Autore: Anna Maria Chiariello

Titolo: Il PNRR, la sua missione “perno” e le misure di tutela delle aree verdi e delle aree protette.

Anno di pubblicazione: 2022

Codice ISSN: 1972-3431

Sommario: 1. Dal Next Generation EU al PNRR italiano e alla sua missione “perno”. – 2. Il concetto di transizione ecologica e quello di rivoluzione verde. – 3. La missione “perno” del PNRR e la salvaguardia della biodiversità del territorio: la morfologia delle misure. – 4. La salvaguardia della biodiversità del territorio nel PNRR: la morfologia delle aree, in particolare le aree protette e le aree verdi. – 5. La tutela e la valorizzazione del verde urbano ed extraurbano e il Piano di forestazione urbana ed extraurbana. – 6. La digitalizzazione dei parchi nazionali e delle aree marine protette. – 7. Considerazioni conclusive.

1.     Dal Next Generation EU al PNRR italiano e alla sua missione “perno”.

Il Next Generation EU (NGEU)^[1], anche noto in Italia come “Fondo per la ripresa”, è uno strumento temporaneo di 750 miliardi di euro e il più ingente pacchetto di misure di stimolo mai finanziato in Europa, approvato nel luglio del 2020 dal Consiglio europeo al fine di sostenere gli Stati membri dell’UE colpiti dalla pandemia di Covid-19 e indirizzarli verso la ripresa.

Le risorse del NGEU sono ripartite tra sette programmi^[2], il più rilevante dei quali è il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility), istituito con il reg. (UE) 2021/241 (c.d. “Regolamento Dispositivo”)^[3] ed esteso lungo un periodo di cinque anni, dal 2021 al 2026. Strumento chiave del NGEU, il Dispositivo mette a disposizione ingenti risorse volte ad aiutare l’UE a uscire più forte e resiliente dalla crisi, mitigare l’impatto economico e sociale della pandemia e rendere le economie e le società europee più sostenibili e meglio preparate per le sfide e le opportunità delle transizioni verdi e digitali[4]. In effetti esso si applica ad ampie aree di intervento di pertinenza europea strutturate in sei pilastri, tra i quali, per quanto qui di maggiore interesse, quello della “transizione verde”^[5].

Ai sensi del Dispositivo, ciascuno Stato membro deve presentare alla Commissione europea un Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR) per definire un programma di riforme e investimenti fino al 2026 e ottenere così le risorse assegnate sotto forma di prestiti e/o sovvenzioni. Il PNRR va debitamente motivato e giustificato con una serie di elementi, tra i quali il modo in cui esso garantisce che nessuna misura per l’attuazione delle riforme e degli investimenti previsti arrechi un danno significativo agli obiettivi ambientali di cui al c.d. regolamento tassonomia^[6]. Ancora, ciascun Piano deve contenere una spiegazione qualitativa del modo in cui le misure previste “sono in grado di contribuire alla transizione verde, compresa la biodiversità, o ad affrontare le sfide che ne conseguono”. Il Piano deve altresì indicare se le predette misure rappresentano almeno il 37 per cento della dotazione totale dello stesso sulla base dell’indicata metodologia di controllo del clima^[7].

In attuazione di quanto precede l’Italia ha adottato il suo Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza, atto dalla natura dibattuta ma certamente di pianificazione e programmazione, strategico e non immediatamente vincolante^[8]. Volto a riparare i danni economici e sociali della crisi pandemica, contribuire a risolvere le debolezze strutturali dell’economia nazionale e accompagnare il Paese su un percorso di transizione ecologica, il PNRR italiano mira a permettere lo sviluppo verde e quello digitale del Paese, imprescindibili per il progresso economico e non solo. È un’occasione eccezionale per accelerare il conseguimento degli ambiziosi obiettivi globali ed europei al 2030 e 2050 che puntano a una progressiva e completa decarbonizzazione e a una più convinta adozione di soluzioni di economia circolare[9], e per raggiungere traguardi da lungo tempo posti e non conseguiti quale la piena sostenibilità ambientale, che riguarda tra l’altro la difesa della biodiversità[10] e il rafforzamento della gestione delle risorse naturali^[11].

Il PNRR italiano si sviluppa attorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo – digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica e inclusione sociale – e si articola in sei missioni. Queste, articolate a loro volta in riforme e investimenti, sono diversamente destinatarie delle ingenti risorse del PNRR, costituite principalmente da fondi stanziati dall’Unione europea (191,5 miliardi di euro) grazie a sovvenzioni e prestiti del Dispositivo per la Ripresa e Resilienza. Al PNRR sono allocate anche risorse nazionali per 30,6 miliardi, attribuite attraverso il Fondo complementare istituito con il d.l. 6 maggio 2021, n. 59, a valere sullo scostamento pluriennale di bilancio approvato nel Consiglio dei ministri del 14 aprile 2021.

Specialmente connessa allo sviluppo verde e alla protezione dell’ambiente è la seconda e più importante delle sei missioni del PNRR, rubricata “rivoluzione verde e transizione ecologica” (M2). La rilevanza di tale missione, cui è destinato quasi un terzo dei fondi suddetti[12], discende direttamente dal livello sovranazionale e in particolare dalle strategie delineate nei Sustainable Development Goals dell’Agenda 2030 dell’ONU per lo Sviluppo Sostenibile^[13] e nel Green Deal europeo^[14], nonché dal doppio obiettivo europeo di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050 e di ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 55 per cento, rispetto allo scenario degli anni Novanta, entro il 2030. Tale missione si conforma inoltre agli obiettivi del Piano d’azione per l’economia circolare varato dall’UE e diretto a colmare le lacune strutturali che ostacolano il raggiungimento di un nuovo e migliore equilibrio fra natura, sistemi alimentari, biodiversità e circolarità delle risorse. Scopo precipuo della seconda missione è realizzare la transizione verde ed ecologica della società e dell’economia per rendere il sistema sostenibile e garantire la sua competitività, secondo un processo in cui ambiente e sviluppo non sono elementi contrapposti, ma si compenetrano tra loro in sinergia, rendendo l’uno il volàno per realizzare l’altro.

2.     Il concetto di transizione ecologica e quello di rivoluzione verde.

All’interno della cornice descritta, che riflette un mondo in divenire, il concetto di “transizione ecologica” ne appare l’emblema. Pur se presente in numerosi atti, sotto tale forma o sotto forme e con sfumature leggermente diverse ma comunque affini, questo concetto non viene mai accompagnato da una definizione espressa e compiuta^[15].

In effetti, come visto, di “transizione verde” parla il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, addirittura elevandola a uno dei suoi sei pilastri^[16]. La “transizione ecologica” è la seconda e la più importante missione del PNRR^[17]. Alla “transizione ecologica” è dedicato il “Piano nazionale per la transizione ecologica” (PTE), strumento di programmazione nazionale volto a offrire un inquadramento generale sulla strategia per la transizione ecologica italiana, definendo un quadro concettuale anche per gli interventi previsti dal PNRR^[18]. La “transizione ecologica” permea il d.l. 31 maggio 2021, n. 77, motivato anche dall’urgenza di introdurre misure di accelerazione dei procedimenti relativi agli interventi in materia di transizione ecologica, tanto da venire denominato “decreto transizione ecologica”^[19]. Nonostante quanto precede e nonostante il ruolo centrale riservato alla transizione ecologica, nessuno degli atti citati e di quelli ulteriori che la menzionano, la definisce.

Per cogliere il significato di tale concetto, occorre innanzitutto partire dall’etimologia dei termini di cui questo si compone. “Transizione” indica un passaggio da un modo di essere o di vita a un altro, da una condizione o situazione a una nuova e diversa, e implica l’idea di un’evoluzione in atto. “Ecologica” spiega di che tipo di evoluzione si tratta e dove questa si dirige, ossia qual è la condizione, la situazione o il modo di essere cui si arriva dopo avere compiuto il “passaggio”. In considerazione di quanto precede, per “transizione ecologica” si intende quel passaggio, essenziale e oramai indifferibile^[20], dalla situazione attuale – evidentemente compromessa e poco rispettosa dell’ambiente e delle sue risorse – a una nuova in cui il capitale naturale è protetto e valorizzato, con l’obiettivo di tutelare il benessere degli esseri viventi e del territorio che questi abitano. Tale definizione, pur se chiarisce in linea generale il significato dell’espressione in esame, non appare completa e del tutto esplicativa^[21], né aiuta a comprenderne la portata giuridica e le relative implicazioni.

Sotto il profilo normativo, la transizione ecologica è generalmente presente negli atti (ad esempio il Regolamento Dispositivo) adottati al fine di facilitare la ripresa economica e sociale dopo la pandemia, venendo a costituire “uno dei perni essenziali del c.d. diritto della ripresa”^[22]. Come visto tali atti non offrono una definizione di “transizione ecologica”, tuttavia ne danno un rilievo primario e richiedono per la sua realizzazione riforme e investimenti. Nel fare ciò ne specificano gli ambiti, quali ad esempio la biodiversità, l’efficienza energetica e l’economia circolare^[23], e la collegano al contemporaneo conseguimento di altri obiettivi prioritari, quali quelli climatici e della crescita sostenibile. In altri termini essi pongono la transizione ecologica “alla base del nuovo modello di sviluppo italiano ed europeo”. Essa infatti non solo è necessaria per migliorare la qualità della vita e la sicurezza ambientale e per un Paese più verde e un’economia più sostenibile, ma è anche un “importante fattore per accrescere la competitività del nostro sistema produttivo, incentivare l’avvio di attività imprenditoriali nuove e ad alto valore aggiunto e favorire la creazione di occupazione stabile”^[24]. Quanto precede è confermato da precedenti atti sovranazionali di fondamentale rilevanza, quali l’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici^[25], l’Agenda 2030 dell’ONU e il Green Deal europeo, tutti atti trasversali in cui il tema ambientale, seppure centrale, non è esclusivo.

Quanto illustrato dà inoltre conto del carattere “integrale” e “olistico” della transizione ecologica, volta non solo a tutelare l’ambiente, ma a intervenire a tutto tondo in ambito economico, in quello sociale, in quello attinente alle istituzioni e in quello ambientale, secondo il principio di integrazione^[26].

Oltre al principio di integrazione, appare governare la transizione ecologica, e in generale il PNRR, il principio dello sviluppo sostenibile^[27], modulo e obiettivo cui la transizione tende. In effetti ai sensi del PNRR è necessaria una radicale transizione ecologica “verso la completa neutralità climatica e lo sviluppo ambientale sostenibile per mitigare le minacce a sistemi naturali e umani”^[28]. Ben due delle componenti della seconda missione del PNRR comprendono sin dalla loro rubrica il riferimento alla sostenibilità^[29]. Le altre due componenti della medesima missione sono composte da investimenti volti a favorire e garantire lo sviluppo sostenibile^[30]. Quanto precede si inserisce perfettamente nel solco dei pregressi atti normativi già citati. Ad esempio, ai sensi del reg. (UE) 2021/240 lo strumento di sostegno tecnico deve “affrontare sfide ambientali e sociali più ampie all’interno dell’Unione, tra cui la protezione del capitale naturale, la conservazione della biodiversità e il sostegno all’economia circolare e alla transizione energetica”, richiedendo che ciò avvenga “in conformità dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile”^[31]. Ai sensi del reg. (UE) 2021/241 il Dispositivo per la ripresa e la resilienza riflette “il Green Deal europeo quale strategia di crescita dell’Europa, nonché l’importanza di far fronte ai cambiamenti climatici in linea con l’impegno dell’Unione di attuare l’Accordo di Parigi e gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’ONU”^[32]. Questi sono definiti dalla già menzionata Agenda 2030, al centro della quale c’è proprio il tema dello sviluppo sostenibile nella dimensione economica, sociale e in quella ambientale. In particolare l’Agenda detta 17 Obiettivi per lo Sviluppo Sostenibile (Sustainable Development Goals, SDGs), molti dei quali riguardano direttamente l’ambiente e la transizione ecologica, quali ad esempio quelli concernenti la vita sott’acqua, la vita sulla terra, la lotta contro il cambiamento climatico, l’acqua e l’energia pulite.

Fondamentale ai fini della transizione ecologica è l’operato della pubblica amministrazione, ritenuta ora elemento centrale per la realizzazione della predetta transizione^[33], ora ostacolo a questa^[34]. Indicativa di tale importante ruolo e di quanto la transizione ecologica necessiti di un’azione amministrativa dedicata ed efficace è, a livello istituzionale, la nascita di nuovi organi appositamente destinati alla transizione ecologica. In particolare, in Italia sono stati di recente istituiti il Ministero della transizione ecologica (MiTE), in sostituzione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare (MATTM)^[35], e il Comitato interministeriale per la transizione ecologica (CITE), volto ad assicurare il coordinamento delle politiche nazionali per la transizione ecologica e la relativa programmazione, ferme le competenze del Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS)^[36].

Negli atti nazionali ed eurounitari concernenti la ripresa, la “transizione verde” o “ecologica” è affiancata da altre transizioni e in particolare da quella “digitale” e da quella “giusta”. Ciò sembra suggerire che la transizione ecologica non va considerata singolarmente come una monade isolata, ma deve essere analizzata in un contesto più ampio che include anche la transizione digitale e la transizione giusta, complementari alla prima e anch’esse fondamentali ai fini della ripresa. Più in particolare, la transizione giusta appare specialmente connessa a quella ecologica, sembrando costituirne l’altra faccia della medaglia: in effetti trasformare le sfide ambientali in opportunità ha quale conseguenza quella di rendere la transizione giusta e inclusiva per tutti^[37]. Conferma tale lettura il reg. (UE) 2021/240, in cui si parla di un’unica “transizione verde e giusta”, riferendo dunque i due aggettivi a una stessa “transizione” e tenendo invece questa distinta dalla “transizione digitale”^[38].

La rubrica della seconda missione del PNRR accosta alla “transizione ecologica” il concetto di “rivoluzione verde”. Quest’ultimo è adoperato dal solo PNRR, mentre non compare negli altri atti normativi menzionati, risultando ancora più difficile darne una definizione, se possibile distinta da quella della transizione ecologica. Dal punto di vista etimologico, nel suo aspetto figurato il termine “rivoluzione” indica un mutamento radicale di un ordine statuale e sociale, nei suoi aspetti economici e politici. Anche in questo caso dunque vi è un cambiamento, ma non se ne chiariscono né l’oggetto, né lo scopo, se non che si tratta di un cambiamento indirizzato verso temi ambientali. Dal punto di vista storico, l’espressione “rivoluzione verde” non è nuova, ma indica quell’evoluzione dell’agricoltura avvenuta nella seconda metà del XX secolo e connotata oggi in senso negativo sotto il profilo ambientale. In effetti, se da una parte tale evoluzione ha reso possibile, soprattutto nei Paesi in via di sviluppo, un massiccio aumento delle produzioni agricole di cereali grazie all’uso di nuove tecnologie agricole, pesticidi e fertilizzanti, diminuendo nel mondo il rischio di sottonutrizione, dall’altra proprio l’uso dei menzionati prodotti e tecniche ha causato rilevanti problemi di inquinamento, un ingente sfruttamento del suolo e un’eccessiva riduzione delle falde acquifere, oltre che l’esigenza di maggiore petrolio nella produzione, dando inizio tra l’altro a fenomeni di degradazione del suolo e perdita di biodiversità, i quali oggi minacciano grandi estensioni agricole e ne diminuiscono la resa^[39]. Considerato quanto precede e l’infelice scelta terminologica, nel PNRR l’espressione “rivoluzione verde” sembra utilizzata per lo più enfaticamente, per dare ulteriore evidenza del passaggio “verde” in atto e della sua straordinaria e radicale portata, ma – a differenza della “transizione ecologica” – è probabilmente destinata a una sorte corta e circoscritta.

3.     La missione “perno” del PNRR e la salvaguardia della biodiversità del territorio: la morfologia delle misure.

La missione “rivoluzione verde e transizione ecologica” è suddivisa in quattro componenti: (i) agricoltura sostenibile ed economia circolare; (ii) energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile; (iii) efficienza energetica e riqualificazione degli edifici; (iv) tutela del territorio e della risorsa idrica. Più in particolare, quest’ultima (M2C4), richiamando la Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030[40], prevede una serie di azioni volte a rendere il Paese più resiliente ai cambiamenti climatici proteggendo la natura e le biodiversità, oltre che a migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione accelerando la digitalizzazione e aumentando la qualità dei servizi pubblici locali.

L’importanza di realizzare l’obiettivo di protezione della biodiversità è ben chiara agli estensori del PNRR. In effetti l’Italia è caratterizzata da un ecosistema naturale, agricolo e biologico unico, ed è composta da un territorio di valore inestimabile che rappresenta un elemento centrale dell’identità, della cultura e della storia nazionale, ed è motore dello sviluppo economico presente e futuro. La sicurezza di questo territorio è dunque fondamentale e concorre sia ad assicurare la salute dei cittadini, sia ad attrarre investimenti. Ai fini di garantire tale sicurezza occorre porre in essere un ventaglio di azioni come la mitigazione dei rischi idrogeologici, l’eliminazione dell’inquinamento delle acque e del terreno e la salvaguardia delle aree verdi e della biodiversità. Tale ultima azione spicca tra le altre in quanto la biodiversità è oggi una priorità assoluta per l’Unione europea. La Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, infatti, persegue l’ambizioso obiettivo di redigere un piano di ripristino della natura per migliorare lo stato di salute delle zone protette esistenti e nuove e riportare una natura variegata e resiliente in tutti i paesaggi e gli ecosistemi.

Ciò premesso, la M2C4 è a sua volta suddivisa in quattro ambiti di intervento, il terzo dei quali è significativamente rubricato “salvaguardare la qualità dell’aria e la biodiversità del territorio attraverso la tutela delle aree verdi, del suolo e delle aree marine”. All’interno di questo ambito di intervento il PNRR prevede una serie di misure, e segnatamente cinque investimenti e una riforma.

Passando rapidamente in rassegna le predette misure, la prima ha a oggetto la tutela e la valorizzazione del verde urbano ed extraurbano (investimento 3.1) e prevede una serie di azioni su larga scala volte ad accrescere la qualità della vita e il benessere dei cittadini mediante la protezione delle aree verdi esistenti e la creazione di nuove, anche al fine di preservare e valorizzare la biodiversità e i processi ecologici connessi alla piena funzionalità degli ecosistemi. Si tratta di azioni indirizzate principalmente alle quattordici città metropolitane, che sempre più devono affrontare le problematiche connesse all’inquinamento atmosferico, ai cambiamenti climatici e alla perdita di biodiversità, con manifesti impatti negativi sul benessere e sulla salute dei cittadini. Tra le azioni previste vi è quella dello sviluppo di boschi urbani e periurbani, piantando almeno 6,6 milioni di alberi per 6.600 ettari di foreste urbane.

La seconda linea di investimento (3.2) ha ad oggetto la digitalizzazione dei parchi nazionali e delle aree marine protette ed è diretta a fissare procedure standardizzate e digitalizzate per rendere il funzionamento delle aree protette più moderno, efficiente ed efficace. Il conseguimento di tale obiettivo passa mediante tre sub-investimenti. Il primo, rubricato “conservazione della natura – monitoraggio delle pressioni e minacce su specie e habitat e cambiamento climatico”, è teso a rafforzare il monitoraggio usando strumentazione avanzata. Il secondo, avente per oggetto i “servizi digitali ai visitatori dei parchi nazionali e delle aree marine protette”, è volto a instaurare le condizioni per uno sviluppo socio-economico basato sull’uso sostenibile del capitale naturale mediante servizi e attività incentrate sulle risorse locali (come la natura, l’artigianato e l’arte) e, al contempo, a promuovere l’educazione, l’informazione e la sensibilizzazione in merito al turismo sostenibile e all’uso consapevole di risorse. Infine il terzo sub-investimento ha per oggetto la “digitalizzazione e semplificazione delle procedure per i servizi forniti dai Parchi e dalle Aree Marine Protette” ed è volto alla semplificazione amministrativa mediante la digitalizzazione e la facilitazione di accesso alle procedure per i cittadini, le imprese e i visitatori dei Parchi nazionali e delle aree marine protette.

Seguono poi gli investimenti relativi alla rinaturazione dell’area del Po (investimento 3.3), alla bonifica dei siti orfani (investimento 3.4) e al ripristino e alla tutela dei fondali e degli habitat marini (investimento 3.5). Quest’ultima misura è diretta ad accrescere in modo significativo la percentuale (oggi del 19.1%) delle acque nazionali soggette a misure di conservazione per raggiungere l’ambizioso obiettivo eurounitario di tutela della biodiversità entro il 2030. Il conseguimento di tale obiettivo, che comprende non soltanto la tutela ma anche il ripristino degli habitat costieri, necessita di un insieme di azioni che presuppongono una solida conoscenza degli habitat stessi, della loro localizzazione, della loro estensione e del loro stato, nonché di interventi di vasta portata. Scopo finale di questi ultimi è invertire la tendenza di crescita del degrado degli ecosistemi marini, aumentandone la resilienza ai cambiamenti climatici e di conseguenza agevolando il mantenimento e la sostenibilità di attività essenziali non solo per le zone costiere ma altresì per le filiere produttive primarie per l’Italia, come il turismo e l’alimentazione. Sulla base della consapevolezza che per definire misure di salvaguardia efficaci occorrono una conoscenza approfondita degli habitat marini, un’idonea mappatura di questi e il monitoraggio ambientale, tale misura intende potenziare il sistema nazionale di ricerca e osservazione degli ecosistemi marini e costieri, anche accrescendo la disponibilità di navi da ricerca aggiornate. Obiettivo finale è che il novanta per cento dei sistemi marini e costieri siano mappati e monitorati, e che il venti per cento degli stessi siano restaurati.

Infine, l’unica riforma del terzo ambito della M2C4 del PNRR prevede l’adozione di programmi nazionali di controllo dell’inquinamento atmosferico (riforma 3.1).

4.     La salvaguardia della biodiversità del territorio nel PNRR: la morfologia delle aree, in particolare le aree protette e le aree verdi.

Come detto, la M2C4 e, più specificamente, il suo terzo ambito di intervento prevedono una serie di azioni volte a proteggere la natura e le biodiversità. Tali azioni incidono su parti diverse del territorio, quali il suolo, i siti orfani, i fondali e gli habitat marini, le aree verdi e le aree protette. Appare dunque necessaria una chiara definizione di queste, limitando in tale sede l’analisi alle aree protette (e in particolare ai parchi nazionali) e alle aree verdi, per individuare le competenze a esse relative e il rapporto che le lega tra loro o ad altre aree anch’esse meritevoli di protezione, e distinguerle da altre aree soggette a speciale regime di tutela.

Quanto alle aree protette, la l. 6 dicembre 1991, n. 394 (c.d. legge quadro sulle aree protette)[41] disciplina l’assetto istituzionale relativo alla programmazione, alla realizzazione, allo sviluppo e alla gestione delle aree naturali protette[42]. Queste sono territori delimitati geograficamente e dotati di valore naturalistico e ambientale, sottoposti dalla legge a uno speciale regime di tutela e di gestione, volto a conseguire obiettivi di salvaguardia della fauna, della flora e dei loro habitat e a promuovere la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale del Paese[43]. La loro funzione principale è dunque quella di essere custodi per eccellenza della biodiversità.

Le aree protette rivestono un ruolo rilevante anche ai fini dello sviluppo sostenibile e della valorizzazione delle tradizioni locali. In effetti in tali aree la ricchezza naturale, paesaggistica e culturale è inscindibilmente legata all’azione dell’uomo, vero protagonista nell’evoluzione eco-sostenibile dell’ambiente. Proprio per questo il regime di tutela delle aree protette prevede strumenti programmatici e gestionali diretti ad assicurare la conformità delle attività svolte nelle aree alle esigenze di conservazione delle specie animali e vegetali e degli habitat. Con la legge del 1991, dunque, l’area protetta non è un luogo inaccessibile ma è quella sede in cui, in considerazione dei valori storico-naturali del territorio e delle aspettative di sviluppo, le esigenze di protezione dell’ambiente devono essere integrate con le attività umane, secondo una logica riconducibile allo sviluppo sostenibile. In quest’ottica nelle predette aree possono essere promosse la valorizzazione e la sperimentazione di attività produttive, purché “compatibili”[44] con lo scopo principale della legge di garantire e promuovere la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale italiano. Questa lettura appare confermata dalla definizione delle aree naturali protette (in particolare, dei parchi nazionali) quali aree di rilievo per valori tali da richiedere l’intervento dell’autorità pubblica “ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future”[45].

