La legge regionale Puglia n. 20 del 27 luglio 2001 (Norme generali di governo e uso del territorio, in BUR Puglia n. 128 del 24 agosto 2001) si colloca tra le leggi regionali di ultima generazione in materia urbanistica[1].
Ispirata da alcune proposte di riforma in materia di governo del territorio ed elaborata sulla falsariga di altre leggi regionali (ad esempio la legge della Regione Lazio n. 38 del 22.12.1999), nella legge regionale pugliese si colgono alcune delle più moderne tendenze delle legislazioni regionali e delle proposte di riforma in subiecta materia:
affermazione del principio di sussidiarietà cosiddetta “verticale” e individuazione di tre livelli di pianificazione urbanistica: regionale, provinciale e comunale;
celerità ed efficienza nell’azione amministrativa attraverso la semplificazione e l’accelerazione dei procedimenti di pianificazione territoriale;
distinzione delle disposizioni dello strumento urbanistico generale comunale in strutturali e programmatiche;
previsione di modelli procedimentali semplificati per la variazione delle disposizioni programmatiche del PUG o di alcuni aspetti strutturali marginali del piano tassativamente indicati;
individuazione di un unico tipo di strumento urbanistico esecutivo, non necessariamente ancorato ad un determinato ambito o settore, e quindi con potenzialità di strumento esecutivo generale.

Lo strumento generale della pianificazione urbanistica comunale: il PUG
L’art. 8 della legge regionale n. 20/2001 individua due tipologie di strumenti urbanistici di competenza del Comune: il piano urbanistico generale (PUG) e il piano urbanistico esecutivo (PUE).
I contenuti del PUG, indicati dall’art. 9, si articolano in previsioni strutturali e previsioni programmatiche.
Questa articolazione appare chiaramente ispirata dalle tendenze dell’urbanistica moderna che distingue tra scelte strategiche per l’assetto e lo sviluppo del territorio (operate dal Comune o derivanti dagli atti di programmazione e pianificazione sovracomunale), considerate come “invarianti” e assunte come scelte di lungo periodo tradotte in regole di lunga durata (previsioni strutturali), e scelte che, coerentemente agli indirizzi e alle prescrizioni delle previsioni strutturali, ne rappresentano una loro implementazione attraverso la precisazione dei contenuti e delle modalità esecutive e di intervento (previsioni programmatiche).
Ai sensi del 2° comma dell’art. 9, le previsioni strutturali:
identificano le linee fondamentali dell’assetto dell’intero territorio comunale, derivanti dalla ricognizione della realtà socio-economica, dell’identità ambientale, storica e culturale dell’insediamento, anche con riguardo alle aree da valorizzare e da tutelare per i loro particolari aspetti ecologici, paesaggistici e produttivi;
determinano le direttrici di sviluppo dell’insediamento nel territorio comunale, del sistema delle reti infrastrutturali e delle connessioni con i sistemi urbani contermini.
Il 3° comma della stesso articolo prevede che le disposizioni programmatiche:
definiscono, in coerenza con il dimensionamento dei fabbisogni nei settori residenziale, produttivo e infrastrutturale, le localizzazioni delle aree da ricomprendere in PUE, stabilendo quali siano le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili;
b) disciplinano le trasformazioni fisiche e funzionali consentite nelle aree non sottoposte alla previa redazione di PUE.
Il 4° comma, infine, a proposito della individuazione delle aree che devono essere obbligatoriamente ricomprese in un PUE che disciplini le trasformazioni fisiche ammissibili (e di quelle che, per converso, possono essere oggetto di trasformazione senza la previa redazione e approvazione di un PUE), stabilisce che la redazione del PUE è obbligatoria sia per le aree di nuova urbanizzazione, sia per le aree da sottoporre a recupero. Quest’ultima ipotesi era già prevista dalla legge n. 457 del 5.8.1978 (artt. 27 e 28) a proposito della possibilità, per il Comune, di individuare, in sede di formazione dello strumento urbanistico generale (o anche, per il Comune che ne fosse già dotato, dopo la sua formazione e approvazione), aree e immobili relativamente ai quali il rilascio della concessione edilizia è subordinato alla previa formazione di un apposito piano di recupero[2].

Il PUG intercomunale
Com’è noto, la possibilità di formare strumenti urbanistici generali intercomunali fu introdotta nel nostro ordinamento con l’art. 12 della legge n. 1150/1942.
Ribadita la possibilità di presentare un p.r.g. intercomunale anche dall’art. 13 della legge regionale n. 56/80 (eventualmente riferito anche ad alcune parti dei rispettivi territori comunali), sembra tuttavia che questa disposizione sia stata trasposta in maniera semplicemente tralatizia nella nuova legge regionale.
Invero, lo strumento urbanistico generale intercomunale è un atto di pianificazione territoriale molto sottovalutato e negletto nella prassi. Esso non è stato mai preso in alcuna seria considerazione anche da Comuni di ridotte dimensioni territoriali ed eventualmente contermini.
La nuova legge regionale avrebbe potuto rappresentare l’occasione per disporre l’obbligatorietà del PUG intercomunale almeno per alcuni Comuni più piccoli e posti a distanza ravvicinata l’uno dall’altro, con l’ovvia indicazione dei criteri per individuare le necessarie dimensioni ottimali.
L’art. 10 della legge regionale n. 20/2001 prevede per i Comuni la facoltà di procedere alla formazione di un PUG intercomunale.
Relativamente al procedimento di formazione del PUG intercomunale, non c’è alcuna particolare specificazione. E’ solamente disposto che i Comuni, con deliberazioni dei rispettivi Consigli comunali, approvano il PUG intercomunale e presentano alla Giunta regionale un documento congiunto contenente uno studio di fattibilità dell’iniziativa e un quadro economico dei relativi oneri (2° comma dell’art. 10).
Il 3° comma dell’art. 10 stabilisce infine che la Giunta regionale individua le modalità di sostegno ai Comuni che intendono procedere alla formazione di un PUG intercomunale.

Il Documento programmatico preliminare (DPP)
Il procedimento di formazione del PUG inizia con una deliberazione della Giunta comunale che propone al Consiglio comunale l’adozione di un Documento programmatico preliminare (DPP) contenente gli obiettivi e i criteri di impostazione del PUG.
Il Documento programmatico preliminare sembra simile, quanto ai contenuti, alla deliberazione preliminare del Consiglio comunale, prevista nell’art. 16, 2° comma della legge regionale n. 56/1980, disciplinante il procedimento di formazione del piano regolatore generale, per mezzo della quale si stabilivano gli obiettivi e i criteri di impostazione del p.r.g., nonché i modi e i tempi della sua formazione (cosiddetta “bozza” del p.r.g.).
Esso non dovrebbe contenere, secondo un’interpretazione letterale della norma, previsioni dettagliate, dovendosi ritenere come uno strumento che, sulla base degli indirizzi, degli scopi e dei criteri di impostazione in esso stabiliti, deve essere sviluppato e implementato attraverso il PUG.
Il Documento programmatico preliminare, a differenza della deliberazione preliminare di cui all’art. 16, 2° comma della legge regionale n. 56/1980, può essere oggetto di osservazioni da parte di chiunque, e peraltro anche ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241/1990, entro il termine di venti giorni dal suo deposito presso la segreteria del Comune; deposito di cui deve essere data notizia mediante pubblicazione di avviso su almeno tre quotidiani a diffusione provinciale (art. 11, 2° e 3° comma).
A proposito delle modalità di pubblicazione del DPP, si può notare una lieve differenza, dovuta probabilmente a semplice dimenticanza, rispetto alle modalità di pubblicazione stabilite per l’atto di adozione così come per l’atto di approvazione del PUG. Infatti, mentre del DPP è previsto che deve essere data notizia solamente mediante avviso pubblicato su tre quotidiani a diffusione provinciale, dell’adozione del PUG (art. 11, comma 4), così come della sua successiva approvazione (art. 11, comma 14), deve essere data notizia mediante pubblicazione di avviso sia su tre quotidiani a diffusione provinciale, sia mediante manifesti affissi nei luoghi pubblici.
Al 2° comma dell’art. 11 si stabilisce che il DPP, nei Comuni ricadenti all’interno del comprensorio di una Comunità montana, deve prendere in considerazione le previsioni contenute nel piano pluriennale di sviluppo socio – economico in relazione al singolo Comune.
Al di là dell’espressione poco felice, può ritenersi pacifico che il DPP debba recepire le indicazioni urbanistiche (v. art. 28, d. lgs. n. 267/2000) contenute nei piani pluriennali di sviluppo della Comunità montana in cui è compreso il Comune.
Se si considera che l’art. 28, 4° comma, del d. lgs. n. 267/2000 dispone che le indicazioni urbanistiche del piano pluriennale di sviluppo concorrono alla formazione del piano territoriale di coordinamento, e che l’art. 22, 4° comma della legge regionale n. 12/1999 stabilisce che gli enti e le amministrazioni ricadenti nel comprensorio delle Comunità montane, adeguano i loro piani e programmi a quelli delle Comunità montane, sembra evidente che i contenuti del piano pluriennale di sviluppo, nei limiti in cui contengano indicazioni urbanistiche che siano espressione delle funzioni attribuite e/o delegate alla stessa Comunità montana, debbano essere considerati cogenti ed essere obbligatoriamente recepiti dal DPP e dal PUG.
Occorre piuttosto evidenziare che, salvo la disposizione secondo cui il DPP deve prendere in considerazione le previsioni contenute nei piani pluriennali della Comunità montana di riferimento, non è previsto, nelle successive fasi del procedimento di formazione del PUG, alcun necessario contributo (nemmeno in funzione semplicemente collaborativa) della Comunità montana, né è previsto che gli atti del procedimento di formazione del PUG debbano essere a essa comunicati. Questo ente, pertanto, alla stessa stregua di qualsiasi altro soggetto, può solo presentare delle osservazioni al DPP o al PUG adottato.
E’ evidente che, ai fini di un migliore coordinamento con i piani pluriennali di sviluppo, sarebbe stato opportuno individuare un momento di partecipazione, in funzione di collaborazione, della Comunità montana in cui è compreso il Comune che procede alla formazione del proprio PUG.

