di Antonio Natali[1]

Sommario: 1. Dalla Repubblica cisalpina alla Repubblica italiana napoleonica: organizzazione statale e decentramento amministrativo. 2– In particolare: organizzazione statale e decentramento amministrativo. 3 – Dal Regno d’Italia napoleonico al Regno d’Italia del 1861. – 4. Unità d’Italia e consolidamento degli apparati amministrativi. – 5. Considerazioni conclusive.

1. Dalla Repubblica cisalpina alla Repubblica italiana napoleonica.

Il 26 gennaio 1802, a Lione, nella seduta conclusiva dei Comizi nazionali convocati con legge del 12 novembre 1801, Napoleone Bonaparte dichiarò ufficialmente che la nuova Repubblica, sorta cinque anni prima, si sarebbe più chiamata non più Cisalpina bensì Italiana[2].

Contestualmente fu promulgata la carta costituzionale, che ripercorreva il modello francese del 1799[3], furono nominati il presidente, il vicepresidente e le altre più importanti cariche.

Con questo atto si avviava la vita del nuovo organismo nazionale, controllato dalla Francia[4], come attestato dall’elezione a presidente di Napoleone stesso, pur nel quadro di apprezzabili profili di autonomia, espressi dal conferimento del ruolo vicario al conte milanese Francesco Melzi d’Eril, già deputato della Repubblica cisalpina[5].

E il 24 febbraio 1802, con la nomina del Ministro degli affari interni, invero non previsto a livello costituzionale[6], fu organizzata la presenza statale nei territori conquistati e, quindi, all’amministrazione periferica degli Affari interni, concentrando le attribuzioni economiche e amministrative, sino ad allora dipendenti dal Ministero dell’interno e da quello di polizia generale, e definendole organicamente con decreto del vicepresidente 18 febbraio 1803[7].

2. In particolare: organizzazione statale e decentramento amministrativo.

In questo contesto istituzionale, la neonata Repubblica già rispose alle prime, avvertite esigenze di organizzazione amministrativa attraverso la promulgazione di due provvedimenti: il decreto del vicepresidente Melzi d’Eril del 6 maggio 1802, recante «Decreto per lo stabilimento delle Prefetture e vice Prefetture», predisposto in collaborazione con i membri del Consiglio legislativo, e la legge del 24 luglio successivo, pubblicata il 26, recante «Legge sull’organizzazione delle Autorità amministrative».

Tali due articolati, da un lato, completarono la sistemazione dell’apparato periferico del nuovo Stato, rimodellandone strutture e funzioni, dall’altro riorganizzarono i comuni, distinti ora in tre classi secondo le rispettive consistenze demografiche, sia per la composizione dell’organo deliberativo – il consiglio – sia per la municipalità.

Il citato decreto vicepresidenziale, sulla base della proposta di legge per l’attivazione delle prefetture preparata già durante la seconda Cisalpina, sulla premessa di dover stabilire un «metodo uniforme» nell’amministrazione dei dipartimenti, introdusse negli ordinamenti dell’allora Repubblica italiana le prefetture e le vicepefetture[8], individuando nel prefetto l’autorità rappresentante il potere esecutivo nella provincia, organo di collegamento dalla periferia al governo centrale. Le prefetture avevano sede nel capoluogo di ogni dipartimento ed erano dirette dal prefetto, nominato dal Ministro dell’interno, coadiuvato da due luogotenenti con voto consultivo (uno deputato agli affari amministrativi e l’altro agli affari legali e di polizia). Il prefetto era inoltre assistito nelle proprie funzioni da un consiglio generale di prefettura, con compiti consultivi[9]. Le viceprefetture venivano istituite solo in alcuni capoluoghi distrettuali, indicati in un’apposita tabella, con le medesime funzioni delle prefetture, e l’implicita individuazione di un ulteriore livello di governo, e cioè il circondario di giurisdizione del viceprefetto[10]. Al distretto era posto un sottoprefetto e per il comune si prevedeva la figura del sindaco, concepita quale organo esponenziale dell’ente e delegato del Governo[11]. Il decreto ebbe cura altresì di prevedere un organo con funzioni di rappresentanza degli interessi locali, il consiglio generale dipartimentale.

La legge 24 luglio 1802 precisò l’articolazione dell’amministrazione dipartimentale e le rispettive funzioni, confermando sostanzialmente nel prefetto il ruolo di trasmissione del potere esecutivo nei dipartimenti. Tramutò i consigli di prefettura in amministrazioni dipartimentali, già presenti nella repubblica cisalpina, ma con i compiti di gestione amministrativa – riparto delle imposte tra i comuni, opere pubbliche, controllo contabile – prima assegnate al consiglio di prefettura, non più previsto [12].

