1. “Sostenibilità”, “sostenibile”, riferiti ad una molteplicità di ambiti tematici (principalmente l’ambiente [Fracchia, 2010, 5], ma anche sviluppo economico, turismo, architettura, finanza, agricoltura, finanche la democrazia), appaiono ormai vere e proprie parole-chiave di un nuovo vocabolario, che attraversa –e le costringe ad integrarsi- le dimensioni e i linguaggi della scienza, della tecnica, della filosofia, dell’economia, e (last but not least) del diritto e della politica.

2. Sul piano giuridico e politico, l’emersione del concetto di sviluppo sostenibile risale al rapporto della Commissione Bruntland del 1987 (una Commissione delle N.U.), significativamente intitolato “Our Common Future”. Si legge in questo documento: “Lo sviluppo è sostenibile se soddisfa i bisogni delle generazioni presenti senza compromettere le possibilità per le generazioni future di soddisfare i propri bisogni”. Nel 1992, con la Dichiarazione di Rio de Janeiro, lo human being viene a collocarsi al centro delle proiezioni applicative del principio dello sviluppo sostenibile.
Da questa definizione, intrinsecamente proiettata verso una pluralità di settori e questioni, ha preso le mosse una gigantesca operazione culturale, che ha però progressivamente conquistato uno spazio che non più è solo teorico o ideologico, ma produce effetti sul terreno delle scelte politiche e delle decisioni normative.
Decine di leggi, regolamenti, sentenze, norme internazionali, fanno ormai riferimento al concetto di sviluppo sostenibile. Siamo di fronte ad una categoria giuridica, ancora imperfetta nei contenuti e nella capacità vincolativa, ma sempre più orientata a diventare una sorta di principio generale del diritto internazionale, con evidenti ricadute sul piano della evoluzione e della conformazione degli ordinamenti giuridici ‘nazionali’.
Un principio, è stato detto, ‘olistico’, cioè ‘trasversale a tutte le grandi aree tematiche (dall’ambiente allo sviluppo economico, alla coesione sociale, alla pace e alla sicurezza, fino alle grandi questioni della diseguaglianza tra aree del mondo) ; ma soprattutto, un ‘pensiero’ piuttosto che semplicemente una nozione, più o meno indeterminata. Dietro l’idea dello sviluppo sostenibile, dentro questa contaminazione tra saperi e linguaggi diversi, si coglie una rinnovata visione del mondo e dei suoi problemi, un ripensamento dei modi dell’agire della nostra civiltà, sul piano sociale, economico, e ovviamente giuridico.
Parlare di sviluppo sostenibile significa porsi una domanda sul senso del progresso, chiedersi ‘come’ e ‘verso cosa’, prendere atto che le decisioni e i comportamenti di oggi avranno una influenza sul futuro, adottare una prospettiva che non schiacci tutto sul presente, che recuperi la dimensione del tempo, della continuità, di un’umanità che, per dirla alla Jonas, non è fatta solo di coetanei, perché in ogni momento presente convivono riflessi del passato e anticipazioni del futuro, con la conseguenza che “esistiamo ogni volta già con una parte di futuro, e una parte di futuro esiste con noi”.

Come scrive J. Attali, “è oggi che si decide cosa sarà il mondo nel 2050 e si prepara quello che sarà nel 2100”.
L’uso di un bene o di una risorsa è sostenibile quando non consuma irreversibilmente il suo ‘oggetto’, ne rispetta la capacità di riproduzione/rinnovazione, ne consente la trasmissione alle generazioni future.
La prospettiva dello sviluppo sostenibile incrocia il problema della finitezza delle risorse e quello dei limiti allo sviluppo: le cose non sono immutabili, vanno ‘meritate’ quotidianamente, e del resto non lo sono nemmeno quei concetti che noi giuristi di questa fase della storia pensiamo siano scontati, come lo Stato, la democrazia, l’eguaglianza, la giustizia.

3. Appare chiaro, allora, che il compito del giurista, quando si confronta con queste parole ‘nuove’ e prova ad attribuire ad esse un posto e un significato nell’esperienza giuridica, è davvero terribile, e al tempo stesso fondamentale [di “salvaciòn por el derecho”, parla Mateo, 2003, 31].
Bisogna costruire una nuova razionalità giuridica, interpretare e accompagnare la penetrazione del concetto di sviluppo sostenibile nell’ambito delle strutture giuridiche e politiche. Ed è un’operazione molto complicata, perché si scontra con un limite ontologico delle strutture moderne della democrazia, che sono costruite per guardare all’oggi, ai bisogni di chi vota e promuove i suoi interessi, a misurare ‘qui’ e ‘ora’ gli effetti delle sue decisioni.
In questo senso, è molto netta la polemica di Denis Thompson, quando dice: “la democrazia mostra una certa parzialità nei confronti del presente […] queste caratteristiche della democrazia portano a ciò che chiamerò presentismo –un favore pregiudiziale accordato alle generazioni presenti, a discapito di quelle future…”.
Le generazioni future, che sono i soggetti principali (certo non gli unici; si pensi all’ambiente, alla natura alle cose ‘inanimate’) della tutela che deriva dalla nozione di sviluppo sostenibile, non hanno voce nei processi politico-decisionali; la loro condizione è per certi versi assimilabile a quella di ‘minoranze’ [E. Resta, 2008], ma se possibile ancora più deboli e svantaggiate. In questo caso, infatti, l’«altro» è troppo lontano, non riesce ad interrogarci, a far scattare la risposta morale di cui parlava Levinas; e talvolta è persino difficile capirne i bisogni, valutarli alla luce dei contesti e delle situazioni che verranno a determinarsi [cfr. il paradosso evidenziato da M. Luciani, 2008].
Da un diverso punto di vista, la questione ecologica, issue centrale del discorso della sostenibilità, taglia i confini della sovranità e del diritto statali. Il diritto dello sviluppo sostenibile è chiamato a confrontarsi con tematiche che sono contemporaneamente ‘a-croniche’ e ‘sin-croniche’, attraverso il tempo e oltre lo spazio [Tarantino, 1993; Corasaniti, 1991].

4. Il diritto costituzionale, in realtà, non appare estraneo a queste logiche dello sviluppo sostenibile.
Nel linguaggio costituzionale è presente l’idea dell’eredità da trasmettere, e dunque il senso della continuità temporale, che è –come si è visto- decisivo nella comprensione e nel consolidamento della prospettiva della sostenibilità.
Le Costituzioni vivono ‘in avanti’, hanno l’ambizione di preparare il tempo futuro, anche di interpretarne le esigenze mentre operano sull’attualità delle questioni e dei bisogni individuali e sociali. La Costituzione stessa ha bisogno di ‘stabilità’ [Zagrebelsky, 2005, 25], e in questo senso trovano giustificazione i limiti e i vincoli posti alla modificabilità delle norme costituzionali, che in alcuni casi sono ‘assoluti’, inderogabili, perché corrispondono a contenuti essenziali e indeclinabili rispetto alla identità costituzionale.
In sostanza, lo schema della intertemporalità, che è intrinseco alla nozione di sostenibilità, si adatta perfettamente al linguaggio costituzionale. Se alcuni valori fondamentali non possono essere modificati ‘al ribasso’, o privati del loro nucleo minimale di significati sostanziali, significa ‘in positivo’ che devono essere conservati, trasmessi, protetti nei confronti di lesioni o scelte che possono pregiudicare irreversibilmente il bene-risorsa considerato fondamentale.
Le norme costituzionali sono al centro di un andamento complesso, ‘bidirezionale’. Identificano un patrimonio che –almeno nei suoli livelli essenziali o minimi- viene ereditato e che, al tempo stesso, deve essere mantenuto per la possibilità delle altre ‘successioni’. E’ una memoria dinamica, che ‘riceve’ e ‘conferisce’, rispetto alla quale l’atteggiamento dei ‘contemporanei’ deve essere un atteggiamento non ‘esclusivo’ o tale da mettere a rischio la possibilità della ‘trasmissione’.
La fisionomia del vincolo costituzionale non è più quella unidirezionale (o madisoniana) del debito delle generazioni attuali e future nei confronti di quelle precedenti, bensì quella reciproca e solidaristica del processo relazionale tra generazioni che si succedono mantenendosi leali ai presupposti ineludibili del potere costituente, in cui l’impegno delle generazioni successive di rispettare e mantenere alcuni equilibri fondamentali (soprattutto sul terreno dei diritti inviolabili) è ‘compensato’ dall’impegno di quelle precedenti e attuali di conservare (almeno) un minimo di condizioni di praticabilità effettiva di quei principi e valori.
Analogamente, nelle Costituzioni contemporanee, soprattutto di quelle del secondo dopoguerra, è decisivo anche un altro connotato che in varia misura si ricollega alla prospettiva della sostenibilità: quello dell’apertura all’ordinamento internazionale, della cooperazione con gli altri popoli e Nazioni, della promozione di condizioni di pace e giustizia anche ‘oltre’ la dimensione territoriale nazionale.

Lo sviluppo sostenibile è infatti per definizione un tema globale, sotto diversi profili.
In primo luogo, è certamente “in-sostenibile” (e dunque deve essere corretto) l’enorme scandalo delle diseguaglianze economiche tra le diverse aree del mondo, o tra segmenti diversi nell’ambito degli stessi contesti sociali più evoluti.
Sviluppo sostenibile significa allora ricerca e costruzione di un ordine sociale, dentro e fuori dei confini nazionali (anche perché i grandi principi costituzionali o sono ‘universali’ o “non sono”), in cui (almeno) i bisogni elementari dell’esistenza umana siano soddisfatti, e in cui l’accesso alle risorse fondamentali per una vita dignitosa sia il più possibile effettivo e diffuso.
Anche perché, come è stato attentamente notato [Spitz, 2002, 167], la povertà e la mobilità delle persone alla ricerca di condizioni di sopravvivenza incide negativamente sulla sensibilità per gli interessi ambientali e per la stabilità democratica. Il concetto di sviluppo sostenibile contiene insomma, nel suo orizzonte, tutte le grandi questioni del mondo contemporaneo: la questione economica, la questione ecologica, il destino della democrazia, come ideale e come esperienza molteplice.

5. La Costituzione italiana, diversamente da altre Costituzioni, non usa direttamente il concetto di sviluppo sostenibile, né richiama in modo diretto o espresso il principio intergenerazionale.
Tuttavia, non sono poche le disposizioni costituzionali che, nella loro proiezione interpretativa, appaiono in diversa misura rappresentative di esigenze e logiche della sostenibilità (e, parallelamente, della intergenerazionalità).

Posso solo fermare qualche immagine di questo complesso materiale.
La norma sulla tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico della Nazione (art. 9); il collegamento tra diritto-dovere al lavoro e “progresso” materiale e spirituale della società (art. 4, co. 2);, la difesa della ‘Patria’ (art. 54), come condensato di elementi reali (il territorio) e ideali (la cultura, i beni immateriali, l’idea stessa delle continuità); i limiti costituzionali (utilità sociale, sicurezza, dignità umana) all’iniziativa e all’attività economica privata (art. 41, co. 2), oggi sottoposti ad una incomprensibile e ‘diversiva’ proposta di riforma costituzionale, come se i problemi della eccessiva burocratizzazione della vita economica discendessero dalla norma costituzionale; l’obiettivo del ‘razionale sfruttamento del suolo’ di cui parla l’art. 44. Tutte queste norme, prese singolarmente, possono essere altrettanti frammenti della irruzione della sostenibilità sul terreno del diritto e dei rapporti sociali concreti.
Il riferimento alla continuità della società e della Nazione (o della ‘Patria’), il valore – fine della protezione dei beni ambientali e paesaggistici e del patrimonio ‘immateriale’ (arte, cultura, storia, e, per fare un collegamento al tema della Food Valley, tradizioni, usi alimentari, costumi popolari), la ricerca di una dimensione ‘sociale’ ed ‘ecologica’ della economia di mercato (sostenibilità ambientale degli insediamenti produttivi, rispetto delle peculiarità fisico-culturali dei contesti territoriali, rilevanza ‘universalistica’ di alcuni prodotti industriali) (su cui, v. in generale Häberle, 2001, 40), fanno certamente parte integrante del pensiero e della pratica dello sviluppo sostenibile.
Ancora di più, mi sembrano coerenti con la prospettiva di tener conto della ‘sostenibilità’ nel tempo delle decisioni e dei comportamenti attuali, norme come quelle che introducono limiti al debito pubblico, che è storicamente (oltre che nella fase attuale) una delle grandi questioni irrisolte nell’ambito dell’equilibrio costituzionale tra presente e futuro (si pensi agli artt. 81, co. 4, e 119, co. 6, Cost.).

Ma sono soprattutto due grandi principi di struttura del diritto costituzionale (non solo) italiano ad avvalorare una ricostruzione che evidenzia le connessioni sistematiche tra livello normativo costituzionale e principio di sostenibilità.
Il primo è il principio personalista. Diritti inviolabili e doveri inderogabili di solidarietà sono due facce della stessa medaglia. I diritti sono anche doveri, o almeno la loro materia è caratterizzata anche da elementi deontici, dalla prospettiva della responsabilità verso gli altri, ‘di oggi’ e ‘nel tempo’, dalla consapevolezza delle implicazioni di ciò che si fa o si rivendica. A questa stregua, il personalismo, proprio in questa sintesi di diritti e doveri, di libertà e responsabilità (solidarietà), “di tutti e di ciascuno nei confronti di tutto e di tutti” [Sirimarco, 2000, 117], rappresenta l’alternativa all’individualismo e al presentismo, che sono le premesse della ‘in-sostenibilità’.
Sullo sfondo di questa lettura c’è altresì il principio di ragionevolezza, sempre più decisivo nel linguaggio costituzionale. I diritti costituzionali non possono che essere ‘ragionevoli’, cioè attenti ai diritti degli altri, alla rinnovabilità dell’uso dei beni sottostanti. Viceversa, l’uso irragionevole dei diritti e delle risorse compromette la sostenibilità dei medesimi beni, e la loro disponibilità per gli altri e nel futuro.
Per completare questa descrizione del ‘posto’ che il concetto di sviluppo sostenibile occupa ormai nell’ordinamento giuridico, non si possono non ricordare le numerose leggi statali (in tema di protezione dell’ambiente, risorse idriche, parchi naturali), leggi (o statuti) regionali, decisioni del Giudice costituzionale o amministrativo che richiamano il principio della sostenibilità o l’istanza della responsabilità intergenerazionale, ovvero si avvalgono dei suoi strumenti realizzativi , primo fra tutti il principio di precauzione [D’Aloia – Bifulco, 2008, XXI ss.].
E soprattutto, che il principio dello sviluppo sostenibile ha conquistato ormai anche il livello normativo sovranazionale e internazionale (e questo rafforza ulteriormente il peso costituzionale di questo principio, alla luce del dovere di conformazione delle leggi statali e regionali agli obblighi internazionali e ai vincoli comunitari, ribadito oggi più direttamente anche dall’art. 117, co. 1, Cost.), attraverso (per il secondo versante) le leggi che hanno dato esecuzione ai numerosi trattati internazionali che lo prevedono, e (per il primo versante) le varie tappe evolutive del processo di integrazione europea (penso in particolare al Trattato di Amsterdam, dove compare espressamente il riferimento all’obiettivo dello sviluppo armonioso, e sostenibile, e più recentemente alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, ora peraltro divenuta parametro normativo vincolante, e alla Strategia sullo sviluppo sostenibile adottata a Goteborg nel 2001 [Fracchia, 2010, 15]).

6. Riassumendo, allora: lo sviluppo sostenibile appartiene ormai, o almeno tende a penetrare (sebbene ci siano ancora imperfezioni e limiti nella conformazione e nell’effettività dei meccanismi di tutela e di implementazione) nel mondo del diritto (‘multilevel’), delle decisioni politiche, normative, amministrative, giurisdizionali (cfr. anche Corte Cost., sent. 12 del 2009 in tema di risorse idriche). Non è più solo un’idea, una costruzione teorica utile ad orientare il dibattito culturale, ma un principio capace di esprimere una sua forza normativa, per quanto variabile (a seconda dei settori e dei temi).

Ma come deve essere questo diritto dello sviluppo sostenibile, quali sono le sue caratteristiche, le sue risorse anche metodologiche?
Innanzitutto, è un diritto che deve confrontarsi inevitabilmente con i dati e le acquisizioni scientifiche. La ricerca della sostenibilità (ambientale, economica, sociale) richiede complessi bilanciamenti tra interessi la cui conformazione dipende da elementi tecnico-scientifici, che legislatori, amministratori, giudici devono inserire nei loro procedimenti decisionali. Come ha detto la Corte Costituzionale in alcune sentenze relative al settore biomedico, il legislatore non può decidere sulla base di valutazioni fondate solo sulla “discrezionalità politica pura” (sent. 282/02 in tema di terapie psico-chirurgiche; sent. 151/09, in tema di procreazione medicalmente assistita): deve appunto dialogare con il sapere scientifico, assumere decisioni che non siano contraddittorie con lo stato delle acquisizioni scientifiche in quel settore.
In secondo luogo, se è vero che lo sviluppo sostenibile è un’impresa “collettiva”, le decisioni che riguardano questo principio hanno bisogno di partecipazione, di condivisione pubblica. Bisogna stimolare il coinvolgimento delle comunità e dei soggetti, consentire un pieno accesso alle (e diffusione delle) informazioni che riguardano l’ambiente, e le attività che incidono sui contenuti che costituiscono quel patrimonio ‘immateriale’ di beni, risorse, valori che si riconnettono alla nozione di sviluppo sostenibile.
“Fare” lo sviluppo sostenibile deve essere un ‘apprendimento’, piuttosto che semplicemente l’esito di procedure tecnico-istituzionali, proprio perché deve raccordarsi reciprocamente con uno ‘scopo morale comune’ [A. Gore, 2007, 195].
Per altro verso, decisioni partecipate, preparate attraverso un serio confronto pubblico, sono forse più idonee ad assorbire e a razionalizzare il dissenso sociale, a condurre il dibattito oltre le contrapposizioni spesso fondate sulla paura o sulla ignoranza delle questioni di volta in volta affrontate. Occorre inoltre pensare a strumenti o ad organismi che sappiano rappresentare efficacemente gli interessi intertemporali che stanno dentro la nozione di sviluppo sostenibile.

