227. Negli esatti termini: Cons. St., sez. III, 4 agosto 2022, n. 6886; Tar Friuli-Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 15 novembre 2022, n. 489; Id, 2 agosto 2022, n. 342.

[3] Così, Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 27 dicembre 2017, n. 415.

[4] Così, Cons. St., sez. III, 27 novembre 2018, n. 6700.

[5] Così, Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 20 maggio 2019, n. 142. Sono ivi espressamente richiamati: Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 2 dicembre 2016, n. 372; Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 26 settembre 2016, n. 259; Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 7 marzo 2016, n. 73; Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 28 gennaio 2016, n. 31; Cons. Stato, sez. III, 1° aprile 2015, n. 1728; 5 marzo 2014, n. 1031; 30 maggio 2011, n. 3240. Infine, si rammenta che, ai sensi dell’art. 1, d.lgs. 6 settembre 2011 n. 159, il Questore può disporre misure di prevenzione personali nei confronti di coloro che siano abitualmente dediti a traffici delittuosi, o che vivano abitualmente con proventi di attività delittuose, o siano dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l’integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica, sulla base di specifici elementi di fatto (ad es., reiterate violazioni del foglio di via obbligatorio o dei divieti di frequentazione di determinati luoghi previsti dalla vigente normativa, etc.).

[6] Oltre ai precedenti richiamati nella sentenza de qua (v. § precedente), si vedano, conformemente: Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 2 novembre 2022, n. 1059; Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 3 ottobre 2022, n. 369; Tar Marche, Ancona, n. 604/2019, cit.; Tar Trentino Alto Adige, Trento, sez. I, 1° ottobre 2019, n. 120; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 1° luglio 2019, n. 590; Tar Toscana, Firenze, n. 31/2019; 23 marzo 2018, n. 427; 16 ottobre 2017, n. 1219; Tar Umbria, Perugia, sez. I, 9 ottobre 2019, n. 514; Tar Piemonte, Torino, sez. I, 9 gennaio 2017, n. 32, e 31 agosto 2016, n. 1125; Tar Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 27 giugno 2016, n. 625; Tar Lombardia, Milano, sez. IV, 24 luglio 2015, n. 1835; Tar Toscana, Firenze, sez. II, 16 giugno 2015, n. 918.

[7] Così, Cass. civ., sez. I, 31 luglio 2019, n. 20692. Negli esatti termini anche Giudice di pace, Avellino, 25 novembre 2019 e Tar Lazio, Roma, sez. I, 20 settembre 2021, n. 9824. Quanto all’attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario, si veda, significativamente, Tar Sicilia, Palermo, sez. III, 7 ottobre 2019, n. 2305 (in senso conforme, anche Tar Toscana, Firenze, sez. II, 12 luglio 2019, n. 1084).

[8] Sull’effettività dei vincoli familiari, cfr. il recente Tar Lombardia, Milano, sez. I, 10 agosto 2022, n. 1919 nonché Cons. Stato, sez. II, 1° ottobre 2019, n. 6554. Negli esatti termini: Cons. Stato, sez. III, 13 settembre 2019, n. 4589; sez. III, 10 settembre 2019, n. 6125; sez. III, 19 luglio 2019, n. 5083; sez. III, 16 luglio 2019, n. 5007; sez. III, 26 giugno 2019, n. 4416; sez. III, 8 marzo 2019, n. 1604; sez. VI, 15 novembre 2016, n. 4708; sez. III, 26 giugno 2019, n. 4412; sez. VI, 9 marzo 2016, n. 934; sez. III, 4 novembre 2015, n. 5024.

[9] Così, Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, n. 142/2019.

[10] Il riferimento è a Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, n. 259/2016, cit., di identico tenore.

[11] Sul punto, il medesimo Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, n. 142/2019. Si vedano anche, negli esatti termini: Tar Parma, sez. I, 19 maggio 2017, n. 166; Tar Parma, sez. I, 4 marzo 2019, n. 50; Id. 1° marzo 2019, n. 47.

[13] Ci si riferisce a Tar Marche, Ancona, sez. I, 26 settembre 2019, n. 604.

[14] In senso conforme, cfr. Tar Lazio, Roma, sez. I, 12 aprile 2022, n. 4473.

[15] Il richiamo è a Tar Abruzzo, L’Aquila, sez. I, 4 ottobre 2019, n. 475.

[16] In termini, Cons. St., sez. III, 10 giugno 2022, n. 4748 nonché Id., n. 5083/2019, cit.; contra: Cons. Stato, sez. II, 18 luglio 2019, n. 5074.

[17] Così, Tar Abruzzo, Pescara, sez. I, 3 ottobre 2022, n. 369; Tar Umbria, Perugia, sez. I, 9 ottobre 2019, n. 51. Cfr., conformemente: Tar Toscana, Firenze, sez. II, 19 gennaio 2023, n. 63; Tar Friuli-Venezia Giulia, Trieste, sez. I, 15 novembre 2022, n. 489; Tar Lombardia, Milano, sez. II, 11 luglio 2019, n. 1590; Tar Campania, Napoli, sez. VI, 4 luglio 2019, n. 3697; Tar Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 4 settembre 2018, n. 687; Tar Lombardia, Milano, n. 1835/2015, cit.

[18] Così, sul punto, Corte appello, Milano, 17 dicembre 2019, n. 5049. In senso conforme: Tar Toscana, Firenze, sez. II, 15 gennaio 2016, n. 57; sez. II, n. 918/2015, cit.

[19] Cfr., fra le molte, Cons. St., sez. III, 15 settembre 2022, n. 8009, e anche Tar Trentino-Alto Adige, Trento, sez. I, 22 novembre 2021, n. 185.

[20] Così, Tar Toscana, Firenze, sez. II, 3 febbraio 2015, n. 200 (negli stessi termini, Tar Firenze, n. 918/2015, cit.). Su questa linea, anche Cons. Stato, sez. VI, n. 4708/2016, cit., nonché Tar Piemonte, Torino, sez. I, 5 settembre 2019, n. 963 (così, conformemente, Tar Campania, Napoli, sez. VI, 5 agosto 2019, n. 4290, e n. 3697/2019, cit.).

[21] Cfr., recentemente, Cons. St., sez. III, 29 settembre 2022, n. 8377, Id, 17 agosto 2022, n. 7213, nonché Tar Lombardia, Milano, sez. I, 9 agosto 2022, n. 1908. Inoltre, in senso conforme, ex plurimis: Tar Toscana, Firenze, sez. II, 11 ottobre 2019, n. 1348; Id., 9 ottobre 2019, n. 1329; Tar Trentino-Alto Adige, Trento, sez. I, 6 dicembre 2018, n. 272. Da ultimo, v. il recente Cons. St., sez. III, 23 giugno 2022, n. 5171, che ha sollevato questione di costituzionalità per la norma che nega automaticamente allo straniero che introduce o commercia prodotti falsi in Italia di ottenere il permesso di soggiorno.

[22] Così, ad esempio, Tar Puglia, Lecce, sez. II, 8 ottobre 2019, n. 1533, e Tar Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 3 settembre 2019, n. 690.

[23] Così, Cons. Stato, sez. III, 14 ottobre 2019, n. 6992; Id., 5 settembre 2019, n. 4407; Tar Campania, Napoli, sez. VI, 21 giugno 2019, n. 3448.

[24] Così, Tar Veneto, Venezia, sez. III, 18 settembre 2019, n. 1003, e Tar Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 23 luglio 2019, n. 647.

[25] Così, Tar Emilia-Romagna, Parma, sez. I, 30 settembre 2019, n. 213 (negli esatti termini, anche Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 2 novembre 2022, n.1059). Contra: Tar Basilicata, Potenza, sez. I, 15 luglio 2019, n. 616.

[26] Così, Tar Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 22 luglio 2019, n. 632, nonché Tar Lazio, Latina, sez. I, 24 settembre 2018, n. 481.

[27] Il riferimento è a Cons. St., Sez. III, 4 agosto 2022, n. 6890.

[28] Ci si riferisce, in particolare, a F. Fracchia, Integrazione, eguaglianza, solidarietà, in Atti del convegno internazionale «Diritti dell’immigrazione e diritti dei migranti» (Agrigento, 22-23 maggio 2013), a cura di M. Immordino e C. Celone, in Nuove Autonomie, Anno XXII, (2-3), 2013, 229 ss., ampiamente richiamato nel prosieguo della trattazione.

[29] Si pensi, tra gli altri, all’ecclesiasti­ci­sta C. Cardia, Carta dei valori e multiculturalità alla prova della Costituzione, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, 12/2008, nonché Id., Laicità, diritti umani, cultura relativista, ivi, 11/2009.

[30] Tra i molti, cfr.: E. Gargiulo, Integrazione o esclusione? I meccanismi di selezione dei non cittadini tra livello statale e livello locale, in Dir., immigrazione e cittadinanza, XVI, (1), 2014; Id., Discorsi che dividono: differenzialismo e attacchi al legame sociale nel­l’Accor­do di integrazione, in Rass. it. sociologia, LIII, (3), luglio-settembre 2012; Id., Dall’in­clu­sione programmata alla selezione degli immigrati: le visioni dell’integra­zione nei documenti di programmazione del Governo italiano, in Polis, XXVIII, 2 agosto 2014, 221 ss.; M. Russo Spena, V. Carbone (a cura di), Il dovere di integrarsi – Cittadinanze oltre il logos multiculturalista, Roma, 2014.

[31] Sulla disciplina dell’accordo d’integrazione cfr., ex multis: N. Zorzella, L’ac­cordo di integrazione: ultimo colpo di coda di un governo cattivo?, in Dir., immigrazione e cittadinanza, 2011, (4), 58 ss.; P. Morozzo della Rocca, Entra in vigore l’accordo (stonato) di integrazione, in Gli stranieri, (3), 2011, 7 ss.; F. Biondi Dal Monte, M. Vrenna, L’accordo di integrazione ovvero l’in­te­grazione per legge, in E. Rossi, F. Biondi Dal Monte, M. Vrenna (a cura di ), La governance dell’immigra­zio­ne. Diritti, politiche e competenze, Bologna, 2013, 253 ss.; A. Giuffrida, L’accordo di integrazione ex art. 4-bis, t.u. immigrazione: luci ed ombre a dieci anni dall’entrata in vigore, in Dir. e proc. amm., 3/2020, 821 ss.

[32] L’accordo di integrazione è stato introdotto nell’ordinamento italiano dalla l. 15 luglio 2009, n. 94 (rientrante nel c.d. “Pacchetto sicurezza” del 2009), che ha innestato nel tessuto normativo del t.u. immigrazione del 1998 un articolo (l’art. 4-bis) ad esso dedicato. Tale disciplina è integrata dal regolamento di attuazione approvato con d.P.R. 14 settembre 2011, n. 179, recante i contenuti essenziali del­l’ac­cor­do.

[33] Sulla natura giuridica dell’accordo d’integrazione e alla sua ricostruzione in chiave giuspubblicistica, sia consentito rinviare a Giuffrida, L’accordo di integrazione ex art. 4-bis, t.u. immigrazione: luci ed ombre a dieci anni dall’entrata in vigore, cit., con la numerosa dottrina ivi richiamata.

[34] Sono esonerati dalla sottoscrizione del­l’Ac­cordo: i minori; coloro che siano affetti da patologie o da disabilità che limitino gravemente l’autosuf­ficienza o causino gravi difficoltà d’appren­dimento linguistico e culturale; le vittime della tratta di persone, di violenza o di grave sfruttamento. Quanto poi alle deroghe per alti meriti personali, si pensi a quella disposta in favore dei ricercatori e dei lavoratori altamente qualificati, il cui ingresso nel nostro territorio è anzi fortemente agevolato (sul punto, v. anche la direttiva 2009/50/CE.

[35] Per una trattazione generale sul principio di responsabilità, declinato anche nell’ottica della sostenibilità a favore delle generazioni future, cfr. il celebre volume di H. Jonas, Il principio di responsabilità. Un’etica per la civiltà tecnologica, Torino, 1979.

[36] Sul test di conoscenza della lingua italiana e sulle modalità di svolgimento del test, cfr. l’art. 9, comma 2-bis, t.u. 1998, introdotto dalla l. n. 94/2009, nonché il d.m. 4 giugno 2010, del Ministro dell’interno di concerto col Ministro dell’istru­zione, dell’uni­versità e della ricerca, e la circolare 16 novembre 2010, n. 7589, della Direzione centrale per le politiche dell’im­migra­zione e dell’asilo.

[37] Così, Miele, L’accordo di integrazione Stato/immigrati, cit., 466 e Zorzella, L’ac­cordo di integrazione: ultimo colpo di coda di un governo cattivo?, cit., 64.

[38] Così, ex multis: Zorzella, ult. cit., 64; Biondi Dal Monte-Vrenna, L’accordo di integrazione ovvero l’inte­gra­zione per legge, cit., 253 ss.; Gargiulo, Integrazione o esclusione? I meccanismi di selezione dei non cittadini tra livello statale e livello locale, 43 ss. e passim.; Calabrò, L’ammi­nistrazione di fronte al­l’immigrato: tra inclusione, esclusione e integrazione, cit.

[39] Sul punto, si vedano B. Pezzini, Una questione che interroga l’uguaglianza: i diritti sociali del non-cittadino, in AA.VV., Lo statuto costituzionale del non cittadino, Atti del XXIV Convegno annuale dell’As­so­ciazione italiana dei costituzionalisti, Cagliari, 16-17 ottobre 2009, Napoli, 2010, 211 ss., nonché M. D’Alberti, L’Unione europea e i diritti, in Riv. trim. dir. pubbl, (3), 2016, 761 ss.

[40] Così, Miele, L’accordo di integrazione Stato/immigrati, cit., 466, e Morozzo della Rocca, Entra in vigore l’accordo (stonato) di integrazione, cit., 7 s.

[41] Per una disamina di questi temi, sia nuovamente consentito rinviare a Giuffrida, L’accordo di integrazione ex art. 4-bis, t.u. immigrazione: luci ed ombre a dieci anni dall’entrata in vigore, cit.

[42] Il decreto del Ministro del­l’in­terno 23 aprile 2007, recante la Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegra­zio­ne (v. G.U. 15 giugno 2007, n. 137), è il frutto dell’elaborazione di un Comitato scientifico, composto di cinque esperti nominati dal Ministro con d.m. 13 ottobre 2006, con cui si è inteso realizzare un nuovo strumento di politica migratoria e di risoluzione del complesso fenomeno del­l’integrazione con la consultazione delle principali comunità di immigrati e associazioni religiose.

[43] Così, C. Cardia, Carta dei valori e multiculturalità alla prova della Costituzione, in Stato, Chiese e pluralismo confessionale, 12/2008, 1.

[44] Dalla Relazione di accompagnamento alla Carta dei valori emerge che, durante i lavori preparatori, furono molteplici le voci scettiche sulla necessità di elaborare tale documento, soprattutto sollevate da rappresentanti di talune associazioni islamiche e organizzazioni italiane, laiche e confessionali. In particolare, si osservava che la Costituzione italiana e le Carte fondative dell’U­nio­ne Europea contemplano già l’enuncia­zione di principi e valori, rendendo perciò superflua una loro rielaborazione in altro documento.

[45] Così si esprime più volte il sito ufficiale del Ministero dell’interno. Nel decreto ministeriale di adozione della Carta era inoltre previsto che «Il Ministero del­l’interno, nell’e­ser­ci­­zio delle proprie attribuzioni, si ispira alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione» (art. 1, com­ma 1) e che il Ministero «orienta le relazioni con le comunità degli immigrati e religiose al comune rispetto dei principi della Carta dei valori, nella prospettiva del­l’inte­gra­zione e della coesione sociale» (art. 1, comma 2).

[46] Fra i molteplici rilievi critici sollevati alla Carta, forti discussioni e polemiche ha suscitato il richiamo alle c.d. radici giudaico-cri­stiane (v. Preambolo della Carta): se, infatti, per un verso, la Carta proclama che la dimensione culturale e valoriale della civiltà greco-roma­na e delle tradizioni ebraica e cristiana ha favorito nel corso della Storia europea lo sviluppo della modernità e dei principi di libertà e giustizia, per altro verso, taluni commentatori affermano che siffatto richiamo costituirebbe il segnale di una svolta culturalista delle politiche di integrazione italiane: così, E. Gargiulo, Integrazione o esclusione? I meccanismi di selezione dei non cittadini tra livello statale e livello locale, in Dir., immigr. e cittadinanza, 41 ss. e Zorzella, L’ac­cordo di integrazione: ultimo colpo di coda di un governo cattivo?, cit., spec. 59-71.

[47] Per una rivalutazione della Carta, cfr. Cardia, Carta dei valori e multiculturalità alla prova della Costituzione, cit., e V. Baldini, Introduzione: Diritto, pluralismo culturale, Costituzione. La prospettiva storico-filo­sofica quale “precomprensione” per l’interpre­tazione dei valori costituzionali, in www.dirittifondamentali.it, (1), 2012, 8 s.

[48] Per una disamina di questo passaggio evolutivo del legislatore, cfr. Loprieno, L’evolu­zione normativa della condizione giuridica dello straniero in Italia, cit.

[49] Sulla c.d. civic integration, cfr. Gargiulo, Dall’inclu­sione programmata alla selezione degli immigrati: le visioni dell’integrazione nei documenti di programmazione del Governo italiano, cit., 225 ss.

[50] Il sistema di valutazione a punti del livello di integrazione raggiunto dallo straniero al momento della presentazione della domanda di permesso di soggiorno riecheggia esperienze di svariati Stati europei (ad es., Germania, Regno Unito, Francia, Belgio, Paesi Bassi, Svezia, Danimarca, Finlandia, Estonia, Austria, Spagna e Ungheria) ed extraeuropei con forti flussi migratori (come l’Au­stralia e la Nuova Zelanda).

[51] Cfr. A. Sayab, La doppia assenza. Dalle illusioni dell’emigrato alle sofferenze dell’immigrato, Milano, 2002 (la prima edizione in lingua francese è del 1999).

[52] L’e­spressione «diritto ad avere diritti», risalente a H. Arendt, Le origini del totalitarismo, Milano, 1999, 404 (The Origins of Totalitarianism, Schcken Books, 1951), è stata successivamente ripresa da S. Rodotà, Il diritto ad avere diritti, Roma-Bari, 2013.

[53] Così, D. Fiumicelli, Spunti di riflessione in tema di cittadinanza: l’azione di integrazione degli stranieri extracomunitari tra profili comparatistici, progetti in discussione e best practices, in Costituzionalismo.it, (3), 2013.

[54] L’espressione «principio di reciprocità» è qui utilizzata in senso filosofico e antropologico e richiama la c.d. etica della reciprocità, in base alla quale nei rapporti intersoggettivi deve sussistere una “giusta” complementarità sicché il diritto di ciascuno necessariamente coesiste con un dovere per l’altro.

[55] Il tema dei costi legati alla gestione dei flussi migratori e dei processi d’in­te­gra­zione dei migranti è quantomai complesso e foriero di discussioni animate, specialmente in ordine all’effettivo carico sulla comunità accogliente, ed investe a pieno titolo il tema gravoso dei c.d. «diritti finanziariamente condizionati», ossia dei diritti la cui tutela è subordinata alla sussistenza di adeguate coperture finanziarie e al rispetto della compatibilità di bilancio.

[56] Fracchia, Integrazione, eguaglianza, solidarietà, cit., 232.

[57] Ibidem.

[58] Significativa al riguardo è Cass. pen., sez. I, 31 marzo 2017, n. 24084, che ha statuito che la libertà religiosa garantita dall’art. 19 Cost. incontra dei limiti, stabiliti dalla legislazione in vista della tutela di altre esigenze, tra cui quelle della pacifica convivenza e della sicurezza, di ordine pubblico, sicché nessun credo religioso può legittimare il porto in luogo pubblico di armi o di oggetti atti ad offendere e che a nulla rileva la circostanza che trattasi di usanza conforme a precetti religiosi.

[59] Così ancora la succitata Cass. pen, sez. I, n. 24084/2017.

[60] L’accentuazione “culturalista” della Carta dei valori – e del successivo accordo di integrazione – è stata (ed è tuttora) oggetto di critiche animate, soprattutto da parte di chi muove da una prospettiva c.d. interculturalista: da taluni si ritiene infatti inaccettabile la logica, sottesa a tali documenti, secondo cui chi decida di andare incontro all’altro, anziché limitarsi a presentare se stesso, intenda chiarire da subito su quali basi sia disposto a praticare l’in­contro, ponendo così in primo piano i princìpi ritenuti irrinunciabili. Significativa, al riguardo, è stata la risposta del Ministro, resa alla Camera dei deputati l’11 ottobre 2006, in occasione di una interrogazione parlamentare in cui ha chiarito che, attraverso la Carta, si è inteso prendere posizione sulla pratica della infibulazione e, in generale, sulla condizione della donna.

[61] Ci si riferisce a Fracchia, Integrazione, eguaglianza, solidarietà, cit., passim.

[62] Per un’introduzione sul ruolo delle amministrazioni pubbliche nella tutela dei diritti sociali di tutti (cittadini e non), cfr. A. Zito, Beni primari, diritti sociali degli immigrati e ruolo delle pubbliche amministrazioni, in Atti del convegno internazionale «Diritti dell’immigrazione e diritti dei migranti» (Agrigento, 22-23 maggio 2013), a cura di M. Immordino e C. Celone, in Nuove Autonomie, Anno XXII, (2-3), 2013, 223 ss.

[63] Il profilo testé accennato s’intreccia con il tema della c.d. cittadinanza amministrativa, su cui cfr. Gallo, La pluralità delle cittadinanze e la cittadinanza amministrativa, cit., e Police, Federalismo “asimmetrico” e dequotazione dell’eguaglianza: le fragili fondamenta della cittadinanza amministrativa, cit.

[64] In tal senso, Fracchia, Integrazione, eguaglianza, solidarietà, cit., 239. Il nostro ordinamento, anche costituzionale, contempla molteplici ipotesi di solidarietà biunivoca (o bilaterale). Sul concetto di solidarietà biunivoca e sulla centralità degli aspetti relazionali, v. ancora F. Fracchia, Combattere povertà ed esclusione: ruolo, strategie e strumenti per i soggetti pubblici, in Dir. economia, 2004, 41 ss. e, con riferimento al settore dell’istruzione, sempre Id., Istruzione e differenziazione: la centralità dello studente tra solidarietà intergenerazionale e sviluppo della persona, in F. Astone, M. Caldarera, F. Manganaro, A. Romano Tassone, F. Saitta (a cura di), Le disuguaglianze sostenibili nei sistemi autonomistici multilivello, Torino, 2006, 158 ss., nonché Id., Il sistema educativo di istruzione e formazione, Torino, 2008.

[65] Sul punto v. ancora Cass. pen., sez. I, n. 24084/2017, nonché la recente Cass. civ., sez. I, 21 settembre 2022, n. 27592.

[66] Sul carattere sanzionatorio della revoca delle misure di accoglienza, si veda anche, ex multis, il recente Tar Molise, Campobasso, sez. I, 12 dicembre 2022, n. 476.

[67] Così, E. D’Orazio, Una introduzione all’analisi e alla giustificazione dei diritti nella prospettiva del­l’etica pubblica, in Immigrazione e diritti di cittadinanza, Conferenza nazionale dell’immigrazione – Università Bocconi Milano-Cnel, 1991, 15 ss.

[68] Così, M. Corradi, Chi non vuole vedere e chi muore, in Avvenire, 21 agosto 2009. Su questa linea, v. il recente Tar Molise, Campobasso, sez. I, 9 novembre 2022, n. 413.

[69] Così, Tar Parma, sez. I, n. 31/2016, cit. Negli esatti termini, Tar Parma, sez. I, 23 maggio 2017, n. 173.

[70] Fracchia, Integrazione, eguaglianza, solidarietà, cit., 239.

L'articolo Diniego e revoca del permesso di soggiorno come misure sanzionatorie per la violazione dell’obbligo di integrazione dello straniero (a margine di TAR EMILIA-ROMAGNA, Parma, sez. I, n. 346/2022). proviene da Giustamm.

 A cura di Armando Giuffrida*

1. ‒ Il tema che ci si accinge ad affrontare ‒ Il centro storico nell’elaborazione del diritto urbanistico ‒ è vastissimo e ben difficilmente potrebbe essere sviluppato nei tempi previsti per questo intervento[1]. Appare dunque preferibile ‒ riprendendo anche argomenti già avviati dal prof. Alessandro Crosetti la scorsa settimana ‒ offrire alcuni spunti di carattere generale, introduttivi dei contributi dei colleghi che mi seguiranno, i quali daranno invece un “taglio” più specialistico e di ordine applicativo.

Prima di delineare taluni dei principali profili che il centro storico suscita nell’elaborazione del diritto urbanistico, ritengo necessaria una premessa.

Ha osservato un po’ provocatoriamente il prof. Filippo Salvia, grande studioso di diritto urbanistico, che molto ha scritto sui centri storici, che «In una trattazione rigorosamente giuridica […] il discorso sui centri storici avrebbe potuto essere liquidato a rigore in poche battute, perché scarseggiano le normative specifiche in materia. Ma […] esistono buone ragioni per dare al tema una certa evidenza soprattutto per chi ha a cuore l’esigenza di salvaguardare le “identità collettive e territoriali” messe sempre più in pericolo dai processi di omologazione in corso, distruttivi di ogni cultura»[2].

Ebbene, che il discorso sui centri storici possa a rigore liquidarsi in poche battute rappresenta, evidentemente, una provocazione o, quantomeno, una forzatura. Tuttavia, è difficile negare che tale affermazione non contenga un fondo di verità giacché la normativa in materia, specialmente in ambito nazionale, è quanto mai scarna, disarticolata e distribuita tra una pluralità di fonti normative, anche di vario livello e dunque di differente efficacia e valore giuridico. E questa criticità non fa giustizia dell’importanza del tema e della rilevanza degli interessi in gioco che il legislatore è chiamato a disciplinare ed eventualmente a comporre in caso di conflitto.

Negli anni, tuttavia, sebbene in modo disarticolato e non di rado sulla spinta emozionale del momento ‒ si pensi, ad esempio, alla normativa speciale introdotta nel 2014 in seguito ai ripetuti crolli nel sito archeologico di Pompei[3] ‒ si sono moltiplicati i provvedimenti per fronteggiare le innumerevoli problematiche tipiche dei centri storici, tant’è che si è parlato addirittura, e non certo in termini favorevoli, di una vera e propria ipertrofia normativa[4].

La materia è ora disciplinata soprattutto dalla legislazione urbanistica regionale, che integra le poche norme nazionali[5]. Non mancano tuttavia i profili problematici, di cui farò cenno, rimandando per maggiori approfondimenti agli interventi dei relatori della terza giornata del seminario.