3. Dal Regno d’Italia napoleonico al Regno d’Italia del 1861

L’organizzazione dei territori della giovane repubblica napoleonica fu inizialmente confermata nel corso della trasformazione costituzionale, pressoché repentina, dalla forma di stato repubblicana a quella monarchica, con la proclamazione del Regno d’Italia, il 17 marzo 1805[13].

I caratteri della nuova monarchia ereditaria furono delineati nello statuto costituzionale del 19 marzo 1805 e il 1° maggio 1806 entrarono in vigore il codice napoleonico, il sistema monetario e il concordato concluso con la Chiesa cattolica nel 1801.

In questa temperie, uno dei primi atti fu il decreto 8 giugno 1805, sull’amministrazione pubblica e sul comparto territoriale del regno.

Il provvedimento, maturato nel passaggio di poteri da Melzi d’Eril al viceré Eugenio di Beauharnais, in via generale attribuì all’imperatore francese, sovrano del regno d’Italia, la nomina dei funzionari delle amministrazioni periferiche e, nello specifico, al fine di soffocare il rischio di sovrapposizioni e conflitti di attribuzioni tra le amministrazioni dipartimentali e i prefetti, soppresse le prime, accentrandone i poteri proprio nei secondi[14].

La figura del prefetto, concepita di stretta nomina governativa, fu quindi rafforzata quale riferimento di un sistema di organizzazione dei poteri locali di natura statale e di impostazione gerarchica, basato sulla ripartizione del territorio tra dipartimenti, distretti, cantoni e comuni, ancora mutuato dal modello francese, imperniato proprio sulla figura prefettizia quale organo di garanzia del perseguimento della uniformità politica e amministrativa[15].

Il consiglio di prefettura divenne organo collegiale oramai composto da funzionari di carriera[16], e assorbente le funzioni dell’amministrazione dipartimentale, e competente a dirimere le controversie per esecuzioni dei regolamenti del censo, quelle tra l’amministrazione e appaltatori di opere pubbliche, i ricorsi privati contro gli appaltatori e per danni da opere pubbliche nonché le richieste di autorizzazione a stare in giudizio da parte di comuni, di istituti pubblici di beneficenza e di istruzione.

Il prefetto approvava o sospendeva le decisioni dei consigli comunali e distrettuali, ma non quelle dei consigli di prefettura che avevano anche la prerogativa di rivedere il bilancio consuntivo e fissavano quello preventivo delle prefetture.

I compiti dei consigli generali dei dipartimenti vennero, invece, limitati alla possibilità di esporre gli eventuali reclami del dipartimento al Ministro dell’interno.

Il sistema amministrativo napoleonico fu preservato, al di là delle modificazioni del nomen in taluni casi, pur dopo la caduta di Napoleone e la restaurazione delle forme di stato preesistenti, in quanto rivelatosi idoneo a garantire un’attività uniforme su tutto il territorio, non soltanto in ottica di controllo governativo ma anche di egualitarismo, efficienza e sviluppo^[17].

Nel Regno delle Due Sicilie, nato nel 1816 dalla fusione del Regno di Napoli e del Regno di Sicilia, le leggi del 1° maggio e del 12 dicembre di quello stesso anno definirono la suddivisione territoriale, confermando il modello accentrato e gerarchico delle circoscrizioni francesi e suddividendolo in 22 province, di cui 15 nell’ex Regno di Napoli e 7 nell’ex Regno di Sicilia, a loro volta suddivise in unità amministrative di secondo livello, i distretti, e di terzo livello, i circondari^[18].

Nel regno Lombardo-Veneto, affidato al controllo austriaco, composto dai territori della Lombardia cui erano stati aggiunti quelli già della Repubblica di Venezia, della Lombardia orientale, del Veneto, del Friuli e della Valtellina, l’amministrazione fu affidata a due distinti consigli di governo, facenti capo ai rispettivi governatori, ciascuno presidente di diritto della congregazione centrale, per complessive diciassette province rette da una delegazione, guidata non più da un “prefetto” ma da un regio delegato.  Ogni provincia era suddivisa in distretti, 127 in Lombardia e 91 nel Veneto, ciascuno suddiviso in comuni, ancora suddivisi in tre classi demografiche come in epoca napoleonica e già consolidatisi sin dalle riforme autonomistiche asburgiche del secolo precedente[19].

Nel Regno di Sardegna, che nel Congresso di Vienna aveva riottenuto il Piemonte e la Savoia e ricevuto la Repubblica di Genova, dopo i moti del 1821 e l’abdicazione di Vittorio Emanuele I, le prime riforme di Carlo Felice, nei settori giudiziario ed economico, preannunciarono la «fusione perfetta» del 1847, politica e amministrativa, con gli stati sabaudi di terraferma[20] e, soprattutto, dello Statuto del Regno del 1848, promulgato da Carlo Alberto. A tale rilevante concessione seguì la legge Cavour del 1853 che, integrando le indicazioni costituzionali, riorganizzò l’amministrazione ponendo i ministri alla direzione dei singoli settori di governo.