Le generazioni future sono afone nei processi decisionali moderni. Bisogna trovare il modo di dare ad esse voce e possibilità di influenza.
Un diritto orientato alla ‘sostenibilità’ deve aggiornare anche i suoi strumenti. I meccanismi tradizionali dell’obbligo, o del divieto (sanzionato), che pure sono la ‘struttura profonda del diritto’ [come ricorda da ultimo Corradini, 2009, 375-376] appaiono troppo rigidi, e possono risultare, in diversi contesti, insufficienti [M.R. Ferrarese, 2006, 41]. Ci vogliono misure non autoritarie, norme premiali, incentivi, meccanismi fiscali e tariffari che rendano conveniente l’uso sostenibile delle risorse naturali e dei beni collettivi (penso alle risorse idriche, a quelle energetiche) [D. Grimm, 1996, 149-150].
E’ il momento ora di dare concretezza a questo movimento teorico e culturale, occorrono azioni che producano conseguenze. Anche iniziative culturali come questa possono aiutare a costituire quella massa critica che poi, ad un certo punto, non si accontenta più semplicemente di parlare di un problema, ma prova ad affrontarlo.

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*Il presente scritto riproduce, con poche variazioni –essenzialmente bibliografiche-, l’intervento svolto nell’ambito del “First Parma Food Valley Symposium”, tenutosi a Parma, il 19-20 ottobre 2010.

** prof. Antonio d’Aloja: Professore Ordinario di Diritto Costituzionale, Facoltà di Giurisprudenza, Università di Parma.

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(pubblicato il 17.2.2011)

Note

L'articolo Sostenibilità: un nuovo concetto tra etica, diritto, politica proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 24.3.2014)

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L'articolo Sussidiarietà normativa e percorsi di autoregolazione nel diritto «biomedicale». A proposito dell’errore medico proviene da Giustamm.

1. Con questo titolo, volutamente ambiguo e provocatorio, Confronti costituzionali cominciava la sua esperienza di network di riflessione sui problemi e sulle tendenze del costituzionalismo, aperto alla interazione con altre discipline e altri punti di vista.
Le risposte di quel Seminario (che ha visto la relazione introduttiva dell’allora Ministro per la Coesione Territoriale Fabrizio Barca) sono state essenzialmente di fiducia nell’esperienza regionale, di conferma della sua centralità nell’assetto pluralistico della Repubblica. Tuttavia, dietro quell’interrogativo c’era e c’è la consapevolezza che la questione delle autonomie (e segnatamente la questione regionale) –“inesauribile” e “proteiforme”, come la definiva Crisafulli in un saggio del 1982- sia arrivata ad un punto cruciale dove le domande che bisogna porsi, e alle quali provare a rispondere, sono domande più “radicali”, che non possono fermarsi all’analisi dei profili che in tutti questi anni hanno segnato la costruzione giurisprudenziale del modello regionalista.
Penso al dibattito sulle materie e sulle competenze legislative dello Stato e delle Regioni; all’interpretazione del concetto e delle implicazioni della sussidiarietà o di clausole come quelle dei livelli essenziali delle prestazioni, della concorrenza, dell’ordinamento civile; all’uso dell’autonomia statutaria e ai “paletti”, talvolta avvertiti come troppo rigidi, posti dal Giudice costituzionale; al rendimento della forma di governo regionale; ai rapporti con il sistema sub-regionale delle autonomie e con le prospettive del riordino territorio/istituzioni.
O, meglio, tutti questi elementi devono diventare spunti o risorse interpretative per capire il quadro, per orientarlo verso una ridefinizione più generale sul senso dell’esperienza regionale.
Qual è il posto che le Regioni hanno, il ruolo che possono recitare ancora nella nostra esperienza costituzionale, politica, sociale?
E soprattutto, quali Regioni e quale regionalismo possono essere uno strumento efficace di governo della competitività nel contesto che abbiamo davanti?

2. Certo, la cronaca di questi anni (e ancora di più di questi mesi) sembra attestare che il grande malato della “Repubblica delle autonomie” sono proprio le Regioni.
L’interesse della politica è tutto concentrato sulle Province, che ormai da due anni sono sotto assedio da parte dei governi che si sono succeduti in questo ‘tempo di crisi’ (compreso quello in carica), sebbene l’opera di sostanziale demolizione e stralcio del livello provinciale dal tessuto autonomistico, appare ancora molto confusa nelle modalità e negli esiti. Nondimeno, la credibilità delle Regioni, il loro appeal presso l’opinione pubblica, è a livelli bassissimi, e non sono poche le voci, anche autorevoli, del dibattito pubblico, che ripropongono, in modo non sempre e non solo ‘provocatorio’, la domanda sulle prospettive dell’esperienza regionalista.
Lo fa ad esempio il direttore del Sole 24 ore in un editoriale del 15 settembre scorso intitolato “Le Regioni, i Fulci e la saggezza (inascoltata) del popolo”. Nel ricordare la figura di Sebastiano Fulci, deputato liberale, Roberto Napoletano cita alcuni passaggi di un discorso parlamentare di Fulci del 1967, in sede di discussione di un ddl sui consigli regionali delle regioni a statuto ordinario. Alla fine di questa lunga citazione (di cui riproduciamo anche noi qualche passo: “Non è stato taciuto l’aggravio di spese che la nuova costellazione di assemblee, di consiglieri regionali, di presidenze, di assessorati, di gabinetti e di segreterie particolari comporterà per l’Erario, e in definitiva, per le tasche del contribuente e per l’economia nazionale […] al miracolo della moltiplicazione dei pani farà seguito quello della moltiplicazione dei posti…”), il giornalista conclude: “Sono passati quasi 46 anni, si è fatto (molto) peggio del (tanto) di male così lucidamente previsto. E’ troppo chiedere almeno oggi un brusco, salutare ravvedimento?”.
Qualche settimana dopo è Giovanni Sartori, dalla prima pagina del Corriere della Sera (del 6 novembre), in un articolo quasi interamente dedicato al carattere ‘anticostituzionale’ del ‘grillismo’ e del M5S, conclude con una frase rapidissima e pesante: “… potremmo senza danno (lo sussurro e basta) sopprimere anche le Regioni. Ma lo dico di sfuggita. Una scarica di ‘vaffa’ alla volta”.
Infine, sempre il Corriere della Sera del 9 marzo dedica una pagina al Congresso nazionale della Società geografica italiana, attribuendo ai geografi una proposta choc: “Macchè province, aboliamo le Regioni”.
In realtà, la relazione finale del Congresso sembra nettamente smentire la ricostruzione giornalistica. La Società geografica vuole confermare le Regioni come figura istituzionale, anche perché è consapevole che “il Paese non è in grado di reggere all’introduzione di un profondo riordino che riveda l’intera articolazione del territorio e delle funzioni amministrative che lo gestiscono. […] (e che) Le venti Regioni, benché invenzione ratificata dalla Costituzione, hanno raggiunto un significativo livello di riconoscimento da parte delle popolazioni che le compongono e in quanto tali potrebbero rappresentare il principale momento intermedio tra comunità locale e potere centrale”. Semmai, propone la completa abolizione delle province, e la ricomposizione del quadro regionale con il passaggio da 20 a 36 regioni, ottenute attraverso una forte riarticolazione del contesto territoriale (ad esempio, dalla Lombardia vengono fuori 4 regioni, dall’Emilia, 3, dalla Campania 2, dalla Sicilia 4, dalla Puglia 3, e così via).
Ma l’articolo, proprio nelle sue ‘forzature’, è comunque indicativo del clima di attenzione ‘negativa’ verso le Regioni, e del fatto che loro presenza nel sistema istituzionale italiano non è più, almeno non per tutti, scontata e irreversibile [richiama la gravità della crisi dell’autonomia regionale, “crisi che induce persino a revocare in dubbio l’opportunità di mantenerla in vita”, v. Bin, 2012, 735; sull’irreversibilità del processo di regionalizzazione v. invece D’Atena, 2012, 609].
Da ultimo, è Michele Ainis, in un graffiante editoriale sul Corriere della Sera del 24 novembre (“Colazione da Tiffany”), tutto dedicato agli sprechi e alle ruberie del personale politico regionale, e alla distorsione (anche sul piano dell’efficienza dei servizi) dell’idea regionalista, a concludere: “è venuta l’ora di prendere in mano un paio di forbici. E’ indispensabile tagliare norme e posti, funzioni e sovrapposizioni, enti ed accidenti. In caso contrario dovremo rassegnarci a tagliare le Regioni”.

3. Dal nostro punto di vista, il senso della domanda di apertura del seminario non era tanto quello di mettere in discussione l’irreversibilità del processo di regionalizzazione o il consolidamento dell’identità regionale, ma di attribuire una dimensione effettiva a questo dato.
Credo sia utile partire da una premessa. E cioè che la crisi dell’istituto regionale non è solo uno dei tanti effetti – diretti e indiretti – della crisi economico-finanziaria. Il paradigma della crisi non è l’unica spiegazione di quella che qualcuno ha chiamato “la disfatta delle Regioni”, e dell’innegabile riflesso centralista che si è manifestato in questi ultimi tempi, sul piano delle politiche, della giurisprudenza costituzionale, della stessa percezione culturale (di un federalismo “napoleonico” parla, ad esempio, Bertolissi, 2012, 77 ss.).
Sarebbe troppo semplice se fosse così. Il tema è più complesso. I problemi delle Regioni vengono da lontano, e sono le scorie di un modello che non ha mai funzionato come avrebbe dovuto e potuto, e questo sia nella versione originaria (bloccata per quasi trent’anni) del 1948, sia nella nuova versione post-riforme 1999/2001.
Anzi, sarebbe più corretto anticipare l’avvio di questa fase riformistica al 1997, perché la riforma costituzionale del Titolo V e quella del 1999 sugli statuti e sulla forma di governo regionale furono in qualche modo anticipate e condizionate dal c.d. federalismo amministrativo delle leggi Bassanini (nn. 59 e 128 del 1997).
Il regionalismo italiano ha vissuto di fiammate che, purtroppo, molto presto si sono spente, di intuizioni e aperture che sono rimaste bloccate, e questo soprattutto per l’assenza di un progetto compiuto, con il risultato di portare a un regionalismo “confuso”.
Allora, non c’è dubbio che la crisi del debito e della finanza pubblica sia stata e rappresenti tuttora un fattore di arretramento, a volte anche troppo brusco e severo, se guardiamo al quello che è successo negli ultimi anni, delle esigenze dell’autonomia e del decentramento, alle quali – non dimentichiamolo – l’art. 5 Cost. imporrebbe di adeguare i principi e i metodi della legislazione.
E i riflessi di questa che è difficile poter definire ancora come una congiuntura sono stati e saranno pesantissimi. Solo per segnalare le aree di ricadute più evidenti, si pensi alle politiche regionali e in particolare a quelle sanitarie, che occupano già l’80% dei bilanci regionali; al ruolo regionale come terminale decentrato della spesa sociale o di una parte consistente di questa; al bilanciamento tra autonomia e coordinamento della finanza pubblica; alle stesse prospettive del federalismo fiscale e della l. 42/09.
Ma, come si è detto prima, non è che le Regioni godessero di buona salute, prima e anche indipendentemente da questa crisi.
Fermandoci solo a questo decennio dalla riforma costituzionale del 2001, non si può negare come sia alto e diffuso un senso di insoddisfazione per una situazione che sembra lontana dagli scenari che quella riforma, pur con tutti i suoi limiti, le sue contraddizioni, a volte incomprensibili, sembrava in grado di evocare in termini di nuovi e più ampi spazi per l’autonomia regionale [Falcon, 2011, 241]: nuove materie o pezzi più ampi di materie precedenti (come nel caso della salute); autonomia finanziaria rinnovata e finanche la “promessa” di una partecipazione “rappresentativa” delle Regioni al procedimento legislativo statale (una sorta di ‘sostituto’ provvisorio della Camera delle Regioni).
E questo, in un quadro di più forte legittimazione politica dei governi regionali (con l’elezione diretta dei Presidenti di Regione).
Effettivamente, poco corrisponde alla prospettiva che dodici anni fa era sembrata profilarsi, tanto che si discuteva apertamente di diritto costituzionale regionale, di “forma delle Regioni” (come adattamento del concetto di ‘forma di Stato’), di Statuti come “mini-costituzioni”.
Le ombre prevalgono sulle luci, e questo giudizio riguarda la stessa capacità e cultura autonomistica dei soggetti locali, la bassa intensità o convinzione con cui le istituzioni e le classi dirigenti regionali hanno rivendicato il nuovo ruolo che la riforma consegnava ad esse, se non appunto come strumento per accreditarsi, presentarsi al centro [come sottolinea ancora Bin, 2012, 738, “cariche locali e cariche nazionali si alternano con un movimento ascendente implacabile, al cui vertice sta il magnete irresistibile dell’esecutivo nazionale. Il mito della stanza dei bottoni non è mai stato superato ed alimenta il potere centripeto di cui quei bottoni costituiscono lo strumento di esercizio”].
In fondo, questo non è, a sua volta, che una conseguenza di un più generale connotato ‘derivativo’ dell’interesse politico nei confronti delle Regioni, essenzialmente viste come strumento di autoproduzione e ramificazione in periferia del sistema politico nazionale [sottolinea molto acutamente A. Ferrara, 2012, 197, come “ad essere debole non sia tanto l’identità culturale delle regioni e dei territori locali in genere, ma l’interesse della politica nei confronti della loro vera o presunta identità storico-culturale”], e come “terminali periferici di spesa” [ibid., 198].
Già Martines nel 1993 lamentava la mancanza di una radice popolare autentica del Titolo V Cost., e in anni più recenti è stato più volte riproposto il tema della (ritenuta) artificiosità del modello regionale, parlandosi apertamente di “Regioni senza regionalismo” [Pastori, 2011, 585].
Ed è comprensibile che questo nodo antico e irrisolto finisca oggi con l’essere alimentato o aggravato dall’impatto destabilizzante che sulla credibilità delle Regioni hanno avuto le storie recenti di allegra e disinvolta gestione di quote consistenti di fondi pubblici, e, più in generale la ‘scoperta’ dell’enorme costo (una vera e propria voragine) che hanno le assemblee regionali, e della opacità di meccanismi di spesa che sembrano senza controllo, persino senza consapevolezza [da ultimo, v. R. Perotti, 2013, 2, il quale racconta di aver più volte contattato la Presidente del Comitato Regionale per il Controllo Contabile del Lazio – CORECOCO, la quale però si è paradossalmente dichiarata non in grado di fornire i dati sulla spesa per il personale del Consiglio Regionale, né informazioni su dove e come ottenere questi dati].
Di qui la necessità di individuare un senso, un significato ancora attuale e vitale, dell’esperienza regionale, di capire (senza poter dare per scontato questo discorso) se e come è possibile ritrovare (o trovare) le ragioni di una vera effettiva autonomia regionale, di colmare quello che Augusto Barbera chiama il vuoto di una promessa non mantenuta [Barbera, 2012]: un ‘vuoto’ che non può essere riempito solo insistendo sul registro delle competenze o sullo spostamento di qualche materia da un elenco all’altro. Bisogna chiedersi perché e come difendere e rilanciare le regioni, dentro quale progetto di Repubblica contemporaneamente ‘una’ e autonomistica.