La legge definisce e classifica le aree protette, includendole in un elenco ufficiale a cura del MATTM (oggi MiTE) e distinguendo le seguenti categorie, di non sempre agile differenziazione: le riserve naturali statali o regionali, i parchi nazionali o regionali e i parchi e le riserve marine (o aree protette marine)[46]. A ciascuna categoria corrisponde uno specifico regime di tutela e gestione, mediante strumenti di pianificazione territoriale e di programmazione socioeconomica multilivello[47].

Limitando, come detto, l’analisi in questa sede alle aree marine protette e ai parchi nazionali, questi ultimi sono costituiti da aree terresti, fluviali, lacuali o marine che contengono uno o più ecosistemi intatti o anche parzialmente alterati da interventi antropici, una o più formazioni fisiche, geologiche, geomorfologiche, biologiche, di rilievo internazionale o nazionale per valori naturalistici, scientifici, estetici, culturali, educativi e ricreativi tali da richiedere l’intervento dello Stato ai fini della loro conservazione per le generazioni presenti e future[48].

La procedura di istituzione delle aree protette, che ne definisce i confini, è diversa a seconda dei territori interessati. Quella delle aree protette nazionali è caratterizzata da un’intesa debole con le Regioni. In particolare i parchi nazionali, in conformità al principio di leale cooperazione in materia, sono istituiti e delimitati in via definitiva con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’Ambiente (oggi Ministro della Transizione Ecologica), sentita la Regione. Tuttavia, qualora il parco interessi il territorio di una Regione a statuto speciale o una Provincia autonoma si procede di intesa (forte)[49]. Il provvedimento istitutivo finale è modificabile solo a opera di un atto normativo di pari rilevanza. Pertanto la decisione in merito ai confini sfugge sia alla disponibilità dell’ente che amministra l’area, sia alle autorità preposte al controllo e alla tutela della stessa[50]. Al fine di assicurare la conservazione integrale dei siti fino alla loro pianificazione e regolamentazione, apposite misure di salvaguardia possono essere integrate col provvedimento istitutivo, sino all’entrata in vigore della disciplina di ciascuna area protetta[51].

Garantiscono il perseguimento dei fini stabiliti dalla legge gli Enti parco, autorità tecniche e indipendenti volte alla pianificazione naturalistica e alla gestione conservativa del patrimonio naturale. Tali compiti assumono particolare rilevanza se considerati in una prospettiva che connette le politiche di conservazione a quelle di sviluppo sostenibile dei territori su cui insistono le aree protette. Istituito sulla base di apposito atto legislativo in osservanza al principio di riserva di legge per l’istituzione di nuovi enti, l’Ente parco ha personalità di diritto pubblico, un proprio statuto e sede legale e amministrativa nel territorio del parco. Sono organi dell’Ente parco il Presidente, il Consiglio direttivo, la Giunta esecutiva, il Collegio dei revisori dei conti e la Comunità del parco[52]. Al fine di esercitare i suoi compiti, l’Ente, sottoposto alla vigilanza del Ministro dell’Ambiente, dispone di due strumenti principali, “essenziali e indefettibili della cura dell’interesse naturalistico e ambientale in ragione della quale è istituito il parco”: il regolamento del parco e il piano del parco, entrambi aventi portata generale, diretta applicabilità ed efficacia erga omnes[53].

Il regolamento del parco è approvato dal Ministro dell’Ambiente su proposta dell’Ente parco, previo parere degli enti locali interessati e comunque d’intesa con le Regioni e le Province autonome interessate. Esso prevale sull’eventuale disciplina regolamentare difforme, anche successiva, dei Comuni, i quali devono dare applicazione al primo. Quanto al contenuto, valorizzando l’importanza culturale del territorio in cui il parco è situato, il regolamento disciplina l’esercizio delle attività consentite entro i confini del parco in quanto considerate rispondenti alle finalità generali di integrazione tra uomo e ambiente e di salvaguardia del patrimonio naturale. Tali attività sono elencate dalla legge, ma non in via tassativa: seppure vieta l’esercizio di tutte le attività non espressamente consentite, la legge quadro lascia alle istituzioni dell’area protetta l’eventuale estensione, per mezzo del piano e del regolamento, dell’elenco delle attività permesse. Inoltre, ai fini di una migliore protezione degli ecosistemi, il regolamento può derogare ai divieti previsti dalla legge[54]. In effetti, considerato che ogni area protetta costituisce un sistema singolare e unico che tutela e conserva originali combinazioni di parti del patrimonio naturale, l’interesse naturalistico deve essere valutato caso per caso. Tra le attività, vietate espressamente dalla legge, ritenute in grado di compromettere la salvaguardia del paesaggio e degli ambienti naturali tutelati con particolare riguardo alla flora e alla fauna protette e ai rispettivi habitat, alcune riguardano la materia della caccia. Sono infatti proibiti, tra l’altro, la cattura, l’uccisione, il danneggiamento e il disturbo delle specie animali[55]. Nello stesso senso, anche la legge sulla caccia dell’anno successivo vieta l’attività venatoria nei parchi e nelle riserve naturali, derivandone un divieto generale di caccia nelle aree naturali protette, salvo deroghe volte a ricomporre squilibri ecologici dell’area[56].

Il piano del parco persegue la tutela dei valori naturali e ambientali nonché storici, culturali, antropologici tradizionali. A tal fine disciplina, tra l’altro, gli indirizzi e i criteri per gli interventi su flora, fauna e ambiente naturale, l’organizzazione generale del territorio e la sua articolazione in aree o parti, caratterizzate da forme differenziate di uso, godimento e tutela. Tali aree, in ordine decrescente di protezione, sono: le riserve integrali, le riserve generali orientate, le aree di protezione e le aree di promozione economica e sociale[57]. A ciascuna di esse corrisponde un regime di tutela specifico, dal quale discende una differenziazione dei vincoli e delle autorizzazioni in considerazione delle finalità conservazionistiche o sociali da perseguire.

Una volta approvati il piano e il regolamento del parco, il rilascio di concessioni o autorizzazioni per realizzare interventi, impianti e opere all’interno del parco è sottoposto al preventivo nullaosta dell’Ente parco, con cui si effettua la previa verifica della conformità tra l’intervento e i suddetti atti[58].

La vigilanza sulla gestione delle aree protette è affidata alla Regione, mentre la sorveglianza dei relativi territori è esercitata oggi dall’Arma dei Carabinieri, all’interno del quale è stato assorbito il Corpo forestale dello Stato, originario titolare di tale funzione di sorveglianza[59].

Come anticipato, tra le aree naturali protette rientrano anche le aree marine, che si distinguono in parchi marini e riserve marine. Con una clausola volta a colmare eventuali lacune la l. n. 394/1991 rinvia a sé stessa e stabilisce che, per quanto non espressamente disciplinato, si applicano ai parchi marini le disposizioni relative ai parchi nazionali. Per quanto riguarda le riserve marine (denominate “aree marine protette” a seguito della l. n. 394/91) il rinvio opera invece verso le disposizioni del titolo V della l. 31 dicembre 1982, n. 979, applicate se compatibili con la legge quadro sulle aree protette^[60].

La procedura per l’istituzione di un’area marina è caratterizzata dalla partecipazione di una pluralità di soggetti, anche in questo caso di natura prevalentemente politica. Ai sensi della legge del 1982 avvia tale procedura la segreteria tecnica per le aree protette marine, istituita presso il Ministero dell’Ambiente. La segreteria svolge un’istruttoria e formula una proposta a tale Ministero che decide con decreto, d’intesa con il Ministro del Tesoro, sentiti la Regione e gli enti locali interessati e acquisito il parere della Conferenza unificata^[61]. Il decreto indica la denominazione, la delimitazione e gli obiettivi di protezione e gestione dell’area^[62]. Tale gestione è assicurata dall’Ispettorato centrale per la difesa del mare, che si avvale delle competenti Capitanerie di porto, ma può essere concessa a enti pubblici, istituzioni scientifiche o associazioni ambientaliste riconosciute^[63]. Le aree vengono gestite sulla base di un regolamento, adottato per ciascuna area, che disciplina le attività che possono svolgersi al suo interno, stabilendone divieti e limitazioni. Il regolamento è approvato con decreto del Ministro dell’Ambiente, su proposta dell’ente gestore dell’area, mentre il citato Ispettorato vigila in relazione al raggiungimento delle finalità istitutive.

Anche nelle aree protette marine alcune attività subiscono limitazioni. Sono infatti proibite quelle attività che possono compromettere la tutela delle caratteristiche dell’ambiente oggetto della protezione e delle finalità istitutive dell’area. In particolare per quanto riguarda le specie animali e vegetali, ne viene vietata la cattura, la raccolta e il danneggiamento (e dunque la pesca)^[64]. Inoltre è possibile l’adattamento della normativa alle peculiarità delle singole aree interessate mediante un regolamento, approvato con decreto del Ministro dell’Ambiente, con cui vengono indicati divieti ed eventuali deroghe in funzione del grado di protezione necessario.

A differenza della disciplina dettata in generale per le aree protette dalla legge quadro del 1991 (che, come visto, pone solo divieti), la l. n. 979/1982 prevede che nelle riserve marine le attività possono essere sottoposte non solo a divieti e limitazioni (peraltro solo eventuali ed elencati esemplificativamente in modo più dettagliato rispetto a quelli di cui alla legge quadro), ma anche ad autorizzazioni in funzione delle finalità per cui l’area è stata istituita^[65].

Dalle aree naturali protette occorre distinguere le aree comprese nella rete Natura 2000[66]. In effetti i siti Natura 2000 sono scelti in base a un’analisi essenzialmente tecnico-scientifica sulle caratteristiche biologiche delle specie e degli habitat per conservare la biodiversità e, più specificamente, per tutelare aree che rivestono un’importanza cruciale per una serie di specie o tipi di habitat ritenute di rilevanza unionale (perché in pericolo, vulnerabili, rare, endemiche o perché costituiscono esempi notevoli di caratteristiche tipiche di una o più delle nove regioni biogeografiche d’Europa). Come visto, le aree naturali protette sono invece individuate secondo un procedimento politico-istituzionale volto alla tutela dei valori ambientali, paesaggistici e culturali, possono essere designate per una serie di scopi diversi e possono riguardare specie o habitat differenti da quelli per i quali è stata creata la rete Natura 2000. Non vi è dunque corrispondenza tra i due tipi di area e le aree naturali protette non hanno lo stesso status dei siti Natura 2000[67]. Tuttavia, qualora siti protetti a livello nazionale o regionale siano anche designati come siti della citata rete (perché rappresentano aree importanti per specie e habitat di rilevanza unionale) si applicano le direttive UE, salvo che la legislazione nazionale non preveda norme più rigorose.

Marcatamente differenti dalle aree protette e dalle aree di Natura 2000 ma sovrapponibili a esse sono le aree verdi. Queste non godono di una definizione giuridica. In via approssimativa si potrebbe dire che le aree verdi sono aree destinate (ad esempio nel piano regolatore di una città) a verde (ad esempio a parco o a giardino), svolgono numerose funzioni^[68] e soprattutto forniscono molteplici servizi ambientali in grado di contribuire sia alla lotta ai cambiamenti climatici che alla prevenzione del dissesto idrogeologico. Negli atti normativi e di programmazione, nonché nelle classificazioni ministeriali e di altri soggetti pubblici (come ISPRA e ISTAT)^[69] si trovano diverse declinazioni di area verde. Le varie tipologie di verde si possono distinguere per origine, caratteristiche strutturali (ad esempio dimensioni, composizione di specie e presenza di acqua), fruibilità e funzioni. Considerato che nel PNRR, e segnatamente nel terzo ambito della M2C4, si introducono misure in relazione alle aree del verde urbano ed extraurbano, l’attenzione si concentrerà su queste e in particolare sulle aree del verde urbano.

Il verde urbano, anch’esso privo di una definizione univoca^[70], è costituito da piccoli spazi o porzioni del tessuto urbano dominati dal verde e dalla natura^[71] e forma il patrimonio di parchi e giardini di una città. Questi possono essere sia pubblici, quanto a proprietà e fruizione o uso da parte della collettività (“verde urbano pubblico”), sia privati, quanto a proprietà e godimento (“verde urbano privato”)^[72]. Oltre a svolgere funzioni estetiche e ricreative, il verde urbano è cruciale per la sostenibilità e la qualità della vita nelle città: tutela il clima e l’ambiente, mitigando fenomeni e problematiche ambientali tipici dei territori altamente urbanizzati quali la bassa qualità dell’aria, l’inquinamento acustico, le isole di calore, il dissesto idrogeologico e l’assenza di biodiversità.

In materia è intervenuta la l. 14 gennaio 2013, n. 10, rubricata “Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani”, volta ad assicurare che lo sviluppo urbano avvenga in accordo con i principi cardine del Protocollo di Kyoto e nell’ottica della sostenibilità^[73]. Pur se anch’essa priva di una definizione di verde urbano, tale legge introduce misure locali di sensibilizzazione pubblica sul ruolo del verde, di incremento delle aree verdi, di tutela degli ambiti di pregio, nonché nuovi strumenti di cura e manutenzione delle aree esistenti. La stessa prevede inoltre strumenti di supporto all’azione politica e amministrativa degli enti locali, come ad esempio il piano nazionale del verde urbano, proposto dal Comitato per lo sviluppo del verde pubblico (istituito presso il MiTE dalla medesima legge quale organismo istituzionale avente il compito di dare attuazione a questa e riferirne annualmente alle Camere) e volto a fissare criteri e linee guida per lo sviluppo e la gestione del verde urbano^[74]. In particolare la legge prescrive agli enti territoriali una serie di azioni volte alla ricognizione del proprio patrimonio arboreo, considerata fondamentale per una gestione efficace di quest’ultimo tramite la programmazione temporale e qualitativa degli interventi. Si tratta di azioni quali la realizzazione di un catasto arboreo, la redazione a fine mandato del Sindaco di un bilancio arboreo e la relativa pubblicazione^[75]. Ancora, per agevolare iniziative locali per lo sviluppo degli spazi verdi urbani, la legge del 2013 prevede che tutti gli enti territoriali promuovano l’incremento di spazi verdi urbani e di ‘cinture verdi’ attorno alle conurbazioni al fine di favorire il risparmio e l’efficienza energetica, l’assorbimento delle polveri sottili e la riduzione dell’effetto “isola di calore”. Tra le misure esemplificativamente elencate a tale scopo vi sono il rinverdimento delle aree di nuova edificazione e delle pareti degli edifici, l’incremento e la conservazione del patrimonio arboreo esistente e la realizzazione di grandi aree verdi pubbliche nell’ambito della pianificazione urbanistica, con particolare riferimento alle zone a maggiore densità edilizia. Le modalità di attuazione di tali previsioni sono affidate all’intesa con la Conferenza unificata. Spetta poi agli enti locali il compito annuale di dare conto, sulla base di sistemi di contabilità ambientale nei rispettivi siti internet, del contenimento o della riduzione delle aree urbanizzate e dell’acquisizione e sistemazione delle aree destinate a verde pubblico dalla strumentazione urbanistica vigente^[76]. Ancora, la medesima legge considera il verde anche per la sua rilevanza estetica, culturale, naturalistica o per il legame con la storia o con le tradizioni oppure per il valore simbolico. In tal senso, dopo avere definito cosa si intende per alberi monumentali, essa ne prescrive il censimento ad opera dei Comuni, quale tappa essenziale per la redazione e l’aggiornamento di elenchi regionali e comunali. A tutela dei predetti alberi viene prevista una sanzione amministrativa pecuniaria in caso di loro abbattimento o danneggiamento, salvo che l’abbattimento o le modifiche vengano effettuati per casi motivati e improcrastinabili, previa autorizzazione comunale^[77]. Infine, la l. n. 10/2013 prevede meccanismi propulsivi alla gestione e manutenzione da parte di cittadini singoli o associati di aree da destinare a verde pubblico, promuovendo iniziative che sono manifestazione del principio di sussidiarietà orizzontale^[78].

Nonostante gli sforzi posti in essere dalla legge appena esaminata, questa non rende obbligatoria l’adozione del piano del verde urbano, strumento di pianificazione di settore, integrativo dello strumento urbanistico generale e strategico per la realizzazione di una struttura verde articolata e composita, capace di mitigare l’impatto ambientale dell’attività cittadina sul territorio, garantire un più razionale uso delle risorse e valorizzare il territorio agricolo. Adottato e approvato con delibera del Consiglio comunale, tale atto è volto a pianificare in modo più armonioso le scelte sul territorio e integrarle negli strumenti di pianificazione, determinando un programma organico di interventi per lo sviluppo quantitativo e qualitativo del verde urbano nel medio e nel lungo periodo, oltre che per la sua manutenzione e gestione, in relazione agli obiettivi e alle esigenze specifici dell’area urbana. Prima e necessaria tappa per la redazione del piano è il censimento del patrimonio arboreo e arbustivo, grazie al quale si ottiene un prezioso quadro conoscitivo del verde. Altro atto di cui è composto il piano in esame è il regolamento sul verde urbano, importante strumento adottato a livello locale in via autonoma o sollecitato dalle norme regionali e approvato con delibera del Consiglio comunale. Anch’esso non obbligatorio, il regolamento comprende una serie di prescrizioni specifiche e norme per la tutela, manutenzione e fruizione del verde, pubblico e privato, presente sul territorio comunale, nonché indirizzi progettuali per aree verdi di futura realizzazione e forme di coinvolgimento sociale nella cura e nella manutenzione degli spazi verdi (per esempio procedure di adozione, affidamento e sponsorizzazione di aree verdi da parte di associazioni o privati)^[79].

Da ultimo, con riguardo alle varie tipologie di destinazione a verde, e anche a quella di destinazione a verde pubblico-verde urbano intesa quale vincolo apposto dal piano regolatore, è intervenuta più volte la giurisprudenza amministrativa. Secondo quest’ultima, al fine di comprendere se si è in presenza di un vincolo espropriativo o di un vincolo conformativo occorre avere riguardo solo alla concreta disciplina delle destinazioni rinvenibile nelle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) dei vari strumenti urbanistici e che formano parte integrante e inscindibile del piano regolatore generale (PRG). In particolare, secondo i giudici amministrativi, “ove sia consentita, anche ad iniziativa del proprietario, la realizzazione di opere e strutture intese all’effettivo godimento del verde, è da escludere, ex se, la configurabilità di uno svuotamento incisivo del contenuto del diritto di proprietà, permanendo comunque l’utilizzabilità dell’area rispetto alla sua destinazione naturale”. Più in dettaglio, la destinazione di area a verde pubblico – verde urbano è da ritenersi espressione della potestà conformativa del pianificatore, avente validità a tempo indeterminato, quando la realizzazione di opere e strutture intese all’effettivo godimento del verde è consentita pure all’iniziativa del proprietario, permanendo dunque l’utilizzabilità dell’area rispetto alla sua destinazione naturale. Al contrario, “solo nel caso in cui la disciplina urbanistica esclude in modo assoluto che nella zone destinate a ‘verde pubblico’ siano possibili, anche parzialmente, iniziative da parte del privato proprietario dell’area, detto vincolo potrà essere qualificato come preordinato all’espropriazione o comunque tale da sottrarre sostanzialmente l’area medesima alla naturale vocazione edificatoria e, come tale, soggetto a decadenza ex art. 2 legge n. 1187 del 1968”^[80].

5.     La tutela e la valorizzazione del verde urbano ed extraurbano e il Piano di forestazione urbana ed extraurbana.

Chiarito il concetto di aree verdi, come anticipato l’investimento 3.1 del terzo intervento della M2C4 del PNRR prevede una serie di azioni volte ad accrescere la qualità della vita e il benessere dei cittadini mediante la protezione delle aree verdi esistenti e la creazione di nuove, anche al fine di preservare e valorizzare la biodiversità e i processi ecologici connessi alla piena funzionalità degli ecosistemi. In particolare, tra le diverse azioni previste vi è lo sviluppo di boschi urbani e periurbani, piantando almeno 6,6 milioni di alberi per 6.600 ettari di foreste urbane.

Per attuare tale misura, con decreto del Ministro della transizione ecologica n. 493 del 30 novembre 2021 è stato approvato il Piano di forestazione urbana ed extraurbana, documento propedeutico fondamentale per l’attuazione dell’investimento suddetto. Esso si propone quale quadro di riferimento unitario e coerente a livello nazionale per le Città metropolitane al fine di progettare gli interventi di forestazione, sia negli ambiti strettamente urbani, sia in quelli periurbani ed extraurbani, seguendo una metodologia comune basata su solidi riferimenti scientifici al fine di individuare e mettere a dimora l’albero giusto al posto giusto (ossia l’albero coerente con le caratteristiche biogeografiche ed ecologiche dei luoghi). In altri termini tale Piano è volto alla realizzazione di aree forestali certificate nella loro caratterizzazione genetica ed ecologica dall’uso esclusivo di piante autoctone locali che non diano luogo a disservizi (ad esempio allergie e forme di tossicità) e che garantiscano una maggiore tutela della biodiversità e una migliore performance funzionale degli ecosistemi in termini di resistenza e resilienza. Al fine della sua attuazione, il Piano si articola in sei fasi operative, che vanno dall’individuazione e scelta delle aree da forestare fino al monitoraggio e alla manutenzione degli impianti.

In considerazione di quanto precede, il Piano di forestazione urbana ed extraurbana appare essere uno strumento di command and control espressione dei poteri di pianificazione e programmazione della pubblica amministrazione^[81]. Esercitati in ottica di prevenzione, tali poteri sono volti a ordinare l’attività dell’uomo nello spazio e nel tempo, distribuendo sul territorio o tra i consociati le risorse disponibili, o a predisporre un intervento complessivo in un settore per mezzo di un insieme coordinato di misure. Il ricorso a tale strumento non deve sorprendere. Il predetto Piano costituisce infatti solo un altro dei numerosissimi atti pianificatori di settore e incidenti sul territorio particolarmente adoperati ai fini dell’esercizio delle funzioni amministrative poste a tutela della natura, le quali hanno inevitabilmente uno stretto collegamento col territorio^[82]. Privo di efficacia vincolante e di natura imperativa, il Piano di forestazione è un atto pianificatorio di sviluppo o indicativo, volto a conseguire i relativi obiettivi di forestazione in un arco temporale predeterminato, lasciando spazio a una successiva attività amministrativa di dettaglio. Il potere pianificatorio in esame è connotato inoltre da un carattere spiccatamente multifunzionale, in modo non dissimile a quello di altri atti di tutela ambientale manifestazione degli stessi poteri. In effetti, accanto alla funzione più marcatamente pianificatoria, il Piano di forestazione esercita anche funzioni di gestione, di valorizzazione e promozione, nonché di tutela degli interessi considerati.

Nella definizione e nella realizzazione del Piano sono coinvolti numerosi soggetti di natura politica e tecnica. Il Piano è stato infatti adottato dal MiTE, sulla base di una proposta da questo predisposta col supporto tecnico-scientifico dell’ISPRA, dell’Arma dei Carabinieri – Comando unità forestali ambientali e agroalimentari, dell’ISTAT e del Centro Interuniversitario di Ricerca “Biodiversità, Servizi Ecosistemici e Sostenibilità”. Tali attori istituzionali fanno altresì parte di una “Cabina di Regia” altamente qualificata prevista dal MiTE ai fini della realizzazione del Piano e deputata a seguirne tutto il percorso operativo a partire dal necessario sostegno tecnico e scientifico ai soggetti attuatori fino al monitoraggio degli effetti diretti ed indiretti dei nuovi boschi urbani. Inoltre, analogamente agli altri atti pianificatori diretti a proteggere la natura, anche il Piano di forestazione, volto alla tutela delle foreste e alla messa a dimora di milioni di alberi e arbusti, richiede una straordinaria capacità di integrazione di competenze scientifiche e professionali diverse (quali quelle di botanici, forestali, agronomi, ecologi e naturalisti), e in generale di esperti di pianificazione ambientale e territoriale, essenziali per integrare i diversi interessi rilevanti e in particolare le esigenze urbanistiche, paesaggistiche, sociali ed economiche con le finalità ecologiche e sanitarie di una foresta urbana.