Nel contesto istituzionale in fieri la legge 23 ottobre 1859, n. 3702, promossa dal Ministro dell’interno Rattazzi, dispose la suddivisione del territorio in province, circondari e comuni, retti rispettivamente dal governatore, dall’intendente e dal sindaco. Il governatore provinciale, di nomina regia, era coadiuvato da un vice-governatore, anch’egli dipendente dal Ministro dell’interno. La legge, immediatamente in vigore per la Lombardia per effetto dell’armistizio di Villafranca, l’anno successivo si estese all’Emilia Romagna, alla Sicilia, alle Marche e all’Umbria.

4. Unità d’Italia e consolidamento degli apparati amministrativi.

Dopo la proclamazione del Regno d’Italia del 1861, l’ordinamento amministrativo del regno di Sardegna, esteso oramai anche alla Toscana e all’Italia meridionale, si avviò verso il modello per ministeri e un’impostazione gerarchica, secondo i principi della responsabilità ministeriale di fronte al Parlamento e della uniformità dell’attività pubblica.

A pochi mesi dall’unità d’Italia, terminati i lavori della Commissione temporanea presso il Consiglio di Stato voluta da Cavour, e ritirati I disegni di legge di orientamento regionalista[21], il regio decreto 9 ottobre 1861, n. 250, su delega al Governo nello stesso giorno, consolidò la linea centralista, accrescendo i poteri di controllo del governatore, che assunse il titolo di «prefetto», e dell’intendente, che divenne «sotto-prefetto»[22], rinominando i rispettivi consiglieri, di governo e di intendenza, in consiglieri di prefettura[23].

Quattro anni dopo, la legge di unificazione amministrativa e annessi allegati, approvata con la legge 20 marzo 1865, n. 2248, nell’estendere la legislazione piemontese al nuovo territorio nazionale, rafforzò ancor l sistema prefettizio, inquadrandolo come la struttura portante del raccordo tra centro e periferia.

All’art. 3 stabiliva: «Il Prefetto rappresenta il potere esecutivo in tutta la provincia; esercita le attribuzioni a lui demandate dalle leggi, e veglia sul mantenimento dei diritti dell’autorità amministrativa elevando, ove occorra, i conflitti di giurisdizione …; provvede alla pubblicazione ed alla esecuzione delle leggi; veglia sull’andamento di tutte le Pubbliche Amministrazioni, ed in caso d´urgenza fa i provvedimenti che crede indispensabili nei diversi rami del servizio; sopraintende alla pubblica sicurezza, ha il diritto di disporre della forza pubblica, e di richiedere la forza armata;

dipende dal ministro dell’Interno, e ne esegue le istruzioni»[24].

Il regolamento esecutivo della legge di unificazione amministrativa, approvato lo stesso anno con regio decreto n. 2321 dell’8 giugno, stabilì che il prefetto provvedesse al buon andamento degli uffici e del personale dipendenti, sorvegliasse funzionari e agenti addetti ai servizi dello Stato, proponendo ai rispettivi ministeri i provvedimenti ritenuti opportuni e, nel mese di novembre, presentasse un rapporto annuale al Ministero dell’interno su: condizioni economiche dei comuni; regolarità delle elezioni e frequenza degli elettori; Guardia nazionale; condizione economica e morale degli istituti di beneficenza; condizioni della sanità pubblica e dei cimiteri; sicurezza pubblica e mendicità; industria in generale e eventuale tendenza all’aumento delle fabbriche o alla loro diminuzione; condizioni morali ed economiche della popolazione, delle città, di terre e campagne, con raffronto a situazione precedente e facilità o meno della riscossione delle imposte[25]. Gli venne, inoltre, attribuita competenza in materia elettorale, con l’aggiornamento e la tenuta delle liste in apposito registro. E il prefetto partecipava direttamente all’amministrazione locale attraverso la presidenza della deputazione, l’organo collegiale dell’ente provincia, composta di membri eletti dal consiglio[26].

Il prefetto postunitario era quindi chiamato a operare in un contesto, ordinamentale e politico, obiettivamente complesso, diversificato in ciascuna provincia e influenzato dal differente, specifico del livello di maturazione del più ampio processo di integrazione, a livello nazionale, tra potere centrale e istanze locali, e di legittimazione del Governo centrale soltanto in fieri, sullo sfondo della evidente assenza di una società nazionale dopo la proclamazione dell’Unità d’Italia[27].