Adozione del PUG
La Giunta comunale, sulla base del DPP adottato e delle eventuali osservazioni, propone al Consiglio comunale l’adozione del PUG. Il Consiglio comunale adotta il PUG che viene depositato presso la Segreteria del Comune; dell’avvenuto deposito, come già detto, è data notizia mediante pubblicazione di avviso su tre quotidiani a diffusione provinciale nonché mediante manifesti affissi nei luoghi pubblici (art. 11, 4° comma).
Da questa disposizione (…La Giunta comunale, sulla base del DPP adottato e delle eventuali osservazioni, propone al Consiglio comunale l’adozione del PUG…), si può solo arguire, non essendo espressamente chiarito, che la proposta di adozione del PUG da parte della Giunta deve altresì includere le proposte di decisione sulle osservazioni al DPP, presentate eventualmente anche ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241/1990.
Il Consiglio comunale, pertanto, prima di adottare il PUG, dovrà preliminarmente esaminare e decidere le osservazioni al DPP.
Considerato che la decisone sulle osservazioni al DPP e l’adozione del PUG adottato, possono essere deliberate contestualmente dal Consiglio comunale (a differenza delle osservazioni al PUG adottato, in relazione alle quali il comma 6 dello stesso art. 11, dedica un momento distinto successivo alla adozione dello stesso PUG), può astrattamente accadere che, nel corso dell’esame e delle decisioni sulle osservazioni al DPP, siano completamente modificati gli indirizzi, gli obiettivi e i criteri di impostazione del PUG di cui si propone l’adozione, tanto da rendere contraddittoria e illogica l’eventuale adozione del PUG proposto dalla Giunta. Pertanto, qualora si renda necessario un adeguamento del PUG di cui si propone l’adozione, ai nuovi indirizzi, obiettivi e/o criteri di impostazione eventualmente emersi nel decidere sulle osservazioni al DPP, il Consiglio comunale può trovarsi di fronte alla necessità di riconvocarsi in attesa dell’adeguamento della proposta di adozione del PUG alle decisioni sulle osservazioni.
Questa eventualità era impossibile che si verificasse nel vecchio procedimento di formazione del p.r.g. disciplinato dall’art. 16 della legge regionale n. 56/1980, dove non era previsto che la deliberazione del Consiglio comunale con la quale venivano preliminarmente fissati gli obiettivi e i criteri di impostazione del p.r.g. (2° comma dell’art. 16), potesse essere oggetto di osservazioni (tanto meno anche ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241/1990).
La possibilità che il Consiglio comunale, a seguito delle decisioni da esso assunte sulle osservazioni al DPP, non decida sull’adozione del PUG proposto dalla Giunta, può verificarsi, almeno tendenzialmente, più in questa fase piuttosto che in occasione delle decisioni sulle successive e distinte osservazioni al PUG già adottato, previste dal 6° comma dell’art. 11; osservazioni, queste ultime, che possono essere presentate entro sessanta giorni dalla data di deposito dello stesso PUG adottato nella segreteria comunale, e che devono essere esaminate e decise dal Consiglio comunale entro i successivi sessanta giorni, adeguando il PUG adottato alle osservazioni accolte.
Se infatti è stata espressamente prevista una apposita fase in cui possono essere presentate (e devono essere decise) le osservazioni sugli obiettivi e i criteri di impostazione del Documento programmatico preliminare, sulla cui base e secondo le cui direttrici deve essere redatto il PUG da adottare, deve ritenersi che le osservazioni sul PUG già adottato, in relazione alle quali la legge dedica un diverso e successivo momento del procedimento, non dovrebbero (e non potrebbero) riguardare gli obiettivi e i criteri di impostazione dello strumento urbanistico, ma aspetti di dettaglio, che, come tali, almeno astrattamente e in linea di massima, non dovrebbero comportare, se accolte, la necessità, per il Consiglio comunale, di riconvocarsi al fine di adeguare il PUG da adottare.
Può quindi dubitarsi della ammissibilità di osservazioni al PUG già adottato, il cui eventuale accoglimento comporti la modificazione degli obiettivi e dei criteri di impostazione del PUG, posto che, per questo genere di osservazioni, il procedimento di formazione del PUG disciplinato dall’art. 11 individua una apposita e distinta fase. Osservazioni al PUG adottato che abbiano un siffatto contenuto dovrebbero pertanto ritenersi inammissibili (o potrebbero comunque semplicemente non essere decise) se non presentate entro il termine di venti giorni dal deposito del DPP, o se, pur presentate nei termini, siano state già respinte.

Le osservazioni.
Nella legge regionale n. 20 del 27 luglio 2001 possono essere distinte due tipologie di osservazioni:
osservazioni che si potrebbero qualificare semplici, di natura non dissimile dalle osservazioni già note nella precedente normativa urbanistica regionale e statale; esse possono essere presentate dalle organizzazioni ambientaliste, socio-culturali, sindacali ed economico-professionali attive nel territorio, sia sullo schema del Documento regionale di assetto generale (DRAG) (art. 5, 7° comma) che sullo schema del Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) (art. 7, 5° comma);
osservazioni anche ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241 del 1990, che possono essere presentate, nel procedimento di formazione del PUG, da chiunque vi abbia interesse, sia sul Documento programmatico preliminare (art. 11, 3° comma) che sul PUG adottato (art. 11, 5° comma), e, nel procedimento di formazione del PUE, sul PUE adottato (art. 16, 6° comma).

Le semplici osservazioni.
Le semplici osservazioni previste nella legge regionale n. 20/2001 non sembrano caratterizzarsi diversamente rispetto alle osservazioni di tipo per così dire “tradizionale”. Queste ultime, com’è noto, sono state sempre intese come semplici atti di collaborazione e non come rimedi giuridici. Esse, quindi, possono essere decise anche collettivamente, con sommaria motivazione ed anche solo col riferimento alla loro contrarietà agli scopi e ai criteri informatori dello strumento urbanistico[3].
Anche rispetto alle semplici osservazioni emergono alcune differenze tra la disciplina del procedimento di formazione del DRAG (art. 5) e la disciplina di formazione di quell’altro precedente strumento urbanistico, in qualche modo omologo al DRAG, già individuato dalla legge regionale n. 56 del 31 maggio 1980, denominato piano urbanistico territoriale (PUT) (art. 6 della legge regionale n. 56 del 1980), e quindi anche rispetto al procedimento di formazione del piano urbanistico territoriale tematico (PUTT) e del piano urbanistico intermedio (PUI).
Infatti, mentre il 3° comma dell’art. 6 della legge regionale n. 56 del 1980 prevedeva che, entro sessanta giorni dalla data di pubblicazione dello schema del PUT sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia, chiunque poteva far pervenire alla Giunta regionale, nel pubblico interesse, le proprie motivate osservazioni, il 7° comma dell’art. 5 della legge n. 20 del 2001 sembra invece restringere il campo dei soggetti legittimati a proporre eventuali osservazioni alle sole organizzazioni ambientaliste, socio-culturali, sindacali ed economico-professionali attive nel territorio.
E’ anche vero però che la disciplina del procedimento di formazione del DRAG, nell’abbandonare la generica previsione del 3° comma dell’art. 6 della legge regionale n. 56 del 1980, da un lato individua in maniera più razionale l’ambito di quei soggetti pubblici e/o privati che possono proporre osservazioni in grado di contribuire effettivamente alla determinazione del contenuto di uno strumento come il DRAG; e, dall’altro, attribuendo ai Comuni e alle Province la facoltà di presentare proposte integrative che devono essere oggetto di specifica considerazione da parte della Giunta regionale in sede di approvazione dello stesso DRAG, offre agli enti locali degli strumenti che, rispetto alle semplici osservazioni, sembrano in grado, almeno potenzialmente, di incidere in maniera più significativa nel processo decisionale.

Le osservazioni ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241 del 1990.
La previsione della possibilità di presentare, nel procedimento di formazione del PUG (sia sul Documento programmatico preliminare, sia sul PUG adottato) e nel procedimento di formazione del Piano urbanistico esecutivo (PUE), da parte di chiunque vi abbia interesse, osservazioni anche ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241 del 1990, rappresenta una novità.
E’ infatti noto che, rispetto alle tradizionali semplici osservazioni sul piano regolatore generale adottato o sul piano particolareggiato, l’amministrazione comunale procedente, pur essendo obbligata a motivarne l’eventuale rigetto, poteva farlo collettivamente (senza cioè motivare singolarmente su ogni osservazione), sommariamente (senza cioè un’analitica e specifica considerazione dei rilievi contenuti nella singola osservazione) e anche solo col riferimento alla loro contrarietà agli scopi e ai criteri informatori dello strumento urbanistico.
Rispetto alle osservazioni ex artt. 9, 2° comma della legge 17 agosto 1942 n. 1150[4] e 16, 4° comma della legge regionale 31 maggio 1980 n. 56[5], le osservazioni anche ai sensi della legge n. 241 del 1990[6] sembrano avere una capacità di incidere più attivamente nelle scelte dell’organo comunale competente ad emettere il provvedimento di adozione e/o approvazione dello strumento urbanistico, e sembrano attribuire una maggiore dignità e consistenza nel processo decisionale pubblico anche a quegli interessi esclusivamente privati che entrano comunque in gioco negli aspetti strutturali e/o programmatici del PUG o del PUE.
E’ infatti evidente che, con il richiamo all’art. 9 (e quindi all’art. 10) della legge n. 241 del 1990, le osservazioni al DPP, al PUG o al PUE non possono più essere, per un verso, “liquidate” con decisione collettiva, con motivazione sommaria e con esclusivo riferimento alla loro contrarietà rispetto agli scopi e ai criteri informatori del documento o del piano, dovendo invece essere considerate e valutate – se pertinenti e non elusive o meramente defatigatorie -, singolarmente, specificamente e analiticamente; mentre, per altro verso, le osservazioni anche ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241 del 1990, non dovendo più essere proposte esclusivamente a tutela del pubblico interesse e/o coerenti agli obiettivi e/o ai criteri di impostazione del p.r.g. (come stabiliva l’art. 16, 4° comma della legge regionale n. 56 del 1980), ma potendo invece essere presentate da soggetti portatori (anche esclusivamente) di interessi privati ai quali possa derivare un pregiudizio dal provvedimento finale (art. 9 della legge n. 241 del 1990), impongono all’autorità comunale decidente di tenere in adeguata considerazione anche tali interessi privati, i quali, nel contemperamento con gli altri interessi (pubblici e/o privati) che vengono in rilievo, non sembra possano essere facilmente sacrificati attraverso generici richiami alle linee fondamentali del DPP, del PUG o del PUE.