Il Piano di forestazione si inserisce coerentemente all’interno di quel quadro di piani, strategie e atti volti a proteggere e promuovere la forestazione e realizzare il PNRR e la transizione verde perseguendo obiettivi quali preservare la biodiversità, contribuire alla riduzione dell’inquinamento atmosferico nelle aree metropolitane, migliorare le aree protette vicino a queste ultime e arginare il consumo del suolo. I predetti atti sono ad esempio l’Accordo di Parigi, l’Agenda 2030 dell’ONU e il Green Deal europeo, nonché il complesso di strategie e atti su cui questo è basato (come la nuova Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030 e la nuova Strategia forestale). A livello nazionale, già la prima Strategia nazionale del verde urbano (2018) ha fissato criteri e linee guida per la promozione di foreste urbane e periurbane, basandola su tre principi essenziali, ossia passare da metri quadri a ettari, ridurre le superficie asfaltate e adottare le foreste urbane come riferimento strutturale e funzionale del verde urbano, con la messa a dimora di milioni di alberi. A tale strategia ha fatto seguito il c.d. “Decreto Clima”^[83], attuato dal MiTE con il decreto del 9 ottobre 2020 dando il via, attraverso un Avviso pubblico, a un programma sperimentale di forestazione urbana nell’ambito delle Città metropolitane. Con uno stanziamento di 30 milioni di euro tale programma prevede, grazie alla messa a dimora di alberi e arbusti autoctoni coerenti con la vegetazione naturale potenziale, la creazione di foreste urbane e periurbane e la loro attenta coltivazione dopo l’impianto. Ancora, la recente Strategia Forestale Nazionale per il settore forestale e le sue filiere (2022)^[84] si prefigge di migliorare l’efficienza nell’uso delle risorse, ottimizzando il contributo multifunzionale delle foreste allo sviluppo della bioeconomia e delle economie forestali e delle aree rurali e interne del Paese, e promuove l’espansione e la valorizzazione delle foreste nei contesti urbani e suburbani per migliorare il benessere e la qualità ambientale. La Strategia nazionale per la biodiversità 2020-2030 in corso di approvazione dedica un Obiettivo specifico (B.9) alla conservazione delle foreste, richiedendo che queste siano caratterizzate da maggiore funzionalità ecosistemica, maggiore resilienza e minore frammentazione, contribuendo all’obiettivo UE di piantare almeno tre miliardi di alberi. La stessa prevede altresì l’Obiettivo specifico (B.10) volto ad arrestare la perdita di ecosistemi verdi urbani e periurbani e favorire il rinverdimento urbano e l’introduzione e la diffusione delle soluzioni basate sulla natura. Alla luce di quanto illustrato, dunque, il Piano di forestazione, non diversamente da altri atti pianificatori in materia ambientale, si inserisce in un articolato quadro nazionale e sovranazionale in cui si trovano, stratificati e sovrapposti, numerosi altri piani e programmi, attinenti ad ambiti di attività o di territorio uguali o affini rispetto a quello in esame. Ciò comporta l’esigenza, di non facile soddisfazione, di assicurare un idoneo coordinamento del Piano di forestazione con atti, competenze e strumenti insistenti non solo a livello interno ma anche a livello sovranazionale, integrando adeguatamente i relativi obiettivi.

6.     La digitalizzazione dei parchi nazionali e delle aree marine protette.

Quanto alle aree protette, come accennato, la linea di investimento avente ad oggetto la digitalizzazione dei parchi nazionali e delle aree marine protette è diretta a fissare procedure standardizzate e digitalizzate per la modernizzazione, l’efficienza e l’efficace funzionamento delle aree protette nelle loro varie dimensioni, quali la conservazione della natura, la semplificazione amministrativa delle procedure e i servizi per i visitatori dei parchi nazionali e delle aree marine protette. Il conseguimento di tale obiettivo, per raggiungere il quale sono previsti cento milioni di euro, richiede tre sub-investimenti, relativi ai seguenti tre assi principali: “conservazione della natura – monitoraggio delle pressioni e minacce su specie e habitat e cambiamento climatico”, “servizi digitali ai visitatori dei parchi nazionali e delle aree marine protette”, e “digitalizzazione e semplificazione delle procedure per i servizi forniti dai parchi e dalle aree marine protette”.

Per realizzare l’illustrata linea di investimento e raggiungere tempestivamente il suo primo traguardo rubricato “entrata in vigore della semplificazione amministrativa e sviluppo di servizi digitali per i visitatori dei parchi nazionali e delle aree marine protette” (milestone M2C4-5), con d.m. 22 marzo 2022 il Ministro della transizione ecologica ha approvato la “Direttiva agli enti parco nazionali e agli enti gestori delle aree marine protette”, che definisce il piano di attività, le tempistiche e le modalità attuative per la realizzazione del secondo e del terzo sub-investimento sopra menzionati.

Circa il secondo sub-investimento, sulla base della considerazione che i territori interessati dai parchi nazionali e dalle aree marine protette presentano un quadro non soddisfacente di servizi fondamentali per una fruizione piena e consapevole dei luoghi protetti, la Direttiva intende introdurre servizi per i visitatori su piattaforme digitali e coadiuvare il personale sul territorio con sistemi innovativi e tecnologici. Tali sistemi devono assicurare anche la sensibilizzazione dei visitatori circa i valori e le fragilità ambientali dei luoghi, le informazioni sulle norme che regolano l’area protetta e sul comportamento più idoneo a garantire la compatibilità della fruizione con le esigenze di conservazione e tutela, nonché un avvicinamento al tessuto sociale dei territori. In particolare, mediante un’apposita società informatica, il MiTE provvede, in collaborazione coi parchi nazionali e le aree marine protette, a sviluppare servizi digitali tramite la realizzazione di un’applicazione (App) per la visita al sistema dei predetti parchi e aree marine, creando una piattaforma digitale unica per tutto il territorio nazionale e dalle funzioni e struttura uguali per tutte le aree protette nazionali, in grado di permettere all’utente di accedere a tutte le relative informazioni e ai servizi di fruizione.

Con il terzo sub-investimento la Direttiva intende invece sfoltire il notevole impegno dispiegato dal personale dell’ente gestore delle aree protette per acquisire, istruire e concludere le procedure tecnico-amministrative relative al rilascio di pareri, autorizzazioni, nulla osta e alle valutazioni di incidenza per gli interventi nei “siti Natura 2000”, che richiedono prescrizioni dettagliate, a volte complesse. A tale fine essa si prefigge di sviluppare, mediante apposita società informatica, servizi digitali a supporto delle funzioni amministrative svolte dagli enti gestori dei parchi nazionali e delle aree marine protette e rivolte sia alla popolazione residente che ai fruitori. In particolare tali nuovi strumenti, comuni ed innovativi, devono snellire i procedimenti, ridurre i tempi di istruttoria, dare certezza ai cittadini e alle imprese sui termini delle proprie istanze, ottimizzando, in modo significativo, la gestione e le risorse a disposizione dei parchi nazionali e delle aree marine, assicurando al contempo un’omogeneizzazione della qualità dei servizi a favore dei cittadini e degli operatori economici nel territorio delle aree protette nazionali.

Il raggiungimento delle finalità dell’investimento secondo i termini fissati è verificato mediante la raccolta di dati su indicatori specificati dalla Direttiva. Il MiTE, in qualità di soggetto attuatore, provvede al monitoraggio e al controllo sul corretto utilizzo, la gestione e l’aggiornamento dei servizi digitali per i visitatori e per la semplificazione amministrativa. I soggetti beneficiari, invece, predispongono e trasmettono al predetto Ministero una relazione annuale contenente ogni elemento atto a dimostrare il miglioramento dei servizi per i visitatori e per gli utenti.

Ciò posto l’atto in esame appare potersi inserire tra gli atti espressione della relazione di direzione^[85]. In effetti carattere tipico di quest’ultima è che l’ufficio (o la struttura, o la persona) sovraordinato è dotato del potere di adottare atti coi quali indica gli scopi concreti da perseguire e il relativo eventuale ordine di priorità, lasciando all’ufficio (o alla struttura o alla persona giuridica) subordinato scegliere liberamente i modi per raggiungere gli scopi predetti, potendo anche disattendere le direttive quando contrarie al proprio fine istituzionale o eventualmente per altre ragioni, pur sempre sulla base di un’obbligatoria motivazione. In senso analogo, mediante la Direttiva illustrata, da una parte, il MiTE indica agli Enti parco nazionali e ai gestori delle aree marine protette gli scopi concreti da perseguire, ossia quelli di sviluppo di servizi digitali per i visitatori e di digitalizzazione e semplificazione delle procedure per i servizi forniti. Dall’altra, gli Enti parco e i gestori delle aree marine protette godono di una certa libertà nel perseguire gli scopi menzionati, ad esempio potendo scegliere in autonomia quali servizi sviluppare tra quelli indicati. In considerazione di quanto precede e degli obiettivi stabiliti, inoltre, analogamente alle direttive l’atto in esame può ritenersi espressione del potere di indirizzo. Infine secondo autorevole dottrina la direzione deve considerarsi una “attività strumentale, al servizio di programmi indirizzi o direttive che da soli sarebbero insufficienti e che per essere attuati hanno bisogno appunto di un’attività impulsiva e di guida”^[86]. Anche in tal senso la Direttiva in parola sembra integrare le caratteristiche dell’atto espressione della direzione. Essa infatti appare strumentale e al servizio del PNRR, atto di pianificazione e programmazione che per essere attuato necessita di una vasta attività impulsiva dell’amministrazione.

7.     Considerazioni conclusive.

Il PNRR, il Next Generation EU, il Green Deal europeo, l’Accordo di Parigi e i tanti altri atti da questi derivati sono tutti uniti e tenuti insieme dalla transizione ecologica, filo verde dalle sfumature variopinte. Si tratta infatti di una transizione che non è a “senso unico” ambientale, ma intreccia e incrocia trasversalmente una moltitudine di temi e problematiche di diversa natura, a partire da quelle economica ed energetica.

Nel realizzare tale passaggio radicale, il PNRR è il primo documento nazionale per eccellenza deputato alla transizione ecologica. Nonostante gli sforzi per attuare quest’ultima e, in particolare, per tutelare il territorio e la sua biodiversità, tale Piano presta il fianco a debolezze, talune di natura intrinseca, talaltre di natura esogena.

Innanzitutto, ai fini della migliore attuazione di una qualsiasi misura o di un qualsiasi programma occorre avere chiari gli elementi che ne sono oggetto, su cui incide e che ne costituiscono le direttrici fondamentali. Ebbene, come visto, la definizione di concetti essenziali, a partire da quello di “transizione ecologica” fino a quello di “aree verdi” (e passando per quello di “sviluppo sostenibile”), non è chiara, né nel PNRR, né altrove, generando indubbie difficoltà applicative.

Ancora, pur prendendo in considerazione gli altri atti nazionali e sovranazionali incidenti sulla tutela del territorio e della sua biodiversità, il PNRR non spiega come coordinare questi con i nuovi atti in materia destinati a essere adottati in conseguenza del Piano stesso e non fornisce idonei strumenti a tal fine. L’assenza di coordinamento comporta inevitabilmente sovrapposizioni e stratificazioni di atti, competenze, misure e obiettivi la cui soluzione e la cui integrazione si presentano problematiche.

Quanto precede è complicato dall’assenza di un approccio sistematico, d’insieme, ampio, in grado di abbracciare, in un’ottica di rete, le diverse aree del territorio da proteggere al fine di tutelare la natura, le specie e la biodiversità. Mancano meccanismi idonei a garantire una tutela sistemica e integrata delle predette aree, necessari per un’adeguata tutela delle stesse, la quale richiede che queste siano connesse tra loro, componendo un vero e proprio “sistema”. Quanto precede è confermato dalla totale assenza, all’interno del PNRR, di riferimenti alle infrastrutture verdi. Nonostante anche queste non godano di una definizione ampiamente riconosciuta e univoca, in ambito eurounitario l’infrastruttura verde è intesa quale “rete di aree naturali e seminaturali pianificata a livello strategico con altri elementi ambientali, progettata e gestita in maniera da fornire un ampio spettro di servizi ecosistemici”^[87], migliorando la qualità dell’ambiente, la salute e la vita dei cittadini, sostenendo un’economia verde e ricollegando le aree naturali ai centri urbani. Fanno parte delle infrastrutture verdi gli spazi verdi (o blu, nel caso degli ecosistemi acquatici) e altri elementi fisici in aree sulla terraferma (incluse le aree costiere) e marine e, in particolare, le aree naturali protette (anche marine) e le aree della rete Natura 2000. Ai fini della tutela della natura, delle specie e della biodiversità del territorio, nel PNRR sono viceversa previste solo (poche) azioni circoscritte e puntuali, oltre che scarne, che, invece di costruire un sistema di tutela di aree secondo una logica reticolare, appaiono considerare queste ultime come monadi isolate e poco collegate col contesto circostante.

Quanto alla scarsità e all’esiguità delle misure poste a tutela del territorio e della sua biodiversità ai fini della transizione ecologica, occorre osservare che esse non solo sono limitate quantitativamente e qualitativamente, ma anche in relazione al loro oggetto. In effetti, il terzo ambito di intervento della M2C4 del PNRR, incide, come visto, sul verde urbano ed extraurbano, sui parchi nazionali e sulle aree protette marine, ma nulla prevede, ad esempio, con riguardo alle altre aree naturali protette, come se la loro tutela fosse già assicurata in maniera adeguata, o con riguardo alla rete Natura 2000, come se il suo completamento e la sua gestione fossero già compiutamente attuati. Significativo in tal senso è anche che, oltre agli investimenti, il menzionato terzo ambito di intervento della M2C4 comprende solo un’unica riforma, peraltro non riguardante le aree predette.

La scarsità e l’esiguità delle misure, già di per sé critiche, si riflettono, forse senza troppa sorpresa, nella limitatezza delle risorse stanziate per la loro realizzazione. La mancanza di risorse idonee rende altresì più arduo svolgere un’adeguata ed efficace attività di monitoraggio, valutazione e controllo, in grado di permettere interventi tempestivi di tutela e correzione.

Si aggiunga infine, quale elemento critico, l’assenza di meccanismi in grado di conferire obbligatorietà e vincolatività alle misure e agli strumenti studiati, minando ulteriormente la loro effettività ed efficace attuazione.

Tutto quanto sopra rende evidenti le difficoltà che la transizione ecologica e in particolare la tutela del territorio e della sua biodiversità incontrano. Si tratta d’altronde di processi in divenire che sono ancora a un loro punto iniziale di realizzazione. Tuttavia, in quanto fondamentali per la ripresa, essi devono essere compiutamente attuati. La loro successiva compiuta attuazione dipende da come i problemi evidenziati saranno affrontati, da come (e se) le lacune evidenziate saranno riempite e da come gli strumenti e i meccanismi a disposizione saranno utilizzati, il tutto avendo sempre riguardo ai principi dell’integrazione e dello sviluppo sostenibile, principi cardine e imprescindibili della transizione ecologica.

Abstract

La transizione ecologica è oggi l’elemento chiave degli atti volti a promuovere la ripresa post-pandemica, a partire dal Next Generation EU e dal PNRR italiano, che dedica la sua seconda e più importante missione proprio alla “rivoluzione verde e transizione ecologica”. Posta la centralità di tale concetto e premessa un’analisi in merito a questo, il presente studio intende analizzare come la transizione ecologica si declina all’interno della componente del PNRR dedicata alla tutela del territorio e specificamente all’interno del suo terzo ambito di intervento. Con riguardo a tale ambito l’analisi si concentra in particolare sulle misure di tutela aventi a oggetto le aree verdi e le aree protette, al fine di verificarne l’attuazione e le eventuali criticità.

Abstract

The ecological transition is today the key element of the acts aimed at promoting post-pandemic recovery, starting with the Next Generation EU and the Italian National Recovery and Resilience Plan, which dedicates its second and most important mission precisely to the “green revolution and ecological transition”. Given the centrality of this concept and after an analysis on this, the present study intends to analyze how the ecological transition takes place within the Italian National Recovery and Resilience Plan’s component dedicated to the protection of the territory and specifically within its third area of ​​intervention. With regard to this area, the analysis focuses in particular on the protection measures relating to green areas and protected areas, in order to verify their implementation and any critical issues.

[1] Sul Next Generation EU, ex multis: M. Buti – M. Messori, Next Generation-EU: An interpretative guide, 2020; L. Panaro, Next Generation EU: limiti e criticità del Recovery Fund in ambito europeo e nazionale, 2021; E. Picozza, The Next Generation EU: un passo decisivo verso l’unificazione europea, in Dir. e proc., 2022.

[2] I sette programmi cui sono destinate le risorse del NGEU sono: Dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza (672,5 miliardi di euro), REACT-EU (47,5 miliardi di euro), Orizzonte Europa (5 miliardi di euro), Fondo InvestEU (5,6 miliardi di euro), Sviluppo rurale (7,5 miliardi di euro), Fondo per la transizione giusta (JTF) e RescEU (rispettivamente 10 e 1,9 miliardi di euro).

[3] Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

[4] Per finanziare le riforme e gli investimenti intrapresi dagli Stati membri dell’UE Il Dispositivo per la ripresa e la resilienza mette a disposizione, a prezzi correnti, 723,8 miliardi di euro, di cui 385,8 in prestiti e 338 in sovvenzioni.

[5] Reg. (UE) 2021/241, art. 3.

[6] Reg. (UE) 2020/852 del 18 giugno 2020 relativo all’istituzione di un quadro che favorisce gli investimenti sostenibili. Per riorientare gli investimenti verso tecnologie e imprese più sostenibili e attuare quindi la transizione verde, tale regolamento stabilisce i criteri per determinare se un’attività economica può considerarsi ecosostenibile, in modo da individuare il grado di ecosostenibilità di un investimento. Un’attività economica è ecosostenibile se contribuisce in modo sostanziale al raggiungimento di uno o più degli obiettivi ambientali stabiliti, non arreca loro un “danno significativo”, è svolta nel rispetto delle garanzie minime di salvaguardia ed è conforme ai criteri di vaglio tecnico fissati dalla Commissione. La Comunicazione della Commissione europea, Strategia annuale per la crescita sostenibile 2021, del 17 settembre 2020, ha inserito il principio «non arrecare un danno significativo» tra i principi fondamentali alla base dei PNRR.

[7] Reg. (UE) 2021/241, art. 18, par. 4, lett. d) ed e). Sull’interpretazione dell’attribuzione della quota del 37 per cento della dotazione UE alla transizione verde o agli obiettivi climatici: Commissione europea, Commission Staff Working Document, Guidance to Member States Recovery and Resilience Plans, 22 gennaio 2021, SWD(2021) 12.

[8] Il PNRR è stato ufficialmente trasmesso dal Governo alla Commissione europea il 30 aprile 2021 ed è stato poi definitivamente approvato dal Consiglio dell’Unione europea con Decisione di esecuzione del Consiglio relativa all’approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza dell’Italia, Bruxelles, 13 luglio 2021. Sul PNRR, ex multis: B. Caravita di Toritto, PNRR e Mezzogiorno: la cartina al tornasole di una nuova fase dell’Italia, in L. Bianchi – B. Caravita di Toritto (a cura di), Il PNRR alla prova del Sud, Napoli, 2021, p. 7 ss.; M. Clarich, Il piano nazionale di ripresa e resilienza tra diritto europeo e nazionale: un tentativo di inquadramento giuridico, in Corriere Giuridico, 2021, 8/9, p. 1052 ss.; G. Montedoro, Il ruolo di Governo e Parlamento nell’elaborazione e nell’attuazione del PNRR, in Giustamm.it, 2021; A. Sciortino, PNRR e riflessi sulla forma di governo italiana. Un ritorno all’indirizzo politico “normativo”?, in Federalismi.it, n. 18/2021; R. Dipace, Politiche e strumenti amministrativi per lo sviluppo economico, in Dir. amm., 2020, 4, p. 903, secondo cui il PNRR sembrerebbe integrare un nuovo concetto di programmazione e “i pubblici poteri devono predisporre strategie in grado di indicare le direttrici fondamentali per orientare gli investimenti industriali tenendo anche in considerazione la specificità dei territori e integrando vari strumenti di intervento (come quelli relativi alla coesione economica, sociale e territoriale). In ciò può consistere la nuova declinazione del concetto di programmazione che non significa più eterodirezione delle attività produttive ma visione strategica e incentivazione di settori cruciali. Il nuovo ruolo dei pubblici poteri non è quello di dirigere le singole attività economiche ma di promuovere e accompagnare processi di sviluppo. (…) La nuova politica di intervento deve essere indirizzata a perseguire obiettivi strategici (si pensi alla transizione al verde del Paese o allo sviluppo tecnologico) tramite l’indicazione di direttrici sulle quali investire risorse al fine di stimolare interventi pubblici e privati. Si tratta della politica pubblica per obiettivi (c.d. mission oriented policies). Gli obiettivi devono essere individuati dai soggetti pubblici, attraverso un’efficace azione di regia centralizzata. In questo un ruolo fondamentale deve essere ricoperto proprio dal Ministero dello sviluppo economico con le sue attuali strutture (con l’ausilio di altro essenziale punto di raccordo e confronto rappresentato dal Cipe)”; F. Cintioli, Risultato amministrativo, discrezionalità e PNRR: una proposta per il Giudice, in Giustiziamministrativa.it, 2021, secondo cui il PNRR sarebbe un atto di pianificazione e programmazione “legificato” dal d.l. 31 maggio 2021, n. 77; A. Averardi – C. Cataldi – A.L. Crucitti – C. di Seri – V. Ferraro – M. Giusti – M. Macchia – L. Saltari – G. Sciascia – A. Turchini – G. Vesperini -S. Vinci, L’intervento pubblico a sostegno dell’economia, in Riv. trim. dir. pubbl., 2021, 4, p. 1183 ss., secondo cui il PNRR costituisce “il principale atto di pianificazione economica, a portata generale e proiezione pluriennale”; L. Casini, intervento al convegno AIPDA, Next Generation UE. Proposte per il piano nazionale di ripresa e resilienza, 28 aprile 2021 (in www.aipda.it), p. 8, in cui il PNRR è considerato quale “piano di investimenti pubblici per realizzare obiettivi concreti”; A. Police, Riforme abilitanti in materia di contratti pubblici, riforma della concorrenza e impatto atteso dalle rispettive misure, ibidem, p. 32; E. Picozza, The Next Generation EU, cit., p. 12, secondo cui il PNRR, pur se denominato “piano”, “appare piuttosto come un ‘documento’ di programmazione economica e finanziaria (…) il contenuto del PNRR non è affatto imperativo e quindi non crea obblighi e vincoli diretti in capo alla generalità dei consociati e nemmeno in capo alle amministrazioni destinatarie; (…) è solo genericamente impegnativo nei confronti delle amministrazioni da esso considerate: i veri impegni amministrativi, finanziari e contabili inizieranno solo dopo l’accordo di prestito. Tuttavia, poiché esso (…) è soggetto ad una procedura di approvazione da parte della Commissione europea (…) non si scosta dal modello generale del provvedimento dichiarativo, in gran parte in funzione di scienza e per la parte marginale in cui è autooperativo anche in funzione di conoscenza legale (…). Si tratta quindi di un atto di Governo che non rientra nel numero chiuso delle fonti del diritto primarie e comunque nella limitata schiera degli atti aventi rilevanza costituzionale. (…) la sua funzione essenziale è quella di preparare un quadro completo ed omogeneo delle misure che lo Stato intende adottare per realizzare gli obiettivi previsti dal Next Generation EU con particolari specificità strettamente collegate al proprio contesto amministrativo, economico e sociale”. Per un’analisi comparata: P. Clarizia – M. Manocchio – P. Marconi – B.P. Amicarelli – G. Mocavini – R. Morgante – G. Napolitano – A. Renzi, I Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza in prospettiva comparata, in Riv. trim. dir. pubbl., 2021, 4, p. 1137 ss.

