Sommario: 1. Il fatto – 2. Il decisum della Corte – 3. Le ragioni del Giudice delle Leggi: a) il rapporto competitivo tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa: una diade di strumenti della sovranità popolare; b) il diritto di voto dell’elettore referendario: natura e limiti; c) Art.34 L.352/1970: la ragionevolezza di una scelta legislativa; d) la ragionevole durata della sospensione annuale.

1. Il Fatto
Con l’ordinanza n. 38 del 20 Febbraio 2008 la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibile il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dal Comitato dei Promotori del referendum nei confronti della Camera dei Deputati, del Senato della Repubblica e del Governo, relativo allo svolgimento di referendum indetti e volti ad abrogare alcune disposizioni della riforma elettorale del 2005.
Precisamente, il Comitato ha lamentato che l’automatico slittamento, ex art. 34 L. 352/1970, delle operazioni referendarie già indette per il 18 maggio 2008, per effetto dello scioglimento anticipato delle Camere proclamato con D.P.R. del 24 gennaio 2008 e del contestuale decreto di indizione delle elezioni delle nuove Camere nei giorni 13 e 14 aprile, avesse comportato una lesione del diritto a votare in tempi ragionevoli, oltre ad una lesione delle competenze garantite costituzionalmente ai Promotori del referendum; ha lamentato, pertanto, anche l’illegittimità costituzionale dell’art. 34 L. 352/1970, ritenendo irragionevole il posticipo annuale delle operazioni referendarie già indette, allorquando intervenga lo scioglimento anticipato delle Camere.

2. Il decisum della Corte
La Corte Costituzionale, con la ordinanza in commento, ha dichiarato la inammissibilità del ricorso sottoposto alla sua cognizione dal Comitato promotore del referendum, dal momento che non ha ritenuto sussistere il requisito oggettivo del conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato.
La Corte, in via preliminare, nel richiamare un proprio precedente indirizzo interpretativo (ord. 198/05 e 137/00), nato dall’analisi di una questione in gran parte analoga a quella in esame, conferma il riconoscimento agli elettori sottoscrittori della richiesta di referendum – purchè in numero non inferiore a 500.000 – della titolarità di una funzione costituzionalmente rilevante, posto che essi si servono del tipico strumento della democrazia diretta, il referendum, quale espressione della sovranità popolare; tale orientamento viene richiamato e ribadito dalla Corte anche con riguardo all’attribuzione, ai promotori del referendum, del potere di manifestare la volontà dei citati sottoscrittori in sede di conflitto.
La questione sottoposta all’attenzione della Corte, però, offre alla medesima l’occasione di definire i contenuti di cui si sostanzia il potere di rappresentanza degli elettori referendari riservato al Comitato dei promotori.
Difatti, pur non contestandone, sotto il profilo formale, la legittimazione ad agire, in quanto portavoce della volontà e degli interessi dei sottoscrittori dell’iniziativa referendaria, tuttavia la Corte precisa che non rientra, nella sfera di attribuzione del detto Comitato, il potere di stabilire la data, o quanto meno vincolare il Governo nella scelta della data di indizione delle operazioni referendarie.