Il controllo di compatibilità del PUG adottato.
Il PUG, una volta adottato ed eventualmente adeguato alle osservazioni accolte, viene inviato alla Giunta regionale e alla Giunta provinciale ai fini del controllo di compatibilità rispettivamente col DRAG e col PTCP, ove approvati. Qualora il DRAG o il PTCP non siano stati ancora approvati, la Regione effettua il controllo di compatibilità rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale ove esistente, ivi inclusi i piani già approvati ai sensi degli artt da 4 a 8 della legge regionale n. 56/1980, ovvero agli indirizzi regionali della programmazione socio – economica e territoriale di cui all’art. 5 del d. lgs. n. 267/2000 (art. 11, comma 7).
La Giunta regionale e la Giunta provinciale si pronunciano entro il termine perentorio di centocinquanta giorni dalla ricezione del PUG, decorso inutilmente il quale il PUG si intende controllato con esito positivo (art. 11, comma 8).
Qualora la Giunta regionale o la Giunta provinciale deliberino la non compatibilità del PUG rispettivamente con il DRAG o con il PTCP, il Comune promuove, a pena di decadenza delle misure di salvaguardia di cui all’articolo 13, entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data di invio del PUG, una conferenza di servizi alla quale partecipano il Presidente della Giunta regionale o suo Assessore delegato, il Presidente della Provincia o suo Assessore delegato e il Sindaco del Comune interessato o suo Assessore delegato. In sede di conferenza di servizi le Amministrazioni partecipanti, nel rispetto del principio di copianificazione, devono indicare specificamente le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo (art. 11, comma 9).
La conferenza di servizi assume la determinazione di adeguamento del PUG alle modifiche di cui al comma 9 entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data della sua prima convocazione, l’inutile decorso del quale comporta la definitività della deliberazione regionale e/o provinciale di cui al comma 9, con contestuale decadenza delle misure di salvaguardia (art. 11, comma 10).
La determinazione di adeguamento della conferenza di servizi deve essere recepita dalla Giunta regionale e/o dalla Giunta provinciale entro trenta giorni dalla data di comunicazione della determinazione medesima. L’inutile decorso del termine comporta il controllo positivo da parte della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale (art. 11, comma 11).
Il controllo di compatibilità della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale sul PUG adottato dal Consiglio comunale, può atteggiarsi e qualificarsi in modo analogo al controllo di compatibilità, effettuato dalla Giunta regionale, del piano territoriale di coordinamento provinciale adottato dal Consiglio provinciale, rispetto al DRAG (v. art. 7).
Questo controllo di compatibilità può essere esplicito, e in tal caso può essere positivo (o positivo con correzioni) o negativo (sempre esplicito), oppure può essere implicito, e in quest’ultima ipotesi può essere solo positivo o positivo con correzioni.
E’ esplicito e positivo quando la Giunta regionale e/o la Giunta provinciale, entro il termine perentorio di centocinquanta giorni dalla data di ricezione del PUG, si pronuncino espressamente ritenendo il PUG in tutto conforme e compatibile col DRAG e col PTCP.
E’ esplicito e positivo con correzioni quando, dopo che la Giunta regionale o la Giunta provinciale, entro il termine perentorio di centocinquanta giorni, abbiano deliberato la non compatibilità del PUG con il DRAG o con il PTCP, e dopo che il Comune (e presumibilmente il Sindaco) abbia eventualmente convocato una conferenza di servizi per valutare ed effettuare le modificazioni del PUG necessarie ai fini di un controllo positivo, la stessa Giunta regionale e/o la Giunta provinciale, entro trenta giorni dalla ricezione della determinazione di adeguamento del PUG assunta in sede di conferenza di servizi, recepiscano la determinazione medesima.
E’ esplicito e negativo quando la Giunta regionale e/o la Giunta provinciale, entro il termine perentorio di centocinquanta giorni dalla data di ricezione del PUG, si pronuncino espressamente ritenendo il PUG incompatibile col DRAG e/o col PTCP.
E’ implicito e positivo quando la Giunta regionale e/o la Giunta provinciale, entro il termine perentorio di centocinquanta giorni dalla data di ricezione del PUG, non si pronuncino. In tal caso, il PUG si intende controllato con esito positivo.
E’ implicito e positivo con correzioni quando, dopo che la Giunta regionale e/o la Giunta provinciale abbiano deliberato la non compatibilità del PUG con il DRAG e/o con il PTCP entro il termine perentorio di centocinquanta giorni, e dopo che il Comune abbia eventualmente convocato una conferenza di servizi per valutare ed effettuare le modificazioni del PUG necessarie ai fini di un controllo positivo, la Giunta regionale e/o la Giunta provinciale, entro trenta giorni dalla ricezione della determinazione di adeguamento del PUG assunta in sede di conferenza di servizi, non si pronuncino. In tal caso, l’inutile decorso di tale termine comporta il controllo positivo da parte della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale rispetto al PUG così come corretto in sede di conferenza di servizi.

La natura del controllo di compatibilità regionale e provinciale sul PUG adottato.
Anche l’indagine sulla natura del controllo di compatibilità effettuato dalla Giunta regionale e/o dalla Giunta provinciale sul PUG, così come quella relativa al controllo regionale sul PTCP, presenta problemi complessi e offre diversi spunti di riflessione.
Sembra innanzitutto escluso che il controllo di compatibilità possa essere considerato alla stessa stregua dell’atto di approvazione regionale nel procedimento di formazione e approvazione del p.r.g. di cui alla legge fondamentale n. 1150/1942 e alla legge regionale n. 56/1980.
L’approvazione regionale del p.r.g. nel procedimento di formazione di tale strumento urbanistico, rappresentava infatti l’atto finale di quel procedimento cui si ricollegavano effetti giuridici costitutivi di un atto complesso[7].
Il potere esercitato con l’approvazione regionale del piano regolatore generale era peraltro diverso da quello esercitato in sede di controllo sugli atti degli enti locali.
Infatti, com’è noto, l’approvazione regionale non era una “fase integrativa dell’efficacia” che interveniva su un provvedimento in sé perfetto ma condizionato, nella sua capacità di produrre effetti, dall’atto positivo di controllo[8]. Il p.r.g. adottato dal Consiglio comunale, fino a quando non era approvato dalla Regione, non poteva considerarsi perfetto. E ciò perché la Regione concorreva alla formazione del p.r.g., insieme al Consiglio comunale, con autonome e dirette valutazioni e con la possibilità di apportare modificazioni d’ufficio al p.r.g. adottato (art. 10, 2° comma l. n. 1150/1942[9] e art. 16, comma 10 della legge regionale n. 56/1980[10]).
Nel caso del PUG disciplinato dalla legge regionale n. 20/2001, appare subito evidente, da un lato, che il controllo regionale e quello provinciale di compatibilità col DRAG e col PTCP, non rappresentano gli atti finali del procedimento di formazione del piano urbanistico generale, essendo prevista, al 12° comma dell’art. 11, una successiva fase, quella propriamente di approvazione del PUG adottato, attribuita alla competenza del Consiglio comunale, ed essendo altresì previsto, ai sensi del 14° comma dell’art. 11, che solo dal giorno successivo alla pubblicazione della deliberazione di approvazione sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia, il PUG acquista efficacia; e, dall’altro lato, l’intervento regionale e quello provinciale sono circoscritti alla sola verifica di compatibilità rispettivamente col DRAG e col PTCP.
Se pertanto il PUG non appare definibile come atto complesso, non essendo previsti effetti costitutivi all’esito dell’intervento regionale e di quello provinciale, e se l’atto regionale e quello provinciale non sono qualificabili come atti di approvazione, atteso che l’approvazione del PUG avviene con successiva deliberazione del Consiglio comunale, rimane il problema di definire e qualificare la natura dell’atto di controllo regionale e di quello provinciale.
Facendo ricorso all’elaborazione della dottrina e della giurisprudenza in materia di controlli, il controllo di compatibilità in questione appare come un controllo:
di merito, in quanto diretto a valutare, in funzione di tutela, l’opportunità e la convenienza delle scelte contenute nel PUG rispetto alle linee e agli assetti del DRAG e del PTCP, secondo regole di buona amministrazione non contenute in norme di legge o di regolamento;
esterno, in quanto effettuato da soggetti esterni all’amministrazione controllata;
preventivo, in quanto interviene su un atto che non ha ancora acquisito efficacia;
antecedente, in quanto interviene su un atto che non si è ancora perfezionato.
Il controllo di compatibilità, inoltre, può assumere i caratteri del controllo di tipo collaborativo o anche impeditivo – repressivo.
Assume i caratteri del controllo di tipo collaborativo quando, dopo che la Giunta regionale e/o la Giunta provinciale abbiano deliberato la incompatibilità del PUG col DRAG e/o col PTCP, con l’indicazione delle modificazioni da apportare ai fini dell’adeguamento del PUG al DRAG e/o al PTCP, nella successiva ed eventuale conferenza di servizi indetta dal Comune, le parti, nel rispetto del principio di copianificazione, assumano una determinazione[11] contenente l’indicazione delle modificazioni necessarie ai fini di un controllo positivo.
Il controllo di compatibilità può altresì assumere il carattere della definitività e concludere (negativamente) il procedimento di formazione del PUG. E ciò quando, dopo che la Giunta regionale e/o la Giunta provinciale, nel termine perentorio previsto dal comma 8 dell’art. 11, abbiano deliberato la non compatibilità del PUG con il DRAG e/o il PTCP, e dopo l’eventuale conferenza di servizi indetta dal Comune per la valutazione delle modificazioni necessarie ai fini del controllo positivo, trascorra il termine perentorio di trenta giorni dalla data di prima convocazione senza che la conferenza assuma la determinazione di adeguamento del PUG alle modificazioni indicate dalla Giunta regionale e/o dalla Giunta provinciale. L’inutile decorso di tale termine di trenta giorni, comporta, ai sensi dell’art. 11, comma 10, la definitività della deliberazione regionale di controllo negativo, con contestuale decadenza delle misure di salvaguardia.
In quest’ultima ipotesi, il controllo di compatibilità in questione assume i connotati propri dei controlli di tipo impeditivo[12], in quanto trattasi di controllo effettuato con una deliberazione della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale di incompatibilità col DRAG e/o PTCP, che assume, per legge, carattere definitivo, reprimendo definitivamente l’iniziativa del Comune di dotarsi del proprio PUG.

I limiti del controllo di compatibilità della Giunta regionale.
La legge indica quali sono, per la Giunta regionale e per la Giunta provinciale, i parametri di riferimento del controllo di compatibilità del PUG.
Per quel che riguarda il controllo della Giunta regionale, il parametro di riferimento viene indicato nel DRAG. Nel caso in cui il DRAG non sia stato ancora approvato, la legge stabilisce che la Regione effettua il controllo di compatibilità rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale ove esistente, ivi inclusi i piani già approvati ai sensi degli artt. da 4 a 8 della legge regionale n. 56/1980 [e quindi rispetto al piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio (PUTT/p) approvato dalla Giunta regionale con deliberazione n. 1748 del 15 dicembre 2000, pubblicata nel supplemento n. 8 del BUR Puglia del 17 gennaio 2002], ovvero, si precisa ancora al comma 7 dell’art. 11, rispetto agli indirizzi regionali della programmazione socio – economica e territoriale di cui all’art. 5 del d. lgs. n. 267/2000.
Da tale norma si comprendono bene i confini del controllo di compatibilità regionale.
Sembra infatti che esso non possa spingersi oltre la verifica della compatibilità del PUG col DRAG, e, solo nel caso in cui il DRAG non sia stato ancora approvato, il controllo del PUG debba essere effettuato verificando la sua compatibilità rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale, ove esistente, ivi inclusi i piani già approvati ai sensi degli artt. da 4 a 8 della legge regionale n. 56/1980, e quindi innanzitutto il PUTT/p.
Qualora non sia nemmeno esistente (o, per meglio dire, sia stato annullato e pertanto reso improduttivo di effetti giuridici) altro strumento regionale di pianificazione territoriale (e quindi lo stesso PUTT/p), il comma 7 dell’art. 11 offre un altro – e ancora alternativo (come si evince dal contesto della norma e dall’uso della congiunzione ovvero) – parametro di riferimento del controllo regionale, rappresentato dagli indirizzi regionali della programmazione socio – economica e territoriale.
Non possono esserci dubbi, pertanto, sui confini del controllo di compatibilità regionale. Anche se sono molto probabili “sconfinamenti” regionali, dovuti alle inevitabili vischiosità e resistenze degli apparati burocratici, che, da sempre, o sono restii a recepire prontamente le novità normative che in qualche modo limitano e/o riducono i loro poteri e funzioni, o, comunque, solo lentamente si adeguano alle novità.