4. Provo a farlo scegliendo, senza seguire alcun ordine di priorità o rilevanza (ovviamente è una selezione del tutto ‘parziale’ e incompleta), alcuni temi, che mi sembrano tuttavia particolarmente emblematici della riflessione più generale.
4.1. Innanzitutto, l’attuale dimensionamento territoriale delle Regioni: è ancora adeguato?
Il rapporto della Società italiano di geografia sembra voler recuperare le cd. Regioni storiche, in Assemblea Costituente accantonate una volta scelto di mantenere anche il livello provinciale [Barbera, 2012, 2]. Il tema è sempre stato incandescente, stretto tra l’oggettiva ristrettezza di alcuni contesti (Molise, Basilicata) e i rischi disaggregativi di poli territoriali troppo ampi; è stato ripreso più volte, quando nel 1970 nacquero le Regioni; nel 1992 con lo studio della Fondazione Agnelli; negli ultimi anni a seguito e in occasione di tutta una serie di proposte legislative volte all’istituzione di nuove Regioni.
Le spinte sono contraddittorie, e non è facile trovare un punto di sintesi.
Da un lato, il tema delle macroregioni sembra affermarsi come modello privilegiato o preferibile di cooperazione territoriale nel quadro delle politiche europee, e anche intellettuali sensibili al problema del Mezzogiorno (come G. Ruffolo) lo riprendono come possibile strategia di ridefinizione di una politica di sviluppo “unitario” per il sud.
Su un piano diverso, se si decide, come sembra ormai diventato un vero e proprio leit motiv (perseguito attraverso modi ‘disordinari’ e di dubbia razionalità costituzionale [come dimostrano da ultimo, P. Ciarlo, 2013; e O. Chessa, 2013]), di eliminare le province dal “constitutional circle” delle autonomie, ‘unificando’ così il livello sovra-comunale (e sub- statale), allora le Regioni potrebbero essere in alcuni casi ‘ricomposte’ secondo criteri più coerenti con l’omogeneità storico-sociale dei territori e con l’esigenza di avvicinare la Regione ai Comuni privi del loro ente intermedio.
Le Regioni speciali conservano “tutte” ancora una motivazione? E’ vero che c’è una specialità del Nord e una specialità insulare che presenta qualche anomalia rispetto ai fenomeni del regionalismo differenziato o asimmetrico? [v. Chessa, 2012, 177; nonché A. Ruggeri, 2013, 6].
Su un piano diverso, ma collegato, perchè l’art. 116, III c. Cost., non ha mai funzionato [Cariola-Leotta, 2006, 2195], indipendentemente dalle maggioranze politiche che hanno governato il centro e le regioni in questi dieci anni? E’ vero, come sottolinea Roberto Bin [2012, 739], che tra le Regioni si va affermando una solidarietà di tipo ‘sindacale’, poco incline ai temi della differenziazione? Su questo profilo, è davvero una risposta adeguata quella che emerge dalla proposta del comitato dei Saggi, basata sulla possibilità della legge statale (in questo caso bicamerale) di conferire o delegare l’esercizio della propria potestà legislativa esclusiva alle Regioni, o ad alcune di esse, anche su richiesta delle regioni medesime, e sulla soppressione del terzo comma dell’art. 116? [critiche, su questo punto, le riflessioni di A. Ruggeri, 2013, 8]
4.2. Sul segmento finanziario dell’autonomia sono molteplici gli spunti di discussione.
Dalle “relazioni pericolose” tra la nascita e lo sviluppo delle Regioni e l’enorme deficit del bilancio pubblico, alle motivazioni della grave situazione finanziaria delle Regioni, al peso della sanità (praticamente i 2/3 o più dei bilanci regionali), che sembra quasi un gigantesco ‘buco nero’ che assorbe e risucchia le capacità concrete delle Regioni di muoversi “autonomamente” in molti settori importanti per lo sviluppo economico e la coesione sociale, fino alle prospettive di tenuta dell’ipotesi del federalismo fiscale al tempo della crisi.
Va detto che finora la Corte abbia mostrato di voler tenere un atteggiamento rigoroso, di attenzione al profilo del riparto di competenze a tutela delle autonomie, facendo da argine ad una logica puramente emergenziale; tuttavia, è chiaro che c’è una pressione a reinterpretare e rielaborare le clausole costituzionali. Come sottolinea Falcon, una vola che questo accade, non è facilmente o automaticamente reversibile: non si torna al prima, c’è sempre un dopo, con tutte le sue incertezze.
4.3. Particolarmente ‘rappresentativo’ di questa necessità di configurare diversamente la riflessione sul regionalismo mi sembra poi il profilo delle competenze legislative.
Finora, ci siamo per lo più concentrati, a volte in modo troppo minuzioso, sulle materie, sulla ‘traduzione’ delle etichette, sui tipi di potestà legislativa, sui contenuti e sull’altalena del principio di leale collaborazione (e degli altri principi giurisprudenziali di ‘riparto’, come prevalenza, sussidiarietà, materie trasversali, e così via), ma il quadro di fondo qual è?
Che cosa è veramente la legge regionale? Quale spazio reale occupa la legge regionale nel sistema normativo, anche dopo la riforma del Titolo V?
Le indagini settoriali ci restituiscono, con alcune eccezioni e al netto di alcuni ‘meriti’ dei legislatori regionali (sul piano ad esempio dell’impegno per una migliore qualità redazionale e conoscibilità dei testi legislativi), l’immagine di un complesso di provvedimenti a basso valore politico, e di un fenomeno tutto sommato modesto: le leggi regionali sono poche, e probabilmente il progressivo esaurimento degli spazi materiali di competenza finirà con l’accentuare questa dato [Bin, 2012, 741-742]; ma soprattutto, sono per lo più provvedimenti ‘interstiziali’, per la cura di micro-interessi, a carattere sostanzialmente amministrativo (“sub-leggi”), ovvero leggi di distribuzione di fondi o lato sensu finanziarie, talvolta meramente ripetitive (leggi fotocopia) [De Martin, 2012, 614-615, parla di “frequenti esempi di leggi-fotocopia da regione a regione”, e di una “legislazione complessivamente di basso profilo”; De Siervo, 2011, 592, afferma che “a livello regionale la produzione legislativa appare molto spesso opinabile per numero e qualità. Una posizione diversa è espressa da Desideri, 2008, 68 ss.].
Non sembra cambiato molto rispetto a quando Paladin, ma anche altri autori (come Mor [1994], Onida [1991), parlavano di una complessiva degradazione della funzione e dell’autonomia legislativa regionale (che tuttavia impegna ‘ventidue legislatori’, i quali su una cosa appaiono perfettamente in grado di imitare il prototipo nazionale, cioè i costi e una certa inclinazione alla complessità degli apparati di ‘contorno’, come dimostra lo studio di Perotti prima richiamato), di Regioni sostanzialmente private della capacità di creare nuovo diritto, sottoposte incondizionatamente alla legge ordinaria.
Allo stesso modo, si può considerare deludente anche l’esperienza dei nuovi Statuti regionali. La scommessa dell’autonomia (anche sulla ‘forma di governo’) ha lasciato il posto a ‘replicanti’.
Bisogna capire se esiste e può essere utile questa esigenza di ‘autonomia differenziata’ sul piano organizzativo-istituzionale. Alcuni studi recenti ci ricordano che i Länder o gli Stati USA hanno tutti la stessa forma di governo.
Ancora, bisogna capire quanto abbia inciso su tutto questo una giurisprudenza costituzionale forse troppo rigida nel delimitare i confini dell’autonomia statutaria, dalle prime sentenze del 2002 o dalla sentenza n. 2/2004 sullo Statuto calabrese, fino alla più recente 198/2012.
Allora, se questo è lo stato della legislazione regionale, e se si ritiene che lo stato di cose appena descritto sia difficilmente modificabile perché, alla fine, è anche il prodotto di una certa lettura delle clausole unitarie e del rapporto tra queste e le competenze regionali, credo sia necessario interrogarsi sulla utilità di questo modello [che pure è, come rileva Bin, 2012, 741, il modello attorno al quale è stato concepito l’intero assetto dell’autonomia regionale, nel 1948 come nel 2001], sulla conformazione che va assumendo o che potrebbe assumere il regionalismo italiano, anche nella prospettiva di un sistema normativo sempre più multilivello (e sovranazionale) [Vandelli, 2011, 589].
Insomma, o l’autonomia legislativa regionale riesce a costruirsi una dimensione effettiva, fatta di spazi, competenze, possibilità di differenziazione [anche se è vero che la crisi dell’autonomia legislativa regionale è in fondo uno specchio della più generale crisi della legge: v. ancora Bin, 2012, 741], viene cioè ‘presa sul serio’: oppure, è venuto il momento di ripensare l’autonomia regionale su altre basi, diverse dalla legislazione e dal discorso delle competenze, che sono quelle (in parte già presenti nell’attuale modello) della partecipazione alle decisioni adottate al centro [Pastori, 2011, 585] e alle decisioni ‘sovranazionali’, della co-decisione, dell’amministrazione e del coordinamento del sistema amministrativo territoriale nel suo complesso, secondo modelli ben presenti nell’esperienza comparata [Barbera, 2012, 599].
Nel primo caso, va affrontato anche il complicato rapporto tra l’autonomia e le sue forme, da un lato, che richiamano inevitabilmente una prospettiva di differenziazione, e, dall’altro, il tema dei diritti, dell’ eguaglianza, che sono storicamente il cuore dell’unità di un Paese.
Abbiamo delle clausole costituzionali (si pensi all’art. 117/2 lett. m)) che tracciano le coordinate di questo bilanciamento. Il punto è come si interpretano, come si definisce la linea ritenuta irrinunciabile, al di sotto della quale non c’è spazio per una competizione, per una differenziazione.
Ha ragione Luciano Vandelli [2011, 590-591] quando dice che una diversa percezione del principio di eguaglianza avrebbe potuto (o potrebbe) determinare una differente interpretazione del grado di differenziazione ammissibile.
Finora, la lettura dell’eguaglianza come uniformità è stata molto intensa, quasi ‘totalizzante’. La conseguenza è stata una compressione dell’autonomia regionale, paradossalmente senza apprezzabili risultati sul piano della vera eguaglianza delle condizioni di vita, dei servizi sociali, e così via. Una diseguaglianza sostanziale a fronte di una eguaglianza formalmente sancita come limite insuperabile ai tentativi di differenziazione.
E’ accettabile questo stato di cose? Ci possono essere alternative che mettano in conto anche una maggiore differenziazione? Può esserci una unità che non sia per forza e rigorosamente uniformità?
Sono domande che investono le radici teoriche di ogni modello fondato sul ‘decentramento’ politico, sull’autonomia. Al tempo stesso hanno riflessi pratici molto evidenti, perché agiscono sui due termini dell’equilibrio ‘federale: più cose si ritengono riconducibili ad una sfera (come si è visto però più formale che sostanziale) di necessaria eguaglianza e uniformità delle condizioni su tutto il territorio nazionale, più si riducono i margini per una normazione ‘locale’, che non sia meramente esecutiva e di dettaglio, al punto da non essere quasi più ‘normazione’, meno che mai di grado legislativo.
4.3. La seconda prospettiva, invece, muove verso una (ri)configurazione del procedimento (e, in generale, del potere) legislativo statale in modo da renderlo aperto al contributo effettivo delle autonomie regionali. Portare “le autonomie al centro”, dove si determina l’indirizzo politico, nel circuito Governo-Parlamento: o attraverso la trasformazione del Senato in una sede di mediazione e di rappresentazione degli interessi territoriali (l’antico progetto della ‘Camera delle Regioni’ [su cui v., per un ventaglio di opinioni differenti, Occhiocupo (1975), Violini (1989), Ruggiu (2006)]), che viene riproposto in modo molto convinto dal Comitato per le riforme istituzionali [cap. I, cap. II, par. 18 e 21], ovvero potenziando il sistema delle Conferenze, oggi troppo schiacciato sulla iniziativa del Governo e sulla dimensione amministrativa o normativa secondaria [Bin-Ruggiu, 2006].
La crisi della funzione legislativa regionale potrebbe essere compensata, almeno in parte, da uno sviluppo della funzione legislativa statale che sia capace –per usare le parole di A. Ruggeri [2013, 18]- “portare la periferia al centro, di farla centro”. Il problema è, come del resto è sempre stato messo in luce dagli studi più autorevoli in tema di bicameralismo ‘differenziato’ in chiave territoriale, trovare un modo di composizione della Seconda Camera che ne esalti il carattere realmente ‘territoriale’, nel senso di rappresentativo degli interessi e delle dinamiche politico-istituzionali locali, e al tempo stesso non assorbito nella (e troppo condizionato dalla) dialettica politica nazionale.
Del resto, una struttura in cui la voce delle Regioni possa trovare una sintesi unitaria a livello nazionale appare utile anche alla prospettiva dell’Europa delle Regioni, formalmente rilanciata dal Trattato di Lisbona, sebbene sia oggi oggettivamente sbiadita e messa all’angolo dalle dinamiche della crisi finanziaria (e più in generale della costruzione europea). Per gli organi UE è complicato avere rapporti con centinaia di Regioni nei vari Paesi europei. Questo è un problema che in altri Paesi con una tradizione federale e autonomistica più solida trova appunto un luogo di composizione in una seconda Camera “territoriale”. Le soluzioni possono essere anche altre, ma certo devono essere in qualche modo analoghe.
Come si è detto, il lavoro del Comitato dei ‘saggi’ (almeno per la parte relativa all’art. 117) sembra invece ricalcare l’impostazione classica. Il modello del riparto delle competenze legislative viene confermato (pur con l’incertezza sul mantenimento o meno della competenza concorrente), semplicemente con spostamenti di materie da un elenco ad un altro (il che è certamente necessario, soprattutto in alcuni casi, come l’ordinamento della comunicazione, o la “produzione, trasporto, distribuzione nazionale dell’energia”), con l’impegno a precisare e a circoscrivere il raggio di penetrazione e l’impatto invasivo di alcune ‘materie’ trasversali del secondo comma dell’art. 117 (come concorrenza, ordinamento civile), infine con la previsione di una clausola di salvaguardia statale che funga da titolo di legittimazione per interventi –anche nelle materie di competenza regionale- legati alla tutela dell’unità giuridica ed economica, alla realizzazione di programmi di interesse nazionale, o di grandi riforme economico-sociali.

5. Cose utili, certamente. Ma, appunto, è una prospettiva di razionalizzazione che si muove su binari consueti e forse ormai ‘usurati’. Non c’è una riflessione su quello che le Regioni possono realmente essere, e su quali funzioni (e meccanismi) oggi potrebbero ridare effettività e slancio al discorso dell’autonomia.
L’autonomia ha bisogno di un nuovo disegno, che non può essere solo l’aggiustamento o la correzione di quello attuale.
La risposta allora all’interrogativo iniziale (possiamo rinunciare alle regioni?) è: certamente no. Le Regioni vanno confermate e rinvigorite come risorsa necessaria e irrinunciabile del pluralismo e della democrazia attraverso le autonomie.
Quali Regioni, e con quali poteri, è la sfida che va (ri)aperta, con coraggio e lungimiranza.

Riferimenti bibliografici essenziali richiamati nel testo
Bin, R. (2012), La crisi delle Regioni. Che fare?, in Le Regioni, 735 ss.
Bin, R. – Ruggiu, I. (2006), La rappresentanza territoriale in Italia. Una proposta di riforma del sistema delle conferenze, passando per il definitivo abbandono del modello Camera delle Regioni, in Le Regioni.
Chessa, O. (2013), La forma di governo provinciale nel DDL n. 1542: profili d’incostituzionalità e possibili rimedi, in www.federalismi.it, 11 dicembre 2013
Ciarlo, P. (2013), Il disordine delle Province, in www.confronticostituzionali.eu, 29 novembre 2013.
De Siervo, U, (2011), Conclusioni, in Le Regioni, 591 ss.
Falcon, G. (2011), Dieci anni dopo. Un bilancio della riforma del titolo V, in Le Regioni, 241 ss.
Mor, G. – Il riordino della sanità nella crisi dello Stato sociale e della Costituzione materiale in Le Regioni, 1994 fasc. 4;
Pastori, G- (2011), Prima e dopo la riforma: bilancio e prospettive, in Le Regioni, 581 ss.
Perotti, R., Nelle Regioni la politica costa 1 miliardo, in lavoce.info, 22.11.2013
Ruggeri, A. (2013), Riforma costituzionale e autonomia regionale, dal punto di vista della tutela dei diritti fondamentali (profili problematici), in www.giurcost.org.
Vandelli, L. (2011), Riflessioni a dieci anni dalla riforma del Titolo V: quali prospettive per il regionalismo italiano?, in Le Regioni, 587 ss.

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* Il presente lavoro è stato già anticipato sul blog di cultura costituzionale “Confronti costituzionali.eu” il 30 dicembre 2013.

(pubblicato il 14.1.2014)

Note

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1. Note introduttive. L’Italia al ‘bivio’ della storia; 2. Riflessi istituzionali dell’emergenza. Il Governo Monti e la elasticità del modello parlamentare; 3. Il ‘caso’ italiano e il ‘contesto’ globale; 4. Limiti e prospettive (‘obbligate’?) del processo di integrazione europea; 5. Le generazioni future come nuovo ‘attore’ della democrazia costituzionale; 6. Il debito pubblico e la democrazia sostenibile; 7. L’ipotesi del pareggio di bilancio in Costituzione; 8. Solidarietà intergenerazionale e tutela previdenziale; 9. Istituzioni e politiche tra crisi e riforme. Idee e proposte; 10. La “grande scommessa”: ripensare il welfare state; 11. Quali conclusioni?

1. Note introduttive. L’Italia al ‘bivio’ della storia
Quando è stato fissato questo seminario, credo che nessuno potesse immaginare che ci saremmo trovati a parlare di istituzioni, sviluppo, idee per l’Italia e per il suo futuro in un contesto così drammatico, che la situazione sarebbe precipitata in così poco tempo, quasi da dare la sensazione di una battaglia estrema. Come hanno scritto di recente Galli della Loggia e Schiavone in un intenso volumetto intitolato “Pensare l’Italia” (2011, p. 137), “è difficile chieders(i)” “che ne sarà di noi, di noi come insieme, come popolo, di noi che ci chiamiamo italiani […] senza provare una sensazione di vertigine, ansia, smarrimento, e anche la confusa percezione d’un pericolo”.
Ovviamente questo condiziona la discussione, e non potrebbe essere diversamente. Non è la stessa cosa parlare di un argomento siffatto in una situazione ordinaria o nel pieno di un’emergenza che è davvero inedita.
Quello che stiamo vivendo è forse uno dei tornanti più difficili della storia repubblicana, e ci siamo completamente dentro, perché il tempo dell’emergenza è appena cominciato, e non si chiude certo con l’avvio dell’esperienza e i primi provvedimenti del governo Monti [sulle ombre di questo periodo, in cui l’Italia sembra di nuovo ‘nel mirino’ dei mercati, v. ora le sferzanti ma lucide riflessioni di G. Tremonti, Il governo tecnico a rischio spread. La finanza non conti più degli Stati, in Corriere della Sera, 12 aprile 2012, p. 48; nonché D. Di Vico, Il precipizio è ancora lì, in Corriere della Sera, 20 marzo 2012, p. 1, che dice chiaramente (e poi spiega con dati e osservazioni documentate questa affermazione) “ci consideravamo in salvo e invece non lo siamo affatto”].
E quindi, tanto per rimanere al titolo di questo seminario (“idee per il futuro”), la realtà è che il futuro è ora, anzi siamo già tutti in pericoloso ritardo.