Più nel dettaglio, la Corte, come in precedenti pronunce (ord. 198/05 e 137/00), ha stabilito che il potere del Comitato dei promotori del referendum è semplicemente quello di pretendere che ci sia lo svolgimento delle operazioni referendarie, dopo che siano stati eseguiti, ed abbiano, altresì, avuto esito positivo, i preliminari controlli di legittimità e di costituzionalità delle relative domande; ne consegue che tale potere non si estende anche a quello di determinare la data di indizione delle operazioni in questione, trattandosi di potere che, ancorchè “formalmente” riservato al Presidente della Repubblica, viene “sostanzialmente” attribuito alla scelta discrezionale del Governo, il quale, in tale scelta, è vincolato, esclusivamente, ed in conformità con il dettato normativo ( rectius art. 34 L. 352/70), ad assumere quale termine di riferimento temporale, il periodo 15 aprile – 15 giugno.
Il potere del Comitato promotore di intervenire per rendere effettivo e concreto il diritto all’esercizio delle operazioni referendarie non investe, dunque, anche l’aspetto organizzativo di tale diritto costituzionalmente riconosciuto, essendo questo ultimo aspetto riservato alla discrezionalità del Governo e, pertanto, non sindacabile.
La inammissibilità del ricorso viene, altresì, estesa dalla Corte alla doglianza dei ricorrenti relativa ad una lesione del diritto degli elettori acchè le operazioni referendarie si svolgano in tempi ragionevoli; e ciò in quanto la Corte non ravvisa nell’ordinamento alcuna disposizione legislativa, alla quale possa essere parametrata la pretesa di una ragionevolezza, sotto il profilo temporale, nello svolgimento delle operazioni referendarie. Ragion per cui, peraltro, il Comitato è risultato essere privo anche dell’abilitazione ad agire in giudizio al fine di far valere detto interesse, non essendo, il medesimo, riconosciuto, agli stessi elettori referendari, da alcuna disposizione costituzionale.
La Corte, infine, ritiene inammissibile il ricorso anche sotto il profilo procedurale: come già in altre occasioni statuito, infatti, in tanto un conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato, come conseguenza di una disposizione normativa, può essere sottoposto al suo giudizio, in quanto detta disposizione incida direttamente, producendo effetti lesivi, nella sfera di competenza dei rispettivi poteri (ord. n. 343/03; sent. n. 222/02; sent. n. 284/05).
Ove ciò non accada, dunque, la norma può essere impugnata, in via diretta od incidentale, in quanto se ne presuma la violazione di un principio costituzionale, e, quindi, valutata dalla Corte solo in sede di giudizio di legittimità costituzionale.
La Corte, per converso, non ravvisa nell’art. 34 della L. 352/70 alcuna portata incisiva e/o lesiva della sfera di competenza costituzionalmente garantita del Comitato e, per l’effetto, non ritiene sussistente i presupposti del conflitto di attribuzione tra poteri.