Il controllo di compatibilità provinciale.
Nel procedimento di formazione del PUG disciplinato dall’art. 11, il ruolo della Provincia, nel caso in cui non sia stato ancora approvato il PTCP, resta sullo sfondo senza che siano ben delineati i limiti e il significato del suo intervento.
E’ infatti evidente che, mentre l’ipotesi in cui il DRAG non sia stato ancora approvato, viene espressamente contemplata dalla norma, che individua, a favore della Regione, altri parametri di riferimento ai fini del controllo di compatibilità del PUG; per la Provincia, non solo non sono indicati altri strumenti urbanistici di pianificazione territoriale a livello provinciale (né potrebbero esserlo, atteso che l’unico strumento urbanistico a livello provinciale è rappresentato dal PTCP), ma non sono indicati altri strumenti alternativi ai fini del controllo di compatibilità del PUG con gli indirizzi e la programmazione provinciali.
Ciò può determinare situazioni particolari, perché la Provincia, oltre alla formazione e approvazione del PTCP, ha una serie di funzioni[13] e di compiti[14] di programmazione comunque incidenti sulla definizione dell’assetto degli interessi distribuiti sul territorio provinciale, e anche perché non sembra che la Giunta provinciale, pur ravvisando un’incompatibilità del PUG con gli indirizzi della propria programmazione, possa esprimersi, in assenza dell’espressa indicazione di parametri di riferimento alternativi al PTCP non ancora approvato, con un controllo di compatibilità negativo sul PUG adottato dal Comune.
In tali ipotesi non è tuttavia escluso che la Giunta provinciale possa comunque suggerire al Comune di apportare modificazioni e/o correzioni al PUG ai fini di un migliore coordinamento con gli atti di indirizzo e di programmazione provinciali, che il Comune potrà recepire nella successiva fase di approvazione del PUG.
Ciò potrà avvenire anche nella conferenza di servizi eventualmente indetta dal Comune nel caso in cui la Giunta regionale si sia espressa con un controllo di compatibilità negativo, conferenza di servizi alla quale la Provincia, attraverso il suo Presidente o un assessore delegato, è obbligatoriamente invitata a partecipare indipendentemente dalla previa approvazione del PTCP (v. comma 9 dell’art. 11).
In questa sede, peraltro, la Provincia, fermo restando la possibilità di suggerire modificazioni al PUG ai fini di un migliore coordinamento con i suoi programmi, non sembra che, in assenza del PTCP e per le stesse ragioni innanzi indicate (mancata indicazione di parametri di riferimento alternativi al PTCP) possa condizionare il buon esito della conferenza di servizi all’accoglimento delle sue indicazioni. In tali ipotesi, infatti, l’esito della conferenza di servizi appare condizionato solo dal recepimento delle modificazioni suggerite dalla Giunta regionale nella propria deliberazione di incompatibilità del PUG, o da eventuali adeguamenti (suggeriti eventualmente anche dagli altri soggetti partecipanti alla conferenza) cui il Presidente della Giunta regionale o suo Assessore delegato prestino il loro consenso.

