§ 1.- Premessa

Per chi da alcuni anni si occupa di controlli sugli enti locali, parlare oggi della presunta sopravvivenza dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti territoriali da parte dei Co.Re.Co. dovrebbe apparire argomento privo di interesse. Infatti, con la modifica del Titolo V della Costituzione e con la conseguente abrogazione dell’art. 130 Cost. previgente, è venuta a mancare la norma costituzionale che consentiva tale forma di “ingerenza” nella vita ed attività di comuni e province [1] [2].

Ma tale conclusione, apparentemente ovvia, non è stata condivisa da autorevole dottrina [3], la quale ha affermato la necessità di un successivo intervento del legislatore ordinario che abrogasse o modificasse quelle norme del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL) concernenti il suddetto controllo preventivo. Inoltre, scorrendo le sempre informatissime pagine della Rivista Internet ‘Giust.It.’, si è avuta notizia di interventi giurisprudenziali che si pongono agli antipodi fra loro, in quanto da una parte si ritiene oramai inoperante il Co.Re.Co. e non più possibili i controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali [4], dall’altra -di contro- si afferma la assoluta vigenza di tale vaglio tutorio [5].

Alla luce di tale quadro, si intende offrire il proprio contributo ad un dibattito dottrinale e giurisprudenziale che parrebbe non trovare ancora una condivisa sistemazione dell’istituto.

§ 2.- I controlli sugli atti degli enti locali nel mutato quadro costituzionale.

Tentare di ricostruire il quadro istituzionale caratterizzante gli enti locali ed il conseguente assetto dei controlli di legittimità sui loro atti, significa cercare -preliminarmente- di offrire una visione complessiva del nuovo rapporto fra i poteri all’interno del nostro ordinamento cogliendo le trasformazioni che la novella costituzionale ha delineato.

A nostro avviso, le analisi dottrinali sulla vigenza o meno dei controlli preventivi di legittimità sugli atti di comuni e province -che si sono sopra richiamate- partendo dall’analisi delle norme introdotte dalla recente riforma del Titolo V non si preoccupano di inquadrare in modo pienamente corretto il tema ‘controlli sugli enti territoriali’, lasciando sullo sfondo l’atteggiarsi degli stessi già nel previgente sistema e la ratio sottesa ad un ordinamento costituzionale che tra i suoi principi fondamentali all’art.5 sancisce pienamente il principio del rispetto della autonomie locali [6].

Non mancammo di sottolineare già in precedenza che in uno Stato che è stato definito da un eminente studioso quale il Pastori’ “Stato ad autonomie regionali e locali” [7], il ruolo dei controlli sugli enti locali, in generale, e dei controlli sui singoli atti, in particolare, doveva essere estremamente ridotto e conseguentemente possibile solo ed esclusivamente nell’ambito espressamente esplicitato dalle disposizioni costituzionali [8]. Da ciò ovviamente derivava una piena condivisione del riassetto dei controlli di legittimità delineato dalla legge n. 127/97, che aveva comportato una sostanziale rimodulazione dei controlli sia attraverso la riduzione degli atti soggetti al controllo preventivo sia attraverso la ridefinizione del parametro del controllo limitato ad un riscontro di mera legalità formale [9].

In buona sostanza, già con riferimento al dettato costituzionale previgente alla novella del 2001, la legittimità costituzionale dei controlli sugli atti degli enti locali doveva ritenersi strettamente legata alla puntuale previsione normativa posta dall’art. 130 Cost.

Orbene, con l’avvenuta abrogazione di detta norma, con l’ampliamento assai rilevante del ruolo degli enti locali nel nostro ordinamento costituzionale (ruolo certamente ben più pregnante rispetto a quello previsto dai previgenti artt. 114 e 128 cost.) [10] ed, infine, con la previsione di nuovo sistema di controlli esclusivamente sostitutivi da parte del Governo sugli organi delle regioni e degli enti locali legato al perseguimento di fini pubblici particolarmente rilevanti [11], la previsione di un controllo preventivo di legittimità sugli atti di comuni e province si pone come elemento di assoluta incoerenza all’interno del mutato sistema istituzionale e normativo [12].

Per il vero, anche la dottrina che ritiene oggi ancora vigenti i predetti controlli preventivi di legittimità condivide la incompatibilità fra il nuovo testo costituzionale e tali controlli ma sostiene che tale incompatibilità debba essere rilevata o dal Giudice delle leggi, in sede di giudizio incidentale di legittimità, o da un esplicito intervento del legislatore [13].

Le argomentazioni avanzate per supportare tale posizione sono indubbiamente suggestive.

In particolare, si afferma che la asserita incompatibilità fra nuovo testo costituzionale e norme legislative sui controlli non possa condurre a ritenere abrogata per implicito la previgente legislazione ed, a tal riguardo, si ricorda che “pur dopo l’avvento della nuova Costituzione repubblicana, sono rimaste in piedi (sino a quando non sono cadute sotto la scure della Corte costituzionale) diverse norme previste dal previgente ordinamento fascista, nonostante che molte di esse fossero in palese contrasto con la nuova Carta Costituzionale” [14].

Ebbene analizzando con attenzione l’argomentazione sollevata, si rileva in questa una chiara applicazione del criterio ermeneutico dettato dall’art. 15 delle preleggi in cui il giudizio di incompatibilità fra nuove norme e vecchie norme è attribuito al vaglio della Corte costituzionale.

Ma, nel caso di specie, non si ritiene accoglibile tale ricostruzione.

Infatti, nel caso dei controlli di legittimità sugli atti degli enti locali lo stesso Legislatore Costituzionale ha preso una chiara posizione, preoccupandosi di abrogare espressamente l’art. 130 Cost. che prevedeva siffatti controlli.