Ma il tema dei centri storici non suscita l’attenzione che merita persino nella stessa elaborazione dottrinale. Esistono, infatti, manuali e trattati di diritto urbanistico, anche molto corposi e approfonditi, che tuttavia dedicano alla materia ben poco spazio[6]. Le stesse voci enciclopediche giuridiche scarseggiano o sono addirittura assenti[7].

Ad ogni modo, dei centri storici si sono occupati insigni studiosi e maestri del diritto amministrativo, con analisi approfondite su argomenti specifici: si pensi a Massimo Severo Giannini, Feliciano Benvenuti, Alberto Predieri, e, più recentemente, a Filippo Salvia, Umberto Allegretti, Vincenzo Caputi Jambrenghi, Gianfranco D’Alessio, Giuseppe Caia, Alessandro Crosetti, Annamaria Angiuli, e molti altri Autori, altrettanto autorevoli.

I volumi monografici non sono affatto numerosi, almeno come ci si aspetterebbe. Al riguardo, non possono non richiamarsi i due ottimi lavori collettanei, uno ormai un po’ datato a cura di Giuseppe Caia e Giulio Ghetti[8], l’altro più recente a cura di Cesare Lamberti e Marco Lucio Campiani[9]; né va dimenticata la pregevole monografia, più risalente nel tempo, di Gianfranco D’Alessio[10]. Fra l’altro, questi tre volumi non sono più in vendita da tempo, quindi sono di difficile reperibilità.

2. ‒ Come è noto, il quadro normativo di riferimento sui centri storici coinvolge due differenti ambiti giuridici, tra loro contigui, ma altresì separati ed autonomi: la disciplina dei beni culturali e paesaggistici ‒ oggi racchiusa nel Codice Urbani del 2004[11] ‒, da un lato, e, dall’altro, il diritto urbanistico, il quale si è via via sedimentato dalla originaria legge 1150 del 1942 sino a costituire oggi un complesso sistema normativo multilivello in cui il legislatore regionale svolge il ruolo di assoluto protagonista[12].

Per ben comprendere la portata di questo duplice e ripartito assetto normativo afferente al medesimo bene oggetto di tutela, ossia il centro storico, è necessario precisare che l’approccio e lo studio degli agglomerati storici ‒ tanto da parte di giuristi, politici e amministratori, quanto da parte di architetti, urbanisti, sociologi, ecc. ‒ si caratterizza da sempre per la presenza di un dualismo di fondo, emerso anche in occasione delle relazioni dei colleghi intervenuti nella prima giornata del webinar[13].

Da un lato, vi sono coloro che evidenziano principalmente le esigenze conservative dei nuclei originari delle attuali città. Paradigmatica è la c.d. dottrina della conservazione formulata da John Ruskin in polemica contro il programma di restauri delle cattedrali e di alterazione dei monumenti medievali avviato intorno alla metà del XIX secolo in Gran Bretagna, nei cui confronti il celebre scrittore e critico d’arte britannico manifestò tutta la sua avversione verso ogni espressione di “modernità”. Si ricordi, inoltre, che nel dopoguerra erano persino gli stessi cittadini a manifestare nostalgia verso i centri storici distrutti dai bombardamenti.

Dall’altro, emergono le sollecitazioni di coloro ‒ in particolare gli urbanisti ‒ che privilegiano l’innovazione e i salti in avanti nella ricerca di un diverso modo di intendere la città e, soprattutto, di modernizzarla attraverso nuove forme espressive nell’architettura. L’innovazione, naturalmente, potrà coinvolgere diversi aspetti, come un diverso utilizzo degli spazi, o un diverso modo di valorizzazione del patrimonio cittadino, ma può altresì essere estesa ad aspetti sociali, arrivando finanche ad anticipare nuovi modi di vivere.

Se la prima posizione propone meritoriamente di conservare e salvaguardare la memoria storica e le radici di una comunità, la seconda ha il pregio, altrettanto significativo, di aprirsi ad una prospettiva dell’urbanistica più sensibile alle esigenze socio-economiche della popolazione che vive nei centri storici, favorendo un approccio più dinamico, alla perenne ricerca di nuovi assetti normativi aperti alla cura dei molteplici interessi che convergono in tali aggregati urbani.

Tuttavia, se da un canto è impossibile prescindere da questi approcci ideologici, è altrettanto vero che entrambe queste posizioni radicali non possano essere accolte sic et simpliciter. E in effetti, una posizione rigidamente conservativa finirebbe per indurre i residenti ad abbandonare i centri storici, se questi ultimi, come si è affermato, sono ridotti alla mera funzione di vetrine o di semplici contenitori museali[14]. Di contro, una prospettiva indiscriminatamente ed esclusivamente rivolta al “nuovo” finirebbe per offuscare, se non per travolgere e cancellare del tutto i tratti essenziali delle tracce identitarie delle nostre comunità[15].

Sicché, alla storica e mai sopita contrapposizione tra conservazione e innovazione, si è via via affiancato ‒ tra gli studiosi ed esperti della materia e a livello politico e amministrativo ‒ un approccio più equilibrato, pragmatico, aperto alla ricerca di nuove soluzioni e di originali profili normativi, pur di affrontare le numerose e spesso complesse dinamiche che la realtà dei centri storici suscita.

Si pensi alla chiamata a progetto urbano denominata “Réinventer Paris”, indetta dal sindaco di Parigi Anne Hidalgo nel 2014, e reiterata nel maggio 2017, finalizzata alla predisposizione di un progetto di rinnovamento del centro storico, che rispondesse alle nuove esigenze legate all’evoluzione dei bisogni dei cittadini residenti in tale agglomerato urbano. Tra i criteri di valutazione si è individuato il potenziamento della funzionalità dei palazzi storici e dei terreni di proprietà pubblica o industriali, salvaguardando tanto la bellezza, quanto l’ambiente, secondo i principi del costruire sostenibile. Tuttavia, il criterio determinante per la scelta del vincitore era costituito dall’innovazione: secondo Jean-Louis Missika, vicesindaco di Parigi e responsabile della pianificazione urbanistica, dell’architettura, e dei progetti del Grand Paris «L’obiettivo non è innovare su tutti i fronti, ma ricercare, in ciascun sito, l’innovazione più adatta a far emergere soluzioni all’avanguardia»[16].

Così, accanto ai tradizionali istituti di tutela dei beni culturali (rivelatisi in massima parte inefficaci per una piena valorizzazione dei centri storici unitariamente intesi), la legislazione urbanistica ha introdotto nuovi istituti e nuove espressioni terminologiche ‒ come riqualificazione, rivitalizzazione, rigenerazione ­‒ per promuovere, in modo spesso frammentario ed estemporaneo, lo sviluppo del contesto ambientale di tali agglomerati urbani[17].

3. ‒ Tra le maggiori difficoltà che si incontrano nello studio del dato normativo si pone innanzitutto quello della definizione giuridica[18].

Come ben sanno gli urbanisti – giuristi e non – tuttora non esiste a livello normativo una nozione unitaria di centro storico, ma piuttosto svariate formulazioni, spesso non sovrapponibili e finanche in contraddizione tra loro, come emergerà nel corso di questo mio intervento.

In linea generale, il centro storico rappresenta un unicum composito, in cui confluisce una pluralità di valori e di interessi spesso eterogenei e persino conflittuali tra loro[19]. Per un verso, segna i tratti essenziali della nostra storia civile, impreziosita da un vasto patrimonio di preesistenze culturali, storiche e artistiche sedimentatesi nei secoli, che lo diversificano dal restante tessuto urbano. Per altro verso, mette in luce l’immagine della città[20], degradata o, al contrario, ben conservata e valorizzata, e, in generale, l’ambiente dell’uomo, nel quale convergono e convivono molteplici interessi, in gran parte meritevoli di tutela e, vieppiù, di valorizzazione[21].

Così, si pensi alle tradizionali attività commerciali tipiche dei centri storici, spesso esercitate in antichi locali (fiaschetterie, caffetterie, farmacie, ecc.): trattasi di attività che rivestono una posizione di primissimo piano perché fanno emergere il ruolo identitario e la vitalità di tali luoghi, che una logica meramente conservativa potrebbe ridurre ad una sorta di museo a cielo aperto[22]. La tutela di queste attività è stata oggetto di ampie discussioni, dottrinali e giurisprudenziali, in cui spesso le ragioni delle soprintendenze si opponevano agli indirizzi della giurisprudenza amministrativa, quest’ultima infine avallata dalla Corte costituzionale che ha riconosciuto che il vincolo di destinazione sui beni culturali non è mai estensibile all’attività in sé considerata (separatamente dal bene), la quale va perciò lasciata libera di esprimersi, conformemente al dettato costituzionale (in primis, all’art. 41 Cost.)[23].

Ma nei centri storici emergono ulteriori e svariate questioni sociali. Si pensi allo spopolamento dei piccoli comuni rurali, intensificatosi con i flussi migratori interni del secondo dopoguerra; o alla progressiva terziarizzazione delle aree più antiche delle grandi città, accompagnata da un sensibile aumento dei prezzi degli immobili e alla conseguente emigrazione della popolazione residente verso le periferie o i comuni limitrofi all’area urbana[24]; o al tema, sempre attuale, afferente al recupero degli immobili fatiscenti o da dismettere, sollecitato da leggi speciali (anche recenti) in materia di housing sociale a favore di individui e nuclei familiari svantaggiati, residenti nelle aree dei centri storici[25]; o ancora ai problemi di ordine pubblico, ascrivibili a situazioni di precarietà e di criminalità ‒ sempre esistite nei centri storici ‒ ma acuitisi negli ultimi decenni con l’intensificarsi di nuove marginalità legate all’immigrazione di cittadini dalle più disparate provenienze, che poco o nulla conoscono della storia e della cultura che traspare dagli agglomerati urbani in cui vivono.

La stessa vivibilità dei centri storici è materia di grande interesse legislativo e urbanistico. Su tutti emerge la tutela dell’ambiente e la lotta agli inquinamenti (dell’aria, sonori), spesso concentrati proprio nei centri storici, anche a causa dell’intenso traffico veicolare[26]. Quest’ultimo, poi, richiede soluzioni per la sua regolamentazione, connessa alla difficoltà (oggettiva e normativa) di incrementare i parcheggi (pubblici e privati) o, di contro, per assumere la misura draconiana di chiudere definitivamente al traffico privato aree centrali più o meno vaste[27]. C’è poi il tema dei flussi turistici, con le connesse criticità, come egregiamente illustrato dalla prof.ssa Piera Vipiana la scorsa settimana[28].

Si pensi ancora alla difficile applicabilità della normativa antisismica nelle costruzioni antiche site nei contri storici, che spesso ostacola la progettazione di interventi di ristrutturazione e valorizzazione, trattandosi – come è evidente che sia – di fabbricati costruiti in assenza delle precauzioni antisismiche imposte soltanto a partire dal XX secolo[29].

E si potrebbe continuare a lungo.

Tornando all’assetto normativo, i centri storici, come si è accennato, sono sottoposti ad un duplice regime giuridico.

Da un lato entra in gioco il tradizionale assetto di tutela dei beni culturali[30]. È la normativa più risalente nel tempo, che, come è noto, è oggi racchiusa nel Codice Urbani. Se escludiamo la breve parentesi del t.u. Melandri del 1999[31], il Codice trae origine dalla vecchia disciplina fascista delle leggi Bottai del 1939, che, a loro volta, affondavano le radici nella legislazione liberale, ossia nelle storiche leggi Nasi del 1902[32] e Rosadi del 1909[33]. Andando ancor più a ritroso, gli stessi antichi Stati preunitari ‒ in particolare lo Stato pontificio[34], il Granducato di Toscana e il Regno delle Due Sicilie[35] ‒ contemplavano discipline di tutela del patrimonio monumentale molto avanzate per le loro epoche.

Ebbene, nonostante tali risalenti corpi normativi, fu quantomai arduo ‒ prima e dopo l’Unità d’Italia ‒ arginare tanto i deprecabili trafugamenti di preziose opere d’arte miseramente esportate fuori dal nostro Paese[36], quanto lo scempio di molti centri storici di importanti città. Questi ultimi in particolare dopo l’Unificazione, ma anche nell’epoca giolittiana e in quella fascista, furono oggetto di pesanti aggressioni per ragioni di risanamento igienico-sanitario (come a Napoli o Torino) o per esigenze di razionalizzazione e modernizzazione (come a Roma o Palermo)[37].

Il diffuso pensiero positivista e futurista, facendo prevalere, talvolta prepotentemente, la logica dell’innovazione sulla conservazione, favorì il ricorso alla tecnica dello sventramento per (come allora si affermava) isolare per meglio valorizzare il monumento o l’emergenza architettonica, concepiti come entità autonome e separabili dal contesto urbanistico in cui erano collocate e, come tali, da salvaguardare[38]. La legislazione di tutela dei beni culturali si è così rivelata in gran parte insufficiente, se applicata ai centri storici. E ciò per una serie di ragioni[39].

Anzitutto, perché i provvedimenti di vincolo di singoli fabbricati o di complessi edilizi ben individuati assicurano una tutela solo parziale ‒ puntiforme, come suol dirsi[40] ‒, tanto nel caso di vincolo diretto sul bene dichiarato di interesse culturale, quanto con l’imposizione del vincolo indiretto, che, com’è noto, colpisce ‒ mediante prescrizioni in materia di altezze, distanze, luce, decoro, edi­fica­bili­tà ‒ gli immobili e le aree che formano la cornice ambientale del sito monumentale o archeologico[41]. Le misure del vincolo indiretto mirano infatti al mantenimento dello status quo e non consentono di imporre obblighi di facere (ad esempio, gli obblighi conservativi di recupero) sul bene assoggettato a vincolo, mentre ciò è possibile per il bene vincolato in modo diretto[42]. Tale tutela è dunque insufficiente perché, perseguendo una logica essenzialmente conservativa, incide solo sulle eventuali modificazioni strutturali degli immobili di particolare pregio, ma lascia sullo sfondo le esigenze di recupero, rivitalizzazione e valorizzazione delle aree colpite dal vincolo indiretto.

Inoltre, i vincoli culturali sono ancora troppo legati alla tradizionale impostazione estetizzante delle vecchie leggi liberali e fasciste, pur temperata dal carattere di testimonianza storica espressa dal Codice dei beni culturali, portando così ad escludere la tutela di gran parte dei beni siti nei centri storici.

Analoghi limiti si riscontrano anche nella tradizionale disciplina sulle bellezze naturali (oggi definite beni paesaggistici), che appiattisce la protezione dei centri storici sui singoli immobili o gruppi di immobili di pregio considerati come entità a sé stanti (la tutela puntiforme di cui si è detto)[43]. Non si assicura quindi alcuna salvaguardia né a complessi eterogenei come sono i centri storici, né ai minori centri storici (privi del requisito di rara bellezza), né, d’altro canto, si favorisce l’integrazione di questi agglomerati urbani nel più ampio contesto ambientale della città.

L’attuale formulazione dell’art. 136 Cod. Urbani, nel testo novellato dal c.d. correttivo Rutelli del 2008, aggiunge ora un espresso richiamo ai centri e ai nuclei storici. L’integrazione ha però generato nuovi problemi interpretativi e applicativi: da un lato, i due concetti di centro e nucleo storico rimangono dai contorni piuttosto indefiniti[44]; dall’altro, tale previsione attrae nuovamente verso la legislazione dei beni culturali e paesaggistici una disciplina che, come si vedrà, si è da tempo trasferita nella legislazione urbanistica, quindi nell’altro ambito di interesse per il legislatore dei centri storici.

La nuova formulazione dell’art. 136 ha infatti generato due differenti nozioni normative di centro storico, sottoposte a due differenti regimi giuridici: accanto al centro storico urbanistico, emergente dai PRG, si affianca ora il centro storico paesaggistico, individuato col puntuale provvedimento regionale di vincolo previsto dal Codice Urbani[45]. La novella si pone in linea con la rinnovata nozione di paesaggio che valorizza il suo aspetto antropico[46]; tuttavia, non si coordina a sufficienza con la disciplina urbanistica perché l’individuazione del centro storico paesaggistico affidata alla regione lascia sullo sfondo i comuni, che invece costituiscono gli enti di riferimento in materia, peraltro con competenze urbanistiche rimaste immutate e che il principio di sussidiarietà verticale declinato dall’art. 118 Cost. individua come il livello naturale di governo del territorio[47].

4. ‒ Ebbene, è ormai fuor di dubbio che solo attraverso un’oculata legislazione urbanistica l’ordinamento è in grado di assicurare ai centri storici una tutela senz’altro più efficace.

Come è noto, l’attenzione per questi agglomerati urbani si è accresciuta con l’industrializzazione della metà degli anni ‘50 del secolo scorso, che ha generato un forte inurbamento, accompagnato dal frequente abbandono dei centri storici[48]. I cantieri, sempre aperti per realizzare nuove costruzioni, ignoravano l’antica prassi dell’immutabilità del costruito, diffondendo ‒ potremmo dire, per giusta e comprensibile reazione ‒ l’idea della salvaguardia dell’esistente, anche (e soprattutto) dei centri storici.

Ciò è avvenuto in un primo momento su impulso di pregevoli iniziative culturali e istituzionali, talune anche risalenti nel tempo[49]. Il prof. Roberto Bobbio la scorsa settimana ha ricordato la Carta di Gubbio del 1960, che costituisce una «vera e propria dichiarazione di principi sulla salvaguardia e sul risanamento dei centri storici», in cui si favorisce l’idea di una tutela generalizzata di tutti i centri storici italiani, compresi quelli di minore interesse culturale, rimasti miracolosamente illesi dallo scempio dei decenni precedenti, ma che rischiavano un’analoga sorte[50].

La partecipazione ai lavori preparatori anche di otto comuni, a fianco di eminenti studiosi, professionisti e associazioni qualificate (come Italia nostra), valse infatti ad elidere il tradizionale elitarismo, per premiare i caratteri di socialità diffusa. La Carta di Gubbio, in altri termini, «assembla e compone misure di stampo propriamente urbanistico con previsioni programmatorie di carattere economico-sociale, non trascurando gli indispensabili aspetti economico-finanziari»[51].

Ma ancor più autorevole è stato il contributo offerto dalla celebre Commissione parlamentare Franceschini[52], la quale, pur non dando vita ad alcuna novella legislativa (le leggi Bottai rimasero vigenti ancora per molti anni), su impulso del grande urbanista Giovanni Astengo ha insistito per recuperare e valorizzare i centri storici (parimenti intesi quali testimonianze materiali della nostra civiltà) con la popolazione che vi abita e che è depositaria di vive tradizioni di civiltà per l’intima compenetrazione con l’ambiente[53].

Emerge così la vitalità, quale elemento costitutivo dell’identità culturale dei centri storici (pertanto da preservare e tutelare) e, al contempo, la necessità di collocare tali antichi aggregati nel più ampio progetto di tutela ambientale espresso dalla pianificazione urbanistica, ormai intesa come il più adatto strumento giuridico per assicurare la tutela e il risanamento dei centri storici nel loro insieme, e dunque nella loro struttura urbanistica sedimentatasi nei secoli.

Affiancando la pianificazione urbanistica alla tradizionale disciplina vincolistica puntiforme di tutela dei beni culturali e paesaggistici, si comincia ad intravedere la nuova figura del bene culturale ambientale, configurato dai PRG, che verrà maggiormente definito nei decenni successivi, affiancandosi al tradizionale bene culturale (o storico-artistico, secondo la vecchia espressione delle leggi Bottai). Si passa così ad una diversa concezione degli agglomerati storici (soprattutto se riferiti alle c.d. città d’arte), secondo cui «l’intero centro storico è un monumento»[54].

A ben vedere, però, già la legge urbanistica, nella versione del 1942, recava taluni embrionali e indiretti riferimenti ai centri storici (senza mai nominarli), rivelatisi però inefficaci e inapplicati: era infatti previsto un potere di vigilanza sul rispetto di caratteri tradizionali nelle attività di rinnovamento e ampliamento edilizio della città, attribuito al Ministero dei lavori pubblici, ma i parametri per il suo concreto esercizio erano troppo generici per assicurare una tutela incisiva dei centri storici; altrettanto generici e inapplicati erano tanto l’art. 7 sui vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico nei PRG, quanto l’art. 5, di analogo contenuto, riferito ai piani territoriali di coordinamento[55]. Ma, soprattutto, pesavano i due più grandi limiti della versione originaria della legge urbanistica, ossia l’obbligatorietà non generalizzata del PRG e la mancata zonizzazione dei centri storici[56].

5. ‒ La tutela dei centri storici entra a pieno titolo nella legislazione urbanistica solo con la legge-ponte del ‘67, laddove, novellando il corpo normativo della legge urbanistica del ‘42, introduce una misura di salvaguardia a favore degli agglomerati di carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale, consentendo esclusivamente opere di consolidamento e di restauro, senza alterazione di volumi (questo è un punto importante su cui si ritornerà nel prosieguo della relazione): attraverso l’enunciazione dell’art. 17, quinto comma, della legge-ponte, si dispone infatti un generale divieto di realizzare qualsiasi costruzione su aree libere e di ogni modifica di volumi fino all’approvazione dello strumento urbanistico generale negli «agglomerati urbani aventi carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale».

La legge-ponte, che ha avuto il merito di elevare per la prima volta i complessi urbanistici-architettonici del passato (dalla stessa qualificati come centri storici) alla dignità di beni culturali urbanistici[57], ha poi fatto da traino alla produzione di ulteriori ‒ ma pur sempre frammentarie e disorganiche ‒ norme urbanistiche applicabili anche ai centri storici.

In particolare, avendo imposto l’obbligo per i comuni di disporre la perimetrazione del centro storico[58], fu emessa la circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 3210/1967[59], la quale, con criterio discutibile, ha circoscritto tale perimetro nella città preindustriale anteriore all’Unità d’Italia, includendo gli edifici costruiti precedentemente al 1860 (anche in assenza di monumenti o edifici di particolare valore artistico: ecco i centri storici minori) o racchiusi in antiche mura (comprese le eventuali propaggini esterne con edifici anteriori al 1860), ma anche strutture urbane realizzate dopo il 1860, se ritenute altamente qualificate (come il Liberty e l’art déco).

È quindi intervenuto il d.m. n. 1444/1968[60], il quale, nell’individuare le zone territoriali omogenee, introduce la tanto discussa zona A, che, in sostanza, racchiude i centri storici ed eventualmente le aree circostanti (quali parti integranti per comuni caratteristiche). Più precisamente, tale decreto considera zona territoriale omogenea di tipo “A” «le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi».

Come si è osservato in dottrina[61], il riferimento alle «porzioni» di agglomerati, «comprese le aree circostanti», al servizio degli agglomerati urbani che rivestano «carattere […] di particolare pregio ambientale», di fatto amplia la categoria di riferimento ben oltre i soli centri storico-artistici. Estendendo così la tutela alle zone contigue alla parte più antica della città viene rafforzata la nuova nozione di bene culturale urbanistico[62].

La legislazione urbanistica si è poi arricchita di un piccolo, ma prezioso contributo offerto dalla l. n. 1187/1968[63], che, pur costituendo una mera “leggina” di ritocco della legge urbanistica, prevede (all’art. 1) che il PRG, in sede di zonizzazione del territorio comunale, individui «i vincoli da osservare nelle zone a carattere storico, ambientale, paesistico». Interpretando estensivamente la norma, si attribuisce così ai PRG una valenza costitutiva e non meramente ricognitiva, nel senso che gli stessi non debbono più limitarsi a trascrivere i vincoli precedentemente imposti da altre amministrazioni, ma possono ricomprendere anche beni non catalogati come culturali dalle soprintendenze[64].

Questa interpretazione innovativa porta a due importanti conseguenze. Anzitutto, colloca a pieno titolo i centri storici nella pianificazione urbanistica generale, intesi come parti del territorio comunale dotati di caratteristiche proprie, individuabili attraverso il contributo congiunto delle scienze giuridiche e metagiuridiche, ma tra loro complementari (si pensi al diritto urbanistico, all’urbanistica, all’ingegneria, alla storia dell’arte, all’architettura, alla sociologia, ecc.): l’individuazione e i contenuti delle zone A forma così oggetto di valutazioni tecniche specifiche e non di scelte meramente politico-amministrative rilevanti sul piano urbanistico[65].

In secondo luogo, l’opzione ermeneutica testé richiamata consente ai comuni di riconoscere e di tutelare, mediante gli ordinari strumenti urbanistici, anche aree e beni che, pur privi di notevole pregio per l’arte e la storia nazionale, custodiscono anch’essi la memoria delle comunità di cui sono espressione.

Viene perciò data piena tutela alle c.d. identità minori[66] e nasce l’idea, espressa da molti autori, di qualificare i centri storici come beni di famiglia[67]: si ritiene, cioè, che il vasto patrimonio culturale minore sia da tutelare nella logica dell’affectio che si prova per i beni di famiglia, in ordine ai quali non rileva tanto il loro valore estetico o economico, ma piuttosto il desiderio di non spezzare del tutto il legame con persone ormai scomparse e che ci sono state care: la conservazione e tutela di un oggetto anche di scarso o nullo valore intrinseco può infatti assumere un grande significato per le memorie personali, familiari o di limitati gruppi sociali, con ciò concorrendo ad assicurare la continuità tra le generazioni e dunque la persistenza del gruppo[68]. I comuni dispongono di uno spazio di tutela delle memorie del passato assai più profondo di quello tradizionalmente attribuito alle soprintendenze, ancor oggi vincolate dal parametro della notevole importanza o eccezionalità del carattere culturale del bene.

Attraverso queste poche norme i centri storici diventano beni culturali urbanistici, quale autonoma e unitaria categoria con propri strumenti di tutela. Massimo Severo Giannini, in uno scritto degli inizi degli anni ‘70 del secolo scorso, fu tra i primi studiosi a notare l’ingresso nell’ordinamento di questa particolare categoria di beni e il superamento della vecchia distinzione tra centri storici maggiori e centri storici minori[69]. Tutti gli antichi agglomerati sono ora tutelati, come si precisa in giurisprudenza, per la compattezza del loro insieme[70], introducendo così una tutela a tappeto[71], che si affianca alla tutela puntiforme della legislazione in materia di beni culturali e che si estende agli aggregati esterni alle antiche mura e alla stessa comunità depositaria delle tradizioni e delle attività tipiche di tale agglomerato urbano. Il centro storico è un ambiente vivo e vitale, in cui convergono elementi materiali (spesso di interesse culturale) e l’elemento umano, da rivitalizzare e valorizzare nel contesto della pianificazione generale, rivelatasi lo strumento giuridico più efficace per la sua tutela[72].