Dubbi di costituzionalità sui controlli regionali e provinciali sul PUG adottato dal Comune.
La possibilità che la deliberazione della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale di non compatibilità del PUG con il DRAG (e/o gli altri parametri di riferimento indicati dal comma 7 dell’art. 11) e/o con il PTCP, acquistino carattere definitivo, come previsto dall’art. 11, 10° comma della legge regionale n. 20/2001, assumendo perciò i caratteri propri dei controllo di merito di tipo impeditivo – repressivo, suscita alcuni dubbi di costituzionalità di siffatto meccanismo.
La dottrina[15] aveva più volte evidenziato come già il vecchio art. 130 Cost., riguardante i controlli di legittimità (1° comma) e di merito (2° comma) sugli atti degli enti locali, non operasse nello spazio logico dispositivo degli artt. 5 e 128 Cost..
Peraltro, già sotto il vigore dell’abrogato art. 130 Cost., i controlli di merito sugli atti degli enti locali, fino a quando sono stati consentiti[16], potevano essere esercitati solo nei casi determinati dalla legge, e nella sola forma di richiesta motivata[17] agli enti deliberanti di riesaminare la loro deliberazione (art. 130, 2° comma Cost., abrogato).
Era inoltre pacifico che il controllo di merito di cui all’art. 60 della legge Scelba, poiché il Comitato regionale di controllo poteva solo limitarsi a invitare[18] l’ente deliberante a un riesame, non poteva mai avere carattere repressivo, ed era pertanto esclusa la possibilità che il Co.Re.Co. annullasse il provvedimento controllato nell’ipotesi in cui l’organo deliberante avesse ritenuto di confermare la propria deliberazione[19].
Con la legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, abrogati i controlli di merito esterni sugli atti degli enti locali (che non hanno più alcuna copertura costituzionale neppure in quella limitata ed esclusiva forma della richiesta di riesame indicata dall’art. 130 Cost. abrogato), ridefiniti i rapporti tra enti territoriali su base paritaria e individuati nuovi criteri di ripartizione delle funzioni amministrative secondo i principi (di rango ormai costituzionale) di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, gettate quindi le basi di un sistema amministrativo del tutto nuovo, compiutamente definito come un sistema policentrico[20] o di pluralismo istituzionale paritario[21], dove, per venire incontro a esigenze di unitarietà, non sembra più possibile regolare i rapporti tra diversi livelli territoriali sulla base del principio di gerarchia; ebbene, sulla base di tutte queste profonde modificazioni, dovrebbero essere molto difficili letture “continuiste” o “gattopardesche”[22] anche sui rapporti tra Regione (e/o Provincia) e Comune nei procedimenti di formazione e approvazione degli strumenti urbanistici di competenza comunale.
Ed infatti, se è vero che l’autonomia degli enti locali e i suoi limiti possono essere definiti e rinvenuti nei principi fissati direttamente dalla Costituzione (art. 114, 2° comma Cost.), e non più, come disponeva l’abrogato art. 128 Cost., nei principi stabiliti dalle leggi della Repubblica che ne determinano le funzioni; se è vero che i rapporti tra enti territoriali possono essere definiti, stante la parità sancita dall’art. 114 Cost. tra Comuni, Province, Città metropolitane, Regioni e Stato (che, insieme, costituiscono la Repubblica), in termini di competenza e non più di gerarchia e quindi di supremazia di ente territoriale nei confronti di un altro; se è vero che il variabile livello degli interessi, non più ordinato in termini di gerarchia, è oggi presente nel nostro ordinamento e tradotto nel principio di sussidiarietà; se è vero che, sulla base del principio di sussidiarietà verticale, il “conferimento” delle funzioni amministrative tra enti territoriali deve avvenire privilegiando tendenzialmente innanzitutto i Comuni, e quindi, via via, secondo una logica “ascendente”, le Province, le Città Metropolitane, le Regioni e infine lo Stato; se è vero pertanto che l’attribuzione di una funzione amministrativa a un ente territoriale di più ampie dimensioni piuttosto che a uno di dimensioni più ridotte, assume sostanzialmente carattere derogatorio, e, comunque, non può mai essere effettuato nel presupposto che il primo sia superiore al secondo, ma ritenendolo solo e semplicemente diverso o, per meglio dire, differenziato e/o adeguato per svolgere quella particolare funzione amministrativa cui sono sottesi interessi non frazionabili e/o non localizzabili a un livello territoriale più ristretto, al fine di assicurarne l’esercizio unitario; se è vero che i controlli esterni di merito sugli atti degli enti locali non hanno più una copertura costituzionale (nemmeno nella forma più “blanda” della richiesta di riesame); se tutto ciò è vero, non si vede come possano essere considerati compatibili con tale nuovo assetto costituzionale, forme di controllo di merito esterno di tipo impeditivo – repressivo, da parte della Regione (e/o della Provincia) nei confronti del Comune, in ordine all’esercizio di funzioni amministrative, come la predisposizione, l’adozione e l’approvazione dello strumento urbanistico generale del Comune, ente certamente (anzi, ovviamente) adeguatamente differenziato per lo svolgimento di tali funzioni localizzate in quest’ambito territoriale.
Va inoltre aggiunto che la funzione di pianificazione territoriale in ambito comunale può essere certamente considerata come una delle funzioni fondamentali [art. art. 117, 2° comma, lett. p) Cost.] del Comune[23]. Sicché, anche per tale ragione, non sembra possibile che lo svolgimento di funzioni amministrative fondamentali del Comune possano essere interdette con controlli regionali o provinciali di merito di tipo impeditivo – repressivo. E ciò è ancora più evidente ove si consideri che ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane, in forza dell’art. 117, 6° comma Cost., è stata riconosciuta una potestà regolamentare non solo in ordine alla disciplina dell’organizzazione ma anche relativamente allo svolgimento delle funzioni amministrative ad essi attribuite.
Peraltro, se l’unità del sistema, nel sistema amministrativo policentrico o di pluralismo istituzionale paritario derivante dal nuovo assetto costituzionale, non può più essere assicurata attraverso processi decisionali con dinamiche discendenti dall’alto verso il basso secondo il principio di gerarchia, e se, per quel che riguarda il sistema amministrativo di pianificazione territoriale, deve pertanto ritenersi definitivamente superata e non più sostenibile la concezione gerarchica della pianificazione territoriale (o sistema a cannocchiale), ispirata al criterio della conformità del piano ritenuto di livello inferiore rispetto a quello ritenuto di livello superiore, non può che convenirsi che anche il coordinamento, la coerenza e le esigenze di unitarietà tra i differenziati strumenti di pianificazione territoriale possono e devono essere ricercate attraverso dinamiche e processi decisionali circolari e interattivi secondo schemi “a rete”, introducendo dei sistemi di relazione fra enti che favoriscano i flussi informativi sulle diverse esigenze e la leale collaborazione, ispirati a relazioni di reciproca compatibilità[24], senza mai comprimere l’autonomia di ciascun ente nell’esercizio delle funzioni amministrative di propria spettanza.
E se è vero che la nuova legge regionale n. 20/2001 sembra aver visto giusto nel prevedere che il criterio ispiratore dell’intervento regionale debba essere guidato da valutazioni di compatibilità e non più di conformità, tuttavia è proprio il coordinamento tra le pianificazioni regionali e infraregionali che, ancora chiaramente ispirato da una concezione gerarchica del rapporto tra regione (considerato ente superiore) ed enti locali infraregionali (considerati enti inferiori), non sembra possa essere più essere svolto con la minaccia della definitività del controllo negativo regionale.
E’ pur vero che un controllo regionale o provinciale siffatto può essere giustificato da esigenze di unitarietà e quindi dalla necessità che il PUG non impinga in ambiti funzionali riguardanti interessi non frazionabili a livello subregionale o subprovinciale, e quindi da intendersi come un potere interdittivo e/o di veto volto ad evitare che il PUG interferisca e rischi di compromettere o comunque di condizionare le linee generali e programmatiche definite dal DRAG o dal PTCP. Ed è anche vero che la Corte costituzionale ha più volte sottolineato l’imprescindibilità dell’intervento regionale, censurando ripetutamente quelle leggi (statali) che avevano ritenuto di poter fare a meno dell’approvazione regionale nelle varianti urbanistiche[25] o che avevano fatto ricorso alla fictio iuris del silenzio – assenso regionale per ritenere approvati strumenti urbanistici attuativi in variante allo strumento urbanistico generale comunale[26].
Tuttavia, a parte la circostanza che può ben accadere il contrario, e cioè che il DRAG o il PTCP siano invasivi di ambiti funzionali riguardanti interessi con una dimensione localizzabile a un livello territoriale più ridotto e che a questo livello più piccolo possono e devono essere attribuite e quindi esercitate, senza che, per questo, la legge regionale n. 20/2001, nel procedimento di formazione del DRAG, preveda che la leale collaborazione con gli enti territoriali infraregionali e la concertazione tra tutti i soggetti coinvolti in modo da attuare il metodo della copianificazione [in linea di principio assicurata in tutti gli strumenti di pianificazione previsti dalla stessa legge regionale n. 20/2001 (art. 2)], vada oltre la necessità che la Giunta regionale, nell’approvare il DRAG, consideri specificamente le eventuali proposte integrative di Comuni e Province (art. 5, comma 8); in ogni caso, nel nuovo quadro costituzionale, assicurare, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, l’esercizio unitario delle funzioni amministrative in tema di pianificazione territoriale nell’ambito regionale, mediante conferimento delle relative funzioni alla Regione, può solo significare che laddove vi sia un’esigenza di unitarietà e quindi di coerenza e differenziazione della funzione amministrativa che imponga per il suo esercizio l’individuazione di un livello territoriale più ampio, questa funzione non può (e non deve) essere esercitata a un livello più ristretto; ma da ciò non consegue (né può conseguire) che le esigenze di unitarietà in tema di pianificazione territoriale, fermo restando la necessità che vi sia collaborazione tra diversi ambiti territoriali, possano ancora giustificare interventi di tipo gerarchico della Regione, che comprimono le autonomie locali attraverso controlli di merito di tipo impeditivo – repressivo sull’attività di enti considerati, non semplicemente come aventi una dimensione territoriale inferiore (e, come tali, adeguatamente differenziati a svolgere quelle funzioni amministrative in ambito locale), ma come enti considerati (implicitamente, ma non troppo) gerarchicamente inferiori e subordinati a un potere ritenuto superiore.
Quanto poi all’orientamento della Corte costituzionale innanzi richiamato, è innanzitutto appena il caso di far rilevare che esso si è svolto e maturato prima della riforma costituzionale intervenuta con la legge costituzionale n. 3 del 2001.