L’ampiezza dei poteri prefettizi pose le basi della persistente rilevanza della figura prefettizia nel periodo storico, cosiddetto «liberale», dell’Italia unita[28], confermata anche nelle dinamiche politiche più tese di quegli anni[29].

Dal 1887, con legge n. 4711 del 14 luglio, si introdusse il collocamento dei prefetti in aspettativa o a riposto per ragioni di servizio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, e fu superato il divieto di nominare i prefetti tra i deputati.

In quella temperie, contrassegnata dal rafforzamento dell’apparato statale rispetto agli iniziali fattori di debolezza, il governo di Francesco Crispi, in continuità con le innovazioni di settore già introdotte da Ministro dell’interno[30], promosse importanti riforme tra cui: la legge sul «Riordinamento dell’amministrazione centrale dello Stato», nel 1887[31], il nuovo codice penale, nel 1889[32], il sistema di doppia giurisdizione con la legge istitutiva della IV sezione del Consiglio di Stato, sempre nel 1889 e, in quell’anno, la riforma del governo locale[33].

Con tale intervento riformatore si ridussero notevolmente, in ottica democratica, i requisiti di censo rispetto alle elezioni politiche, il segretario divenne obbligatorio in tutti i comuni e i sindaci divennero di nomina consiliare nei comuni con oltre diecimila abitanti, si attribuirono poteri d’urgenza alle giunte, furono istituite le deputazioni provinciali, elettive al pari dei comuni, e contestualmente si intensificarono i controlli statali ponendo il prefetto, organo di sorveglianza del governo sulle autonomie, a capo non più della provincia bensì delle neoistituite giunte provinciali amministrative, composte da due rappresentanti del Ministero dell’interno e quattro del consiglio provinciale, titolari del rilevante compito di svolgere il controllo di merito sugli atti degli enti locali[34]. In ottica uniformatrice la medesima riforma, onde superare le leggi amministrative asburgiche ancora vigenti in Veneto, conferì al Governo la facoltà di commutare i distretti di quella regione in circondari, sostituendo i sottoprefetti ai commissari distrettuali, potere poi esercitato per le province di Venezia, Udine, Vicenza, Rovigo e Belluno.

È in questo periodo che si osserva anche l’aumento del numero di dipendenti pubblici, che lambisce le centomila unità[35].

In questi anni, contrassegnati dalla Sinistra storica, i progetti legislativi sul decentramento, su base solo burocratica e non legislativa, erano imperniati, già a partire dal 1882 con Depretis, sulla provincia quale base delle circoscrizioni amministrative e sullo svolgimento in periferia dei servizi di pubblica utilità; più avanti, con Crispi, nel 1887, intendevano affidare al prefetto i compiti ministeriali da svolgersi a livello provinciale, nell’ottica di esonerarne le amministrazioni centrali, anche attraverso una serie di distretti.

Al contrario, il decentramento perseguito dalle residue espressioni politiche della Destra storica, in particolare con i governi Di Rudinì, si muoveva nella direzione di accogliere la volontà dei ceti medi, specie agrari, di gestire le funzioni amministrative nelle rispettive province, avversando l’impostazione dello Stato come titolare di ogni potere effettivo, ricondotta al nascente socialismo; e di attingere tra i maggiori contribuenti locali per il reclutamento dei funzionari amministrativi nei territori[36]. È in tale assetto che si colloca l’estensione della elezione consiliare del sindaco ai comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti, nel 1891, e la sua generalizzazione, nel 1896[37].

La fase successiva fu imperniata sull’esperienza dei tre governi, non continuativi, dal 1903 al 1914, guidati da Giolitti «principe dei burocrati», ispirati all’obiettivo di conciliare gli interessi della borghesia con quelli dei lavoratori agricoli e industriali, anche attraverso l’attenzione al partito socialista. Furono introdotte disposizioni a tutela del lavoro, in specie infantile e femminile, della vecchiaia, dell’invalidità e degli infortuni; alle gare pubbliche furono ammesse le cooperative cattoliche e socialiste. In questo programma riformatore e modernizzatore, l’amministrazione assunse nuove funzioni e servizi d’interesse sociale e i prefetti videro accrescere il proprio ruolo, a iniziare dalle relazioni del lavoro, nel quadro della generale ammissione degli scioperi non politici.

Applicando le norme di epoca crispina sul decentramento, Giolitti promosse lo scioglimento di numerosi consigli comunali inviandovi i commissari prefettizi e, in generale, favorendo l’approfondimento della esperienza prefettizia nei territori, con effetti positivi e duraturi per il sistema dei rapporti statali con i territori, nel frattempo sempre più urbanizzati, nel quadro delle prime disposizioni sulla municipalizzazione dei servizi essenziali. In questo periodo l’attività dei prefetti, talvolta esposta a dure critiche in ambito elettorale[38], invero si distinse per la capacità di rapportare al governo centrale le situazioni complessive degli interessi e delle esigenze locali[39], e in particolare per l’importante ruolo prefettizio nel sistema delle relazioni e dei conflitti di lavoro.