Non mancano tuttavia gli elementi di criticità in tutto questo. Anzitutto, perché il problema del centro storico corre il rischio di perdere la sua specificità, diventando solo uno dei molteplici problemi da affrontare (e risolvere) in sede urbanistica e spesso l’interesse alla sua tutela, tra i vari interessi da ricomporre in sede pianificatoria, non è nemmeno statisticamente il più importante[73]. In secondo luogo, perché, come acutamente è stato osservato, la convergenza della tutela del centro storico nell’ambito della pianificazione potrebbe rivelarsi come una sorta di “cavallo di Troia”, potendosi, attraverso di essa, realizzare speculazioni o stravolgimenti, magari presentati sapientemente come indispensabili operazioni per assicurare una nuova vivibilità[74].

Negli anni la figura dei beni culturali urbanistici ha rafforzato la propria fisionomia con il contributo di tutti i principali attori dell’arena pubblica[75], ossia: il legislatore (statale e regionale), che ha introdotto ulteriori tessere normative per una migliore definizione di questa nuova categoria di beni (si pensi alle leggi regionali che allargano il perimetro della zona A, sostituendolo con il criterio dell’esistente, ossia della persistenza del simbolo architettonico); la giurisprudenza amministrativa, che ha elaborato nuovi indirizzi interpretativi estensivi, peraltro spesso avallati dalla Corte costituzionale[76]; la stessa prassi amministrativa, sperimentata dai comuni per ampliare, oltre il perimetro della zona A, il patrimonio culturale e ambientale da tutelare, ad esempio, introducendo il criterio del netto urbanistico o consolidato urbanistico nella compilazione degli elenchi complementari ai PRG[77]. Queste innovazioni hanno così consentito di includere, ad esempio, le ville settecentesche (in passato destinate alla villeggiatura) site in aree esterne ai centri abitati, oppure gli antichi caseggiati rurali siti in zone ancor più distanti dal nucleo abitativo e risalenti all’epoca preindustriale o, addirittura, al basso Medioevo[78].

Nei decenni successivi si sono moltiplicate le disposizioni urbanistiche coinvolgenti i centri storici. Sarebbe impossibile descriverle in questa sede. Di certo la disciplina urbanistica ha rappresentato l’unico baluardo, per quanto parziale, imperfetto e discutibile, per impedire la distruzione dei centri storici e promuovere interventi di risanamento e recupero, non solo del patrimonio edilizio ed urbanistico, ma anche sotto il profilo economico e sociale[79]. Si pensi alla disciplina di sostegno alle fasce deboli della società (dal 1962 in poi) che ha esteso il principio del risanamento conservativo anche ai centri storici, assegnando le abitazioni pubbliche realizzate, ristrutturate o risanate con priorità ai precedenti occupanti o, in difetto, ai residenti nel centro storico, come incentivo al ritorno della comunità “autoctona”, esperimento che, peraltro, spesso non ha ottenuto il successo sperato[80]. Ma si pensi anche alla legislazione sull’edilizia residenziale che ha fatto confluire il centro storico nei programmi di recupero urbano, introducendo, fra l’altro, forme di concertazione tra pubblico e privato[81].

6. ‒ Sennonché, il percorso di riconoscimento dell’esistenza di un autonomo patrimonio urbanistico, edilizio storico e culturale, inteso come «bene da salvaguardare e tramandare»[82], è stato tutt’altro che lineare, anzi non di rado contraddittorio, con frequenti discrasie tanto in svariate leggi regionali di ultima generazione, quanto nella più recente legislazione speciale nazionale.

Anzitutto, suscita talvolta serie perplessità la legislazione regionale urbanistica[83].

Come si è autorevolmente sostenuto[84], le regioni hanno profondamente deluso laddove hanno paradossalmente trascurato di inserire tra i lavori pubblici di interesse regionale la ristrutturazione e il rinnovamento dei centri storici, che costituiscono materie riservate alla competenza legislativa ed amministrativa regionale sin dalla prima regionalizzazione dell’ordinamento.

Ma anche laddove si è intervenuto, talvolta si sono assunte scelte rivelatesi discutibili in sede applicativa. Ci si riferisce, in particolare, agli interessanti tentativi di allargare il centro storico fino ad includere più recenti agglomerati storici o alle leggi tese ad incentivare il restauro dei centri storici minori valorizzando attività tradizionali o impiantando nuove attività ritenute compatibili. In talune di queste ipotesi si è infatti trattato di mere leggi-manifesto perché prive di sufficiente copertura finanziaria, dunque volte più a soddisfare l’impatto mediatico che a realizzare qualcosa di effettivamente sostanziale[85].

Le più recenti (e corpose) leggi urbanistiche regionali talvolta evidenziano anche profili di ambiguità. Da un lato, nei loro principi di politica urbanistica regionale enfatizzano (giustamente) interessi di lunga durata, come l’ambiente, le risorse idriche o forestali, il paesaggio, la memoria e le tradizioni degli agglomerati storici minori, ecc. Dall’altro, però, tra le pieghe della disciplina urbanistica fanno affiorare una progressiva erosione della nozione unitaria di centro storico (come sopra delineata) per dar vita ad una pluralità di interventi differenziati che limitano le tutele alle sole emergenze urbanistiche e al solo patrimonio edilizio di grande valore artistico, trascurando il patrimonio edilizio minore e riportando così all’antico regime conservativo.

Ma pur con tali limiti (ed altri ancora) la legislazione urbanistica regionale e delle province autonome ‒ talvolta espressamente dedicata ai centri storici[86], ma più frequentemente racchiusa in apposite sezioni o norme della disciplina urbanistica (o di governo del territorio)[87] ‒ ha comunque destinato risorse per il recupero di beni o alla realizzazione di opere anche all’interno di centri storici: ciò è avvenuto attraverso la previsione di molteplici meccanismi incentivanti o premiali che, sebbene abbiano spesso frazionato gli interventi di sostegno togliendo il dovuto carattere unitario, hanno tuttavia (parzialmente) contribuito a scongiurare eventuali pregiudizi irreparabili cagionati da generalizzate situazioni di inerzia.

7. ‒ Analoghe perplessità suscita anche la legislazione statale. Si pensi alla normativa sulle c.d. ristrutturazioni innovative, che, con terminologia piuttosto ambigua, sembra riproporre l’antica impostazione che riteneva meritevoli di tutela le sole eccellenze e le architetture monumentali, spesso sulla spinta emotiva del fare ad ogni costo o del non perdere un finanziamento[88]. Ci si riferisce, in particolare, al complesso fenomeno dei piani attuativi complessi[89], come i programmi per il recupero urbano o i programmi per la riqualificazione urbana, entrambi introdotti nel 1992[90], o ai programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio, istituiti nel 1998[91], o ancora alla legge-quadro in materia di riqualificazione del 2011[92] e alla successiva legislazione in materia di housing sociale del 2014[93]: tutte misure su cui non è possibile soffermarsi in questa sede, ma che comunque, pur con tali ambiguità, hanno spesso restituito alla fruibilità (anche) collettiva beni altrimenti condannati al decadimento e all’abbandono[94]. L’esperienza ha poi insegnato che per essere davvero efficaci questi programmi di recupero urbano necessitano di un regime convenzionale con l’imprenditoria privata che coniughi seri finanziamenti pubblici con l’impegno economico finanziario privato, quest’ultimo preferibilmente da sostenere con opportune agevolazioni fiscali[95].

Suscita perplessità anche il c.d. decreto del fare del 2013[96] che, al fine di rilanciare l’attività edilizia quale elemento di sviluppo dell’economia, ha introdotto discrasie e rotture nel sistema, come la doppia nozione di ristrutturazione edilizia: una riferibile a tutti gli edifici, anche per interventi di demolizione e ricostruzione con medesima volumetria, ma con sagoma diversa rispetto alla preesistenza; l’altra applicabile ai beni sottoposti a vincoli culturali e paesaggistici, legati al rispetto della sagoma, ma che poi, tra le pieghe del dato normativo, consente un uso disinvolto della scia anche in aree interne alla zona A, con demolizioni e ricostruzioni e addirittura modifiche di sagoma[97].

Le recenti misure (nazionali e regionali) sembrano indebolire il lungo e delicato processo evolutivo che ha dato forma e sostanza alla tutela dei beni culturali urbanistici per riproporre l’antica tutela puntiforme del bene culturale, che distingueva tra edilizia eccelsa ed edilizia minore. In molti casi si è definitivamente spezzato il collegamento con le preesistenze che dava identità, storicità e compattezza al centro storico nel suo insieme, facendo riemergere, ancora una volta, l’antica dicotomia tra conservazione e innovazione, che va invece sempre riportata ad una dimensione di ragionevolezza[98]. 

8. ‒ In conclusione, ritornando alla iniziale provocazione di Salvia, nonostante i numerosi provvedimenti succedutisi nel tempo, soprattutto a livello regionale, ad oggi non si è ancora raggiunto un adeguato assetto normativo, almeno dal punto di vista sistematico e di tecnica legislativa. Gli interventi normativi continuano ad essere frammentari e spesso dettati dall’improvvisazione o dall’emergenza del momento, dunque privi di una prospettiva organica, come sarebbe auspicabile, date le forti implicanze pluridisciplinari ed anche transdisciplinari che questa materia impone[99].

Come si è anticipato all’inizio di questa relazione, la cura dei centri storici è un problema di grande complessità per la molteplicità degli interessi coinvolti e, spesso, da comporre. In sede di pianificazione, infatti, è necessario non solo regolamentare il rapporto pubblico-privato (e dunque le opere pubbliche e le abitazioni private), ma anche, e prima di ogni cosa, cercare di comporre in modo quanto più possibile omogeneo «i beni-valore che oggi rendono vivibile la residenza»[100].

Chissà se mai si arriverà ad approvare finalmente una legge-quadro sui centri storici dopo il fallimentare tentativo del disegno di legge Veltroni del 1997 sulle città storiche[101]. La prof.ssa Vipiana la scorsa settimana ha ricordato la proposta attualmente giacente in Senato[102]: vedremo che esito avrà.

In ogni caso si auspica che si tratti di una legge-quadro recante, una volta per tutte ed in modo sufficientemente esaustivo, i principi fondamentali di questa delicata materia e che valga a contenere eventuali salti in avanti dei legislatori regionali e, al contempo, a conseguire un ragionevole equilibrio tra il rigoroso rispetto dell’identità culturale del bene da salvaguardare e le molteplici problematiche economico-sociali che caratterizzano i centri storici[103].

* Ricercatore TDB di Diritto amministrativo nell’Università degli Studi di Genova.

[1] Il presente contributo costituisce la relazione svolta a Genova il 3 novembre 2021 in occasione del webinar interdisciplinare su “La legislazione per i centri storici”, organizzato dal Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Genova nelle giornate 27 ottobre, 3 e 10 novembre 2021.

[2] L’affermazione dell’illustre studioso è tratta dall’ultima edizione del suo Manuale di diritto urbanistico, Padova, 2019, 114, scritto a due mani con Cristiano Bevilacqua.

[3] Ci si riferisce al d.l. 31 maggio 2014, n. 83 (c.d. decreto bonus cultura), convertito con modificazioni nella legge 29 luglio 2014, n. 106, recante «Disposizioni urgenti per la tutela del patrimonio culturale, lo sviluppo della cultura e il rilascio del turismo». Sul tema, si veda M. Cammelli, Bonus cultura e riorganizzazione del Ministero: navigazione difficile, direzione giusta, in Aedon, n. 3/2014, 2.

[4] Così si esprime A. Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche” (Gubbio, 6-7 giugno 2014), in Aedon, 3/2015, contributo pubblicato anche in C. Lamberti, M.L. Campiani (a cura di), I centri storici tra norme e politiche, Napoli, 2015, 75 ss., richiamando, sotto questo profilo, G. Severini, Centri storici: occorre una legge speciale o politiche speciali?, ibidem.

[5] Per maggiori dettagli sul punto, v. infra.

[6] Si pensi, ad esempio, al noto ed ottimo volume G. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, di ben oltre un migliaio di pagine nella sua ultima edizione, il quale affronta il tema dei centri storici in un paragrafo di un paio di pagine.

[7] Manca una voce espressamente dedicata ai centri storici, ad esempio, nell’Enciclopedia del diritto e nell’Enciclopedia giuridica Treccani.

[8] Il riferimento è al volume di G. Caia, G. Ghetti (a cura di), La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, Torino, 1997.

[9] Ci si riferisce al volume, già richiamato, di Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit.

[10] Trattasi di G. D’Alessio, I centri storici. Aspetti giuridici, Milano, 1983.

[11] Più precisamente, il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante il «Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’art. 10 della l. 6 luglio 2002, n. 137», denominato anche “Codice Urbani” dal nome del Ministro per i beni e le attività culturali dell’epoca, Giuliano Urbani, che fortemente si spese per l’approvazione di questo provvedimento.

[12] Per una introduzione al processo evolutivo della legislazione di tutela dei centri storici italiani, si vedano anzitutto i seguenti contributi: M. Sanapo, I centri storici come beni culturali: un percorso difficile, in Aedon, 2/2001 e, più recentemente, A. Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, in G. Bottino, M. Cafagno, F. Minazzi (a cura di), Contributi e riflessioni sui beni comuni, 2016, 173 ss. Quanto alla più risalente ed autorevole dottrina, cfr.: F.F. Forte, L’aspetto economico del problema dei centri storici, in Restauro, 1973, n. 7, 5 ss.; P. Ceccarelli, F. Indovina (a cura di), Risanamento e speculazione nei centri storici, Milano, 1977; P.L. Cervellati, I centri storici, Firenze, 1977; F. Benvenuti, I centri storici, problema giuridico?, Relazione al Convegno Nazionale sui centri storici, in Impresa, ambiente e p.a., 1977, 1 ss.; M. Fazio, Il destino dei centri storici, Firenze, 1977; U. Allegretti, La questione dei “centri storici”: un bilancio ed alcune scelte, in Le Regioni, 1978, 66 ss.; F. Salvia,  La tutela dei centri storici: aspetti giuridici, in Scritti in onore di Renda, Palermo, 1994, vol. II, 1125 ss.; S. Cattaneo, La questione dei centri storici, Milano, 1997.

[13] Sul dualismo di fondo che caratterizza l’approccio all’assetto urbanistico della città, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 75 ss. (spec. 85 ss.). Per un approfondimento sul punto, in ambito metagiuridico, cfr. P.L. Cervellati, voce Centri storici. XXI secolo (2010), in www.treccani.it/enciclopedia.

[14] In tal senso, ex multis, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 77. Sulla “museificazione” dei centri storici, si veda, più analiticamente e in un’ottica metagiuridica, R. Segatori, Le pietre, gli uomini, lo scorrere del tempo, in Lamberti- Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 31 ss., con l’ampia dottrina ivi richiamata.

[15] Particolarmente significativi, e perciò sovente richiamati, sono stati i proclami radicali dei futuristi, come le seguenti affermazioni di Umberto Boccioni, riportate da F. Salvia, C. Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115: «Chi considera l’Italia come il Paese dell’arte è un necrofilo. Si dichiarano monumenti nazionali tutte le luride sconce catapecchie che ancora insozzano le città italiane. Si perde tempo su quell’immondezzaio pittorico che è la piazza delle erbe di Verona, sui puzzolenti canali di Venezia, su quel miserabile vicolo di rigattieri che si chiama a Roma via Condotti. Abbiamo per vigliaccheria l’odio del nuovo». «Conservare che cosa?… Come se non fosse infinitamente sublime lo sconvolgere che fa l’uomo sotto la spinta della ricerca e della creazione, l’aprire strade, colmare laghi, sommergere isole, lanciare dighe, livellare, squarciare, forare, sfondare, innalzare, per questa divina inquietudine che ci spara nel futuro» (U. Boccioni, Estetica ed arte futuriste, Milano, 1914-1946, 11).

[16] Sul progetto parigino, si vedano le osservazioni di V. Caputi Jambrenghi, Intervento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche” (Gubbio, 6-7 giugno 2014), in Aedon, 3/2015, contributo pubblicato anche in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 107 ss.

[17] Sul punto, si veda ancora infra.

[18] Per un’ampia disamina dell’origine e del significato dell’espressione «centro storico», si rimanda a M.B. Mirri, Beni culturali e Centri storici, Genova, 1996, il quale, segnatamente, si sofferma sul dibattito culturale sviluppatosi intorno ai centri storici a partire dagli anni Cinquanta del secolo scorso, nonché a D’Alessio, I centri storici, cit., 165 ss. Per ulteriori elementi di riflessione, cfr. già G. Lombardi, L’inquadramento giuridico-amministrativo dell’intervento nei centri storici, in Studi urbinati, 1964-65, 76 ss., nonché, più recentemente: R. Marzocca, L’assenza di una definizione legislativa di “centro storico”, in Beni culturali. Centri storici, 2001; C. Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, in Aedon, 3/2012; C. Lamberti, Considerazioni conclusive, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 185 ss.; Sanapo, I centri storici come beni culturali: un percorso difficile, cit.; Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 92 ss.

[19] Sul punto, si veda Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 17, il quale, richiamando copiosa dottrina, precisa come «il concetto di centro storico costituisca più una sintesi verbale che non una nozione unitaria di rilievo giuridico in ragione della pluralità  dei diversi valori e degli interessi eterogenei presenti in tale concetto, ciò in quanto accanto al valore culturale, che connota in modo peculiare questi centri, coesistono, a vario titolo, interessi urbanistici, socio-economici, igienico-sanitari e demografici che trovano la loro regolamentazione in diversi contesti normativi” (p. 173). In questa prospettiva, ex plurimis, si vedano P. Urbani, S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico, Torino, 2013, 259, e N. Grasso, Centri storici, in M.A. Cabiddu, N. Grasso (a cura di), Diritto dei beni culturali e del paesaggio, Torino, 2007, 305 ss. Per ulteriori approfondimenti sul tema, cfr. F.G. Scoca, D. D’Orsogna, Centri storici: problema irrisolto, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici: discipline giuridiche, cit., 45 ss.

[20] In tal senso, R. Tamiozzo, Centro storico: rilevanza giuridica positiva di un concetto descrittivo, in Rass. Avv. Stato, 1978, I, 213 ss., il quale afferma appunto che «un centro storico non solo rappresenta l’immagine della città, ma esprime altresì, l’essenziale della nostra storia civile e artistica e della nostra cultura» e così, conformemente, Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 172.

[21] Così, F. Benvenuti, I centri storici: problema giuridico?, in Impresa, ambiente e P.A., 1977, 341 ss., per il quale il centro storico rappresenta l’«ambiente dell’uomo», inteso come un luogo abitato che si contraddistingue dal restante agglomerato urbano perché caratterizzato da una propria individualità storica, tali da costituire un unicum.

[22] Così si esprime Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit. Significative al riguardo sono le ampie dissertazioni sui rapporti che intercorrono tra la disciplina di tutela dei centri storici e la normativa speciale in materia di attività commerciali. Si pensi, a questo proposito, al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, recante la «Riforma della disciplina relativa al settore del commercio», il cui art. 6, lett. d), nel fissare gli obiettivi della programmazione della rete distributiva, include espressamente la salvaguardia e la riqualificazione dei centri storici «anche attraverso il mantenimento delle caratteristiche morfologiche degli insediamenti e il rispetto dei vincoli relativi alla tutela del patrimonio artistico ed ambientale», dettando vieppiù precise linee di indirizzo rivolte ai legislatori regionali in sede di programmazione urbanistica (v. art. 6, comma 2). Su questa linea, si pone anche, il successivo d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. con modif. dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214, il cui art. 31 dispone che «costituisce principio generale dell’ordinamento nazionale la libertà di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali. Le regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto». Per un’approfondita disamina sul punto, si vedano ex plurimis N. Aicardi, Centri storici e disciplina delle attività commerciali, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 103 ss., nonché P. Amovilli, Centro storico e disciplina del commercio, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche” (Gubbio, 6-7 giugno 2014), in Aedon, 3/2015, contributo pubblicato anche in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 139 ss.

[23] Il riferimento è rivolto, in particolare, alla celebre Corte cost. 9 marzo 1990, n. 118, in Giur. cost., 1990, 3, 660 ss., con nota di F. Rigano, Tutela dei valori culturali e vincoli di destinazione d’uso dei beni materiali, in Cons. Stato, 1990, II, 435 ss., con nota di R. Murra, Tutela delle attività tradizionali: una lettura più moderna della legge 1° giugno 1939 n. 1089, ibidem,759 ss.; in Foro. it.,1990, I, c. 1101, con nota di C.M. Barone, Nota alla sentenza n. 118/1990 della Corte costituzionale; in Riv. giur. pol. loc., 1990, 613 ss., con nota di M. Lo Giudice, Beni storici ed artistici: la tutela del bene e le garanzie del titolare alla luce della sent. n. 118 della Corte costituzionale. Sul punto, cfr. anche: A. Mansi, Il vincolo di destinazione di attività aventi interesse storico o culturale nei centri storici, in Riv. giur. ed., 1993, II, 101 ss.; F. Benvenuti, Sull’estensione del vincolo d’uso di beni storici notificati, in Scritti in onore di P. Virga, Milano, 1994, I, 283 ss.; M.A. Sandulli, N. Sandulli, Valori culturali e ambiente storico nella giurisprudenza della Corte costituzionale, in La questione dei centri storici. Gli strumenti normativi di tutela e di intervento nello stato di cultura, a cura di S. Cattaneo, Milano, 1997, 74 ss.; N. Aicardi, Centri storici e disciplina delle attività commerciali, in G. Caia, G. Ghetti (a cura di), La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 110; A. Crosetti, Tutela dei beni culturali attraverso vincoli di destinazione: problemi e prospettive, in Riv. giur. ed., 2002, 257 ss.; G. Clemente di San Luca, L’attività di trasformazione dei beni culturali, in Il diritto urbanistico in 50 anni di giurisprudenza della Corte costituzionale (atti del Convegno AIDU, Napoli 12 e 13 maggio 2006), a cura di M.A. Sandulli, M.R. Spasiano, P. Stella Richter, Napoli, 2007, 211 s.; D. Vaiano, L’ordinamento dei beni culturali, in Beni culturali e paesaggistici, a cura di A. Crosetti, D. Vaiano, Torino, 2009, 38; Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 190 s., il quale ultimo, richiamando espressamente l’indirizzo della Corte costituzionale, chiarisce che «il vincolo di destinazione non può mai riguardare l’attività in sé, considerata separatamente dal bene ma questa “deve essere libera secondo i precetti costituzionali (artt. 2, 9, 33)” e non può essere utilizzato per affrontare e risolvere alla radice il problema della c.d. “vitalità” dei centri storici». In argomento si veda altresì Corte cost. 30 luglio 1992, n. 388, che ha respinto la questione di costituzionalità dell’art. 4, d.l. 9 dicembre 1986, n. 832, recante «Misure urgenti in materia di contratti di locazione di immobili adibiti ad uso diverso da quello di abitazione», conv., con modif., nella l. 6 febbraio 1987, n. 15, che autorizza le amministrazioni comunali a inibire l’esercizio di determinate attività imprenditoriali (commerciali e artigianali) ritenute incompatibili con le tradizionali attività svolte nei centri storici.

[24] Sull’evoluzione dei centri storici sotto il profilo urbanistico e socio-economico, in un’ottica metagiuridica, si veda ancora il contributo di Segatori, Le pietre, gli uomini, lo scorrere del tempo, cit., 31 ss.

[25] Si ritornerà sul tema nel prosieguo della trattazione. Per ora si richiama, a titolo introduttivo, il contributo di Scoca- D’Orsogna, Centri storici, problema irrisolto, cit., 39 ss.

[26] Sui profili di tutela dall’inquinamento nei centri storici, si veda A. Capria, Centri storici e tutela dall’inquinamento, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 95 ss. Per una disamina delle principali problematiche legate al traffico veicolare nei centri storici, si veda A. Velatta, L’accesso al centro storico e la disciplina del traffico veicolare, in Lamberti- Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 159 ss., con la dottrina ivi richiamata.

[27] Sui profili legati al tema dei parcheggi, si veda A. Scavone, Parcheggi e centri storici, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 209 ss.

[28] I flussi turistici, se non correttamente gestiti, possono infatti contribuire al degrado ambientale dei centri storici e al danneggiamento dei beni monumentali, oltre a risultare non di rado incompatibile con lo svolgimento di determinate attività economiche e sociali: sul punto, si veda A. Perini, La tutela dei centri storici: un excursus sulle discipline giuridiche, in Riv. giur. urb., (2), 2000, 334, nonché, più recentemente, con riferimento al c.d. turismo culturale, P.M. Vipiana, Diritto pubblico del turismo, Pisa, II ed., 2020, 131 ss. Sul recente e particolare fenomeno dei musei legati al cibo, che costituiscono una interessante novità dell’offerta turistica legata anche ai centri storici, si veda sempre P.M. Vipiana, I Musei legati al cibo: introduzione ad uno studio giuridico, in Dir. dell’economia, 2018, (1), 143 ss.

[29] Sul punto, cfr. Caputi Jambrenghi, Intervento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche”, cit., 4 s.

[30] Il tema, ora in esame, è ampiamente trattato in dottrina. I necessari richiami bibliografici saranno indicati nel corso dell’esposizione.

[31] Si tratta del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, recante il «Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali», che ha abrogato le leggi Bottai del 1939, peraltro spesso rivisitando profondamente la vecchia normativa in materia di beni culturali e paesaggistici.

[32] Trattasi, più precisamente, della legge 12 giugno 1902, n. 185, che ha rappresentato la prima riforma organica di disciplina dei beni culturali (rectius: delle «Belle arti»), sostanzialmente incentrata sulla subordinazione dell’interesse privato all’utile collettivo attraverso l’imposizione di vincoli alla proprietà privata e di servitù gravanti sull’uso dei beni riconosciuti di interesse storico o culturale. Tale disciplina appariva, tuttavia, eccessivamente frammentaria e inadeguata a soddisfare le esigenze dell’epoca: se, infatti, da un lato mirava a realizzare l’unificazione della disciplina dei beni storici ed artistici, dall’altro scontava la grave lacuna di limitare il campo d’azione ai soli monumenti, immobili e opere (mobili) dichiarati di «sommo pregio d’antichità o d’arte», per di più iscritti in un apposito catalogo sicché la relativa tutela era ope legis subordinata all’inventariazione.

