LA VICENDA OGGETTO DI GIUDIZIO
La sentenza in commento, nell’accordare il risarcimento del danno biologico patito da un imprenditore a seguito del ritardo con cui l’amministrazione comunale ha provveduto al rilascio di un permesso di costruire, rappresenta indubbiamente un importante punto di snodo nel lungo e tormentato percorso compiuto dalla giurisprudenza sul tema della responsabilità delle Pubbliche Amministrazioni per mancato o ritardato esercizio di pubblici poteri.
In data 27.12.2001 il ricorrente, titolare di un’impresa di costruzioni, presenta all’amministrazione comunale di Leporano una richiesta di permesso di costruire in variante. Ai sensi dell’art. 20 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 il relativo procedimento si sarebbe dovuto concludere entro 75 dal ricevimento della domanda. Il Comune invece, rilascia il permesso di costruire in data 4.5.2004, con oltre due anni di ritardo.
Il privato adisce quindi, il TAR Puglia per la condanna del Comune al risarcimento dei danni derivanti dal tardivo rilascio dell’atto ampliativo. Egli lamenta un danno patrimoniale da ascriversi al ritardo nella stipulazione dei contratti definitivi degli immobili costruiti (già oggetto di contratti preliminari) ed un danno non patrimoniale riconducibile ad una sindrome depressivo-reattiva con somatizzazioni somatiche, che si sarebbe sviluppata proprio in conseguenza della condotta dilatoria della P.A..
Il TAR Puglia rigetta integralmente il ricorso per molteplici ragioni.
Innanzitutto, pur rilevando l’indubbio superamento dei termini procedimentali, il TAR riscontra la presenza di un contesto di elevata complessità, determinato, tra le altre ragioni, in parte dal comportamento di altri enti pubblici (secondo il Comune il parere favorevole accordato dalla Soprintendenza al progetto sarebbe risultato in contrasto con il decreto di vincolo relativo all’altezza dei fabbricati), in parte dall’opportunità di attendere la definizione del ricorso avverso l’originario assenso edilizio (l’intera edificazione della zona aveva infatti avuto origine con il rilascio al ricorrente, in data 24.11.1998, di concessione edilizia, avverso la quale era stato proposto ricorso dai proprietari dell’immobile confinante), in parte dalla necessità di sostituire il responsabile del procedimento con l’unico dipendente in servizio presso l’ufficio fornito della necessaria qualificazione, riscontrandosi, a quest’ultimo proposito, un contesto generale carente di quei requisiti (un legale incardinato nelle strutture dell’ente, maggiori dimensioni dell’ufficio tecnico, all’epoca dei fatti costituito solo da due soggetti in grado di istruire la pratica) che avrebbero forse determinato una più rapida definizione del procedimento.
Il TAR comunque respinge la domanda risarcitoria anche per motivi inerenti la prova del danno risarcibile. Con specifico riguardo al danno non patrimoniale, difetterebbe la prova del nesso causale tra il comportamento della P.A. e l’infermità patita dal ricorrente.
La V Sezione del Consiglio di Stato, chiamata a pronunciarsi sull’appello dell’imprenditore pugliese, in parziale accoglimento dello stesso, riforma la sentenza resa dal TAR, all’esito di una lucida e serrata argomentazione con la quale confuta in più punti le conclusioni cui era approdato il giudice di primo grado.

LA CERTEZZA DEI TEMPI DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ALL’INDOMANI DELLA RIFORMA DEL 2009
Nell’impianto argomentativo della sentenza il riconoscimento all’imprenditore ricorrente del danno biologico patito a seguito della condotta indebitamente dilatoria della P.A. si presenta quale corollario di una più ampia riflessione sulla portata garantista della disciplina dei termini procedimentali, anche e soprattutto alla luce della riforma della stessa, attuata con la l. 18 giugno 2009, n. 69.
Come è noto la novella del 2009, apportando modifiche alla l. 7 agosto 1990, n. 241, ha innovato, tra l’altro, la disciplina dei termini di conclusione del procedimento amministrativo con il chiaro intento di “scuotere” l’operato delle Pubbliche Amministrazioni e di indurle ad un più solerte ed efficiente espletamento delle funzioni al cui esercizio esse sono deputate per legge[1].
