Controllo pubblico e divieto di soccorso finanziario nelle partecipazioni societarie pubbliche: recenti orientamenti della Sezione regionale di controllo per l’Emilia – Romagna della Corte dei conti [1].

di Antonino CARLO, Magistrato della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia – Romagna

1. Premessa

Le pagine che seguono prendono spunto dal recente “Referto annuale concernente i controlli sulle società partecipate in Regione Emilia – Romagna per l’anno 2023” adottato dalla Sezione regionale di controllo nell’Adunanza del 19 settembre 2024 con la deliberazione n. 87/2024/REF.

La decisione  in questione si allaccia inevitabilmente, direi con un immediato e forte collegamento, alle modalità, agli strumenti ed ai problemi che circondano la “galassia” dei servizi pubblici locali e consente di soffermarci su alcuni temi che sono stati oggetto di attenta analisi da parte del Collegio della Sezione di controllo della Corte dei conti dell’Emilia-Romagna, in particolare quelli riguardanti le nozioni di controllo pubblico e di divieto di soccorso finanziario, tematiche che non solo sono attuali ma che immagino saranno oggetto di ulteriori sviluppi giurisprudenziale e di dibattito in futuro.

Credo sia importante partire da una premessa di carattere generale per individuare i motivi (e quindi tutto sommato le chiavi di lettura per potersi districare tra tutte le possibili interpretazioni del testo di legge) che stanno alla base dell’intervento riformatore attuato con il D. Lgs. n. 175 del 2016 (e di cui all’art. 18 “Riordino della disciplina delle partecipazioni societarie delle amministrazioni pubbliche” della L. 7 agosto 2015, n. 124 recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”) [2].

“L’obiettivo sotteso all’intervento legislativo è stato quello di evitare un utilizzo distorto ed eccessivo della forma giuridica privatistica da parte delle pubbliche amministrazioni, le quali, mediante l’utilizzo della veste giuridica societaria, hanno potuto in passato sottrarsi a limiti e regole pubblicistiche proprie delle pubbliche amministrazioni, quali ad esempio l’osservanza dei vincoli di bilancio o delle norme sulle assunzioni e sugli appalti pubblici [Le società partecipate pubbliche e l’attuazione della riforma del 2016, Camera dei Deputati, Servizio per il controllo parlamentare, XIX Legislatura, 23 ottobre 2024].

Questa affermazione contenuta nel Rapporto sulle società partecipate del Servizio per il controllo parlamentare della Camera dei Deputati del 2024 è centrale in tutto il ragionamento che ruota attorno al Referto della Sezione di controllo per l’Emilia – Romagna.

2. Il tema del “controllo pubblico” nel suo concreto divenire.

Non posso non prendere le mosse dalla questione forse più controversa, dalla questione che ancora oggi è oggetto di un intenso dibattito tra gli studiosi e nella giurisprudenza contabile e amministrativa.

Sintetizzando al massimo il problema del controllo pubblico congiunto , va detto che la giurisprudenza e la dottrina hanno sostenuto due tesi contrapposte che, nel Referto e in altre decisioni della Sezione di controllo per l’Emilia – Romagna, per semplicità espositiva, abbiamo chiamato “tesi formale” e “tesi sostanziale”.

La prima punta sull’esistenza di un atto esteriore che renda “visibile” il controllo; sostiene che nelle società partecipate da più amministrazioni pubbliche il controllo pubblico non sussiste in forza della mera sommatoria dei voti spettanti alle amministrazioni socie e che dette società sono a controllo pubblico solo allorquando le amministrazioni socie ne condividano formalmente il dominio, perché sono vincolate – in forza di previsioni di legge, statuto o patto parasociale – ad esprimersi all’unanimità [v. TAR Emilia – Romagna, sent. n. 78 del 14 febbraio 2023 che richiama a sostegno della propria tesi convergente giurisprudenza amministrativa, ma si veda anche Corte dei conti, SS. RR. in spec. comp., sentt. nn. 16/2019; 17/2019; 25/2019; 1/2020].