[33] Trattasi della legge 20 giugno 1909, n. 364, approvata sempre sotto il dicastero di Giolitti in sostituzione della precedente legge Nasi e recante «[…] norme per l’alienabilità delle antichità e delle belle arti», cui fece poi seguito il r.d. 30 gennaio 1913, n. 363, recante il «Regolamento di esecuzione delle leggi 20 giugno 1909, n. 364, e 23 giugno 1912, n. 688, per le antichità e le belle arti», composto di ben 188 articoli, la cui importanza si è accresciuta nel tempo per essere rimasto a tutt’oggi in vigore, giusto il richiamo contenuto, dapprima, nella l. 1° giugno 1939, n. 1089 (c.d. legge Bottai: art. 73), e, successivamente, nel d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, recante il t.u. in materia di beni culturali e ambientali (c.d. t.u. Melandri: art. 12), ed infine nel c.d. Codice Urbani (art. 130). La legge Rosadi, ben più avanzata rispetto alla precedente legge Nasi, introdusse taluni principi e disposizioni che ancora informano il quadro normativo nella subjecta materia: si pensi al principio secondo cui costituiscono oggetto di tutela non solo i monumenti e gli oggetti, mobili e immobili già inseriti negli elenchi ufficiali (criterio invero assai limitativo), ma, più in generale, tutte «le cose mobili e immobili di interesse storico, archeologico, paletnologico o artistico», «esclusi gli uffici e gli oggetti d’arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalga ad oltre cinquant’anni».

[34] Lo Stato pontificio, pur nella generale arretratezza istituzionale, ebbe tuttavia in grande considerazione la cura del suo ingente patrimonio storico-artistico, tanto da detenere «una sorta di primato storico nella vicenda legislativa ed amministrativa della tutela» (così, G. Clemente di San Luca, R. Savoia, Manuale di diritto dei beni culturali, Napoli, 2005, 2), in particolare del patrimonio immobiliare della Città Eterna: sin dai pontificati di Pio II (bolla Cum almam nostram Urbem, 1462) e di Sisto IV (bolla Cum provvida Sanctorum Patrum decreta, 1474) furono infatti varati i primi interventi organici miranti a reprimere ogni forma di distruzione, demolizione o semplice rovina di beni appartenenti al patrimonio culturale cittadino, pena la scomunica, il carcere e la confisca. Agli inizi del secolo XVII, sotto il pontificato di Ferdinando I, e poi in misura via via crescente, si è sviluppata l’idea che i beni d’importanza storica o culturale avrebbero dovuto essere sottratti alla libera disponibilità dei privati proprietari, in quanto espressione della storia civile, politica e religiosa dello Stato: idea che raggiunse la sua massima espressione nel primo provvedimento organico di tutela del patrimonio storico e artistico rappresentato dall’editto del Cardinal Pacca, emanato il 7 aprile 1820, durante il pontificato di Pio VII. Per un approfondimento sul tema, con i dovuti richiami bibliografici, sia consentito rinviare ad A. Giuffrida, Contributo allo studio della circolazione dei beni culturali in ambito nazionale, Milano, 2008, 4 ss.

[35] Tanto il Granducato di Toscana (a partire dal XVI sec.), quanto il Regno delle Due Sicilie (a partire dal XVIII sec.) introdussero legislazioni di tutela dei rispettivi patrimoni storici e artistici, tese soprattutto ad arginare il commercio dei reperti archeologici, risalenti, rispettivamente, all’antica Etruria (si pensi agli scavi di Volterra del 1731) e al mondo greco-romano (si pensi alla scoperta di Pompei ed Ercolano di fine Settecento). Ma è soprattutto su influenza dell’editto pontificio del Cardinal Pacca che le legislazioni toscana e napoletana impressero nei propri ordinamenti una svolta decisiva, dando vita ad un complesso sistema normativo, assai avanzato per l’epoca, non di rado ispirato al pieno riconoscimento dello studio delle scoperte archeologiche. Sul tema, si consenta di rinviare nuovamente a Giuffrida, op. cit., 6 s.

[36] I casi di trafugamenti di opere d’arte da chiese, conventi, musei e biblioteche, a profitto di collezionisti, italiani e stranieri, si sono sempre verificati nel corso della storia italiana, ma specialmente in particolari epoche, fra cui nei primi quarant’anni del Regno d’Italia: in tale periodo, infatti, il giovane Stato non aveva opposto alcuna decisa ed efficace resistenza a tale scempio, avendo inopinatamente scelto di applicare in via transitoria le vecchie legislazioni preunitarie nell’attesa di predisporre un nuovo assetto normativo, poi varato con estremo ritardo (e con molti limiti) solo con la già richiamata legge Nasi del 1902: sul tema, si consenta nuovamente di rinviare a Giuffrida, op. cit., 9 s.

[37] Soprattutto dopo l’unificazione nazionale, le maggiori città italiane furono sottoposte a pesanti ristrutturazioni, come accennato, per ragioni di risanamento igienico-sanitario o per esigenze di riassetto e modernizzazione. Tali interventi furono per lo più eseguiti con il c.d. sventramento, tecnica cui si è ampiamente ricorso nei programmi legislativi del primo dopoguerra per ricostruire gli abitati danneggiati, con ciò alterando gravemente gli antichi tessuti urbani. Sul punto, v., ex multis, Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 114 e, più approfonditamente, G. Ghetti, Centro storico e assetto istituzionale, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 7 ss. (spec. 22 ss.). Sulla tecnica dello sventramento, cfr. M. Sernini, La città disfatta, Milano, 1990, nonché, tra la dottrina più risalente: L. Pontuale, L’urbanistica “risanatrice” a Napoli: meglio il colera?, in Comunità, 1975, n. 171, 128 ss.; M. Fabbri, Le ideologie degli urbanisti del dopoguerra, Bari, 1975; A. Cederna, Mussolini urbanista, Roma-Bari, 1979; M. Romano, L’urbanistica in Italia nel periodo dello sviluppo. 1942-1980, Padova, 1980.

[38] Così si esprimono Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 114.

[39] Per una efficace e recente sintesi sul tema, si veda Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 174 ss. In argomento, cfr. anche i seguenti contributi: S. Grassi, Le discipline giuridiche per la tutela dei centri storici: quadro di sintesi, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici. Discipline giuridiche, cit., 133 ss.; S. Fantini, Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 65 ss.; Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., spec. 78 ss.

[40] Espressione utilizzata, tra i molti, da Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116, e da Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit.

[41] Così, ex multis, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 80, nonché, più approfonditamente, A. Crosetti, La tutela ambientale dei beni culturali, Padova, 2001, 72 ss., e R. Colonna, La tutela ambientale dei beni culturali: riflessioni sulla natura giuridica del c.d. vincolo indiretto ex art. 21 L. n. 1089 del 1939, in Riv. giur. ed., 1996, II, 75 ss. Sulla natura e i limiti del c.d. vincolo indiretto, di cui agli artt. 45-47 del vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio, ma già previsto nell’art. 21 della vecchia l. n. 1089/1939, si veda anche la più risalente dottrina, parimenti orientata nel senso testé prospettato: M. Nigro, In tema di rispetto dell’ambiente monumentale, in Foro amm., 1958, I, 3, 119 ss.; E. Guicciardi, Tutela diretta e tutela indiretta delle cose di interesse artistico, in Giur.it., 1963, III, 209 ss.

[42] Così, Videtta, loc. cit.

[43] Oltre alla dottrina già richiamata, concorda sul punto anche M. Sanino, Discipline urbanistiche e centri storici, in G. Caia, G. Ghetti (a cura di), op. cit., 72.

[44] Perplessità sollevata, ad esempio, da Videtta, I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit.

[45] La nozione di centro storico introdotta dal Codice Urbani non può coincidere con la corrispondente nozione urbanistica che emerge dai PRG perché l’art. 136 ne richiede una specifica individuazione con l’iter procedimentale di cui agli artt. 138 ss. Se così non fosse, «ci troveremmo di fronte ad una tutela ex lege con rinvio alla zonizzazione urbanistica», che vanificherebbe gli strumenti di individuazione e tutela predisposti dal Codice: così M.A. Quaglia (con aggiornamento di A. Rallo), sub art. 136, in Codice dei beni culturali e del paesaggio, a cura di M.A. Sandulli, Milano, 2012, 1030 s.

[46] Innumerevoli sono i contributi che evidenziano il carattere innovativo della Convenzione europea del paesaggio, con il conseguente impatto nel diritto interno italiano. A mero titolo indicativo, si segnalano: A.A. Herreo dela Fuente, La Convenzione europea sul paesaggio (20 ottobre 2000), in Riv. giur. amb., 2001, 893 ss.; G.F. Cartei (a cura di), Convenzione europea sul paesaggio e governo del territorio, Bologna, 2007; M. Montini, E. Orlando, La tutela del paesaggio tra Convenzione europea e normativa italiana, in V. Piergligli, A. Maccari, Il codice dei beni culturali fra teoria e prassi, Milano, 2006, 642 ss.; M. Santoloci, V. Vattani, La Convenzione europea del paesaggio, in www.dirittoambiente.com; G. Sciullo, Il paesaggio fra la Convenzione e il Codice, in Riv. giur. urb., 2009, n.1-2, 44 ss.; S. Foà, Dalla Convenzione europea al Codice dei beni culturali e del paesaggio. Obiettivi di tutela e di valorizzazione, in A. Crosetti (a cura di), La tutela della natura e del paesaggio, in Trattato di diritto dell’ambiente, Milano, 2014, III, 431 ss.

[47] Il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico ex artt. 138 ss. Cod. Urbani di fatto accentra nel Ministero dei beni culturali la valutazione di merito sulla sussistenza dell’interesse culturale di quei valori «storici, culturali, naturali, morfologici, estetici espressi dagli aspetti e caratteri peculiari degli immobili o delle aree considerati ed alla loro valenza identitaria in rapporto al territorio in cui ricadono». Tuttavia, se da un canto tale procedura sembra confermare che la valutazione della c.d. culturalità di una res sia di competenza ministeriale in quanto l’iter prende avvio su proposta (v. art. 140, comma 1) della Commissione ex art. 137 (di cui sono componenti di diritto il direttore regionale, il soprintendente per i beni architettonici e per il paesaggio e il soprintendente per i beni archeologici competenti per territorio, nonché due responsabili preposti agli uffici regionali competenti in materia di paesaggio), per altro verso viene lasciata un’ampia discrezionalità alla regione in sede di decisione finale: sul tema, cfr. M.A. Quaglia (agg. da A. Rallo), Sub art. 140, in M.A. Sandulli, op. cit., 1052 ss.

[48] Il fenomeno, peraltro già in precedenza richiamato, è ampiamente studiato in dottrina, tanto da rendere impossibile una esaustiva ricognizione della relativa letteratura. A mero titolo esemplificativo, si veda F. Toppetti, Per un centro storico contemporaneo, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 45 ss., oltre al già richiamato contributo di Segatori, Le pietre, gli uomini, lo scorrere del tempo, cit., 21 ss.

[49] La prima iniziativa di tutela del patrimonio storico delle città (peraltro patrocinata soprattutto dalla delegazione italiana) è racchiusa nella c.d. “Carta di Atene” del 1933, la quale, alla prova dei fatti, rappresenta poco più che un timido tentativo di salvaguardia dei centri storici: per un richiamo a questo documento, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 79.

[50] Tale tutela fu sollecitata da associazioni quali Italia Nostra e dall’Associazione nazionale per i centri storici. Particolarmente meritorio fu anche l’impulso offerto nella metà degli anni Cinquanta del secolo scorso dall’urbanista ed accademico Giovanni Astengo, il quale promosse un significativo tentativo di pianificazione del comune di Assisi, che accompagnò con un’approfondita indagine conoscitiva ‒ supportata da studi storici (anche di diritto medievale), economici e religiosi ‒ del nucleo identitario della città in modo da rapportare ad esso la disciplina degli eventuali interventi edilizi (tale proposta pianificatoria non ottenne tuttavia il consenso né dell’amministrazione comunale, né del Ministro). Per approfondimenti su tale iniziale dibattito culturale, oltre ai già richiamati contributi di Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., e di Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., si vedano anche: C. Carozzi, R. Rozzi, Centri storici: questione aperta, Bari, 1971, con ampi richiami bibliografici; L. Padovani, Documentazione bibliografica recente ed alcuni aspetti del dibattito recente in Italia, in Risanamento e speculazione nei centri storici, a cura di P. Ceccarelli, F. Indovina, Milano, 1974, 210 ss.; più recentemente, Lamberti, Considerazioni conclusive, cit., 179 ss.

[51] Così, Angiuli, loc. cit., 8.

[52] Si riporta, per comodità, la Dichiarazione XL, Centri storici e loro tutela, in Atti della Commissione Franceschini: «In particolare sono da considerare centri storici urbani quelle strutture insediative che costituiscono unità culturale o la parte originaria e autentica di insediamenti e, testimoniano i caratteri di una vita culturale urbana. Per essi la legge dovrà prevedere adeguati strumenti, sia finanziari, sia operativi. Ai fini operativi, la tutela dei centri storici si dovrà attuare mediante misure cautelari (quali la temporanea sospensione di attività edilizie ad essi inerenti) e definitive mediante piani regolatori. Si applichino, in proposito, i principi della Dich. XLVI. I Piani regolatori relativi ai centri storici urbani dovranno avere riguardo ai centri medesimi nella loro interezza, e si ispireranno ai criteri di conservazione degli edifici nonché delle strutture viarie e delle caratteristiche costruttive di consolidamento e restauro, di risanamento interno igienico sanitario, in modo che, come risultato ultimo, i centri stessi costituiscano tessuti culturali non mortificati. Si dovranno anche prevedere opportuni incentivi della iniziativa privata, di ordine tributario e finanziario».

[53] Sono parole di Giovanni Astengo, membro della Commissione Franceschini, il quale, più precisamente, si esprimeva nei seguenti termini: «Si tratta di salvare un immenso patrimonio culturale, che costituisce la più completa e viva testimonianza della nostra stratificata millenaria civiltà, ma, insieme, anche di recuperare tale patrimonio ad uso civile per la popolazione che vi abita e che rappresenta una parte cospicua della popolazione italiana in complesso e depositaria per intima compenetrazione con l’ambiente di vive tradizioni di civiltà, infine, di reinserire nuovamente e dignitosamente la vita dei centri storici nella moderna vita urbana con una equilibrata integrazione di funzioni» (testo riportato in Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115).

[54] Così si esprime G. Giovannoni, L’urbanisme face aux villes anciennes, Editions du Senil, 1998.

[55] Nel senso ora prospettato, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 5 s.

[56] Ancora Angiuli, loc. cit., 6 s., la quale sul punto richiama un decreto interministeriale del 1954, di attuazione dell’art. 8, della legge urbanistica, che, se da un canto ebbe il merito di aver imposto ad almeno cento città l’obbligo di dotarsi di PRG, per altro verso tale strumento urbanistico rimase «confinato alla pianificazione dell’assetto e dello sviluppo di centri abitati, in una prospettiva riduttiva del tutto estranea al ben più ampio concetto di “urbanistica” che si sarebbe affermato successivamente». Per l’A. degno di considerazione è altresì il suggerimento espresso dalla Carta di Gubbio di ricorrere al piano di risanamento conservativo, anche in assenza di PRG, quale strumento di tutela e risanamento dei centri storici, da realizzarsi mediante la previsione di criteri vincolanti ed inderogabili, accompagnati da prescrizioni attive o interdittive di natura urbanistica (ivi, 8).

[57] In questi termini si esprimono Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116, nonché Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit., la quale ultima precisa altresì che «rispetto alle indicazioni fornite dalla commissione Franceschini, nella legge 765/1967 sembri perdersi, almeno in parte, il carattere di “culturalità”, nel suo nuovo significato di “testimonianza materiale avente valore di civiltà”, restando piuttosto privilegiato un generico criterio di pregevolezza (evidentemente ancora legato alle concezioni estetizzanti delle leggi Bottai) ovvero un mero criterio di “anzianità” degli immobili siti in una certa area della città; viceversa, non si ritrova alcun riferimento alla “vitalità” del luogo, vero carattere peculiare dei centri storici rispetto agli altri beni culturali e ambientali».

[58] Sulla discrasia normativa tra centro abitato e centro storico si rimanda già a D. Pifferi, Delimitazione del centro storico nell’ambito della legge ponte, in Amm. it., 1968, 980 ss. e, successivamente, a G. Ariolli, La nozione di centro abitato fra perimetrazione e tutela della vivibilità, in Riv. giur. urb., 1992, 81 ss.

[59] Trattasi, più precisamente, della Circolare ministero dei lavori pubblici 28 ottobre 1967, n. 3210, avente ad oggetto «Istruzioni per l’applicazione della legge 6 agosto 1967, n.765, recante modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150». Per un richiamo alla circolare, nel senso prospettato nel presente contributo, si veda, ad esempio, Videtta I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit. nonché, Id., I “centri storici” nella riforma del Codice dei beni culturali, in Riv. giur. edil., 2010, (1), 47 ss.

[60] Trattasi, più precisamente, del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444, recante «Limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge 6 agosto 1967, n. 765».

[61] Ci si riferisce a V. Caputi Iambrenghi, Profili giuridici evolutivi della pianificazione per il recupero del patrimonio edilizio esistente, in Scritti in onore di Massimo Severo Giannini, II, Milano, 1988, 67 ss. (spec. 72).

[62] Sul tema, cfr. Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116, e, per maggiori approfondimenti, F. Salvia, Le testimonianze culturali urbanistiche del passato: le ragioni di una maggiore tutela. Vecchi e nuovi dilemmi su centri storici e periferie urbane, in Dir. soc., 2006, 327, nonché, più recentemente, Fantini, Il centro storico come bene paesaggistico a valenza culturale, cit., 65 ss., e Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 92 ss.

[63] Trattasi, in particolare, della l. 19 novembre 1968, n. 1187, recante «Modifiche ed integrazioni alla legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150».

[64] In tal senso, F. Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, in Riv. giur. ed., (2), 2018, 131.

[65] Questo processo non fu tuttavia pacifico, a fronte di una diffusa resistenza da parte delle amministrazioni comunali a farsi carico della legislazione attuativa di iniziativa pubblica. Su questo punto, v. Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 12 s.

[66] Espressione coniata da G. De Giorgi Cezzi, Il diritto all’identità minore – beni culturali e tutela degli status, in Scritti in onore di Mazzarolli, Padova, 2007, Vol. III, 219 ss.

[67] Così, tra i molti, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 131 s.

[68] Ibidem.

[69] Ci si riferisce a M.S. Giannini, I beni culturali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1973, 3 ss. Sul punto, v. anche Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 129, nonché Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115.

[70] Si veda, a questo proposito, Cons. giust. amm. Sic., 22 marzo 2006, n. 107, in cui significativamente si statuisce che «la tutela dei centri storici (come anche dei minori agglomerati storici), prescinde dal carattere eccelso dei medesimi: più che il valore dei singoli manufatti architettonici, assume in essi rilievo la compattezza dell’insieme, e quindi: l’assetto viario preesistente, le altezze, i caratteri figurativi degli edifici, e soprattutto le sapienti gerarchie di volumi e di altezze tra edifici religiosi, civili e di comune fruizione abitativa, che costituiscono la vera insuperata essenza dell’urbanistica degli antichi ivi compresa quella contadina».

[71] Espressione utilizzata da Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 116.

[72] Così, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 131.

[73] Così, F.G. Scoca, D. D’Orsogna, Centri storici, problema irrisolto, in Caia-Ghetti, La tutela dei centri storici: discipline giuridiche, cit., 45 s.

[74] In effetti il perseguimento di tale obiettivo rappresenta assai spesso un’insidia, come appunto una sorta di “cavallo di Troia”, in cui potrebbero celarsi interventi speculativi proposti come operazioni essenziali per assicurare una nuova vivibilità: così F. Salvia, Dal “risanamento” al “restauro conservativo”, cit., 25 ss.; Id., Le testimonianze culturali e urbanistiche del passato: le ragioni di una maggiore tutela. Vecchi e nuovi dilemmi su centri storici e periferie urbane, in Dir. e soc., 2006, 3, 327 ss.; Salvia-Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 115. L’espressione è stata ripresa anche da Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 178, nota 13.

[75] Così, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 130.

[76] Si innesta in questo solco interpretativo la recente Corte cost., 26 giugno 2020, n. 130, in Giur. cost., 2020, (3), 1437 ss.

[77] Per un approfondimento sul punto, si veda G. Armao, Il “netto storico” nella pianificazione urbanistica alla ricerca di una qualificazione legislativa, Relazione introduttiva al Seminario “Netto storico e disciplina urbanistica”, Palermo, 8 novembre 2014.

[78] Così ancora Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 130.

[79] In tal senso, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 91.

[80] Sull’esodo delle comunità originarie dei centri storici e sul loro possibile successivo reinserimento si è scritto moltissimo, non solo da parte dei giuristi, ma soprattutto da parte degli urbanisti e sociologi. Per un’acuta disamina delle difficoltà di reinserimento della popolazione autoctona, quasi sempre ascrivibile ad una insufficiente disponibilità di servizi adeguati, si veda Caputi Jambrenghi, Intervento, Relazione al Convegno di Gubbio su “I centri storici tra norme e politiche”, cit., 5 ss.

[81] In tal senso, Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., passim (spec. 191 ss.).

[82] Espressione utilizzata da Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, in Riv. giur. ed., (2), 2018, 130.

[83] Sul tema della legislazione regionale sui centri storici, si vedano già i contributi di M.S. Giannini, Legislazione urbanistica e competenze regionali sui centri storici, in Futuribili, 1973, n. 56-57; A. Predieri, Due leggi regionali per i centri storici, in Foro amm., 1974, II, 730 ss.; A. Crosetti, Interventi regionali nei centri storici: problema aperto, in Riv. giur. ed., 1975, 186 ss.; F. Teresi, La legislazione d’intervento sui centri storici: aspetti evolutivi e competenze regionali, in Riv. trim. dir. pubbl., 1975, 1977 ss.; E. Delfino, Osservazioni sul problema dei centri storici, in Riv. giur. ed., 1976, II, 66 ss. Più recentemente, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit. 13 ss., nonché Caputi Jambrenghi, Governance dei centri storici e ruolo delle regioni, in Lamberti-Campiani, I centri storici tra norme e politiche, cit., 75 ss.

[84] Ci si riferisce a Caputi Jambrenghi, Intervento, ult. cit., 3.

[85] Nel senso ora prospettato, Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 122.

[86] Si pensi, in particolare, alla legge Prov. aut. di Trento, 15 gennaio 1993, n. 1, recante «Norme per il recupero degli insediamenti storici»), alla l. reg. Sardegna, 13 ottobre 1998, n. 29, recante «Tutela e valorizzazione dei centri storici della Sardegna», alla l. reg. Umbria, 10 luglio 2008, n. 12, recante «Norme per i centri storici», alla l. reg. Puglia, 17 dicembre 2013, n. 44, recante «Disposizioni per il recupero, la tutela e la valorizzazione dei borghi più belli d’Italia in Puglia».

[87] Si vedano, ad esempio, la l. reg. Umbria, 21 gennaio 2015, n. 1, recante «Testo unico governo del territorio e materie correlate», e la l. reg. Lazio, 22 dicembre 1999, n. 38, recante «Norme sul governo del territorio». In particolare, per un breve commento alla definizione di centro storico enunciata nell’art. 59 di questa seconda legge regionale, si veda Marzocca, L’assenza di una definizione legislativa di “centro storico”, cit.

[88] In tal senso, Salvia, Spunti di riflessione per una teoria sui beni culturali urbanistici, cit., 130.

[89] Questa espressione si riferisce ai molteplici strumenti di pianificazione attuativa di recupero, inizialmente limitati ai soli aspetti urbanistico-edilizi, ma ben presto estesi ai profili di riqualificazione e rivitalizzazione (c.d. piani integrati di intervento), che prevedono obiettivi complementari di natura ambientale e sociale per consentire interventi nei centri storici non episodici e frazionati, accompagnati dalle necessarie opere di urbanizzazione nonché da standard compatibili con lo stato dei luoghi, pur nel rispetto delle deroghe agli standard previste per le zone “A”, non di rado trasferite in parte nelle adiacenti zone “B”. Sui piani attuativi complessi, cfr.: A. Angiuli, Il governo comunale del territorio alla ricerca di “sistema”, in Scritti in onore di Paolo Stella Richter, II, Napoli, 2013, 991 ss.; Id, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 89 ss.; Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 198 ss., con l’ampia bibliografia ivi indicata.

[90] Si tratta di significative misure di sostegno dell’edilizia residenziale pubblica, introdotte dalla legge 17 febbraio 1991, n. 179 (c.d. legge Botta-Ferrarini). Per un’ampia disamina sul tema, si veda da ultimo Crosetti, I centri storici tra recupero e riqualificazione come beni comuni, cit., 203 ss., con la letteratura ivi indicata.

[91] Sul tema, anche in chiave critica, cfr. R. Damonte, Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio di cui al d.m. 8 ottobre 1998, in Riv. giur. ed., 2001, 33 ss. Si tratta di programmi di vasta portata, introdotti  con il D.M. 8 ottobre del 1998 (v. art. 2 ) nell’intento di favorire, per un verso, «la realizzazione, l’adeguamento e il completamento di attrezzature, sia a rete che puntuali, di livello territoriale e urbano in grado di promuovere e di orientare occasioni di sviluppo sostenibile sotto il profilo economico, ambientale e sociale, avuto riguardo ai valori di tutela ambientale, alla valorizzazione del patrimonio storico, artistico e architettonico, e garantendo l’aumento di benessere della collettività»; per altro verso, «la realizzazione di un sistema integrato di attività finalizzate all’ampliamento e alla realizzazione di sistemi industriali, commerciali ed artigianali, alla promozione turistico-recettiva e alla riqualificazione di zone urbane centrali e periferiche interessate da fenomeni di degrado».

[92] Trattasi, in particolare, del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, conv. in l. 12 luglio 2011, n. 106, recante «Semestre Europeo – Prime disposizioni urgenti per l’economia» (c.d. Decreto Sviluppo), il quale ha previsto una maggiore razionalizzazione dell’assetto territoriale preesistente da realizzare attraverso una pluralità di misure dirette a promuovere e a sostenere interventi di demolizione e di ricostruzione tesi ad eliminare il degrado e a migliorare l’efficienza energetica. Tali misure consistono nella previsione di premialità volumetriche, di limitate modifiche di destinazione d’uso e di delocalizzazioni. Sono finanche previsti mutamenti della sagoma degli edifici, ma al solo fine di recuperare un’armonia architettonica “di contesto” già compromessa. Ma, soprattutto, tutti gli incentivi testé riportati, pur prevalendo sull’assetto dei PRG e dei vari strumenti attuativi, non si estendono agli edifici dei centri storici e sugli immobili assoggettati a vincolo storico-artistico o paesaggistico ai sensi del Codice Urbani. Questo regime è stato in seguito ribadito dall’art. 1, comma 271, l. 23 dicembre 2014, n. 190, che, infatti, così dispone: «le previsioni e le agevolazioni previste dall’art. 5, co. 9 e 14, del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, conv., con modificazioni, dalla l. 12 luglio 2011, n. 106, si interpretano nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi i limiti di cui all’art. 5, co. 11, secondo periodo, del citato d.l. n. 70 del 2011».