E’ peraltro noto che l’individuazione delle dimensioni dell’autonomia degli enti locali, pur nei limiti del combinato disposto di cui agli artt. 5 e 128 Cost. abr., era rimessa al legislatore, anche quello regionale. Tanto che la Corte costituzionale affermava che “l’autonomia comunale non implica una riserva intangibile di funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa, nell’esercizio della sua competenza, individuare le dimensioni dell’autonomia stessa, valutando la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti”[27].
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, sembra invece che le autonomie locali, e innanzitutto i Comuni, abbiano proprio una riserva intangibile di funzioni, a partire dalle funzioni amministrative fondamentali di cui all’art. 117, 2° comma lett. p) Cost., (dal cui ambito è difficile che possa essere esclusa la funzione di pianificazione territoriale a livello comunale), e il “conferimento” e la distribuzione delle funzioni amministrative tra gli enti territoriali deve avvenire privilegiando quelli di dimensioni più piccole (con un ruolo di “primazia”, quindi, dei Comuni), ed è escluso che il legislatore, anche regionale, possa individuare le dimensioni dell’autonomia stessa, valutando la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti, derogando al criterio di ripartizione delle funzioni amministrative stabilito dalla Costituzione, senza evidenziare puntualmente esigenze di unitarietà dell’esercizio di una funzione amministrativa, che ne giustifichino l’attribuzione alla stessa Regione.
E’ necessario inoltre ribadire che l’attribuzione di una funzione amministrativa alla Regione per esigenze di unitarietà, può comportare solo che quella funzione sia esercitata dalla Regione, ma non implica anche che le funzioni amministrative fondamentali dei Comuni o quelle il cui esercizio non abbia esigenze di unitarietà a livello regionale, possano essere assoggettate, nel loro esercizio, a controlli di merito di tipo impeditivo – repressivo.
Nel nuovo quadro costituzionale, pertanto, l’orientamento della Corte costituzionale a “Costituzione invariata”, assume un valore “storico” e di parametro di riferimento per valutare quale sarà la (necessariamente) nuova lettura che dovrà essere data dalla Consulta sul rapporto tra Regione ed enti locali nei procedimenti di formazione degli strumenti urbanistici infraregionali, e se, dietro lo schermo delle esigenze di unitarietà, si riterrà di poter giustificare controlli di merito di tipo impeditivo – repressivo che conculchino la nuova autonomia degli enti locali, così riproponendo il principio di gerarchia tra enti territoriali solo con nuove vesti e dando una lettura sostanzialmente continuista e gattopardesca della riforma costituzionale.
Peraltro, non mancano gli strumenti e/o i congegni che consentono di salvaguardare la definizione degli interessi che possono e devono trovare adeguata collocazione e definizione in ambito regionale, senza che la Regione faccia ricorso alla minaccia dell’esercizio di un potere interdittivo e/o di veto nei procedimenti di formazione e approvazione degli strumenti urbanistici di competenza locale.
Basterebbe prevedere che le disposizioni del DRAG che siano espressione di interessi non frazionabili a livello infraregionale, sono cogenti e prevalgono comunque anche sulle eventuali disposizioni contrastanti contenute negli strumenti di pianificazione urbanistica di competenza provinciale e comunale, prevedendo altresì, già a monte, che il DRAG debba contenere anche misure di salvaguardia e di coordinamento.
Anzi, previsioni normative così impostate, garantirebbero molto meglio le disposizioni e le definizioni degli interessi contenuti nel DRAG e/o nel PTCP, rispetto a previsioni normative che, come quella contenuta nel comma 8 dell’art. 11, disciplina quello che abbiamo definito controllo positivo implicito della Giunta regionale e della Giunta provinciale, che si verifica quando, come innanzi rilevato, l’organo esecutivo della Regione e della Provincia non si pronuncino sulla compatibilità del PUG col DRAG e il PTCP nel termine perentorio di centocinquanta giorni dalla data di ricezione del PUG adottato dal Comune.
Infatti, è appena il caso di evidenziare come possa astrattamente accadere che trascorra il termine perentorio di centocinquanta giorni senza che la Regione o la Provincia intervengano. Con la possibilità, quindi, che il Consiglio comunale approvi un PUG (comma 12 dell’art. 11) contenente disposizioni addirittura contrastanti col DRAG e il PTCP, che avranno efficacia a partire dal giorno successivo alla pubblicazione del PUG approvato sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia (comma 13).
Un congegno preordinato a salvare l’efficacia delle disposizioni contenute in atti di pianificazione territoriale di livello regionale, è previsto ad esempio nell’art. 7 della legge regionale n. 56/80 a proposito del Piano urbanistico territoriale (PUT), laddove si prevede che: a) il PUT costituisce il quadro di riferimento per la pianificazione generale e/o di settore del territorio regionale (comma 1); b) le prescrizioni concernenti le zone sottoposte dal PUT a tutela producono effetti integrativi sulle norme e previsioni degli strumenti urbanistici vigenti (comma 2); c) i Comuni sono obbligati ad adeguare i loro strumenti urbanistici alle prescrizioni e alle previsioni del PUT entro il termine di un anno dall’approvazione del PUT stesso, trascorso inutilmente il quale le medesime prescrizioni hanno efficacia nei modi stabiliti dal PUT medesimo (comma 3).
Allo steso modo, un congegno analogo è previsto dall’art. 145 del “codice dei beni culturali e del paesaggio”, approvato con d. lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004.
Infatti, a proposito del coordinamento della pianificazione paesaggistica con gli altri strumenti di pianificazione, a parte la disposizione contenuta al 2° comma dell’art. 145, che prevede in via generale che è nello stesso piano paesaggistico che devono essere previste misure di coordinamento con gli strumenti di pianificazione territoriale e settoriale, il 3° comma stabilisce inoltre che le previsioni dei piani paesaggistici sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei Comuni, delle Città metropolitane e delle Province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene la tutela del paesaggio, prosegue la norma, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione.
E’ appena il caso di evidenziare che disposizioni normative come quelle sopra riportate, garantiscono adeguatamente le previsioni e le prescrizioni contenute in atti regionali di pianificazione territoriale, rendendo evidentemente superflua, anzi inutile, una fase di controllo di merito di tipo impeditivo – repressivo sugli atti di pianificazione infraregionale. Infatti, le ipotetiche previsioni contrastanti con il DRAG, eventualmente contenute nel PUG o nel PTCP, stante la cogenza e comunque la prevalenza delle disposizioni e delle previsioni dello stesso DRAG, non potrebbero mai derogarvi in quanto non solo illegittime, ma, soprattutto, inefficaci ex lege.
Certo, la Regione e la Provincia, per migliorare il coordinamento e/o il raccordo con le disposizioni del DRAG e/o del PTCP, non possono non avere la possibilità di partecipare anche alla definizione di assetti di interessi che possono e devono avere un’adeguata allocazione a livello comunale, suggerendo le misure più idonee a un migliore coordinamento con gli indirizzi e le direttive del DRAG e/o del PTCP.
In questa prospettiva, la conferenza di servizi, quale strumento di raccordo e di coordinamento, che consente dialogo e reciproca interlocuzione attraverso la raccolta e la valutazione dei diversi interessi, e che viene incontro all’esigenza di accelerare i tempi del procedimento, appare senza dubbio uno strumento utile per una effettiva cooperazione.
Ma la stessa Regione (e il medesimo discorso vale, mutatis mutandis, anche per la Provincia per quel che riguarda il PTCP), cui la legge potrebbe comunque garantire la prevalenza delle disposizioni contenute nel DRAG (o nel PTCP) che siano espressione di esigenze di unitarietà di esercizio in un ambito territoriale di dimensione regionale (o provinciale, per il PTCP) e quindi di interessi non frazionabili a livello infraregionale (o infraprovinciale), con la possibilità di prevedere già a monte misure di salvaguardia di tali esigenze di unitarietà e di coordinamento con gli altri strumenti di pianificazione territoriale infraregionali (o infraprovinciali), non può avere anche il potere di bloccare l’esercizio di funzioni amministrative attribuite al Comune e che a esso spettano (o meglio, devono spettare) in quanto trattasi di una funzione fondamentale e/o comunque di una funzione sufficientemente differenziata e adeguata per essere svolta, secondo il principio di sussidiarietà, nell’ambito territoriale comunale.
In altri termini, se il Comune, anche nella redazione del proprio PUG, può e deve svolgere le sue funzioni amministrative senza poter toccare ambiti funzionali diversi e, prima di tutto, quelli regionali (oltre che quelli della Provincia), e se la Regione e la Provincia, dal loro canto, non possono nemmeno esse impingere in ambiti funzionali comunali, il raccordo tra Regione (o Provincia) e Comune non può essere effettuato avendo ancora una concezione gerarchica nei rapporti tra enti territoriali, dove l’unità amministrativa possa ancora essere perseguita attraverso forme di controllo (peraltro di merito) di tipo impeditivo – repressivo delle funzioni fondamentali dei Comuni.
Il raccordo degli assetti di interessi a dimensione regionale e locale deve avvenire nel rispetto effettivo del principio di leale cooperazione.
Appare dunque necessario che, fermo restando la salvaguardia delle esigenze di unitarietà di cui siano espressione le definizioni degli assetti di interessi contenuti nel DRAG (e nel PTCP) (ma fermo restando, altresì, la salvaguardia delle funzioni fondamentali dei Comuni e/o delle funzioni sufficientemente differenziate e adeguate per essere svolte da tali enti), il raccordo e il coordinamento con gli atti di pianificazione territoriale comunali deve avvenire secondo modalità che siano rispettose delle autonomie come rimodellate dalla riforma costituzionale.
In questa prospettiva può essere innanzitutto stabilito che il DRAG e il PTCP, nei soli limiti in cui essi contengano definizioni di assetti di interessi che siano espressione di esigenze di unitarietà a livello regionale e/o provinciale, e quindi infrazionabili a livello comunale, debbano essere considerati comunque prevalenti anche rispetto ad eventuali e ipotetiche disposizioni contrastanti contenute nel PUG.
In secondo luogo può essere stabilito che lo stesso DRAG e il PTCP debbano prevedere delle misure di salvaguardia e di coordinamento con gli strumenti urbanistici comunali eventualmente contrastanti con quelle definizioni di assetti di interessi che siano espressione di esigenze di unitarietà a livello regionale o provinciale.
In terzo luogo, nei procedimenti di formazione degli strumenti urbanistici infraregionali, qualora la Regione e/o la Provincia esprimano una valutazione di non compatibilità col DRAG o col PTCP, ed emergano particolari esigenze di coordinamento, ad esse devono essere attribuiti solo poteri di proposta e/o iniziativa (anche di convocare una conferenza di servizi) con la possibilità di suggerire l’adozione delle misure e/o dei rimedi più idonei a un migliore raccordo con le disposizioni del DRAG o del PTCP, sui quali è il Comune, in quanto titolare della funzione amministrativa di pianificazione nel proprio ambito territoriale, a doversi pronunciare definitivamente, con puntuale e specifica considerazione delle proposte e dei rimedi suggeriti dalla Regione o dalla Provincia.