[9] Sul concetto di economia circolare si rinvia, ex multis, a: R. Ferrara, Brown economy, green economy, blue economy: l’economia circolare e il diritto dell’ambiente, in Il Piemonte delle Autonomie, 2018, 2, p. 1 ss.; E. Picozza – A. Police – G.A. Primerano – R. Rota – A. Spena, Le politiche di programmazione per la resilienza dei sistemi infrastrutturali. Economia circolare, governo del territorio e sostenibilità energetica, Torino, 2019; M. Cocconi, La regolazione dell’economia circolare, Sostenibilità e nuovi paradigmi di sviluppo, 2020; F. de Leonardis, voce Economia circolare (dir.pubbl.), in Dig. disc. pubbl., 2021, p. 161.

[10] La Convenzione sulla Diversità Biologica (Convention on Biological Diversity, o CBD) definisce la biodiversità come “la variabilità degli organismi viventi di qualsiasi fonte, inclusi, tra l’altro, gli ecosistemi terrestri, marini e gli altri ecosistemi acquatici e i complessi ecologici dei quali fanno parte; essa comprende la diversità all’interno di ogni specie, tra le specie, e degli ecosistemi” (art. 2). Si tratta della definizione di biodiversità universalmente accettata e più utilizzata dalla comunità giuridica.

[11] PNRR, Italia Domani, p. 21.

[12] I fondi investiti su tale misura ammontano a 59,47 miliardi di euro.

[13] Assemblea generale delle Nazioni Unite del 25 settembre 2015, risoluzione “Trasformare il nostro mondo: l’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite”.

[14] Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Il Green Deal europeo, COM/2019/640. Sul Green Deal, ex multis, A. Moliterni, Il Green Deal europeo e le sfide per il diritto dell’ambiente, in Riv. quad. dir. amb., 2021, 1.

[15] Sulla transizione ecologica: S. Lazzari, La transizione verde nel Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza «Italia Domani», in Riv. quad. dir. amb., 2021, 1, p. 207 ss.; F. de Leonardis, La transizione ecologica come modello di sviluppo di sistema: spunti sul ruolo delle amministrazioni, in Dir. amm., 2021, p. 779 ss.; L. Casano, Ripensare il “sistema” delle politiche attive: l’opportunità (e i rischi) della transizione ecologica, in Dir. Relaz. Industr., 4, 2021, p. 997, secondo cui per transizione ecologica si indica il processo di trasformazione sistemica e sociotecnica verso un equilibrio maggiormente sostenibile, che coinvolge tutte le sfere della vita umana e si attua attraverso agende, metodi e strumenti concertati e condivisi, e che è oggi posto alla base di un nuovo modello economico e sociale di sviluppo su scala globale; A. Crismani – B.A. Masso, Green Ports: strumenti e misure, in Riv. giur. edilizia, 2021, 5, p. 215, in cui si è messo in risalto il carattere strategico e trasversale della transizione ecologica, da intendersi come il radicale passaggio a un’economia ecocompatibile dal carattere circolare in grado di incentivare e sostenere scelte green all’interno del Next Generation EU .

[16] Reg. (UE) 2021/241, art. 3. Ai sensi del considerando 11 del medesimo regolamento la transizione ecologica comprende differenti macrosettori, tra i quali la biodiversità, l’efficienza energetica, la ristrutturazione degli edifici, l’economia circolare e la crescita sostenibile.

[17] Sulla transizione verde e il PNRR: S. Lazzari, La transizione verde nel Piano, cit., p. 207 ss.

[18] Approvato dal Comitato interministeriale per la transizione ecologica con delibera n. 1 dell’8 marzo 2022.

[19] D.l. 31 maggio 2021, n. 77, conv. in l. 29 luglio 2021, n. 108, denominato “decreto legge transizione ecologica” dal Piano per la transizione ecologica (o anche noto come “decreto Governance”).

[20] Nel PTE si legge che “per l’Italia la transizione ecologica non ha alternative, ma rappresenta anche un’opportunità unica ed indifferibile. Il Paese ha un patrimonio esclusivo da proteggere, culturale e naturale, che troppo sta soffrendo in termini di depauperamento e danneggiamento” (p. 50).

[21] F. de Leonardis, La transizione ecologica, cit., par. 1, in cui l’A. rileva la mancanza di chiarezza circa l’oggetto della transizione, l’arco temporale e il ritmo rapido o lento in cui questa deve avvenire, i modelli e i principi in base al quale la stessa si deve realizzare e l’esclusività o meno della tutela dell’ambiente rispetto ad altri interessi.

[22] L’espressione è ancora di F. de Leonardis, La transizione ecologica, cit., par. 2.

[23] Per R. Ferrara, L’ambiente, intervento al convegno AIPDA, Next Generation UE, cit., p. 29, “l’economia circolare non è una componente pur importante del progetto ma è il paradigma della transizione verde”. In senso affine F. de Leonardis, La transizione ecologica, cit., par. 3, secondo cui la transizione ecologica è “l’insieme delle strategie e iniziative finalizzate a costruire le basi di una società attenta agli equilibri planetari (in tale definizione si mette in evidenza la centralità della tutela e del rispetto dell’ambiente) che hanno ad oggetto non uno ma vari sistemi complessi (qui ad esempio appare in controluce il ruolo delle istituzioni) e che hanno nella sostenibilità il proprio punto di forza (qui si sottolinea il riferimento all’ambiente come elemento trainante)”. Tale definizione mette in evidenza il rapporto tra la transizione ecologica e l’economia circolare: se questa è intesa “sotto il profilo del cambio di paradigma dalle politiche settoriali all’approccio olistico, la transizione ecologica ne diventa la sua proiezione strategica”.

[24] PNRR, p. 14-15.

[25] Accordo di Parigi, 12 dicembre 2015, trattato internazionale stipulato tra gli Stati membri della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, riguardo alla riduzione di emissione di gas serra e alla finanza.

[26] F. de Leonardis, La transizione ecologica, cit., par. 3, in cui si individua il principio chiave della transizione ecologica in quello di integrazione, definito nel principio 4 della Dichiarazione di Rio e nell’art. 11 TFUE (in merito a tale principio si rinvia alla dottrina ivi richiamata alla nota 48), e in cui si evidenzia come tale approccio sia ben lontano dal concetto dell’interesse ambientale come “interesse tiranno” stigmatizzato dalla Corte costituzionale nelle sentenze sul caso Ilva (Corte cost., 9 maggio 2013, n. 85; 23 marzo 2018, n. 58; 24 marzo 2016, n. 63). L’A. inoltre individua l’art. 41 Cost., come novellato dalla l.cost. 11 febbraio 2022, n. 1, quale possibile fondamento costituzionale del “ri-orientamento” in senso ecologico dell’economia e quale porta di ingresso per “una vera e propria rivoluzione destinata a modificare la Costituzione economica del nostro Paese”. Sulla novella del 2022 si vedano il Dossier della Camera dei deputati e del Senato del 23 giugno 2021 sulle modifiche agli artt. 9 e 41 della Costituzione in materia di tutela dell’ambiente e, ex multis, F. De Leonardis, La riforma “bilancio” dell’art. 9 Cost. e la riforma “programma” dell’art. 41 Cost. nella legge costituzionale n. 1/2022: suggestioni a prima lettura, in ApertaContrada, 2022, p. 1 ss.; e prima della riforma, M. Cecchetti, La revisione degli artt. 9 e 41 della Costituzione e il valore costituzionale dell’ambiente: tra rischi scongiurati, qualche virtuosità (anche) innovativa e molte lacune, in Forum quad. cost., 2021, p. 285 ss.; F. Rescigno, Quale riforma per l’articolo 9?, in Federalismi.it, n. 4/ 2021; Y. Guerra – R. Mazza, La proposta di modifica degli artt. 9 e 41 Cost.: una prima lettura, in Forum quad. cost., 2021, 4, p. 109 ss.; G. Santini, Costituzione e ambiente: la riforma degli artt. 9 e 41 Cost., in Forum quad. cost., 2021, 2, disponibile in www.forumcostituzionale.it, p. 460 ss. Sul principio di integrazione, quale principio regolatore della transizione ecologica, espresso anche a livello istituzionale si vedano anche le note 35 (in particolare il riferimento a M. Delsignore) e 36 (in particolare il riferimento a F. de Leonardis).

[27] Sullo sviluppo sostenibile, concetto di non chiara e univoca definizione, ex multis: G. Robasto, Un po’ di chiarezza sullo sviluppo “sostenibile”, in Amb. e svil., 1995, 11, p. 37 ss.; R. Ferrara, I principi comunitari della tutela dell’ambiente, in Dir. amm., 2005, 3, p. 509 ss.; M. Cafagno, Principio dello sviluppo sostenibile – Articolo 3-quater, in Aa.Vv., Codice Ambientale, Milano, 2008, p. 87 ss.; M. Renna, I principi in materia di tutela dell’ambiente, in Riv. quad. dir. amb., 2012, 1-2, p. 73; R. Bifulco – E. Scotti, Equità ambientale e sviluppo sostenibile: spunti per una riflessione a partire dall’esperienza dell’environmental justice, ivi, p. 169 ss.; F. Fracchia, Lo sviluppo sostenibile. La voce flebile dell’altro tra protezione dell’ambiente e tutela della specie umana, Napoli, 2010; Id., Il principio dello sviluppo sostenibile, in M. Renna – F. Saitta (a cura di), Studi sui principi del diritto amministrativo, Milano, 2012, p. 437, in cui il principio in parola è considerato “il fondamento ultimo del diritto ambientale, nel senso che ne incarna la matrice di doverosità e il vincolo posto in capo alle generazioni attuali a garanzia di quelle future”; Id., Principi di diritto ambientale e sviluppo sostenibile, in P. Dell’Anno – E. Picozza (diretto da), Trattato di diritto dell’ambiente, I, Padova, 2012, p. 571, in cui si afferma che il principio dello sviluppo sostenibile “si risolve in un criterio di azione o, comunque, condensa un insieme di canoni la cui osservanza garantisce che la decisione pubblica individua il ‘livello’ di sviluppo sostenibile nel caso concreto”, ma “è soprattutto la ‘chiave di volta’ del diritto ambientale, in quanto ne riflette il carattere essenziale e, al contempo, si atteggia a fondamento degli altri principi ambientali, che danno sostanza al dovere di solidarietà”, e ancora che nel definire tale nozione “non è possibile unicamente valorizzare il sostantivo ‘sviluppo’ rispetto all’aggettivo, anche per non cadere nella tentazione di utilizzare prioritariamente schemi di interpretazione della realtà propri della scienza economica. Per altro verso, la formula non può essere utilizzata per azzerare lo sviluppo, tensione ineliminabile della persona e diritto della specie umana” (p. 585); Id., I principi generali nel codice dell’ambiente, in Riv. quad. dir. amb., 2021, 3, p. 35 ss.; M. Montini, Evoluzione, principi e fonti del diritto internazionale dell’ambiente, in P. Dell’Anno – E. Picozza (diretto da), Trattato di diritto dell’ambiente, I, Padova, 2012, p. 37-40; G. Cordini, Diritto ambientale comparato, ivi, p. 131-136; M. Calabrò – L. Giani, Diritto dell’ambiente, in A. Police – M.R. Spasiano (a cura di), Manuale di governo del territorio, Torino, 2016, p. 260-261; M.A. Sandulli, Premessa: la crescente attenzione europea per l’ambiente e per lo sviluppo sostenibile (gli esempi dei contratti pubblici e dell’energia), in R. Dipace – A. Rallo – A. Scognamiglio (a cura di), Impatto ambientale e bilanciamento di interessi, Napoli, 2018, p. 11 ss.; G. ROSSI, Dallo sviluppo sostenibile all’ambiente per lo sviluppo, in Aa.Vv., Scritti per Franco Gaetano Scoca, Napoli, 2020, p. 10.

[28] PNRR, p. 120.

[29] Come visto, la prima e la seconda componente della seconda missione del PNRR sono rubricate rispettivamente “agricoltura sostenibile ed economia circolare” ed “energia rinnovabile, idrogeno, rete e mobilità sostenibile”.

[30] Ad esempio l’investimento M2C3.1 si concentra sulla progressiva sostituzione di parte del patrimonio edilizio scolastico obsoleto con l’obiettivo di creare strutture moderne e sostenibili per favorire, tra l’altro, lo sviluppo sostenibile del territorio e di servizi volti a valorizzare la comunità, mentre gli investimenti di cui alla M2C4 mirano a garantire la sicurezza, l’approvvigionamento e la gestione sostenibile delle risorse idriche lungo l’intero ciclo.

[31] Regolamento (UE) 2021/240 del Parlamento europeo e del Consiglio del 10 febbraio 2021 che istituisce uno strumento di sostegno tecnico, considerando 7.

[32] Reg. (UE) 2021/241, considerando 23.

[33] F. de Leonardis, La transizione ecologica, cit., par. 5, e F. Cintioli, Risultato amministrativo, discrezionalità e PNRR, cit., p. 2.

[34] F. Fracchia, Colli di bottiglia nell’attuazione del PNRR e modello di pubblica amministrazione, intervento al convegno AIPDA, Next Generation UE, cit., p. 11 e M. Bertolissi, Riformare la pubblica amministrazione. Aquì està el busilis; Dios nos valga!, in Federalismi.it, n. 26/2021, p. xvii.

[35] D.l. 1 marzo 2021, n. 22 conv. in l. 22 aprile 2021, n. 55, art. 2. Sul MiTE: A. Moliterni, Il Ministero della Transizione ecologica: una proiezione organizzativa del principio di integrazione, in Giorn. dir. amm., 4/2021, p. 439 ss. Il MiTE non solo ha assunto tale nuova denominazione, ma ha anche aumentato la sua struttura, acquisendo le attribuzioni in materia di energia precedentemente affidate al Ministero dello Sviluppo Economico. Sul punto: A. Moliterni, La sfida ambientale e il ruolo dei pubblici poteri in campo economico, in Riv. quadr. dir. amb., 2020; M. Delsignore, La tutela o le tutele pubbliche dell’ambiente? una risposta negli scritti di Amorth, in Dir. Amm., 2021, 2, p. 313, in cui si osserva che prima il riparto delle competenze tra i diversi Ministeri “rispecchiava la tradizionale concezione oppositiva tra l’interesse ambientale e gli interessi produttivi, che si è dimostrata incapace di integrare le diverse competenze ambientali, produttive, energetiche e infrastrutturali. Il nuovo Ministero sembra, al contrario, integrare gli interessi economici del settore energetico all’interno dell’interesse alla tutela ambientale, che diventa il valore portante e principale”. Fuori dall’Italia, anche in altri Paesi UE sono stati istituiti organismi nazionali con l’obiettivo di guidare l’intero sistema paese nel processo di transizione ecologica: ad esempio nel 2017 è sorto il Ministero della Transizione Ecologica e Solidale francese, mentre nel 2018 è nato il Ministero della Transizione Ecologica e della Sfida Demografica spagnolo.

[36] D.l. n. 22/2021, art. 4, che ha inserito il nuovo art. 57-bis nel d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152. Si veda F. de Leonardis, La transizione ecologica, cit., par. 5, in cui si evidenzia come tali nuovi organi, insieme ad altri come la cabina di regia del PNRR, sono anche espressione del principio di integrazione che regola la transizione ecologica.

[37] Si veda https://ec.europa.eu/reform-support/what-we-do/green-transition_it.

[38] Regolamento (UE) 2021/240, art. 5, par. 1, ai sensi del quale gli obiettivi specifici dello strumento di sostegno tecnico “si riferiscono alle aree di intervento connesse alla coesione, alla competitività, all’istruzione, alla produttività, alla ricerca e all’innovazione, alla crescita intelligente, equa, sostenibile e inclusiva, all’occupazione e agli investimenti, con un’attenzione particolare alle azioni che promuovono la transizione digitale e la transizione verde e giusta”, e anche lett. f). Conferme di quanto indicato si intravedono anche nel PNRR, ad esempio nel punto in cui si indicano le risorse volte a finanziare “la transizione giusta e compatibile con l’ambiente” (p. 43).

[39] La Rivoluzione verde affonda le sue radici nel progetto di ricerca messicano attuato a partire dagli anni Quaranta del secolo scorso sotto la guida dello scienziato statunitense Norman Borlaug (premio Nobel per la Pace nel 1970) volto a selezionare nuove varietà di cereali in grado di soddisfare le crescenti richieste alimentari e ridurre le aree a rischio di carestia, introducendo varietà capaci di aumentare le rese per ettaro e di più facile raccolta con mezzi meccanici. Il successo ottenuto incrociando varietà ad alto rendimento e con l’utilizzo di nuove tecnologie agricole, pesticidi e fertilizzanti fu poi esportato verso altri paesi, negli anni Sessanta del secolo scorso. Nei due decenni la produzione di cereali è più che raddoppiata a livello mondiale, aumentando notevolmente la sicurezza alimentare soprattutto nel Sudest asiatico. Tuttavia le innovazioni apportate con la rivoluzione verde non hanno avuto solo effetti positivi: oltre ai costi ambientali già evidenziati, essa ha comportato l’aumento delle rese dei prodotti agricoli senza però migliorarne le proprietà nutritive, lasciando le popolazioni dei Paesi in via di sviluppo lottare col grave problema della malnutrizione.

[40] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni, Strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030, del 20 maggio 2020, COM(2020) 380. Alla  M2C4 sono destinati 15,05 miliardi di euro.

[41] Sulle aree protette e la relativa legge quadro, senza pretesa di esaustività: P. Maddalena, La legge quadro sulle aree protette, in Riv. trim. dir. pubbl., 1992, p. 648 ss.; R. Moschini, La legge quadro sui parchi; i nuovi compiti dello Stato, delle Regioni e degli Enti locali, Rimini, 1992; G. Ceruti (a cura di), Aree naturali protette. Commentario alla legge n. 394/1991: documenti, Milano, 1993; N. Assini – F. Francalacci, Istituzione e perimetrazione delle aree protette di rilevanza nazionale, in Amministrazione italiana, 1995, p. 1387 ss.; P. Francalacci, Le aree naturali protette. Lineamenti e strutture, Rimini, 1998; N. Aicardi, Specificità e caratteri della legislazione delle aree protette: spunti ricostruttivi sulle discipline territoriali differenziate, in Riv. giur. urb., 1999, 2, p. 171 ss.; A. Abrami, Il regime giuridico delle aree protette, Torino, 2000; V. Celenza, Le aree naturali protette, in L. Mezzetti (a cura di), Manuale di diritto ambientale, Padova, 2001, p. 561 ss.; A. Simoncini, Stato e Regioni nella disciplina delle aree protette tra passato e futuro: il nuovo scenario costituzionale, in C.A. Graziani (a cura di), Un’utopia istituzionale. Le aree naturali protette a dieci anni dalla legge quadro, Milano, 2003, p. 100 ss.; P. Passaglia – F. Raia (a cura di), La protezione dell’ambiente nella disciplina delle aree protette, Torino, 2006; E. Picozza, Il regime delle aree protette tra diritto comunitario e normativa nazionale, in Convegno su Aree protette, Università di Palermo, 2006; A. Marzanati, Protezione delle aree naturali. L’azione dell’Unione Europea e gli strumenti di conservazione e valorizzazione dell’ordinamento interno, in G. Cocco – L. Degrassi – A. Marzanati (a cura di), Aree Protette, Milano, 2011, p. 70; G. Di Plinio, Aree protette vent’anni dopo. L’inattuazione “profonda” della legge n. 394/1991, in Riv. quad. dir. amb., 2011, 3, p. 29 ss., in cui si denuncia l’assoluta insufficienza della spesa pubblica per la conservazione della natura e della biodiversità e la sostanziale inattuazione dei meccanismi protezionistici della legge quadro; A. Porporato, La tutela della fauna, della flora e della biodiversità, in R. Ferrara – M.A. Sandulli, Trattato di diritto dell’ambiente, Milano, 2014, p. 759; M.V. Ferroni, La protezione degli animali nell’ambiente, in P. Dell’Anno – E. Picozza (diretto da), Trattato di diritto dell’ambiente, III, Padova, 2015, p. 487-492; R.M. Rizzi, Tutela dell’ambiente, tutela della caccia e della pesca, ivi, p. 520-522; G.M. Esposito, Tutela dell’ambiente e attività dei pubblici poteri, Torino, 2008, p. 177 ss.; R. Agnoletto, Natura e ambiente nella prospettiva della biodiversità, in Foro amm., 2018, 7/8, p. 1377; A. Crosetti, Aree naturali protette, in Dig. disc. pubbl., Agg., I, Torino, 2008, p. 10 ss.; A. Rissolio, Le aree naturali protette e le zone umide, in R. Ferrara – M.A. Sandulli (diretto da), Trattato di diritto dell’ambiente, III, Milano, 2015, p. 699 ss.; G. De Giorgi Cezzi, Fra terra e mare. La protezione delle coste e dei parchi naturali costieri, in G. De Giorgi Cezzi (a cura di), Gestione delle coste e sviluppo sostenibile, Roma, 2017, p. 193 ss.; C.A. Graziani (a cura di), Le aree protette e la sfida della biodiversità, in Dir. e amb., Roma, 2018, p. 11 ss.; M. Monteduro, Le aree naturali protette e la necessità di un dialogo transdisciplinare tra scienze giuridiche e scienze ambientali, ivi, p. 223 ss.

[42] In Italia esistono 871 aree protette, per un totale di oltre 3.163.000 ettari di superficie terrestre, oltre 2.800.000 ettari di superficie marina e circa 658 km di costa. I parchi nazionali sono 24 e coprono quasi 1,5 milioni di ettari a terra e 71.000 a mare; le aree marine protette sono 29, per un’estensione di circa 222.000 ettari, cui occorre aggiungere due parchi sommersi e il Santuario internazionale dei mammiferi marini, con altri 2,5 milioni di ettari protetti, per un totale di 32 aree marine protette (dati del VI aggiornamento dell’Elenco Ufficiale delle aree protette).

[43] L. n. 394/1991, art. 1, co. 1 e co. 3, lett. a). Sul punto S. Oggianu, Gli interventi a protezione della natura, in P. Dell’Anno – E. Picozza (diretto da), Trattato di diritto dell’ambiente, III, Padova, 2015, p. 408, in cui si osserva che la scelta del legislatore di porre una disciplina non stringente nell’indicazione dei caratteri che consentono di delimitare un territorio come area naturale protetta si giustifica probabilmente sulla base della considerazione che in tal modo la p.a. può effettuare tale individuazione attraverso l’esercizio della propria discrezionalità amministrativa unitamente a quella tecnica, adottando la decisione più opportuna circa lo strumento giuridico in grado di soddisfare meglio il fine di pubblico interesse affidato alla sua cura.

[44] L. n. 394/1991, art. 1, co. 3, lett. a) e b).

[45] L. n. 394/1991, art. 2, co. 1. La tutela delle aree con riguardo all’interesse delle generazioni presenti e future rinvia all’elemento dell’equità che compone il principio dello sviluppo sostenibile.

[46] L. n. 394/1991, art. 2. Cfr. G. Greco, La direttiva habitat, cit., p. 1207, secondo cui, richiamando Corte cost., 27 luglio 1992, n. 366, si deve distinguere tra parchi e riserve sulla base della dimensione dell’interesse e della sua rilevanza.

[47] Si tratta del piano per il parco, del piano pluriennale economico e sociale, dei piani provinciali di miglioramento ambientale per la riproduzione della fauna selvatica. In generale, la legge stabilisce un’articolata serie di strumenti di natura protezionistica e gestionale all’interno delle aree protette: piani, regolamenti, nullaosta, controlli e sanzioni.

