Le sentenze in epigrafe, che si intende segnalare congiuntamente per la reciproca interconnessione tematica, sono state di recente emesse in abito comunitario dalla Corte di Giustizia nel procedimento c.d. di “rinvio pregiudiziale” e si caratterizzano, sotto diversi aspetti, per un unico comune denominatore: la compatibilità con il diritto comunitario della normativa nazionale relativa all’esercizio e all’attività svolta dalle farmacie (assistenza farmaceutica)
Emerge dalle pronunce del Giudice europeo la specificità e la peculiarità della materia trattata, fondata su principi che risultano in piena sintonia con l’indirizzo espresso dalla Corte costituzionale in recenti pronunce che confermano decisioni risalenti: l’esercizio di una farmacia, che sarebbe riduttivo riassumere con il concetto di preparazione e/o distribuzione dei medicinali – posto che il farmacista svolge anche consulenza all’uso dei farmaci, attiva servizi integrativi e personalizzati, garantisce il controllo della prescrizione etc. (cfr. Carta della qualità della farmacia [1]) –, non può essere assimilato alla vendita al dettaglio di qualsiasi altro bene (tipica del comune esercizio commerciale), in quanto servizio direttamente finalizzato alla tutela della salute pubblica, e, dunque, servizio pubblico che autorizza o, meglio, legittima il Legislatore a limitare l’iniziativa privata ed economica mediante una normativa “dedicata” per ragioni di utilità sociale. Secondo la Corte di Giustizia, merita invero sottolineatura il carattere del tutto particolare dei medicinali, che si distinguono sostanzialmente dalle altre merci per via dei loro effetti terapeutici.
Pertanto, le decisione della Corte dell’Unione Europea – rese in tema di: contingentamento del numero di esercizi farmaceutici (c.d. pianta organica delle farmacie); orari, turni e ferie; gestione delle farmacie comunali – ci restituiscono un quadro unitario di riferimento e garantiscono la permanenza di un sistema di norme speciali nel nostro ordinamento interno.
In sintesi, vengono consolidati i seguenti “principi guida”:
1. Nella sentenza sub I, la Corte di Giustizia dichiara l’irricevibilità della domanda sottopostale dal Tar Lazio in ordine alla compatibilità con il diritto comunitario delle restrizioni sancite dalla legislazione regionale italiana (artt. 2-8, L. reg. Lazio n. 26/2002) che fissa gli orari di apertura, il servizio volontario di guardia, il riposo settimanale e le ferie delle farmacie: sotto il duplice profilo del rispetto, da una parte, dei principi del diritto comunitario in materia di libera circolazione delle imprese e, dall’altra, delle linee di azione dell’Unione europea diretta al miglioramento e alla tutela della salute. Infatti, ad avviso del giudice del rinvio, in contrasto con il predetto obiettivo, il quadro legislativo relativo all’organizzazione del servizio farmaceutico attualmente in vigore nella regione Lazio osterebbe ad un contributo efficace alla tutela della salute pubblica.
La Corte di giustizia ritiene, viceversa, che nessuna norma europea di cui il Tar Lazio chiede l’interpretazione risulti pertinente alla soluzione della causa principale: non l’art. 49 Ce, in quanto emerge da una giurisprudenza costante che “un cittadino di uno Stato membro che, in maniera stabile e continua, esercita un’attività professionale in un altro Stato, è soggetto al capo del Trattato Ce relativo al diritto di stabilimento e non a quello relativo ai servizi”; e risultano, parimenti, affatto inapplicabili le altre disposizioni del diritto comunitario in materia di concorrenza. In particolare, osserva la Corte, “la normativa nazionale in esame nella causa principale, relativa all’eventuale concessione di una deroga per quanto concerne i periodi di apertura di una farmacia situata in una specifica zona municipale del comune di Roma, non è idonea, di per sé o con la sua applicazione, a pregiudicare il commercio tra gli Stati membri ai sensi degli art. 81 Ce e 82 Ce”.
2. Nella sentenza sub II, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta alla Corte dal Tribunal Superior de Justicia de Asturias e relativa all’interpretazione dell’art. 43 Ce, al fine di giudicare la compatibilità della normativa interna che stabilisce a quali condizioni è possibile aprire nuove farmacie con il diritto comunitario, il Giudice europeo preliminarmente osserva che “occorre ricordare che, conformemente all’art. 168, n. 7, Tfue (…), il diritto dell’Unione non restringe la competenza degli Stati membri ad impostare i loro sistemi di previdenza sociale e ad adottare, in particolare, norme destinate all’organizzazione di servizi sanitari come le farmacie. Tuttavia, nell’esercizio di tale competenza, gli Stati membri sono tenuti al rispetto del diritto dell’Unione e, in particolare, delle disposizioni del Trattato relative alle libertà fondamentali, le quali comportano il divieto per gli Stati membri di introdurre o di mantenere ingiustificate restrizioni all’esercizio di tale libertà nell’ambito delle cure sanitarie”. Pertanto, “nel valutare il rispetto di tale obbligo è necessario tener conto del fatto che la salute e la vita delle persone occupano una posizione preminente tra i beni e gli interessi protetti dal Trattato e che spetta agli Stati membri stabilire il livello al quale intendono garantire la tutela della sanità pubblica e il modo in cui tale livello deve essere raggiunto. Poiché detto livello può variare da uno Stato membro all’altro, si deve riconoscere agli Stati membri un margine discrezionale”.