La variazione del PUG
Quanto alle variazioni del PUG, l’art. 12 della legge regionale n. 20/2001, distingue tra varianti che incidono sugli aspetti strutturali dello strumento urbanistico generale e varianti che incidono invece sui contenuti programmatici del PUG o su aspetti strutturali marginali.
Per il primo genere di varianti, l’art. 12, 1° comma stabilisce che esse possono essere effettuate solo mediante il procedimento previsto dall’art. 11, e quindi mediante sottoposizione della variante al controllo di compatibilità regionale e provinciale. Per il secondo genere di varianti è previsto un procedimento semplificato, non essendo soggette a verifica di compatibilità regionale e provinciale, e si effettuano semplicemente con deliberazione motivata del Consiglio comunale.
Quanto alla possibilità di effettuare varianti in forma semplificata sugli aspetti strutturali marginali del PUG, il 3° comma dell’art. 12 elenca le ipotesi in cui ciò può avvenire senza la verifica di compatibilità regionale e provinciale. Ciò può avvenire quando la variazione deriva da:
verifica di perimetrazioni conseguenti alla diversa scala di rappresentazione grafica del piano;
b) precisazione dei tracciati viari derivanti dalla loro esecuzione;
modifiche di perimetrazioni motivate da documentate sopravvenute esigenze quali imposizioni di nuovi vincoli;
adeguamento e/o rettifica di limitata entità delle perimetrazioni dei PUE di cui all’articolo 15, derivanti dalle verifiche, precisazioni e modifiche di cui alle lettere a), b) e c);
modifiche alle modalità di intervento sul patrimonio edilizio esistente di cui all’articolo 31, comma 1, lettere a), b), c) e d), della legge 5 agosto 1978, n. 457.
Va inoltre rilevato che, ai sensi dell’art. 18 della legge regionale n. 20/2001, anche attraverso i PUE è possibile incidere su alcuni aspetti del PUG che non costituiscono in ogni caso, come precisa lo stesso art. 18, una sua variazione. Ciò può avvenire quando si modificano le perimetrazioni contenute nel PUG a seguito della trasposizione del PUE nel territorio [art. 18, 2° comma lett. a)], e quando si modificano le localizzazioni degli insediamenti e dei relativi servizi che non comportino aumento delle quantità e del carico urbanistico superiore al 5 per cento [art. 18, 2° comma, lett. b)].
Alle varianti che incidono su aspetti strutturali marginali del PUG, e che non richiedono un controllo di compatibilità regionale e/o provinciale, vanno aggiunte quelle di cui all’art. 16, 3° e 4° comma della legge regionale n. 13 dell’11.5.2001 (contenente “Norme regionali in materia di opere e lavori pubblici”), che prevedono la possibilità di realizzare opere pubbliche su aree che negli strumenti urbanistici approvati non sono destinate a pubblici servizi. In particolare la norma stabilisce che, in tali casi, la deliberazione del Consiglio comunale di approvazione del progetto costituisce adozione di variante degli strumenti stessi. Entro quindici giorni dal deposito della deliberazione di approvazione del progetto presso la segreteria comunale, chiunque può presentare proprie osservazioni, anche ai sensi dell’articolo 9 della l. 241/1990 e successive modifiche e integrazioni. La deliberazione con cui il Consiglio comunale, tenuto conto delle osservazioni, si pronuncia definitivamente, determina variante urbanistica senza necessità di controllo regionale.
Va tuttavia osservato che questa norma entra chiaramente in “collisione” con l’analoga disposizione contenuta nell’art. 19 del T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione, approvato con d. lgs. n. 327 dell’8.6.2001 e successive modificazioni e integrazioni, ed entrato in vigore a decorrere dal 30.6.2003 (v. art. 59 dello stesso T.U., come da ultimo modificato dal d. lsg. n. 302/2002).
L’art. 19 del T.U. in materia di espropriazione, nel disciplinare gli stessi casi in cui un’opera pubblica può essere realizzata pur non essendo conforme alle previsioni urbanistiche (oltre all’ipotesi generale, contemplata dall’art. 10, 2° comma dello stesso T.U., del procedimento di imposizione del vincolo preordinato all’esproprio per la realizzazione di un’opera pubblica o di pubblica utilità, o della sua reiterazione ai sensi dell’art. 9), pur prevedendo un procedimento di variante urbanistica in forma semplificata e derogatoria rispetto alle regole generali, lo regola in modo parzialmente diverso (e comunque in modo certamente non indifferente) rispetto alla disciplina contenuta nell’art. 16, 3° e 4° comma della legge regionale n. 13/2001.
Dalla norma di cui all’art.19[28] del T.U. in materia di espropriazione, a differenza dell’art. 16 della legge regionale n. 13/2001, si evince chiaramente che, da un lato, l’approvazione del progetto da parte del Consiglio comunale, che costituisce adozione di variante urbanistica, va assoggettata alla approvazione della Regione, che potrà ritenersi acquisita, per effetto del ricorso alla fictio iuris del silenzio – assenso, se la Regione non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni dalla ricezione della deliberazione di variante, completa della relativa documentazione; e, dall’altro lato, non è contemplata la possibilità, da parte di chiunque, di presentare osservazioni, tanto meno anche ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241/90.
Premesso che può ritenersi indubitabile che la norma di cui all’art. 19 del T.U. n. 327/2001, non è semplicemente una norma che contiene solo principi fondamentali, trattandosi invece di una norma di dettaglio che disciplina specificamente, in netta collisione con una disposizione regionale, un particolare procedimento di variante urbanistica, è inevitabile chiedersi: quale disciplina si applica?
Considerato che il T.U. n. 327/2001 in materia di espropriazione, per effetto di una serie di proroghe, è entrato in vigore il 30.6.2003 (v. l’art. 59 del T.U.), e quindi successivamente all’entrata in vigore della legge regionale n. 13/2001, ne consegue che l’art. 19 del T.U. in materia di espropriazioni ha abrogato anche le precedenti disposizioni di legge regionale che sono con esso incompatibili, dettando così una nuova e diversa disciplina.
Tuttavia, non sembra possa essere messa in dubbio l’illegittimità costituzionale dello stesso art. 19 del T.U. n. 327/2001, posto che questa norma, per un verso, disciplina con disposizioni di dettaglio, in una materia a competenza legislativa concorrente dove lo Stato può dettare solo i principi fondamentali, il procedimento di variante urbanistica nell’ipotesi di realizzazione di opere pubbliche in contrasto con le previsioni urbanistiche comunali, sovrapponendosi, peraltro, a disposizioni di leggi regionali (l’art. 16 della legge regionale n. 13/2001) che disciplinano diversamente lo stesso procedimento; e, per altro verso, ripropone il modello procedimentale dello strumento urbanistico generale come “atto complesso ineguale” che si inserisce in un sistema di pianificazione urbanistica “a cannocchiale” o “a cascata”, di stampo ancora gerarchico, dove la Regione, nell’approvare il p.r.g., concorre, insieme al Consiglio comunale, alla formazione dello strumento urbanistico generale, con autonome e dirette valutazioni e con la possibilità di apportare modificazioni d’ufficio al p.r.g. adottato (art. 10, 2° comma l. n. 1150/1942 e art. 16, comma 10 della legge regionale n. 56/1980). E’ infatti evidente che il modello procedimentale tradizionale riguardante la formazione del p.r.g. e le sue varianti, appare ancora più in distonia con il sistema amministrativo policentrico o di pluralismo istituzionale paritario come esso emerge dalla riforma del Titolo V, parte II della Costituzione, atteso che la nuova autonomia dei Comuni, ricavabile dai principi fissati direttamente dalla Costituzione, non sembra possa essere più limitata e/o compressa da altri enti territoriali esterni allo stesso Comune. E ciò tanto meno nell’esercizio di funzioni di pianificazione territoriale e/o urbanistica che rientrano senza dubbio tra le funzioni fondamentali dei Comuni, o che, comunque, non possono non essere ritenute (ovviamente) sufficientemente differenziate e adeguate per essere svolte a livello comunale. Inoltre, quand’anche potesse ritenersi che l’esercizio di tali funzioni, per esigenze di unitarietà, possano e/o debbano essere sussidiate da altri enti territoriali di dimensioni territoriale più ampie, il sussidio non sembra possa andare oltre eventuali suggerimenti e/o proposte nel rispetto del principio di leale collaborazione, e possa perciò sconfinare nell’esercizio di poteri che siano espressione, non di sussidio, ma di supremazia gerarchica.
Le misure di salvaguardia
L’art. 13 della legge regionale n. 20/2001 disciplina le misure di salvaguardia adottabili dal Comune in pendenza del procedimento di formazione del PUG. Esso stabilisce che, per il periodo di due anni a decorrere dalla data di adozione del PUG, il Comune sospende ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia in contrasto con il PUG stesso.
La Regione ha finalmente dettato una disposizione chiara in tema di misure di salvaguardia.
Infatti, la norma che precedentemente disciplinava (e in parte ancora disciplina) le misure di salvaguardia adottabili dal Comune nel caso in cui il p.r.g. fosse ancora in itinere, e cioè l’art. 17, 2° comma della legge regionale n. 56/1980, aveva suscitato problemi applicativi nella prassi. Quest’ultima disposizione, stabilendo che, dalla data di adozione del p.r.g. e fino alla data di entrata in vigore del piano, il Sindaco è tenuto a sospendere ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia in contrasto con le previsioni e prescrizioni di piano regolatore, sembrava porsi in contrasto con l’articolo unico della legge n. 1902/1952, il quale, invece, aveva stabilito termini massimi oltre i quali non era più possibile adottare la misura di salvaguardia della sospensione di ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia che fossero in contrasto con il p.r.g. in itinere. Infatti, ai sensi del 3° e 4° comma dell’articolo unico della legge n. 1902/1952, le misure di salvaguardia suddette potevano essere adottate per un periodo non superiore a cinque anni dall’adozione, se il p.r.g. fosse stato inviato alla autorità competente per l’approvazione entro il termine di un anno dalla pubblicazione, ovvero per un periodo non superiore a tre anni, se l’invio del p.r.g. adottato fosse avvenuto dopo il termine di un anno dalla relativa pubblicazione.
Nonostante la giurisprudenza del TAR Puglia[29] (confermata dal Consiglio di Stato[30]), avesse più volte rilevato che la norma regionale andava letta, in realtà, per non essere ritenuta affetta da illegittimità costituzionale, nel quadro più ampio della normativa statale, con il quale la norma regionale si integrava, varie amministrazioni comunali pugliesi, molto spesso strumentalmente, e nella inconfessata consapevolezza dell’ormai consolidata giurisprudenza sul punto, continuavano ad applicare misure di salvaguardia ben oltre i termini massimi stabiliti dall’articolo unico della legge n. 1902/1952.
La legge regionale n. 20/2001 pone quindi fine ad un equivoco in tema di misure di salvaguardia, avendo chiaramente stabilito che esse possono essere adottate per un periodo di due anni a decorrere dalla data di adozione del PUG.
Piuttosto va rilevato che l’art. 13 della legge regionale n. 20/2001, entra in rotta di collisione con l’art. 12 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (in Suppl. ordinario n. 239 alla Gazz. Uff., 20 ottobre, n. 245), recante il T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, entrato in vigore il 30.6.2003 per effetto dell’ultima proroga disposta dall’art. 3, d.l. 20 giugno 2002, n. 122, conv., con modificazioni, in l. 1° agosto 2002, n. 185.
Il 3° comma dell’art. 12 del d.P.R. n. 380/2001, riproponendo il contenuto dell’articolo unico della legge n. 1902/1952, stabilisce infatti che in caso di contrasto dell’intervento oggetto della domanda di permesso di costruire con le previsioni di strumenti urbanistici adottati, è sospesa ogni determinazione in ordine alla domanda. La misura di salvaguardia non ha efficacia decorsi tre anni dalla data di adozione dello strumento urbanistico, ovvero cinque anni nell’ipotesi in cui lo strumento urbanistico sia stato sottoposto all’amministrazione competente all’approvazione entro un anno dalla conclusione della fase di pubblicazione.
Analogamente a quanto rilevato in precedenza a proposito del contrasto tra l’art. 19 del T.U. in materia di espropriazioni e l’art. 16 della legge regionale n. 13/2001, anche in questo caso, pur dovendosi ritenere applicabile la norma statale entrata in vigore successivamente [il d.P.R. n. 380/2001 è entrato in vigore il 30.6.2003 per effetto di una serie di proroghe (v. art. 138 del T.U. n 380/2001 e successive modificazioni e integrazioni)], non sembra possa essere messa in dubbio l’illegittimità costituzionale dello stesso art. 12, 3° comma del d.P.R. n. 380/2001, atteso che ci troviamo di fronte a una disposizione di dettaglio che si pone in contrasto con una norma regionale, in una materia, come quella del “governo del territorio”, a competenza legislativa concorrente, dove la legge dello Stato può fissare solo principi fondamentali.