[48] L. n. 394/1991, art. 2. Cfr. S. Oggianu, Gli interventi a protezione della natura, cit., p. 410, in cui, in relazione alla dimensione nazionale o regionale delle aree protette, si osserva che mentre per le riserve la legge fa riferimento al criterio della rilevanza degli interessi, per i parchi “sembrano assumere importanza dati sostanziali, che talora, come nel caso dei parchi regionali, sembrano ricomprendere profili esogeni, peraltro presentati come cumulativi, rispetto al concetto di bene naturale, come i valori paesaggistici ed artistici e le tradizioni culturali delle popolazioni locali”. Sui parchi naturali: D. Serrani, La disciplina normativa dei parchi nazionali, Milano, 1976; P. Ferri, voce Parchi, in Enc. dir., vol. XXXI, Milano, 1981; A. Loiodice – A. Spagnoletti, Parchi naturali, in Enc. giur., vol. XXII, Roma, 1990; G.F. Cartei, Tutela dei parchi naturali e nozione costituzionale di paesaggio, in Riv. trim. dir. pubbl., 1993, 3, p. 601 ss.; C. Desideri – F. Fonderico, I parchi nazionali per la protezione della natura, Milano, 1998; G. Cordini (a cura di), Parchi e aree naturali protette. Ordinamenti e gestione, Padova, 2000; F. Teresi, Parchi, in Enc. dir., Agg., V, Milano, 2001, p. 789 ss.; B.G. Mattarella, I parchi naturali e lo sviluppo sostenibile, in Giorn. dir. amm., 2007, p. 565 ss.; M. Immordino – N. Gullo (a cura di), Sviluppo sostenibile e regime giuridico dei parchi, Napoli, 2008; M. Allena, Parchi naturali, Postilla di agg., in Enc. giur. Treccani, 2009. Sul rapporto tra il parco e la tutela della biodiversità si veda Corte cost. n. 7779/2022, per cui “proprio l’espresso richiamo della Carta costituzionale [art. 9] ai concetti di ‘biodiversità’ ed ‘ecosistemi’, da preservare, valorizzare e ‘tramandare’ alle future generazioni quali valori di primario rilievo, si sposa armonicamente con la realtà del parco, ossia con un’area naturale destinata a ricomprendere al suo interno una pluralità di specie animali e vegetali, che la regolamentazione e pianificazione adottata dall’Ente competente mira specificamente a salvaguardare”.

[49] L. n. 394/1991, art. 8, co. 1-3. Inoltre, qualora il parco o la riserva interessi il territorio di più Regioni, ivi comprese quelle a statuto speciale o Province autonome, è comunque garantita una configurazione e una gestione unitaria (co. 4).

[50] Cass. pen., sez. III, 16 ottobre 2007, n. 42976.

[51] L. n. 394/1991, art. 2, co. 7 e 8, e art. 8, co. 5. L’ordinario procedimento di istituzione di un’area protetta può subire deroghe: in caso di necessità e urgenza il Ministro dell’Ambiente e le Regioni, secondo le rispettive competenze, possono individuare aree da proteggere e adottarvi misure di salvaguardia. Queste rispondono a una logica conservativa, in quanto volte a garantire la preservazione dello stato di fatto delle aree in vista della successiva attività pianificatoria. Esse consistono infatti nel vietare nuove costruzioni, trasformazioni di quelle esistenti, mutamenti dell’utilizzazione dei terreni con destinazione diversa da quella agricola e quant’altro possa incidere su morfologia, equilibri (ecologici, idraulici e idrogeotermici) e finalità istitutive dell’area protetta. Tuttavia in caso di necessità e urgenza il Ministro dell’Ambiente, con provvedimento motivato, sentita la Consulta, può consentire deroghe alle misure di salvaguardia in questione, prescrivendo le modalità di attuazione di lavori e opere idonei a salvaguardare l’integrità dei luoghi e dell’ambiente naturale. La finalità di conservazione dello status quo perseguita dalle misure di salvaguardia è confermata dalle sanzioni previste in caso di loro violazione, ossia l’immediata sospensione dei lavori, la riduzione in pristino dei luoghi e l’eventuale ricostituzione delle specie vegetali e animali danneggiate (art. 6, co. 1 e 3, e art. 29, co. 1 e 2, l. n. 394/1991).

[52] L. n. 394/1991, art. 8, co. 6, e art. 9. Il Presidente viene nominato con decreto del Ministro dell’Ambiente, di intesa coi Presidenti delle Regioni e Province autonome in cui ricade in tutto o in parte il parco nazionale quale strumento per tutelare le potestà regionali costituzionalmente garantite nelle materie del governo del territorio e dell’edilizia, della valorizzazione dei beni culturali e ambientali, dell’agricoltura, del turismo, della caccia e della pesca (co. 3, cfr. Corte cost., 27 gennaio 2006, n. 21). Si veda F. Fonderico, L’ente parco nella giurisprudenza, in Aa.Vv., Un’utopia istituzionale. Le aree naturali protette a dieci anni dalla legge quadro, in Atti Conv. Macerata, 8-9 novembre 2001, Milano, 2002. Il Ministro dell’Ambiente sottopone ai Presidenti delle Regioni una terna di soggetti con comprovata esperienza in campo ambientale nelle istituzioni o nelle professioni, oppure di indirizzo o di gestione in strutture pubbliche o private. Se entro trenta giorni dalla proposta non si trova un’intesa la scelta viene operata dal Ministro, sentite le commissioni parlamentari competenti. Il Consiglio direttivo – in precedenza avente composizione di matrice prevalentemente statale, con sette membri in rappresentanza statale e cinque in rappresentanza locale – è formato da otto membri, in rappresentanza metà statale e metà locale (individuati solo tra esperti particolarmente qualificati in materia di aree protette e biodiversità e nominati con decreto del Ministro suddetto, su designazione quattro della Comunità del parco, uno delle associazioni di protezione ambientale normativamente individuate, uno del MATTM, uno del MiPAAF, uno dell’ISPRA). Tali previsioni, precipitato di molteplici modifiche del legislatore, alterano l’iniziale bilanciamento istituzionale tra competenze statali e competenze locali in tema di conservazione della natura, indebolendo le prime in favore delle seconde. La Comunità del parco è costituita dai Presidenti delle Regioni e delle Province, dai Sindaci dei Comuni e dai Presidenti delle Comunità montane territorialmente competenti, risultando espressione degli enti territorialmente competenti (art. 9, co. 4, e art. 10). Manca però al suo interno la partecipazione attiva degli operatori (le categorie professionali funzionali alla gestione del parco) e degli esperti del territorio, forse più idonei a svolgere le funzioni del Consiglio direttivo. Lo statuto è deliberato dal Consiglio direttivo e adottato dal Ministro suddetto, e definisce l’organizzazione interna dell’Ente, le modalità di partecipazione popolare e le forme di pubblicità degli atti. Da quanto precede emerge la scelta normativa di non affidare a organi politici elettivi l’integrale governo del parco, cui invece devono concorrere soggetti dotati di competenze tecniche adeguate. Proprio per questo la Comunità del parco (non composta da soggetti siffatti) esprime pareri obbligatori ma non vincolanti (Corte cost. n. 134/2020). Sul favor per la dimensione statale operato, soprattutto inizialmente, con la legge in esame: M. Monteduro, Funzioni e organizzazioni amministrative: dall’antagonismo all’integrazione tra ambiente e sviluppo, in G. Rossi – M. Monteduro (a cura di), L’ambiente per lo sviluppo: profili giuridici ed economici, Torino, 2020, p. 61 ss.

[53] Cons. Stato, Ad. Plen., 27 luglio 2016, n. 17, in cui si aggiunge che il piano del parco e il regolamento “disciplinano in dettaglio e per tutto il territorio del parco gli interventi e le attività vietati e quelli solo parzialmente consentiti, le loro ubicazioni, destinazioni, modalità di esplicazione e così via, secondo un disegno organico inteso a «la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale»”. In dottrina, ex multis: P. Diman, Gli strumenti della protezione, in G. Di Plinio – P. Fimiani (a cura di), Aree Naturali Protette. Diritto ed economia, Milano, 2008, p. 73 ss.

[54] L. n. 394/1991, art. 11. Cfr. G. Di Plinio, Aree protette vent’anni dopo, cit., p. 44, in cui si denuncia la ritardata approvazione di piani e regolamenti, per la maggior parte aridi elenchi di divieti, in genere senza enforcement.

[55] L. n. 394/1991, art. 11, co. 3, lett. a).

[56] L. n. 157/1992, artt. 30, co. 1, lett. d), e 21, co. 1, lett. d), in cui si prevedono sanzioni penali in caso di caccia nelle aree naturali protette in conformità alla relativa legislazione nazionale, che dunque prevale sulla legislazione sulla caccia. Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 26 novembre 2007, n. 6028, in cui tale prevalenza è motivata dal fatto che gli interessi a esse relativi “vengono a collocarsi in una prospettiva di tutela del territorio e dell’ambiente assai più ampia, nella quale il divieto di caccia ha un rilievo non esclusivo, anche se comunque importante”. Sul divieto di caccia si veda Corte cost., 4 giugno 2010, n. 193, secondo cui tale divieto “è una delle finalità più rilevanti che giustificano l’istituzione di un’area protetta, poiché oggetto della caccia è la fauna selvatica, bene ambientale di notevole rilievo, la cui tutela rientra nella materia ‘tutela dell’ambiente e dell’ecosistema’, affidata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, che deve provvedervi assicurando un livello di tutela, non ‘minimo’, ma «adeguato e non riducibile», come ha puntualizzato la più recente giurisprudenza di questa Corte, restando salva la potestà della Regione di prescrivere, purché nell’esercizio di proprie autonome competenze legislative, livelli di tutela più elevati (sentenza n. 61 del 2009)”.

[57] L. n. 394/1991, art. 12, co. 1, 2 e 7. In particolare, ai sensi del co. 2 tali aree sono così protette: (i) nelle riserve integrali l’ambiente naturale è conservato nella sua integrità; (ii) nelle riserve generali orientate è vietato costruire nuove opere edilizie, ampliare le costruzioni esistenti, eseguire opere di trasformazione del territorio, eccetto le utilizzazioni produttive tradizionali, le infrastrutture strettamente necessarie e gli interventi di gestione delle risorse naturali a cura dell’Ente parco; (iii) nelle aree di protezione possono continuare, secondo gli usi tradizionali o secondo metodi di agricoltura biologica, le attività agro-silvo-pastorali nonché di pesca e raccolta di prodotti naturali, ed è incoraggiata la produzione artigianale di qualità; (iv) nelle aree di promozione economica e sociale facenti parte del medesimo ecosistema, più estesamente modificate dai processi di antropizzazione, sono consentite attività compatibili con le finalità istitutive del parco e finalizzate al miglioramento della vita socio-culturale delle collettività locali e al miglior godimento del parco da parte dei visitatori. L’art. 32 aggiunge una quinta categoria, le aree contigue alle aree protette, che conferiscono continuità fra l’area protetta e il resto del territorio. Si veda R.M. Rizzi, Tutela dell’ambiente, cit., p. 521.

[58] L. n. 394/1991, art. 13.

[59] L. n. 394/1991, art. 27. Il Corpo forestale dello Stato (CFS), istituito nel 1822, è stato assorbito nell’Arma dei Carabinieri per effetto del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 177, il cui art. 7 ha attribuito a quest’ultima l’esercizio delle funzioni del CFS, ad eccezione delle competenze in materia di lotta attiva contro gli incendi boschivi e spegnimento con mezzi aerei degli stessi, attribuite al Corpo nazionale dei vigili del fuoco ai sensi dell’art. 9, nonché delle funzioni attribuite alla Polizia di Stato e al Corpo della guardia di finanza ai sensi dell’art. 10 e delle attività cui provvede il MiPAAF ai sensi dell’art. 11. Segnatamente, all’Arma sono state trasferite, tra le altre, le funzioni di vigilanza e controllo dell’attuazione delle convenzioni internazionali in materia ambientale, con particolare riferimento alla tutela delle foreste e della biodiversità vegetale e animale (lett. h) e di tutela e salvaguardia delle riserve naturali statali riconosciute di importanza nazionale e internazionale, nonché degli altri beni destinati alla conservazione della biodiversità animale e vegetale (lett. l). L’assorbimento, avvenuto in tutta Italia tranne che in Sicilia, è stato dettato da motivi di spending review e dall’esigenza di eliminare sovrapposizioni e duplicazioni di competenze in modo da garantire una maggiore efficacia nell’esercizio di funzioni affini. Si tratta di un cambiamento non di poco conto, risultandone (o almeno rischiando di risultare) fortemente depotenziata la tutela dell’ambiente e degli altri interessi cui il CFS era preposto. In effetti è stato eliminato l’unico corpo nazionale di specialisti precipuamente dedito, anche con proprie strutture tecniche, alla difesa del patrimonio agroforestale italiano, del controllo della filiera agroalimentare e della tutela ambientale e paesaggistica.

[60] Ex art. 25 l. 31 dicembre 1982, n. 979, “le riserve naturali marine sono costituite da ambienti marini, dati dalle acque, dai fondali e dai tratti di costa prospicenti che presentano un rilevante interesse per le caratteristiche naturali, geomorfologiche, fisiche, biochimiche con particolare riguardo alla flora e alla fauna marine e costiere e per l’importanza scientifica, ecologica, culturale, educativa ed economica che rivestono”. Tale legge mira a proteggere il mare mediante divieti e obblighi per impedire l’immissione nell’ambiente marino di sostanze nocive provenienti dalle navi, misure per prevenire o fronteggiare gli inquinamenti causati da incidenti, sistemi di monitoraggio delle acque costiere e l’istituzione di riserve marine. Sulla legge quadro del 1982 e l’istituzione delle riserve marine, ex multis: F. Fracchia – A. Giannelli, La tutela dell’ambiente marino in Italia, in Riv. quad. dir. amb., 2011, 2, p. 152 ss.

[61] Art. 26 l. n. 979/1982. Secondo Corte cost., 15 novembre 1988, n. 1031, il coinvolgimento della Regione mediante un parere (invece di un accordo) appare ragionevole e proporzionato rispetto agli interessi della Regione coinvolti nell’esercizio del potere statale di istituire riserve nazionali, a patto “a) che la regione possa emettere il proprio parere sulla base della conoscenza di tutti gli elementi che hanno indotto lo Stato ad esercitare il potere in questione nel particolare modo sottoposto all’avviso regionale; b) che la decisione ministeriale eventualmente divergente dal parere regionale sia sorretta da un’adeguata motivazione dell’istituzione della riserva marina”.

[62] L. n. 394/1991, art. 18. Ai sensi del successivo art. 19, co. 6, i beni del demanio marittimo esistenti nell’area protetta fanno parte della medesima dovendosi applicare la relativa disciplina, in aggiunta a quella della categoria di appartenenza. Sulle aree marine protette, G. Garzia, Aree marine protette: funzione amministrativa e nuovi strumenti per lo ‘sviluppo sostenibile’, Milano, 2011.

[63] L. n. 394/1991, art. 19, co. 1. Ai sensi del co. 2 se un’area marina protetta è istituita in acque confinanti con un’area protetta terrestre, la gestione è attribuita al soggetto competente per quest’ultima.

[64] Ex l. n. 394/1991, art. 19, co. 3, in cui si elenca esemplificativamente una serie di attività proibite. Il co. 4 prevede che i divieti ex art. 11, co. 3, si applicano ai territori inclusi nelle aree protette marine.

[65] L. n. 979/1982, artt. 25 e 27. Cfr. S. Oggianu, Gli interventi a protezione della natura, cit., p. 431, in cui la diversa impostazione tra la legge quadro del 1991 e la l. n. 479/1982 viene ricondotta al loro diverso oggetto, ossia rispettivamente le aree protette in generale e le sole riserve marine.

[66] La rete Natura 2000 è la più grande rete coordinata di aree protette al mondo, comprensiva di tutte le specie e tutti gli habitat tipici dell’Europa, nella loro varietà e diversità biologica. Essa è stata istituita dalla dir. 92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.

[67] Sul punto: Cons. Stato, sez. VI, 18 maggio 2012, n. 2885, per cui le ZPS non sono assimilabili alle aree naturali protette, poiché difetta il necessario procedimento previsto dall’art. 3, co. 4, lett. c), l. n. 394/1991 (i.e. l’approvazione dell’elenco ufficiale delle aree protette previo iter procedurale); Cons. Stato, sez. VI, 29 novembre 2012, n. 6048, secondo cui “la definizione delle aree protette di cui alla legge 394 del 1991 […] persegue finalità del tutto peculiari […] e si avvale di strumenti procedimentali e partecipativi anch’essi peculiari […] non estensibili ad altre fattispecie. Del tutto autonoma, è la disciplina in tema di definizione delle aree ricadenti nell’ambito della rete ecologica europea denominata ‘Natura 2000’ […]. L’individuazione e la delimitazione dei SIC e delle ZPS avviene sulla base di regole procedurali del tutto peculiari che non afferiscono alla l. 394/1991”.

[68] Ai sensi dell’art. 1 del Regolamento del verde di Reggio Emilia (delibera Cons. Com., 2006), le “funzioni” svolte dal verde sono addirittura quattordici: ambientale, climatica, ecologica, paesaggistica, estetica, educativa, culturale, decorativa, di sicurezza del territorio, economica, igienica, psicologica, ricreativa, storica. Circa la funzione del verde in giurisprudenza si veda ad esempio Cons. Stato, sez. IV, 26 maggio 1965, n. 454, secondo cui “il verde agricolo quanto il verde pubblico hanno nel piano regolatore la stessa funzione di assicurare alla città una zona verde, il che può ottenersi tanto con il permettere coltivazioni agricole quanto con il prescrivere la sistemazione a parco o a giardino pubblico”, con una differenza legata al fatto che per garantire “una zona verde alla città basta la previsione del verde agricolo, mentre se si vuole inoltre raggiungere lo scopo di creare per i cittadini giardini e parchi pubblici occorre prevedere zone a verde pubblico”.

[69] Report 2020 del Sistema nazionale di protezione ambientale, 13/2020.

[70] In questo senso Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, Relazione annuale 2013, consultabile sul sito www.minambiente.it/pagina/relazione-annuale. Nelle “Linee guida per la gestione del verde urbano e prime indicazioni per una pianificazione sostenibile” (disponibili su www.conaf.it) adottate dal Comitato per lo sviluppo del verde pubblico con deliberazione n. 19/2017 e allegate alla Relazione annuale 2017 dello stesso Comitato, il verde urbano e peri-urbano è inteso come “l’insieme delle componenti biologiche che concorrono a determinare l’impronta funzionale e paesaggistica di un centro abitato in equilibrio ecologico col territorio”. Si tratta di un “sistema complesso, formato da un insieme di superfici e di strutture vegetali eterogenee, in grado di configurarsi come un bene di interesse collettivo e come una risorsa multifunzionale per la città e per i suoi abitanti”. Nella disciplina degli standard urbanistici (d.m. 2 aprile 1968 n. 1444) il verde urbano è definito quale “area per spazi pubblici attrezzati a parco e per il gioco e lo sport”, senza una specifica identificazione e senza esplicitare con certezza la presenza del verde né, tantomeno, la relativa entità. Sulle conseguenze della mancanza di una definizione univoca di verde urbano: V. Giomi, Il verde pubblico come risorsa comune: da necessario strumento di soddisfacimento di bisogni collettivi a forma di tutela di beni vincolati, in Giustamm.it, 2016, 8, p. 10, in cui l’A. inoltre aggiunge che dalla normativa il verde urbano emerge quale strategia pianificatoria permanente idonea a condizionare le future scelte pianificatorie (p. 14); G. Mari, Il verde urbano pubblico e la pubblicizzazione del verde privato, in Riv. giur. edilizia, 2018, 1, p. 39, in cui si osserva che, se “la mancanza di un’autonoma categoria giuridica di spazio verde urbano, da un lato, consente flessibilità e adattamento della categoria alle esigenze delle amministrazioni locali quando pianificano il territorio, dall’altro lato, però, genera incertezze, esponendo la categoria a mutevoli interpretazioni giurisprudenziali o variabili impieghi nell’ambito delle scelte di pianificazione”. Sulla qualificazione del verde pubblico come servizio pubblico, dunque doveroso nel contesto urbano poiché funzionale al soddisfacimento di un bisogno collettivo: Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, Deliberazione n. 6/2015, reperibile su www.minambiente.it/pagina/attivita.it, e M. Atelli, Il verde urbano è servizio pubblico locale, in Riv. quadr. dir. ambiente, 2015, 2.

[71] Tra le principali e più fruibili categorie di verde urbano vi sono: il verde storico (ville, giardini e parchi di interesse artistico, storico, paesaggistico, vincolato ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 s.m.i.); i grandi parchi urbani (parchi, ville e giardini di grandi dimensioni non considerati di valore storico; il verde attrezzato (piccoli parchi di dimensione inferiore agli 8.000 m², giardini di quartiere con giochi per bambini, aree per i cani, panchine e altre infrastrutture); le aree di arredo urbano (aree verdi create a fini estetici e/o funzionali, quali aiuole, piste ciclabili, rotonde, verde spartitraffico); la forestazione urbana (aree precedentemente libere e incolte che per estensione e ubicazione risultano adatte all’impianto di essenze arboree e al consolidamento di boschi a sviluppo naturale in ambito urbano); i giardini scolastici (aree verdi e giardini di pertinenza delle scuole); gli orti botanici; gli orti urbani (piccoli appezzamenti di terra di proprietà comunale da adibire alla coltivazione ad uso domestico, impianto di orti e giardinaggio ricreativo, assegnati in comodato ai cittadini richiedenti, a titolo gratuito); le aree sportive pubbliche all’aperto (a servizio ludico ricreativo adibite a campi sportivi, piscine, campi polivalenti, aule verdi ecc.); le aree boschive (di superficie superiore ai 5.000 m² non ricadenti in aree naturali protette); il verde incolto (aree verdi in ambito urbano non soggette a coltivazioni o altre attività agricole, per le quali la vegetazione spontanea non è soggetta a manutenzioni programmate e controllo); i cimiteri; i giardini zoologici.

[72] Sulla distinzione tra verde urbano pubblico e verde urbano privato: B. Graziosi, I nuovi Regolamenti Comunali per il verde urbano e la pubblicizzazione del “verde privato”, in Riv. giur. edilizia, 2012, 6, p. 189.

[73] Su tale legge G.F. Cartei, Il problema giuridico del consumo di suolo, in Riv. ita. dir. pubbl. comunitario, 2014, 6, p. 1261 ss. A proposito del rapporto tra verde e suolo si veda I. Pierantoni, I soggetti e l’oggetto delle decisioni ambientali: un’analisi della domanda di ambiente in condizioni di incertezza, in Riv. dir. fin., 1996, 1, p. 53, per cui “il verde (per esempio i parchi pubblici negli insediamenti urbani ed i parchi naturali nelle aree protette) è considerato una componente nell’uso del suolo. L’output fornito da questo tipo di risorsa è complesso; esso fornisce la valorizzazione estetica dei siti in cui esso è localizzato, potenzia le attività ricreative per giovani ed anziani nei quartieri urbani, valorizza la memoria storica nelle ville storiche, conserva e riproduce specie vegetali particolari sia nelle ville urbane sia nei parchi naturali, conserva o crea condizioni migliori per la qualità della vita e dell’aria”.

[74] L. n. 10/2013, art. 3. In particolare, il piano nazionale del verde urbano deve fissare criteri e linee guida per la realizzazione di aree verdi permanenti attorno alle maggiori conurbazioni e di filari alberati lungo le strade, per permettere un adeguamento dell’edilizia e delle infrastrutture pubbliche e scolastiche che garantisca la riqualificazione degli edifici, anche mediante il rinverdimento delle pareti e dei lastrici solari, la creazione di giardini e orti e il miglioramento degli spazi (Comitato per lo sviluppo del verde pubblico, Relazione annuale 2016). In attuazione della disposizione menzionata il Comitato per lo sviluppo del verde ha elaborato la “Strategia nazionale del verde urbano” (2018). Questa rilancia il tema delle infrastrutture verdi (si veda infra nel testo) e delle foreste urbane quali componenti strategiche per progettare e pianificare città più resilienti e promuove un maggiore ruolo dei Piani comunali del verde nei piani urbanistici territoriali, affidando alle Regioni il compito di rafforzare il ruolo di tali piani nei piani territoriali e ai Comuni e alle Città metropolitane di approvare e implementare i medesimi piani adottando la vision e gli obiettivi della Strategia.