3. Le ragioni del Giudice delle Leggi

a) Il rapporto competitivo tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa: una diade di strumenti della sovranita’ popolare
L’ordinanza in esame si pone come occasione di alcuni spunti di riflessione che investono problematiche da tempo dibattute in dottrina.
Primo tra tutti, si ripresenta il problema della qualificazione di quale rapporto intercorra tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa, se di bilanciamento tra queste forme concorrenti di manifestazione della sovranità popolare, e nel caso, quali criteri scandiscano la determinazione di tale rapporto.
L’analisi della questione sposta, in via preliminare, l’attenzione all’ambito definitorio degli istituti coinvolti, ceteris verbis, del referendum abrogativo, quale strumento tipico – oltre che maggiormente impiegato – della democrazia diretta, che trova il proprio riconoscimento costituzionale nell’art. 75, nonché della democrazia rappresentativa, ossia la scelta, da parte del corpo elettorale, dei rappresentanti della propria volontà in Parlamento, a mezzo dei quali, pertanto, si manifesta la sovranità che l’art. 1 Cost. attribuisce al popolo, sebbene, significativamente, nelle forme e nei limiti della Costituzione.
Da sempre ricorre la tendenza a qualificare la democrazia diretta, nella forma del referendum abrogativo, come eccezione rispetto alla democrazia rappresentativa, e ciò per il fatto di essere questo strumento teleologicamente orientato alla caducazione di atti normativi ma non offrendo, al contempo, alternative legislative concorrenti con quelle adottande dall’Assemblea parlamentare e, pertanto, necessitando, per esigenze di completamento della disciplina della materia abrogata, nonché a garanzia della stessa, pur sempre di un rapido intervento del legislatore. Da ciò, il referendum abrogativo, ancorché concorrente con la democrazia rappresentativa, per la funzione di esprimere la sovranità popolare, presenta, sotto il profilo istituzionale, un andamento inautonomo, nel senso che si limita solo ad una legislazione negativa ablatoria, secondo parte della dottrina unidirezionale[1], che per la ricostruzione dell’impianto normativo della materia incisa dai suoi effetti, si completa nell’intervento del Parlamento chiamato a colmare, in tempi celeri, i vuoti di normazione conseguenti all’esercizio della democrazia diretta.
Tale orientamento, però, non ha trovato condivisione da parte di altrettanto autorevole dottrina che, partendo dalla sottile distinzione tra il “disporre in positivo” ed il “disporre in negativo”, e ritenendo che l’abrogazione possa farsi rientrare non nel semplice non disporre, bensì nel “disporre diversamente”, attribuisce portata innovativa autonoma al referendum abrogativo[2]. Secondo tale orientamento, la potestà normativa del referendum abrogativo si esplica nel fatto che esso, attraverso la cancellazione di una norma dal sistema delle fonti, apporta modifiche all’impianto normativo previgente rispetto al suo intervento e, in tal modo, innova il diritto.
Tale ultimo orientamento, peraltro, è stato di recente richiamato dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale la quale, nella sentenza n. 15/08, con riguardo, specificamente, ai referendum in materia elettorale, ha previsto che essi “…..risultano essere intrinsecamente e inevitabilmente “manipolativi”, nel senso che, sottraendo ad una disciplina complessa e interrelata singole disposizioni o gruppi di esse, si determina, come effetto naturale e spontaneo, la ricomposizione del tessuto normativo rimanente, in modo da rendere la regolamentazione elettorale successiva all’abrogazione referendaria diversa da quella prima esistente. Nel caso delle leggi elettorali si dimostra evidente la validità dell’osservazione teorica generale secondo cui, negli ordinamenti moderni, abrogare non significa non disporre, ma disporre diversamente”.