Al di là della (ennesima) modifica all’art. 2 l. 241/1990, che attualmente annovera un termine generale di conclusione del procedimento ridotto da 90 a 30 giorni nonché un’analitica disciplina del computo dei termini stessi, l’attenzione si concentra indubbiamente da un lato, sull’introduzione dell’art. 2 bis, rubricato “conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento”[2], il quale oggi così recita “1. Le pubbliche amministrazioni ed i soggetti di cui all’articolo 1 c. 1 ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.”[3], dall’altro, dalla introduzione, nell’art. 29 della stessa legge, di un comma 2 bis nel quale, tra l’altro, si legge che attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lett. m) Cost. la disposizione concernente l’obbligo delle PP.AA. di concludere il procedimento entro il termine prefissato, nonché le disposizione concernenti la durata massima dei procedimenti[4].
Che con le disposizioni in commento il legislatore abbia voluto potenziare la certezza dei tempi dell’azione amministrativa quale garanzia per il cittadino, inteso quale persona con proprie esigenze, aspirazioni e programmi, è un dato che deve aver esercitato una sensibile influenza sui componenti il Collegio autore della pronuncia in commento.
A tal proposito, prima di esaminare il punto cruciale della decisione, è opportuno soffermare brevemente l’attenzione su un suo passaggio che, pur costituendo solo un obiter dictum, racchiude un’importante affermazione di principio.
Infatti, il Collegio compie una breve, ma interessante digressione sulla ancora oggi controversa questione della risarcibilità del danno da mero ritardo. Tale fattispecie di danno viene in rilievo nelle ipotesi in cui la P.A. emani un provvedimento negativo in ritardo oppure rimanga silente ed il privato lamenti un pregiudizio derivante dal perdurare dello stato di incertezza oltre il termine di conclusione del procedimento, in ordine alla realizzabilità di un suo progetto. È noto come la prevalente giurisprudenza, suggellata da Cons. St. Ad. Pl. 15 settembre 2005, n. 7, ancorando la risarcibilità della lesione dell’interesse legittimo pretensivo al conseguimento dell’atto ampliativo richiesto e dunque, al giudizio di spettanza in capo al privato del bene della vita ambito, ha negato la risarcibilità di tale danno[5].
Proprio facendo leva sul disposto dell’art. 2 bis, in questa pronuncia il Consiglio di Stato pare auspicare la revisione di tale orientamento, affermando che “la norma presuppone che anche il tempo è un bene della vita per il cittadino e la giurisprudenza ha riconosciuto che il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento, è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione ed nell’attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica”[6].
Sebbene quello che si è ora riportato costituisca, per l’appunto, un obiter dictum, e la decisione in commento si inserisca in un contesto giurisprudenziale ancora piuttosto incerto e diviso[7], è innegabile la condivisibilità di tale affermazione, sia per la sua migliore rispondenza alla ratio della novella del 2009, sia per la migliore interpretazione di quelle che sono le più recenti tendenze in tema di rapporti tra P.A. e cittadino, anche alla luce del panorama comunitario[8].

IL RISARCIMENTO DEL DANNO BIOLOGICO: LA PROVA DEL NESSO DI CAUSALITA’ E DEL DANNO RISARCIBILE
Come preannunciato, l’aspetto saliente e più innovativo della sentenza in commento è indubbiamente rappresentato dal riconoscimento, in favore dell’imprenditore ricorrente, del danno biologico patito a causa della condotta ingiustificatamente dilatoria dell’amministrazione comunale.
La pronuncia, con le indubbie peculiarità del caso di specie, si colloca nella più ampia tematica della risarcibilità del danno non patrimoniale cagionato da illegittimo o ritardato esercizio di pubblici poteri.
La recente giurisprudenza ammette che l’esercizio patologico della funzione amministrativa possa cagionare, oltre a pregiudizi di carattere patrimoniale, anche pregiudizi privi del requisito della patrimonialità, ammettendo la configurabilità del risarcimento del danno non patrimoniale causato da un’illegittima attività provvedimentale del’amministrazione.