[75] L. n. 10/2013, art. 2.

[76] L. n. 10/2013, art. 6. Tuttavia si tratta di previsioni non immediatamente cogenti e prive di strumenti in grado di conferire loro obbligatorietà, con la conseguenza di minare alla radice l’effettività delle misure previste.

[77] L. n. 10/2013, art. 7.

[78] La relativa disciplina è oggi per la maggior parte dettata dal d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, Codice dei contratti pubblici, agli artt. 189 e 190, rubricati rispettivamente “Interventi di sussidiarietà orizzontale” e “Baratto amministrativo”. In particolare, l’art. 189 disciplina la gestione di aree (co. 1) e la realizzazione di opere di interesse locale (co. 2-5), mentre l’art. 190 disciplina una forma di “contratto di partenariato sociale”, che prevede un intervento di cittadini, singoli o associati, a fronte di agevolazioni tributarie, sostitutivo o integrativo rispetto all’erogazione di servizi normalmente resi dall’ente territoriale. Sugli strumenti di cui agli artt. 189 e 190 menzionati si veda Cons. Stato, Comm. speciale, 1 aprile 2016, n. 855, parere su Schema di decreto legislativo recante “Codice degli appalti pubblici e dei contratti di concessione”, in cui i predetti strumenti sono considerati forme “di partenariato lato sensu sociale”.

[79] I regolamenti del verde sono fonti normative secondarie, manifestazione della potestà regolamentare dei Comuni di cui all’art. 7 d.lgs. n. 267/2000, in quanto relativi a funzioni amministrative fondamentali o proprie del Comune di cui agli artt. 118, co. 2, e 117, co. 6, Cost., e devono essere compatibili coi principi dell’ordinamento e con eventuali specifiche norme legislative. Per tale motivo la dottrina ha distinto i regolamenti del verde tra quelli aventi effetti limitativi e quelli aventi effetti direttamente ablatori. I primi dettano un regime di tutela del verde, anche privato, basato sul divieto di danneggiamento di alberi ed arbusti aventi una determinata consistenza e sulla necessità della previa autorizzazione, e, pur comportando la compressione di una facoltà compresa nel diritto di proprietà, sono vincoli conformativi, giustificati dalla funzione sociale della proprietà e compatibili con il principio di proporzionalità. I secondi invece prevedono l’obbligo di sostituzione dell’albero o del complesso arbustivo tagliato (indipendentemente dall’autorizzazione o meno della trasformazione), il reimpianto coattivo o il pagamento di un indennizzo in caso di impossibile reintegro in forma specifica. Quanto precede sembra presupporre una pubblicizzazione completa del bene e l’esistenza di un diritto dominicale del Comune sul verde privato, sollevando dubbi circa la compatibilità di tali regolamenti con il principio di legalità, in particolare con l’art. 956 c.c. (che impone il divieto di proprietà separata del suolo e delle piantagioni insistenti) e circa i limiti del potere regolamentare di intervenire in materia di diritto di proprietà in modo così marcato. Sul punto G. Mari, Il verde urbano pubblico, cit., p. 39.

[80] Cons. Stato, Sez. IV, 25 maggio 2005, n. 2718. In merito si è pronunciata in più occasioni la Cassazione civile, chiamata a decidere se determinate destinazioni urbanistiche possano rilevare nell’apprezzamento delle possibilità legali di edificazione e nella quantificazione del valore del bene: in caso di vincoli espropriativi tali destinazioni non possono essere considerate; al contrario devono essere considerate in caso di vincoli conformativi. La Cassazione ha spesso negato il carattere dell’edificabilità legale ad aree destinate, in base alle NTA dei PRG considerate nei casi concreti, ad esempio a verde pubblico (Cass. n. 259/98; n. 3717/98) o a verde pubblico urbano (Cass. n. 15114/01) , attribuendo dunque efficacia conformativa a simili destinazioni – altrimenti non considerabili per l’apprezzamento concreto della loro portata edificatoria (generalmente negata) – aventi la funzione di definire per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale. Tuttavia non per questo può affermarsi che la Cassazione attribuisca tout court al verde natura conformativa e che tutte le destinazioni, prefiguranti un utilizzo pubblico del bene, abbiano per ciò stesso carattere espropriativo. Sul punto: M. Alesio, I vincoli urbanistici nell’evoluzione della giurisprudenza costituzionale. Ambito e limiti di efficacia della reiterabilità, in Dir. e giust., 2003, 21, p. 16; G. Leone, Indennità di espropriazione: tutto risolto? ovvero sulla (in)esistenza dei vincoli espropriativi e conformativi, in Riv. giur. edilizia, 2008, 6, p. 185.

[81] Sulla pianificazione e programmazione della p.a.: M.s. Giannini, voce Pianificazione, in Enc. dir., XXXIII, 1983, p. 629; G. Sciullo, Profili procedimentali della pianificazione amministrativa, in Dir. proc. amm., 1986, p. 159; G. Palma, Economia pubblica e programmazione, Napoli, 1988; G. Rossi, Funzioni e procedimenti, cit., p. 65 ss.; S. Cassese, Le pianificazioni amministrative di settore e le regioni, in Riv. trim. dir. pubbl., 1971, 2, p. 429 ss.; G.M. Esposito, Pianificazione e pubblica amministrazione a regime di mercato, Padova, 2002. Sulla pianificazione e l’ambiente: M. Brocca – P.L. Portaluri, L’ambiente e le pianificazioni, in D. De Carolis – E. Ferrari – A. Police (a cura di), Ambiente, attività amministrativa e codificazione, Milano, 2006, p. 369 ss. Sul c.d. approccio command and control, che in ambito ambientale ha iniziato a prendere forma sin dagli anni Ottanta del secolo scorso: G. De Maio, La tutela dell’ambiente fra amministrazione, economia e fisco, in Aa.Vv., Scritti per Franco Gaetano Scoca, II, Napoli, 2020, p. 1669 ss.; M. Cafagno – F. Fonderico, Riflessione economica e modelli di azione amministrativa a tutela dell’ambiente, in P. Dell’Anno – E. Picozza (diretto da), Trattato di diritto dell’ambiente, I, Padova, 2012, p. 534 ss.; L. Giani, Attività amministrativa e regolazione di sistema, Torino, 2002, p. 27 ss.

[82] A. Conio – F. Dinelli, Tutela della biodiversità e protezione della natura e del mare, in G. Rossi (a cura di), Diritto dell’ambiente, Torino, 2017, p. 389.

[83] D.l. 14 ottobre 2019, n. 111, conv. in l. n. 141/2019.

[84] La Strategia Forestale Nazionale è il documento strategico di indirizzo nazionale a supporto delle amministrazioni centrali e di quelle regionali e delle Province autonome, previsto all’art. 6, co. 1, d.lgs. 3 aprile 2018, n. 34 (TUFF).

[85] Sulla relazione di direzione e sulle direttive, ex multis: M.S. Giannini, Diritto amministrativo, I, Giuffrè, 1970, p. 314 ss.; G. Marongiu, L’attività direttiva nella teoria giuridica dell’organizzazione, Padova, 1989; V. Angiolini, Direzione amministrativa, in Dig. disc. pubbl., V, Torino, 1990, p. 109 ss.; F. Merusi – M. Clarich, Direttiva, in Enc. giur., XI, Roma, 1989, p. 3 ss.; G. Sciullo, La direttiva nell’ordinamento amministrativo (Profili generali), Milano, 1993; A. Mazzarolli – G. Pericu – A. Romano – F.A. Roversi Monaco – F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, I, Bologna, 2001, p. 622 ss.; E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2012, p. 95 e 142-143.

[86] G. Marongiu, La direzione nella teoria giuridica dell’organizzazione amministrativa, Milano, 1965, p. 166 ss.

[87] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni, Infrastrutture verdi – Rafforzare il capitale naturale in Europa, 6 maggio 2013, COM(2013) 249.

L'articolo Il PNRR, la sua missione “perno” e le misure di tutela delle aree verdi e delle aree protette. proviene da Giustamm.

Consiglio di Stato, Sez. V, 9 settembre 2013, n. 4473 – Pres. M. Atzeni – Rel. A. Amicuzzi.

Art. 2 l. n. 241/1990 – Art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Fonti di energia rinnovabili – Autorizzazione unica – Atti endoprocedimentali – Obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento finale – Termine perentorio.

Sommario: Abstract. – 1. Premessa. – 2. Doverosità dell’azione della Pubblica Amministrazione e sue declinazioni. – 3. Fondamenti e garanzie della doverosità amministrativa. – 4. Doverosità del procedere. – 5. Doverosità del provvedere entro un termine certo e perentorio. – 6. Silenzio della Pubblica Amministrazione. – 7. Atti tendenzialmente elusivi dell’obbligo di provvedere. – 8. Conclusioni: lo sforzo della giurisprudenza nel superare l’inerzia nel provvedere.

Abstract
The aim of this work is to analyze the duty of Italian Public Administration. In particular, this study develops a perspective of looking at Public Administration’s duty, beginning from the fundaments, principles and guaranties that justify this duty, passing throw the different shapes in which this duty can be seen and can be performed, and the multiple ways that can be followed to try to bypass it. In fact, it often happens that Public organs don’t comply with their duty, staying in a condition of inertia that damages private interests. This is the reason why the object of administration duty and its terms have to be clear and certain, especially in delicate areas such as that of the authorization in renewable energy sources, that it the issue faced in the judgment here examined. In this case Public Administration, by taking evasive and specious acts, hesitates and delays the adoption of the final measure (tha authorization asked by the private), violating the terms for the conclusion of the proceedings.

1.Premessa.
Il problema affrontato dalla sentenza in epigrafe concerne la doverosità dell’azione della Pubblica Amministrazione, in particolare la doverosità di concludere il procedimento amministrativo, e gli atti che tendono ad eluderla. L’occasione per l’approfondimento di questo tema è stata data dalla pronuncia n. 4473 del 2013 del Consiglio di Stato, la quale pronuncia ricorda che sia l’articolo 2 della legge n. 241/1990[1] che l’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003 stabiliscono che l’Amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento riguardante una autorizzazione unica per la realizzazione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile con un provvedimento finale espresso e motivato, entro i termini stabiliti dalla legge o dai regolamenti. Di conseguenza, la semplice adozione di un atto endoprocedimentale, come la comunicazione dei motivi ostativi ex articolo 10-bis della legge n. 241/1990, non estingue l’obbligo di provvedere e non fa venire meno l’inerzia dell’Amministrazione, perché non coincide con l’emanazione del provvedimento finale, oggetto, si ripete, dell’obbligo di provvedere.
Se da una parte potrebbe apparire che la doverosità amministrativa venga soddisfatta con una qualsiasi azione della Pubblica Amministrazione, dall’altra risulta chiaro che la giurisprudenza si sia orientata nel senso di ritenere che sia necessario invece un provvedimento finale che intervenga entro un termine che sia certo e perentorio.
Questo approdo è il punto di arrivo di un lungo iter che prende le proprie mosse da principi costituzionali, tesi dottrinali, pronunce giurisprudenziali ed interventi, spesso ritardatari, del legislatore.

2. Doverosità dell’azione della Pubblica Amministrazione e le sue declinazioni.
Il tema della doverosità dell’azione amministrativa è stato affrontato da numerosi e illustri Autori e quindi pare opportuno non soffermarsi sui suoi più profondi significati dogmatici[2].
Basti qui ricordare che, nonostante alcuni dubbi[3], si ritiene preferibile parlare di “doverosità” e quindi di “dovere” dell’azione della pubblica Amministrazione piuttosto che di “obbligo”[4]. Infatti, da quanto insegnano le diverse tesi dottrinarie[5] sul punto, non si può qualificare il rispetto del termine del procedimento né la risposta della Pubblica Amministrazione alle eventuali istanze dei privati come diritti soggettivi di questi ultimi.
Nel nostro ordinamento, la previsione espressa della doverosità amministrativa si rinviene nell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990[6], che stabilisce che il procedimento, avviato d’istanza o d’ufficio, determina la nascita dell’obbligo per la pubblica Amministrazione di concluderlo con l’adozione di un provvedimento espresso entro un termine predeterminato.
Da tale disposizione si possono ricavare quattro segmenti della doverosità dell’azione amministrativa: doverosità nell’esercizio del potere, doverosità nella conclusione del procedimento, doverosità nella consumazione del potere, ed infine doverosità nella soddisfazione, ove possibile e legittima, delle pretese e delle situazioni giuridiche soggettive degli amministrati[7].
Bisogna ricordare che il Legislatore è intervenuto sulla norma citata con la novella della legge n. 15 del 2005[8], introducendone la rubrica, tra l’altro non molto efficace, “Conclusione del procedimento”. Non molto efficace perché con tale disposizione non si vuole disciplinare la mera conclusione del procedimento, ma anche il suo svolgimento. Infatti se ne possono ricavare due diversi tipi in cui poter scindere la doverosità dell’azione amministrativa: la doverosità di procedere e la doverosità di provvedere.
Prima di proseguire con l’analisi di queste due facce della stessa medaglia, si ritiene più opportuno analizzare quali siano i loro fondamenti e le garanzie che ne hanno resa necessaria l’enunciazione normativa.

3. Fondamenti e garanzie della doverosità amministrativa.
Non si può trattare in modo compiuto un tema se si prescinde dal suo fondamento. Prima di penetrare più a fondo nello svolgimento della doverosità amministrativa e dei suoi rami si rende quindi opportuna l’indagine circa il terreno in cui affondano le sue radici.
In primo luogo si può ricondurre la doverosità dell’azione dell’Amministrazione al principio di legalità[9], inteso non più soltanto quale osservanza della disposizione normativa esplicita (legalità formale), quanto e soprattutto quale vincolo nel perseguimento di quel fine che è tipico del diritto amministrativo e del diritto pubblico in generale (vincolo di scopo, legalità sostanziale)[10].
Ricondurre la doverosità amministrativa al principio di legalità permette inoltre di cogliere la stretta connessione di quest’ultimo con un altro fondamentale principio costituzionale relativo alla pubblica Amministrazione. Si tratta del principio del buon andamento o anche, secondo la terminologia di sfera comunitaria, del dovere di buona amministrazione[11].
Al principio del buon andamento si lega indissolubilmente, a sua volta, quello della imparzialità. Autonomi ma allo stesso tempo complementari, entrambi previsti nell’articolo 97 della nostra Costituzione, buon andamento[12] e imparzialità[13] sono espressione di quell’irrinunciabile esigenza di agire adeguatamente, con un’azione ponderata, al fine di perseguire il pubblico interesse, da una parte, e di garantire quello privato dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e le loro aspettative individuali, dall’altra[14]. Ispiratori e parametri dell’azione amministrativa, questi due principi hanno trovato la loro declinazione in regole specifiche, quali quelle dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità, della trasparenza, della pubblicità e della partecipazione, ed in prescrizioni ulteriori, anche di carattere generale, che l’amministrazione ha il dovere di osservare.
Al dovere dell’azione amministrativa si riconduce anche il diritto di difesa ed il principio di affidamento. Da un lato infatti l’inerzia della pubblica Amministrazione comporta l’inadempimento di un obbligo giuridico sanzionabile davanti al giudice. Dall’altro, l’obbligo di quella discende dall’aver manifestato l’interesse pubblico all’adozione di un provvedimento, poi però risultato assente.
L’ancoraggio della doverosità amministrativa a solide fondamenta fatte di principi di rango costituzionale intimamente connessi tra loro è indispensabile in quanto è il veicolo per garantire la più ampia tutela dei cittadini. Di tale guisa infatti, anche nel caso di mancanza di una puntuale disposizione normativa che preveda l’obbligo di provvedere, è possibile l’adozione di un provvedimento ad istanza di parte se giustificata da ragioni di giustizia ed equità[15].
Tale orientamento estensivo, operato in un primo tempo dal Consiglio di Stato[16], è stato poi accolto più volte anche dai giudici amministrativi di primo grado, i quali hanno specificato che a nulla rileva il fatto che “la pubblica Amministrazione, dopo aver manifestato la volontà di istruire l’istanza, comunichi nelle more all’interessato note interlocutorie, risultando ormai instillato nel richiedente un legittimo affidamento alla conclusione del procedimento entro il termine indicato dalla legge”[17]. Ma di questo si parlerà approfonditamente più avanti.

4. Doverosità del procedere.
Come già anticipato, l’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, nonostante la sua rubrica piuttosto incompleta[18], al primo comma sancisce che la pubblica Amministrazione ha il dovere di procedere ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere avviato d’ufficio.
Ne deriva che la doverosità di procedere sussiste sia se il procedimento venga avviato d’ufficio, sia che venga iniziato ad istanza di parte. Infatti, in quest’ultimo caso, la pubblica Amministrazione deve esaminare tale istanza e poi concludere il procedimento. Nella prima ipotesi invece si ha un dovere di avvio d’ufficio alla presenza di particolari situazioni di fatto e poi un dovere di svolgere e infine concludere il procedimento. In sostanza, quindi, si tratta di un’eguale doverosità dell’esame, cioè doverosità di procedere, indipendentemente dalla modalità di avvio del procedimento.
Nel caso di avvio ad istanza di parte, l’obbligo procedimentale concerne la sola legittimazione dell’istante a ricevere una risposta da parte dell’Amministrazione. In capo a quest’ultima sorge un dovere formale e generale che non assume ancora un concreto contenuto. La tutela che viene offerta in prima battuta all’istante è quella di garantire l’accertamento di un dovere, e non l’adempimento dello stesso, che è ancora del tutto ipotetico e da verificare, tanto più quanto maggiore è la discrezionalità della pubblica Amministrazione[19].
Infine, occorre indagare sul fondamento della doverosità del procedere. Nel caso dei procedimenti avviati ad istanza di parte[20], la doverosità deriva dalla stessa proposizione dell’istanza. Nella diversa ipotesi in cui si ha l’avvio ufficioso, il fondamento si deve rintracciare nell’insieme delle norme giuridiche che rendono necessario l’attivazione d’ufficio del potere per soddisfare gli interessi che vengono in gioco nel caso concreto[21].
Nella causa di cui trattasi, al T.A.R. Bari sembra sufficiente questo primo profilo della dell’azione amministrativa, ovverosia la doverosità del procedere, non rilevando ai fini dell’inerzia dell’Amministrazione, se in presenza di atti endoprocedimentali “tempestivi”, il provvedimento conclusivo. Infatti, in un primo momento, il citato organo di giustizia amministrativa, con sentenza n. 1045 dell’8 luglio 2011, dichiarava improcedibile il ricorso della società ricorrente, sulla base della considerazione che la richiesta di integrazioni documentali, in quanto considerata atto endoprocedimentale che fa venir meno l’inadempimento, bastasse ad interrompere l’inerzia della Regione Puglia. Ed ancora poco dopo lo stesso T.A.R. rimaneva del medesimo avviso. Infatti, con sentenza n. 2095/2012, dichiarava improcedibile anche il secondo ricorso, nell’assunto che l’ulteriore richiesta di integrazioni documentali facesse di nuovo venir meno l’inerzia della Regione.
Ad avviso di chi scrive, ma soprattutto ad avviso della giurisprudenza di Palazzo Spada[22], questa interpretazione della doverosità amministrativa non appare sufficiente né completa. Dunque, esaminata brevemente questa primo “profilo” della doverosità dell’azione amministrativa, si prosegue con l’altro, più propriamente oggetto di questa trattazione e necessaria per completare l’intera “faccia”, la doverosità del provvedere.

5. Doverosità del provvedere entro un termine certo e perentorio.
Come rilevato anche dal Consiglio di Stato nella sentenza in epigrafe, ai sensi dell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 la Amministrazione ha l’obbligo di concludere ogni procedimento con un provvedimento espresso entro un termine certo e perentorio, c.d. obbligo di clare loqui, sia nel caso di procedimento avviato ad istanza di parte, sia nel caso di procedimento avviato d’ufficio. Il termine o è quello generale stabilito dal comma 3 del medesimo art. 2 oppure è uno diverso prescritto da specifiche norme di settore.
L’articolo 2 de qua, fonte alimentatrice di copiosa ed autorevolissima dottrina[23], costituisce uno dei principi fondamentali in tema di azione amministrativa.[24] Secondo l’opinione condivisa sia dalla giurisprudenza costituzionale che da quella amministrativa, esso trova la propria base giuridica, di rango costituzionale, in quei principi fondamentali dell’azione amministrativa sopra ricordati[25].
C’è chi[26] poi vede nel citato articolo 2 la fusione tra due distinti doveri, quello di concludere il procedimento e quello di provvedere. Non considerandoli più uno presupposto dell’altro, essi coinciderebbero e assumerebbero un’unica identità, ma sarebbe sempre possibile scinderli in altri due doveri contrapposti. Uno, generale, e facente capo ai principi, espressione dell’intero assetto normativo degli interessi di base. L’altro, sostanziale, originato nelle singole norme, manifestazione di interessi più concreti e puntuali.
Questa identità/distinzione tra due doveri che, chissà, potrebbero essere in realtà uno solo, si manifesta nei ragionamenti svolti dalla dottrina e dalla giurisprudenza che si sono spesso interrogate, con risposte non sempre coincidenti, su quale sia il contenuto del “dovere di concludere”. Se si considera che secondo la giurisprudenza “concludere” vuol dire “adottare un atto esplicito”, forse l’identità tra i due doveri può non risultare sicura. Diversamente, quando la stessa afferma che “concludere” equivale ad emettere un “provvedimento espresso e motivato”, allora non ci sono più dubbi circa la suddetta identità. È precisamente la motivazione prevista ai sensi dell’articolo 3 della legge n. 241 del 1990 che completa l’obbligo del concludere previsto dall’articolo 2 e che opera la reductio ad unum dei due doveri[27].
La codificazione legislativa del dovere di provvedere non avrebbe senso e la sua applicazione non sarebbe efficace senza considerare la dimensione temporale. È fondamentale infatti, al fine di poter stabilire quando tale obbligo venga rispettato o meno, fissare un termine entro cui svolgerlo ed adottare il provvedimento finale, e, si badi, non un qualsiasi altro atto endoprocedimentale.
L’introduzione del fattore tempo nella doverosità amministrativa è il frutto della solerte opera intrecciata di giurisprudenza e dottrina[28]. Il Legislatore poi, con la nuova formulazione dell’articolo 2 della legge sul procedimento, amplia i termini al fine di rispondere alle reali esigenze dell’organizzazione amministrativa. In tale modo emerge che l’elemento temporale esprime il pubblico interesse dell’amministrazione che ha il dovere di provvedere, concorrendo a determinarlo in relazione alle situazioni giuridiche dei soggetti coinvolti nell’adozione e nell’ottenimento del provvedimento. Si svela e si coglie in tal modo un altro profilo della dimensione temporale, prima rimasto nascosto: il termine è elemento della fattispecie formale della doverosità del provvedere. In altre parole, la tempestività è un elemento di questa fattispecie ed è fattore sostanziale dell’effetto giuridico connesso all’emissione dell’atto conclusivo[29].
Dall’inutile decorso del termine del procedimento, sulla cui indagine tanta dottrina si è soffermata[30], sorge il dovere di provvedere. La doverosità di cui si parla trova il proprio fondamento proprio nell’esistenza di un termine che, se superato, dà origine ad una situazione giuridica soggettiva di pretesa tutelata giurisdizionalmente.
Tradotto in termini pratici, il fattore tempo costituisce un’essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di iniziative imprenditoriali e di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica[31]. La sua inosservanza costituisce un costo in qualunque caso, e non ultimo in materia di fonti di energia rinnovabile, come nella causa in commento, ambito in cui sono in gioco rilevanti investimenti ed interessi economici. Cercare di assicurarne il rispetto diventa quindi uno degli obiettivi più importanti e difficili, ed è il motivo della severa ma indispensabile previsione che il termine deve essere non solo certo, ma anche perentorio.
In particolare, relativamente alla materia delle fonti di energia rinnovabili, il termine[32] massimo entro cui deve concludersi il procedimento di autorizzazione unica è quello stabilito dall’articolo 12 del d.lgs. 387/2003, così come modificato dall’articolo 5, comma 2, del d.lgs. 3 marzo 2011, vale a dire di 90 giorni. Si noti, tuttavia, che la sentenza in commento concerne una fattispecie anteriore a tale modifica. Ne consegue che il termine fissato allora era di 180 giorni, e non di 90[33].
Secondo la giurisprudenza della Corte Costituzionale, tale termine massimo di 90 giorni – il quale, si ripete, prima era di 180 giorni – dalla presentazione dell’istanza, è ispirato alle regole di semplificazione amministrativa e di celerità. Si assicura in tal modo che, su tutto il territorio nazionale, in maniera uniforme, la conclusione del procedimento in questione avvenga entro un termine determinato. Sempre secondo quanto ritenuto dalla Consulta, esso deve quindi essere considerato quale “principio fondamentale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”[34], la cui determinazione spetta dunque allo Stato[35], e, di conseguenza, esso ha natura perentoria, come evidenziato e ribadito dalla sentenza in commento. Pertanto anche le Regioni, nell’esercizio delle proprie competenze legislative e amministrative, devono attenersi ad esso.
Nella causa de quo la Regione Puglia aveva l’obbligo di svolgere il procedimento osservando la disciplina di settore, la quale è estrinsecazione dei principi di economicità ed efficacia dell’azione amministrativa ed altresì dei principi dell’ordinamento comunitario, e di concludere il medesimo procedimento entro un termine tassativo. Ne deriva, secondo l’opinione assai condivisibile dei giudici di Palazzo Spada, l’errore dei giudici del TAR Puglia, sede di Bari, i quali non hanno rilevato l’illegittimità dell’inerzia della Pubblica Amministrazione pugliese, che non ha provveduto sull’istanza della ditta ricorrente entro il termine perentorio di centottanta giorni.
Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto fondato l’appello proposto contro la sentenza del citato TAR, accogliendolo, per quanto riguarda l’azione avverso il silenzio ed ha altresì ordinato all’Amministrazione di provvedere sulla suddetta istanza con provvedimento espresso, entro novanta giorni dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza dei giudici di secondo grado[36].