[93] Ci si riferisce, in particolare, alle norme di sostegno dell’edilizia residenziale sociale previste nell’art. 10 del d.l. 28 marzo 2014, n. 47, conv. in l. 23 maggio 2014, n. 80, recante «Misure urgenti per l’emergenza abitativa, per il mercato delle costruzioni e per Expo 2015».

[94] Così, Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 90.

[95] Per un’ampia disamina di queste nuove figure di programmazione, caratterizzate dalla copresenza di soggetti pubblici e soggetti privati, si veda in particolare A. Crosetti, Riconversione urbana e infrastrutture pubbliche: i programmi complessi, in Recupero urbanistico e ambientale delle aree industriali dismesse, Atti Convegno AIDU, Torino, 10-11 novembre 2006, Napoli, 2008, 29 ss. Sul tema, cfr. anche: P. Urbani, S. Civitarese, Amministrazione e privati nella pianificazione urbanistica. Nuovi moduli convenzionali, Torino, 1995; X. Santiapichi, L’intervento del privato nella pianificazione urbanistica, Rimini, 1995; G. Coppola, La pianificazione urbanistica comunale tra pubblico e privato, Milano, 1997, 37 ss.; F. Pagano, Contributi di analisi comparata delle legislazioni regionali nel campo urbanistico, Osservatorio Nazionale INU “Federalismo e riforma urbanistica”, Milano, 1999; A. Chierichetti, Dai piani di recupero ai piani polifunzionali di intervento, Milano, 2000; S. Ombuen, M. Ricci, O. Segnalini, I programmi complessi. Innovazione e Piano nell’Europa delle Regioni, Milano, 2001. In generale, sul tema delle convenzioni urbanistiche, cfr.: M. Costantino (a cura di), Convenzioni urbanistiche e tutela nei rapporti fra privati, Milano, 1978; V. Mazzarelli, Le convenzioni urbanistiche, Bologna, 1979; G.D. Falcon, Le convenzioni pubblicistiche, Milano, 1984, 88 ss.; L. Russo, Le convenzioni urbanistiche, in Nuova Rass., 1987, II, 447 ss.; T. Galletto, Convenzioni urbanistiche, in Dig. (disc. priv. Sez. civ.), Torino, 1989, IV, 359 ss.; A. Candian, A. Gambaro, Le convenzioni urbanistiche, Milano, 1992, 149 ss.; V. Mazzarelli, Convenzioni urbanistiche, in Enc. dir., Aggiorn., Milano, vol. V, 2001; P. Lotti, Le convenzioni urbanistiche: natura, contenuto, giurisdizione, in Giust. amm, (4), 2006; N. Centofanti, Le convenzioni urbanistiche ed edilizie, Milano, 2007.

[96] Trattasi, più precisamente, del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv. in l. 9 agosto 2013, n. 98, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio dell’economia», il cui art. 30 contempla espressamente norme di semplificazione in materia edilizia. Per una disamina di questa disciplina, si veda Angiuli, La genesi urbanistica del centro storico: dalla “Carta di Gubbio” alle nuove problematiche del risanamento, cit., 98 ss. nonché, in chiave fortemente critica, A.M. Bianchi, Decreto del fare, quello che era meglio non fare, in www.eddyburg.it, 23 agosto 2013.

[97] Sul punto, si veda approfonditamente Angiuli, loc. cit., 99 ss.

[98] Secondo Salvia- Bevilacqua, Manuale di diritto urbanistico, cit., 118, la nuova cultura urbanistica, e dunque la spinta innovativa, può efficacemente esprimersi in «quell’immenso cantiere di lavoro che potrebbe essere costituito dai quartieri periferici realizzati nelle grandi metropoli dal dopoguerra ad oggi, la cui riqualificazione costituisce indubbiamente, una delle principali emergenze del nostro tempo, e non solo del nostro Paese. […]. Ciò che invece non appare tollerabile […] è lo stravolgimento dei vecchi tessuti urbani. Anche perché bisogna ammettere lealmente […] che la lunga esperienza di innesti di nuove “essenze” nella città antica, che le scuole urbanistiche vorrebbero oggi riproporre per non perdere il contatto con la storia, evoca un copione che si ripete puntualmente, tutte le volte in cui sconsideratamente l’evento si ripete. Ciò che prima del collaudo era una “geniale provocazione”, diviene subito dopo un intervento “discutibile”, per trasformarsi ancora – melius re perpensa – in un elemento “spurio” e “ingombrante”, auspicabilmente da rimuovere».

[99] È ampiamente diffusa in dottrina l’opinione secondo cui gli strumenti urbanistici avrebbero promosso per i centri storici solo una mera «protezione statica dell’esistente», trascurando sostanziali azioni di recupero e di riqualificazione: così, N. Grasso, I centri storici, in Diritto dei Beni Culturali e del Paesaggio, a cura di M.A. Cabiddu, N. Grasso, Torino, 2004, 309.

[100] Così, Caputi Jambrenghi, Intervento, cit., 4.

[101] Sul disegno di legge Veltroni, cfr. le riflessioni critiche di Videtta, I centri storici al crocevia tra disciplina dei beni culturali, disciplina del paesaggio e urbanistica: profili critici, cit., e, più approfonditamente, di Marzocca, L’assenza di una definizione legislativa di “centro storico”, cit. Sulla difficile distinzione tra “centro storico” e “città d’arte”, cfr. A. Serra, Riflessioni in tema di governo delle città d’arte: esigenze, obiettivi, strumenti, in Aedon, 1/2008, e M. Ainis, M. Fiorillo, L’ordinamento della cultura, Milano, 2008, 325 ss. Più precisamente, secondo questi ultimi Autori «ogni aggregato urbano ha un centro storico ‒ nel senso urbanistico o socio-politico del termine ‒ che va tutelato perché vi si conserva, per così dire, la memoria storica del luogo, e quindi la sua identità; taluni insediamenti dispongono poi d’un centro storico ricco di testimonianze artistiche del passato, e v’è allora, più propriamente, un centro antico; altrove, infine, il cosiddetto centro antico finisce grosso modo per coincidere con tutto il centro abitato, ed affiora pertanto la nozione di città d’arte» (p. 332).

[102] Si tratta, più precisamente, dell’Atto Senato n. 960, recante «Disposizioni in materia di tutela dei centri storici, dei nuclei e dei complessi edilizi storici».

[103] Sulla complessità ad addivenire all’approvazione di una legge-quadro sui centri storici, si vedano le riflessioni critiche di Caputi Jambrenghi, Intervento, cit., 2 s., il quale, fra l’altro, osserva che «una legge generale sull’urbanistica, nella quale la regolazione delle zone A dei piani urbanistici generali assumerebbe un assetto definitivo, non vede la luce nell’ordinamento giuridico a motivo della difficoltà di fermare d’un tratto un’attività industriale tra le più diffuse nel Paese, al Sud certamente, quella che offre le maggiori occasioni per l’occupazione giovanile». In ogni caso – Egli sostiene – in questa delicatissima materia «le norme di specie, riguardanti le situazioni singole e differenziate che non possono trovare disciplina esaustiva in una normazione generale» (ibidem). Ma, pur con tutte queste difficoltà, è sempre possibile individuare idonee linee di indirizzo e, dunque, i necessari principi fondamentali che consentano di mettere ordine e di dare una certa uniformità, laddove possibile, a questa delicata materia.

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(pubblicato l’8.10.2010)

Note

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Indice*: **1. Introduzione al tema. – 2. L’Accordo d’integrazione: la cornice normativa di riferimento. – 3. La funzione del­l’Ac­cordo d’integrazione: prime valutazioni critiche. – 4. La Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­te­gra­zione e il Piano per l’in­tegra­zione nella sicurezza “Identità e incontro”. – 5. La querelle sulla natura giuridica del­l’Accor­do d’integrazione e sua ricostruzione in chiave giuspubblicistica. – 6. Sulla (dubbia) costituzionalità del­l’Ac­cordo d’integrazione: introduzione al tema. – 7. Le questioni di costituzionalità ascrivibili alla disciplina del­l’Accordo d’integrazione. – 8. È possibile un recupero dell’impianto generale del­l’Accordo d’integrazione? Considerazioni conclusive. –

1.Introduzione al tema.
Con il presente scritto ci si propone di offrire un contributo allo studio dell’Ac­cordo d’integrazione, un istituto innestato qualche anno fa (2009), tra mille polemiche, nel tessuto normativo del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (t.u. in materia d’immigrazione, d’ora in poi abbreviato “t.u.”) e che i migranti sono di regola tenuti a sottoscrivere al momento del loro ingresso nel territorio nazionale, onde ottenere il rilascio del permesso di soggiorno^[1].
Questo nuovo modello di disciplina dei rapporti tra lo Stato e lo straniero – che i mezzi di informazione del tempo hanno da subito ribattezzato “permesso a punti”[2] – rappresenterebbe, secondo i suoi formulatori, una delle più significative novità del c.d. “Pacchetto sicurezza”, concepito dall’ultimo Governo Berlusconi (il IV) al fine di regolamentare – e contenere – l’in­gresso e la permanenza degli stranieri nel nostro territorio[3].
Per inciso, con l’espressione “Pacchetto sicurezza” il Governo del­l’epoca era solito richiamare quel complesso ed esteso corpus normativo comprendente una quindicina di provvedimenti, traenti principalmente origine dalla legge 15 luglio 2009, n. 94, recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”[4]. Detto Pacchetto normativo non era tuttavia destinato a disciplinare la sola condizione giuridica di coloro che si fossero stabiliti nel nostro Paese (giacché contemplava molto di più), ma è stato così propagandato nel tentativo di orientare l’opi­nione pubblica verso un atteggiamento anti-immigrati[5].
In questa prospettiva si collocavano le massicce campagne di informazione – che accompagnarono l’appro­va­zione del Pacchetto e dei provvedimenti consequenziali – ruotanti attorno ai binomi “immigrazione-sicurezza” e “immigrazione-de­vianza” nonché attorno alla necessità di contrastare la c.d. immi­gra­zio­ne clandestina, non escludendo energiche azioni di respingimento alle frontiere e di controllo del territorio[6].
Emblematica era la disciplina sulle “associazioni di osservatori volontari” (le c.d. ronde), con cui si attribuiva ai sindaci, previa intesa con il prefetto, il potere di avvalersi del supporto di cittadini volontari, non armati, con il compito di segnalare alle forze dell’ordine eventi lesivi della sicurezza urbana oppure situazioni di disagio sociale[7].
Ancor più significativa è la parziale devoluzione della materia “sicurezza urbana” nell’ambito della legislazione statale operata attraverso l’attri­buzione di nuovi poteri d’ordi­nanza al sindaco, quale ufficiale di Governo (cfr. l’art. 54 t.u.e.l., come modificato dal d.l. n. 92 del 2008, convertito nella legge n. 125 del 2008; si veda anche il d.m. 5 agosto 2008, per la definizione delle materie “incolumità pubblica” e “sicurezza urbana”)[8].
L’inizia­tiva di intervenire sulla condizione giuridica dello straniero mediante disposizioni di sicurezza e di ordine pubblico appariva ai più una scelta di chiaro valore simbolico perché volta a trasmettere nell’opi­nione pubblica il messaggio che identifica nella presenza degli stranieri immigrati l’o­rigine della diffusa insicurezza sociale[9]. Il complesso corpo normativo racchiuso nel Pacchetto-sicu­rezza non solo comportava lo smantellamento di una serie di garanzie previste nel t.u. del 1998, sostituite da norme più restrittive (e, a giudizio di molti, palesemente discriminatorie), ma finiva per configurare una sorta di “diritto speciale per gli immigrati”, in palese controtendenza rispetto all’im­pianto normativo allora vigente[10]. Con l’introduzione del­l’Accordo d’integrazione il legislatore si proponeva perciò di forgiare uno strumento operativo teso a favorire l’in­clusione dei migranti nella nostra comunità[11].
Sennonché, l’istituto, sin dal suo esordio, ha suscitato una pletora di polemiche e critiche, finanche sotto il profilo della legittimità costituzionale, e ne è apparsa discutibile la sua stessa efficacia come strumento di gestione (e di contenimento) del fenomeno migratorio, in considerazione del fatto che il nostro Paese, ormai da anni, era (ed è) divenuto sempre più multietnico e globalizzato, al pari degli altri Stati del c.d. mondo occidentale[12].
Come si vedrà, uno degli aspetti più discussi della disciplina concernente l’Accordo d’integrazione attiene alla circostanza che esso, ribaltando l’impianto generale del testo unico del 1998, abbia imposto agli immigrati un preciso obbligo di partecipazione attiva al percorso d’integrazione, rendendoli direttamente responsabili del proprio destino. Tale posizione, oltre ad essere condivisa dai partiti della compagine governativa, ricalca analoghe formule – parimenti imposte e vincolanti – già in adozione in svariati Stati europei, come la Germania, il Regno Unito, la Francia, il Belgio, i Paesi Bassi, la Svezia, la Danimarca, la Finlandia, l’Estonia, l’Austria, la Spagna e l’Ungheria[13]: Paesi che, pur con diverse sfaccettature, adottano veri e propri “contratti di integrazione”, in forza dei quali lo straniero, al momento di fare ingresso nello Stato di approdo, è tenuto ad assumere l’obbligo di conoscere e di rispettarne la legge e i valori fondamentali nonché di apprendere la lingua della comunità accogliente: si tratta di istituti indiscutibilmente accomunati dall’intento di agevolare flussi migratori “di qualità”[14].
Dopo un’illustrazione dei profili generali dell’Accordo, ci si concentrerà sul­l’analisi di due (tra i molti) aspetti problematici che emergono dal relativo quadro normativo e che concernono, da un lato, la sua ricostruzione dogmatica (peraltro foriera di conseguenze anche di ordine applicativo) e, dall’al­tro, lo studio delle questioni di costituzionalità sollevate da larga parte della dottrina e che potrebbero finanche investire l’intero assetto di questo discusso istituto. In sede di conclusioni, poi, si valuterà se vi siano margini per un suo eventuale recupero, almeno nell’impianto generale e nelle finalità perseguite, o se, al contrario, ci si debba augurare (come, in effetti, da molti auspicato!) che il legislatore prenda mano alla penna per espungere quanto prima dall’ordinamento un orpello giuridico ritenuto inutile, se non marcatamente dannoso e inaccettabile sotto ogni profilo.

2. L’Accordo d’integrazione: la cornice normativa di riferimento.
In linea generale, l’Accordo di integrazione può definirsi come un documento, articolato per crediti, che gli stranieri sono di regola tenuti a sottoscrivere al momento del loro ingresso nel nostro Paese, adempimento che, come accennato, costituisce requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno e dunque per la permanenza nel territorio nazionale.
Più in particolare, esso consiste nell’impegno, assunto formal­mente innanzi allo Stato italiano, ad acquisire determi­nate conoscenze – linguistiche e culturali – e a svolgere attività aggiuntive, in ogni caso sintomatiche della volontà di integrarsi e da accertarsi attraverso un singolare sistema di crediti, la cui perdita comporta la risoluzione del­l’Ac­cordo e la revoca del permesso di soggiorno, con conseguente espulsione. Attraverso questa sorta di contratto (rectius: di accordo amministrativo: v. infra) viene dunque imposto ai migranti uno specifico dovere d’in­tegrazione, puntualmente sanzionato se disatteso.
Il quadro legislativo di riferimento – invero alquanto conciso – è racchiuso in un solo articolo (il 4-bis) del t.u. in materia d’immi­grazio­ne del 1998, disposizione introdotta dalla già richiamata legge n. 94/2009.
Il testo di siffatto articolo è frutto di un emendamento insinuato nel­l’originario atto Senato 733, recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”, presentato nell’ottobre 2008 dai senatori Bricolo, Bodega, Mezzatorta, Mauro e Vallardi e poi modificato, anche sensibilmente, nel prosieguo del­l’iter parlamentare.
Come si vedrà, l’intento del legislatore mira sostanzialmente ad introdurre nel corpus normativo del testo unico del 1998 (adottato in forza della legge-delega n. 40/1998, c.d. legge Turco-Napoli­tano) un nuovo sistema di valutazione a punti del livello di integrazione raggiunto dal cittadino straniero al momento della presentazione della domanda di permesso di soggiorno, sulla falsariga di numerose esperienze di Stati europei (v. supra).
In buona sostanza, l’immigrato che vanti determinati requisiti – come un adeguato livello di conoscenza della lingua italiana e delle regole fondamentali del nostro ordi­namento giuridico e che aderisca alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’inte­grazione, su cui v. infra – si vede concessi da subito dieci punti di credito. Al momento del rinnovo del permesso di soggiorno egli può allegare nuovi crediti rispetto a quelli iniziali, dichiarando, sotto la propria responsabilità, l’as­senza di violazioni di norme civili, penali, amministrative e tributarie, l’av­ve­nu­to superamento di un corso organizzato che attesti il raggiungimento di un livello adeguato d’integrazione sociale e culturale ed infine la partecipazione alla vita economica e sociale della comunità nazionale e locale. Sono altresì previsti, da un lato, l’eventuale recupero dei crediti perduti coinvolgendo lo straniero in attività socialmente utili, e, dall’altro, la revoca del permesso di soggiorno e la conseguente espulsione, nel caso di azzeramento dei punti iniziali. Ma anche su tutto ciò v. infra (par. 3).
L’incipit dell’art. 4-bis cit. contiene – sebbene solo “ai fini di cui al presente testo unico” – un’ine­dita enunciazione del concetto di integrazione, intesa come “quel processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società”.
Nei successivi paragrafi 3 e 4 si tracceranno talune linee interpretative intorno al contenuto di siffatta definizione normativa, principalmente allo scopo di comprendere se la finalità dell’in­tegrazione trovi poi un effettivo riscontro nella disciplina (regolamentare) del­l’Ac­cordo in esa­me. Inoltre, si chiarirà come mai il legislatore del 2009, oltre ad offrire una definizione del “processo d’integrazione”, abbia anche individuato gli strumenti necessari per il conseguimento di quest’obiettivo; strumenti, peraltro, inediti rispetto a quelli fino ad allora rintracciabili nel t.u. immigrazione del 1998[15].
Per il momento è necessario evidenziare l’estrema laconicità del­l’art. 4-bis t.u., trattandosi – a ben vedere – di una mera norma di principio, recante una clausola di rinvio espresso a un regolamento attuativo-integrativo ex art. 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, da adottarsi su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’i­struzione, dell’u­niversità e della ricerca e con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali.
La norma prevede che tale regolamento fissi i criteri e le modalità di sottoscrizione del­l’Accordo da parte dello straniero al momento della presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno e che detto Accordo si articoli per crediti, “con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione, da conseguire nel periodo di validità del permesso di soggiorno”.
In forza di tale rinvio, l’intera disciplina della materia è stata così racchiusa nel d.P.R. 14 settembre 2011, n. 179 (di seguito abbreviato “reg.”), peraltro tardivamente emanato rispetto ai tempi programmati dal­l’art. 4-bis, t.u., con conseguente dilatazione del momento della sua entrata in vigore, avvenuta solo il 10 marzo 2012[16].
Il regolamento – composto di quattordici articoli – reca i contenuti essenziali del­l’Ac­cor­do d’inte­gra­zione, e pertanto: l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione, compresi i casi straordinari di giustificata esenzione dalla sottoscrizione; l’articola­zione dei crediti; i casi di proroga e di sospensione dell’Ac­cordo; le modalità e gli esiti delle verifiche del­l’a­dempi­mento; le collaborazioni interistituzionali e l’i­stituzione dell’A­nagrafe nazionale degli intestatari degli Accordi d’integrazione. Viene altresì ribadito il principio secondo cui la sottoscrizione del­l’Ac­cordo, con l’indicazione espressa degli obiettivi d’in­tegra­zione da conseguire, costituisce requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno.
In particolare, poi, l’art. 1, reg., nel definire l’oggetto e l’ambito di applicazione dell’Accor­do d’inte­grazione, dispone che la sua sottoscrizione sia obbligatoria per lo straniero che abbia compiuto i sedici anni fino al sessantacinquesimo e che faccia ingresso in Italia per la prima volta dopo l’entrata in vigore del regolamento, ossia dal 10 marzo 2012. Al contempo, è necessaria la presentazione del­l’istanza per il rilascio del permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno (v. art. 5 t.u.) giacché, a partire da tale data, la sottoscrizione dell’Ac­cordo diviene requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno.
Detto regime non è tuttavia applicabile a tutti gli stranieri che facciano ingresso nel nostro territorio. Invero, ne sono esentati, anzitutto, coloro che vi entrino per trascorrervi un breve lasso di tempo per motivi di turismo, essendo tenuti solo a dichiarare la mera presenza sul territorio nazionale, esplicitandone i motivi (ad esempio, per visita di parenti). Parimenti dispensati dalla sottoscrizione sono i cittadini europei, ai quali si richiede soltanto una semplice attestazione anagrafica, potendo beneficiare del regime di libera circolazione introdotto dagli Accordi di Schengen, ormai entrati a pieno titolo nel­l’acquis comunitario con la sottoscrizione del trattato di Amsterdam (1997).
L’ob­bligo del permesso di soggiorno, e della sottoscrizione dell’Ac­cordo, grava pertanto solo sui cittadini di Paesi terzi – ossia non appartenenti all’Unione europea –, che sono quindi i destinatari predestinati alla rigida disciplina di controllo delle frontiere, fissata dalla normativa interna, dagli accordi di Schengen e dalle successive fonti europee di attuazione.
La rigidità degli ingressi alle frontiere viene tuttavia temperata a vantaggio di talune categorie di individui per ragioni umanitarie o per alti meriti personali. Sono così esonerati dalla sottoscrizione del­l’Ac­cordo i minori, i quali, anche se entrati clandestinamente nel territorio italiano, conservano comunque la titolarità di tutti i diritti loro riconosciuti dalla Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989[17]. Inoltre, è sciolto dall’in­combenza chi sia affetto da patologie o da disabilità che limitino gravemente l’autosuf­ficienza o causino gravi difficoltà d’appren­dimento linguistico e culturale (patologie da attestare mediante certificazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale: v. art. 3, comma 8, reg.). Infine, vi sono le vittime della tratta di persone, di violenza o di grave sfruttamento: in tali casi, l’Ac­cordo d’in­tegra­zio­ne è sostituito dal completamento del programma di assistenza e d’integra­zione sociale, ora contemplato nell’art. 18 t.u. (v. anche l’art. 2, comma 9, lett. b, reg.). Quanto poi alle deroghe per alti meriti personali, la principale è quella disposta in favore dei ricercatori e dei lavoratori altamente qualificati, il cui ingresso nel nostro territorio è anzi fortemente agevolato[18].
Infine, come si vedrà, la disciplina regolamentare de qua è integrata da tre allegati e da svariate circolari ministeriali[19].