Tuttavia, come è stato già messo in luce dalla dottrina in un commento ad una delle prime pronunce del giudice amministrativo sul tema, “con riferimento all’interesse legittimo, il danno non patrimoniale sembra quindi stretto tra esigenze di equità, consistenti nella necessaria reazione dell’ordinamento dinanzi a possibili soprusi dell’Amministrazione, ed esigenze di carattere economico e di politica giudiziaria, dirette a porre limiti ad incontrollabili richieste risarcitorie, foriere di un’esasperata conflittualità capace anche di portare ad una paralisi delle Amministrazioni, essendo concreto il pericolo che i funzionari siano indotti a non agire se ogni loro comportamento o provvedimento è capace di indurre il cittadino a dolersi della negativa alterazione della propria sfera esistenziale con richieste di danno di difficile determinazione .”[9].
Sebbene queste affermazioni siano state fatte con riferimento ad una decisione relativa ad una fattispecie diversa da quella che ci occupa (si trattava infatti, di una richiesta di risarcimento del danno non patrimoniale, sub specie di danno esistenziale, da illegittimo provvedimento di fermo amministrativo di un’autovettura), esse hanno destato il nostro interesse in quanto, a nostro avviso, pare che esigenze poi non così dissimili si contrappongano e pervadano anche la presente vicenda nei due gradi di giudizio in cui la stessa si dipana.
Il ricorrente, nel chiedere il risarcimento del danno biologico, aveva prodotto in giudizio accertamento medico-legale volto a dimostrare l’insorgenza, per via della condotta dilatoria della P.A., di una sindrome ansioso-depressivo reattiva con somatizzazioni somatiche.
Il TAR Puglia respinge il ricorso, tra le altre ragioni, non già perché contesta l’ammissibilità del risarcimento di tale voce di danno, bensì perché reputa infondata la domanda volta a conseguirlo: il ricorrente non avrebbe fornito alcuna prova in ordine al nesso causale tra il comportamento dell’amministrazione e l’infermità, omettendo di affrontare anche genericamente, la problematica della possibile sussistenza di altre cause giustificative dello stato patologico.
In effetti la prova del nesso di causalità tra condotta illecita della P.A. e danno nonchè la prova del danno risarcibile, impiegate spesso quali criteri selettivi delle pretese risarcitorie formulate avverso la P.A, si sono rivelate essere, nel corso degli anni, delle vere e proprie forche caudine per il privato[10].
Secondo consolidato orientamento giurisprudenziale a tali fini non è invocabile il c.d. principio acquisitivo: in questi casi, i fatti da provare rientrano nella piena disponibilità del ricorrente danneggiato e quindi rivivono gli ordinari criteri di ripartizione dell’onere della prova posti dall’art. 2697 c.c.. Laddove il soggetto onerato dall’allegazione e dalla prova dei fatti non vi adempie, la domanda dovrà essere respinta senza che possa essere invocata la consulenza tecnica d’ufficio. La CTU nei giudizi risarcitori non può infatti supplire alle carenze probatorie delle parti: l’onere della prova deve essere stato assolto a monte, rispondendo la consulenza al diverso scopo di fare acquisire al giudice apprezzamenti e valutazioni tecniche altrimenti da lui non formulabili[11]. La stessa giurisprudenza ha precisato che l’onere probatorio può ritenersi assolto allorchè il ricorrente indichi, a fronte di un danno certo nella sua verificazione, taluni criteri di quantificazione dello stesso, salvo il potere del giudice di vagliarne la condivisibilità attraverso la consulenza o comunque, quando il ricorrente fornisca un principio di prova della sussistenza e quantificazione del danno[12].
Il Consiglio di Stato ritiene che il giudice di primo grado abbia fatto erronea applicazione di questi principi, ritenendo del tutto indimostrato il danno biologico subito per effetto della condotta omissiva della P.A.. Il ricorrente avrebbe invece fornito, attraverso il parere medico legale di parte, elementi probatori diretti a dimostrare, da un lato, la sussistenza del nesso di causalità, dall’altro, la sussistenza del danno. Quindi il Collegio dispone apposita consulenza tecnica d’ufficio volta ad approfondire alcuni aspetti del parere stesso, tra cui in particolare proprio il nesso eziologico[13].