Tale circostanza chiarisce senza dubbio una evidente volontà abrogatrice che risponde al canone dettato dal precitato art. 15 nella parte in cui si prevede l’abrogazione per espressa dichiarazione del legislatore. Innanzi una così chiara presa di posizione non può parlarsi della necessità di un seccessivo riscontro di compatibilità fra il vigente testo costituzionale e disposizioni legislative ordinarie che prevedevano i suddetti controlli preventivi di legittimità, ma deve semplicemente rilevarsi la abrogazione di dette norme in modo espresso.

Certo, a seguire la tesi contraria, si arriverebbe al punto che per ottenere l’immediato cessare dei citati controlli sugli atti di comuni e province alla data di entrata in vigore della novella costituzionale, lo stesso Legislatore Costituzione avrebbe dovuto preoccuparsi, nella medesima legge costituzionale, di abrogare disposizioni normative contenute in una legge ordinaria. Francamente, tale circostanza non ci sembra condivisibile [15].

Pertanto, alla luce di quanto sopra evidenziato appare più convincente la tesi che ritiene oramai inoperanti perché abrogate le norme sui controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali.

§ 3.- Notazioni a margine della sentenza TAR Sicilia Catania sez. II 22.03.2002 n. 539.

In tale dibattito, si inserisce anche la sopra citata sentenza del Tar Catania (in Giust.it. n. 3-2002), che afferma l’attuale cogenza dei controlli preventivi di legittimità sugli atti degli enti locali [16]. Per il vero tale decisione presenta diversi profili di interesse [17] nonché una lettura che deve tener conto del fatto che la disciplina in essa analizzata è solo in parte applicabile all’ordinamento nazionale, visto che in materia di controlli sugli enti territoriali lo Statuto speciale della Regione Sicilia riserva alla legislazione regionale l’ordinamento di siffatti controlli [18].

Il punto che merita particolare attenzione e suscita notevole interesse per il nostro tema è rappresentato dalla affermazione della attuale vigenza dei controlli sugli atti di comuni e province visto che l’abrogazione dell’art. 130 Cost., non avrebbe un effetto abrogativo “a cascata” sulle norme del TUEL concernenti i controlli sugli atti degli enti territoriali.

In particolare, il Giudice ritiene inoperante l’abrogazione delle disposizione di legge concernenti i controlli ed il Co.Re.Co. visto che “il legislatore, per altro in sede di regolamentazione unitaria della materia relativa agli EE.LL., ha riservato delle zone di attività a detto Organo (appunto il Co.Re.Co.) che sfuggono alla logica del mero controllo sugli atti espressa dall’abrogato art. 130 Cost.”. Da un tale fatto, ossia l’esistenza di funzioni ulteriori al controllo attribuite al Comitato regionale di controllo, il Giudice fa scaturire una non diretta consequenzialità fra l’abrogazione della norma costituzionale ed il dissolvimento immediato dell’Organo di controllo. Conseguenza di ciò è che tra la previgente disciplina legislativa e l’attuale testo costituzionale non si avrebbe una abrogazione espressa ma sarebbe necessario un giudizio di compatibilità fra la vecchia disciplina del TUEL ed il nuovo testo costituzionale risolvibile da un successivo intervento legislativo.

Ovviamente, ove tale stato di cose fosse realmente accertato, la conclusione cui giunge il Collegio sarebbe da condividere; ma dubbi assai seri si pongono nel momento in cui si analizza puntualmente il ragionamento posto dal Giudice ed, in concreto, si verificano quei poteri e quelle funzioni ulteriori rispetto al controllo attribuiti dal TUEL ai Co.Re.Co. che né consentirebbero ancora l’esistenza.

Il Tar puntualizza sostanzialmente tre funzioni che il Testo Unico riserverebbe al Comitato di controllo e che esulerebbero dai compiti previsti dall’abrogato art. 130 Cost.

In primo luogo, si fa riferimento all’art. 135 TUEL, nella parte in cui attribuisce al Prefetto il potere di richiedere che siano sottoposte al controllo preventivo di legittimità le deliberazioni degli enti locali relative ad acquisti, alienazioni, appalti ed in generale a tutti i contratti, con le modalità ed i termini di cui all’art. 133 TUEL.

In secondo luogo, viene richiamato il potere sostitutivo attribuito al Co.Re.Co. dall’art. 135 TUEL, ove non risulti istituito il difensore civico regionale, nel caso in cui gli enti locali ritardino od omettano di compiere atti obbligatori per legge.

Infine, si fa riferimento all’art. 129 TUEL che consente l’istituzione da parte della regione di un servizio di consulenza presso il Comitato di controllo in favore degli enti locali.

Ebbene ad una attenta analisi di tali funzioni attribuite agli organi di controllo le conclusioni cui giunge il Giudice non possono essere condivise.

Per quanto concerne la prima di tali funzioni, ossia il controllo sugli atti sollecitato dal Prefetto, è ovvio che questa inerisce e rappresenta una piena esplicazione del potere di controllo sugli atti degli enti locali, così come stabilito dall’abrogato art. 130 Cost. A ben vedere in tale ipotesi, l’unica differenza rispetto al controllo eventuale esercitabile su richiesta degli stessi organi comunali è rappresentato dal soggetto (il Prefetto) che può suscitare tale controllo. Il Co.Re.Co. in tal caso non esercitava altro che la funzione prevista dal previgente testo costituzionale. In tal senso, inoltre, depone lo stesso dettato del richiamato art. 135 co. 2 TUEL che fa esplicito riferimento al medesimo procedimento di controllo preventivo esercitato dall’organo tutorio regionale. Non viene affatto delineato una tipologia di controllo differenziata.