3.La funzione dell’Accordo d’integrazione: prime valutazioni critiche.
Il contesto normativo testé delineato e la stessa denominazione del­l’istituto fanno emergere in tutta evidenza la precipua finalità dell’Ac­cordo d’integrazione, consistente nel condizionare la permanenza dello straniero sul territorio del nostro Paese all’accertamento di un livello minimo di conoscenza della lingua italiana e della “cultura civica e della vita civile in Italia” (Allegato B, n. 2, reg.), unitamente alla verifica di specifici parametri economici e/o abitativi e di carattere integrativo[20].
L’obiettivo del c.d. permesso a punti – come già anticipato – consiste nel conseguimento dell’inte­grazione dello straniero, che si raggiunge promuovendo la convivenza tra cittadini italiani e stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana e con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società. Il processo d’integrazione costituisce dunque il frutto di un mutuo impegno delle parti coinvolte in detto percorso: non solo chi accoglie deve farsi carico di sostenere l’onere del­l’ac­co­glienza, in virtù del dovere di solidarietà sancito nell’art. 3 Cost., ma anche chi sia beneficiato (ossia il migrante che entra nel territorio italiano) deve in qualche misura contraccambiare il beneficiante (ossia chi lo accoglie) e ciò in forza di una sorta di “principio di reciprocità”.
Si avrà modo di ritornare funditus sul punto in sede di conclusioni. Per ora è sufficiente chiarire che, attraverso tale adempimento lo Stato italiano intende offrire allo straniero l’op­por­tunità di acquisire gli elementi essenziali di conoscenza della cultura e della lingua italiana, nella consapevolezza che il loro ap­prendi­mento costituisca non solo un passaggio obbligato per facilitare il processo d’integra­zione nella comunità di accoglienza, ma anche un indicatore del successo del percorso migratorio e della capacità dei migranti di inserirsi professionalmente e socialmente nella società italiana[21].
In altri termini, quanto richiesto al migrante rappresenta non tanto un’opportunità, quanto piuttosto un vero e proprio impegno da assumere con piena responsabilità e consapevolezza, sì da essere sanzionato, anche pesantemente, nel caso gli obiettivi minimi d’integrazione richiesti non siano raggiunti.
In questa logica d’integrazione progressiva – inquadrabile in chiave inclusivo/assimila­tiva[22] – s’in­nesta il principio dell’”articolazione per crediti” dell’Accordo d’integrazione, che subordina il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi di età superiore ai sedici anni al possesso effet­tivo non solo delle condizioni imposte dagli specifici titoli di soggiorno, ma anche di un numero minimo di crediti assegnati in rapporto al livello d’integrazione già conseguito.
Lo straniero, richiedente un permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, è così tenuto a sottoscrivere con lo Stato italiano un patto che lo impegna a raggiungere specifici “obiettivi di integrazione” per il periodo di validità del proprio permesso. L’idea di fondo è quella di introdurre un percorso obbligatorio, previsto per via legislativa, volto a responsabilizzare lo straniero nel conseguimento di ben determianti obiettivi d’integrazione, in particolare consistenti nell’acquisizione di un’adegua­ta conoscenza della lingua italiana e dell’educazione civica di base[23].
Non è possibile in questa sede esaminare, anche solo sommariamente, gli obiettivi d’in­te­grazione contemplati dalla disciplina de qua, e così pure gli obblighi gravanti, rispettivamente, sullo straniero e sullo Stato italiano. Ai nostri fini è sufficiente mettere in risalto come il quadro normativo testé richiamato assuma un valore fortemente simbolico, quasi di “legge-manifesto”, tale da offrire una sorta di chiave di lettura del “Pacchetto sicurezza”, utile a manifestare lo “spirito” della riforma per la parte riguardante la condizione giuridica dello straniero[24].
L’impianto complessivo di questo processo è stato tuttavia, sin da subito, severamente censurato dalla dottrina di gran lunga maggioritaria.
Anzitutto, oggetto di discussione è la stessa definizione di “integrazione” contemplata nell’art. 4-bis, t.u., che peraltro assume così una specifica valenza giuridica[25]. Si contesta, in primo luogo, l’uso difforme di tale espressione rispetto al suo significato etimologico (quale incontro tra più elementi) e sociologico (quale incontro tra culture diverse), mentre l’art. 4-bis, t.u., sembra legare il concetto d’in­te­grazione ad un percorso di conoscenza che escluda a priori l’adesione effettiva a tale processo da parte di chi intenda integrarsi[26]. Inoltre, pur condividendo il richiamo alla Costituzione, si ritiene inaccettabile l’imposizione di un processo d’integrazione che preveda tanto la sottoscrizione autoritativa di un accordo amministrativo quale condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno, quanto un sistema articolato di crediti e debiti per la valutazione dell’effettivo conseguimento di specifici obiettivi di integrazione, il cui esito negativo, com’è noto, può sfociare nella perdita del permesso di soggiorno e nell’espulsione.
Secondo questa interpretazione, l’istituto in esame recherebbe in sé un’evidente antinomia tra il concetto d’integrazione (per sua natura fondato su base volontaria) e la determinazione autoritativa del suo percorso, che in sostanza rappresenta la negazione del primo (il concetto di coazione, secondo quest’opinione, è necessariamente antitetico alla nozione d’integrazione). Ma soprattutto si ritiene inaccettabile l’intento del legislatore di configurare il processo d’integrazione non tanto come il progressivo e volontario radicamento sul territorio di accoglienza, ma piuttosto (o soltanto) come l’adem­pi­mento di un vero e proprio obbligo giuridico a carico dello straniero sottoscrittore dell’Ac­cordo, obbligo vieppiù pesantemente sanzionato in caso di trasgressione[27].
In questo contesto, la conoscenza della lingua italiana e la frequenza di corsi di formazione civica rappresentano non soltanto prestazioni ascrivibili all’e­sercizio dei diritti sociali all’istruzione e alla formazione dello straniero, ma l’adem­pimento di uno specifico dovere d’in­tegrazio­ne, volto principalmente all’otte­ni­mento di un programmato numero di crediti che lo straniero deve conseguire per scongiurare l’e­spul­sione dal territorio nazionale[28].
S’è poi scritto che questo nuovo indirizzo politico, nel tramutare i diritti sociali – o almeno taluni di essi – in obblighi a carico dello straniero, finirebbe per mettere in secondo piano le inevitabili difficoltà che accompagnano ogni processo d’integrazione[29]. S’è così parlato di “una sorta di espulsione “a punti” conseguente alla perdita dei crediti del­l’Ac­cordo di integrazione che lo straniero è ora obbligato a stipulare con lo Stato”[30]. Il che sembra significare – almeno di primo acchito – che l’intento politico sia solo quello di “scaricare” unicamente sulle spalle dello straniero – soggetto normalmente debole e bisognoso di soccorso – la fatica e gli oneri del processo d’integrazione, anche perché il legislatore prevede espressamente che tale processo si realizzi solo “con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” (art. 4-bis, comma 3, t.u.), e dunque “a costo zero” (o quasi)[31].
Alquanto significativa si è ritenuta la stessa scelta di collocare l’art. 4-bis t.u. nel Titolo II (“Disposizioni sull’ingresso, il soggiorno e l’al­lontanamento dal territorio dello Stato”) anziché nel Titolo V (“Disposizioni in materia sanitaria, nonché di istruzione, alloggio, partecipazione alla vita pubblica e integrazione sociale”).
Al riguardo s’è osservato[32] che siffatta “ubicazione” della norma nel corpus del testo unico lascerebbe trasparire la finalità di un’ineludi­bile integrazione del­l’immigra­to, quale requisito essenziale per garantirgli la permanenza nel territorio italiano. E ciò segnerebbe un profondo mutamento di prospettiva rispetto al t.u. del 1998, giacché allora il legislatore affidava unicamente allo Stato (e alle regioni e agli enti locali) il compito di promuovere iniziative tese a favorire i percorsi d’inte­grazione dei cittadini stranieri, mentre ora l’art. 4-bis prescrive espressamente una partecipazione attiva dell’im­migrato al proprio percorso d’integrazione e a responsabilizzarsi in tal senso.
Ebbene, se queste sono le obiezioni generalmente mosse a commento della disciplina in esame, ci si chiede se non sia invece possibile porsi in controtendenza e tentare, pur nella consapevolezza dei numerosi (e gravi) limiti del vigente assetto normativo, di sperimentare un recupero dell’isti­tuto, quantomeno nel suo impianto generale. Come si sosterrà in sede di conclusioni, tale operazione, a nostro avviso, deve necessariamente incentrarsi attorno al vero e proprio punctum dolens del­l’istituto de quo, ossia intorno alla scelta politica di estendere la responsabilità del processo d’integrazione anche in capo al migrante che intende stabilirsi nel territorio italiano. Scelta, peraltro, non del tutto nuova, essendo rintracciabile in un importante antecedente, ossia nella Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione, da cui è ora necessario prendere le mosse.

4.La Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione e il Piano per l’in­tegra­zione nella sicurezza “Identità e incontro”.
I. – Come già chiarito, la sottoscrizione dell’Accordo d’integra­zione impone espressamente all’im­mi­gra­to una partecipazione attiva al proprio percorso d’integrazione e una ben definita responsabilizzazione in tal senso. Si avrà modo di ritornare sul punto più volte, specialmente in sede di conclusioni.
Per ora interessa osservare, come testé anticipato, che già con la sottoscrizione della Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegra­zio­ne, approvata durante il Governo Prodi con decreto del Ministro del­l’in­terno 23 aprile 2007 (quindi antecedentemente all’in­troduzione del­l’Ac­cordo d’in­te­gra­zione), per la prima volta si è coinvolto direttamente lo straniero nel processo d’integra­zio­ne, quale attore consapevole e responsabile, capovolgendo così l’impo­stazione generale del t.u. 1998[33].
Il documento era il frutto dell’elaborazione di un Comitato scientifico, composto di cinque esperti nominati dal Ministro con d.m. 13 ottobre 2006, previa consultazione delle principali comunità di immigrati e associazioni religiose, con cui s’è inteso realizzare un nuovo strumento di politica migratoria e di risoluzione del complesso fenomeno dell’integrazione. Conformemente al decreto istitutivo, il Comitato scientifico era tenuto a svolgere i propri lavori “mediante incontri consultivi con componenti della Consulta per l’Islam italiano, esponenti delle associazioni ed organizzazioni operanti nell’ambito delle diverse confessioni religiose e nel mondo delle comunità di immigrati nonché, in ragione di specifiche esigenze conoscitive, con rappresentanze di Istituzioni pubbliche e private interessate e con esperti”. Il Comitato ha così consultato numerose rappresentanze delle comunità religiose ed etniche, unitamente a delegazioni di sindacati e di associazioni impegnate nel mondo dell’immi­gra­zione e delle istituzioni[34].
È bene precisare che la Carta dei valori è stata concepita in un periodo storico contraddistinto da forti affluenze migratorie, che da allora hanno fatto assumere al fenomeno un carattere di massa, tale da investire la vita quotidiana di noi cittadini. L’idea che ha animato i suoi compilatori era di definire, con la partecipazione attiva delle rappresentanze religiose, etniche e istituzionali presenti nel nostro Paese, una sorta di proiezione dei principi costituzionali ritenuti non negoziabili nei rapporti con i migranti facenti ingresso nel territorio. S’è cercato, in altri termini, di confermare il significato più autentico della nostra Costituzione, tendente all’apertura verso il futuro e a una valenza universalistica. Com’è noto, i Padri costituenti, pur agendo in un particolare contesto storico, piuttosto che ricorrere a categorie contingenti, hanno scelto di introdurre valori generali, rivolti alle persone in quanto tali, viste cioè nella loro essenza o identità ontologica: si parla, quindi, di diritti inviolabili del­l’uomo, di eguaglianza giuridica che supera le condizioni personali e sociali, di diritti della famiglia, della libertà della (e nella) scuola, e così via[35].
Traendo spunto dai principi e dai valori espressi dalla Costituzione italiana e da svariate Carte europee e internazionali di tutela dei diritti umani, la Carta dei valori enuclea, secondo le sue stesse parole, “i principi ispiratori dell’ordinamen­to e della società italiana nel­l’accoglienza e regolazione del fenomeno migratorio in un quadro di pluralismo culturale e religioso” attraverso un articolato distribuito in sette sezioni che richiamano svariati valori e principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale italiano, come la dignità della persona e i diritti inviolabili (artt. 1-5), i diritti sociali (artt. 6-10), i diritti della famiglia (artt. 16-19)[36], la laicità e la libertà religiosa (artt. 20-26) e gli impegni internazionali del­l’Italia contro la guerra e il terrorismo (artt. 27-29)[37].
La necessità di formulare una Carta dei valori ha cominciato ad emergere soprattutto allorquando furono sempre più evidenti le tensioni tra gli esponenti del c.d. Islam moderato ed autorevoli rappresentanti di un Islam più fondamentalista. L’occasione all’origi­ne dell’ini­ziativa del Ministro dell’in­terno di redigere una Carta dei valori si presentò nell’a­go­sto del 2006, allorquando l’Unione delle comunità e organizzazioni islamiche in Italia (UCOII) pubblicò su alcuni quotidiani un manifesto nel quale si assimilava Israele al nazismo, arrivando persino a negare l’u­nicità della Shoà: furono così inevitabili le reazioni risentite nell’o­pinione pubblica italiana e da parte dello stesso Ministro dell’inter­no, che giudicò tale documento come “potenzialmente produttivo di ostilità e di intolleranza nei confronti della comunità ebraica”[38].
Tuttavia, come riportato nella Relazione di accompagnamento alla Carta dei valori, durante i lavori preparatori non mancarono le voci scettiche sulla necessità di elaborare tale documento. Le perplessità erano sollevate da rappresentanti di talune associazioni islamiche e organizzazioni italiane (confessionali e non) in base all’assunto che già la Costituzione italiana e le Carte fondative dell’U­nio­ne Europea contemplano l’enunciazione di principi e valori, rendendo così superflua una loro rielaborazione in altro documento. Pur venendo meno gran parte di queste perplessità, s’è però preso atto della contrarietà, ancora una volta espressa dall’UCOII, su taluni contenuti della Carta dei valori (quali i richiami al principio di eguaglianza tra uomo e donna, alla poligamia, al burqa), tant’è che detta organizzazione ha infine deciso di non aderirvi[39].
II. – Sotto un profilo strettamente giuridico, è necessario precisare che la Carta – di cui esistono traduzioni ufficiali in lingua inglese, francese, spagnola, araba, cinese, russa, rumena e tedesca – all’e­poca (2007) era priva di qualsiasi forza normativa, avendo soltanto “valore di direttiva generale per l’Am­mini­stra­zione dell’in­terno”[40]. Invero, nel decreto ministeriale di adozione della Carta era previsto che “Il Ministero del­l’interno, nell’e­ser­ci­­zio delle proprie attribuzioni, si ispira alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione” (art. 1, com­ma 1) e che il Ministero “orienta le relazioni con le comunità degli immigrati e religiose al comune rispetto dei principi della Carta dei valori, nella prospettiva del­l’inte­gra­zione e della coesione sociale” (art. 1, comma 2) (corsivi di chi scrive)[41].
Nonostante tale limite applicativo, il documento ha acceso un animato dibattito, suscitando opinioni spesso contrapposte, soprattutto in merito alla valenza da attribuire al concetto d’integrazio­ne. Da un lato, s’è denunciato un asserito carattere emergenziale e islamocentrico e, in generale, il tentativo di relegare valori e principi costituzionali al rango di mere asserzioni ed esemplificazioni, paventandone un impoverimento, se non addirittura la frantumazione e trasformazione in “regole” di fattispecie concrete con la perdita di senso della distinzione tra Costituzione e legge[42]. Dal­l’altro, v’è stato chi ha intravisto nella Carta un semplice strumento di attualizzazione e di proiezione dei principi costituzionali fondati sul pluralismo[43]. Non sono poi mancate censure tanto in ordine all’idea di un’ineluttabile e irrimediabile conflittualità delle dinamiche sociali e culturali, quanto in ordine alla riproposizione di un impianto paternalista incentrato sulle presunte virtù del popolo italiano – pragmatico e positivo –, quanto infine in ordine ad una presunta strumentalizzazione della Costituzione da parte dei sostenitori del relativismo culturale[44].
Forti discussioni e polemiche ha poi suscitato il richiamo alle c.d. radici giudaico-cri­stiane[45]: se, infatti, per un verso, la Carta proclama che la dimensione culturale e valoriale della civiltà greco-roma­na e delle tradizioni ebraica e cristiana ha favorito nel corso della Storia europea lo sviluppo della modernità e dei principi di libertà e giustizia, per altro verso, taluni commentatori affermano che siffatto richiamo costituirebbe il segnale di una svolta culturalista delle politiche di integrazione italiane e pertanto uno dei momenti più critici del documento[46], tanto da intravedere una sorta di attentato alla stessa laicità dello Stato italiano[47].
Ma, a prescindere da tali letture non di rado indotte da pregiudizi ideologici e/o politici, e nonostante gli scarsi effetti concreti suscitati dalla Carta, non se ne può sottacere la rilevanza dal punto di vista ricostruttivo, specialmente laddove introduce un nuovo modello d’in­te­gra­zione teso a fondare le relazioni sociali tra cittadini italiani e nuovi arrivati come essenzialmente gravitanti attorno alla cultura e ai valori autoctoni sopra richiamati, fra cui spiccano la dignità della persona, i principi di libertà e di eguaglianza (e l’eguaglianza tra uomo e donna), la solidarietà, la libertà religiosa e, in generale, la laicità dello Stato italiano[48].
Ebbene, in questo contesto l’Accordo d’integrazione costituisce un ulteriore salto di qualità, finanche rispetto agli obiettivi prefigurati dai sottoscrittori della Carta. Quest’ultima, infatti, pur beneficiando del diffuso sostegno dei rappresentanti di diverse religioni quanto ai principi e ai valori ivi enunciati (ritenuti preesistenti alla nostra comunità e, come tali, riconosciuti dalla Costituzione italiana), al momento della sua formulazione era concepita non già come documento vincolante per i migranti, ma solo quale mera linea di indirizzo rivolta al Ministero del­l’interno onde accompagnare il cittadino straniero – che spontaneamente lo desiderasse – nell’iter di acquisto della cittadinanza italiana[49]. L’Accordo d’integrazione si spinge oltre, giacché attribuisce alla Carta dei valori un vero e proprio carattere cogente: invero, nel subordinare la regolarità del soggiorno alla contestuale sottoscrizione della Carta e all’accettazione di un percorso di conoscenza degli elementi fondanti la vita civile in Italia, si finisce per imporre allo straniero la condivisione del sistema valoriale minimo ivi contenuto, e ciò tanto se egli sia intenzionato all’acquisto della cittadinanza, quanto se sia unicamente interessato a soggiornare (anche solo temporaneamente) nel territorio dello Stato[50].
La disciplina dell’Accordo d’integrazione manifesterebbe dunque una svolta “culturalista” nella politica migratoria del nostro Paese, confermando l’adesione alla c.d. “civic integration”[51], ossia ad una visione del­l’in­te­gra­zione – da tempo in auge in svariati Paesi europei ed extraeuropei – secondo la quale il superamento di corsi di lingua e/o di orientamento civico deve costituire condizione necessaria per l’ot­te­ni­mento del permesso di soggiorno e per l’ac­cesso ad alcune prestazioni sociali, convertendo il processo d’integrazione in un vero e proprio obbligo a carico del migrante[52]. Ed è proprio questa finalità sottesa al­l’Accordo d’integra­zio­ne a rappresentare l’ostacolo principale all’accoglimento della disciplina de qua, nella quale si percepisce soltanto l’eco della “questione sicurezza”, quale obiettivo/manifesto delle novelle legislative del­l’ul­timo Governo di centro-destra[53], reso vieppiù evidente dalla scelta di convogliare il percorso d’in­tegra­zione entro fasi rigide e predeterminate.
III. – In questo contesto di forte critica si sono poi lanciate invettive nei confronti del “Piano per l’in­tegra­zione nella sicurezza “Identità e incontro”“, approvato dal Governo Berlusconi a compimento della disciplina sull’Accor­do d’integrazione, nel quale il binomio integrazione e sicurezza fa ancora una volta emergere il nuovo paradigma di riferimento delle politiche nazionali in materia di immigrazione[54].
Il Piano recava, in sostanza, la strategia del Governo di coniugare “accoglienza” e “sicurezza” nelle politiche d’integra­zione delle persone immigrate. Conformemente alle indicazioni racchiuse nel Libro Bianco sul futuro del modello sociale. “La vita buona nella società attiva”[55], redatto l’anno precedente, si sono perciò individuate “le principali linee di azione e gli strumenti da adottare al fine di promuovere un efficace percorso di integrazione, nel rispetto delle prerogative e delle competenze dei diversi attori istituzionali interessati, nonché delle procedure previste a legislazione vigente”.
In estrema sintesi e rimandando ad altra sede ogni necessario approfondimento, il Piano per l’inte­grazione, al pari della Carta dei valori, mira a confermare l’esigenza insopprimibile di sposare la tutela dei diritti dei migranti con l’affermazione di un principio di responsabilità[56], estensibile anche a questi ultimi: ivi si afferma infatti che “Integrazione e sicurezza, accoglienza e legalità entrano in gioco come facce della stessa medaglia, in quanto l’incontro non è mai in astratto tra culture, ma sempre tra persone. Ed esso non è possibile senza ordine e garanzia delle basilari regole di convivenza che si traducono in politiche di accoglienza definite. Solo in questa ottica è possibile, dunque, sviluppare percorsi di integrazione fatti di diritti e doveri, di responsabilità e opportunità, che siano accompagnati e corretti strada facendo”[57]. Ogni soggetto che prenda parte al processo d’integrazione – ossia tanto chi accolga, quanto chi sia accolto – ha perciò il dovere di essere responsabile e protagonista dell’incontro con l’altro.
In linea con quanto dichiarato nella Carta dei valori del 2007, il Piano ribadisce il principio secondo cui il processo d’integrazione, pur ispirato all’accoglienza e alla tutela dei diritti dei migranti, non può sospingersi sino a “permettere che le diverse tradizioni e culture di provenienza entrino in collisione con il nostro assetto valoriale”, più in là sintetizzato come fondato su “il rispetto della vita, la centralità della persona, la capacità del dono, il valore della famiglia, del lavoro e della comunità: questi sono i pilastri della nostra civiltà, traendo origine e linfa vitale direttamente da quella apertura verso l’altro e verso l’oltre che ci caratterizza. Nella Costituzione si trova la sintesi formale di questo comune sentire popolare come risultato della convergenza di diverse tradizioni politiche su una visione condivisa di persona e società”.
Siffatta ricostruzione del processo d’integrazione – riassunta nello slogan “Identità Aperta”[58] – si presenta infine come manifestamente contrapposta ad altri approcci culturali e ideologici, segnatamente quello c.d. multiculturalista di tipo anglosassone, “per il quale le differenti culture per convivere debbono rimanere giustapposte e perfettamente divise”[59], e quello c.d. assimilazionista, sul modello francese, che al contrario “mira alla neutralizzazione delle tradizioni presenti in un ambito sociale a vantaggio di quella che ospita le altre”[60]. La Carta dei valori giudica entrambe queste impostazioni come  fallimentari perché “portano a una ghettizzazione perfetta, inesorabile premessa del conflitto sociale come già verificato in molti altri Paesi”.
Nonostante tali premesse, il modello di processo d’integrazione che scaturisce dalla Carta dei valori non approda, come si sarebbe forse portati a pensare, ad una prospettiva “interculturale”, in sé fortemente critica nei confronti tanto della logica assimilazionista pura alla francese, quanto del multiculturalismo di stampo anglosassone[61], ma rimane ancorata ad una logica, al contempo, assimilazionista e culturalista; e ciò costituisce la critica che più frequentemente le viene rivolta[62].
Riservando in sede di conclusioni talune valutazioni sui contenuti del Piano per l’in­tegra­zione (e della Carta dei valori), per ora è sufficiente ribadire che anche questo documento ha suscitato in dottrina forti opposizioni, peraltro sovente in ambito non squisitamente giuridico[63]. Ebbene, a parte talune ingenuità[64] e affermazioni da meglio calibrare e puntualmente rilevate, le critiche al Piano si sono più che altro concentrate (analogamente a quelle a suo tempo mosse alla Carta dei valori) sulla “filosofia” sottesa, ossia imperniata sulla necessità di introdurre nel processo di integrazione profili di maggior responsabilizzazione (anche) a carico dell’immigrato nonché sull’ac­cetta­zione del nucleo forte del nostro sistema valoriale. 

5.La querelle sulla natura giuridica dell’Accordo d’integrazione e sua ricostruzione in chiave giuspubblicistica.
Inquadrato a livello generale l’assetto normativo dell’Accordo d’in­tegrazione e la sua funzione, è possibile ora affrontare i particolari temi oggetto della presente indagine.
Ebbene, una questione – tuttora aperta – che si disvela all’inter­prete in sede di disamina della disciplina de qua attiene alla natura giuridica dell’Accordo: si discute, cioè, se tale istituto sia riconducibile nell’alveo delle figure contrattuali di diritto civile (e se sì, quali?) o, non piuttosto, in altro ambito.
Al riguardo va preliminarmente osservato che le perplessità sembrano originarsi fin dalla stessa terminologia utilizzata per denominare la nuova fattispecie.
L’espressione “Accordo di integrazione” pare infatti evocare, da un lato, l’in­contro di due o più volontà – atteso che tale è il significato (non solo giuridico) del termine accordo – e, dall’al­tra, il suo fine, ossia il raggiungimento dell’inte­grazio­ne dello straniero.
Stando al significato letterale di tale locuzione, l’in­tegra­zione verrebbe concepita dal legislatore come il frutto dell’in­con­tro tra diverse identità culturali, sociali, normative e soggettive, a conclusione di un percorso condiviso[65].
A ben vedere, tuttavia, la situazione appare assai più articolata.
La prima ricostruzione, ossia quella di stampo privatistico, trova accoglimento non solo in talune voci della dottrina[66], ma anche (parrebbe) nella già richiamata circolare congiunta del Ministro dell’interno e del Ministro per la cooperazione e l’integra­zione del 2 marzo 2012, n. 21542, laddove richiama le analoghe forme di accordi vigenti in svariate Paesi europei, la cui natura contrattualistica non è messa in discussione.
Secondo tale impostazione l’Accordo d’integrazione sembrerebbe ricalcare analoghe formule vincolanti – riconducili allo schema contrattuale –, vigenti nel Regno Unito, in Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio, Svizzera, Austria, Danimarca, Svezia, Finlandia, Estonia, Spagna e Ungheria: Paesi che, pur con diverse sfaccettature, adottano veri e propri contratti d’integrazione, in forza dei quali lo straniero, al momento di fare ingresso nello Stato d’approdo, assume l’impe­gno di conoscere e rispettare la legge, i valori fondamentali nonché ad apprendere la lingua della comunità accogliente[67].
Ebbene, secondo la ricostruzione privatistica, l’Ac­cordo d’integra­zione – analogamente agli omologhi modelli europei – dovrebbe configurarsi come un contratto a prestazioni corrispettive. Invero, da un lato, sussisterebbe l’obbligo dello straniero di integrarsi nello Stato di accoglienza e in cui ha dimora abituale, impegnandosi a seguire un percorso di ac­quisizione di un ben definito livello linguistico e di conoscenza dei principi fondamentali della Costituzione nonché dell’or­ganizza­zione e del funzionamento delle istituzioni pubbliche. Dal­l’altro, si contrapporrebbe l’ob­bligo dello Stato di fornire allo straniero – a titolo gratuito o a condizioni di particolare favore – corsi di formazione linguistico-culturale e taluni servizi di orientamento, sebbene la partecipazione dello Stato al processo d’integrazione dello straniero sia da attuarsi, come anticipato, “con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” (art. 4-bis, comma 3, t.u.).
Tuttavia, il particolare sinallagma, in toto sbilanciato in favore dello Stato, ha indotto taluno ad affermare che l’Accordo, a rigore, non costituisce né un contratto, né un accordo stricto sensu, essendo in ispecie affatto carente un libero incontro di due volontà in posizione paritaria, vera essenza del contratto a prestazioni corrispettive[68]. S’è così affermato che la stessa legge, non definendo chi sia la controparte dello straniero stipulante, “più che un accordo, dalla lettera della legge l’istituto parrebbe consistere in una vera e propria assunzione unilaterale di impegni da parte dello straniero nei confronti dello Stato”[69]. E in effetti è pur vero che nell’Accordo d’integrazione lo Stato determina unilateralmente non solo i contenuti e gli obiettivi del­l’in­tegrazio­ne, ma finanche le sanzioni per il loro mancato raggiungimento, senza che lo straniero possa minimamente influire sulle condizioni “contrattuali”.
Tuttavia, a nostro avviso, se per un verso è innegabile che la disciplina de qua introduce un’im­posi­zione unilaterale di determinate regole la cui osservanza è richiesta dallo Stato come condizione imprescindibile per la permanenza dello straniero nel territorio nazionale e senza che egli possa in alcun modo sottrarvisi, per altro verso è altrettanto vero che, seppure indirettamente, una controparte rispetto allo straniero esiste ed è lo Stato, atteso che la stipulazione formale dell’Accordo avviene, di regola, negli sportelli unici delle prefetture. La natura bilaterale dell’atto non può dunque essere contestata, né sottaciuta.
Tale sbilanciamento nei rapporti tra le parti ha suggerito a taluno di ricondurre il nostro istituto nel­l’alveo dei c.d. contratti per adesione, contraddistinti dalla presenza di una parte contraente più forte (generalmente un imprenditore commerciale, ma in questo caso lo Stato), che predispone unilateralmente le condizioni contrattuali da sottoporre ad una controparte più debole (ossia il consumatore/cliente, in questo caso lo straniero immigrato), che non può non aderire a quanto propostole[70].
Sennonché, anche siffatta ricostruzione non appare convincente alla luce del regime giuridico del­l’Accordo d’integra­zione giacché l’as­serita natura contrattualistica dell’istituto appare, a ben vedere, più formale che sostanziale, stante l’asso­luta carenza di una piena autonomia negoziale in entrambe le parti.
Più precisamente, nel caso di specie non può trovare applicazione sic et simpliciter lo statuto dei contratti per adesione, e, segnatamente, la disciplina codicistica di tutela del contraente debole (v. artt. 1341-1342 cod. civ.) e del consumatore, fra cui l’ampio diritto di recesso riconosciuto a quest’ul­timo, pur entro un certo termine (v. artt. 49 ss., d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, c.d. Codice del consumo). A ben vedere, un conto è il contratto per adesione, il quale, pur con tutte le sue particolarità, rimane comunque legato ad un logica contrattuale e di libertà del consenso (il contraente privato, pur vincolato nella determinazione del contenuto del contratto, è però pienamente libero di aderire o meno alla negoziazione); altro conto è l’Ac­cordo d’integrazione, il quale, a dispetto del suo nome, è un istituto profondamente estraneo all’i­dea di autonomia contrattuale, stante l’assoluta mancanza di libertà del consenso di una delle parti. In altri termini, lo straniero non solo non è affatto libero di aderire o meno alla convenzione, ma è vieppiù obbligato a sottoscriverla, se intende fare ingresso e soggiornare in Italia.
Non può pertanto accogliersi la conclusione secondo cui l’Accordo d’integrazione avreb­be “la sostanza dei contratti per adesione o per formulari”[71] giacché trattasi di istituti giuridici profondamente distanti tra loro, pur se accomunati dalla (sola) circostanza che il contenuto di entrambi è unilateralmente predisposto ed imposto da una parte (forte) sull’altra parte (debole). Ciò che li contrappone è la qualificazione del soggetto forte: nel primo caso (contratti per adesione), la sua forza discende da un profilo squisitamente economico, tant’è che questa tipologia di contratti è frequentemente utilizzata dalle banche, dalle compagnie di assicurazione, dalle società di leasing e dalle società industriali operanti in regime oligopolistico (imprese energetiche, petrolifere, automobilistiche, ecc.); nel secondo caso (Accordo d’integrazione), il soggetto forte è invece sempre e solo lo Stato, la cui forza discende dall’e­sercizio del potere amministrativo, in questo caso dovuto alla necessità di regolamentare (e contenere) i flussi migratori[72].
Appare pertanto di gran lunga più corretto ricondurre l’istituto de quo in un ambito prettamente giuspubblicistico, e precisamente nell’al­veo degli accordi amministrativi c.d. integrativi del provvedimento (v. art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241)[73]. A differenza dei contratti per adesione (ma, si potrebbe aggiungere, anche dei c.d. contratti di soggiorno ex art. 3-bis, t.u., la cui natura privatistica pare meno contestabile), l’Ac­cor­do d’integrazione, pur costituendo indubbiamente un modulo consensuale[74], rappresenta – a nostro avviso – una patente manifestazione di esercizio consensuale di poteri pubblici, tant’è che s’innesta normativamente in un vero e proprio procedimento amministrativo, ossia nel­l’iter procedimentale destinato al rilascio del permesso di soggiorno e dunque all’autoriz­za­zione a permanere in Italia. Non solo, ma svariati ed evidenti sono i sintomi di siffatto carattere giuspub­blicistico: l’as­so­luta assenza di libertà di adesione da parte del “contraente” straniero; la circostanza che i termini, le condizioni e, in generale, gli obiettivi d’in­tegrazione non siano né contrattati, né negoziabili; il mancato riconoscimento reciproco della qualità di “parte” contrattuale; la previsione di uno specifico apparato sanzionatorio applicabile in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi d’inte­gra­zione, con conseguente perdita del titolo di soggiorno ed espulsione dal territorio nazionale.
La natura giuridica dell’Accordo d’integrazione così declinata comporta poi un im­portante risvolto applicativo, ossia l’assoggettamento della fattispecie, oltre alle scarne disposizioni di legge e regolamentari in materia – ossia l’art. 4-bis t.u. e il d.P.R. 179/2011 –, anche all’art. 11 della legge n. 241/1990, segnatamente laddove si prevede (al comma 2) che gli accordi amministrativi “debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti” e che “ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”: ad esempio, le regole sull’annullabilità del contratto – per incapacità della parte, per vizi del consenso e per conflitto di interessi – appaiono senz’altro estensibili alla formazione del consenso del contraente privato, ma al contempo incompatibili con l’e­sercizio del potere amministrativo[75].