6. Silenzio della Pubblica Amministrazione.
Da quanto esposto fin qui appare chiaro che i tratti delineati dal lavoro giurisprudenziale e dottrinario che caratterizzano la doverosità della pubblica Amministrazione sono, da un lato, la legalità e gli altri principi su cui tale obbligo si fonda e, dall’altro, la dimensione temporale entro cui si svolge il medesimo obbligo.
Una trattazione compiuta comprensiva di tutta la produzione sviluppata dalla giurisprudenza[37] e dalla dottrina[38] da poco più di un secolo[39] sul tema del c.d. silenzio della pubblica Amministrazione non sarebbe possibile nello stretto spazio di questo studio. Quindi, invece di continuare la ricerca sulla sua natura e sulle tesi che sono state mano a mano avanzate, pare più interessante in questo lavoro affrontare il silenzio dal punto di vista del suo trattamento processuale, al fine di cogliere gli aspetti e i risvolti preminentemente pratici che lo riguardano e che si intrecciano con la doverosità amministrativa e la violazione dell’obbligo di provvedere da parte delle pubbliche Amministrazioni.
In particolare, nei casi di violazione del citato obbligo di provvedere, il nostro ordinamento prevede diversi rimedi. Innanzitutto, sanzioni civili, penali e/o disciplinari, previa attivazione dei servizi di controllo dell’azione delle pubbliche Amministrazioni. Poi, l’intervento di un organo amministrativo che si sostituisca al soggetto pubblico titolare del potere amministrativo rimasto inerte. Infine, in casi tassativamente disciplinati, l’attribuzione all’inerzia della pubblica Amministrazione di un valore legale tipico di accoglimento o di rigetto delle istanze dei soggetti privati, vale a dire il c.d. “silenzio significativo”.
Nelle diverse ipotesi in cui, invece, la legge, decorso inutilmente il termine conclusivo del procedimento avviato d’istanza di parte senza che la pubblica Amministrazione interpellata si sia pronunciata in merito, non attribuisca alcun significato, né di accoglimento (silenzio-assenso)[40], né di rigetto (silenzio-rifiuto), al silenzio della stessa, si configura il c.d. “silenzio-inadempimento”[41]. Una volta verificatasi una tale fattispecie, spetterà all’organo giudicante in primo luogo valutare in concreto la fondatezza della pretesa dell’istante, in secondo luogo determinare quale tipo di responsabilità attribuire all’organo pubblico rimasto inerte, e da ultimo considerare l’opportunità di agire per il risarcimento del danno subito.
Dal punto di vista della responsabilità, si scontrano due opposti orientamenti in dottrina. Il primo considera il rapporto tra il privato e la pubblica Amministrazione inerte in termini di contatto sociale qualificato, da cui deriverebbe una responsabilità di tipo contrattuale, ai sensi dell’articolo 1218 c.c.. Il secondo orientamento invece richiama la responsabilità di tipo extracontrattuale disciplinata dall’articolo 2043 c.c., mettendo in rilievo il nesso causale tra condotta ed evento pregiudizievole, con particolare attenzione al profilo psicologico, oggettivo o soggettivo, dell’organo pubblico rimasto inerte.
Lo stretto rapporto che lega doverosità dell’azione amministrativa con i possibili rimedi alla sua inerzia ha condotto il Legislatore a codificare, nella preoccupazione di assicurare un’adeguata garanzia giurisdizionale alla citata doverosità, il giudizio avverso il silenzio. Secondo il comma quinto dell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990, salvi i casi di silenzio-assenso, decorsi i termini, il ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione può essere proposto anche senza necessaria diffida all’Amministrazione inadempiente, fintanto che permane l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini. Novità definita eclatante è poi che la fondatezza dell’istanza può essere conosciuta dal giudice amministrativo[42].
Rilevante è inoltre notare che, con la legge n. 205 del 2000 di riforma del processo amministrativo, la quale ha inserito l’articolo 21-bis della legge istitutiva dei TAR[43], si sono disciplinate le forme processuali del ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione, introducendo il rito speciale per tale ricorso. La citata nuova disposizione prevede l’emanazione, in tempi brevi, di una sentenza succintamente motivata del giudice amministrativo, il quale ordina all’amministrazione di provvedere, e, in una eventuale successiva fase, un giudizio di ottemperanza “speciale” o “anomala”, secondo la terminologia adoperata dai primi commentatori, con l’intervento sostitutivo di un commissario.
La diversa configurazione in cui di volta in volta giurisprudenza e dottrina hanno ricostruito dogmaticamente il meccanismo del silenzio amministrativo ha inevitabilmente influenzato l’architettura del processo “avverso” di esso e l’individuazione dell’oggetto del giudizio.
Ad ogni modo, al di là del tipo di valore che si voglia attribuire al silenzio, ciò che preme rilevare in questa sede è, ancora una volta, la sua rilevanza da un punto di vista processuale. Il silenzio infatti costituisce il presupposto processuale che ha come principale effetto quello di permettere al privato di agire in sua difesa con un ricorso che ha per scopo il superamento dell’inerzia della pubblica Amministrazione e l’adozione dell’anelato provvedimento conclusivo del procedimento ad opera dell’Amministrazione stessa, dell’organo giudicante o di un commissario ad acta.
Considerato invece, ed in un secondo momento, quale fatto illecito, il silenzio ha l’ulteriore effetto di consentire al privato di agire al fine di far condannare la pubblica Amministrazione che ha arrestato la sua azione al pagamento dei danni eventuali causati dalla sua inerzia o dal suo ritardo nel provvedere[44]. Tuttavia, anche se si pensa al silenzio alla stregua di un fatto illecito, tale configurazione è comunque estranea al silenzio disciplinato dall’articolo 21-bis, vale a dire a quella tutela appositamente pensata dal Legislatore per “avversare” il comportamento inerte dell’Amministrazione e permettere al soggetto privato di conseguire il provvedimento conclusivo che regoli il suo interesse.
La sentenza in commento offre proprio un caso di inerzia e di silenzio dell’organo pubblico, a scapito dell’interesse del privato cittadino che si difende proponendo il relativo ricorso. Il ricorrente, si ricorda, lamentava che la pubblica Amministrazione, nella fattispecie la Regione Puglia, non avesse adottato il provvedimento finale richiesto, a nulla rilevando l’adozione di atti endoprocedimentali. Tale tesi, come già ricordato, è stata accolta dalla pronuncia del Consiglio di Stato, il quale considera il silenzio relativamente alla fase di adozione del provvedimento conclusivo, e non a quella procedimentale precedente. Infatti, stando alle parole utilizzate dall’Adunanza plenaria 9 gennaio 2002 n. 1 a proposito dell’articolo 21-bis, il silenzio vale quale “violazione del dovere conclusivo” del procedimento. Tale dovere presuppone a sua volta “il dovere di provvedere”, così come disciplinato dall’articolo 2 della legge sul procedimento col suo incipit “Ove il procedimento debba essere iniziato”[45].

7. Atti tendenzialmente elusivi dell’obbligo di provvedere.
Come chiarito, la Pubblica Amministrazione deve di concludere il procedimento entro un termine certo e perentorio, mediante l’adozione di un provvedimento espresso. L’inosservanza di tale obbligo comporta un sostanziale inadempimento, e ciò indipendentemente da qualsivoglia attività endoprocedimentale già svolta o ancora da svolgersi[46].
Di conseguenza, non vengono in rilievo eventuali atti quali ad esempio, come nel caso di specie, l’invio della comunicazione di motivi ostativi, ai sensi dell’articolo 10 della legge n. 241/1990[47]. Tale atto endoprocedimentale chiaramente non soddisfa la pretesa del ricorrente ad ottenere un provvedimento espresso e tantomeno lo sostituisce, così come la medesima comunicazione, intervenuta nel corso del giudizio contro il silenzio della PA, non comporta di per sé la cessazione della materia del contendere. L’inerzia della Pubblica Amministrazione persiste fino all’adozione dell’atto finale del procedimento e la comunicazione de qua non ha fatto venir meno il silenzio inadempimento, dal momento che il termine massimo stabilito dalla legge per la conclusione del procedimento era oramai ineluttabilmente scaduto.

Se da una parte, infatti, la richiesta del competente ufficio regionale di ulteriore integrazione della documentazione già prodotta, pur se motivata dalle carenze documentali non contestate, esclude il completo inadempimento della parte pubblica nei confronti della ricorrente, trattandosi di un onore documentale che grava su quest’ultima, dall’altra, comunque, non impedisce l’illegittimità dell’inerzia della Regione Puglia ai fini della conclusione del procedimento legislativo, come disciplinato dal citato decreto legislativo n. 387 del 2003.
La regola, quindi, è quella dell’impugnabilità del solo atto conclusivo del procedimento. Ne consegue che gli atti endoprocedimentali non sono impugnabili disgiuntamente da esso, su cui il privato vanta un interesse diretto ed attuale e da cui sarebbe leso in caso fosse a lui sfavorevole. Tuttavia, tale regola ha delle eccezioni che si presentano allorché la lesione della posizione soggettiva dei destinatari interessati sia riconducibile direttamente ed attualmente ad un atto infraprocedimentale. In tale ipotesi l’ordinamento, nell’evidente scopo di garantire una tutela giurisdizionale anticipata del privato, nonché l’efficienza processuale, rende possibile al privato di ricorrere avverso detto atto intermedio.
Tale orientamento è abbastanza risalente ed è stato applicato dalla giurisprudenza sia ad esempio per le c.d. clausole escludenti dei bandi di concorso nei pubblici impieghi, sia per i c.d. atti di arresto endoprocedimentale per l’interessato, come l’esclusione da una procedura concorsuale. Ciò è dovuto al fatto che i privati interessi pretensivi non troverebbero tutela in altro modo se non agendo immediatamente per l’eliminazione dell’atto preclusivo dei successivi sviluppi procedimentali[48].
Ma, facendo un passo indietro e procedendo con ordine, è possibile ricostruire una casistica di tali atti endoprocedimentali, al fine di individuare quali tra di essi sono quelli immediatamente impugnabili[49]. In particolare, tale casistica, ampliata negli anni dalla giurisprudenza, è interessante perché permette di indagare su quali siano quegli atti utilizzati dalla pubblica Amministrazione allo scopo di rallentare e talvolta addirittura arrestare i procedimenti, dando una fittizia apparenza di proseguire a svolgere il procedimento e finanche di provvedere, in modo positivo o negativo che sia.
Gli atti endoprocedimentali autonomamente impugnabili si suddividono in genere in tre categorie[50], secondo una casistica che, come detto, va mano a mano ampliandosi. In primo luogo vi sono gli atti vincolanti, vale a dire pareri o proposte, idonei come tali ad incidere sulla determinazione conclusiva del procedimento, in quanto atti di natura sostanzialmente decisoria. In secondo luogo, si annoverano gli atti interlocutori capaci di determinare un arresto endoprocedimentale, frustrando in tal modo l’aspirazione dell’istante ad un celere soddisfacimento del proprio interesse pretensivo. Infine, la terza categoria comprende gli atti c.d. “soprassessori”, i quali anche essi, rinviando ad un avvenimento futuro ed incerto nell’an e nel quando il soddisfacimento dell’interesse pretensivo fatto valere dal privato, determinano un analogo arresto a tempo indeterminato del procedimento[51].
L’ente pubblico si avvale di tale ultima categoria di atti, vale a dire degli atti “soprassessori”, per assumere una determinazione di rinvio della decisione sull’istanza del privato, in quanto, allo stato del procedimento, non vi sono le condizioni di fatto o di diritto che consentano di adottare un provvedimento definitivo. Nella sostanza, l’Amministrazione considera opportuno attendere un momento successivo, quale ad esempio la conclusione e l’esito di una vicenda connessa. L’unica conseguenza certa ad un meccanismo di questo tipo è che il privato istante rimane “sospeso”, “messo in pausa”, senza poter fare alcun affidamento sull’esito finale, accoglimento o rigetto, del procedimento. Se è pur vero che resta fermo l’obbligo per l’organo pubblico di adottare un provvedimento espresso finale, questo momento viene ritardato, senza certezze sul quando[52].
Si consideri, inoltre, che l’azione pubblica è governata in primis dal principio di legalità, il cui risvolto pratico consiste nella tipicità degli atti amministrativi. Ne consegue che “il potere soprassessorio è un potere atipico di natura eccezionale […]. In assenza di un potere soprassessorio specificamente attribuito dall’ordinamento, l’amministrazione non può porre in essere un provvedimento espressivo di detto potere, determinando, così, nella sfera del privato, un arresto temporaneo dell’esame delle proprie istanze”[53].
Tra i casi più rilevanti di esplicazione del potere soprassessorio, specificamente conferito dall’ordinamento, vi è quello delle misure di salvaguardia in ambito urbanistico. In particolare, ai sensi dell’articolo unico della legge 1902/52. Ai sensi di tale disposizione, quando viene adottato un nuovo piano regolatore generale o particolareggiato, e nelle more della sua approvazione, il dirigente deve sospendere ogni determinazione sulle domande di concessione edilizia che siano in contrasto con gli strumenti menzionati. Come si nota anche qui, il privato viene leso nel suo legittimo affidamento dalla mancanza di certezza con conseguenti danni a suo carico. Tale condizione del privato si giustifica, nella mente del Legislatore, con la ratio sottesa alla suddetta norma, fondata sul principio di economia procedimentale e sulla prevenzione di alterazioni talora irreversibili dello stato di fatto, ovvero, in sostanza, nell’interesse generale, prevalente su quello particolare del privato.
Un cenno merita anche la questione relativa alla immediata impugnabilità di taluni altri atti endoprocedimentali, tra cui si menzionano quelli di esclusione e di ammissione dei candidati o delle liste da parte delle commissioni elettorali. Su tale vexata quaestio dottrina e giurisprudenza si sono a lungo interrogati, alternando di volta in volta i rispettivi orientamenti.
Tra le varie decisioni in merito, pronunciate sia dal giudice amministrativo sia dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, è da segnalare quella del Tar Lombardia, Milano, del 9 marzo 2010, n. 559, in cui il giudice di primo grado ha focalizzato la sua attenzione sulla struttura del procedimento elettorale. In esso si distinguerebbero due fasi: una fase “preelettorale”, che prende avvio con l’indizione dei comizi elettorali e si conclude coi provvedimenti di ammissione o di esclusione dei partecipanti, ed una fase elettorale vera e propria, che si chiude con la proclamazione degli eletti. Il Collegio ha ritenuto di assimilare tale ricostruzione con quella altrettanto bifasica del procedimento teleologicamente orientato all’aggiudicazione di un appalto pubblico, proprio in quanto questo risulta composto da due diverse fasi: una prima parte che si conclude con la possibile esclusione di alcuni operatori economici partecipanti alla gara, e un momento procedimentale successivo di effettivo svolgimento delle operazioni di gara e che si conclude invece con l’atto di aggiudicazione dell’appalto e con la stipula del contratto.
Il Tar Lombardia, prendendo le mosse da suddetto ragionamento, ha preferito allontanarsi dall’orientamento della precedente sentenza dell’Adunanza Plenaria[54], ritenendo la fase preelettorale estranea al procedimento elettorale in senso stretto e di conseguenza da sottoporre alle ordinarie regole di impugnazione degli atti amministrativi[55].
Tornando alla sentenza in commento, si è in presenza di atti endoprocedimentali lesivi dell’interesse del privato ad ottenere un provvedimento conclusivo e diretti a ritardarne l’adozione e a prolungare la “dolce” inerzia della pubblica Amministrazione, aggravando il relativo procedimento. In questo senso sono volte sia le richieste di integrazione documentale, sia la comunicazione dei motivi ostativi alla conclusione del procedimento[56].
La sentenza giunta da Palazzo Spada e che qui si commenta non lascia spazio ad equivoci al riguardo ed avvalora quanto affermato fino ad adesso: “poiché sia l’articolo 2 della legge n. 241/1990 che l’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003 stabiliscono che l’amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento de quo con un provvedimento espresso e motivato, l’adempimento di detto obbligo si realizza solo mediante l’adozione del provvedimento finale, entro i termini stabiliti dalla legge o dai regolamenti, in quanto è proprio l’emanazione di esso provvedimento che costituisce l’oggetto dell’obbligo di provvedere gravante (in base a dette norme) sull’Amministrazione e solo l’emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento fa venire meno l’inerzia dell’amministrazione”.
Ed ancora, “la mancata adozione di un provvedimento espresso sulla richiesta autorizzazione unica nel complessivo termine perentorio di 180 giorni entro cui deve concludersi il relativo procedimento è del tutto ingiustificata e configura un sostanziale inadempimento. Poiché a detto complessivo e perentorio termine di 180 giorni anche le Regioni, nell’esercizio delle proprie competenze legislative e amministrative, devono attenersi, deve prescindersi da ogni attività endoprocedimentale eventualmente svolta o da svolgersi, poiché rileva soltanto il decorso del termine fissato dalla legge senza che l’Amministrazione abbia concluso il procedimento mediante provvedimento espresso. Pertanto, la circostanza che tutti gli atti di assenso debbano confluire nel procedimento di autorizzazione unica presuppone solo che esso sia stato avviato, senza che la Regione possa rimanere silente, tantomeno a causa dell’inerzia di altri enti deputati al rilascio di atti destinati a confluire nell’autorizzazione, né che la Regione possa in tal modo sottrarsi all’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso”.
L’ingiustificato ritardo ed il conseguente sostanziale inadempimento della Pubblica Amministrazione nell’adozione del provvedimento entro il termine perentorio fissato legittimano il richiedente a proporre ricorso avverso il silenzio inadempimento dell’Amministrazione procedente ai sensi dell’articolo 117 del d.lgs. n. 104/2010, con l’obbligo di concludere il procedimento entro 180 giorni, cui la Regione deve inderogabilmente uniformarsi, senza che assumano rilevanza eventuali atti endoprocedimentali[57].
Orbene, la sentenza impugnata, che dichiarava improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso proposto in primo grado dall’appellante, ritenendo che la sopravvenuta convocazione della conferenza di servizi avrebbe determinato il venir meno dell’inerzia della Regione Puglia, è palesemente errata. Si ribadisce, infatti, che solo il provvedimento finale fa cessare definitivamente l’inerzia dell’Amministrazione, non affatto rilevando a tal fine l’adozione di atti infraprocedimentali. Di conseguenza, il sopravvenuto difetto di interesse alla coltivazione del rimedio avverso il silenzio può collegarsi solamente alla statuizione finale, che risponda alla richiesta del privato[58].
I magistrati del Consiglio di Stato, basandosi sulle considerazioni illustrate, nell’accogliere l’appello hanno ritenuto che gli atti endoprocedimentali compiuti facessero permanere l’inadempimento della Regione Puglia, cui hanno ordinato di provvedere entro 90 giorni, avvertendo che, in caso di mancata conclusione del procedimento, si sarebbe nominato un commissario ad acta.
Infine, si ricorda che sia le pubbliche amministrazioni quanto i privati preposti all’esercizio di attività amministrative, sono obbligati, in caso di inosservanza dei termini prescritti per il rilascio dell’autorizzazione unica, a risarcire il danno ingiusto causato dalla violazione dolosa o colposa del rispetto del termine di conclusione del procedimento unico. Ciò chiaramente non esclude l’osservanza delle disposizioni regionali e statali relative all’esercizio dei poteri sostitutivi, nonché delle leggi concernenti il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione.

8. Conclusioni: lo sforzo della giurisprudenza nel superare l’inerzia nel provvedere.
Uno dei principi che fa da perno nel sistema del diritto processuale amministrativo consiste in quello per cui soltanto i provvedimenti amministrativi capaci di incidere immediatamente e direttamente sulla sfera giuridica del loro destinatario sono suscettibili di essere impugnati, dal momento che quest’ultimo avrebbe un interesse attuale a ricorrere. Normalmente, si tratta dei provvedimenti conclusivi del procedimento, e non di quelli endoprocedimentali.
Come spesso accade, alla regola vi sono delle eccezioni. Infatti, tra gli atti endoprocedimentali vi sono alcuni che invece, a determinate condizioni, possono causare una lesione degli interessi legittimi dei privati. Si tratta delle tre categorie di atti endoprocedimentali sopra menzionate, vale a dire gli atti vincolati, quelli interlocutori e quelli soprassessori. In tali ipotesi è possibile ricorrere immediatamente al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, senza attendere un provvedimento finale[59].
Un orientamento del genere potrebbe suscitare alcune perplessità, in particolare se si considera che ogni procedimento deve concludersi con un provvedimento, non potendosi e non dovendosi avere incertezze né sull’an, né sul quando. O meglio. Se è anche opportuno che si provveda ad una tutela tempestiva del privato nei casi in cui la pubblica Amministrazione non addiviene tempestivamente a un provvedimento conclusivo ed anzi adotta un atto lesivo degli interessi legittimi dello stesso privato, ancora più opportuno, e sensato, è andare direttamente alla base e al cuore del problema, e “pretendere” che l’Amministrazione “non si perda in chiacchiere”, ma adotti quell’unico, e non sostituibile né ritardabile da velleitari atti endoprocedimentali, provvedimento conclusivo in modo espresso e soprattutto entro il termine perentorio fissato. Altrimenti l’organo pubblico inerte è inadempiente. È questa la ratio in cui è inscritta la sentenza in commento.
Lo scopo di quest’ultima è ristabilire la priorità e non perdere di vista il cuore e l’origine del problema. La priorità è che l’Amministrazione adempia, ed adempia correttamente, al suo dovere di provvedere. Questa doverosità può essere soddisfatta in un solo modo, seguendo una sola via, vale a dire mediante l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento. Ma la doverosità a nulla serve se non si intreccia con la correttezza nel perseguirla. Tale correttezza si traduce nell’esplicitazione e nella perentorietà del termine di adozione del suddetto provvedimento.
La soluzione adottata dal Consiglio di Stato è quindi senz’altro condivisibile ed è avvalorata dal dettato delle due disposizioni su cui si fonda, vale a dire l’articolo 2 della legge n. 241/1990 e l’articolo 12 del decreto legislativo n. 387/2003.