Com’è noto, la peculiarità dei referendum in materia elettorale è quella di essere uno strumento che, in quanto manifestazione di volontà contraria ad un sistema politico che risulta aver perso la reale portata rappresentativa, con effetti non solo demolitori, ma anche propositivi in ordine al sistema elettorale suo oggetto, risulta idoneo ad incidere su norme costituzionali necessarie, costitutive dell’impalcatura istituzionale dello Stato, e pertanto, anche sulla forma di governo parlamentare.
Nelle recenti pronunce nn. 15, 16, 17 del 2008, la Corte Costituzionale ha ribadito[3] l’ammissibilità del referendum avente ad oggetto leggi elettorali, a condizione, però, che il quesito sia “omogeneo” e “riconducibile ad una matrice razionalmente unitaria”( Corte Cost. sent.47/91, conforme alle sent. n. 16/78, n. 25/81, n. 29/87) e ne residui, comunque, una normativa di garanzia tale da poter assicurare il funzionamento dell’organo costituzionale allorquando, ad avvenuta abrogazione, vi sia l’inerzia del legislatore. E ciò in quanto, lo si ripete, le leggi elettorali sono “leggi costituzionalmente necessarie”, “la cui esistenza e vigenza è indispensabile per assicurare il funzionamento e la continuità degli organi costituzionali della Repubblica”.
Secondo la Consulta, l’ammissibilità dei referendum abrogativi sulle leggi elettorali viene valutata quando essi, oltre a possedere i requisiti di cui alla sentenza n. 16/78 – cioè chiarezza, univocità ed omogeneità dei quesiti – , siano, altresì, “parziali”, ovvero tali da non intaccare la legge elettorale nella sua interezza, bensì solo singole disposizioni di essa, di modo che, in caso di esito positivo del referendum, residui in ogni caso una disciplina legislativa in grado di consentire il rinnovo dell’organo costituzionale elettivo.
Ciò detto, ritornando all’analisi dei fatti in questione, lo scioglimento anticipato delle Camere ha fatto si che si desse prevalenza, sotto il profilo temporale, alla scelta popolare degli elettori rispetto alla scelta abrogativa, stante la rilevanza pubblica degli interessi sottesi: la immediatezza di intervento nell’indizione dei nuovi comizi elettorali, infatti, viene giustificata dall’esigenza di un tempestivo ripristino dell’apparato politico-istituzionale dello Stato intaccato dallo scioglimento anticipato delle Assemblee rappresentative, comportando, come conseguenza, l’automatico posticipo delle operazioni referendarie già precedentemente indette, in applicazione dell’art. 34 della L. 352/70.
Né l’imminente indizione dei nuovi comizi elettorali comporta alcuna limitazione della sovranità popolare e ciò in quanto, in primo luogo, lo scioglimento anticipato delle Camere non ha come effetto l’annullamento delle operazioni referendarie già indette – quindi, non è preclusivo della sovranità popolare -, bensì ne posticipa solo l’esercizio in vista della formazione della nuova classe politica.
In secondo luogo, la circostanza che determina l’anzidetto posticipo – formazione delle nuove Camere -, è anch’essa, come il referendum, uno strumento di democrazia – rectius democrazia rappresentativa – che, pertanto, necessita, ai fini del suo esercizio, del coinvolgimento del popolo sovrano. Difatti, per la formazione della nuova classe politica il corpo elettorale è l’unico chiamato a decidere, e, quindi, ad esternare il proprio volere, nel corso delle elezioni politiche.
Pertanto, la sospensione delle operazioni referendarie non è da intendersi come sospensione della sovranità popolare, dal momento che all’indomani dello scioglimento delle Camere, il popolo continua a mantenere il ruolo di protagonista della vicenda elettorale ancorché manifesti il proprio volere, piuttosto che direttamente, mediante la scelta dei propri rappresentanti politici.