I prefetti erano nominati e trasferiti con decreto reale, su deliberazione del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell’interno, con la più ampia discrezionalità, accentuata dall’assenza di requisiti formali per accedere alla nomina.

Fino agli inizi del Novecento si registrarono le nomine, soprattutto per i capoluoghi maggiori, di uomini politici più in vista (i cosiddetti “prefetti politici“) e, solo per le sedi di minore rilevanza, di consiglieri di prefettura o di sotto-prefetti (prefetti “amministrativi” o “di carriera”), mentre in seguito, all’inizio del secolo XX e fino all’avvento del governo fascista, la prassi di nominare prefetti politici si restrinse significativamente.

Al culmine del periodo giolittiano si colloca, tra gli alti, il testo unico della legge comunale e provinciale del 1915, emanato con legge n. 148 del 4 febbraio, che nel confermare l’articolazione territoriale in province, circondari, mandamenti e comuni, consolida la previsione che in ogni provincia vi è il prefetto o il viceprefetto, il Consiglio di prefettura e la Giunta provinciale amministrativa.

Sempre nel corso del 1915, dopo l’ingresso dell’Italia nella Grande guerra, il regio decreto n. 674 del 23 maggio, nel quadro di significative restrizioni alle libertà individuali per ragioni di tutela dell’ordine pubblico, aveva intensificato i poteri prefettizi, anche in ottica di controllo e prevenzione.

Sono quelli gli anni in cui prende forma l’ordinamento statale italiano, centralistico ma sempre più distinto rispetto all’iniziale archetipo francese, e infatti propenso, pur nel quadro del formale controllo, all’ascolto e al confronto verso il sistema delle autonomie[40].

5. Considerazioni conclusive.

Tre anni più tardi, con la fine della Prima guerra mondiale e la vittoria «mutilata»[41], l’ancor giovane Italia unita si sarebbe avviata, al pari degli Stati sconfitti, verso un periodo prolungato di crisi economica e quindi sociale, contrassegnata dal timore, in specie dei ceti agrari e industriali, di un’avanzata comunista sulla scia della rivoluzione russa d’ottobre del 1917, e connotata anche dall’indebolimento delle strutture statali, reso evidente dal succedersi di circolari ai prefetti, volte a modellare la loro attività sulle esigenze straordinarie del contesto, soprattutto economiche.

Da allora gli apparati amministrativi, e il corpo prefettizio, avrebbero conosciuto, nel volgere di un lasso storiograficamente ristretto, l’avvento del regime fascista e la trasformazione del Regno in Repubblica, e un apposito titolo della nuova Costituzione dedicato al sistema territoriale e autonomistico, con la successiva tendenza del dibattito politico, fino ad anni recenti, a configurare la trasformazione federalistica come argine di crisi e volano di sviluppo.

E tuttavia in questa temperie i prefetti sono rimasti, con grande prova di resilienza, riferimento saldo delle amministrazioni centrali nei territori e, sovente, interlocutori ricercati dalle stesse amministrazioni locali.

E dunque anche la storia che si sarebbe svolta fino a epoca recente, in tenace continuità con quella che si è inteso riportare nel sintetico excursus di queste pagine, avrebbe finito con il dimostrare la fondatezza persistente di quella intuizione napoleonica di oltre duecento anni fa.

[1] Viceprefetto, dottore di ricerca.

[2] La Repubblica Cisalpina, la cui istituzione si inquadra tra gli eventi conseguenti, in Italia, alla Rivoluzione francese, era stata istituita il 29 giugno 1797 per iniziativa di Napoleone Bonaparte, allora generale nella cosiddetta Campagna d’Italia (1796-1797), con capitale Milano e comprendente i territori dello Stato di Milano e della Repubblica Cispadana, che raccoglieva i Ducati di Modena e di Massa e i domini veneziani di terraferma veneziani Bergamo e Crema nonché, dopo la pubblicazione della costituzione il 27 luglio successivo, le Legazioni pontificie di Bologna, Ferrara e Ravenna, per quasi quattro milioni di abitanti. Era stata riconosciuta dall’Arciducato d’Austria con il trattato di Campoformio del 17 ottobre 1797, che da un lato aveva consentito l’annessione dello Stato del Mantovano, dei territori veneziani tra l’Oglio e il Benaco e della Valtellina, ratificata il 15 novembre, dall’altro aveva determinato il passaggio della Repubblica di Venezia dalla Francia all’Austria. Per una sintesi generale si rinvia a A. Giulini, Repubblica cisalpina, in Enciclopedia italiana, 1931.