2. Riflessi istituzionali dell’emergenza. Il Governo Monti e la elasticità del modello parlamentare
Questa situazione ha avuto una ricaduta profonda sul piano istituzionale, che non può essere minimizzata, e che testimonia meglio di ogni altra cosa il carattere straordinario ed eccezionale dei problemi che abbiamo davanti.
Un Governo dalla maggioranza incerta, e priva di reale coesione sulle cose da fare, e tuttavia non sfiduciato (in teoria avrebbe potuto trovare una nuova maggioranza anche solo semplicemente modificando la sua compagine governativa, e individuando una nuova leadership), è stato di fatto sostituito da una formula politica-istituzionale che può giustificarsi solo in una logica di emergenza, a cominciare dalla intensità dei poteri esercitati dal Presidente della Repubblica nella gestione di questa crisi, da alcune eccentricità procedurali legate alla normale sequenza consultazioni/incarico, che in questo caso è stata quasi sostanzialmente invertita (con un incarico ampiamente annunciato prima dell’avvio delle consultazioni), dalle pressioni sulla sostituzione provenienti da elementi e forze esterne al circuito politico-parlamentare [in tema, v. l’ampio studio di N. Maccabiani, M. Frau, E. Tira, Dalla crisi del IV Governo Berlusconi alla formazione del I Governo Monti, in Rivista AIC, n. 1/2012; nonché I. Nicotra, Il Governo Monti (Napolitano): l’Unione Europea e i mercati finanziari spingono l’Italia verso un semipresidenzialismo mite, in www. Federalismi.it, 14 dicembre 2011].
Al di là delle formule definitorie (Governo del Presidente, Governo istituzionale, Grosse Koalition sul modello tedesco), non si può dire che quello che è accaduto appartenga alle normali, ordinarie dinamiche del governo parlamentare. D’altronde, non c’è niente di normale e di ordinario nella fase storica che stiamo attraversando, e proprio il Capo dello Stato ce lo ha ricordato più volte, e in modo molto chiaro, nelle diverse tappe del processo che ha portato alla formazione del Governo Monti e alle sue prime iniziative legislative e parlamentari.
Sarebbe dunque sbagliato, o formalistico, valutare le scelte e le decisioni che sono state prese, alla luce di un parametro che vale per i tempi normali.
Da un lato, questo dimostra che le ‘risorse’ del governo parlamentare non sono state compresse o azzerate come vorrebbe una certa ‘mistica’ sul bipolarismo, l’elezione ‘sostanzialmente’ diretta del premier da parte dei cittadini, la identificazione come ‘ribaltone’ di ogni mutamento della compagine governativa.
Il «governo parlamentare» è il governo che trova la sua legittimazione nel Parlamento, nella dislocazione delle forze politico-parlamentari, e questa dislocazione può modificarsi rispetto all’esito del voto elettorale, soprattutto in rapporto a condizioni assolutamente imprevedibili e di portata epocale (come quelle in corso), che a loro volta non possono non riflettersi sull’interpretazione delle norme costituzionali relative ai poteri delle istituzioni supreme dello Stato.
Già nel 1960, Carlo Esposito aveva nella voce ‘Capo dello Stato’ dell’Enciclopedia del Diritto, ipotizzato che tra le funzioni del presidente potesse materializzarsi quella di “supremo reggitore dello Stato nei periodi di crisi”, e questo schema ha funzionato anche in altre occasioni, evidenziando una capacità delle funzioni costituzionali, sia quelle di indirizzo politico, sia quelle di garanzia, di prendersi lo spazio che le vicende storiche, le difficoltà politiche, le insufficienze degli altri poteri, lasciano a disposizione; di svolgere, cioè, un ruolo di supplenza, per il tempo necessario a ripristinare la fisiologia del sistema [sempre però in un quadro di limiti rigorosi che circoscrivono la flessibilità dei poteri presidenziali, come rileva correttamente M. LUCIANI, Costituzione, istituzioni e processi di costruzione dell’unità nazionale, in Rivista AIC, n. 2/2011, 15]. Il governo parlamentare, in sostanza, almeno in queste circostanze eccezionali, si riprende la sua apprezzabile elasticità, che nessun sistema elettorale, e nessuna evoluzione dei modelli del confronto politico, possono completamente disattivare.
Dall’altro lato, questo non significa banalmente che al posto della politica ci sia la tecnica. Un Governo come quello che si è formato, nel contesto in cui deve operare e per la portata delle decisioni che deve assumere (e che ha già assunto, con il primo d.l. “salva-Italia”, e, in questa fase, con la controversa riforma del mercato del lavoro, che incide su alcuni punti cardine dello Statuto dei lavoratori, come l’art. 18 sul reintegro del lavoratore ingiustamente licenziato), è un governo al massimo della politicità, una politicità diversa, che non si esaurisce nei percorsi tradizionali della politica, che sono quelli dei partiti e delle logiche contrappositive, ma che appare davvero innegabile.
Mi sembra perciò che parlare di governo ‘tecnico’ sia non particolarmente appropriato, e persino riduttivo.

3. Il ‘caso’ italiano e il ‘contesto’ globale
E’ anche vero che questa che abbiamo di fronte non è una vicenda solo italiana, né è un problema che riguarda soltanto il nostro sistema istituzionale. Bisogna interrogarsi su quale lezione riusciremo a trarre da questi passaggi che, come ho detto prima, se non sono certamente irregolari o anomali, come qualcuno pure ha sostenuto parlando di ‘democrazia sospesa’, sono altrettanto palesemente inediti, e aprono una serie di riflessioni che non possono essere liquidate in modo semplicistico, come cose che dovevano accadere perché non avevamo e non abbiamo alternative.
Dietro quello che sta avvenendo, c’è un grande problema di qualità della democrazia, e di ridefinizione dello spazio e dei soggetti della sovranità. E noi dobbiamo capire anche come mai si é arrivati a questo punto, in cui non sembrano esserci più alternative. Da qui dobbiamo partire per dare un senso ‘costruttivo’ all’esperienza che abbiamo davanti.
Non c’è dubbio che il Governo dimissionario è stato sconfitto dalla sua incapacità a mettere in campo una strategia seria, credibile, e soprattutto non rapsodica, di fronte ai problemi della crisi economica globale.
Non saprei dire (e probabilmente non è nemmeno importante) se questo è successo perché è mancata una consapevolezza vera della gravità e unicità della situazione che ci si parava davanti, e che per noi era aggravata in modo esponenziale dalla questione del debito pubblico, o perché su tutta una serie di questioni centrali non c’è stata coesione, condivisione. Penso alle posizioni della Lega sulle pensioni di anzianità, sempre ancorate alla discriminante territoriale, e per questo estranee ad una valutazione in termini di interesse generale, di sostenibilità complessiva del modello; ovvero, ai contrasti profondi tra il Ministro dell’economia e praticamente il resto dell’Esecutivo, con l’insistenza del primo su una politica di solo contenimento della spesa pubblica, alla fine vanificata dall’attacco al debito sovrano e dall’aumento incontrollato dei tassi di interesse.
Tuttavia, non si può non vedere che sullo sfondo ci sono movimenti più generali e profondi, che chiamano in causa il rapporto tra economia e politica, il peso della globalizzazione sulle categorie della democrazia, il rapporto tra forme della democrazia, che restano apparentemente intatte, e che da un altro versante sono sfidate da una domanda crescente di democrazia non più solo delegata o di elezione (ma ‘deliberativa’, partecipata), e i rapporti reali di forza tra istituzioni politiche e soggetti economici.
Insomma, se mettiamo insieme (in realtà ognuna di queste cose meriterebbe una riflessione a sé, ma non possiamo farla oggi):
a) la vicenda del referendum greco;
b) la paura, probabilmente fondata (non voglio assolutamente sostenere il contrario), del ricorso normale alle urne nella situazione italiana;
c) l’accentuazione, anche questa probabilmente inevitabile al punto in cui siamo arrivati, degli elementi di pressione sui contenuti, sul dettaglio delle riforme e degli interventi da adottare (sia nella lettera BCE di agosto, sia nei 39 punti della richiesta di chiarimenti inviata dal Commissario per gli affari economici Olli Rehn;
d) l’emersione di una rilevanza che -non possiamo più nascondercelo- è materialmente costituzionale, di soggetti quali le agenzie di rating, i “mercati”, e che pone un problema nuovo per quella che è stata la funzione storica del costituzionalismo, vale a dire quella di limitare il potere: prima del monarca, poi delle maggioranze parlamentari, infine degli stessi poteri privati, con le norme sul lavoro, sulla protezione dei diritti dei lavoratori. Oggi il tema è come controllare questi nuovi poteri, indurli a lavorare in condizioni di trasparenza, di concorrenza, di assenza di conflitto di interessi[2];
Se, dicevo, mettiamo insieme tutte queste cose, l’immagine che trasmettono è quella di una sfida davvero imponente, che però va giocata fino in fondo, alla teoria democratica e alla sua pur varia (ed irriducibile ad unità) esperienza.

4. Limiti e prospettive (‘obbligate’?) del processo di integrazione europea
E queste ‘novità’, questi mutamenti epocali, si ripercuotono anche sul processo di integrazione europea, che fino a qualche tempo fa (almeno fino al fallimento del progetto costituzionale con il doppio ‘no’ referendario dei francesi e degli olandesi), sembrava destinato ad una storia incrementale, ad un continuo ed ininterrotto susseguirsi di successi, equilibri avanzati (magari anche di pochissimo), momenti di consolidamento e di ripartenza, costruzione di nuovi e “intriganti” paradigmi come quello del multilevel constitutionalism [l’espressione tra virgolette e il riferimento alle connotazioni del Finanzcapitalismo, sono di L. Patruno, La “teologia economica” dell’Europa e il “banco da macellaio” (Schlachtbank) della Storia, in www.costituzionalismo.it, 10/11/2011, 1].
Nelle difficoltà dei governi e delle politiche nazionali, l’Europa sembrava una prospettiva ormai scontata e immutabile, fino al punto da aver prodotto una straordinaria (e forse troppo precipitosa) accelerazione dei processi di nuova adesione. L’UE è cresciuta troppo e troppo in fretta: e i due problemi vanno messi in stretto collegamento [Come nota acutamente S. Staiano, La Costituzione e il suo contesto: dimensione nazionale e dimensione europea, in www.federalismi.it, 4 gennaio 2012, 4, “la realtà è che non può darsi credito alla lettura del processo costituente come monodirezionale e non reversibile, nel senso che esso possa subire battute d’arresto ma non sostanziali regressioni (…) dunque la crisi dovrà essere affrontata completando rapidamente la costruzione europea se non si vuole che essa conduca alla regressione del processo e alla dissoluzione dell’Europa come entità politica capace di reggere la competizione globale”].
Non posso soffermarmi, in questa sede, su queste ‘fratture’ più o meno improvvise del cammino europeo. Sembra arrivata al pettine l’immagine metaforica di Jacques Delors sul processo di integrazione europea come una bicicletta, in un senso tuttavia diverso da quello ‘originario’.
Per Delors, la ‘bicicletta’ comunitaria era la traduzione di un movimento costante, progressivo, in alcuni momenti più lento, ma comunque inesorabilmente proiettato in avanti.
Nell’attuale condizione, la sensazione è che o la bicicletta riprende a camminare, e fa un salto di qualità, che significa governo realmente europeo (almeno) dell’economia, del fisco, delle politiche di bilancio; oppure il rischio è quello ‘caduta’, che fuor di metafora significa la perdita di senso del progetto europeo nella sua complessiva struttura [B. Caravita, La grande sfida dell’Unione Europea tra prospettive di rilancio e ombre di declino, in www.federalismi.it, n. 1/2012, 3, parla di rischio di scomparsa, di fallimento; anche per G. Della Cananea, L’Unione economica e monetaria venti anni dopo: crisi e opportunità, in www.costituzionalismo.it, 3 gennaio 2012, 1, secondo cui “la crisi finanziaria (prima) ed economica (in seguito) ha rimesso in discussione non soltanto l’Unione economica e monetaria, ma l’Unione tout court”], la divaricazione insostenibile tra una moneta unica e l’assenza di un sistema (di regole comuni vincolanti, di istituzioni, di indirizzi politici unitari) capace di difenderla; è una cosa che non può più reggere, non può più continuare ad essere così. Già nel 1993, all’indomani del Trattato di Maastricht, Guido Carli (in Cinquant’anni di vita italiana, Roma-Bari, p. 234) affermava chiaramente che “nessuna Unione Monetaria può funzionare senza un creditore di ultima istanza che abbia il potere di regolare tutto il sistema” [in questo senso, da ultimo, v. anche G. Guarino, L’Europa inperfetta. UE: problemi, analisi, prospettive, in www.costituzionalismo.it, 21/11/2011, 20].
Proprio il nostro attuale Presidente del Consiglio, nel 2002, in un articolo sulla moneta unica che aveva un forte valore simbolico perché usciva il primo giorno di vita della nuova moneta (il 2 gennaio 2002), scriveva una cosa che voglio ricordare perchè testimonia che alcuni problemi erano già visibili allora, anche se il tono in quel momento era quello della fiducia; tutto sommato si trattava di ipotesi teoriche, talmente ‘estreme’ che ben difficilmente si sarebbero manifestate in concreto.
Per Monti, “La moneta che chiamiamo euro è solo la parte più visibile di una sorta di costituzione economica e finanziaria. Forse, non sarà perfetto questo insieme di regole. Ma certo nessun paese al mondo dispone di un presidio così solido per evitare che la propria moneta, attraverso disavanzo pubblico e inflazione, divenga…. strumento di offesa dei cittadini da parte dei pubblici poteri, di spoliazione arbitraria di alcuni da parte di altri, di oneri posti a carico delle generazioni future”. Quasi 90 anni prima, questa direzione era stata anticipata da alcune parole di Luigi Einaudi nel saggio su “Gli Stati Uniti d’Europa”, che diceva: “La rinuncia degli Stati singoli federati al diritto di emissione sarebbe per essi garanzia di buona finanza. Imposte e prestiti rimangono le sole maniere di entrata a sua disposizione; ed ai prestiti lo Stato non può ricorrere se non entro i limiti nei quali sappia procacciarsi la fiducia dei risparmiatori, ossia se non quando faccia una buona e sana finanza”.
Nella realtà, questa ‘costituzione’ non ha funzionato. Il presidio si è rivelato meno solido di quanto auspicato o teorizzato, e soprattutto non ha impedito un uso completamente ‘frazionato’ e asimmetrico della moneta comune (in realtà da ciascuno Stato gestita come se fosse ‘propria’ ed ‘esclusiva’), che ha finito per volgerla paradossalmente contro i cittadini, contro le generazioni future, contro la coesione sociale.
Le risposte di questa fase non sono state adeguate alla grandezza della sfida. Di sicuro, un governo realmente europeo non può essere il governo di due Stati o di due leaders che pensano di poter guidare da soli distribuendo premi e punizioni. Lo spirito europeo non era questo, la ‘forza gentile’ di cui parlava Padoa Schioppa in un bellissimo saggio sull’Europa, non può ridursi ad un direttorio informale che opera dietro e prima delle strutture istituzionali formali.
Soprattutto, non può essere un’Europa in cui le strutture rappresentative, il Parlamento europeo innanzitutto, e ovviamente i parlamenti nazionali, siano messi sostanzialmente all’angolo rispetto a decisioni di straordinaria rilevanza politica, dove ormai opera una governance istituzionale troppo asimmetrica, che si incentra su alcuni Stati e sulla burocrazia amministrativa e finanziaria che opera attorno alla Commissione [sulla necessità di una ridefinizione della forma di governo dell’Ue, orientata ai modelli di Stato federale, v. ora le attente riflessioni di B. Caravita, La grande sfida dell’Unione Europea tra prospettive di rilancio e ombre di declino, 5; cfr. anche gli accenti critici di A. Padoa-Schioppa, Il Trattato ESM: osservazioni critiche, in www.csfederalismo.it, 2012, sul Trattato che istituisce il Meccanismo Europeo di Stabilità, nell’ambito del quale il ruolo del Parlamento europeo appare recessivo rispetto a quella della Commissione e della Corte di Giustizia. Per S. Staiano, La Costituzione e il suo contesto: dimensione nazionale e dimensione europea, in www.federalismi.it, 4 gennaio 2012, 12, “I Parlamenti, dunque, possono essere la stanza di compensazione, ove risanare, rendendo concreto il principio di indivisibilità, quella frattura tra processi di universalizzazione dei diritti e garanzia dei diritti sociali in cui consiste il maggior rischio per il processo di integrazione. (…) Nel contesto del parlamentarismo si consuma, ancora, la sorte dell’Europa, fausta se i Parlamenti sapranno ridefinire in radice le proprie funzioni”].
In questo senso, appare emblematica della ricerca di un senso democratico delle politiche europee, la decisione del BVG sul Fondo salva-Stati, del 7/9/2011. Il Fondo va bene, anzi è necessario, però decisioni di questo tipo, che coinvolgono pesantemente la situazione attuale e futura degli stati e delle loro comunità, devono essere prese con la partecipazione, il coinvolgimento, del Bundestag, del Parlamento nazionale, proprio perché chiamano in causa la sovranità, e il suo ‘titolare’ costituzionale, il popolo, oggi in modo sempre più profondo e intenso.
Questa pronuncia è stata ‘doppiata’ da un’altra più recente, del 28/2/2012, avente ad oggetto le modifiche dello StabMechG (legge sul meccanismo di Stabilità). Il BVG ha ritenuto illegittime costituzionalmente quelle disposizioni che avrebbero permesso ad una sottocommissione ristretta del Bundestag, in situazioni di straordinaria urgenza e necessità, di autorizzare ‘direttamente’ (senza cioè un successivo passaggio assembleare) il Governo del Bund ad erogare misure economico-finanziarie a favore di altri Stati membri dell’Ue che fossero in condizioni di grave indebitamento. Per il Tribunale Costituzionale, questa norma viola i diritti dei deputati e la posizione costituzionale dello stesso Bundestag, in quanto esclude i deputati dall’assunzione di decisioni fondamentali per la responsabilità complessiva dell’Assemblea federale in materia di bilancio [su questo giudizio, e sul precedente, v. le importanti riflessioni di Bonini, Status dei parlamentari e European Financial Stability facility. Controllo democratico e indebitamento pubblico nella giurisprudenza del BVergG, in Rivista AIC, n. 1/2012, che sottolinea come “la tutela dei diritti connessi allo status di membro del parlamento, …, altro non è che la leva per garantire la volontà del popolo sovrano, la sua capacità di controllare le decisioni –anche se non di adottarle” .(e questo appare particolarmente rilevante, in un momento in cui) “tutto pare deporre a sfavore, al fondo, della sovranità dei popoli proprio nel momento storico, economico e politico in cui si devono assumere decisioni che li riguardano –che ricadono su di loro- in modo diretto, mirato, impossibile da evitare, grave nelle conseguenze. Decisioni, però, non più frutto dell’alveo naturale della legittimazione democratica”].
Se riportiamo questa riflessione al caso italiano, è chiaro che appare ormai fragile ed inutilizzabile lo schema dell’art. 11 Cost., basato sulla semplice ratifica parlamentare dei nuovi scenari del processo di integrazione europea.
Siamo arrivati ad un punto in cui la portata delle variazioni da imprimere al processo di integrazione europea (per garantirne la continuità), l’impatto delle decisioni europee sulla sovranità statale e sui tratti fondamentali degli ordinamenti nazionali (come ad esempio il modello di welfare, e le politiche fiscali), sono tali che hanno bisogno di una nuova legittimazione, che, da un lato, non può essere la mera ripetizione del meccanismo fin qui utilizzato, dall’altro, deve assumere un tono corrispondente alla posta in gioco, che è qualitativamente diversa [parla di una sfida cruciale per l’UE B. Caravita, La grande sfida dell’Unione Europea tra prospettive di rilancio e ombre di declino, cit., 1; cfr. anche S. Staiano, La Costituzione e il suo contesto: dimensione nazionale e dimensione europea, in www.federalismi.it, 4 gennaio 2012, 2, per il quale “mai, dunque, prima d’ora il processo di integrazione europea era stato tanto esposto ad arrestarsi e a declinare; ma prima d’ora mai era apparsa tanto vitale la necessità di portare a compimento la costruzione politica dell’Europa”].
Se l’Europa esce da questa transizione che sembra mettere a rischio la stessa continuità dell’esperienza, il punto di approdo sarà (dovrà essere) collocato ben oltre le limitazioni di sovranità di cui all’attuale clausola costituzionale europea (cioè l’art. 11).
In alcuni campi dobbiamo prendere atto che si apre una fase nuova, che va interpretata coerentemente, in cui la sovranità è (e non può che essere) direttamente ‘sovranazionale’; pur sempre, però, in condizioni di reciprocità.
Questa è la parte dell’art. 11 che deve rimanere il cuore del processo di integrazione europea come processo tra Stati egualmente sovrani, tutti sottoposti agli stessi obblighi che insieme hanno concorso a definire, nell’interesse complessivo della costruzione europea.
Non dobbiamo dimenticare, in un momento in cui l’Italia è sembrata e ancora sembra essere (dopo la Grecia, e insieme alla Spagna) il principale bersaglio della battaglia intorno alla moneta unica, e contemporaneamente il principale imputato delle debolezze del modello europeo di stabilità economica e finanziaria, che qualche anno fa l’UE non riuscì ad applicare le sanzioni previste per la violazione dei vincoli di stabilità economica contro la Francia e la Germania, malgrado ne sussistessero i presupposti.
La Corte di Giustizia Europea, nel 2004, avvalorò questa ricostruzione non obbligatoria (o comunque ‘flessibile’, asimmetrica) del Patto, mostrando quanto sia difficile far valere i vincoli nei confronti dei “grandi” dell’Unione che, tra l’altro, ne sono stati i principali e più zelanti promotori.
Forse, se si fosse stati più seri e rigorosi allora, si sarebbe dato un segnale molto importante; se anche i grandi Paesi avessero accettato le sanzioni e si fossero sottoposti alle regole stabilite per tutti, i Paesi in difficoltà (penso alla Grecia e ai suoi bilanci completamente alterati) avrebbero capito che le regole andavano prese sul serio e rispettate.
Sono domande e problemi, quelli appena sinteticamente enunciati, che dobbiamo cominciare a porci, perché anche questo riguarda il futuro, le generazioni che verranno, i nostri figli, quel futuro che sta giustamente diventando –e vengo subito a parlarne- uno dei temi decisivi delle agende politiche e della stessa legittimazione costituzionale delle istituzioni.