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[1] Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi”.
[2] Per la disamina della varie tesi sostenute in dottrina in tema di doverosità dell’azione amministrativa non può che rinviarsi alle trattazioni di A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, in Le riforme della l. 7 agosto 1990, n. 241 tra garanzia della legalità ed amministrazione di risultato, L. R. Perfetti (a cura di), Cedam, Padova, 2008, p. 15-33; F. Goggiamani, La doverosità amministrativa, Giappichelli, Torino, 2005; A. Cioffi, Dovere di provvedere e pubblica Amministrazione, Giuffré, Milano, 2005; V.S. Romano, Doveri. Obblighi, in Frammenti di un dizionario giuridico, Milano, 1983, rist., 109-110; M.S. Giannini, L’attività amministrativa. Lezioni tenute durante l’anno accademico 1961-1962, Roma, 1966, p. 119.

[3] Dubbi criticati in dottrina da F. Figorilli ed A. Giusti, Art. 2. Conclusione del procedimento, nel volume a cura di N. Paolantonio, A. Police e A. Zito, La pubblica Amministrazione e la sua azione, Giappichelli, Torino, 2006, p. 136 ss.
[4] Cfr. ; F. Goggiamani, La doverosità amministrativa, cit., p. 57; F.G. Scoca, Il silenzio della pubblica Amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, in Dir. Proc. Amm., Fasc. 2, 2002, p. 239.
[5] M. Clarich, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995, 140 ss.; A. Zito, Le pretese partecipative del privato nel procedimento amministrativo, Milano, 1996; A. R. Tassone, Situazioni giuridiche soggettive (dir. Amm.), in Enc. Dir., vol. II dell’aggiornamento, Milano, 1998, p. 966 ss.
[6] Sul punto, cfr. A. Cioffi, Dovere di provvedere e pubblica Amministrazione, cit., p. 89 ss.
[7] Sul punto si veda A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, cit., p. 17. L’Autore sottolinea inoltre che la formulazione dell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990 “non sia molto fortunata nello stile”.
[8] E, successivamente, anche con la modifica di cui alla legge 14 maggio 2005, n. 80.
[9] Si fa riferimento al principio di legalità nell’accezione accolta già dall’originario testo dell’articolo 1, primo comma, della legge n. 241 del 1990, secondo il quale l’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, efficacia, e secondo l’attuale formulazione, anche di pubblicità e trasparenza, secondo le modalità previste dalla presente legge nonché dai principi anche dell’ordinamento comunitario.
[10] Cfr. A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, cit., p. 17, e F. Goggiamani, La doverosità amministrativa, cit., p. 6 ss, spec. P. 41 ss.
[11] La dottrina ha svolto numerose ricerche su tale argomento. In particolare, relativamente alla doverosità amministrativa nella Costituzione si veda F. Goggiamani, La doverosità amministrativa, cit., p. 80 ss. Secondo l’Autrice “le norme costituzionali che fondano la doverosità dell’amministrazione possono essere classificate in due gruppi: nel primo è possibile collocare quelle che indicano la necessità di cura di determinati interessi pubblici, nel secondo vanno inserite le norme che prescrivono che tale attività si esplichi nel miglior modo possibile. Si rievocano così le caratteristiche che Falzone indicava del dovere di buona amministrazione, conferendo in tal modo al concetto la concretezza dell’indicazione normativa”. In tema di dovere di buona amministrazione si confronti E. Sanna Ticca, Cittadino e pubblica Amministrazione nel processo di integrazione europea, Giuffré, Milano, 2004, spec. P. 127 ss., e A. Zito, “Il diritto ad una buona amministrazione” nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e nell’ordinamento interno, in Riv. It. Dir. Pubbl. com., 2002, p. 425 ss.
[12] Ex multis: P. Calandra, Il buon andamento della pubblica amministrazione, in AA.VV., Studi in memoria di V. Bachelet, Milano, 1987, I, p. 157 ss.; A. Andreani, Il principio costituzionale di buon andamento della pubblica amministrazione, Padova, 1979; A. Saitta, Il principio di buon andamento della pubblica amministrazione, in Dir. e soc., 1988, p. 61.
[13] Amplissima è la dottrina in proposito. Ex multis, S. Satta, Imparzialità della pubblica amministrazione, Enc. Giur. Treccani, Roma, 1989, XV; M.S. Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1970, 91 ss; F. Benvenuti, L’ordinamento repubblicano, Venezia, 1967; G. Barile, Il dovere di imparzialità della pubblica amministrazione, in Scritti di diritto costituzionale, Padova, 1967, p. 201 ss.
[14] Vedi F.G. Scoca, Il silenzio della pubblica Amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, cit., p. 239 ss.
[15] Cfr. A. Colavecchio, Sui fondamenti giuridico-costituzionali dell’obbligo di provvedere, in Nuove Autonomie, 2011, p. 245 ss.
[16] Si tratta della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2318 del 2007.
[17] Vedi TAR Lazio – Roma – Sez. I-ter, sent. 12 maggio 2010 n. 10900 e TAR Campania – Salerno, Sez. II, sent. 10 aprile 2008 n. 547. Cfr. M. Asprone, La violazione del principio dell’obbligo di provvedere da parte della P.A.: profili sostanziali e processuali alla luce del d.lgs. 104/10,in Rivista Amministrativa della Repubblica Italiana, 2011, p. 203 ss.
[18] La rubrica dell’articolo in commento, il numero 2 della legge n. 241 del 1990, recita “Conclusione del procedimento”.
[19] A. Cioffi, Dovere di provvedere e silenzio-assenso della pubblica Amministrazione dopo la legge 14 maggio 2005 n. 80, in Dir. Amm., Fasc.1, 2006, p. 99 ss.
[20] G. Morbidelli, Il tempo del procedimento, nel volume a cura di V. Cerulli Irelli, La disciplina generale dell’azione amministrativa, Jovene, Napoli, 2006, p. 251. Sul punto l’Autore rileva che non bisogna comprendere tutti i procedimenti ad istanza di parte.
[21] Sul punto cfr. A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, cit., p. 17.
[22] Si fa riferimento in primo luogo, per vicinanza, alla sentenza in commento. Di seguito si darà conto della giurisprudenza precedente e successiva in modo più esaustivo.
[23] Ex multis, O. Ranelletti, Lezioni di diritto amministrativo, Napoli, 1921; U. Forti, Diritto amministrativo, I, Napoli, 1931, e Il silenzio della pubblica amministrazione ed i suoi effetti processuali, pubblicato in Studi in onore di Federico Cammeo, Padova, 1933, II, p. 537 ss.; V.C. Mortati, La volontà e la causa nell’atto amministrativo e nella legge, Roma, 1935; M.S. Giannini, Il potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, Concetto e problemi, Milano, 1939, e L’attività amministrativa, Lezioni tenute durante l’anno accademico 1961-62, cit., F. Ledda, Il rifiuto del provvedimento amministrativo, Torino, 1964; F.S. Scoca, Le teorie del provvedimento dalla sua formulazione alla legge sul procedimento, in “Dir. Amm.”, 1995, I; U. Borsi, Il preteso atto amministrativo tacito nel silenzio dell’Amministrazione, Siena, 1931.
[24] Riforma della sentenza del T.a.r. Puglia – Bari, sez. I, n. 2095/2012.
[25] Vedi A. Colavecchio, Sui fondamenti giuridico-costituzionali dell’obbligo di provvedere, cit., p. 245 ss.; C. Chiesa, L’obbligo di provvedere delle Pubbliche Amministrazione e le sue garanzie di effettività, in Rivista Giuridica del Mezzogiorno, 3-4, 2011, p. 871 ss.
[26] A. Cioffi, Dovere di provvedere e silenzio-assenso della pubblica Amministrazione dopo la legge 14 maggio 2005 n. 80, cit., p. 99 ss.
[27] A. Cioffi, Dovere di provvedere e pubblica Amministrazione, cit., 2005, p. 102 ss. Sulla conclusione del procedimento cfr. anche F. Figorilli ed A. Giusti, Art. 2. Conclusione del procedimento, cit., p. 127 ss.
[28] Si veda sul punto A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, cit., p. 19, il quale richiama Cons. St., Sez. IV, 22 agosto 1902, in Giur. It., 1902, III, c. 343 e per una compiuta rassegna della giurisprudenza rinvia allo scritto di A. Cioffi, op. ult. cit., p. 13 ss.
[29] A. Cioffi, Dovere di provvedere e silenzio-assenso della pubblica Amministrazione dopo la legge 14 maggio 2005 n. 80, cit., p. 99 ss. L’Autore in particolare richiama il parere dell’Adunanza generale 21 novembre 1991, n. 14, secondo cui l’efficacia del termine è espressa in questo modo : “L’indicazione del termine assume l’elemento temporale negli schemi regolatori della funzione amministrativa” e al contempo “incide sulle posizioni soggettive degli amministrati”. L’Autore si dimostra concorde e aggiunge anche che “Il termine vale a costituire il modo di essere delle situazioni giuridiche soggettive nel tempo”.
[30] Ex multis, si citano le opere di A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, cit., p. 25; M. Clarich, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995; G. Morbidelli, Il tempo del procedimento, cit., p. 251; N.M.W. Suck, L’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e il termine del procedimento amministrativo, aprile 1999, tratto da www. Lexitalia.it; G. Bottino, La riforma della conclusione del procedimento amministrativo tra obbligo di provvedimento espresso e modalità di determinazione dei termini finali (la l. n. 80 del 2005 ed il nuovo art. 2 l. n. 241 del 1990), in Foro Amministrativo TAR, Fasc. n.4, 2005, p. 1345.
[31] Si veda M. Asprone, La violazione del principio dell’obbligo di provvedere da parte della P.A.: profili sostanziali e processuali alla luce del d.lgs. 104/10,cit., p. 208 ss. L’Autore nella sua trattazione richiama la sentenza del C.G.A.R.S del 4 novembre 2010 n. 1368, in cui si afferma che “l’inosservanza del termine massimo di durata del procedimento comporta, quale immediato e pregiudizievole effetto, l’assoluta imprevedibilità dell’azione amministrativa e quindi l’impossibilità per il soggetto privato di rispettare la programmata tempistica dei propri investimenti”. L’A. si riporta anchaltresìe alla più recente pronuncia del Consiglio di Stato, sentenza 28 febbraio 2011 n. 1271, la quale ha espressamente riconosciuto nel tempo un bene della vita per il cittadino e nel ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento un costo, dal momento che il fattore tempo è un’essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica.
[32] In riferimento alla autorizzazione unica ambientale ed in particolare al termine del procedimento relativo si veda: G. Sabato, L’autorizzazione unica ambientale e la semplificazione degli adempimenti, in Giornale di diritto amministrativo, fasc. n. 11, v. 19, 2013, p. 1027-1033; I. De Chiaro, La nuova autorizzazione unica ambientale (a.u.a.): quadro normativo e spunti critici, in Rivista giuridica dell’edilizia, fasc. n. 3, v. 56, 2013, p. 3-10; R. Montanaro, La nuova autorizzazione unica ambientale, in Diritto dell’economia, fasc. n. 2, v. 26, 2013, p. 495-508; C. Facchini, Suap: autorizzazione unica ambientale e semplificazioni del decreto del “Fare”, in Azienditalia, fasc. n. 10, v. 20, 2013, p. 711-720; M. Asprone, Il procedimento di autorizzazione unica: recenti orientamenti, in Rivista amministrativa della Repubblica italiana, fasc. n. 7/8, v. 164, 2013, p. 453-470.
[33] Il calcolo di tale termine deve tenere conto delle eventuali sospensioni dovute alla richiesta di ulteriore documentazione integrativa o di chiarimenti, anche per la verifica di assoggettabilità o V.I.A., o all’esercizio dei poteri sostitutivi. Nel caso in cui la disciplina regionale in tema di procedimenti relativi a fonti di energia rinnovabili dovesse stabilire termini più lunghi rispetto a quelli stabiliti dall’articolo 12 del d.lgs. n. 387/2003, i primi devono considerarsi abbreviati i modo tale da non superare i secondi.
[34] Riforma della sentenza del T.a.r. Puglia – sede di Bari, sez. I, n. 2095/2012; Corte Costituzionale 9 novembre 2006, n. 364, e n. 282 del 2009, e Consiglio di Stato, sez. V, 23 ottobre 2012, n. 5413, 21 novembre 2012, n. 5895 e 15 maggio 2013 n. 2634. In particolare, secondo le citate sentenze della Corte Costituzionale, tale termine è di natura perentoria in quanto costituisce principio fondamentale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia e risulta ispirato “alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità garantendo, in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo”.
[35] Pertanto, la legge regionale non può sospendere le procedure di autorizzazione durante lo svolgersi del procedimento disciplinato dall’articolo 12 del decreto legislativo n. 387/2003 finché non viene approvato il piano energetico regionale.
[36] A. Savino da Montemilone, Rilascio di autorizzazione unica alla costruzione di impianto fotovoltaico: il termine (regionale) è perentorio, 2012.
[37] Cfr., per una approfondita indagine della giurisprudenza sul tema del silenzio sin dai suoi primordi, A. Cioffi, Dovere di provvedere e pubblica Amministrazione, cit., 2005, p. 13 ss.
[38] Si vedano, tra i tanti, in tema di silenzio ed inerzia della pubblica Amministrazione i seguenti autorevoli studi: U. Borsi, Il silenzio della pubblica Amministrazione nei riguardi della giustizia amministrativa, in Giur. It., 1903, IV, c. 252 ss., e Il preteso atto amministrativo tacito nel silenzio dell’Amministrazione, cit.; F.G. Scoca, Il silenzio della pubblica Amministrazione, Giuffré, Milano, 1971, e Il silenzio della pubblica Amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, cit., p. 239 ss.; il saggio di F.G. Scoca e M. D’Orsogna, Silenzio, clamori di novità, in Dir. Proc. Amm., 1996, p. 397 ss.; F. Ledda, Il rifiuto del provvedimento amministrativo, cit.; A. Police, Doverosità dell’azione amministrativa, tempo e garanzie giurisdizionali, cit., p. 19 ss.; O. Ranelletti, Pricipi di diritto amministrativo, Pierro, Napoli, 1912, p. 108 ss e Lezioni di diritto amministrativo, Napoli, 1921, in cui l’A. scrive “quando l’autorità amministrativa abbia l’obbligo giuridico di prendere un dato provvedimento, e non dichiara la sua volontà, malgrado le istanze ripetute, e regolarmente intimate, dall’interessato, quel silenzio debba interpretarsi come rifiuto di prendere quel provvedimento”. Ancora sul tema del silenzio e dell’inerzia della pubblica Amministrazione si ricordano: U. Forti, Il silenzio della pubblica amministrazione ed i suoi effetti processuali, cit., p. 534 ss.; E. Cannada Bartoli, Inerzia a provvedere da parte della pubblica Amministrazione e tutela del cittadino, in Foro pad., 1956, I, p. 175 ss; E. Guicciardi, Interesse occasionalmente protetto ed inerzia amministrativa, in Giur. It., 1957, III, c. 21 ss.; A. Cioffi, Dovere di provvedere e silenzio-assenso della pubblica Amministrazione dopo la legge 14 maggio 2005 n. 80, cit., p. 99 ss.; lo studio monografico di V. Parisio, I silenzi della pubblica Amministrazione, Giuffré, Milano, 1995; C. Chiesa, L’obbligo di provvedere delle Pubbliche Amministrazione e le sue garanzie di effettività, cit., p. 871 ss.
[39] Si fa riferimento alla già citata sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, del 22 agosto 1902, in Giur. It., 1902, III, c. 343, con cui si è inserita nell’ambito della teoria della doverosità amministrativa la dimensione temporale ed il conseguente vincolo derivante da essa.
[40] Sul silenzio-assenso della Pubblica Amministrazione si veda, tra gli altri, W. Giulietti, Articolo 19. Dichiarazione di inizio attività, e L. Giani, Articolo 20. Silenzio assenso, nel volume a cura di A. Police, N. Paolantonio, e A. Zito, La pubblica Amministrazione e la sua azione, cit.; M. Andreis, R. Morzenti Pellegrini, M. Carlin e G. Bottino, Silenzio-assenso semplificazioni competitive e Dia – Problemi e profili applicativi alla luce dei nuovi art. 19 e 20 l. 241/1990, sostituiti dalla l. 80/2005, Giuffré, Milano, 2005; R. Giovagnoli, Dia e silenzio assenso dopo la l. 80/2005, in Urb. E app., 2005, p. 1001 ss.; W. Giulietti, Nuove norme in tema di dichiarazione di inizio attività, ovvero la continuità di un istituto in trasformazione, in Giust. Amm., 2006.
[41] M. Asprone, La violazione del principio dell’obbligo di provvedere da parte della P.A.: profili sostanziali e processuali alla luce del d.lgs. 104/10,cit., p. 203 ss.
[42] Tale novità è definita “eclatante” da V. Parisio, Il silenzio della Pubblica Amministrazione tra prospettive attizie e fattuali, alla luce delle novità introdotte dalla l. 11 febbraio 2005 n. 15 e dalla 14 maggio 2005 n. 80, in Foro Amm. TAR, fasc. 7-8,2006, p. 2789. L’Autrice, a questo proposito, evidenzia: “ è molto eclatante, quanto meno ad una primissima analisi, perché interviene a poco più di quattro anni dall’emanazione di un’importante decisione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 1 del 2002, ove il giudice amministrativo, cui era stato chiesto di stabilire l’estensione del sindacato giurisdizionale amministrativo nelle ipotesi di impugnazione del silenzio-rifiuto, aveva risposto in modo netto che oggetto del giudizio in quell’ipotesi era solo l’accertamento del dovere di provvedere ‘in astratto’ e non ‘in concreto’ gravante sull’amministrazione. Di fronte ad un atteggiamento di indiscutibile chiusura nei confronti di quelle tendenze giurisprudenziali che si erano spinte a permettere al giudice di esprimersi anche sulla fondatezza della pretesa laddove non fossero stati in gioco poteri discrezionali, l’Adunanza Pleaneria sembrava non aver lasciato speranze di un sindacato più ampio. Il legislatore, però, a livello testuale si è mosso nell’opposta direzione”.
[43] Si tratta della legge n. 1034 del 1971.
[44] Cfr. F.G. Scoca, Il silenzio della pubblica Amministrazione alla luce del suo nuovo trattamento processuale, cit., p. 239.
[45] Cfr. A. Cioffi, Osservazioni sul dovere di provvedere e sul “silenzio” nell’art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, Dir. Amm., fasc. 3, 2004, p. 633.
[46] Cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. V, 14 ottobre 2013, n. 5000; 23 ottobre 2012, n. 5413; 7 novembre 2011, n. 5878.
[47] Argomenta la sentenza in commento: “la semplice adozione di un atto endoprocedimentale, come la comunicazione dei motivi ostativi ex articolo 10 bis della l. n. 241/1990, non estingue l’obbligo di provvedere e non fa venire meno l’inerzia dell’amministrazione, perché non coincide con l’emanazione del provvedimento finale, oggetto dell’obbligo di provvedere”.
[48] A.Cerreto, Osservazioni sull’atto impugnabile davanti al Giudice amministrativo, con richiamo delle decisioni più antiche, in www.giustizia-amministrativa.it, 2010.
[49] Cfr. la giurisprudenza oramai costante riguardo alle tale casistica: Cons. St. Sesta Sez., 1246/04; Id. Quinta Sez., 1902/01; Id., Sesta Sez., 1377/98; Id. Quarta Sez., 226/97; Tar Sicilia, Catania, 2426/00; Tar Lombardia, Brescia, 226/99.
[50] Tra gli altri, si veda: F. Sciarretta, Nuove questioni in tema di Conferenza di Servizi, in Foro amm. CDS, fasc.11, 2012, pag. 3037; B. Giuliani, Quando l’ente rinvia in realtà dice no atti soprassessori impugnabili subito, in Dir. e giust., fasc.31, 2005, pag. 78; B. Rabai, L’atto di rigetto degli impegni antitrust al vaglio del Consiglio di Stato, in Dir. proc. amm., fasc.3, 2012, pag. 1034.
[51] Si veda in proposito, ex plurimis: Tar Calabria, Catanzaro, sez. I, n. 1345 dell’8 novembre 2011, Cons. Stato, sez. VI, 9 giugno 2005, n. 3043, in www.giustizia-amministrativa.it.
[52] S. Brignola, Gli atti soprassessori, in Foro Amministrativo, 1984, p. 1623 ss; G. Bottino, Condizioni e limiti al potere di ordinanza degli enti locali in materia di inquinamento delle acque: l’individuazione dei punti di rilievo per la misurazione della concentrazione delle sostanze inquinanti, in Foro amm. CDS, fasc.10, 2005, pag. 2974;; M. Delsignore, La valutazione tecnica ed i suoi riflessi sul procedimento, in Foro amm. CDS, fasc.5, 2010, pag. 1121;; N. Maccabiani, Il regime di salvaguardia tollera deroghe? – breve nota in merito all’ordinanza del T.A.R. Lombardia, Sez. Brescia, 8 novembre 2002,n. 866, in Riv. giur. edilizia, fasc.3, 2003, pag. 831; G. Guccione, Il ricorso avverso il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione: breve ricostruzione storica dell’istituto ed applicazioni giurisprudenziali del rito ex art. 2 della Legge 21 Luglio 200, n. 205, in Dir. proc. amm., fasc.4, 2004, pag. 1083. Dalla lettura di tali scritti si evidenzia, tra l’altro, che, dopo tormentata giurisprudenza, soggetta a continui cambi di orientamento dettati anche dalle alterne vicende dottrinali, si è ritenuto di escludere il carattere soprassessorio di alcuni atti endoprocedimentali, quali l’atto di rigetto degli impegni antitrust e la determinazione conclusiva adottata dalla Conferenza di Servizi.
[53] Tar Lombardia, Milano, terza sezione, 5 dicembre, n. 4729/02.
[54] Sentenza n. 10 del 2005 dell’Adunanza Plenaria.
[55] Sul tema cfr. F. Buscicchio, Il c.d. rito elettorale e il rito ex art. 129 c.p.a., in Giur. merito, fasc.10, 2013, pag. 2212.
[56] G. Fonderico, La comunicazione dei motivi ostativi, la tutela processuale e la semplificazione, in Giornale di diritto amministrativo, fasc. n. 6, 2003, p. 621; A. Vacca, Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ex art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e modalità di esercizio del potere amministrativo: prima ricostruzione di un complesso fenomeno di alterazioni procedimentali, in Foro amministrativo TAR, fasc. n. 5, 2006, p. 1824; F. Rubino e M. Petrulli, La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, fasc. n. 13, 2005, p. 1423; G. Bottino, La comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di parte: considerazioni su di una prima applicazione giurisprudenziale del nuovo art. 10 bis della L. n. 241 del 1900, in Foro amministrativo TAR, fasc. n. 5, 2005, p. 1554; S. Tarullo, Art. 10 bis. Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, nel volume a cura di A. Police, N. Paolantonio, e A. Zito, La pubblica Amministrazione e la sua azione, cit., p. 213 ss.
[57] E. Michetti, Autorizzazione unica ambientale: è perentorio il termine di 180 giorni per la conclusione del procedimento, in mancanza l´istante può proporre ricorso avverso il silenzio-inadempimento dell´Amministrazione, in www.gazzettaamministrativa.it, 2014.

[58] E. Michetti, Autorizzazione Unica: il termine stabilito dall´art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 per la conclusione del procedimento è di natura perentoria e la sua violazione legittima l´istante a proporre ricorso avverso il silenzio inadempimento serbato dall´Amministrazione, in www.gazzettaamministrativa.it, 2014.
[59] Cfr. Corte di Cassazione, SSUU, sent. 13707/05.

(pubblicato il 14.7.2014)

Note

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