 La seconda posizione opta per una accezione sostanzialistica nel convincimento che il controllo pubblico si realizzi “di fatto” solo con il mero riscontro nella compagine societaria di un assetto patrimoniale totalmente o quasi integralmente in mano agli enti pubblici. E ciò anche in assenza di meccanismi formali di coordinamento delle azioni gestorie e strategiche [Corte dei conti Sezione autonomie del. n. 29/SEZAUT/2019/FRG; Sezione regionale di controllo dell’Emilia-Romagna n. 19/2023/VSGO del 30/01/2023, del. n. 10/2022/VSGO, del. n. 63/2020/PARI e n. 113/2021/PARI che richiama la delibera n. 11/SSRRCO/QMIG/19 delle Sezioni riunite in sede di controllo].

Ad oggi la Sezione di controllo per l’Emilia-Romagna aderisce alla tesi “sostanzialistica” che ha ricevuto nuova linfa da un pronunciamento del Consiglio di Stato (sent. n. 3880/2023, ripreso da TAR Lazio sent. n. 6983/2024) che sostiene il principio in base al quale il controllo (pubblico congiunto) non deve necessariamente fondarsi su atti formali in quanto non imposto da alcuna disposizione del TUSP.

Un patto parasociale, in omaggio al principio generale della libertà delle forme, si dice, non deve necessariamente essere redatto in forma scritta (cfr. art. 2341 bis c.c.).

Aggiunge la giurisprudenza amministrativa che “[…]. sia nel TUSP del 2016 che nella legislazione successiva, la pubblica amministrazione, quale soggetto che esercita il controllo, è stata ed è intesa “unitariamente”, il che dovrebbe rilevare anche ai fini dell’art. 2359 c.c […]”.

In sostanza, ed è questo il punto centrale, è sufficiente che il soggetto “Pubblica Amministrazione” unitariamente inteso disponga della maggioranza dei voti esercitabili nell’assemblea ordinaria per affermare l’attrazione della società nella categoria delle società a controllo pubblico.

Perché riteniamo questa posizione maggiormente convincente?

Perché esprime una visione sistematicamente coerente con i principi di fondo su cui, come detto prima, è eretto il sistema normativo delle società a partecipazione pubblica, una visione che è in sintonia, in primo luogo, con il dettato costituzionale ed eurounitario: libertà di iniziativa economica, libera concorrenza, buon andamento, salvaguardia delle risorse pubbliche.

Riassumendo al massimo, sperando anche qui che la sintesi non comprima l’intellegibilità del pensiero, credo che sia sufficiente nell’economia del ragionamento far riferimento all’art. 41, al 3° c. Cost., che prevede che “l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali”. Come ci dice la dottrina,  la norma costituzionale pone sullo stesso piano le imprese pubbliche e le imprese private (“l’attività economica”, infatti, è riferita ad entrambe) e, parimenti, si consente che entrambe possano essere sottoposte a regimi particolari “. . . derogatori evidentemente rispetto al regime comune dell’attività di impresa . . .”, perché possano essere realizzati determinati fini sociali [3].

E quindi, l’azione pubblica in qualunque modo essa venga esercitata e quindi anche attraverso lo strumento privatistico societario o, come vedremo tra qualche istante, più in generale, attraverso strutture organizzative a base associativa o patrimoniale, non è “libera nei fini” ma rappresenta – in questa prospettiva – l’esercizio di un potere funzionale.

3.. . . (segue) la fuga dal controllo pubblico.

Qui, per completezza di esposizione, non posso non fare cenno ad un fenomeno al quale stiamo assistendo da un certo tempo e che, con una espressione forse un po’ comune ed abusata, definirei come “fuga dal controllo pubblico” o di “elusione dal controllo pubblico”.

Mi riferisco in particolare al tema delle cc. dd. fondazioni pubbliche [4] alle quali di recente si sono aggiunte esperienze (che saranno oggetto senz’altro di uno specifico approfondimento) di associazioni costituite o partecipate da enti pubblici.