[3] Nota anche come «Costituzione dell’anno VIII», è la carta costituzionale del Consolato, rivolta a consolidare il potere dell’Esecutivo, anche rispetto alle assemblee legislative, a consegnare il potere personale a Napoleone e ad accogliere il desiderio d’ordine del popolo e, in particolare, della borghesia.

[4] È generalmente accettata, sul piano storico, la riconduzione della Repubblica Cisalpina, in seguito Italiana, alle cosiddette «Repubbliche sorelle» o «Repubbliche giacobine», ovvero gli Stati costituiti nei territori oggetto dell’occupazione militare della Francia rivoluzionaria, ispirati alle istituzioni e ai modelli della Francia stessa, nel periodo tra il 1797 e il 1799, nell’Europa centro-settentrionale e nella penisola italiana. Sul piano storico si veda A. Sobul, La Rivoluzione francese, Roma, 1991, pp. 417 e ss. Sulla tematica giuridica dei cosiddetti «Governi fantoccio» e «Governi di fatto» sia consentito rinviare a A. Natali, Considerazioni per una nozione unitaria di “Governo di fatto’ nel diritto internazionale, in La comunità internazionale, 2003, vol. 58, Fasc. 2, pp. 301-315.

[5] Per una disamina complessiva di questa figura e, in particolare, del suo rapporto con Napoleone anche negli anni successivi alla nomina alla vicepresidenza, si veda C. Capra, Francesco Melzi d’Eril, in Dizionario Biografico degli Italiani, vol. 73, Roma, 2009.

[6] L’incarico di Ministro fu affidato da Napoleone al consigliere legislativo Luigi Villa. Per un’analisi del rapporto tra mancata previsione costituzionale del Ministero degli affari interni e organizzazione legale della relativa amministrazione si rinvia a G. Ancarani, Il governo della Repubblica Italiana (1802-1805). Il Ministero degli Affari Interni, Milano 1999, pp. 600 e ss.

[7] Per le derivazioni di questo ordinamento dalle riforme amministrative stabilite da Napoleone in Francia, in particolare con la legge organica del 28 piovoso anno VIII (7 febbraio 1800), si rinvia a P. Aimo, Stato e poteri locali in Itali (1848-1995), Roma, 2010, pp. 13 e ss

[8] Secondo una ricostruzione ampiamente condivisa sul piano storico, precedenti istituzionali della prefettura italiana si ravvisano nelle intendenze del regno di Sardegna e in organi analoghi previsti e operanti in altri Stati preunitari.

[9] Era composto da cinque cittadini, sette nei soli dipartimenti Reno e Olona.

[10] La soluzione delle problematiche derivanti dalla mancata coincidenza tra questo circondario e il distretto fu rimessa al governo, entro tre anni (art. 27).

[11] Si tratta di un modello vigente tuttora oggi in Francia e in Italia.

^[12] In Francia la figura di prefetto era stata introdotta nel 1800 dall’allora Primo Console Napoleone Bonaparte, con i medesimi compiti degli intendenti pre-rivoluzionari, in particolare di sorveglianza sui governi locali dei rispettivi dipartimenti, nel quadro di una complessiva riforma amministrativa, marcatamente accentratrice, che aveva suddiviso il territorio nazionale in dipartimenti, distretti e comuni, rispettivamente retti da prefetti, sottoprefetti e sindaci.

[13] L’incoronazione di Napoleone quale re d’Italia, a Milano il 26 maggio successivo, seguiva alla sua proclamazione, da parte del Senato francese, come «Imperatore dei Francesi», il 14 maggio 1804 e alla sua incoronazione, a Parigi,  il 2 dicembre 1804. Per un’analisi di tale delicata fase di transizione, dalle repubbliche postrivoluzionarie al ripristino della forma statale monarchica, si rinvia a P. Dwyer, Citizen emperor. Napoleon in power, Yale, 2013, pp. 128-129.

[14] L. Antonielli, I prefetti dell’Italia napoleonica. Repubblica e Regno d’Italia, Bologna, 1983.

[15] L. Antonielli, Notabili e funzionari nell’Italia napoleonica (gennaio-aprile 1978), vol. 13, n. 37 (1), in Quaderni storici, pp. 196-227.

[16] Generalmente quattro, ridotti a tre nei dipartimenti Adda, Adige, Crostolo, Panaro.