Per quanto concerne l’esercizio del potere sostitutivo previsto dall’art. 136 TUEL, sostenere che tale funzione sia estranea al controllo di cui all’art. 130 Cost. è cosa inaccettabile. Infatti, è bene ricordare che tale forma di controllo è stata ricompresa nel controllo sugli atti, in quanto si è ritenuto che questa fattispecie possa ricollegarsi alla legittimità della omessa emanazione di un atto obbligatorio per legge. Da un tale evenienza risulta -altresì- che l’organo che deve esercitare tale forma di controllo è un “organo regionale” ai sensi dell’art. 130 Cost. [19]. Appare evidente che con l’abrogazione predetto dell’art. 130 Cost. debba ritenersi inoperante anche il potere sostitutivo attribuito agli organi regionali (difensore civico e Co.Re.Co.) dall’art. 136 TUEL.

Infine, l’ultima funzione individuata dal Giudice per affermare un ruolo dei Comitati di controllo al di là della funzione di controllo appunto è data dall’art. 129 TUEL concernenti i servizi di consulenza. Ebbene, quando già all’indomani della introduzione di tale norma [20] ci occupammo di tale peculiare istituto, rilevammo che con tale disposizione -in vero- non era riscontrabile alcun obbligo per le regioni di istituire tali servizi di consulenza (la norma è chiara: “possono essere attivati nell’ambito dei comitati regionali di controllo servizi di consulenza ..”) ed, inoltre, l’attività di consulenza non doveva essere necessariamente esercitata dai Comitati ma ben poteva essere espletata dalle strutture burocratiche operanti presso gli organi di controllo [21]. Da ciò scaturiva inevitabilmente che detta previsione non aveva alcun carattere precettivo ma solo di indirizzo [22]. E’ indubbio, infatti, che anche in assenza di tale disposizione le Regioni ben potevano istituire servizi di consulenza per gli enti locali [23].

Far derivare da tale norma l’unico “appiglio” per ritenere attribuiti ai Comitati di controllo funzioni ulteriori rispetto al mero controllo stabilito dal più volte citato art. 130 Cost., ci sembra cosa improponibile.

Infine, anche nella denegata ipotesi in cui si fosse ritenuto che tale attività di consulenza dovesse essere esercitata necessariamente dall’Organo di controllo e non dagli apparati amministrativi e burocratici della regione, anche in tale caso preme rilevare che se tale attività di consulenza dei Co.Re.Co. aveva un senso un fondamento una ratio, questa era certamente legata alla circostanza che tale attività di consulenza proveniva proprio da quell’organo cui era attribuita la successiva attività di controllo, cessata la quale la tale peculiare funzione consultiva rimane svuotata di significato.

Alla luce delle argomentazioni sopra riportate, si ritiene conclusivamente che le ragioni addotte dal TAR Sicilia-Catania siano -in realtà- non pienamente condivisibili in quanto pur quelle funzioni ulteriori attribuite ai Co.Re.Co. e da questo Giudice esplicitate non paiono porsi al di là della funzione di controllo ma rappresentino una piena esplicazione della stessa.

Concludendo si ritiene che orami l’attività di controllo sugli atti degli enti locali sia venuta meno nel nostro ordinamento con l’abrogazione del previgente art. 130 Cost. e con la riformulazione complessiva del Titolo V, e che anche i Comitati di controlli previsti da quella medesima norma costituzionale abbia cessato la loro esistenza giuridica.

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[1] Tale interpretazione, per il vero, sembrava pienamente confermata dai primi lavori manualistici pubblicati dopo l’entrata in vigore della citata Legge cost. n. 3/2001. In tal senso basti richiamare: Barbera A.-Fusaro C., Corso di Diritto Pubblico, Il Mulino, Bologna, 2001, p. 329.

[2] Sui controlli riassuntivamente si veda almeno: Vandelli L., voce Controlli sugli atti della regione, della provincia e del comune, in Digesto disc. pubbl. Sull’evoluzione del sistema dei controlli la letteratura e assai vasta, per tutti: Giannini M.S., Controllo: nozioni e problemi, in Riv.Trim. dir. pubbl., 1974; Cassese S., I moscerini e gli avvoltoi. Sistema dei controlli e riforma della Costituzione, in Corriere giuridico, 1993, n.2; Morbioli P., I controlli sugli atti amministrativi di regioni ed enti locali: l’assetto attuale e le proposte di riforma, in Regione e governo locale, 1996, nn. 4-5; Vandelli L., Ordinamento delle autonomie locali – Commento alla legge 8 giugno 1990 n. 142, Rimini, Maggioli ed., nelle sue varie edizioni (1991/2000); Romano Tassone A., I controlli sugli atti degli enti locali nelle leggi nn. 59 e 127 del 1997, in Riv. trim. dir. amm., 1998, n. 2; Sciullo G., Il controllo sugli atti delle amministrazioni locali al vaglio del Consiglio di Stato, in Le Regioni, 1999, n.1.

[3] Virga G., I nuovi principi costituzionali non possono abrogare per implicito le disposizioni delle leggi previgenti, in Giust.it n. 10-2001.

[4] TAR Abruzzo sez. Pescara, sentenza 22 marzo 2002 in Giust.It. n. 4-2002. In particolare, in tal caso il Giudice, con una sentenza succintamente motivata (indice evidentemente di una manifesta fondatezza delle ragioni di doglianza) concernente -fra l’altro- l’annullamento del bilancio di una I.P.A.B., ha precisato inequivocabilmente che “l’art.9 della legge cost. n.3/2001 ha espressamente abrogato l’art. 130 della Costituzione che prevedeva il controllo da parte di un organo della regione sugli atti degli enti locali”, conseguendone da ciò che “la pronuncia dell’organo di controllo ….. è stata adottata in assenza di un potere di annullamento che proprio di recente, con legge costituzionale ha perduto del tutto i suoi effetti”.