5. Le generazioni future come nuovo ‘attore’ della democrazia costituzionale
Il futuro, la sostenibilità, il legame e la solidarietà tra le generazioni: queste sono le nuove parole d’ordine dei problemi che stiamo affrontando, e della ricerca di una prospettiva di rigenerazione della democrazia.
Peraltro, è un futuro che già si manifesta nelle sue pericolose distorsioni, in un cortocircuito temporale dove tutto è terribilmente vicino. Come ha scritto Giulio Tremonti in un saggio che commentava le prime anticipazioni della drammatica crisi finanziaria che da tre anni sta minacciando l’economia mondiale (mi riferisco al libro “La paura e la speranza”, Milano, 2008, il cui sottotitolo significativamente parlava de “La crisi globale che si avvicina….”), “stiamo consumando il futuro dei nostri figli, con il rischio di farlo tanto in fretta da vedere noi stessi gli effetti delle nostre azioni” (ibid., p. 8).
Si parla della questione intergenerazionale come se fosse una sorpresa, un improvviso accidente della storia. Come se l’accumulo di debito pubblico potesse essere una variabile del tutto indifferente per la salute complessiva di uno Stato, per la stessa sostenibilità del patto di convivenza civile.
In realtà, questo problema ha sempre fatto parte del dibattito su come costruire e mantenere la democrazia costituzionale. O meglio, paradossalmente, ne ha fatto parte all’inizio della grande storia del costituzionalismo moderno (penso al dibattito tra Madison e Jefferson nella fase di preparazione della Costituzione del 1787), e poi è stato rimosso, accantonato, ridotto ad una sostanziale irrilevanza costituzionale.
Un errore clamoroso, che pesa come un macigno sulle condizioni del tempo presente.
Lo sviluppo dello Stato costituzionale ha registrato, e ora paga, una singolare dissociazione.
In teoria, le strutture della democrazia, lo Stato, la rappresentanza politica, il lavoro e la competenza del legislatore, i diritti, sono proiettati normalmente a tener conto anche degli interessi del tempo e dell’umanità futura. Le generazioni future sono un ‘pezzo’ dell’interesse generale nella lettura che Jellinek fa, a cavallo tra XIX e XX secolo, della rappresentanza e della responsabilità politica. E in Italia è Santi Romano, nella celebre prolusione del 1909 sullo “Stato moderno e la sua crisi”, ad affermare che la capacità dello Stato e del diritto di curare gli interessi delle generazioni future, “non solo delle generazioni presenti, […] in un’intima ed ininterrotta continuità di tempo, di azione, di fini, momenti ed energie diverse”, costituisce un elemento imprescindibile della loro forza. Lo Stato rappresenta e opera a vantaggio e per la coesione della collettività, ma poiché lo Stato non è una figura ‘a tempo’, ‘provvisoria’, ma un soggetto tendenzialmente ‘permanente’, la sua azione non può che puntare al mantenimento (attraverso il succedersi delle generazioni) delle condizioni di convivenza della collettività, lavorando contemporaneamente per l’interesse della collettività medesima nella continuità delle sue frazioni.
Nella pratica però, le democrazie moderne hanno vissuto dentro un orizzonte temporale angusto, dominato dalle esigenze e dalle pressioni del presente.
Gli interessi e le aspettative delle generazioni future sono rimasti ‘schiacciati’ in questa riduzione di tutto al contingente, privi di voce e di proiezione sul terreno delle decisioni politiche. La sfida, della democrazia e del costituzionalismo, è invece quella di immaginare istituti, procedure, strumenti, regole che diano sostanza a questo principio della responsabilità (o solidarietà, equità) intergenerazionale.
Da tempo, in effetti, il problema non è se tutelare gli interessi delle generazioni future, ma come farlo, con quali modelli e soluzioni.
Il “diritto intergenerazionale” sta guadagnando sempre maggiore spazio, sia nel diritto internazionale , sia a livello di normazione costituzionale e legislativa. In questo secondo caso, i riferimenti normativi alla responsabilità intergenerazionale, agli interessi (o diritti) delle generazioni future, o a concetti analoghi, sono sia espressi, nei preamboli o in specifiche disposizioni costituzionali, sia ricavabili implicitamente da nozioni, categorie, principi normativi che si prestano ad essere interpretati in un’ottica intergenerazionale [in tema, v. per tutti, R. Bifulco, Diritti e generazioni future, Milano, 2010; A. D’Aloia – R. Bifulco (a cura di), Un diritto per il futuro, Napoli, 2008].

6. Il debito pubblico e la democrazia sostenibile
La questione del debito pubblico, allora, può trovare qui, in questa prospettiva teorica, la sua ridefinizione come tema centrale della democrazia e del costituzionalismo.
Per Haberle, “le generazioni future non possono essere gravate oltre misura facendo vivere quella attuale a loro spese”. Analogamente, Rawls configura “il principio del giusto risparmio” alla stregua di un contenuto essenziale della sua ‘teoria della giustizia’, secondo cui occorre garantire che “ogni generazioni riceva quanto le è dovuto dai predecessori e dia il proprio equo contributo a quelli che vengono dopo”, nel quadro di una “cooperazione intergenerazionale” in cui “ciascuna di esse (delle generazioni che si succedono) sopporti la propria equa quota dell’onere della realizzazione e della conservazione della società giusta”. Per dirla diversamente, ci si deve comportare con le generazioni future come avremmo voluto che le generazioni passate si comportassero con noi (Thompson).
La questione è complessa, e va affrontata senza semplificazioni. Il debito pubblico non è un male in sé, o uno strumento di cui uno Stato può fare sempre e completamente a meno.
Già Madison, nei Federalist Papers, sosteneva che fare cose importanti, utili, capaci di produrre sviluppo, usando più di quello che si ha, cioè contraendo un debito, può essere in alcuni casi persino vantaggioso per le generazioni future, perché aumenta il complesso di beni, infrastrutture, possibilità, livello economico complessivo del “sistema Paese” che viene trasmesso (Fitoussi,Tremmel). Non possiamo essere sicuri che essere poveri senza debiti sia meglio che essere ricchi con qualche debito (Luciani). Ci sono situazioni poi dove fare debito è assolutamente necessario, come nella difficile crisi economica che ha colpito il mondo negli ultimi anni, costringendo i governi nazionali ad intervenire massicciamente per salvaguardare le condizioni di coesione sociale nei rispettivi paesi.
Il punto è un altro, e attiene alla misura, alla quantità di debito che viene trasmesso, e al suo rapporto con la ricchezza che un Paese è in grado di produrre.
Quando il debito supera certi livelli di relazione con la ricchezza prodotta annualmente da un Paese, quando produce interessi per decine di miliardi di euro all’anno, come è nel caso dell’Italia, sottraendo così risorse alle politiche di miglioramento dei servizi sociali e scolastici, alla ricerca e all’innovazione tecnologica, alla modernizzazione delle infrastrutture, questo significa che il passato (i tanti ‘presenti’ che lo hanno costituito) si è mangiato il futuro (Letta). Per le generazioni (di volta in volta) future rispetto a quelle che hanno prodotto questo debito eccessivo e incontrollato, il risultato è quello di una tassazione iniqua, perché without representation e senza alcun presupposto di responsabilità, e un ostacolo alla realizzazione di politiche più adeguate ai bisogni del tempo presente.
In Italia, la ‘fabbrica del debito pubblico’ (come la chiama recentemente Tremonti)
esplode con un aumento vertiginoso, che non siamo poi più riusciti a recuperare strutturalmente, e nemmeno a contenere, all’inizio degli anni ’80.
Tutto si tiene: un’eguaglianza realizzata a scapito delle esigenze di stabilità economica alla lunga produce diseguaglianza, e dunque tradisce sé stessa. Peraltro, un bilancio stabile e ‘ordinato’ è una garanzia per l’oggi e per il domani: evita di scaricare sulle generazioni future oneri pesantissimi e ingiustificati, e abitua nel tempo presente all’esercizio responsabile della propria autonomia e dei propri poteri.
Come è stato acutamente segnalato, “se poniamo ossessivamente il presente al centro di tutto, non solo sciupiamo il futuro, ma sabotiamo il presente stesso” [E. Letta, Costruire una cattedrale, Bologna, 2010]. Su questa linea, l’argomento delle generazioni future diventa un elemento di costruzione (e di rafforzamento) di un dovere costituzionale che è già rivolto all’attualità rispetto a chi decide.

7. L’ipotesi del pareggio di bilancio in Costituzione
Tra le misure pensate per contrastare il debito e avviare una fase di risanamento e di messa in sicurezza del sistema finanziario pubblico, si è pensato –com’è noto- all’introduzione, in Costituzione, di una norma sul pareggio di bilancio come vincolo per il legislatore e la p.a.
Il ddl cost. appena approvato in seconda (e definitiva) deliberazione, interviene su varie disposizioni costituzionali (gli artt. 81, 97, 117, 119), e altre ne aggiunge di carattere integrativo rispetto alla struttura della legge di bilancio.
Nel nuovo art. 81, è stabilito che “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico” (co. 1), e che “il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e (…) al verificarsi di eventi eccezionali” (co. 2). Il principio dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico è poi ribadito come ‘premessa’ all’art. 97 Cost.
Non c’è dubbio che nell’attuale momento una modifica come questa è apparsa come un atto dovuto, una sorta di livello minimo di intervento [fino al punto, come è stato notato (F. Bilancia, Note critiche sul c.d. “pareggio di bilancio”, in Rivista AIC, n. 2/2012, 1), che “il progetto di riforma è (stato) praticamente assente nella discussione politica”]. Misure di questo tipo sono ormai presenti nelle Costituzioni dei principali paesi europei.
In Germania è stato adottato il modello forse più rigoroso, anche se la sua entrata in vigore è posticipata al 2016 per il Bund e al 2020 per i Lander.
Anche per i tedeschi, questa è una “riforma post-nazionale” proprio perché pensata al di fuori delle dinamiche solo interne (Bifulco R., Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale postnazionale?, in Rivista AIC, n. 3/2011).
Da segnalare, nella struttura della norma, la previsione di una deroga per calamità naturali e situazioni eccezionali di emergenza, l’affidamento del controllo sul rispetto del vincolo costituzionale ad un organo politico, il Consiglio di Stabilità, la possibilità di continuare ad acquisire prestiti in misura tuttavia non superiore allo 0,35% del PIL.
Tornando al caso italiano, per certi versi, già l’art. 81 / 4 della Cost., nella sua precedente versione (soprattutto se combinata con il principio della tutela del risparmio di cui all’art. 47 Cost. [v. F. MERUSI, La posizione costituzionale della Banca Centrale in Italia, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1981, 1081]), poteva essere letto più rigorosamente, senza particolari forzature testuali o linguistiche, nel senso della presenza di un vincolo costituzionale a mantenere condizioni di equilibrio finanziario. La lettura di questa norma (anche da parte della nostra Corte Costituzionale) però, è stata nel senso del tendenziale equilibrio, da intendersi rigorosamente solo con riferimento alle spese per l’anno in corso [v. A. PACE, Pareggio di bilancio: qualcosa si può fare, in Rivista AIC, n. 3/2011], ovvero alle spese previste da leggi di nuova istituzione [un errore concettuale per G. Carli, Cinquant’anni di vita italiana, cit., 14, “in quanto non si immaginava che la tumultuosa e improvvisa crescita della legislazione sociale degli anni Settanta avrebbe fatto sì che le maggiori spese derivassero piuttosto dal bilancio stesso, dalla forza inerziale della spesa autorizzata da leggi a carattere pluriennale, e quindi dall’impianto della legislazione vigente che si trova al di fuori del vincolo di copertura”].
Ad ogni modo, ora c’è una base normativa più chiara nella direzione dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità finanziaria, anche se mancano misure di giustiziabilità e di controllo effettivo del vincolo [nel dibattito italiano collegato all’adozione delle nuove norme, si era pensato ad affidare un potere di controllo sul rispetto dei vincoli di bilancio alla Corte Costituzionale, o a ripristinare il controllo preventivo di legittimità delle Corte dei Conti sugli atti del governo con forza di legge, eliminato dalla l. 400/88, ovvero, alla possibilità della Corte Conti, e/o di minoranze parlamentari, di ricorrere in via diretta alla Consulta (così A. Rauti, 2011, 16; e A. Pace, 2011, 2 ss.)].
Si prevede soltanto, nella legge di attuazione del nuovo parametro costituzionale, che dovrà essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere, l’istituzione, in ciascuno dei due rami del Parlamento (e nel rispetto della relativa autonomia costituzionale) di un organismo indipendente per l’analisi e la verifica degli andamenti di finanza pubblica e dell’osservanza delle regole di bilancio (art. 5 l. cost. cit.).
Tuttavia, non bisogna dimenticare che questo tipo di vincolo per l’Italia ha adesso anche un parametro europeo-internazionale, con l’adozione del Trattato cd. Fiscal Compact, nel quale sono previsti strumenti di sorveglianza multilaterale reciproca e di denuncia alla Corte di Giustizia, che possono avere proiezioni sanzionatorie finanziarie nei confronti degli Stati inadempienti [v. F. Bilancia, Note critiche sul c.d. “pareggio di bilancio”, in Rivista AIC, n. 2/2012, 4].
Su un piano diverso, l’attenzione è ora concentrata sui contenuti di questa riforma costituzionale, per capire come peseranno sulle politiche pubbliche, e se –almeno rispetto alle prime versioni del progetto- sono stati evitati rigidità ed automatismi che rischiano di rendere questo principio del pareggio di bilancio un problema peggiore del male che è chiamato a correggere, determinando effetti perversi e oltremodo negativi, come hanno sottolineato alcuni tra i più importanti economisti del mondo (tra cui Kenneth Arrow, William Sharpe) in una lettera inviata al Presidente Obama [M. Luciani, 2011].
Il nuovo art. 81 cost. prevede delle clausole derogatorie rispetto al generale divieto di ‘ricorso all’indebitamento’. Il compito di assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese può (anzi deve) tener conto “delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”, e il ricorso all’indebitamento è consentito “al fine di considerare gli effetti del ciclo economico” (si intende, sia positivo che negativo); mentre gli ‘eventi eccezionali’, che pure possono giustificare uno scostamento dal principio del pareggio, si identificano quasi esclusivamente con ‘fatti negativi’, come gravi recessioni economiche, crisi finanziarie, gravi calamità naturali (la cui definizione è rimessa alla legge ‘organica’ (?) di cui all’art. 81, sesto comma.
Ora, a me pare che queste clausole (e in particolare il riferimento anche alle fasi favorevoli ed ‘espansive’ del ciclo economico [invece trascurato nell’analisi di F. Bilancia, Note critiche sul c.d. “pareggio di bilancio”, in Rivista AIC, n. 2/2012, 2-3, che però molto opportunamente segnala la rigidità della previsione della maggioranza assoluta per deliberare le condizioni della deroga, il che può indubbiamente irrigidire l’uso di questo fondamentale strumento di politica economica “implicando il necessario coinvolgimento di parte delle opposizioni anche solo per sfruttare gli effetti di una congiuntura economica particolarmente favorevole”]) siano sufficientemente ampie, indeterminate, e in grado di assorbire le possibili ipotesi in presenza delle quali una politica di deficit spending non solo non sarebbe dannosa, ma potrebbe addirittura essere utile o necessaria.
Non c’è dubbio infatti, e per questo trovo opportuno che le deroghe non siano state impostate in chiave solo ‘correttiva’ di condizioni economiche e strutturali ‘negative’, che ci possono essere situazioni, anche di ciclo positivo, in cui può essere importante una partecipazione statale in deficit ad alcune grandi iniziative o prospettive di crescita. Ci sono spese che producono ricchezze, che sono decisive per un nuova crescita (infrastrutture, materiali e immateriali, investimenti …) e altre meno, e non si può fare un’unica (generale) valutazione di inutilizzabilità del deficit spending. Insomma, le nuove norme (poi certo bisognerà seguirne l’attuazione, e le dinamiche di integrazione con i vincoli del ‘Fiscal Compact’) mi sembrano consapevoli che sarebbe probabilmente un errore passare da un eccesso all’altro, da una disattenzione totale verso le risorse disponibili e le esigenze dell’equilibrio finanziario, ad una rigidità altrettanto assoluta [in termini, v. già le classiche, ma sempre attuali, riflessioni di V. Onida, Le leggi di spesa nella Costituzione, Milano, 1969, spec. 437 ss., 445 dove l’A. mostrava di preferire al rigido perseguimento del principio del pareggio, meccanismi orientati ad una “manovra finanziaria più elastica, in vista di più ampi riequilibri non puramente contabili, ma relativi all’andamento del sistema economico, e degli obiettivi del suoi sviluppo”].
Più del pareggio in senso tecnico, che rischia di diventare un presupposto intoccabile di una nuova sequenza in cui tutto è condizionato dal dato contabile [e questo sarebbe davvero pericoloso per la tenuta dei modelli di welfare], serve ‘equilibrio’, ‘sostenibilità’, una dinamica relazionale ordinata tra debito e crescita, sul presupposto che bisogna intervenire su entrambe le grandezze. Contenere solo il debito è inutile ed illusorio se il Paese non cresce; d’altro canto, come dice ora uno scrittore (E. Nesi, Le nostre vite senza ieri, Milano, 2012) che ha indagato con grande acutezza e capacità narrativa l’impatto sociale della globalizzazione economica, “un debito non è il marchio d’infamia che pare essere diventato oggi, ma un patto antichissimo tra chi ha i soldi e chi sa lavorare, il necessario compagno di viaggio di ogni impresa e di ogni persona, il combustibile indispensabile a ogni espansione economica”.
Semmai il problema è stato (ed è) anche nella composizione della platea dei creditori. Una cosa infatti è che il debito sia in larga parte nelle mani dei cittadini di un Paese. Altro è che sia invece prevalentemente nelle mani di istituzioni finanziarie, investitori internazionali, Paesi stranieri. In questo secondo caso (che è quello maturato negli ultimi anni), quando si verifica una crisi come quella che ha devastato l’economia mondiale ed europea dal 2008, diventa molto più difficile gestire il debito e organizzare un percorso di risanamento: le pressioni sono più forti, il ‘servizio’ comincia a costare di più (in termini di interessi), e il rischio di flessioni o di scelte di ‘sfiducia’ nelle fasi di rinnovo dei titoli rende il Paese vulnerabile [G. Bognetti, Il pareggio di bilancio nella Carta Costituzionale, in Rivista AIC, n. 4/2011] e compromette la sua autonomia nel definire le politiche pubbliche [in questo senso, v. ancora G. Carli, Cinquant’anni di vita italiana, cit., 387].