Sul punto, mi limito a richiamare la del. n. 10/SEZAUT/2024/FRG della Sez. delle Autonomie della Corte dei conti che, in una condivisibile prospettiva sensibile alla tutela “a tutto tondo” delle finanze pubbliche, considera nel perimetro dei controlli “ . . . tutti gli organismi partecipati monitorati dalla Corte dei conti che compongono il gruppo “amministrazione pubblica territoriale”. In tale ambito rientrano società di capitali, fondazioni, consorzi, enti e organismi strumentali, nonché le aziende speciali (a cui si applicano alcune disposizioni in materia di società pubbliche) e le istituzioni disciplinate dall’art. 114, d.lgs. n. 267/2000, le società a partecipazione indiretta e le holding. […] Lo stesso Testo unico in alcune disposizioni prende espressamente in considerazione gli “organismi non societari” (art. 2, co. 1, lett. g; art. 20, co. 2, Tusp), tra i quali spiccano, in ragione del ruolo svolto, le fondazioni di partecipazione”.

La Sezione delle Autonomie, pur concentrando l’attenzione sulle cc. dd. fondazioni di partecipazione, pone l’accento su due questioni a mio avviso cruciali:

1. le Amministrazioni sono sempre tenute al rispetto dei principi di sana gestione e delle regole della contabilità pubblica: l’utilizzo di risorse pubbliche, seppur attuato attraverso l’adozione degli istituti previsti dall’ordinamento giuridico (in ragione della capacità giuridica generale del soggetto pubblico), non può non tener conto dei precetti vincolistici di finanza pubblica;
2. sul piano ontologico, l’ammissibilità di una fondazione comunale (nel caso di specie, fondazione di partecipazione, ma ritengo sia un principio di portata generale) preteso dalla giurisprudenza contabile [ex plurimis, Corte dei conti, Sez. controllo Veneto, 345/2014/PAR, Sez. controllo Toscana, del. n. 5/2014/PAR], non può essere indifferente alla necessaria coerenza con l’esercizio di funzioni fondamentali o amministrative assegnate agli Enti pubblici. Tale coerenza impone che risorse finanziarie dell’Ente locale siano destinate a funzioni proprie dell’ente che non siano estranee od ultronee all’ente medesimo, eludendo così specifici vincoli funzionali di destinazione di spesa pubblica.

4. Controllo pubblico, efficienza nella gestione delle partecipazioni pubbliche e cura dell’interesse pubblico.

Proviamo adesso a collegare il controllo pubblico con i principi di efficienza, efficacia e con la cura dell’interesse pubblico generale sotteso alla partecipazione societaria.

Il Testo unico delle società a partecipazione pubblica chiede che vi sia l’“efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche” (art. 1, comma 2), che la costituzione della società sia coerente con “i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azioni amministrativa” (art. 5, comma 1).

La scelta di avvalersi dello strumento societario, se da un lato comporta il distacco dalla disciplina pubblicistica dell’azione amministrativa, dall’altro non comporta il passaggio da un regime di attività vincolata ad un altro di attività “libera” incontrollata: la scelta dello strumento societario — oltre a dover essere motivata ai sensi dell’art. 5  T.U.S.P. — comporta, nell’esercizio successivo dell’attività, precisi vincoli in ordine al rispetto dell’economicità di gestione e delle scelte organizzative coerenti con tale obiettivo [5].

E d’altra parte questo ragionamento ha un ulteriore fondamento testuale nel 2° comma dell’art. 1 del D. lgs. n. 175 del 2016 che forse ci fornisce – complessivamente – la traccia interpretativa dell’intero edificio concettuale del sistema delle partecipazioni pubbliche quando recita “Le disposizioni contenute nel presente decreto sono applicate avendo riguardo (non solo, ndr) all’efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, (ma anche, ndr) alla tutela e promozione della concorrenza e del mercato, nonché alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica”.

Io penso che questa sia la prospettiva da cui muovere.

L’interesse pubblico non può non essere inteso in senso unitario perché appartenente alla Pubblica amministrazione, interesse che costituisce – in via mediata – l’oggetto della società.

Difficile ritenere che “quote” di interesse pubblico, pur affidate a plurimi soggetti pubblici, non siano riconducibili all’unità ovvero che l’interesse pubblico non sia caratterizzato da una matrice unitaria o, detto diversamente ancora, che sia così parcellizzato nei suoi tratti essenziali tanto da dover imporre che l’esercizio unitario delle azioni volte al suo soddisfacimento debbano necessariamente passare attraverso meccanismi formali di coordinamento tra i diversi soggetti pubblici.