Il medico legale riconduce l’insorgenza della malattia, con la manifestazione delle sue prime avvisaglie, ad un periodo (dicembre 2001- inizio 2002) antecedente la condotta dilatoria dell’amministrazione, riscontrando che la strutturazione di una vera e propria patologia psichica si è poi avuta in concomitanza dell’epilogo della tormentata vicenda procedimentale (maggio 2004). Lo stesso consulente perviene, sebbene con valutazioni in parte probabilistiche, a reputare sussistente il nesso di causalità rilevando che la patologia sviluppata dal ricorrente trova la sua causa in “stimoli esterni capaci di influenzare negativamente le capacità di adattamento di un soggetto” e che “la condotta omissiva da parte dell’amministrazione comunale è stata vissuta dall’appellante come atto profondamente ingiusto ed inspiegabile, al quale non ha saputo opporre adeguate risposte sul piano dell’elaborazione esistenziale”.
Alla luce della particolare evoluzione della malattia, le cui prime avvisaglie non sarebbero dunque causalmente riferibili alla condotta della P.A., nonchè alla luce della non insignificante estensione temporale di quello che sembrerebbe essere un vero e proprio stato di latenza della patologia, insorta in modo strutturato solo dopo due anni, forse non sarebbe stato molto difficile trovare argomenti per escludere il nesso causale, ricollegando l’insorgere dei primi avvisi della patologia stessa ad altre fonti di stress. Forse non sarebbe stato neppure troppo peregrino chiedersi se, emersi i primi sintomi della malattia in un periodo non ancora turbato dalle tormentate vicende oggetto di giudizio, quest’ultima si sarebbe comunque evoluta in patologia psichica strutturata anche a prescindere dalla condotta dilatoria della P.A..
Per queste ragioni la scelta del Consiglio di Stato di aderire alle risultanze della consulenza tecnica sul punto, ritenendo sussistente il nesso eziologico, desta particolare interesse.
A nostro modestissimo avviso, non sarebbe totalmente destituita di ogni fondamento la convinzione per cui a far venir meno in questo caso le remore da sempre nutrite dal giudice amministrativo nell’allargare le maglie della tutela risarcitoria siano stati preoccupazioni e propositi in parte travalicanti la vicenda di fatto portata alla sua attenzione. Non sarebbe da escludersi, infatti, che il risarcimento del danno biologico, accordato sì, ad ovvio e primario ristoro del pregiudizio alla salute patito dal ricorrente, si sia in questo caso connotato di sfumature parasanzionatorie, avuto soprattutto riguardo all’inesorabilità con la quale il Collegio, escludendo la sussistenza dell’errore scusabile, perviene a qualificare il comportamento dell’amministrazione comunale come gravemente colposo.
In effetti il comportamento tenuto dal Comune nella vicenda in esame lascia estremamente perplessi; a ragione il Consiglio di Stato lo censura attraverso l’aspro sindacato sulla pronuncia di primo grado, la quale invece è pervenuta inspiegabilmente a ritenere insussistente l’elemento soggettivo dell’illecito.
Da parte dell’amministrazione procedente si riscontra infatti, innanzitutto, una palese violazione del principio di non aggravamento del procedimento di cui all’art. 1 comma 2 l. 241/1990: plurime richieste istruttorie alla Soprintendenza, già espressasi favorevolmente in ordine al progetto del ricorrente, dirette in realtà a contestare un profilo di legittimità del parere rispetto al quale il Comune non aveva competenza; la richiesta di un parere legale esterno formulata ad istruttoria già completa e risultante del tutto inutile, come dimostrato dalla mancata acquisizione del parere medesimo. Il giudice di primo grado annovera poi tra gli elementi di giustificazione presunte carenze strutturali dell’ente comunale che avrebbero impedito la tempestiva sostituzione del responsabile del procedimento, resasi necessaria per ragioni di incompatibilità: “del tutto pretestuosa,” osserva il Consiglio di Stato, “risulta essere l’esigenza di sostituire il responsabile del procedimento perché incompatibile, trattandosi di aspetto che rientra nelle modalità organizzative della P.A. e che in alcun modo può incidere sul rispetto dei termini del procedimento, posti a garanzia del privato, e della certezza dei tempi dell’azione amministrativa, essendo compito della P.A. predisporre misure organizzative idonee a consentire il rispetto dei termini normativamente previsti”.