6.Sulla (dubbia) costituzionalità dell’Accordo d’integrazione: introduzione al tema.
Come già osservato, il c.d. “Pacchetto sicurezza”, nel­l’apportare modifiche restrittive al t.u. sull’immigrazione del 1998, ha da subito suscitato opinioni contrastanti e, per lo più, orientate verso giudizi fortemente critici, non di rado mossi da sollecitazioni ideologiche, se non di natura squisitamente politica.
Una delle censure più gravi attiene alla dubbia legittimità costituzionale contestata a svariati istituti ivi contemplati, come la c.d. aggravante di clandestinità[76] o la configurazione del reato di ingresso illegale nel territorio o ancora la subordinazione del diritto di contrarre matrimonio al possesso di un regolare permesso di soggiorno[77]. La Corte costituzionale, più volte investita di siffatte questioni, ha chiarito molti degli interrogativi sollevati attraverso svariate pronunce di incostituzionalità[78].
Tralasciando tali (importanti) profili, in questa sede è sufficiente evidenziare che l’isti­tuto dell’Ac­cordo d’integrazione ha parimenti innescato un ampio dibattito – an­ch’es­so non di rado connotato da polemiche ideologiche o politiche – che, oltre a metterne in risalto talune discrasie di ordine applicativo[79], ha vieppiù paventato svariati (e seri) dubbi di legittimità costituzionale[80].
Ma, prima di mettere in luce le principali questioni poste sul tappeto, è necessario richiamare brevemente i contenuti essenziali della riserva enunciata nell’art. 10, secondo comma, della Carta costituzionale.
Ebbene, la riserva di legge ivi contemplata è comunemente classificata come rinforzata – stante l’e­spres­so rinvio alle norme del diritto internazionale – e, al contempo, come relativa, essendo francamente irragionevole pensare che i Costituenti avessero affidato alla sola legge ordinaria la potestà normativa su ogni possibile aspetto del trattamento giuridico dello straniero, vietando così il ricorso, nemmeno in misura minimale, alla fonte secondaria per le necessarie norme di dettaglio[81]. La riserva assicura dunque una rottura con il passato regime fascista, allora caratterizzato dall’eccessivo ricorso alle fonti secondarie, per lo più di natura regolamentare, e alla prassi amministrativa, essenzialmente espressa con circolari[82].
Secondo il chiaro disposto costituzionale il diritto dell’immigra­zio­ne e degli stranieri ha natura essenzialmente speciale perché è direttamente rivolto a coloro che, pur presenti nello Stato, non sono ad esso legati da alcun rapporto di cittadinanza e, conseguentemente, sono privi di un diritto soggettivo perfetto all’ingresso, alla circolazione e al soggiorno nel territorio nazionale. Siffatta branca ordinamentale assume perciò un carattere derogatorio rispetto alle norme comuni applicabili ai cittadini italiani ed è tuttora connotata da ampi margini di discrezionalità, attribuiti alle autorità amministrative preposte alla verifica delle condizioni d’ingresso, soggiorno e allontanamento. Il sistema che ne scaturisce, oltre a sottoporre lo straniero a un coacervo di obblighi ben più numerosi e stringenti rispetto a quelli imposti al cittadino, si contraddistingue anche per il carattere marcatamente repressivo in caso di violazione.
 Sennonché, il diritto dell’immigrazione non solo ha natura speciale e derogatoria, ma, sempre in virtù del dettato costituzionale, svolge un’essen­ziale funzione di garanzia del rispetto dei vincoli internazionali (ed europei) a favore degli stranieri. In altri termini, il sistema normativo, oltre a preservare la sovranità statale attraverso le più svariate misure di controllo e poliziesche, garantisce la piena affermazione dell’effi­cacia universale dei diritti fondamentali dell’uomo, indipendentemente dalla posizione di regolarità, irregolarità o clandestinità dello straniero. I quali diritti fondamentali ricomprendono tanto i diritti civili e sociali, quanto talune forme di partecipazione politica (riconosciute, però, ai soli stranieri regolarmente soggiornanti). Il che fa comprendere come mai gran parte della legislazione sugli stranieri sia anche finalizzata a favorirne i percorsi d’integrazione nella società italiana[83].
La disciplina giuridica dello straniero ricomprende dunque due “anime”, che si “incarnano” vicendevolmente in due opposti sistemi di princìpi, peraltro costantemente oscillanti all’inter­no di tale corpus normativo: da un lato, s’impone con forza il quadro delle norme sul controllo del territorio e del­l’ordine pubblico e che rappresentano una patente espressione delle prerogative della statualità e della sovranità; dal­l’altro, emerge, altrettanto dirompente, il complesso normativo sul riconoscimento e la tutela dei diritti fondamentali della persona umana, i quali trovano così applicazione anche nei confronti degli immigrati e degli stranieri in generale.
Per inciso, in dottrina si parla al riguardo di “globalizzazione dei diritti fondamentali”[84] per indicare, appunto, l’estensione dei diritti umani tanto per intervento della Corte costituzionale (che da tempo riconosce e garantisce a tutti, e dunque anche agli stranieri, l’esercizio di tali diritti, sebbene talvolta formalmente riferiti dalla Costituzione ai soli cittadini), quanto a livello internazionale, vieppiù attraverso la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (con particolare riguardo al regime applicabile agli stranieri in relazione ai respingimenti, alle espulsioni collettive, al trattamento delle persone e alle garanzie procedurali). Con importanti distinzioni, tuttavia, giacché, da un lato, residua pur sempre una differenza tra chi beneficia della cittadinanza politica e chi sia privo di tale status, e, dal­l’altro, la condizione dello straniero non è univoca, ma sottoposta ad una pluralità di regimi a seconda delle specifiche situazioni. E siffatta estensione, con tutte le possibili e conseguenti differenziazioni, ha riguardato anche una parte significativa dei diritti sociali[85].
Ebbene, nessuna delle due anime sopra richiamate (ossia, quella sicuritaria e quella garantista) può avere assoluta prevalenza sull’altra al punto tale da svuotarla di ogni contenuto e ragion d’essere. Ma se ciò è ben comprensibile sotto il profilo teorico, nella gran parte dei casi i principi (opposti), di cui esse sono espressione, coesistono con difficoltà e non di rado entrano in conflitto tra loro.
Al riguardo può osservarsi che il legislatore italiano – il più delle volte su sollecitazione dell’opi­nione pubblica o per far fronte a situazioni di emergenza – tende a far prevalere le norme (derogatorie) di carattere repressivo e di ordine pubblico, finendo per comprimere il sistema di garanzie dei diritti fondamentali della persona umana. D’altro canto, è altresì innegabile che, di fronte ad una problematica di così vasta portata e d’indubbia valenza strutturale qual è la gestione dei flussi migratori, il legislatore è purtuttavia solito introdurre meri rimedi estemporanei e contingenti al solo fine di affrontare la situazione di emer­genza, rinviando sine die l’approvazione di riforme organiche e strutturali. Ed è una tendenza tuttora in atto[86].
Già in altra sede[87] si è sostenuto come l’eccessivo e prolungato ricorso alla legislazione e all’ammi­nistrazione emergenziale troppo spesso rappresenta un esempio di cattiva amministrazione pubblica, qualora, superata la criticità del momento, si persista (spesso per anni!) nell’ap­plicazione di un assetto normativo dettato principalmente per contrastare un’oggettiva e contingente situazione di necessità. L’ammini­stra­zio­ne del­l’e­mergenza, lungi dal costituire un quid di sovversivo o contra legem – essendo espressamente contemplata dalla legge – è tuttavia, per sua natura, essenzialmente derogatoria rispetto ai principi e alle norme che reggono l’or­dinaria azione amministrativa; il suo ricorso va dunque circoscritto alla mera gestione delle situazioni di crisi (costituendo una ineluttabile necessità per assicurare il buon andamento: v. art. 97 Cost.), ma – lo si ripete – non può protrarsi oltre lo stretto necessario per superare la criticità del momento[88].
È ora possibile passare in rassegna le principali questioni di costituzionalità che emergono dalla lettura del dato positivo.

7.Le questioni di costituzionalità ascrivibili alla disciplina del­l’Accordo d’integrazione.
Come è noto, il quadro normativo di riferimento dell’Accordo d’in­tegrazione è in massima parte racchiuso nel d.P.R. 179/2011. Tale regolamento, integrando le scarne ed incomplete disposizioni del­l’art. 4-bis, t.u., disciplina – fra l’altro – le ipotesi di attribuzione e di decurtazione dei “crediti di integrazione” nonché i casi di inadempimento del­l’Ac­cor­do tali da comportare la revoca del permesso di soggiorno e l’espul­sione dello straniero dal territorio dello Stato.
Il dettato legislativo – ossia il citato art. 4-bis – si limita pertanto ad offrire solo talune indicazioni generali sull’Accordo d’integrazione, mentre demanda in toto alla fonte secondaria la definizione di ogni ulteriore profilo normativo sul contenuto dell’Accor­do nonché sui criteri di verifica del grado di integrazione raggiunto dall’immigra­to, affidandone il concreto accertamento alle Amministrazioni competenti (sportello dell’immigrazione, prefetture, questure, centri di formazione, amministrazioni scolastiche, ecc.).
Sennonché, così come concepita, la duplicazione dei livelli normativi – legislativo e regolamentare – non sembra affatto rispecchiare, nella sostanza, la riserva di legge di cui all’art. 10, secondo comma, Cost., la quale, com’è noto, riserva appunto alla legge – vieppiù in conformità alle norme e ai trattati internazionali – la definizione del regime complessivo della “condizione giuridica dello straniero”. Il trattamento di costui è così assistito da una doppia garanzia che discende dalla sua natura relativa e rinforzata: da un lato, la norma richiede, almeno in linea di principio, una previsione legislativa ad hoc, ma al contempo impone che la stessa risulti conforme al diritto internazionale, generalmente riconosciuto e di origine pattizia. Entro questi rigidi “paletti” può poi insinuarsi la disciplina secondaria, ossia quella regolamentare.
Si è però dovuto attendere la legge n. 40/1998 – poi trasfusa nel coevo testo unico in materia di immigrazione – per veder finalmente realizzato, almeno in parte, il quadro normativo auspicato dalla riserva, giacché il testo unico, pur con tutti i suoi limiti, costituisce, e rimane a tutt’oggi, il principale corpus normativo dedicato, in via generale, alla condizione giuridica dello straniero[89].
Ebbene, la dottrina largamente maggioritaria lamenta che la cornice legislativa dell’Ac­cordo d’inte­grazione – ossia l’art. 4-bis, t.u. – sembra trascurare in toto la riserva di legge dell’art. 10 Cost. Il legislatore si sarebbe, cioè, spogliato del potere di disciplinare “la condizione giuridica dello straniero”, relegandolo de facto alla mera potestà regolamentare del Governo.
I dubbi di costituzionalità che destano maggiore preoccupazione ruotano fondamentalmente attorno a due ordini di profili. Il primo attiene all’ef­fettiva valenza della predetta riserva (rinforzata), la quale non consentirebbe né il rinvio sic et simpliciter ad un mero regolamento attuativo, né l’attri­buzione di ampi poteri discrezionali al­l’Ammini­stra­zione in merito alla valutazione dell’effettivo raggiungimento degli obiettivi di integrazione. Il secondo ordine di questioni attiene alla sospetta violazione delle disposizioni europee e internazionali in materia di asilo e di protezione umanitaria. E si tratta di perplessità già rilevate finanche in sede di lavori preparatori[90].
Va da sé che qualora si intendesse denunciare l’illegittimità (costituzionale) del d.P.R. 179/2011, essendo precluso il rinvio di tale questione alla Corte costituzionale, trattandosi di fonte secondaria, l’unica strada percorribile sarebbe quella della disapplicazione innanzi al giudice amministrativo in sede di impugnazione, unitamente al provvedimento che determini la perdita del titolo di soggiorno[91].
I. – Le questioni di costituzionalità sollevate dalla dottrina maggioritaria in relazione al rapporto tra la legge (l’art. 4-bis, t.u.) e il regolamento attuativo (il d.P.R. 179/2011) sono molteplici e, in massima parte, come anticipato, serie e fondate[92]. Invero, a dispetto del chiaro precetto costituzionale, il regolamento recante la disciplina del­l’Ac­cordo incide pesantemente sulla “condizione giuridica dello straniero” ex art. 10, secondo comma, Cost., principalmente laddove individua – nel­l’as­soluto silenzio del legislatore (v. l’art. 4-bis, t.u.) – i casi di decurtazione dei crediti che possono preludere alla revoca del permesso di soggiorno e, conseguentemente, all’e­spul­sione dello straniero[93].
Si potrebbe obiettare che sono tutt’altro che rari i casi in cui il legislatore affidi alla fonte secondaria la determinazione del contenuto di una materia coperta da riserva di legge. Tuttavia, lo stesso è stato puntualmente censurato dalla Corte costituzionale, ossia ogniqualvolta abbia lasciato nel vago e nel­l’indeterminatezza il contenuto precettivo di una materia “riservata”, demandando così al Governo l’onere di colmare la lacuna: per la Consulta, cioè, è essenziale che la fonte primaria introduca un quadro normativo certo, tale da consentire al regolamento di insinuarsi solo con una disciplina di dettaglio[94].
Come accennato, i paventati dubbi di costituzionalità colgono in massima parte il segno.
Anzitutto, è innegabile che l’art. 4-bis, t.u., non contenga indicatori puntuali in ordine al contenuto dell’Accor­do d’integrazione: invero, al di là della definizione del concetto di “integrazione”, la previsione si limita a fissare solo gli effetti e le modalità di sottoscrizione dell’Accordo (v. comma 2), mentre tace del tutto sui criteri di determinazione del contenuto.
Più precisamente, detto articolo dispone che la sottoscrizione è “condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno” e che la stessa debba aver luogo “contestualmente alla presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’arti­colo 5”; inoltre, delinea – in modo in verità alquanto generico – le modalità del­l’Accordo, ossia il fatto che sia “articolato per crediti, con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione, da conseguire nel periodo di validità del permesso di soggiorno”.
Ma la mera previsione di un’articolazione per crediti non costituisce affatto un’indicazione espressa dei criteri di individuazione degli obiettivi d’integrazione da raggiungere; tali criteri, anzi, come si accennerà fra poco, sono lasciati all’esclusiva autonomia dell’Autorità amministrativa, il che confligge nuovamente con la riserva di legge ex art. 10, secondo comma, Cost.
II. – Quanto ora affermato induce a profilare un secondo (collegato) sospetto di incostituzionalità, sempre in violazione della predetta riserva di legge.
Si deve infatti considerare che tanto la concessione, quanto il rinnovo del permesso di soggiorno sono costantemente sottoposti a verifiche, talune prescritte direttamente ope legis (ad esempio, l’ac­cer­tamento della sussistenza dei requisiti ab origine posti a fondamento del rilascio del visto e del permesso), ma talaltre in conseguenza di mere prassi amministrative.
Ebbene, proprio la previsione di queste ultime sembra risaltare una sostanziale illegittimità per violazione della riserva di legge, soprattutto qualora tali pratiche incidano, anche pesantemente, sulla vita del migrante: si pensi all’imposizione (per via amministrativa!) della prova della capacità reddituale, dell’ido­neità dell’allog­gio di abitazione, della regolarità contributiva, e la casistica potrebbe ancora continuare[95].
La disciplina dell’Accordo d’integrazione si innesta in questo coacervo di prassi amministrative di gestione della permanenza dello straniero nel territorio nazionale allorquando le richiama espressamente al fine di accertare e valutazione l’effettivo conseguimento degli “specifici obiettivi di integrazione” di cui all’art. 4-bis, t.u. Così, tra gli indicatori di tali obiettivi, il d.P.R. 179/2011 prevede non solo la dimostrazione di un grado di conoscenza della lingua italiana e della “cultura civica e della vita civile in Italia” (Allegato B, n. 2), ma anche la scelta del medico iscritto nell’Asl di zona (All. B, n. 12), l’assolvimento dell’obbligo scolastico per i minori, la sottoscrizione, la registrazione e la trascrizione di un contratto di locazione, l’e­ventuale accensione di un mutuo (All. B, n. 14) e infine la partecipazione a tirocini formativi e di orientamento svolti all’estero, ex art. 23 t.u., ma propedeutici all’ingresso e svolti nell’ambito di programmi regionali.
III. – Si ha violazione della riserva di legge non solo in relazione ai criteri di attribuzione dei crediti, ma vieppiù con riguardo alle modalità della loro decurtazione e quindi ai profili sanzionatori consequenziali all’inadempimento del­l’Accordo d’integrazione, che possono finanche sfociare nell’e­spul­sione dello straniero dal territorio nazionale.
Anche sotto questo aspetto l’art. 4-bis, t.u., dimostra tutta la sua inadeguatezza e incompletezza giacché si limita solo a prevedere che “la perdita integrale dei crediti determina la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato, eseguita dal questore secondo le modalità di cui all’arti­colo 13, comma 4, ad eccezione dello straniero titolare di permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari, per motivi familiari, di permesso di soggiorno Ce per soggiornanti di lungo periodo, di carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell’U­nione europea, nonché dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare”. Ogni ulteriore elemento della fattispecie è – ancora una volta – demandato alla disciplina regolamentare, ossia al d.P.R. 179/2011, peraltro integrato dalla circolare 2 marzo 2012 del Ministro dell’in­terno e del Ministro per la cooperazione internazionale e l’inte­grazione. L’Al­legato C del d.P.R. 179/2011 prevede così la perdita dei crediti maturati qualora lo straniero sia condannato al pagamento di sanzioni pecuniarie o a pena superiore a tre mesi (quindi la quasi totalità delle pene previste nel codice penale!), disponendo altresì l’aumento della decurtazione dei crediti in relazione al­l’entità della pena inflitta o anche in conseguenza di sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori a 10.000 euro.
Com’è intuibile, il rinvio si estende ad una molteplicità di illeciti penali e amministrativi, la gran parte dei quali non è neppure “ubicata” nella sua naturale sedes materiae, ossia nel testo unico sull’im­mi­gra­zione, precisamente laddove questo reca l’elenco dei reati con condanne preclusive dell’in­gresso e del soggiorno nel nostro Paese (v. art. 4, comma 3, t.u.).
L’ipotesi in esame fa poi emergere ulteriori profili di incostituzionalità, oltre all’usuale violazione della riserva di legge ex art. 10, secondo comma, Cost.
Anzitutto, sembra infranto il principio di legalità posto a fondamento di ogni provvedimento amministrativo (v. artt. 24, 97, 113 Cost.): la (grave) sanzione del­l’espulsione dal territorio nazionale è infatti irrogata in forza di un provvedimento amministrativo che trae fondamento nella sottoscrizione del­l’Accordo d’integrazione e il cui contenuto, come più volte rilevato, è delineato non dalla legge, ma da un mero regolamento di attuazione (il d.P.R. 179/2011).
Ma, fatto ancor più grave, l’espulsione dello straniero alle condizioni testé riportate attenta anche alla doppia garanzia della riserva di legge e della riserva di giurisdizione enunciata, expressis verbis, dal­l’art. 13 Cost. in relazione a tutte le misure (giurisdizionali e amministrative) incidenti sulla libertà personale di chiunque, quindi anche nei confronti degli stranieri. Questa conseguenza è stata più volte messa in luce dalla Corte costituzionale che da sempre qualifica l’espulsione dello straniero come una misura incidente sulla libertà personale, perciò sottoposta al regime dell’art. 13 Cost. Nel caso di specie la violazione della riserva di legge appare di palmare evidenza, giacché il presupposto al verificarsi del quale può “scattare” l’applicazione della misura limitativa della libertà personale (ossia la perdita del titolo di soggiorno) non è configurato direttamente dall’art. 4-bis, t.u., ma dal regolamento attuativo-integrativo, quindi ad una mera fonte secondaria[96]. 
IV. – Una quarta questione di costituzionalità per violazione del­l’art. 10, secondo comma, Cost. è poi riconducibile all’inosservanza delle norme e dei trattati internazionali.
Com’è noto, la perdita dei crediti o il loro non raggiungimento produce, ope legis, la risoluzione dell’Accordo e, conseguentemente, la revoca del permesso di soggiorno e l’espul­sione dal territorio nazionale (v. art. 4-bis, comma 2, t.u.).
La norma prevede però taluni temperamenti in favore dello straniero (per richiesta d’asilo, per motivi umanitari, per motivi familiari, ecc.). Trattasi di categorie di persone che godono di una particolare tutela nell’ambito del diritto europeo sicché il loro richiamo nel d.P.R. 179/2011 è da ritenersi pienamente legittimo. Sennonché, inspiegabilmente, il regolamento prevede – in modo sintetico e… criptico – che “della risoluzione dell’accordo per inadempimento ai sensi del comma 5, lettera c), tiene conto l’autorità competente per l’adozione dei provvedimenti discrezionali di cui al testo unico” (art. 6, comma 8). L’in­de­terminatezza della norma sembra introdurre una sensibile restrizione della disciplina europea di favore testé richiamata.
Al riguardo s’è rilevato[97] che la disposizione regolamentare risulta talmente generica da apparire francamente “più una minaccia che una realtà”, essendo impossibile individuare i provvedimenti da assumere sulla base del regolamento. E in effetti, a dispetto del­l’amplis­sima discrezionalità che pare evincersi dalla norma, i margini di scelta riconosciuti all’Am­mini­strazione in ordine al permesso di soggiorno sono ristrettissimi e comunque non possono sospingersi sino al punto da negare il permesso, essendo tale eventualità recisamente preclusa dallo stesso legislatore (come nel caso, ad esempio, della previsione in favore dei familiari di cui al­l’art. 5, comma 5, t.u.).
Semmai la questione di costituzionalità si ripropone – e in termini ben più seri – con riferimento alle categorie a rischio di espulsione in caso d’inadempimento del­l’Ac­cor­do d’integrazione. In questa ipotesi, infatti, l’art. 4-bis t.u. introduce surrettiziamente una nuova fattispecie di espulsione per via amministrativa che si affianca a quelle enunciate nell’art. 13, comma 2, t.u. (e sopra menzionate al punto III), ma che, a differenza di queste ultime, i relativi presupposti non sono previsti dal legislatore, bensì da un regolamento, e dunque dal potere amministrativo.
Valgono in ispecie – e a fortiori – i medesimi rilievi sopra evidenziati sub punto III: anche in questo caso, infatti, si percepisce la violazione non solo della riserva di legge dell’art. 10, secondo comma, Cost., ma anche della doppia riserva (di legge e di giurisdizione) racchiusa nell’art. 13 Cost., essendo la perdita del titolo di soggiorno prodromica alla misura coercitiva della libertà personale (l’e­spulsione), che è contemplata solo nel regolamento e non già nella fonte primaria. Inoltre, come puntualmente evidenziato[98], l’automati­smo espulsivo prescritto dall’art. 4-bis, t.u., risulta incompatibile persino con lo stesso art. 13, t.u., come novellato dal d.l. n. 89/2001 in parziale attuazione della direttiva 2009/115/Ce (c.d. direttiva rimpatri) e comunque con la gradualità prevista dalla stessa direttiva per le misure conseguenti alla perdita del diritto al soggiorno che relega l’espul­sione a misura di extrema ratio.
V. – Un quinto, ed ultimo, profilo di incostituzionalità – peraltro strettamente collegato a quello testé evidenziato – attiene alla tanto discussa imposizione del­l’ade­sione alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione.
Ebbene, anche siffatta previsione è originata da una fonte di rango secondario (il noto d.P.R. 179/2011), che dunque è in grado, ancora una volta, di incidere pesantemente sulla condizione giuridica dello straniero, in evidente antinomia con la riserva di legge ex art. 10, secondo comma, Cost.
Com’è noto, la Carta dei valori è frutto di un provvedimento del­l’autorità amministrativa, ossia del Ministro dell’interno, sicché la questione di costituzionalità viene a porsi, anche in questo caso, in relazione alla norma di legge introduttiva dell’Accordo d’integrazione (cioè l’art. 4-bis, t.u.), la quale tace del tutto sui criteri che il regolamento avrebbe dovuto osservare nel delineare il contenuto del­l’Accordo. Ne consegue che l’il­legittimità costituzionale che affligge nuovamente l’art. 4-bis, t.u., finisce per investire lo stesso regolamento giacché anche il richiamo alla Carta dei valori ivi contenuto avrebbe dovuto essere inserito nella disposizione di legge e non già in una mera fonte secondaria.