Detto in altri termini ancora, quando diverse Pubbliche Amministrazioni decidono di dar vita ad una società sono portatrici del medesimo interesse pubblico sia pur declinato in modo diverso da territorio a territorio, da comunità a comunità.  Questo interesse, però, è sempre uguale nei suoi tratti essenziali e fondamentali.

Ora l’esigenza di valorizzare compiutamente gli interessi generali (qui al plurale ma solo per dar conto che il medesimo interesse visto sempre nella sua unitarietà è suddiviso tra diversi soggetti pubblici che ne assumono la cura concreta) che sono alla base dell’oggetto sociale e la necessità di evitare facili elusioni della normativa vincolistica sulle società a controllo pubblico, suggeriscono di adottare una interpretazione non formalistica della disciplina, una visione formale che appare come estremamente rigida e che pretende che il controllo pubblico congiunto possa sussistere unicamente attraverso patti o, diciamo in senso generico, espressioni convenzionali.

Conclusione, questa, che può dirsi suffragata anche dal dato testuale, ben potendosi ritenere che il riferimento alle “norme di legge”, contenuto nell’art. 2, 1° c.,  b), secondo periodo), vale non ad esigere che il coordinamento tra Pubbliche amministrazioni costituisca l’oggetto di specifiche previsioni normative bensì a richiamare le norme che, nel diritto comune, regolano, con specifico riferimento ai quorum costitutivi e deliberativi richiesti, l’attività deliberativa degli organi sociali  [6].

Questo fa sì che il controllo pubblico congiunto possa essere desunto per fatti concludenti ossia sulla base del contegno tenuto dalle diverse Pubbliche amministrazioni partecipanti nella società (o dagli amministratori che delle stesse sono espressione) in sede deliberativa.

Certo nemmeno possiamo cadere nel convincimento di considerare tutto “a controllo pubblico”.

Infatti, non dobbiamo dimenticare che la “società pubblica” è sottoposta per tutto quello che non è espressamente previsto dal Testo unico sulle società a partecipazione pubblica alle regole generali del Codice civile.

Semplificando al massimo, significa che la società partecipata dal soggetto pubblico è sempre un soggetto giuridico autonomo, che opera sul mercato in base ai principi generali, che ne regolano il funzionamento in libera concorrenza, primo fra tutti quello della parità di trattamento tra gli operatori, senza discriminazioni o vantaggi ingiustificati.

Ed è chiaro, pertanto, che la regola che il giudice deve applicare al caso concreto deve essere “costruita” tra due esigenze valoriali: da un lato, non deve permettere facili elusioni della disciplina vincolistica posta dal legislatore a tutela delle finanze pubbliche e della corretta dinamica del mercato e,dall’altro, non deve comprimere l’agibilità dell’operatore societario “pubblico” tanto da deformare o addirittura soffocare la funzionalità dell’impresa nel contesto del mercato in cui opera.

Io credo che un’operazione così complessa trovi il punto di ragionevolezza interpretativa nella trasparenza.

In qualche modo rovesciando la prospettiva della “teoria formale”, la prova in merito al mancato esercizio dell’influenza dominante da parte della Pubblica Amministrazione non potrebbe essere data, ad esempio, attraverso specifiche clausole statutarie o accordi (patti) che, nonostante la visione unitaria che abbiamo detto della Pubblica amministrazione, facciano palesare le ragioni per cui  quell’interesse pubblico comune a tutti e che ha portato alla costituzione della società è invece strutturato in modo così diverso tra i soci pubblici tanto da escludere il controllo unitario?

E allora questa opzione interpretativa non si comporrebbe armonicamente nel sistema con la disciplina della trasparenza consentendo al cittadino un controllo maggiore su come si perseguono le funzioni istituzionali e su come vengono utilizzate le risorse pubbliche [artt. 1 e 22 del D. Lgs. n. 33 del 2013]?