Mettendo per un attimo da parte i ragionamenti e le argomentazioni giuridiche, si ha dunque l’impressione che il giudizio in ordine al nesso di causalità si sia trasformato questa volta, in un’occasione per lanciare un monito alle PP.AA., relativamente a quelli che possono presentarsi come veri e propri soprusi dei pubblici poteri. Il Consiglio di Stato riassume la tormentata vicenda procedimentale che ha visto protagonista l’imprenditore nelle seguenti incisive frasi: “la già debole situazione psicofisica del ricorrente è stata in concreto messa duramente alla prova da un’attesa, apparsa a volte interminabile, della conclusione di un procedimento, da cui dipendeva la sorte dell’unica attività imprenditoriale in quel momento svolta. Il ritardo di due anni nella conclusione del procedimento e le già menzionate ripetute e pretestuose richieste, che hanno assunto l’unico scopo di dilazionare illegittimamente l’adozione del provvedimento finale, sono elementi che hanno finito per incidere sull’equilibrio psicofisico del ricorrente, provocando un danno, che va quindi risarcito.”.
L’ingiustificata inosservanza del termine di conclusione del procedimento, infatti, rimarca il Collegio, costituisce illecito connotato da una particolare carica negativa, acuita dal fatto che, per espressa previsione normativa[14], l’obbligo di concludere il procedimento entro un termine prestabilito attiene ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117 comma 2, lett. m) Cost..
E’ lo stesso Consiglio di Stato a puntualizzare che l’art. 29 comma 2 bis l. 241/1990 è specificamente deputato a definire l’ambito di applicazione della legge generale sul procedimento amministrativo con riguardo al riparto di competenze Stato-Regioni. Tuttavia il Consiglio di Stato valorizza ancora una volta la ratio della novella del 2009, nel senso di un potenziamento della tutela risarcitoria da accordarsi al privato a fronte delle condotte ingiustificatamente e pretestuosamente dilatorie dell’amministrazione, veri e propri soprusi nell’espletamento di pubbliche funzioni.

I CRITERI DI LIQUIDAZIONE DEL DANNO BIOLOGICO
All’esito della consulenza tecnica, il Collegio perviene a determinare il danno biologico nella misura di 7 punti percentuali[15]. La circostanza per cui la stessa consulenza ha ricondotto l’insorgenza delle prime avvisaglie della malattia ad un periodo antecedente il verificarsi della condotta illegittima dell’amministrazione è infatti motivo di riduzione della percentuale di invalidità da 10 a 7 punti.
Occorre preliminarmente osservare che, laddove il ricorrente avesse adempiuto ad un ulteriore onere probatorio, gli si sarebbe potuto accordare un risarcimento ancora maggiore.
In effetti il Collegio perviene al risarcimento del solo danno afferente l’integrità fisica della persona, accertando l’insussistenza di ogni prova in ordine all’incidenza dei postumi d’invalidità personale sulla capacità del danneggiato di produrre reddito. In applicazione della consolidata giurisprudenza civile in materia, si presume che i postumi di invalidità personale di piccola entità (inferiori ai dieci punti percentuali) non incidano sulla capacità di produrre reddito e che non abbiano dunque rilevanza sul danno di natura patrimoniale; essi, riguardando la menomazione del bene salute, possono essere valutati soltanto sotto l’aspetto del danno biologico, salvo prova contraria, fondata su specifiche circostanze, che gli stessi abbiano prodotto conseguenze anche sulla capacità lavorativa specifica e quindi anche un danno patrimoniale: bisogna tuttavia dare specifica dimostrazione del danno, non potendo lo stesso essere allegato con argomentazioni apodittiche e astratte e, come tali, inammissibili[16].
È dunque solo per ragioni di carattere processuale (insussistenza di prova) che il Collegio non accorda un risarcimento di ammontare maggiore, ristorando altresì le conseguenze negative spiegate dalla riscontrata invalidità personale sulla capacità lavorativa specifica.
Concentrando l’attenzione ora sul risarcimento del danno biologico, il Collegio fa riferimento la nozione di danno biologico contenuta nell’art. 139 dlgs. 7 settembre 2005, n. 209, (c.d. Codice delle assicurazioni private): “la lesione temporanea o permanente all’integrità psico-fisica della persona suscettibile di accertamento medico-legale che esplica un’incidenza negativa sulle attività quotidiane e sugli aspetti dinamico-relazionali della vita del danneggiato, indipendentemente da eventuali ripercussioni sulla sua capacità di produrre reddito.”[17].