8. Solidarietà intergenerazionale e tutela previdenziale
La questione intergenerazionale richiama l’altro grande nodo del sistema pensionistico.
Le pensioni sono il ‘simbolo’ di questa nuova lettura intergenerazionale delle politiche sociali. La tecnica previdenziale è costruita su un gioco relazionale tra generazioni: chi lavora paga le pensioni di chi ha lavorato in precedenza, e si aspetta che i lavoratori successivi facciano lo stesso con lui.
E’ evidente che sull’equilibrio di questo sistema incidono una serie di fattori e di condizioni: il numero dei lavoratori occupati, il numero dei pensionati, il tasso di natalità di un paese, il rapporto giovani/anziani, il grado di integrazione lavorativa delle donne, i flussi di lavoratori immigrati. Il peso di queste componenti non è immutabile e dato una volta per tutte, e soprattutto i diversi fattori non sono esclusivamente positivi o esclusivamente negativi: dipendono da altri elementi.
Prendiamo l’invecchiamento della popolazione: significa tante cose positive, migliore qualità della vita e dell’alimentazione, servizi sanitari più efficienti, riduzione dei lavori estenuanti e usuranti; però gli effetti dell’innalzamento delle aspettative di vita sui sistemi di welfare [Come rileva M. Campedelli, Conclusioni. Nella crisi, un diritto «di» welfare? Tra evidenze, diritti e sperimentabilità, in M. Campedelli, P. Carrozza, L. Pepino (a cura di), Diritto di welfare. Manuale di cittadinanza e istituzioni sociali, Bologna, 2010, 565, “Sanità, assistenza, previdenza, casa, solo per citarne alcune, sono politiche in larga parte determinate dall’impatto, (…), dell’invecchiamento della popolazione, determinato dall’aumento dell’aspettativa di vita e dalla diminuzione della natalità. (…) basti pensare che le politiche per gli anziani si stima assorbano più di due terzi di tutte le risorse sociosanitarie e socio assistenziali del nostro sistema di welfare pubblico”], e in particolare sui sistemi pensionistici (e sul servizio sanitario), sono molto preoccupanti. Molte più pensioni, e per molto più tempo.
Sta di fatto che il mutamento dei presupposti demografici di molti dei sistemi pensionistici moderni crea oggi una situazione di forte diseguaglianza tra pensionati (vecchi e più recenti) , e tra questi e i lavoratori futuri pensionati, e di insostenibilità finanziaria del modello.
Un sistema che per funzionare aveva bisogno di molti lavoratori stabili per pagare i contributi ad una certa quota di pensionati, si è trovato spiazzato da un contesto in cui i lavoratori sono sempre di meno, e hanno meno garanzie di stabilità (e dunque di capacità contributiva), e i pensionati sono molti di più e vivono più a lungo (e, almeno finora, hanno avuto la possibilità di andare in pensione troppo presto).
Ecco perché lo scambio intergenerazionale si è rotto, causando prima l’obsoloscenza dei modelli a ripartizione, e poi la insufficienza degli stessi sistemi contributivi introdotti in molti paesi europei negli ultimi 15/20 anni, a meno di non immaginare aumenti in realtà impraticabili dell’incidenza dei contributi sulla retribuzione, ovvero una drastica (e altrettanto inaccettabile) riduzione delle prestazioni pensionistiche. Se a questo aggiungiamo gli effetti nel giro di 30/40 anni dei processi di denatalità in atto, e l’aumento della spesa pensionistica per i milioni di lavoratori immigrati entrati nel mercato del lavoro negli ultimi 10-15 anni, si capisce perché il quadro è veramente preoccupante, e i Governi sono stati costretti in pochi anni a intervenire più volte sui sistemi pensionistici, al fine di correggere e di mettere in equilibrio (almeno nelle intenzioni) le tendenze.
Che fare? Sicuramente occorre un approccio integrato, organico. Le questioni sono connesse, e in alcuni casi uno strumento può avere effetti ambivalenti. L’innalzamento dell’età pensionabile, ad esempio,è un passaggio che non si può evitare, e tuttavia può rendere più difficile l’ingresso nel mondo del lavoro dei giovani, e la capacità di questi di cominciare a formarsi il proprio pacchetto pensionistico.
Bisogna pensare alla condizione previdenziale dei lavoratori ‘flessibili’, temporanei, ‘discontinui’; a come evitare che i ripetuti ‘vuoti di contribuzione previdenziale’ possano ricadere in termini eccessivamente riduttivi sul diritto alla pensione di questi lavoratori.
Le politiche per l’integrazione lavorativa delle donne possono essere importanti anche nella prospettiva del mantenimento dei presupposti di equilibrio del sistema pensionistico. Le donne che (giustamente) lavorano tendono a sacrificare il desiderio di natalità, perché mancano regole, istituti, strumenti (orario di lavoro, tempi delle città, strutture per l’infanzia, telelavoro) che consentano un vero ed effettivo contemperamento delle esigenze professionali e della funzione familiare. Infine, appare decisivo lo sviluppo di meccanismi di previdenza complementare, che certo non possono sostituire la previdenza pubblica, ma che possono rappresentare uno strumento integrativo idoneo a compensare –almeno in parte- l’abbassamento ‘quantitativo’ della tutela pensionistica ‘tradizionale’. D’altro canto, l’idea di una previdenza complementare, ‘privata’, appare tutt’altro che estranea alla evoluzione costituzionale dei sistemi di welfare, che vede una importanza crescente dei concetti di responsabilità individuale, sussidiarietà, autonomia. Per fare un parallelo con la Costituzione italiana, proprio l’art. 38, dedicato agli istituti dell’assistenza e della previdenza, contiene un’ importante affermazione di chiusura secondo cui “l’assistenza privata è libera”. In altre parole, il sistema di previdenza sociale tutela interessi pubblici (del singolo in quanto componente della comunità sociale) e interessi privati, individuali; e ciò giustifica che la tutela pensionistica si articoli in due sfere, integrate tra di loro, quella pubblica e quella complementare.
In queste condizioni, può essere considerato ragionevole ed equo che ci siano trattamenti ritenuti immodificabili (diritti quesiti) e altri che, anche a causa dei requisiti e del livello dei primi, debbano subire da soli la ricaduta negativa delle riforme necessarie? E che, in un lasso temporale sostanzialmente ‘contestuale’ ci siano soggetti, che pur partendo da un identico percorso lavorativo, finiscano con l’avere una condizione pensionistica assai differenziata?
Questa è una chiara conseguenza del presentismo decisionale, che abbiamo individuato anche all’inizio come un vizio nel rapporto tra democrazia costituzionale e principio intergenerazionale. La logica dei diritti acquisiti è esattamente una delle espressioni del privilegio che chi decide ha su coloro che in futuro subiranno gli effetti della sua decisione.
Il tema dei ‘diritti acquisiti’ non è però una necessità costituzionale in senso stretto. La nostra Corte Costituzionale, in diverse occasioni ha ammesso la possibilità di interventi legislativi che incidano riduttivamente su rapporti di durata come quelli pensionistici, a condizione che tali interventi non siano –nella misura, nelle modalità, nella motivazione- eccessivi o e/o irragionevoli.
Allora, non appare incongruo che alla struttura ‘intergenerazionale’ del sistema pensionistico corrisponda, in un’ottica di estensione delle connotazioni di solidarietà ad esso intrinseche, un meccanismo di ripartizione dei ‘costi’ collegati alle riforme basato su elementi di reciprocità e di condivisione solidaristica degli oneri tra le generazioni, a cominciare dai trattamenti pensionistici più’generosi’ o dalle situazioni di minore bisogno. In questo modo, i sacrifici finalizzati al mantenimento dell’equilibrio previdenziale verrebbero distribuiti più equamente, assorbendo almeno in parte, e sdrammatizzando, i rischi –da taluno avvertiti come sempre più imminenti- di una esplosione del conflitto tra segmenti generazionali, o come si dice con espressione enfatica, tra ‘padri’ e ‘figli’.
A questa stregua, giudico positivamente la scelta (ora attuata con il d.l. “salva-Italia” del Governo Monti) di estendere il sistema contributivo a tutti i lavoratori ancora in attività, senza distinguere –come si faceva nella riforma Dini- tra lavoratori che avessero maturato almeno 18 anni di versamenti al 31/12/1995 (che conservavano il più favorevole sistema retributivo per il calcolo della pensione), e lavoratori privi di questo requisito. Si tratta di una misura che va proprio nella direzione dell’equità intragenerazionale ed intergenerazionale. Analogamente, appare apprezzabile, o comunque non era più eludibile, il tema dell’innalzamento dell’età pensionabile e dell’adeguamento alle più alte aspettative di vita [cfr. T. Boeri – P. Garibaldi, Le riforme a costo zero, Milano, 2011, 87 ss.].
Queste misure vanno però attuate in modo graduale. I diritti acquisiti non possono più essere assolutamente intangibili; tuttavia, nemmeno possono essere completamente azzerati. La prospettiva della solidarietà intergenerazionale è una prospettiva di ragionevole bilanciamento, di riequilibrio, non di scelte radicali di contrapposizione e di alternativa.
Dalla teoria alla politica, la vicenda degli ‘esodati’ appare paradossale e sconcertante, nel merito, e per gli errori di stima che pare siano stati fatti sulla sfera soggettiva di applicazione delle nuove norme pensionistiche. Questo è un caso di cancellazione retroattiva di diritti acquisiti, e ‘contrattati’ con il proprio datore di lavoro sul presupposto di un quadro normativo vigente al momento dell’accordo di ‘esodo incentivato’: lavoratori che per un certo numero di anni resteranno senza stipendio e senza pensione, per aver confidato negli strumenti previsti dall’ordinamento. In questo modo, la legge diventa espressione di un potere ingiusto e soprattutto ‘inaffidabile’, che stravolge ‘retroattivamente’ le vite di persone e famiglie quasi inconsapevolmente, senza cioè avere ben chiare le conseguenze delle sue scelte.
Al di là di questa vicenda specifica, che non potrà non trovare una soluzione nei prossimi mesi, quando si interviene sul sistema pensionistico innalzando l’età per andare in pensione e imponendo il metodo contributivo per il calcolo degli assegni previdenziali (cosa, si ripete, in sé giusta e persino inevitabile), il problema è correggere, con un efficace sistema di ammortizzatori sociali, le disfunzioni legate alla perdita del lavoro in età adulta e prima di aver conseguito i requisiti per la pensione, e alla consistente precarietà che sta caratterizzando in questi ultimi anni il mercato del lavoro.
Inoltre, bisogna fare in modo che l’allungamento dell’età lavorativa di chi già lavora non riduca i margini di accesso al mondo del lavoro dei giovani: è un delicato equilibrio, quello che si instaura tra sistema pensionistico e mercato del lavoro, gli interventi su un lato di questo equilibrio possono incidere negativamente sull’altro, e alla fine riflettersi sullo stesso segmento da cui si era partiti.
In questo senso, appare apprezzabile, almeno in linea di principio, e salvo valutare le specifiche soluzioni che verranno adottate in termini legislativi, che il recente documento approvato dal Consiglio dei Ministri sulla riforma del mercato del lavoro (in data 23 marzo 2012) dedichi strumenti di tutela specifica o ‘differenziata’ per i lavoratori ‘anziani’ (in specie per quelli che perdono il lavoro in età avanzata, ma non ancora sufficiente per la pensione) e per l’inserimento dei giovani nel mondo del lavoro.