[5] TAR Sicilia Catania sez. II, sentenza 22 marzo 2002* n. 539, in Giust.It., n. 3-2002.

[6] Autonomia degli enti locali, che come già sottolineava Falcon -prima della recente modifica costituzionale- doveva essere intesa come autonomia amministrativa “ma anche come autonomia politica, dato che gli enti locali possono (nei limiti del proprio ambito di interessi) liberamente determinare il proprio indirizzo politico, cioè i fini e gli scopi che essi intendono perseguire con la propria azione”: Falcon G., Lineamenti di diritto pubblico, CEDAM, Padova, 1999, p. 352.

[7] Così G.Pastori, Il governo regionale e locale, in G. Amato – A Barbera.(a cura di), Manuale di Diritto Pubblico, Bologna, Il Mulino ed., 1994, p. 575.

[8] Lombardi G., Il nuovo sistema dei controlli sugli atti degli enti locali. Analisi degli effetti della legge n.127/97, “Bassanini due”, in Le Istit. del Fed., 2000, n. 2, passim.

[9] Infatti, l’art. 17 co. 41 legge n. 127/97, poi trasfuso nell’art. 133 comma 1 del TUEL, espressamente prevedeva che “il controllo di legittimità comporta la verifica della conformità dell’atto alle norme vigenti ed alle norme statutarie specificatamente indicate nel provvedimento di annullamento, per quanto riguarda la competenza, la forma e la procedura, e rimanendo esclusa ogni diversa valutazione dell’interesse pubblico perseguito”.

[10] Non a caso Luciano Vandelli, con riferimento alla riforma introdotta dalla legge cost. n. 3/2001, parla di svolta degli assetti costituzionali in direzione federalista o fortemente autonomista. Così: Vandelli L., Editoriale – Per l’attuazione della riforma costituzionale, in Le Istit. del fed., 2001, n. 6.

[11] In particolare il vigente art. 120 co. 2 Cost. prevede che “il Governo possa sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”, ma specificando che “la legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”.

[12] Seppur se ne accolgono le conclusioni, non si ritiene convincente quella tesi (fra l’altro criticata dallo stesso Virga G.) che sostiene la avvenuta abrogazione dei controlli preventivi di legittimità sulla scorta del richiamo compiuto dall’art. 126 co. 1 TUEL all’abrogato art. 130 Cost.( Olivieri L., L’abrogazione dei controlli sugli atti degli enti locali, in Giust.It n. 10-2001). Ci si chiede, infatti, cosa sarebbe accaduto ai controlli sugli atti dei comuni previsti dal TUEL se il legislatore costituzionale non avesse eliminato dalla Carta Costituzionale il contenuto dell’art. 130, ma ne avesse semplicemente modificato la collocazione magari all’art. 131 o all’art. 125. E’ ovvio che in tale ipotesi il richiamo compiuto dal citato art. 126 TUEL non avrebbe comportato alcun chè e noi tutti saremmo a sostenere la tesi del permanere dei controlli.

[13] Virga G., I nuovi principi ….. cit.

[14] Virga G., I nuovi principi …. opera cit. Per il vero, tale affermazione ci ricorda, per esempio, la assai dibattuta questione circa i giudici amministrativi previsti dall’ordinamento già prima del mutare del sistema costituzionale (pensiamo alle Giunte provinciali amministrative, a quella per la Valle d’Aosta, alle funzioni giurisdizionali attribuite ai consigli comunali e provinciali), in tal caso la Corte giunse a dichiararne la incostituzionalità proprio grazie ad una valutazione di ‘compatibilità’ con i nuovi principi costituzionali. Infatti, le pronunce di incostituzionalità si basarono essenzialmente sulla violazione del principio della indipendenza del giudice, mentre non si riscontrava una evidente contrasto con puntuali norme costituzionali. La vicenda è chiaramente ricostruita in Cassarino S., Manuale di diritto processuale amministrativo, Giuffré ed., Milano 1990.

[15] Inoltre, ove si accettasse l’idea che per cancellare dal nostro ordinamento i controlli preventivi di legittimità fosse necessaria oltre la espressa abrogazione dell’art. 130 Cost., anche l’abrogazione espressa delle norme contenute negli artt. 126 ss. TUEL -evidentemente- in tal caso ci troveremmo di fronte a delle norme legislative atipiche. Infatti, queste avrebbero una forza di resistenza all’interno del sistema gerarchico delle fonti assolutamente spropositata e non pari a quella delle ordinarie leggi.

[16] Sarebbe da chiedersi come mai gli enti locali prima decidono di inviare i propri atti al controllo del Co.Re.Co. e poi, successivamente, dopo i provvedimenti di annullamento, lamentino l’inesistenza del potere di controllo! Non cercheremo di dare una risposta a tale quesito, visto che pare più proprio della sociologia del diritto, ma in ogni caso preme sottolineare un atteggiamento delle burocrazie locali a dir poco incoerente.

[17] Primo fra tutti, la particolare lettura posta all’istituto della prorogatio degli organi scaduti e non rinnovati che vengono considerati operanti a tutti gli effetti sino alla nomina dei nuovi. Su tale preciso punto, contra: TAR Sicilia Catania sez. I – sentenza 22 gennaio 2002 n. 79, in Giust.It. n. 1-2002.

[18] Infatti, l’art. 15 co. 3 dello Statuto speciale (Legge Cost. 26.02.1948 n. 2) stabilisce che “nel quadro generale dei principi generali spetta alla Regione la legislazione esclusiva e l’esecuzione diretta in materia di circoscrizione, ordinamento e controllo degli enti locali”.