La liquidazione del danno biologico viene effettuata dal Consiglio di Stato in via equitativa, facendo riferimento, in primis, ai criteri di cui all’art. 139 dlgs. 209/2005 (“danno biologico per lesioni di lieve entità”), sulla base dei quali, ai sensi del comma 4 dello stesso articolo, è predisposta una specifica tabella delle menomazioni all’integrità psicofisica, comprese tra uno e nove punti di invalidità[18] (c.d. tabella delle micro permanenti).
Il Collegio provvede poi ad apportare dei correttivi in aumento, sulla base dei criteri impiegati dalla più recente giurisprudenza civile, in applicazione del nuovo assetto del danno non patrimoniale, risultante dalle note sentenze della Cassazione a Sezioni Unite nel 2008[19].
Le summenzionate pronunce del giudice di legittimità sottolineano come il sistema di responsabilità extracontrattuale assolva una funzione eminentemente compensativa: il risarcimento del danno ha come funzione e al contempo, come limite la necessità di accordare tutto e solo quanto occorrente per un effettivo ed integrale ristoro dei pregiudizi patiti in conseguenza del fatto illecito, non potendosi fare luogo ad indebite duplicazioni delle poste risarcitorie. Dunque nell’ambito del danno non patrimoniale, il riferimento a più tipologie di pregiudizi, in vario modo etichettati, risponde solo ad esigenze descrittive, ma non implica il riconoscimento di altrettante categorie di danni autonomamente risarcibili. Viene tuttavia confermata la nozione di danno biologico, nella sua accezione c.d. dinamica, alla stregua della definizione normativa fornita dal Codice delle assicurazioni private: il danno biologico ha carattere onnicomprensivo e pluridimensionale, prestandosi lo stesso a ricomprendere anche quei pregiudizi che attengono alla vita di relazione della vittima, con conseguente necessità di non procedere ad un’ulteriore liquidazione dei medesimi a diverso titolo.
Coerentemente con quanto statuito dalla Cassazione, la giurisprudenza di merito richiamata dal Consiglio di Stato, ha approntato nuove tabelle di liquidazione del danno biologico. Esse postulano che i criteri di liquidazione del danno non patrimoniale da lesione del bene salute prevedano valori monetari riconducibili a quelli in precedenza già riconosciuti, e a titolo di danno biologico e di danno morale, da liquidarsi dal giudice complessivamente, all’esito di una complessiva personalizzazione del danno riscontrato. Di conseguenza il giudice deve “valutare congiuntamente, entro il danno biologico, tutte le sofferenze soggettivamente patite dall’attore, in relazione alle condizioni personali dello stesso ed ai risvolti che concretamente la lesione all’integrità psico-fisica ha comportato. In sostanza, per ciascun punto percentuale di menomazione dell’integrità psicofisica, si liquiderà un importo che dia ristoro alle conseguenze della lesione in termini ‘medi’: in relazione agli aspetti anatomo-funzionali, agli aspetti relazionali, agli aspetti di sofferenza soggettiva, ritenuti provati anche presuntivamente. Il giudice – in considerazione delle peculiarità allegate e provate nella fattispecie concreta, con specifico riguardo sia alla ‘sofferenza soggettiva’ che alle ‘particolari condizioni soggettive del danneggiato’ (nozione accolta anche dagli artt. 138 e 139 Cod. delle Assicurazioni) – procederà ad un’adeguata e complessiva “personalizzazione” della liquidazione del danno entro valori monetari stabiliti in un predeterminato range di aumento dei citati importi ‘medi’.”.
Il Consiglio di Stato, dunque, non si ferma ad una asettica e meccanica applicazione dei valori tabellari legislativamente predeterminati, ma procedendo ad un’adeguata personalizzazione del danno, perviene ad una sua liquidazione in complessivi euro 11.220.

CONCLUSIONI
La sentenza in esame costituisce occasione per riflettere sulle principali problematiche, anche di carattere non strettamente giuridico, che il tema del danno da ritardo delle PP.AA. pone sul tappeto, alla ricerca di un forse impossibile punto di equilibrio.