8.È possibile un recupero dell’impianto generale dell’Accordo d’integrazione? Considerazioni conclusive.
La lunga rassegna di argomentazioni testé riportate a supporto della tesi del­l’incostitu­ziona­lità dell’art. 4-bis, t.u., potrebbe indurre l’inter­prete a formulare una conclusione draco­niana, ossia quella di affermare l’inuti­lità di ogni riflessione aggiuntiva a commento del­l’as­setto normativo del­l’Accordo d’in­te­grazione. Tuttavia, non essendo stata (ad oggi) pronunciata siffatta illegittimità, l’istituto va applicato e pienamente osservato, come d’al­tronde accade quotidianamente nelle prefetture italiane.
Stando così le cose, ci si potrebbe allora domandare se non residui ancora uno spazio per una sua conservazione e, in tal caso, se sussistano margini per sperimentare un recupero del suo impianto generale, pur nella consapevolezza che il legislatore dovrà, prima o poi, farsi carico di apportare tutte le modifiche necessarie nelle (numerose) parti in cui l’assetto normativo di riferimento risulti francamente carente.
Ad avviso di chi scrive, un ottimo viatico per una rivitalizzazione dell’istituto de quo potrebbe essere quello di coniugare il tema dei diritti dei migranti – assolutamente pacifico, essendo vieppiù coperto da garanzie costituzionali e da vincoli internazionali ed europei – con la logica del “dovere d’in­tegrazione”, che, pur ampiamente censurata dalla letteratura maggioritaria a commento della normativa de qua, sta pian piano emergendo in punte avanzate della nostra dottrina amministrativistica, e che meritano una più attenta considerazione[99].
Ed è quanto si tenterà di tratteggiare nel presente paragrafo, nella consapevolezza che l’argomento impone un maggior approfondimento (da rinviare ad altra sede) e con l’auspi­cio, in ogni caso, di ricondurre il dibattito sulla disciplina in commento alla sua dimensione più “naturale”, che sia avulsa da approcci ideologici o finanche legati a pure logiche di militanza politica, e, vieppiù, rigorosamente ancorata all’esa­me del dato normativo e alla sua funzionalità rispetto all’indiriz­zo politico-program­matico espresso dal legislatore. Questo, e non altro, è infatti il compito affidato allo studioso di diritto positivo, soprattutto qualora sia chiamato ad interpretare e a valutare testi normativi che nel­l’opi­nione pubblica suscitano le più animate e contrapposte reazioni. Di tal che egli, pur non dovendo mai abdicare (ovviamente!) al diritto di esprimere le proprie opinioni sulla “meritevolezza” del dettato normativo sottoposto alla sua attenzione, non può però indugiare su considerazioni squisitamente metagiuridiche: queste infatti, pur riuscendo (talvolta o spesso) accattivanti, vanno accantonate e lasciate al­l’ana­lisi dei cultori di altri saperi[100].
Ebbene, riprendendo talune conclusioni tratte dalla dottrina testé richiamata[101], è in effetti possibile rivitalizzare l’istituto del­l’Ac­­cor­do d’integrazione, orientando l’attenzio­ne – senza pregiudizi ideologici – dal (solo) piano dei diritti a (anche) quello dei doveri e delle responsabilità dei migranti.
Rinviando ad altra sede ogni necessario approfondimento, è possibile, in chiusura, formulare una serie di considerazioni di carattere generale. 
I. – La letteratura non giuridica definisce efficacemente la crisi esistenziale che si accompagna ai processi migratori come il “dramma della doppia assenza”[102], espressione efficacemente coniata per mettere in evidenza la complessa situazione in cui spesso si viene a trovare l’emi­grato-immigrato: da un lato, perché è considerato dalla comunità d’ori­gi­ne come una sorta di “traditore” per averla abbandonata; dal­l’altro, perché è ben difficile che riesca ad integrarsi completamente nel Paese di destinazione. La sua è dunque una posizione ambigua: non del tutto assente dov’è assente e non pienamente presente dov’è presente. E il suo essere “senza luogo” o “fuori luogo” lo priva, più di altri, del “diritto di avere diritti”, essendo “più esposto a ingiustizie, discriminazioni e, in ultima analisi, a lasciarsi attrarre da isolamento e illegalità”[103]. La posizione di “doppia assenza” può quindi ripercuotersi negativamente non solo sui migranti, ma anche sulla stessa comunità che li accoglie.
Nelle contemporanee società multietniche viene perciò sempre più avvertita la necessità di ricercare una soluzione all’annosa questione dell’integrazione degli stranieri, ossia alla ricerca di un modo che assicuri un’accoglienza dignitosa e, al contempo, un’efficace integrazione; e ciò non solo per indubbie ragioni di solidarietà (peraltro in Italia imposte dall’art. 2 Cost., interamente dedicato all’uomo in quanto tale e dunque anche allo straniero: v. infra), ma vieppiù in base a valutazioni squisitamente utilitaristiche giacché una piena integrazione delle comunità immigrate dovrebbe assicurare una significativa riduzione delle situazioni di marginalità sociale che sovente accompagnano l’esistenza dei “nuovi arrivati”[104].
Ebbene, l’Accordo d’integrazione, pur con tutti i suoi limiti, offre una definizione giuridica (peraltro la prima in tal senso) di “integrazione” e una “filosofia” di fondo che – a nostro avviso – contengono elementi di interesse perché contribuiscono in qualche misura ad arricchire il dibattito attorno al­l’in­di­vi­dua­zione dei presupposti necessari per includere e integrare un soggetto in una comunità a lui estranea.
Premesso che è compito di ogni ordinamento (di cui la comunità includente è espressione) individuare siffatti presupposti a livello generale, è in effetti possibile – e, in fondo, anche ragionevole – che il legislatore imponga al migrante, che intende integrarsi nella società di approdo, la sopportazione di taluni sacrifici di natura economica e la compressione di taluni valori in cui crede, qualora, come talvolta accade, accoglienti e accolti siano portatori di differenti orientamenti religiosi, morali e filosofici. Nelle complesse dinamiche sociali che vedono contrapposti i nuovi arrivati ai cittadini autoctoni è infatti difficile sottrarsi dall’ap­plicare una sorta di principio di “reciprocità” in virtù del quale chi è beneficiato (ossia chi entra) debba in qualche misura contraccambiare il beneficiante (ossia chi accoglie), riconoscendosi beneficiato[105]. Esigenza, peraltro, che emerge in tutto il suo vigore allorquando si sia chiamati ad affrontare il tema gravoso della ripartizione dei costi del processo di inclu­sione/inte­gra­zione, ad oggi in massima parte sbilanciato a sfavore di chi accolga e a vantaggio di chi sia accolto[106].
E allora, se, com’è vero, il complesso processo di integrazione impone di necessità sacrifici e costi (economici, sociali e valoriali), appare vieppiù ragionevole domandarsi se sia proprio ineludibile, dal punto di vista squisitamente giuridico, che gli stessi debbano essere sopportati (esclusivamente o in misura preponderante) da una sola delle parti coinvolte nel processo. O se, al contrario, non sussistano margini affinché entrambe le parti si accollino l’onere di un tale percorso, chiedendo così anche al­l’immigrato di concorrere – in una qualche misura e con le più svariate modalità – a sostenerne il carico economico e a rendersi disponibile a sacrificare parte della propria sfera valoriale, qualora entri in conflitto con quella propria della società accogliente.
Il tema (vastissimo) della compatibilità dei valori della società accogliente e di chi sia accolto è peraltro ricco di implicazioni. Come puntualmente precisato[107], è possibile che le persone integrate siano poi chiamate a svolgere attività di interesse generale – come nella scuola, nella sanità, ma anche nelle forze armate o di polizia – il cui esercizio potrebbe implicare l’assunzione di scelte valoriali. Deve pertanto costituire una costante preoccupazione dello Stato assicurare che in tali ambiti “critici” operino soggetti non ideologicamente orientati, portatori di offerte “di parte” incompatibili con l’assetto valoriale della nostra comunità e consacrato nei principi e nelle norme costituzionali, ma anche internazionali ed europee[108].
Le iniziative assunte a livello istituzionale e amministrativo per scongiurare tale eventualità sono molteplici. Emblematiche sono le proposte, più volte discusse a livello istituzionale, finalizzare alla formazione degli imam delle moschee e all’acquisizione da parte degli stessi dei principi e del sistema valoriale del nostro ordinamento costituzionale, ormai divenuta una posta strategica nel processo d’in­tegrazione delle comunità musulmane in Europa[109]. E analoghe considerazioni potrebbero estendersi all’esercizio della professione medica[110] oppure di insegnante negli istituti scolastici statali[111]. 
Sempre ragionando in termini strettamente giuridici, è perciò necessario rintracciare un ragionevole bilanciamento tra eventuali opposte posizioni “valoriali”, anche perché queste spesso tendono ad acuirsi non solo in presenza di contrapposti orientamenti religiosi, morali e filosofici tra chi accolga e chi sia accolto, ma soprattutto qualora, come nei tempi odierni, esistano ampie sacche di povertà nella società accogliente che non ricevono analoghe attenzioni da parte dello Stato.
L’idea di richiedere a chi desideri d’essere integrato l’impegno a rispettare taluni valori e, al contempo, di farsi carico – in varia misura e con le forme più disparate, lasciate al libero apprezzamento del legislatore – di parte dei costi legati al suo processo d’integrazione (idea che emerge in modo prorompente dalla disciplina dell’Accordo d’integra­zione) non è in effetti da censurare a priori: invero, appare ragionevole richiedere a chi aspiri ad essere integrato, non già di rinnegare in toto il proprio sistema valoriale, ma quantomeno di assumere formalmente l’impegno di rispettare i valori essenziali su cui si fonda la comunità che lo ospita e lo accoglie, atteso che siffatta richiesta è essenzialmente finalizzata alla ricerca di una comune e accettabile forma di convivenza[112].
D’altro canto, non di rado gli individui “preferiscono cedere spazi di libertà pur di ottenere garanzie di inclusione, di rispetto e di riconoscimento come membri di un gruppo”[113], sino a rendersi disponibili ad accettare e a condividere quantomeno “una sorta di base minima comune”[114] di valori della comunità di accoglienza, il che è la premessa necessaria per gettare le basi per una pacifica convivenza. Non di rado, infatti, i “nuovi arrivati” hanno deciso di lasciarsi alle spalle la terra d’ori­gi­ne e finanche la propria cultura nella convinzione che il proprio successo (e, di riflesso, quello dei propri figli) dipenderà soprattutto dalla capacità di raggiungere un buon livello d’integrazione nella società che li accoglie. Essi sono quindi propensi, o anche ben disponibili, a rinunciare a taluni diritti espressivi della propria identità culturale se ciò li agevola nell’inclusione nella società di accoglienza. D’altro canto, non può negarsi che le possibilità di successo nel percorso d’integrazione si accrescono nella misura in cui il Paese di accoglienza si dimostri favorevole a tutelare e a valorizzare le culture d’origine degli immigrati, sempre che queste non confliggano con i valori essenziali della cultura dominante.
Tale “base minima comune” di valori della comunità di accoglienza consiste – a nostro avviso – nell’accettazione dei diritti fondamentali dell’uomo e nei valori espressi nelle dichiarazioni e nei documenti formulati in sede internazionale, europea e nella nostra Carta costituzionale, i quali costituiscono nel loro complesso i capisaldi valoriali della nostra civiltà. La loro incondizionata accettazione deve poter costituire il minimum necessario richiesto dal nostro Stato (e dalla nostra comunità) ai migranti che intendano soggiornare nel nostro Paese, anche se ciò – lo si ripete – possa costare il sacrificio di parte del proprio sistema di valori, qualora questi non corrispondano (in tutto o in parte) ai valori della comunità accogliente.
Sotto questo profilo, appaiono condivisibili le ragioni sottintese al­l’approvazione della Carta dei valori della cittadinanza e del­l’inte­gra­zione – che, com’è noto, costituisce il fulcro del processo integrativo messo in moto dall’Ac­cordo d’integrazione –, nella quale Carta si chiarisce, sin dal suo esordio, che è essenziale obiettivo “enucleare i valori e i principi validi per tutti coloro che desiderano risiedere stabilmente in Italia, di qualsiasi gruppo o comunità facciano parte, di natura culturale, etnica o religiosa”.
Al riguardo, va rammentato che la Carta dei valori nasce da un acceso dibattito sviluppatosi nel­l’ambito della Consulta per l’islam italiano[115] e che l’idea di dar vita a tale documento è scaturita proprio in seguito ad una improvvida dichiarazione resa da un esponente dell’U­nione delle comunità ed organizzazioni islamiche in Italia (UCOOII), in cui si negava l’irripetibilità dell’Olocausto. L’allora Ministro dell’in­terno, Giuliano Amato, reagì a tale presa di posizione avanzando la proposta di formulare un testo in cui si enucleassero i principi irrinunciabili (dunque non negoziabili) del nostro sistema costituzionale, onde intraprendere un dialogo positivo con chi intenda stabilirsi in Italia[116]. Nonostante il monito fosse principalmente indirizzato alle comunità islamiche, la Carta fu sottoposta all’attenzio­ne di tutte le confessioni religiose per poi essere inviata alle ambasciate e ai consolati dei Paesi terzi; inoltre, come ricordato, su di essa si fonda il giuramento all’atto della concessione della cittadinanza italiana.
L’accentuazione “culturalista” della Carta dei valori – e del successivo Accordo d’integrazione – è stata (ed è tuttora) oggetto di critiche animate, soprattutto da chi muove da una prospettiva interculturalista: si ritiene infatti inaccettabile la logica, sottesa a tali documenti, secondo cui chi decida di andare incontro all’altro, anziché limitarsi a presentare se stesso, intenda chiarire da subito su quali basi sia disposto a praticare l’in­contro, ponendo così in primo piano i principi ritenuti irrinunciabili o, come suol dirsi, “non negoziabili”[117]. Significativa, al riguardo, è la risposta del Ministro in occasione di una interrogazione parlamentare nella quale si chiarisce che, attraverso la Carta, si intende proprio prendere posizione in merito alla pratica della infibulazione e, in generale, alla condizione della donna[118].
Seguendo questo ragionamento, si potrebbe allora a fortiori sostenere che, sempre sotto un profilo giuridico, appare inaccettabile (oltre che irragionevole) che lo Stato e la comunità accogliente si assumano l’one­re di accogliere e integrare gruppi d’individui che a priori rifiutino di accollarsi il dovere di rispettare i valori minimi del nostro ordinamento: in tale eventualità, lo stesso sistema dovrebbe reagire negando loro ogni possibilità d’integrazione e finanche applicando misure sanzionatorie gravi, come l’espulsione e l’accompa­gnamento alla frontiera.
II. – Come accennato all’inizio del paragrafo, in sede di disamina del processo d’integrazione è necessario porsi nell’ottica non solo dei diritti, ma anche dei doveri e delle responsabilità dell’im­migrato coinvolto in tale percorso.
La dottrina più volte richiamata precisa che il tema delicatissimo in esame non può essere affrontato nella sola prospettiva – essenziale ed insopprimibile – dei diritti fondamentali dei migranti (illuminati altresì dal principio di eguaglianza ex art. 3 Cost.), come tende a focalizzare la propria attenzione l’opinione dominante, seguendo non di rado solchi già arati da altri saperi, in primis in ambito sociologico. È invero necessario estendere l’orizzonte prospettico coinvolgendo, come detto, la sfera dei doveri e delle responsabilità di tutti i soggetti coinvolti nel processo d’integrazione, e dunque anche degli stessi migranti che aspirino ad essere accolti nella comunità.  
La progressiva estensione del novero dei diritti fondamentali e sociali anche agli stranieri, pur essenziale, non è infatti da sola sufficiente ad assicurare il felice esito del processo di integrazione[119]. Da un lato, è sempre possibile (come l’esperienza di svariati Paesi europei dimostra ampiamente) che, nonostante il riconoscimento formale dei diritti fondamentali, larghi strati di comunità immigrate fatichino ad integrarsi o addirittura si isolino e rifiutino recisamente di riconoscersi nella comunità integrante, finendo per travolgerla. Dall’al­tro, è altrettanto possibile (come dimostra, anche in questo caso, la realtà) che certe legittime pretese finiscano per scontrarsi con pretese, altrettanto legittime, dei cittadini autoctoni perché parimenti espressione di diritti fondamentali della persona ed in ordine alle quali lo strumento del bilanciamento può persino risultare oltremodo difficile da gestire.
Si tratta di una sfida che coinvolge direttamente i pubblici poteri (e, segnatamente, le amministrazioni interessate), allorquando siano chiamati a gestire e a rendere effettivi i processi d’integrazione, che pur sempre si muovono entro situazioni di riconoscimento formale di diritti, come quelli afferenti all’abitazione, all’assistenza e all’istruzione[120].
D’altro canto, come accennato, non può ritenersi esaustivo il ricorso al valore dell’egua­glianza, nonostante nel tempo esso abbia contribuito in misura essenziale alla costruzione dello status dell’im­mi­grato. Rimandando alla dottrina per ogni necessario approfondimento, è sufficiente osservare che, al pari di quanto sopra rilevato a proposito dei diritti fondamentali della persona, è sempre possibile che talune comunità, aspiranti ad essere incluse, in realtà non siano affatto interessate al mero riconoscimento formale di una propria posizione di eguaglianza rispetto agli altri componenti della collettività, ma piuttosto a partecipare proficuamente ai processi d’integrazione che assicurino parimenti una piena partecipazione alla vita della collettività, sebbene in posizione meno responsabilizzante rispetto al riconoscimento della cittadinanza[121].
 
III. – Constatata l’insufficienza del solo richiamo al tema dei diritti fondamentali e del principio di eguaglianza, s’è così rintracciato nel­l’art. 2 Cost. un forte ancoraggio costituzionale a sostegno del­l’idea di impostare il processo d’integrazione dello straniero anche nella prospettiva dei doveri e delle responsabilità, rendendo possibile configurare, persino a livello costituzionale, un espresso “obbligo di integrazione” a carico dei migranti.
La norma testé richiamata, infatti, laddove enuncia che “La Repubblica […] richiede l’adempi­men­to dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”, non solo riconosce, al più elevato livello ordinamentale, il valore della “solidarietà” con i relativi “doveri inderogabili”, ma è rivolta all’uomo in quanto tale, dunque anche allo straniero e non esclusivamente ai cittadini.
D’altro canto, la stessa struttura della norma (la prima parte è dedicata al riconoscimento dei diritti, mentre la seconda all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà) lascia intendere che tra i diritti fondamentali e l’adempimento dei doveri di solidarietà sussiste quasi una sorta di rapporto di sinallagmaticità o, comunque, di diretta consequenzialità.
Il richiamo all’art. 2 Cost. consente poi di superare un limite insito nella formulazione del secondo comma dell’art. 3 Cost., laddove configura un impegno solo unilaterale a carico della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che impediscono “il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”, mentre sembra trascurare in toto il ruolo e l’impegno da richiedersi alla persona in quanto tale e che risultano essenziali per assicurare una completa integrazione.
Secondo la prospettiva che qui si accoglie, i processi di inclusione/integrazione non costituiscono solo l’espressione di un diritto in favore di una sola delle parti (ossia di chi sia accolto) con la contestuale assunzione di impegni ad esclusivo carico della controparte (chi accoglie), ma debbono intendersi e configurarsi alla stregua di dinamiche più complesse e fluide, tali da postulare, in ogni caso, l’attivazione di impegni reciproci a carico di entrambi i soggetti coinvolti, pur nel rispetto delle specificità del caso.
In altri termini, il dovere di solidarietà, di cui all’art. 2 Cost., postula una “potenziale bilateralità degli impegni”, essendo imputabile tanto a carico della comunità accogliente (in misura senz’altro maggiore, ma appunto non esclusiva), quanto a carico di colui che aspiri all’integra­zione, al quale non può non richiedersi una partecipazione attiva e una responsabilizzazione in tal senso. S’è infatti osservato che numerose operazioni giuridicamente rilevanti messe in atto in costanza dei processi d’integra­zione sono in effetti meglio inquadrabili nella prospettiva della solidarietà biunivoca, piuttosto che nella logica del puro diritto[122].
Questa ricostruzione, incentrando l’attenzione sui doveri e le responsabilità, ha poi il pregio di non irrigidire il processo d’integrazione e di porre un freno a pericolose forme d’isolamento, sopra segnalate, giacché non è sempre vero che al dovere si contrapponga un diritto.
La logica (o l’etica) del dovere di solidarietà e della conseguente responsabilità sembra soddisfare meglio, rispetto alla prospettiva legata al solo riconoscimento dei diritti, le esigenze dell’inclusione e del­l’inte­grazione perché, ponendo al centro dell’attenzione la necessità di “preoccuparsi” del­l’altro, facilita la ricerca di punti di convergenza in caso di conflitti di valori e culture differenti e, al contempo, tende a ripartire su entrambe le parti i costi (sociali, economici ed etico-religiosi) connessi al processo d’integrazione, dando così valore alla ricerca del dialogo tra le parti. Non solo, ma il principio di solidarietà deve altresì illuminare lo stesso agire delle amministrazioni pubbliche e di ogni altro soggetto (anche legato al mondo del volontariato) chiamato a vario titolo a gestire i processi d’inte­gra­zio­ne.
Se dunque ci si pone nella prospettiva qui vaticinata, ben presto si dovrà prendere atto della limitatezza di un approccio al fenomeno migratorio rigidamente ancorato al (solo) rispetto dei diritti fondamentali e del principio di eguaglianza. La problematica non può infatti essere “appiattita” in modo uniforme per tutti i soggetti interessati, ma deve necessariamente ricercare soluzioni differenziate – anche in relazione ai singoli profili di responsabilità – giacché le situazioni di rischio non sono uniformi, né standardizzabili.
IV. – L’impostazione di fondo che traspare dalla disciplina dell’Ac­cordo d’integrazione e che si ritiene di accogliere – tesa ad evidenziare la funzione essenziale dei doveri e delle responsabilità nel­l’ambito del processo d’integrazione dello straniero accanto al profilo insopprimibile della tutela dei diritti – non sminuisce affatto (né giammai è questa l’in­tenzione di chi scrive) le conquiste raggiunte in tema di riconoscimento dei diritti fondamentali di chi non sia cittadino: è invero del tutto pacifico che i diritti umani e sociali costituiscano, come s’è affermato, una sorta di diritti morali universali, attribuiti e attribuibili a tutte le persone indipendentemente dalla nazionalità, dalla razza, dalla religione, dal sesso e dalla posizione sociale, e – soprattutto – a prescindere dalla circostanza che siano espressamente riconosciuti negli ordinamenti dei Paesi in cui risiedono[123].
È dunque fuori discussione che, di fronte ai profughi che fuggono dalle guerre e dalle persecuzioni politiche, il più elementare principio di solidarietà imponga ad ogni Paese (e alla relativa comunità) di assicurar loro il soccorso e la piena tutela dei diritti[124]; il momento di assunzione delle responsabilità emergerà solo successivamente, allorquando, una volta superata la situazione di pericolo o di stato di bisogno, si dovrà improntare la progressiva integrazione del profugo nel tessuto della comunità accogliente[125]. “Nessuna politica di controllo della immigrazione consente a una comunità internazionale di lasciare una barca carica di naufraghi al suo destino. Esiste una legge del mare, e ben più antica di quella pure codificata dai trattati. E questa legge ordina: in mare si soccorre. Poi, a terra, opereranno altre leggi: diritto d’asilo, accoglienza, respingimento”[126].
Ma in ben altra situazione versa colui che si trovi nel nostro Paese per ragioni puramente economiche o in situazioni d’irregolarità, più o meno grave: in tal caso non appare, a nostro avviso, irragionevole richiedere un più elevato grado di responsabilizzazione e l’as­sunzione di determinati obblighi nei confronti della comunità in cui vive e che lo accoglie. Come già anticipato nelle pagine precedenti[127], la condizione giuridica dello straniero non è univoca, ma caratterizzata da una pluralità di regimi a seconda delle specifiche situazioni, sicché, come esistono nel nostro ordinamento significative differenziazioni finanche in tema di esercizio dei diritti sociali, è a fortiori possibile prospettare una diversificazione del piano dei doveri e delle responsabilità: non sarebbe accettabile, prima ancora che dal punto di vista giuridico, sotto un profilo etico, “livellare” il piano delle responsabilità e dei doveri d’integra­zione, parificando chi fugge dalle guerre e dalle persecuzioni di governi dispotici a chi, più semplicemente, sia un migrante c.d. economico, che tenti la fortuna scegliendo di soggiornare, magari in condizioni di irregolarità, nel nostro Paese. 
Probabilmente è proprio vero che “forse perché figli dell’era dei diritti, ci siamo disabituati ai doveri e alle nostre responsabilità, sicché può essere salutare ricordare (anche sul piano giuridico) che le dinamiche sociali non sono dominate esclusivamente da pretese e da facoltà, ma si nutrono di solidarietà e responsabilità […]” e che “molto spesso l’altro va “aiutato ad aiutarsi” e, quindi, può a sua volta essere gravato di doveri”[128].

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(pubblicato il 17.12.2010)

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(pubblicato il 16.11.2012)

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