[19] “E’ da ammettere che il controllo sugli atti così inteso comprenda anche quello che si esercita sulla legittimità della omessa emanazione di uno di essi quando sarebbe stato obbligatorio effettuarla, e comporti la conseguente sostituzione nell’esercizio del potere corrispondente da parte dell’organo di controllo a quello dell’ente rimasto inattivo”, in termini: Corte Cost. 21-28 novembre 1972 n. 164, in G. Cost., 1972, p. 2059. Cfr.: Benvenuti F., I controlli sostitutivi nei confronti dei comuni e l’ordinamento regionale, in Riv. Amm., 1956, I, p. 245; Vipiana P.- Mignone C.- Vipiana P.M., Commento alla legge sulle autonomie locali, UTET, Torino, 1993, Vol.II, p. 662.

[20] La previsione dei servizi di consulenza istituiti presso i Comitati di controllo regionali era contenuta nell’art. 17 comma 35 della legge n. 127/97, poi integralmente trasfuso nell’art. 129 TUEL.

[21] Lombardi G., I servizi di consulenza per gli enti locali, Commento all’art. 17 comma 35 della legge 15 maggio 1997 n. 127, in Comuni d’Italia, 1998, n,1, pp. 26-29 passim.

[22] Sono, quindi, certamente da respingere quelle interpretazioni che vorrebbero l’attivazione dei servizi di consulenza come obbligatoria per le regioni, riconoscendo a queste ultime solo la possibilità di strutturare e organizzare il servizio secondo proprie scelte. Contra: Lorenzoni F., relazione “Proposte per l’articolazione dell’attività di consulenza del CO.Re.Co. e riflessioni sul controllo sostitutivo”, Convegno dell’Aquila del 25 luglio 1997 sulla legge 25 maggio 1997 n. 127.

[23] Inoltre, preme rilevare che in concreto tale attività di supporto per gli enti territoriali, sebbene concretamente svolta dalle strutture, non pare abbia trovato particolare disciplina nella normazione regionale.

Note

L'articolo Ancora sui controlli sugli atti degli enti locali dopo l’entrata in vigore della L. Cost. 18 ottobre 2001 n. 3 proviene da Giustamm.

Con una recente ordinanza emessa dal tribunale di Potenza – sezione civile (n. 1803 del 20/1/2001) è stato finalmente riconosciuto che il Segretario comunale, una volta nominato o confermato non può essere revocato dall’incarico con l’espediente della convenzione di segreteria.

IL FATTO

Nel maggio del 1998, dopo regolare procedura ad evidenza pubblica, il Sindaco del Comune di Tito (PZ) nominava il dott. Antonio Lombardi titolare della segreteria comunale. A seguito delle elezioni amministrative del 13 giugno 1999 il dott. Antonio Lombardi, veniva confermato dallo stesso Sindaco, per decorrenza dei termini previsti dalla legge per l’eventuale nomina di altro titolare.

Nel mese di settembre 2000 i Comuni di Tito e di Brienza, ambedue coperti da titolari confermati, con atti dei rispettivi consigli comunali deliberavano l’istituzione della convenzione di segreteria comunale, stabilendo che il titolare del Comune di Brienza avrebbe svolto anche le funzioni di Segretario titolare della segreteria convenzionata.

I provvedimenti, che avevano l’evidente scopo di “revocare” il titolare del Comune di Tito, Antonio Lombardi, sono stati da questi impugnati davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 700 del C.P.C. e dinanzi al Tar della Basilicata.

Il Tribunale di Potenza con l’ordinanza citata, disapplicando gli atti illegittimi impugnati, ha ordinato alle parti condannate (Comune di Tito, Comune di Brienza e Agenzia autonoma regionale di Basilicata) la reintegrazione del dott. Lombardi nella titolarità dell’ufficio di segreteria comunale del Comune di Tito.

IN DIRITTO

Il Giudice del lavoro (dott. Arturo Pavese) ha accolto, con l’ordinanza citata, tutte le richieste dei legali del Dott. Lombardi, rigettando, nel contempo, tutte le argomentazioni prodotte dalle controparti costituitesi (Comune di Tito e Agenzia Autonoma della Basilicata).

In particolare il Giudice ha riconosciuto che:

a) il giudice del lavoro ha giurisdizione nella materia;

b) i provvedimenti con cui i Comuni surrettiziamente “revocano” i Segretari comunali con l’espediente della convenzione sono illegittimi;

c) oltre la mancata conferma e la revoca per violazione dei doveri di ufficio, la legge non prevede una “nuova fattispecie di decadenza del segretario dal suo incarico”;

d) il Segretario comunale può essere revocato solo per violazione dei doveri di ufficio;

e) una volta nominato o confermato, il Segretario comunale ha diritto a svolgere le sue funzioni per tutta la durata del mandato del Sindaco;

f) è stato leso il diritto soggettivo del Segretario comunale, nominato o confermato, allo svolgimento delle sue funzioni.

L’ordinanza del giudice del lavoro del Tribunale di Potenza è la prima del genere in Italia, sebbene non siano mancate finora pronunce che sono sostanzialmente in linea con quanto argomentato con l’ordinanza citata. Essa rappresenta una indubbia conquista dal punto di vista giuridico, a tutela di tanti Segretari estromessi dall’incarico con l’espediente della convenzione.

Ci si augura che una volta per tutte i Sindaci la smettano di utilizzare, con il compiaciuto e complice avallo delle Agenzie autonome per la gestione degli albi dei segretari, l’istituto delle convenzioni come la “terza via” per mandare via i Segretari “indesiderati”!