b) Il diritto di voto dell’elettore referendario: natura e limiti.
Le considerazioni sin qui svolte portano alla necessità di esaminare la natura della posizione giuridica soggettiva riconosciuta agli elettori referendari.
Non pare revocarsi in dubbio che al diritto di voto, oggetto di espresso riconoscimento costituzionale, sia da attribuire la natura di diritto soggettivo, sia che si manifesti direttamente, sia che si esterni mediante la elezione dei propri rappresentanti politici.
Ciò stante, come pacificamente appurato dalla dottrina e dalla giurisprudenza negli anni, tale posizione giuridica attiva, ancorché piena ed esclusiva, presenta la peculiarità di poter essere affievolita, ossia temporaneamente compressa, allorquando lo richieda la necessità di tutela di un interesse pubblico preminente. Ipotesi, questa, che può ricondursi alla questione sottoposta all’esame del Giudice delle Leggi, laddove l’interesse pubblico a ripristinare tempestivamente l’equilibrio politico ed il funzionamento del Parlamento, ha comportato l’affievolimento del diritto di voto degli elettori referendari, posticipandone l’esercizio di un anno.

c) Articolo 34 l. 352/70: la ragionevolezza di una scelta legislativa.
Passando ad esaminare la tanto contestata disposizione normativa, che prevede l’automatico posticipo dello svolgimento delle operazioni referendarie, sospensivamente condizionandone l’esercizio per gli elettori, allorquando, a referendum indetto, dovesse profilarsi l’ipotesi di uno scioglimento anticipato delle Camere – rectius art. 34 L. 352/70 -, essa appare rispondere ad esigenze di opportunità anche politica; difatti, tale articolo, dal momento che abilita il referendum di esprimere la sua efficacia demolitoria non nell’immediatezza dell’insediamento delle nuove assemblee elettive, bensì dopo un anno dalla indizione delle elezioni politiche, da una parte, consente che il nuovo apparato governativo, venuto a nascere all’indomani della formazione delle nuove Camere, raggiunga una stabilità tale da non incidere sull’esercizio della sovranità popolare referendaria, dall’altra, permette, altresì, al corpo elettorale, sottoposto all’influenza del sistema politico, di manifestare la propria volontà in modo pieno ed incondizionato.
Infatti, qualora il referendum indetto non fosse stato posticipato, benché in presenza di un’inevitabile ed indilazionabile scioglimento delle Assemblee rappresentative, il corpo elettorale sarebbe stato chiamato a pronunciarsi, a distanza di poche settimane, attraverso due strumenti di espressione della propria volontà, diversi, ma ambedue incidenti nella materia elettorale – ossia scelta dei propri rappresentanti politici e abrogazione della legge che ne contempla le modalità di scelta – con il rischio di manifestare, eventualmente, una volontà non scevra da perplessità e condizionamenti derivanti dalla situazione politico – istituzionale venutasi a creare.
E’ noto, infatti, che l’equilibrio del sistema politico di un ordinamento che sia stato dissestato da una crisi di governo, non viene immediatamente ripristinato attraverso la sola formazione della nuova classe politica mediante le elezioni.
La scelta dei propri rappresentanti politici in Parlamento, difatti, è solo la prima fase di un processo – più lungo – di stabilizzazione del sistema politico, soprattutto in un ordinamento a Bicameralismo perfetto, processo scandito da una serie di tappe necessarie al funzionamento della macchina statale, che interessano un determinato lasso di tempo – es. nomina dei ministri, accettazione dell’incarico, prestazione del giuramento nelle mani del P.D.R., formazione del Governo, etc. – e che si conclude allorquando tra il Governo e le Assemblee elettive “nuovi nati” venga a crearsi il rapporto sul quale, poi, dovrà reggersi l’intero impianto statale. Rapporto che, sebbene trovi nelle elezioni politiche la propria origine, cerca, nel tempo, la stabilità necessaria a guidare l’ordinamento statale.
Pertanto, laddove il corpo elettorale, aggirando la previsione dell’art. 34 L. 352/70, avesse avuto la possibilità di manifestare la propria sovranità referendaria all’indomani della formazione delle nuove Camere, certamente avrebbe potuto, con maggiore probabilità, esternare una volontà influenzata dal clima politico esistente, reduce da una dilaniante crisi di governo e contestualmente pronto ad accollarsi l’onere di risolvere i problemi da essa determinati o lasciati insoluti.
Sotto tale profilo, dunque, il termine di sospensione annuale del referendum indetto, di cui al censurato art. 34, appare ragionevole, dal momento che si pone a garanzia dell’esercizio libero ed incondizionato di un potere che la Costituzione riserva al popolo, soprattutto considerato che, nel caso di specie, il referendum avrebbe potuto spiegare i propri effetti di rimozione di leggi passate nella materia elettorale, ma all’indomani di una scelta dei propri rappresentanti in Parlamento, già avvenuta, peraltro, secondo la vecchia normativa.