[17] Per una esauriente disamina giuridica del contesto storico di riferimento, anche riguardo al complesso passaggio dall’esperienza napoleonica a quella sabauda, si rinvia a F. Casu, Il risorgimento perduto. Tra centralismo amministrativo e autonomie, in Giustamm, n. 9, 2019. In particolare, l’Autore evidenzia come non soltanto i Savoia ma anche i Borbone, anch’essi rinsaldati al potere dopo il congresso di Vienna, avevano suddiviso i rispettivi territori in circoscrizioni affidate ad un governatore di nomina regia, denominato formalmente intendente ma sostanzialmente riconducibile al prefetto di epoca napoleonica.

[18] In particolare, la Sicilia, sino ad allora divisa nelle tre valli di Mazara, Demone e Noto, zone geografico-militari ma non amministrative, fu suddivisa in sette intendenze, portando a termine il processo di razionalizzazione intrapreso nel 1812-1813 con la creazione di 23 distretti e con l’eliminazione del feudo dalla definizione amministrativa dei territori.

[19] Il riferimento è alla Riforma al governo ed amministrazione delle comunità dello Stato di Milano approvata con l’editto del 30 dicembre 1755, durante l’impero di Maria Teresa d’Austria, che aveva delineato un sistema uniforme di governo locale, in cui i comuni erano, da un lato, il terminale dell’amministrazione centrale, dall’altra l’istituzione di autogoverno della comunità, munita di rappresentanza elettiva. Cfr. C. Ghisalberti, Dall’antico regime al 1848, Roma, 1974.

[20] G. Sotgiu, Storia della Sardegna sabauda, Nuoro, 2018, p. 373.

[21] Il riferimento, in particolare, è alle proposte dei Ministri dell’Interno Luigi Carlo Farini e Marco Minghetti, succedutisi nei primi governi Cavour. Si veda R. Gherardi, Marco Minghetti, in Dizionario Biografico degli Italiani, vol. 74, Roma, 2010, che riporta l’autorevole giudizio crociano secondo cui il disegno Minghetti del 1861, qualora approvato, «avrebbe risparmiato gli inconvenienti e i danni dell’accentramento», cfr. B. Croce, Storia d’Italia dal 1871 al 1915, Bari, 1973.

[22] Sulle ipotesi di periodizzazione della storia del sistema amministrativo italiano, anche con riguardo ai rapporti politica-amministrazione, si rinvia a S. Sepe, Storia dell’amministrazione italiana (1861-2017), Napoli, 2018.

[23] La tabella allegata, concernente gli assegni di rappresentanza per le prefetture, ne elenca 59 a quella data.

[24] Il prefetto, inoltre, presiedeva la deputazione provinciale, con funzioni giurisdizionali e, dal 1889, la giunta provinciale amministrativa. Per un approfondimento del complesso assetto giuridico risultante dalle riforme ordinamentali del nuovo Stato, nel 1865, si veda F. Casu, Unità d’Italia. abolizione del contenzioso amministrativo e questione demaniale, in Rassegna Avvocatura dello Stato, Anno LXXIII, n. 2, 2021, pp. 211 – 246, che evidenzia come la legge 20 marzo 1865, n. 2248, fosse composta da 5 articoli e da 6 allegati, per complessivi 841 articoli, senza considerare i correlati regolamenti attuativi, e così denominati: allegato A, Legge sull’amministrazione comunale e provinciale; allegato B, Legge sulla Sicurezza pubblica; allegato C, Legge sulla Sanità pubblica; allegato d, Legge sull’istituzione del Consiglio di Stato; allegato E, Legge sul Contenzioso amministrativo; allegato F, Legge sulle opere pubbliche.

[25] In seguito, circolari ministeriali stabilirono criteri e periodicità delle relazioni dei prefetti al ministero, in particolare per la situazione politica e l’ordine pubblico nella provincia. Al Prefetto era anche attribuita la cura della pubblicazione degli atti di governo e del Bollettino della prefettura per la diramazione di circolari e disposizioni del suo ufficio.

[26] L’organizzazione interna della prefettura fu stabilita, dall’articolo 8 del regolamento, in quattro divisioni: Segreteria, di supporto al Consiglio di prefettura e alla Deputazione provinciale, limitatamente all’attività tutoria; Amministrazione dei corpi morali; Pubblica sicurezza, servizio militare, leva, sanità pubblica; Amministrazione governativa, contabilità, contribuzione e questioni non rientranti nelle altre divisioni. Il prefetto, inoltre, aveva facoltà di affidare a ciascun consigliere del consiglio di prefettura la direzione di uno speciale servizio amministrativo.

[27] N. randeraad, Autorità in cerca di autonomia. I prefetti nell’Italia liberale, Roma, 1997; G. Melis, Storia dell’amministrazione italiana 1861-1993. Bologna, 1996.