Sarebbe anche ora che l’Agenzia nazionale, anche in linea con l’autorevole opinione del suo Presidente, l’avv. Susta ( si veda l’intervista su ITALIA OGGI del 19.5.2000) integri la sua deliberazione 150/1999 chiarendo espressamente che non possono essere costituite convenzioni per revocare i Segretari nominati e confermati.

IL COMMENTO

A titolo di cronaca, va riferito che la convenzione impugnata dal dott. Lombardi è la terza che è stata fatta in Basilicata; contro le altre due precedenti a questa di cui riferiamo, non è stato proposto alcun ricorso giurisdizionale (!).

L’Agenzia regionale di Basilicata ha ratificato tutte e tre queste convenzioni senza minimamente difendere la categoria dei professionisti iscritti nell’albo, che essa stessa deve gestire (sic!).

I rappresentanti dei Segretari comunali nell’Agenzia regionale (che sono ben tre, dei quali due in rappresentanza dell’organizzazione sindacale che conta più iscritti) hanno votato all’unanimità (!) le prime due convenzioni, mentre, su quella riguardante il caso del dott. Lombardi, due rappresentanti si sono astenuti e uno, rappresentante dell’Unione S.C.P., ha votato a favore.

Si lascia a chi legge ogni commento…

CONCLUSIONE

Il ricorso è stato proposto con lo scopo principale di far riconoscere da parte del giudice la violazione della legge e di un diritto soggettivo, violazione che tra l’altro può avere risvolti anche sul piano della responsabilità contabile e penale.

In altre parole, l’ordinanza del giudice del lavoro di Potenza deve servire perché questi abusi (cioè: le convenzioni come “nuova fattispecie di decadenza del segretario dal suo incarico”) non vengano più commessi dai Sindaci e ratificati dalle Agenzie regionali, che devono gestire e tutelare la professionalità dei Segretari comunali e non essere i giullari dei politici!

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nota all’ordinanza del Tribunale di Potenza, Sezione Civile del 20 gennaio 2001 n. 1803

Note

L'articolo STOP alla revoca del Segretario comunale con l’espediente della convenzione di segreteria. proviene da Giustamm.

(nota a TAR Abruzzo, sez. Pescara, 6 marzo 2003, n. 302)

1) Francamente dopo l’entrata in vigore della L. Cost. 18.10.2001 n. 3 di riforma del Titolo V della Costituzione e la conseguente eliminazione dei controlli sugli atti degli enti locali previsti dall’abrogato art. 130 Cost. [1], credo che la lettura della sentenza annotata del TAR Abruzzo abbia colto di sorpresa anche il lettore più legato al ricordo del vecchio sistema di controlli.

In particolare, il Giudice abruzzese, partendo dall’assunto che, nel nuovo quadro costituzionale delineato dalla riforma in senso fortemente regionalista [2] operata dalla citata L. Cost. n. 3/2001, sia rinvenibile una norma quale il novellato art. 120 co. 2 il quale espressamente prevede “inalterato il potere di controllo sostitutivo della Stato nei confronti degli organi della regione” e questo al fine di “garantire gli interessi fondamentali della Repubblica italiana”, ha ritenuto che “da ciò, peraltro, non si può trarre una ulteriore conseguenza e cioè che il potere di controllo sugli organi, attraverso l’intervento sostitutivo, sia oggi solo una attribuzione dello Stato, perché ciò si porrebbe in netto contrasto con i principi di autonomia regionale, ai quali, in fondo, si è ispirata la riforma; in questo caso, infatti, la regione non avrebbe alcuno strumento per un controllo delle attività nelle materie nelle quali le è riservata la facoltà legislativa”.

In conclusione, il Collegio ha sancito che “sia tuttora esistente il controllo della regione sulle attività degli organi locali e, di conseguenza, la facoltà di usare del potere sostitutivo nell’ambito delle leggi regionali che ne dispongano le modalità”.

Ebbene, la conclusione avanzata dalla sentenza annotata, nella sua perentorietà affermante l’esistenza tout court di un controllo sostitutivo della regione sugli organi di comuni e province, non può essere condivisa per più ragioni, anche se -a parziale ‘discolpa’ dell’atteggiamento assunto dal Giudice- deve evidenziarsi la particolare delicatezza della materia oggetto del giudizio de quo. Infatti, da quanto si evince dal testo della sentenza, si tratta della difficoltà di un consorzio di comuni di individuare un sito per la costruzione di una discarica di rifiuti [3]. Ma, in ogni caso anche innanzi ad evidenti difficoltà materiali nella attuazione di determinate scelte amministrative, nell’ambito di un ordinamento giuridico – quale quello della Repubblica Italiana- retto dal principio di legalità, l’unico elemento fondante i poteri dell’Amministrazione deve rinvenirsi nelle norme espressamente poste dal legislatore ed, in particolare, da quello costituzionale.

2) Come noto, è bene ricordare che nel previgente sistema costituzionale, il controllo sostitutivo sugli organi degli enti locali era stato ricompreso nel più generale concetto del controllo sugli atti previsto dall’art. 130 Cost., in quanto si era ritenuto che questa fattispecie potesse ricollegarsi alla legittimità della omessa emanazione di un atto obbligatorio per legge. Ed, infatti, in tal senso la Corte Costituzionale aveva precisato che “il controllo sugli atti comprende anche quello che si esercita sulla legittimità della omessa emanazione di uno di essi quando sarebbe stato obbligatorio effettuarla, e comporti la conseguente sostituzione nell’esercizio del potere corrispondente da parte dell’organo di controllo a quello dell’ente rimasto inattivo”(Corte Cost. 21-28 novembre 1972 n.164, in G. Cost., 1972, p. 2059).