d) La ragionevole durata della sospensione annuale.
L’ordinanza in esame offre lo spunto di analisi della questione anche sotto altro profilo, ossia se esista o meno un diritto degli elettori referendari a che le operazioni volute si svolgano o meno in tempi ragionevoli.
A primo acchito verrebbe da considerare che ancorché il nostro testo costituzionale riconosca per tutti i cittadini un diritto di voto, manca dell’inciso espresso per cui queste operazioni abbiano a svolgersi in termini ragionevoli.
E’ altresì vero, nel contempo, che il nostro sistema costituzionale prevede il principio di ragionevolezza come clausola alla quale viene parametrata la durata dei procedimenti previsti in Costituzione; espresso riferimento è all’art. 111 Cost. in ordine al giusto processo, disposizione che può essere estesa, senza dubbio, ai procedimenti elettorali.
Tuttavia, però, tale ragionevolezza, sebbene clausola di tutela e garanzia dei diritti dei privati, viene scandita, in modo diverso, a seconda del settore di applicazione, e, pertanto, viene a sostanziarsi, in termini di durata differenti.
Ad essere più chiari, con un esempio, in ambito processuale, la irragionevolezza della durata si configura allorquando un processo si protragga per un termine superiore a quello determinato dalla C.E.D.U., e individuato in 3 anni.
Ancora, nell’ambito del funzionamento della Pubblica Amministrazione, la Legge 241/90 e s.m.i., all’art. 2 co. 2, attribuisce, in primis, a ciascun ente pubblico, la titolarità del potere di stabilire il termine di durata di ogni procedimento di propria competenza, prevedendo, in secundis, – art. 2 co. 3 – che a fronte della inerzia amministrativa nella previsione di tale termine, esso si intende di 90 giorni; in tal modo, la citata legge, consente di individuare, o comunque individua, la durata rispetto alla quale si valuta una eventuale irragionevolezza del procedimento amministrativo. Pertanto, le Amministrazioni procedenti risultano titolari di un potere di definizione della durata del procedimento, tale da escludere la pretesa di qualsivoglia posizione giuridica soggettiva esterna, analogamente a quanto accade nei confronti del Governo secondo la disciplina dell’indizione del referendum abrogativo. Sebbene, doveroso precisare, tale ultimo parallelismo diverge sotto il profilo della titolarità dell’organo chiamato a definire la durata del procedimento, per il fatto che l’autorità amministrativa procedente è autorizzata a stabilire un termine di durata di un procedimento di cui ha la piena titolarità, cosa che, invece, non ricorre, nel caso del Governo, che manca della titolarità del procedimento elettorale.
Analoghe considerazioni, invece, non possono aversi con riguardo al procedimento elettorale, per il fatto che, quantunque si voglia traslare ad esso l’applicazione del principio di ragionevolezza quale garanzia della pienezza ed effettività di esercizio del diritto di voto, è altresì vero che essa non trova riferimenti concreti in un termine definito; da ciò, dunque, gli interrogativi: perché e in rapporto a quali parametri il termine annuale di posticipo del referendum sarebbe da considerare irragionevole? Esiste un termine prestabilito che possa tradurre concretamente il principio di ragionevolezza in materia elettorale, e rispetto al quale l’automatico slittamento annuale delle operazioni referendarie possa considerarsi irragionevole?
La logica dell’attuale sistema, invece, come già innanzi accennato, sembra prevedere il posticipo del referendum di un anno dall’indizione dei comizi elettorali (verificandosi le condizioni di scioglimento anticipato delle Camere) proprio per garantire che il diritto di voto del corpo elettorale referendario – in un periodo lontano da crisi di Governo e dopo lo stabilizzarsi della nuova classe politica -, sia esercitato in modo pieno e libero da qualsivoglia condizionamento derivante dalla situazione politico -istituzionale che ne costituisce lo sfondo.

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[1] Baldini V., “L’intento dei promotori nel referendum abrogativo”, Liguori, Napoli, 1996, pp. 91 e ss.
[2] Crisafulli V, “Lezioni di diritto costituzionale”, II,1, CEDAM, Padova, 1993, pp. 112 e ss.
[3] Già con sentenza n. 29/87 la Corte riconosceva l’ammissibilità dei referendum aventi ad oggetto leggi elettorali, ossia leggi costituzionali necessarie, nella misura in cui non si limitassero a produrre solo effetti ablatori, ma proponessero, accanto all’abrogazione di disposizioni normative nella materia, alternative al sistema elettorale, su cui il corpo elettorale era chiamato a pronunciare il proprio voto.

(pubblicato il 17.9.2008)

Note

L'articolo Un diritto al sollecito svolgimento delle operazioni referendarie?<br> (Note a margine di Corte Cost., ordinanza n. 38 del 20 Febbraio 2008) proviene da Giustamm.