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[1] O di governo del territorio, secondo la nuova espressione che si legge nell’art. 117 della Costituzione, riformato dall’art. 3 della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, Modifiche al titolo V della parte II della Costituzione, in G.U. n. 248 del 24 ottobre 2001.
[2] Anche nella legge regionale n. 56/1980 era previsto che il p.r.g. dovesse, tra l’altro, perimetrare e sottoporre a norme specifiche le parti urbanizzate del territorio (art. 14, 2° comma, n. 4), nonché perimetrare le zone nelle quali operare, per le condizioni di degrado, il recupero del patrimonio urbano ed edilizio esistente ed individuare gli immobili, i complessi edilizi, gli isolati e le aree da sottoporre a piani di recupero (art. 14, 2° comma, n. 8). Era inoltre previsto che il piano di recupero potesse essere sia di iniziativa pubblica che di iniziativa privata (art. 24).
Successivamente alla legge n. 457/1978, il legislatore statale ha introdotto vari altri strumenti per il recupero e la riqualificazione urbana, eventualmente anche finanziati con fondi statali e/o regionali. Sono stati infatti previsti: a) programmi di recupero degli insediamenti abusivi (art. 29 della legge n. 47/1985; v. anche art. 3 della legge regionale n. 26/1985); b) programmi di riqualificazione urbana (art. 2 della legge n. 179/1992); c) programmi integrati di intervento (art. 16 della legge n. 179/1992, finanziati anche dalla Regione Puglia, v. legge regionale n. 26/1990); d) programmi di riqualificazione urbana (art. 16 della legge n. 179/1992); programmi di recupero urbano (art. 11 della legge n. 493/1993)
[3] cfr., tra le tante, Consiglio di Stato, sez. IV, 20 novembre 2000 n. 6178, in Riv. Giur. Edilizia, 2001, I, 471; Consiglio di Stato, sez. IV, 15 luglio 1999 n. 1237, in Riv. Giur. Edilizia, 1999, I, 1046; Consiglio di Stato, sez. IV, 28 settembre 1998 n. 1224, in Consiglio di Stato, 1998, I, 1286; Cons. giust. Amm. Sicilia, sez. giurisd. 21 novembre 1997 n. 506, in Consiglio di Stato, 1997, I, 1698.
[4] Secondo la lettera dell’art. 9 della legge n. 1150 del 1942, le osservazioni sul progetto di piano regolatore possono essere presentate da un numero limitato di soggetti, e cioè dalle Associazioni sindacali e da gli altri Enti pubblici ed istituzioni interessate. Tuttavia, benché la legge non faccia cenno alla ammissibilità della presentazione di osservazioni da parte di soggetti privati, la prassi e la giurisprudenza hanno esteso tale possibilità anche ai soggetti privati.
[5] L’art. 16, 4° comma della legge regionale n. 56 del 1980 ha previsto la possibilità, a favore di chiunque, di prendere visione del p.r.g. adottato e di proporre, nei termini ivi stabiliti, osservazioni a tutela del pubblico interesse e/o coerenti agli obiettivi e ai criteri di impostazione del p.r.g..
[6] E’ appena il caso di far rilevare che la facoltà di intervento nel procedimento amministrativo, riconosciuta in via generale dall’art. 9 della legge 7 agosto 1990 n. 241 a favore di qualunque soggetto (dal portatore di interessi pubblici o privati ai portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati) cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento finale, è strettamente connessa con la possibilità, prevista dall’art. 10 della medesima legge a favore degli stessi soggetti, di prendere visione degli atti del procedimento, e, soprattutto, di presentare memorie scritte e documenti che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
[7] Il piano regolatore comunale non è imputabile esclusivamente al Comune, ma deve invece considerarsi espressione sia del Comune che della Regione, dovendo ritenersi che l’atto di adozione del Comune e l’atto di approvazione da parte della regione partecipino automaticamente alla formazione dello strumento, componendosi insieme nella figura dell’atto complesso ineguale (TAR Lazio, sez. I, 28.12.1996 n. 2314, in Foro amm., 1997, 2106). La tesi del p.r.g. quale atto complesso ineguale è stata elaborata, come ricorda P. L Portaluri, La civiltà della conversazione, in Il governo del territorio, Milano, 2003, pag. 432, da M.S. Giannini. V. inoltre la dottrina richiamata dallo stesso Autore nelle note.
[8] Cfr. F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2001, pag. 1442 ss.
[9] Ai sensi dell’art. 10, 2° comma l. n. 1150/1942, con il decreto di approvazione possono essere apportate al piano le modifiche che non comportino sostanziali innovazioni, tali cioè da mutare le caratteristiche essenziali del piano stesso ed i criteri di impostazione, le modifiche conseguenti all’accoglimento di osservazioni presentate al piano ed accettate con deliberazione del Consiglio comunale, nonché quelle che siano riconosciute indispensabili per assicurare:
a) il rispetto delle previsioni del piano territoriale di coordinamento a norma dell’articolo 6, secondo comma;
b) la razionale e coordinata sistemazione delle opere e degli impianti di interesse dello Stato;
c) la tutela del paesaggio e di complessi storici, monumentali, ambientali ed archeologici;
d) l’osservanza dei limiti di cui agli articoli 41-quinquies, sesto e ottavo comma e 41-sexies della presente legge .
[10] Ai sensi dell’art. 16, 10° comma della legge regionale n. 56/1980, la Giunta Regionale – previa motivazione di eventuali decisioni difformi rispetto al parere del CUR – può apportare al PRG le sole modifiche conseguenti all’ accoglimento delle osservazioni di cui al precedente 4º comma e quelle necessarie per coordinare le scelte del PRG con quelle operate da altri piani territoriali e con le prescrizioni della stessa legge.
[11] Può anche accadere che questa determinazione assunta in sede di conferenza di servizi sia diversa o comunque si discosti dalle indicazioni suggerite dalla Giunta regionale e/o dalla Giunta provinciale per superare l’incompatibilità del PUG rilevata in un primo momento. Ebbene, se la Giunta regionale o la Giunta provinciale rilevino ancora delle incompatibilità del PUG, cosa succede? Può essere convocata un’altra conferenza di servizi? O la deliberazione della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale (la 2^ deliberazione) conclude il procedimento assumendo carattere definitivo? E nell’ipotesi in cui sia possibile convocare un’altra conferenza di servizi, chi la deve (o la può) convocare? Il Presidente della Giunta regionale, il Presidente della Provincia o il Comune?
[12] I controlli impeditivi sono quelli caratterizzati da un profilo di repressività, mirando a impedire deviazioni rispetto al parametro preso in considerazione, facendo sì che l’atto deviato non acquisti mai efficacia. Essi si oppongono ai controlli collaborativi, che tendono a coadiuvare l’organo o il soggetto controllato al fine di stimolare il processo di autocorrezione e di coadiuvarlo ai fini del perseguimento degli obiettivi programmati. Una via di mezzo è rappresentata dai controlli mediante riesame, attraverso i quali non si impedisce l’efficacia di un atto ma la si procrastina all’esito di una nuova deliberazione da parte dell’organo controllato. Cfr. F. Caringella, Corso di diritto amministrativo, Milano, 2001, pag. 1450.
[13] L’art. 19 del d. lgs. n. 267/2000, nel definire le funzioni della Provincia, stabilisce:
Spettano alla provincia le funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardino vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale nei seguenti settori:
difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità;
tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;
valorizzazione dei beni culturali;
viabilità e trasporti;
protezione della flora e della fauna parchi e riserve naturali;
caccia e pesca nelle acque interne;
organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;
servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.
La provincia, in collaborazione con i comuni e sulla base di programmi da essa proposti, promuove e coordina attività, nonchè realizza opere di rilevante interesse provinciale sia nel settore economico, produttivo, commerciale e turistico, sia in quello sociale, culturale e sportivo.
La gestione di tali attività ed opere avviene attraverso le forme previste dal presente testo unico per la gestione dei servizi pubblici locali.
[14] L’art. 20 del d. lgs. n. 267/2000, nell’individuare i compiti di programmazione della Provincia, stabilisce:
La provincia:
a ) raccoglie e coordina le proposte avanzate dai comuni, ai fini della programmazione economica, territoriale ed ambientale della regione;
b ) concorre alla determinazione del programma regionale di sviluppo e degli altri programmi e piani regionali secondo norme dettate dalla legge regionale;
c) formula e adotta, con riferimento alle previsioni e agli obiettivi del programma regionale di sviluppo, propri programmi pluriennali sia di carattere generale che settoriale e promuove il coordinamento dell’attività programmatoria dei comuni.
2. La provincia, inoltre, ferme restando le competenze dei comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica:
le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;
la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione;
le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;
le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali.
I programmi pluriennali e il piano territoriale di coordinamento sono trasmessi alla regione ai fini di accertarne la conformità agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica e territoriale.
La legge regionale detta le procedure di approvazione, nonchè norme che assicurino il condono dei comuni alla formazione dei programmi pluriennali e dei piani territoriali di coordinamento.
Ai fini del coordinamento e dell’approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai comuni, la provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la compatibilità di detti strumenti con le previsioni del piano territoriale di coordinamento.
Gli enti e le amministrazioni pubbliche, nell’esercizio delle rispettive competenze, si conformano ai piani territoriali di coordinamento delle province e tengono conto dei loro programmi pluriennali.
[15] Per una sintetica ricostruzione della evoluzione della normativa sui controlli sugli atti degli enti locali, v. P.S. Pugliano, Il controllo sugli atti degli enti locali. Tra conferma dell’autarchia e riconoscimento delle autonomie locali, in http://www.amcorteconti.it/pugliano.htm, e la dottrina ivi richiamata. L’autore evidenzia come l’ambiguità della norma di cui all’art. 130 Cost., la sua vasta latitudine interpretativa e la sua efficacia differita nel tempo (strettamente collegata all’attuazione dell’ordinamento regionale, e più precisamente alla istituzione degli organi di controllo) costituivano i punti deboli dell’impianto autonomistica, mirabilmente sfruttati dal legislatore ordinario per riproporre un sistema formalmente ispirato al principio autonomistico, ma sostanzialmente ancora legato alla pur sempre valida nozione di autarchia, vera costante storica del nostro ordinamento. Sotto altro profilo, allo stesso proposito, è stato icasticamente evidenziato che il Costituente sembra aver inseguito “l’ippogrifo dell’unità amministrativa che pure, con il riconoscimento della necessaria coesistenza di più ordinamenti giuridici, aveva mostrato di considerare un mito” (così G. De Giorgi Cezzi, I controlli nell’amministrazione moderna, Bari, 1990, pag. 36.
[16] Con la legge 8 giugno 1990 n. 142 furono abrogati i controlli di merito sugli atti degli enti locali.
[17] Art. 60 della legge 10.2.1953 n. 62 (legge “Scelba”)
[18] Il rinvio dell’atto controllato all’ente che lo aveva adottato per il riesame nel merito, era considerato come una manifestazione di desiderio, un atto di proposta, un mero atto, privo come tale di natura provvedimentale (T.A.R. Puglia Lecce, 12 dicembre 1983, n. 392 , in T.A.R. 1984, I,1097).
[19] Cfr. Consiglio Stato, sez. V, 19 marzo 2001, n. 1635, in Foro amm. 2001, 526;
[20] Così F. Pizzetti, Le nuove esigenze di Governance in un sistema policentrico “esploso”, in http://www.giurcost.org/studi/Pizzetti.html.
[21] V. M. Cammelli, Amministrazione (e interpreti) davanti al nuovo titolo V della Costituzione, in http://www.costituzionale.uige.it/cammelli.html.
[22] E’ celebre la frase di Tancredi, nipote del principe di Salina, nel romanzo Il Gattopardo di Giuseppe Tomasi di Lampedusa: “Se vogliamo che tutto rimanga come è, bisogna che tutto cambi”.
[23] V. Cerulli Irelli, in Il “governo del territorio” nel nuovo assetto costituzionale, in www.pausania.it/numerootto/govterritoriocirelli.pdf, sostiene che due fondamentali funzioni amministrative – quella che si esprime nel piano regolatore generale e nel piano territoriale di coordinamento – quasi sicuramente saranno attribuite, ai Comuni e alle Province, come funzioni fondamentali ai sensi dell’art. 117, comma 2°, lett. p) Cost.
[24] V. ancora V. Cerulli Irelli, in Il “governo del territorio” nel nuovo assetto costituzionale, cit.
[25] Cfr Corte cost. 26.6.2001 n. 206, Riv. giur. urbanistica 2002, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 25, comma 2 lett. g) d.lg. n. 112 del 1998, nella parte in cui prevede che, ove il progetto di insediamento di attività produttive contrasti con le previsioni di uno strumento urbanistico, la determinazione della conferenza di servizi costituisce, anche nell’ipotesi di dissenso della Regione, proposta di variante sulla quale si pronuncia definitivamente il Consiglio comunale.
[26] Cfr. Corte cost., 19 ottobre 1992, n. 393 , in Cons. Stato 1992, II,1413, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, 4° comma della legge 17.2.1992 n. 179, il quale, nel procedimento riguardante la formazione e approvazione dei programmi integrati di intervento, così disponeva: “Qualora il programma sia in contrasto con le previsioni della strumentazione urbanistica, la delibera di approvazione del Consiglio comunale è soggetta alle osservazioni da parte di associazioni, di cittadini e di enti, da inviare al comune entro quindici giorni dalla data della sua esposizione all’albo pretorio coincidente con l’avviso pubblico sul giornale locale. Il programma medesimo con le relative osservazioni è trasmesso alla regione entro i successivi dieci giorni. La regione provvede alla approvazione o alla richiesta di modifiche entro i successivi centocinquanta giorni, trascorsi i quali si intende approvato”.
[27] Corte costituzionale, sentenze n. 378 del 27.7.2000, n. 286 del 30.7.1997 e n. 1010 del 3.11.1988.
[28] Si riporta il contenuto dell’art. 19 del T.U. in materia di espropriazione:
Quando l’opera da realizzare non risulta conforme alle previsioni urbanistiche, la variante al piano regolatore può essere disposta con le forme di cui all’ articolo 10 , comma 1, ovvero con le modalità di cui ai commi seguenti.
L’approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico.
Se l’opera non è di competenza comunale, l’atto di approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte della autorità competente è trasmesso al consiglio comunale, che può disporre l’adozione della corrispondente variante allo strumento urbanistico.
Nei casi previsti dai commi 2 e 3, se la Regione o l’ente da questa delegato all’approvazione del piano urbanistico comunale non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla ricezione della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione, si intende approvata la determinazione del consiglio comunale, che in una successiva seduta ne dispone l’efficacia.
[29] Tra le tante, TAR Puglia sez. Lecce 3.4.2003 n. 3035; TAR Puglia sez. Lecce, 1.7.1998 n. 719, TAR Puglia sez. Lecce 30.12.1997 n. 774.
[30] Consiglio di Stato, sez. V, 6.12.1999 n. 2067.

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