A fronte di un considerevole ritardo dell’amministrazione nel provvedere, il Consiglio di Stato, sottolineando la portata garantista della disciplina dei tempi dell’azione amministrativa, anche alla luce della recente riforma dei termini procedimentali, ha risarcito il cittadino sia come individuo, pregiudicato nel proprio diritto inviolabile alla salute, sia come imprenditore, notevolmente pregiudicato nell’esercizio di una libertà, anch’essa di rilievo costituzionale, qual è la libertà di iniziativa economica.
In effetti un modello di amministrazione più vicina al cittadino quale oggi si punta con varie iniziative a realizzare, dovrebbe passare prima di tutto per il rispetto del suo benessere, delle sue esigenze e dei suoi progetti. Ove tale rispetto venga meno, con l’eventuale conseguente provocazione di un danno, esso deve essere risarcito. D’altro canto, in un periodo in cui l’attenzione è a ragione puntata sulla ripresa economica, non è certo consolante sapere che un imprenditore, un soggetto dunque, di norma chiamato a relazionarsi assai frequentemente con Pubbliche Amministrazioni, rimanga intrappolato per ben due anni in una serie di pastoie burocratiche. La ripresa economica è indubbiamente il frutto di una miscellanea di fattori tra i più diversi, ma, ed i fatti della sentenza de quo lo hanno nel loro piccolo confermato, passa imprescindibilmente anche per un apparato amministrativo che sia in grado di dare all’impresa delle risposte in tempi certi e rapidi.
Tutte queste problematiche, che la tematica del danno da ritardo inevitabilmente interseca, devono essere state ben presenti all’attenzione del Collegio giudicante e devono aver avuto il loro indiscutibile peso sulla decisione finale. La pronuncia del giudice amministrativo sembra, allora, essere da un lato, una reazione contro quelli che, a volte, appaiono veri e propri arbitrii, soprusi dell’amministrazione, dall’altro, un monito rivolto alle amministrazioni medesime. A nostro modestissimo avviso, non sarebbe del tutto inverosimile pensare che in questo caso il giudice amministrativo abbia concepito la tutela risarcitoria con una indiretta, velata funzione di deterrenza dalla commissione di nuovi illeciti dello stesso tenore.
Tuttavia proprio il carattere estremamente tormentato della vicenda procedimentale e la particolare gravità di cui si è connotata, nel caso di specie, la condotta colposa della P.A., potrebbero rappresentare, in prospettiva, la peculiarità e, al contempo, il limite di questo pur notevole ed importante arresto giurisprudenziale.
È ben nota la cautela con la quale il giudice amministrativo giunge ad allargare le maglie della tutela risarcitoria. Tale atteggiamento ha a cuore indirettamente il pregiudizio del cittadino quale soggetto inserito in quella collettività organizzata che è lo Stato. L’obbligazione di risarcire il danno, dalla quale anche la P.A. è astretta tutte le volte in cui venga accertata la sua responsabilità, è un’obbligazione di tipo pecuniario cui dunque l’amministrazione deve adempiere con le proprie risorse finanziarie. Ma tali risorse provengono dal prelievo fiscale cui tutti i cittadini, in qualità di contribuenti, sono sottoposti. Un’apertura decisa alle pretese risarcitorie potrebbe, nel medio-lungo termine, incidere sui bilanci delle PP.AA. e, quindi sulla spesa pubblica e, da ultimo, sul prelievo fiscale. Il non prospero momento economico che si sta attraversando, connotato dai notevoli sforzi profusi per uscire dalla grave crisi economica, potrebbe essere allora un dato storico che, oltre ogni argomentazione tecnico-giuridica, sarebbe non inverosimilmente in grado di accrescere le probabilità che questa pronuncia resti, nel suo genere e nella materia che ci occupa, un caso isolato.