5. Il divieto di soccorso finanziario ex art. 14, c. 5, del D. Lgs. n. 175 del 2016

Un altro profilo che è stato oggetto dell’attenzione della Sezione è stato il divieto di soccorso finanziario e in questa prospettiva sono stati esaminati i flussi finanziari intercorrenti tra la Regione e le proprie partecipate.

Non sono stati registrati casi patologici nel senso che i movimenti finanziari tra Regione e le proprie partecipate sono stati sempre giustificati da una “causa” che trova riscontro nel disposto nell’art. 14 TUSP.

Il tema però è sempre suscettibile di ulteriori approfondimenti in relazione ad alcune vicende in cui, pur in presenza di fattori che impedirebbero il “soccorso finanziario” secondo la lettera della disposizione, la Regione ha inteso, nell’ambito delle proprie prerogative, sostenere le imprese partecipate in settori ritenuti nevralgici.

L’art. 14, c. 5, TUSP, come noto, vieta in via generale alle amministrazioni pubbliche di effettuare trasferimenti straordinari a favore delle società partecipate «che abbiano registrato per tre esercizi consecutivi, perdite di esercizio», salvo che non ricorrano le speciali condizioni indicate nel secondo periodo, che presuppongono l’esistenza di un piano di risanamento della società.

La medesima disposizione, inoltre, ammette però la possibilità di soccorsi finanziari a particolari condizioni (ad esempio per assicurare la continuità delle prestazioni di servizi di pubblico interesse) e con particolari procedure.

Qui sarebbe interessante approfondire il tema della eventuale “sovrapponibilità” dei servizi di pubblico interesse utilizzata dal legislatore italiano in questo testo normativo con la definizione “servizi d’interesse generale” utilizzata dalla Commissione europea (declinata, come noto, in servizi d’interesse economico generale, servizi non economici e servizi sociali d’interesse generale) e con l’art. 2 del D. Lgs. n. 201 del 2022.

Certo qualche riflessione può essere fatta tenuto conto del riferimento che viene fatto nel TUSP alla sicurezza pubblica, all’ordine pubblico e dalla sanità il che in qualche modo introdurrebbe una relazione non con tutti i servizi pubblici ma solo con quelli che hanno come obiettivo il soddisfacimento di bisogni primari delle persone, bisogni cioè che trovano protezione diretta nella Costituzione.

Ma torniamo ai trasferimenti tra Regione e proprie partecipate e sul divieto di soccorso finanziario.

Di recente, oltre ad una vasta giurisprudenza della Corte dei conti, si è pronunciata la Corte costituzionale con la sent. n. 110 del 2023.

E qui mi pare di estremo interesse, riprendendo il concetto espresso all’inizio del mio intervento, rammentare cosa dice anche la Corte Costituzionale con riferimento al Testo unico delle società a partecipazione pubblica dove afferma che “il TUSP stabilisce, tra l’altro, principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, «trattandosi di norme che, in linea con le disposizioni in materia di riduzione del costo della pubblica amministrazione (cosiddetta spending review), pongono misure finalizzate alla previsione e al contenimento delle spese della società a controllo pubblico per il loro funzionamento» (sentenza n. 194 del 2020, punto 13.1. del Considerato in diritto). Ciò vale certamente anche per l’art. 14, comma 5, TUSP, che mira a porre stringenti limiti ai trasferimenti che le amministrazioni pubbliche possono effettuare a favore delle società partecipate”.

I motivi del divieto di soccorso finanziario vanno quindi ricercati, da un lato, nell’esigenza di tutelare la concorrenza nel mercato ed evitare situazioni di ingiustificato favor per i creditori della società partecipata; d’altra parte, quella di limitare «l’ammissibilità di interventi a sostegno di organismi partecipati mediante erogazione o, comunque, dispendio di disponibilità finanziarie a fondo perduto, che appaiano privi quantomeno di una prospettiva di recupero dell’economicità e dell’efficienza della gestione dei soggetti beneficiari» [Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Liguria, del. 20 aprile 2018, n. 84/2018/PAR].