9. Istituzioni e politiche tra crisi e riforme. Idee e proposte
Parlare di Istituzioni, sviluppo, solidarietà, in questa fase così complicata della nostra storia politica e costituzionale, significa chiedersi quali interventi sul versante istituzionale possono aiutare a creare condizioni di fiducia, di sviluppo, di coesione sociale.
Oltre al pareggio di bilancio, di cui si è parlato prima, vorrei provare ad elencare sinteticamente alcune altre cose che possono servire alla fase della ‘ricostruzione’ di un’idea di Paese che sia in grado di mantenere il suo ‘posto’ nel mondo che sta cambiando.
9.1. Credo che una premessa fondamentale e ineludibile di ogni discorso di riforma o di condivisione di sacrifici e di impegno che la classe dirigente rivolge ai cittadini e alla comunità, non possa che essere quella di restituire sobrietà e ragionevolezza alle spese, davvero fuori controllo, che il sistema politico-istituzionale assorbe come un gigantesco buco nero. Potrebbe non essere un elemento fondamentale rispetto ai saldi di bilancio (nel senso che potrebbe non bastare all’obiettivo di una riduzione strutturale del debito), ma certo lo è sul piano dell’equità, dell’immagine (che è forma e sostanza insieme) di reciprocità di questa strategia di risanamento.
Il problema non è solo quello, a volte richiamato un po’ demagogicamente, del costo degli apparati parlamentari, di governo, istituzionali in genere. Non c’è dubbio che un processo di sostanziale riduzione di stipendi, indennità, benefits (alcuni davvero ‘irritanti’ nella loro smodatezza), sia oltremodo urgente e necessario. Tutto il Paese ha vissuto probabilmente al di sopra delle sue possibilità; tutto il Paese, a cominciare proprio dai ‘vertici’ istituzionali e politici, deve adattare la sua condizione ai tempi nuovi e alle difficoltà che abbiamo davanti.
Una linea di rigore e di sobrietà deve riguardare tutta la P.A.; il differenziale tra le retribuzioni del pubblico impiego -tra dipendenti dei diversi organi istituzionali e di governo, come pure tra dipendenti di livello e posizione funzionale diversi dello stesso comparto- ha subito una vera e propria moltiplicazione, e spesso non si riesce a capire quali motivazioni lo sorreggano e lo giustifichino. E’ a volte incredibile come la Pubblica Amministrazione alimenti e mantenga un quadro di condizioni economiche palesemente irragionevole e contrario al principio di eguaglianza.
Il finanziamento ‘mascherato’ (sotto forma di rimborso per le spese elettorali) ai partiti alimenta macchine burocratiche e spese la cui utilità è quantomeno dubbia (in alcuni casi persino illecita, o comunque palesemente estranea all’attività dei movimenti politici), e in molti casi del tutto inconsistente.
E’ sconcertante (soprattutto in un momento storico in cui la credibilità dei partiti si misura in modo preoccupante anche con una sostanziale estraniazione degli stessi dai temi fondamentali della vita economica e sociale del Paese) la cortina difensiva che è stata alzata su questa modalità di finanziamento, e sui livelli quantitativi, che superano l’esperienza di qualsiasi Paese europeo: si è arrivati finanche a sostenere che il finanziamento pubblico sarebbe previsto (‘implicitamente’?) nella Costituzione, come corollario (davvero acrobatica come interpretazione) del diritto dei cittadini di associarsi in partiti politici per concorrere alla determinazione della politica nazionale, in questo modo aggirando la chiara espressione di volontà popolare contenuta nel referendum del 1993.
Su questo tema ci vogliono (come ha scritto Ainis sul Corriere della Sera del 12 aprile 2012) “gesti seri, non scorciatoie”; soprattutto l’impatto delle riforme non deve essere ‘differito’ alle future legislature. Seppure si decidesse di mantenere un finanziamento ‘pubblico’ (ciò che può anche apparire giustificabile e razionale), deve essere chiaro che la riduzione deve essere forte, ‘visibile’, e che le regole di gestione devono essere drasticamente orientate verso una direzione di trasparenza, controlli pubblici e imparziali, stretta correlazione alle spese elettorali e alle necessità dell’attività ‘politica’.
9.2. Questo Parlamento (e ovviamente i prossimi) dovrà ratificare, e fare sue, scelte che incidono profondamente sul tessuto sociale ed economico, sulla stessa lettura del mandato costituzionale a realizzare una società più giusta ed equa. Per questo ha bisogno di una legittimazione vera, che si definisca intorno a programmi chiari e a figure che siano percepite come realmente rappresentative (di interessi, territori, programmi politici, prospettive di cambiamento).
Pensare che possa essere legittimato e rappresentativo un Parlamento eletto con l’attuale sistema elettorale, appare davvero impensabile. La Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili entrambi i referendum abrogativi proposti nei confronti della l. 270/2005: non è passata la possibilità di ammettere la reviviscenza della disciplina precedente alla legge Calderoli come conseguenza dell’abrogazione referendaria (sia ‘totale’, nel primo quesito, che ‘parziale’, con riferimento al secondo). D’altronde, anche alla luce dei precedenti della Corte, in tema di reviviscenza delle discipline abrogate (sent. 24/2011), e di inammissibilità dei referendum concernenti leggi costituzionalmente necessarie o obbligatorie, i margini per un esito positivo del giudizio di ammissibilità erano davvero molto risicati. Ad ogni modo, al di là della interruzione del procedimento referendario, resta diffusa l’idea che l’attuale sistema elettorale presenti aspetti difficilmente sostenibili.
I parlamentari vengono ‘di fatto’ selezionati dagli apparati di partiti, e il voto ‘bloccato’ di lista configura una sorta di ratifica plebiscitaria, in cui le variabili e le incertezze riguardano poche marginali posizioni. La disciplina del premio di maggioranza appare doppiamente irrazionale, sia perché non legato ad una soglia minima di consenso della coalizione che la consegue, sia perché potrebbe non realizzare il suo obiettivo dichiarato, contraddicendo la sua ‘funzione’, per il gioco asimmetrico che il premio di maggioranza regionale al Senato può determinare. Un Parlamento di persone ‘nominate’, che possono non avere alcun legame con il territorio, e l’elettorato, non è certamente lo strumento migliore per un recupero di credibilità della politica e delle istituzioni.
Le alternative sono molte ed eterogenee, dal ritorno al ‘Mattarellum’ alla semplice correzione dei profili più controversi della l. 270, con l’introduzione del voto di preferenza (magari accompagnato da una rigida disciplina delle spese elettorali) o la forte riduzione dell’ampiezza delle circoscrizioni, in modo da ‘compensare’ il voto ‘bloccato’ alla lista, con una maggiore visibilità dei candidati e delle conseguenze del voto degli elettori, l’eliminazione delle candidature plurime, l’aggiustamento del meccanismo del premio di maggioranza; fino alla configurazione di vere e proprie alternative alla tradizione italiana, con la previsione di modelli elettorali uninominali basati sul doppio turno di collegio.
Non è questa la sede per discuterne approfonditamente. Quello che appare innegabile è la necessità di superare l’attuale modello. E’ un sistema ‘castale’, ‘oligarchico, debole sul piano della ‘capacità rappresentativa’, che per un sistema elettorale è (o dovrebbe essere) la cosa più importante.
9.3. Sul piano delle procedure decisionali, occorre una decisa accelerazione dei tempi e delle modalità della decisione parlamentare. Al di là della prospettiva più generale di una ridefinizione in chiave territoriale del bicameralismo italiano (con la proposta del Senato federale, o della Camera delle Regioni: v. Occhiocupo, 1975; e, ora, la bozza ‘Violante’), appaiono sempre meno comprensibili le liturgie del nostro bicameralismo ‘perfetto’, non a caso modello abbastanza raro nel panorama comparato (D’Aloia- Manfrellotti, 2006). D’altronde, solo così il Parlamento potrà costruire una ‘sua’ alternativa al bisogno di interventi rapidi, efficaci, ‘al passo’ con le necessità politiche dei tempi moderni, conservando una sua effettiva centralità. Altrimenti, la risposta la dà, come è accaduto, il Governo, con i suoi strumenti (decreto legge, questione di fiducia, maxi-emendamenti), ed è una risposta che mette fuori gioco le assemblee parlamentari, le costringe ad interpretare un ruolo marginale, con una divaricazione sempre più evidente tra l’ampiezza delle discussioni, e il peso reale del coinvolgimento decisionale (anche questo, è un fenomeno ‘globale’, ma con ‘primati’ italiani tutt’altro che invidiabili: v. Dogliani, 2010).
Solo per un confronto: in Spagna la riforma costituzionale dell’equilibrio di bilancio è stata approvata in una settimana; eppure anche lì ci sono due Camere e un consolidato bipolarismo.
9.4. E’ sostenibile un sistema autonomistico (con tutto il complesso apparato burocratico e l’enorme impatto finanziario che si porta dietro) così reticolare e diffuso? Probabilmente no, anche se la gestione di questa risposta sembra essere –almeno guardando alle ‘sperimentazioni’ di questi ultimi mesi- molto confusa e semplificatoria.
Posso limitarmi, in questa sede, solo ad alcune rapide suggestioni.
Comuni, province, i loro assetti istituzionali non si tagliano per decreto [cfr., in tema, B. Caravita – F. Fabrizzi, Riforma Delle Province. Spunti di proposta a breve e lungo termine, in Federalismi.it, n. 2/2012; V. Tondi Della Mura, La riforma delle unioni di Comuni fra ingegneria e approssimazione istituzionali, in Federalismi.it, n. 2/2012], perché –piaccia o no- hanno una protezione costituzionale: i primi due commi dell’art. 114 Cost. (e soprattutto il secondo, in forza del quale “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione”) non possono essere ridotti ad espressioni di rilevanza ‘politico-culturale’. Sono norme, le quali definiscono un quadro di autonomia che deve potersi muovere all’interno di principi fissati dalla Costituzione o –ma solo come principi generali- dalla stessa legislazione ordinaria.
Nel decreto ‘salva-Italia’ (d.l. 201/2011, che si aggiunge alla l. 148/2011), le province subiscono un doppio ‘attacco’: sul versante delle funzioni, con uno svuotamento (si prevede infatti che “spettano alla provincia esclusivamente le funzioni di indirizzo politico e coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze”) che non appare esente da dubbi di costituzionalità (v., in termini, P. Veronesi, Morte e temporanea resurrezione delle province: non si svuota così un ente previsto in Costituzione, in www.forumcostituzionale.it, 2011. In effetti diverse regioni hanno proposto ricorsi alla Corte Costituzionale avverso le disposizioni in oggetto, che vengono contestate sutto molteplici punti di vista), in rapporto all’architettura costituzionale della sussidiarietà definita dal primo comma dell’art. 118, e al concetto di ‘funzioni proprie’ (anche delle province), di cui agli artt. 117/2 lett. p) e 118/2 Cost., che anche nella lettura del giudice costituzionale (vedi la sent. 238/2007) identifica “un nucleo di funzioni intimamente connesso al riconoscimento del principio di autonomia degli enti locali sancito dall’art. 5 della Costituzione”; e sul versante dell’organizzazione, con l’eliminazione delle Giunte provinciali, e la trasformazione dei consigli in organi a rappresentatività solo indiretta e di secondo grado, perché eletti non più dalla popolazione della provincia, ma dagli organi elettivi dei comuni ricadenti nel territorio provinciale.
Anche qui, a parte i dubbi legati alla fissazione di una soglia numerica di composizione dei consigli (che rischia di diventare) sostanzialmente unica ed indifferenziata (Fabbrizzi, 2011), nonostante le profonde diversità tra le varie province in termini di numero dei comuni che ne fanno parte e di popolazione, pone qualche perplessità la scelta di privare l’autonomia delle province, almeno finché resta autonomia costituzionalmente garantita, di quello che è sempre stato considerato un segno distintivo essenziale del concetto di autonomia, vale a dire la rappresentatività elettiva diretta.
La verità è che le autonomie hanno bisogno di un ‘nuovo’ inizio, di una visione politica alta e lungimirante, che riesca a contemperare il grande contributo di coesione sociale ed ambientale, di identità storico-culturale, di laboratorio democratico e politico, che esse assolvono, con la necessità di architetture razionali e sostenibili.
Razionalizzazione e differenziazione: questi devono essere i due pilastri di rifondazione del disegno autonomistico. Ed è chiaro che un simile progetto non può esaurirsi in una politica di tagli lineari o di eliminazione di una categoria di enti autonomi (la più a rischio nel dibattito politico, è quella delle province), tagli (e risparmi) talvolta più simbolici che reali, ma richiede una strategia di riqualificazione, di investimento sul territorio, di valorizzazione di quegli elementi di eterogeneità che deve passare per il ruolo fondamentale di coordinamento, finora più affermato che praticato, delle Regioni.
Il problema allora non è solo quello delle Province, mantenerle o cancellarle in blocco (talvolta con paradossali effetti di sostituzione, come nel ddl cost. Calderoli), ovvero dei piccoli comuni (alcuni dei quali veramente troppo piccoli, e ormai figure di autonomia più astratta che reale) ma tornare a chiedersi, con un grande sforzo di riflessione e di coraggio istituzionale, quali autonomie e perché.
In questa riflessione, non possono non rientrare anche le Regioni. Al di là di alcune aporie del titolo V dopo la riforma del 2001, e della necessità di spostare alcune materie tra i diversi elenchi dell’art. 117 (penso ad infrastrutture, energia, sviluppo economico), credo che occorra cominciare a chiedersi cosa fanno e cosa dovrebbero fare invece le Regioni, quale impatto e quali caratteristiche hanno le legislazioni regionali, quale può essere il senso di una funzione legislativa regionale che appare sempre più sbiadita e lontana da una vera autonomia, al punto che –come scriveva qualche anno fa un grande studioso di questi temi, Gianfranco Mor- parlare di legislazione regionale maschera (si pone come “embellissante”) una realtà molto diversa, che relega in alcuni campi la potestà normativa regionale su un piano meramente attuativo-esecutivo.
9.5. Molti sostengono che lo sviluppo (economico, sociale) non si fa con le norme giuridiche. Io non la penso così: credo che il diritto possa svolgere una funzione promozionale importante, e soprattutto che norme ben fatte, facilmente comprensibili ed applicabili, siano tra le condizioni di base di uno sviluppo diffuso e durevole. In altre parole, lo sviluppo può essere fortemente danneggiato da norme oscure, contraddittorie, e soprattutto troppo numerose, che alla fine mettono chi deve operare di fronte ad una giungla regolativa, che poi alimenta la corruzione, le scappatoie, i comportamenti elusivi, la confusione tra diritti e favori di una burocrazia che diventa l’interprete privilegiata della complessità.
La qualità della legge diventa allora un elemento decisivo per uno sviluppo ordinato, e al tempo stesso un contenuto della democrazia e dei diritti della persona (lo scrisse anche la Corte Costituzionale, nella sent. 364/88). Buone norme, allora, non bastano per lo sviluppo; ma sicuramente, cattive norme possono opprimerlo, ponendo ostacoli all’impegno di chi deve operare quotidianamente per lo sviluppo.
Abbiamo presente come sono scritte le leggi in questi ultimi tempi (parlo di anni)? Norme duplicate, contraddittorie, linguaggi non appropriati o tecnicamente astrusi, leggi-‘manifesto’ senza fattibilità finanziaria e amministrativa, abrogazioni inespresse (che pongono il giudice e la p.a. di fronte alla difficoltà di capire quali norme applicare e quali devono invece intendersi non più vigenti e operative), commi fatti da centinaia e migliaia di emendamenti che toccano molteplici settori dell’economia e della vita reale, modifiche a leggi precedenti che impongono una sorta di ricerca all’indietro (nel tempo) per individuare quale sia il segmento normativo applicabile.
Lavorare così comporta una grave responsabilità del legislatore. La legge, da strumento a servizio degli interessi del cittadino, diventa, al di là del contenuto, un ostacolo, un problema. Il simbolo della certezza del diritto si trasforma nel principale fattore di incertezza, che poi si combina con altri elementi, come la coesistenza di norme sovranazionali, regionali, tecniche. Inoltre, bisogna essere consapevoli che non basta fare leggi più o meno buone: bisogna poi seguirle sul piano attuativo, sviluppare e mantenere una cultura della ‘manutenzione’, senza la quale le leggi (anche quelle fatte bene) rischiano di trasformarsi in annunci, speranze, possibilità cui non corrispondono esiti concreti [Come ha sostenuto recentemente Ainis (Diritto malato di eccessi ideologici. Meglio introdurre leggi a termine, in Corriere della Sera, 30/3/2012, p. 47), provvisorietà, verificabilità, flessibilità, dovrebbero essere i tratti metodologici nuovi dell’azione legislativa, anche per evitare che sulle leggi di riforma cali il peso dello scontro ideologico che allontana dall’esame effettivo delle questioni].
9.6. Infine, nell’ambito di questa rapida e parziale carrellata, non può mancare un riferimento al nodo cruciale della giustizia, che ha bisogno di riforme forti, che vanno dall’organizzazione del potere giudiziario alla struttura del processo, ai diritti delle parti, agli strumenti alternativi, alla responsabilità del giudice (su cui da tempo la Corte di Giustizia europea segnala la insostenibilità della l. 117/88: da ultimo, v. CJCE, III Sez., 24 novembre 2011, C-379/2010).
Una giustizia lenta, inefficiente, nei cui meccanismi perdono concretezza e ‘scolorano’ i principi costituzionali (ed europei) del giusto processo e della effettività della difesa in giudizio. L’errore è stato quello di concentrare quasi esclusivamente l’attenzione sul terreno della giustizia penale, attraversato negli ultimi anni da uno scontro senza precedenti tra magistratura e politica (testimoniato, a tacer d’altro, dal susseguirsi dei ‘lodi’, e dei provvedimenti in qualche modo ‘indirizzati’ a reagire a specifiche iniziative giudiziarie, come la legge “ex-Cirielli”, le norme sul legittimo impedimento, le proposte in tema di intercettazioni, ‘processo breve’, prescrizione, e così via, in un occasionalismo che ha prodotto effetti nocivi su tutto il sistema giurisdizionale).
E’ un errore che fa anche il ddl Alfano, pure presentato come la ‘riforma epocale’ della giustizia. In realtà, è soprattutto la giustizia civile che ha bisogno di consistenti aggiustamenti, perché è su quel terreno che si possono creare condizioni di fiducia per cittadini e di competitività per le imprese; non a caso, è su questo tema che spingono le istituzioni europee.