Orbene, nell’ambito del riformulato Titolo V, abrogato l’art. 130 Cost., solo il vigente art. 120 Cost. delinea i tratti di un ridisegnato potere sostitutivo. Infatti, il comma 2 del predetto art. 120 Cost., prevede che “il Governo possa sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei comuni”, ma tale controllo sostitutivo può essere esercitato solamente “nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali” [4].

Conseguentemente, allo stato può ritenersi che in base al vigente testo costituzionale, il potere sostitutivo sugli organi degli enti locali è attribuito esclusivamente al Governo che lo può esercitare non in occasione di una qualsiasi omissione da parte dell’ente locale stesso, ma solo innanzi ad una situazione di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed, in particolare, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

E’ sì vero che una tale ricostruzione è stata criticata da parte della dottrina che valuta favorevolmente l’attribuzione del potere sostitutivo anche in capo all’ente immediatamente superiore, con l’applicazione evidente della sussidiarietà anche per l’esercizio del potere sostitutivo [5], ma anche tale dottrina ha ritenuto che per giungere ad un tale sperato effetto vi sia la necessità che sul punto “la legge prevista dall’ultimo comma dell’art. 120 Cost., sia chiamata ad introdurre importanti elementi di chiarificazione, introducendo, auspicabilmente, tutte le volte in cui ciò sia possibile, la previsione di interventi sostitutivi del livello territoriale di governo immediatamente superiore a quello rimasto inerte e, solo nel caso d’inattività anche di questo, del livello superiore, prevedendo l’intervento del Governo come ipotesi di chiusura del sistema” [6].

Ed, aggiungiamo noi, che considerata la circostanza che tale potere sostitutivo incede direttamente sugli “organi di governo” e sulle “funzioni fondamentali di comuni province e città metropolitane”, la predetta competenza legislativa esclusiva appartiene allo Stato ai sensi dell’art. 117 co. 2 lett. p) Cost.

Tale appare, seppur molto sinteticamente, l’attuale quadro di riferimento dei poteri sostitutivi oggi previsti dal nuovo Titolo V della Costituzione.

3) La lettura del potere sostitutivo eventualmente spettante alla Regione sugli enti locali, invece, posta dalla annotata sentenza potrebbe apparire slegata da un puntale riscontro normativo-costitutzionale.

Infatti, il Giudice ritiene sussistente il potere sostitutivo della Regione sugli organi degli enti locali nel caso di inerzie o omissioni in materie attribuite alla propria competenza legislativa sulla affermazione che, in caso contrario, la Regione non possederebbe strumenti per superare eventuali inattività degli enti locali stessi. Tutto ciò, inoltre, in stridente contrasto di quanto previsto a favore lo Stato avverso eventuali inerzie regionali. Come a dire: visto che le Regione è soggetta al potere sostitutivo dell’Organo superiore Governo, anche la Regione deve essere titolare – specularmente – del potere sostitutivo nei confronti dei minori enti locali.

La previsione di una ‘sorta di potere implicito di controllo’ delle regioni su comuni e province francamente non convince e ciò per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo, per l’assenza di una puntuale disposizione costituzionale direttamente attributiva di un siffatto potere [7]; in secondo luogo, in considerazione del ruolo che il nuovo Titolo V ha riconosciuto chiaramente, non solo alle regioni, ma anche a comuni, province ed città metropolitane. Inequivoca, appare, in tal senso la formulazione del già richiamato art.114 co.2 Cost. “I Comuni, le Province, Le Città Metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”.

Altro aspetto della annotata sentenza che non appare pienamente convincente è l’affermazione della sussistenza del potere sostitutivo della Regione sugli organi degli enti locali in presenza di una espressa previsione legislativa regionale che non abbia alla base una disposizione statale. Ciò in quanto diversamente (sostiene il Giudice), “queste ultime (le regioni) non avrebbero alcuna possibilità di controllare la corretta applicazione delle proprie norme nelle materie di competenza da parte degli enti deputati a disporne l’applicazione”. Ritiene, quindi, il Collegio che – nelle materie di competenza regionale – quest’ultima ha il potere di introdurre autonomamente controlli sostitutivi sugli enti locali.

Ebbene, anche tale conclusione va’ attentamente ponderata.

Infatti, una tale interpretazione comporterebbe il riconoscimento di una sorta di potere ordinamentale conferito alle regioni sugli enti locali, potere questo legato non ad una espressa attribuzione compiuta dalla Carta costituzionale ma da un “implicito riferimento trasversale” ricollegabile a tutte quelle materie che sono attribuite alla disciplina legislativa regionale; ovvero, la legge regionale può incidere sul funzionamento degli organi degli enti locali quando questi ultimi omettano o ritardino di esercitare una competenza loro attribuita dalla regione stessa. Tale assunto non può essere condiviso, in quanto in questo modo si viene a porre nel nulla la riserva di legislazione esclusiva in materia di ordinamento locale attribuita alla legge dello Stato al già richiamato art. 117 co. 2 lett. p) Cost.

In vero, un potere sostitutivo così delineato può riconoscersi alla regione solo con riferimento a quegli enti rispetto ai quali sia riconosciuto alla regione stessa un vero e proprio potere ordinamentale [8].

Inoltre, l’argomento utilizzato dal Collegio prova troppo.