L’art. 14, comma 5, TUSP rifiuta, in particolare, la «logica del salvataggio “a tutti i costi” degli organismi a partecipazione pubblica in condizioni di precarietà economico-finanziaria di dissesto o perdita strutturale», ed esprime un «generale divieto di disporre, a qualsiasi titolo, erogazioni finanziarie “a fondo perduto” o prestare garanzie in favore di società in grave situazione deficitaria» [Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, del. 14 giugno 2022, n. 67/2022/PAR].

In sostanza vale anche per il soggetto pubblico il criterio dell’operatore di mercato (investitore privato razionale) che è enunciato nell’art. 18, c. 1, lett. l), L. delega 07/08/2015, n. 124, il quale prescrive, quale principio direttivo in materia di riordino delle partecipazioni societarie pubbliche, “una regolazione dei flussi finanziari, sotto qualsiasi forma, tra amministrazione pubblica e società partecipate secondo i criteri di parità di trattamento tra imprese pubbliche e private e operatore di mercato”. Si tratta di un criterio che deve orientare la scelta, da parte dell’ente pubblico, di investire in partecipazioni societarie, scelta che deve essere improntata alla massima redditività  [7].

Tra l’alto, come segnalato dal Giudice contabile, “Il Comune dovrebbe comportarsi come un qualunque socio e procedere all’attribuzione di ulteriori capitali nelle forme previste dal codice civile, che valorizzano la condivisione del rischio d’impresa (aumenti di capitale o ricapitalizzazioni)…; pertanto ogni altra opzione – che importasse l’accollo di un rischio, d’impresa o di credito, altrimenti spettante alla società e quindi, indirettamente in proporzione ai soci – dovrebbe mostrare un’adeguata razionalità economica (che il Comune deve valutare nella fase pubblicistica che precede l’esercizio della sua potestà negoziale)” [Corte dei conti, Sez. reg. di controllo per la  Lombardia, del. n. 753/2010/PRSE).

In sostanza “. . . il socio pubblico dovrebbe essere mosso dalla medesima razionalità economica che spingerebbe un imprenditore privato a non alimentare soggetti giuridici decotti e a continuare attività economica in perdita reiterata” [ Corte dei conti, Sez. reg. di controllo per la Sicilia del. n. 131/2021/PRSP].

Non si torna così all’art. 1, c. 2, del D. lgs. n. 175 del 2016 “Le disposizioni contenute nel presente decreto sono applicate avendo riguardo all’efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, alla tutela e promozione della concorrenza e del mercato, nonché alla razionalizzazione e riduzione della spesa pubblica”?

[1] Il testo riproduce l’esposizione orale svolta nel corso del Convegno “I servizi pubblici locali” organizzato da Unione delle Province d’Italia – UPI Emilia – Romagna, in collaborazione con ANCREL Sezione Bologna, Fondazione Antonino Borghi e con il patrocinio della Regione Emilia – Romagna e tenuto a Bologna il 6 febbraio 2025.

[2] Sul TUSP, tra i tanti lavori di commento, si rinvia a Le società pubbliche, a cura di F. Cerioni, Milano, 2023; C. D’Aries, S. Gliniansky, T. Tessaro, Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, Rimini, 2016; Codice delle società a partecipazione pubblica, a cura di G. Morbidelli, Milano, 2018.

[3] Cfr. V. Cerulli Irelli, L’impresa pubblica nella Costituzione economica italiana, in Astrid.

[4] Il tema della fondazione pubblica è stato oggetto di uno studio recentissimo elaborato da parte del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili (Doc. Le fondazioni pubbliche, gennaio 2025)

[5] Sul punto cfr. M. Libertini, Principio di adeguatezza organizzativa e disciplina dell’organizzazione delle società a controllo pubblico, in L’amministrazione nell’assetto costituzionale dei poteri pubblici, Scritti per Vincenzo Cerulli Irelli, Tomo I, Torino, 2021.

[6] Cfr. K. Martucci, La nozione di controllo pubblico nel Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, in Giurisprudenza Commerciale, fasc.1, 2022, pag. 105.

[7] Sul punto, cfr. F. Goisis, L’ente pubblico come investitore privato razionale: natura e lucratività delle società in mano pubblica nel nuovo Testo unico sulle partecipate, in Dir. economia, 2017, 1 ss.

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