10. La “grande scommessa”: ripensare il welfare state
La sfida forse più cruciale che siamo chiamati a fronteggiare è quella di dare un contenuto, che inevitabilmente non potrà essere lo stesso, ad un ‘nome’ che ha rappresentato una delle storie più belle e necessarie dell’idea di Stato e del costituzionalismo democratico moderno.
Lo Stato sociale, il principio di eguaglianza, sono la sostanza connettiva che garantisce effettività e legittimazione al disegno costituzionale. Eppure, la crisi del debito, non può non riflettersi anche su questo pilastro fondamentale, a dimostrazione del fatto che il tema dell’equilibrio e della stabilità finanziaria, oltre un certo limite (da noi ampiamente superato), non è semplicemente un fatto tecnico, ma diventa una condizione di sostenibilità e di ragionevolezza del sistema [Per Spadaro, I diritti sociali di fronte alla crisi (necessità di un nuovo “modello sociale europeo”: più sobrio, solidale e sostenibile, in Rivista AIC, n. 4/2011, 8, “l’idea di sostenibilità costituisce l’aspetto economico del concetto di ragionevolezza in campo giuridico”].
Non possiamo eludere il problema. Il livello attuale delle prestazioni sociali, poggia, da tempo e in modo consistente, sul debito. Il prelievo tributario sarebbe ed è manifestamente insufficiente a garantire questo stato di cose, anche a causa di un fenomeno gigantesco ed endemico di evasione fiscale.
La solidarietà tributaria (che è il titolo di un bel libro di C. Buzzacchi, Milano, 2011) sembra una parola ‘estenuata’, alla quale corrisponde sempre meno una dimensione effettiva e riscontrata nella realtà dei comportamenti individuali e collettivi. La funzione fiscale è vista in modo prevalente (anche come riflesso di alcune sciagurate parole d’ordine’ del recente passato) come qualcosa da cui difendersi, una funzione oppressiva, appunto ‘mettere le mani nelle tasche ….”; e non invece, come dovrebbe essere, lo strumento principale di realizzazione del modello di società e Stato prefigurato nella Costituzione. Certo, non aiuta a contrastare questa rappresentazione, un sistema che appare in molti punti inefficiente, eccessivo nel livello della pressione fiscale, iniquo nell’impatto sulle diverse tipologie di reddito (con il lavoro a fare la parte della vittima sacrificale del prelievo tributario, in un ordinamento costituzionale che almeno formalmente lo considera come principio di struttura della Repubblica).
Inevitabilmente, allora, l’intervento (purtroppo non aggirabile) di riduzione del deficit e del debito avrà conseguenze non marginali (sia ‘dirette’, vale a dire su sanità scuola, politiche attive del lavoro, ecc. ecc.; sia ‘indirette’, legate cioè alla riduzione di spesa pubblica che comunque “redistribuisce ricchezza e produce occupazione, servizi, capacità di consumo, sicurezza, in una parola benessere” [M. Campedelli, Conclusioni. Nella crisi, un diritto «di» welfare? Tra evidenze, diritti e sperimentabilità, in M. Campedelli, P. Carrozza, L. Pepino (a cura di), Diritto di welfare. Manuale di cittadinanza e istituzioni sociali, Bologna, 2010, 554-555]) anche sull’edificio del welfare così come lo abbiamo definito e plasmato.
Ci avviamo a scelte difficili, dure; alcune sono già state fatte (come quelle in tema di pensioni). Credo però che sia necessario, e per certi versi utile, uscire da una discussione che si incentri solo su come, cosa, quanto tagliare.
Sviluppo e solidarietà, crescita economica ed equità sociale, hanno bisogno di equilibri nuovi, di idee nuove, e non semplicemente di scelte di allocazione delle pochissime risorse disponibili.
Ripensare il welfare, allora, significa porsi un problema che non è solo di ‘quantità’ della spesa, ma di ‘qualità’, di ‘composizione’ del paniere degli interventi e dei meccanismi di tutela: chiedersi cioè come il sistema protegge o meno le diverse debolezze, come è possibile organizzare la risposta ai diversi problemi, di fronte ad una diseguaglianza che aumenta mentre contemporaneamente si diversifica nelle aree e nelle stesse cause.
Il nostro welfare costa troppo, si dice: e forse è davvero così. Ma i suoi problemi sono anche altri, che in parte poi si riflettono sul versante della sostenibilità finanziaria. In questa sede, non posso andare oltre una sorta di sintetico (anzi appena accennato) cahier de doleances.
In primo luogo, mancano o appaiono insufficienti interventi su alcuni segmenti invece tutt’altro che marginali rispetto alla qualità della vita delle persone e all’obiettivo costituzionalmente primario di un’esistenza dignitosa (politiche per la casa, per la famiglia, formazione professionale, categorie particolari di lavoratori ,in ragione dell’età o di altre condizioni personali, l’accesso al credito, …); in secondo luogo, come già ho sostenuto in altre occasioni [A. D’Aloia, Storie costituzionali dei diritti sociali, in Scritti in onore di M. Scudiero, Napoli, 2008], emerge una certa inadeguatezza del modello di sicurezza sociale rispetto alle metamorfosi della questione sociale e delle forme della disuguaglianza, che non si misurano soltanto attraverso l’indicatore monetario, il reddito. E’ un problema di opportunità concrete, di differenze che vanno esplicitate, di effettive capacità di essere, avere, fare, sapere, di “capabilities” (capacitazioni), secondo la celebre formula di Amartya Sen e di Martha Nussbaum [di cui v., da ultino, Creating Capabilities. The Human Development Approach, trad. it. Creare capacità, Bologna, 2012].
Il tema del lavoro è particolarmente simbolico di questa ricombinazione tra vecchie e nuove ipotesi di debolezza sociale: dal disoccupato, al lavoratore anziano che perde il lavoro ma non ha ancora maturato i requisiti per l’accesso alla pensione, al giovane ‘precarizzato’ che vede il suo progetto di vita sfumare in una successione di esperienze provvisorie ed instabili, fino al paradosso del ‘lavoratore povero’ (U. Beck), il quale vede che la sua retribuzione, pur “proporzionata alla quantità e qualità del lavoro prestato”, potrebbe non essere effettivamente sufficiente ad assicurare a sé e alla propria famiglia “un’esistenza libera e dignitosa”, in una sorta di singolare scissione tra i due principi della norma costituzionale sui diritti economici del lavoratore. Quando si parla di riforma del mercato e dello statuto del lavoro, bisogna tener conto di tante variabili; le soluzioni non sono mai semplici o ad una sola direzione, è come un complicato puzzle, dove toccare un pezzo non è mai senza effetti sugli altri pezzi del sistema.
Di fronte a queste emergenze, occorre mettere in campo misure più dinamiche, che rendano effettiva la compensazione e lo scambio tra frammentazione delle forme del lavoro e incremento delle possibilità di impiego. Il diritto al lavoro del XXI secolo è anche –e fondamentalmente- “diritto alla formazione” continua e permanente, affinché ciascun soggetto possa costruire e mantenere il “suo” progetto di vita e di impegno professionale con ragionevoli probabilità di realizzazione.
Ci vogliono reti di protezione che vadano a coprire e ad arginare la ferita della disoccupazione o della inoccupazione (che peraltro colpisce in modo esponenziale donne e giovani): il sistema degli ammortizzatori sociali deve essere ‘generalizzato’ (anche nella forma del reddito minimo di cittadinanza) e orientato ad uno scambio di impegno e di corresponsabilità, integrando sussidio e percorsi di ricollocamento, formazione, riqualificazione, attività socialmente utili. In questo contesto, la garanzia della stabilità del posto di lavoro non può rimanere ideologicamente ancorata a strumenti rigidi come l’art. 18 dello Statuto dei lavoratori, che peraltro protegge solo una quota piccola di lavoratori (quelli delle aziende con più di 15 dipendenti), dimenticando che la gran parte dei lavoratori o non ha questa forma di tutela ‘reale’, o addirittura non ha alcuna tutela semplicemente perché il suo lavoro è originariamente e formalmente ‘flessibile’, temporaneo.
Appare necessario trovare un punto di equilibrio tra chi è già dentro il sistema della tutela lavoristica e chi deve invece entrarci, tra chi è garantito in modo assoluto e chi non lo è per niente [parla senza mezzi termini di ‘apartheid’ della tutela lavoristica, R. Abravanel, Più ingiustizia senza riforma del lavoro, in Corriere della Sera, 11 aprile 2012, p. 42]. In questo senso, l’idea di costruire un contratto ‘unico’ (o ‘prevalente’) a tempo indeterminato e a garanzie progressive, che crescono e si consolidano nel tempo, e contemporaneamente di sostituire la tutela reale con una solida e larga tutela economica, combinata con meccanismi di formazione e di ricollocamento, da un lato potrebbe ridurre un elemento di rigidità dalla parte delle imprese, al tempo stesso favorendo il ricorso al contratto a tempo indeterminato, dall’altro non sembra costituire un sacrificio irragionevole ed eccessivo per i diritti dei lavoratori, che in chiave complessiva (guardando cioè alla condizione attuale dei non garantiti e dei giovani) recupererebbero persino una parte del terreno ceduto (in questi anni) al mito della flessibilità. La sicurezza ‘del lavoratore’, piuttosto che ‘del posto di lavoro’, va costruita attraverso una politica attiva di mercato del lavoro, formazione continua, riqualificazione delle competenze, creazione di nuove opportunità di occupazione.
Soluzioni nuove richiedono soggetti disponibili e consapevoli del carattere inedito dei problemi e della situazione che abbiamo davanti. Intervenire sul lavoro, sul welfare, è impensabile che venga fatto ‘unilateralmente’: nessun governo ne avrebbe la forza e la legittimazione sociale. Nondimeno, le logiche non possono più essere quelle della concertazione ‘classica’, che diventa quasi un diritto di veto o una forma di riserva di competenza in favore delle organizzazioni sindacali: il sindacato può essere ancora uno dei motori fondamentali della ridefinizione del modello di eguaglianza, ma è un fatto che esso non rappresenta (o rappresenta meno) proprio quegli interessi e posizioni che oggi bussano con forza alle porte del modello sociale e lavoristico, e che finora non hanno avuto l’attenzione che avrebbero meritato: i giovani, le donne, le generazioni future.
L’attuale dibattito sulla riforma del mercato del lavoro, e in particolare sulla modifica dell’art. 18 dello Statuto dei lavoratori, sembra asseverare questo cambio (non radicale, ma al tempo stesso significativo) di indirizzo. Alla difficoltà di trovare un accordo con e tra le parti sociali ha fatto da contraltare una rinnovata capacità di mediazione della politica e delle forze parlamentari che sostengono il Governo Monti. Il nuovo testo della novella all’art. 18, al di là delle sue ambiguità e del carattere occasionalistico che sembra contrassegnarlo [v. D. Di Vico, I punti discutibili di una prova superata, in Corriere della Sera, 5 aprile 2012, p. 40], è il frutto di un confronto tra il Governo e i ‘pezzi’ della sua eterogenea maggioranza. Ha deciso la politica, nonostante i tentennamenti e i veti delle parti sindacali: e questa è una novità, a prescindere dai contenuti [Cfr. l’interessante analisi di D. Di Vico, I veti fuori dal tempo, in Corriere della Sera, 21 marzo 2012, p. 1, per il quale “Toccherà ai politologi spiegare il paradosso di un governo tecnico che, accusato di aver confiscato le prerogative della politica, le riconsegna invece lo scettro nell’ora delle decisioni difficili”].
Su un piano diverso, il nostro Stato sociale ha prodotto una burocrazia gigantesca e soffocante, che a sua volta ha favorito quel processo di frantumazione dell’idea di eguaglianza in molteplici interessi e strutture corporative che ne è oggi uno dei mali più visibili.
E’ un welfare che ha pensato più ad assistere, che non a favorire forme di partecipazione responsabile, di consapevolezza dello sfondo collettivo che c’è e ci deve essere dietro i diritti sociali. Senza questa tensione anche etica, lo Stato sociale, come scriveva alcuni anni fa Luigi Mengoni “non solo diventa un peso insopportabile per l’economia di mercato, ma si rovescia in nuove forme di dipendenza che diseducano i singoli all’esercizio delle libertà, aggravano il paradosso autonomia/fragilità che è il tratto caratteristico della loro condizione sociale, ne ottundono lo spirito di iniziativa e il senso di responsabilità, scatenando per contrappasso un crescendo di pretese di maggiori prestazioni, senza dire dell’indebolimento del rispetto della legalità e dei frequenti tentativi (riusciti) di carpire con frode benefici non spettanti”.
In questo senso, bisogna pensare ad un welfare più aperto al contributo (diversificato: nel senso dell’azione diretta, della partecipazione, del controllo e valutazione [v. E. Stradella, Welfare e terzo settore: un rapporto biunivoco?, in M. Campedelli, P. Carrozza, L. Pepino (a cura di), Diritto di welfare. Manuale di cittadinanza e istituzioni sociali, Bologna, 2010,]) dei privati, del terzo settore, della società civile, più orientato al principio di sussidiarietà, che del resto è pienamente dentro il modello costituzionale. L’eguaglianza non si ‘attende’, ma si costruisce attraverso percorsi di condivisione, di corresponsabilità, di attenzione pragmatica alla realtà estremamente disomogenea delle situazioni e dei bisogni sociali [sia consentito, sul punto, rinviare a D’Aloia, 2008 (Storie costituzionale dei diritti sociali, in Studi in onore di M. Scudiero, Napoli), 2012 (Giustizia e società. Il progetto della Costituzione italiana, in www.dirittifondamentali.it, n. 2/2012)].
La Repubblica di cui parla il capoverso dell’art. 3, come centro di imputazione del compito fondamentale di rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale, è una nozione che supera la dimensione pubblica, amministrativa (cosa che il Costituente aveva perfino pensato di sancire formalmente approvando una formula che metteva “società e Stato” al posto di “Repubblica”, formula poi sostituita senza che sia riscontrabile una consapevole volontà di delimitare l’area dei soggetti chiamati a dare attuazione al mandato costituzionale).In diverse parti, la Costituzione conferma l’opzione per un modello di protezione (e promozione) sociale a componenti plurali, e non interamente appiattito sulla statualità o sulla dimensione burocratico-istituzionale. Quello che conta per la norma costituzionale è la realizzazione dell’interesse costituzionalmente protetto.
Ancora, la realizzazione giusta e sostenibile dell’eguaglianza richiede capacità selettiva rispetto ai problemi e agli interventi di protezione [v. P. Carrozza, Riforme istituzionali e sistemi di welfare, in M. Campedelli, P. Carrozza, L. Pepino (a cura di), Diritto di welfare. Manuale di cittadinanza e istituzioni sociali, Bologna, 2010, 214-215, 246, che aggiunge: “un welfare più appropriato, eventualmente più selettivo, comporta necessariamente il suo deciso decentramento sul territorio, potendo rimanere fortemente centralizzate soltanto le prestazioni di tipo monetario (assegni di invalidità, pensioni)”]. Probabilmente, in alcuni ambiti, dobbiamo ripensare la generalizzazione della tutela, che ha portato spesso a rendere questa tutela inconsistente, e perciò non effettiva [sui rischi della ‘finta universalità’ v. ora Spadaro, I diritti sociali di fronte alla crisi (necessità di un nuovo “modello sociale europeo”: più sobrio, solidale e sostenibile, cit., 9-10, che parla di ‘presunti diritti: alla pensione facile (ma a che età e con che reddito?), alla chirurgia plastica (per ragioni estetiche), alle terme pagate (in passato fenomeno diffuso), (…)]. Dobbiamo capire ciò che è veramente essenziale sul piano costituzionale per la dignità sociale e l’eguaglianza delle persone, e ciò che invece rappresenta un approfondimento ‘legislativo’ o ‘amministrativo’, che oggi rischiamo di non poterci più permettere, se non a prezzo di abbassare la capacità di prestazione o di intervento su settori invece prioritari.
Penso all’immenso calderone della spesa sanitaria, in relazione alla quale sarà centrale la questione dei livelli essenziali di prestazione. Anche qui, se tutto è essenziale, l’essenziale si banalizza, e diventa difficile garantirlo in modo davvero corrispondente alla sua rilevanza.

11. Quali conclusioni?
Non sappiamo quale sarà l’esito di questa sfida che abbiamo appena dovuto ingaggiare, come Paese e come sistema istituzionale. L’andamento dei mercati continua ad essere preoccupante (il rating del debito italiano ha subito ben due ‘declassamenti’ da settembre ad oggi, l’ultimo di ben due gradini; e proprio in questi giorni lo spread tra i titoli di Stato italiani e quelli tedeschi sta nuovamente raggiungendo livelli preoccupanti), e questo significa che la malattia era davvero profonda e non semplicemente legata ad un problema di credibilità della compagine governativa o della precedente maggioranza politica.
Le troppo facili e banali profezie sulla immediata fuoriuscita dalla crisi del debito sono state smentite. Resta l’ipotesi che se non si fosse cambiato nulla, poteva già essere il disastro, ma appunto è solo un’ipotesi. Quello che è certo è che bisogna lavorare bene e in profondità, oltre che presto, come ha più volte ricordato il Capo dello stato. Non servono scorciatoie, e ovviamente non era più possibile continuare con i giochi di parole, le “lettere di intenti”o gli illusionismi mediatici (tentati) che hanno caratterizzato l’ultima fase del Governo Berlusconi.
Ci vuole una direzione di concretezza, di consapevolezza della novità delle sfide, e della conseguente necessità di misure e modalità nuove per arrivare a prendere le decisioni che servono.
Lo Stato italiano, mentre ha appena chiuso le celebrazioni dei suoi 150 anni (che si spera siano solo i ‘primi’), deve consapevolmente ripensare le sue strutture e costruire le condizioni di un nuovo Patto di convivenza civile.
Il compito è storico, e l’impegno non può che essere corrispondente alla portata delle responsabilità che sono in gioco. L’Italia deve ritrovare quello spirito di unità e di coesione che riuscì, più di sessanta anni fa, a produrre il risultato straordinario di una Costituzione che, pur con molte difficoltà e fraintendimenti, ha saputo svolgere un fondamentale ruolo di consolidamento della Nazione e della sua comunità attorno a valori che sono progressivamente entrati nella coscienza pubblica, oltre che nei procedimenti giuridici (Cheli, 2008).
Dentro questa nuova fase, la politica deve riprendere il suo posto, lo deve fare con orgoglio e con la responsabilità di chi detiene le chiavi della democrazia vera, fatta di partecipazione, di sentimento, di mobilitazione sociale, di capacità di mettere insieme e dare proiezione ad idee, progetti, aspirazioni (individuali collettive). Una politica così, dopo essersi recuperata, dopo aver ritrovato sé stessa e le sue ragioni più autentiche [ridando ‘smalto’ e centralità alla stessa istituzione parlamentare, come sottolinea M. LUCIANI, Costituzione, istituzioni e processi di costruzione dell’unità nazionale, cit., 16], che poi sono le ragioni ineludibili della democrazia ‘critica’, deve provare non a regolare i conti, ma a restituire ordine anche ad un’economia che sembra essere diventata un gioco perverso e totalmente ‘sregolato’, un’ideologia autoreferenziale che ha smarrito ogni relazione con la produzione e lo scambio delle cose, le persone, lo sviluppo reale (sul Finanzcapitalismo, v. le considerazioni di L. Patruno, La “teologia economica” dell’Europa e il “banco da macellaio” (Schlachtbank) della Storia, in www.costituzionalismo.it, 10/11/2011, 2; cfr. ancora G. Tremonti, Il governo tecnico a rischio spread. La finanza non conti più degli Stati, cit., secondo cui “si deve porre termine allo strapotere della finanza: dividere tra banche produttive, che raccolgono i risparmi dei privati per finanziare imprese, famiglie, comunità, e banche speculative, attive nella bisca finanziaria”).

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[1] Il presente lavoro costituisce la trascrizione, con poche aggiunte, legate alla transizione in atto, della relazione tenuta al Convegno su “Istituzioni, sviluppo e solidarieta’. Idee per il futuro dell’Italia, Roma, 15 novembre 2011 – Camera dei deputati, Sala della Mercede.
[2] L’11 novembre scorso, il parlamento tedesco ha dato mandato all’esecutivo di impegnarsi in Europa per introdurre una responsabilita’ civile delle agenzie di rating, e aumentare la concorrenza tra le stesse.

(pubblicato il 26.4.2012)

Note

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