[28] Per tale periodo si parlò di «prefettocrazia» (G. Salvemini, Il collegio uninominale, in Scritti vari (1900-1957), Milano, 1978, p. 869). Cfr. anche G. Saredo, Il prefetto nel diritto pubblico italiano, in Giurisprudenza italiana, 42 (1890), parte IV, coll. 1-46, in Id., La nuova legge comunale e provinciale commentata con la dottrina, la legislazione comparata e la giurisprudenza, Torino, 1892, vol. II, pp. 36 ss.: «Ogni prefetto è un ministro nella provincia che governa».

[29] Si fa riferimento in particolare all’attività del Ministro dell’interno Giovanni Nicotera, durante il Governo De Petris, nel biennio 1876-1877, che, pur muovendo da un primo indirizzo ai prefetti in cui raccomandava una condotta trasparente, già nei mesi successivi, nelle elezioni del novembre 1876, esercitò sugli stessi forti pressioni affinché appoggiassero i candidati governativi, e li sottopose a una notevole movimentazione (tra l’aprile 1876 e il marzo 1877 solo cinque rimasero nella sede). Altresì improntò i rapporti con gli enti locali a una severa vigilanza, con lo scioglimento di centottanta di essi, tra cui Napoli. Si veda M. De Nicolò, Giovanni Nicotera, in Dizionario Biografico degli Italiani, vol. 78, Roma, 2013.

[30] Durante il governo Depretis, nel 1877, il Ministero dell’interno fu riorganizzato e articolato in gabinetto e quattro direzioni generali: amministrazione civile, carceri, pubblica sicurezza, sanità. Dieci anni più tardi, ancora con De Pretis capo del Governo e Crispi titolare del dicastero, succeduto a Nicotera, nel quadro delle allora attribuzioni del Ministero, furono riorganizzati i servizi e il personale e avviate importanti riforme in materia di sanità (legge 22 dicembre 1888, n. 5849 ), amministrazioni locali (legge 30 dicembre 1888, n. 5865 e regio decreto 10 febbraio 1889, n. 5921), pubblica sicurezza (regio decreto 30 giugno 1889, n. 6144), istituti carcerari (legge 14 lug. 1889, n. 3165), istituzioni pubbliche di beneficenza (legge 17 luglio 1890, n. 6972).

[31] Nel quadro delle prerogative costituzionali del re, capo dell’esecutivo, di decidere sull’organizzazione dei vari ministeri, la legge conferì all’esecutivo la decisione sul numero e sulle funzioni degli stessi, e introdusse i sottosegretari, quale supporto ai ministri in specie per le relazioni parlamentari. Si veda C. Duggan, Creare la nazione. Vita di Francesco Crispi, Roma-Bari, 2000.

[32] In particolare, abolì la pena di morte, salvo che per alcuni reati militari in tempo di guerra, e affermò il principio rieducativo della pena e la libertà di sciopero. Al contempo il collegato testo sulla pubblica sicurezza confermò la previsione di misure restrittive quali il domicilio coatto e limitazioni alla libertà di riunione.

[33] Con il regio decreto 10 febbraio 1889, n. 5921, testo unico della legge comunale e provinciale, che coordinò le disposizioni emanate, in tema di governo locale, dalla legge 30 dicembre 1888 n. 5865.

[34] Nello stesso periodo, dopo l’epidemia di colera del 1884-1885, segnata da quasi 18.000 vittime, fu creata al ministero dell’interno la direzione di sanità pubblica e, sul principio che lo Stato è responsabile della salute dei cittadini, il Consiglio superiore di sanità divenne un organo di medici specialisti anziché di amministratori, e fu introdotta la figura del medico provinciale.

[35] Cfr. A. Roccucci (a cura di), La costruzione dello Stato-nazione in Italia, Roma, 2012, p. 179.

[36] Per l’approfondimento di questa fase del decentramento italiano si rinvia a A. Rossi-Doria, Per una storia del «decentramento conservatore»: Antonio di Rudinì e le riforme, in Quaderni storici, vol. 6, 1971, pp. 835 ss.

[37] Con la legge 29 luglio 1896, n. 346.

[38] È in quel contesto che si colloca il noto saggio dello storico Gaetano Salvemini «Il ministro della mala vita. Notizie e documenti sulle elezioni giolittiane nell’Italia meridionale», pubblicato nel 1910 e riedito nel 1919.

[39] Cfr. S. Cassese, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Bologna, 2014, pp. 141-142.

[40] R. Romanelli, Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale, Bologna, 1995.

[41] G. Sabbatucci, La vittoria mutilata, in AA.VV., Miti e storia dell’Italia unita, Bologna 1999, pp. 101-106. La nota espressione si rinviene, la prima volta, in G. D’Annunzio, Vittoria nostra, non sarai mutilata, Corriere della Sera, 24 ottobre 1918.

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