Nello specifico dei quesiti sottoposti al Giudice europeo, la Corte “promuove” la legislazione nazionale che fissa criteri per l’apertura di nuove farmacie (quali la densità demografica, le distanze minime fra un esercizio e l’altro) in quanto essa – seppure restrittiva in linea di massima della libertà di stabilimento, ma applicata senza discriminazioni basate sulla cittadinanza – è giustificata dall’obiettivo di garantire alla popolazione una fornitura di medicinali sicura e di qualità e, dunque, risulta emanata dal legislatore nazionale sulla base di motivi imperativi di interesse generale.
Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, “stabilimenti e infrastrutture sanitarie possono essere oggetto di una pianificazione”, al fine di garantire un’assistenza farmaceutica adeguata alle necessità della popolazione, che copra tutto il territorio e tenga conto delle regioni geograficamente isolate o altrimenti svantaggiate, così da aumentare la sicurezza e la qualità dell’approvvigiona in medicinali. Pertanto, occorre concludere che “l’art. 49 Tfue deve essere interpretato nel senso che non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che pone limiti al rilascio delle licenze per l’apertura di nuove farmacie”, dovendosi poi indagare in concreto se il legislatore nazionale abbia perseguito in maniera coerente e sistematica l’obiettivo suddetto.
Diversamente, la normativa nazionale, la quale stabilisca nel procedimento di selezione dei titolari di nuove farmacie criteri che privilegiano i farmacisti che abbiano esercitato la loro attività su una parte del territorio nazionale, configgerebbe con il citato art. 49. Difatti, una simile disposizione dovrebbe essere giudicata sia pur indirettamente discriminatoria e, dunque, contraria al principio della parità di trattamento sancito dalla legislazione europea.
3. Nella sentenza sub III, la Corte si è pronunciata sull’interpretazione degli art. 43 e 48 Ce in merito ad una normativa nazionale che riserva il possesso della gestione delle farmacie ai soli soggetti che hanno il titolo di farmacista. Occorre osservare preliminarmente che, nel contesto europeo, “il regime applicabile ai soggetti incaricati della distribuzione al dettaglio dei medicinali varia da uno Stato membro all’altro. Mentre in taluni Stati membri solo i farmacisti lavoratori autonomi possono possedere e gestire farmacie, altri Stati membri accettano che soggetti che non hanno titolo di farmacista indipendente siano proprietari di una farmacia, pur affidandone la gestione a farmacisti lavoratori dipendenti”. Come più volte ha sottolineato la Corte, “la protezione della sanità pubblica rientra fra i motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare la restrizione alle libertà di circolazione garantite dal Trattato, come la libertà di stabilimento”, che siano però applicabili senza discriminazioni basate sulla cittadinanza. Pertanto, la regola di esclusione dei non farmacisti non viola il diritto comunitario qualora risulti atta a realizzare l’obiettivo di garantire una fornitura di medicinali sicura e di qualità alla popolazione, tenendo in considerazione la peculiarità del prodotto “farmaco” e le conseguenze della sua somministrazione e vendita. Da un lato, infatti, il suo effetto terapeutico comporta che, ove il medicinale sia assunto senza necessità o in modo scorretto, può nuocere gravemente alla salute; dall’altro, un consumo eccessivo o scorretto dello stesso comporta uno spreco di risorse finanziarie. Pertanto, “considerati tali rischi per la sanità pubblica e per l’equilibrio finanziario dei sistemi di previdenza sociale, gli Stati membri possono sottoporre i soggetti incaricati della distribuzione al dettaglio dei medicinali a requisiti restrittivi per quanto riguarda, in particolare, le loro modalità di commercializzazione e la realizzazione di utili. In particolare, essi possono riservare la vendita al dettaglio di medicinali, in linea di principio, ai soli farmacisti, in considerazione delle garanzie che questi ultimi devono presentare e delle informazioni che devono essere in grado di fornire al consumatore”.

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[1] Realizzato nel 1994 da Federfarma, in associazione con il Tribunale per i Diritti del Malato, per sostenere i diritti del cittadino.

Note

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