Infatti, per evitare possibili omissioni o inerzie degli enti locali in materie di competenza regionale il Giudice individua uno strumento, quello del controllo sostitutivo, che l’attuale testo costituzionale puntualmente attribuisce al Governo -quale espressione massima del potere esecutivo ed, evidentemente, in ossequio al principio di unità ed unicità della Repubblica posto dall’art.5 Cost.- ma al solo e dichiarato fine di tutelare fondamendalissime esigenze dell’Ordinamento puntualmente individuate nel grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza, nella tutela della unità giuridica o economica ovvero nella tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

L’interpretazione posta dal Giudice nella sentenza annotata -pertanto- riconosce, in linea di principio, un potere di ingerenza della Regione sugli organi degli enti locali addirittura maggiore di quello costituzionalmente riconosciuto al Governo nei confronti degli stessi enti territoriali, in quanto non ricollega l’intervento sostitutivo regionale alla tutela di alcuno dei fondamentalissimi interessi puntualmente detteti dal citato art. 120 per l’intervento Governativo ma solo ad una previsione contenuta nella legge regionale di riferimento.

4) Conclusivamente, deve quindi ritenersi che la sentenza annotata evidenzia principi in materia di controllo sostitutivo sugli enti locali che devono essere meglio valutati nel mutato quadro costituzionale ed istituzionale.

Certamente, la sentenza annotata pone con chiarezza il difficile tema della effettività e della necessità di condurre a compimento importanti ed a volte improcastinabili scelte amministrative. Ma, per giungere a tale risultato, appare necessario prestare attenzione al problema della individuazione di meccanismi e procedure che pongano rimedio alle predette inerzie ed omissioni che potrebbero perpetrare gli enti locali specie nel caso siano ad essi imposte scelte anche particolarmente invise alle popolazioni residenti.

In ogni modo, anche per superare tali evenienze, è doveroso che la legislazione statale attuativa del nuovo disegno costituzionale tracci le procedure atte a conseguire i risultati ed i fini posti dall’Amministrazione individuando gli strumenti più opportuni. Inoltre, in ossequio al costituzionalizzato principio di sussidiarietà potrà attribuirsi un potere sostitutivo non solo al Governo ma anche ad altri livelli del governo territoriale quali per l’appunto le Regioni; questo in piena attuazione del già richiamato art. 120 co. 2 Cost, che espressamente sancisce che “i poteri sostituitivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio della leale collaborazione”.

In ogni caso, in tale rinnovato contesto di ‘leale collaborazione’ fra tutti i livelli del governo territoriale, non potranno ritenersi costituzionalmente legittime norme regionali che portino alla sostituzione degli organi locali in assenza addirittura di una previa diffida all’organo inadempiente (come, per esempio, nel caso della Legge regionale abruzzese vagliata nella sentenza che qui si annota).

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[1] Sull’argomento sia concesso rinviare al precedente intervento: Lombardi G., Ancora sui controlli sugli atti degli enti locali dopo l’entrata in vigore della L.Cost. 18 ottobre 2001 n. 3, in questa Rivista, n. 5-2002.

[2] Per il vero più che di svolta costituzionale squisitamente in senso regionalista deve ritenersi che le innovazioni costituzionali tendono verso più una svolta di tipo autonomista, basti riferirsi al novellato art. 114 Cost. il quale al co.1 espressamente dispone che “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”, specificando al co. 2, inoltre, che “I Comuni, le Province, le Città Metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”. Non a caso la dottrina più autorevole, con riferimento alla riforma introdotta dalla legge cost. n.3/2001, parla di svolta degli assetti costituzionali in direzione federalista o fortemente autonomista. Così: Vandelli L., Editoriale – Per l’attuazione della riforma costituzionale, in Le Istit. del Fed., 2001, n. 6.

[3] L’operatore del diritto sa bene che in materia di siti per discariche di rifiuti vi è una assoluta riluttanza da parte dei comuni ad accettare nel proprio territorio un impianto tanto mal visto e sopportato dalle popolazioni residenti. Non è un caso che, proprio per superare le difficoltà concernenti lo smaltimento dei rifiuti e la costruzione di nuove discariche, il Governo ha dovuto far luogo a diversi provvedimenti di Emergenza ambientale ex legge 24.02.1992 n. 225 per ampie zone del territorio nazionale e per tempi davvero straordinari. Si pensi che la dichiarazione dello stato di emergenza ambientale per la Regione Puglia è avvenuta nel lontano 1994 – con D.P.C.M. 08.11.1994 – e che con l’ultimo D.P.C.M. 20.12.2002 è stata prorogata al 31.12.2003 (!).

[4] Per un puntuale esame del potere sostitutivo posto dalla richiamata norma, vedi: Veronesi G., Il regime dei poteri sostitutivi alla luce del nuovo art. 120, comma 2, della Costituzione, in Le Istituzioni del Federalismo, 2002, n.5 pp.733ss.;

[5] Infatti, si è sostenuto che “può apparire in controtendenza la concentrazione in capo al Governo del potere di sostituzione nei confronti di qualunque ente territoriale, rispetto ad una possibile soluzione alternativa che individui nel livello territoriale di governo immediatamente superiore il soggetto in grado di supplire alle omissioni del livello inferiore”, così Groppi T.-Olivetti M., La Repubblica delle autonomie. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, Giappichelli ed., Torino 2002.

[6] Groppi T.- Olivetti M., op. cit.

[7] Ovviamente tale conclusione è valida solo al momento attuale, visto che non è ancora intervenuta la legge statale, prevista dall’art. 120 co. 2 ultimo capoverso Cost., che ben potrà dettare procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e, quindi, eventualmente attribuiti in determinate circostanze anche alle regioni.

[8] Si pensi, per esempio, anche per il passato alla disciplina dettata in materia di I.P.A.B., ovvero al potere ordinamentale attribuito alla Regione sulle Comunità Montane dalla legge n.142 del 1990 e ciò prima delle modifiche introdotte dalla legge n. 265/1999.

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V. TAR Abruzzo-Pescara, 6 marzo 2003*; v. anche il successivo intervento di L. OLIVERI, Il controllo sostitutivo e il controllo sugli organi degli enti locali*.

Note

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