Resta comunque incontrovertibile che tale decisione rappresenti un ulteriore passo in avanti nell’ambito della ricchissima storia della tutela risarcitoria delle posizioni del cittadino lese nell’esercizio del potere amministrativo

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[1] Per una ampia ed analitica ricostruzione delle innovazioni apportate dalla l. 18 giugno 2009, n. 69 alla disciplina dei termini di procedimentali si vedano, T. DI NITTO, La tutela del tempo nei rapporti tra privati e pubbliche amministrazioni, in Giorn. dir. amm., 2009, XI, 1151; S. FANTINI – F. FIGORILLI, Le modifiche alla disciplina generale sul procedimento amministrativo, in Urb. e app., 2009, VIII, 916

[2] Questo articolo è stato inserito dall’art. 7, c. 1, lett. c), l. 18 giugno 2009, n. 69

[3] L’originario disposto dell’art. 2 bis l. 241/1990 così recitava “1. Le pubbliche amministrazioni ed i soggetti di cui all’art. 1 c. 1 ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. 2. Le controversie relative all’applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni.” Il secondo comma di questo articolo è stato abrogato dall’art. 4 c.1, Allegato 4 del dlgs. 2 luglio 2010, n. 104, a decorrere dal 16 settembre 2010. Per la previsione della giurisdizione esclusiva sulle presenti controversie cfr. ora art. 133 c. 1 lett. a) n.1, dlgs. 104/2010; per i termini di proposizione dell’azione risarcitoria in esame cfr. ora art. 30 cc. 3 e 4, dlgs. 104/2010.

[4] Questo comma è stato aggiunto dall’art. 10, c. 1, lett. b), n. 2, l. 18 giugno 2009, n. 69

[5] Per una minuziosa ricostruzione delle contrapposte posizioni in materia e delle argomentazioni dell’Adunanza Plenaria si vedano L. VALLA, Il giudice amministrativo ed il risarcimento del ‘tempo perduto, in Urb. e app., 2006, VI, 651; M. CLARICH – G. FONDERICO, La responsabilità del danno da mero ritardo dell’azione amministrativa, in Urb. e app., 2006, I, 62; D. COVUCCI , L’Adunanza Plenaria boccia il risarcimento del danno da ritardo, in Danno e resp., 2006, VIII, 904 [6]La consacrazione, da parte dell’art. 2 bis l. 241/1990, della risarcibilità del danno da mero ritardo è stata sostenuta da una parte considerevole della dottrina. Si vedano tra gli altri F. CARINGELLA, Manuale di diritto amministrativo, 2009, 1021 ss.; S.S. SCOCA, I difficili rapporti tra l’art. 2 bis legge 241/1990 e l’art. 21 bis legge TAR, in www.giustamm.it, pubblicato il 28-12-2009; S. D’ANCONA, Il termine di conclusione del procedimento amministrativo nell’ordinamento italiano riflessioni alla luce delle novità introdotte dalla legge 18 giugno 2009 n. 69, in www.giustamm.it, pubblicato l’11-09-2009; M. RENNA, Commento all’art. 2 bis l. 241/1990, in A. BARTOLINI – S. FANTINI – G. FERRARI, Codice dell’azione amministrativa e delle responsabilità, 2009, 134; R. GISONDI, Il legislatore consacra la risarcibilità del danno da mero ritardo, in F. CARINGELLA – M. PROTTO, Il nuovo procedimento amministrativo: commento organico alla l.18 giugno 2009 n. 69, di modifica della l. 241/1990, 2009, 133. Contra S. TOSCHEI, Obiettivo tempestività e certezza dell’azione, in Guida al diritto, 2009, XXVII, 43 ss.[7] A seguito dell’introduzione dell’art. 2 bis, aprono alla risarcibilità del danno da mero ritardo, Cons. Giust. Amm. Reg. Sic. 4 novembre 2010 n. 1368; TAR Lombardia, Sez. I, 12 giugno 2009, n. 4005, il quale, a fronte di una domanda tesa ad ottenere il risarcimento del danno da mero ritardo, osserva che, in forza di quanto disposto dalla l. 69/2009, allora nell’imminenza della approvazione, troverebbe autorevole conferma l’orientamento per cui “sarebbe enucleabile dal novero degli interessi pretensivi, e piuttosto accanto a essi, un ambito di interessi procedimentali, la cui violazione integrerebbe un titolo di responsabilità idoneo a fondare un danno risarcibile diverso e autonomo rispetto alla lesione del bene della vita; (…) a tale categoria di interessi procedimentali sarebbe ascrivibile il danno da (mero) ritardo, sicché il privato avrebbe titolo ad agire per il risarcimento del danno subito in conseguenza della mancata emanazione del provvedimento richiesto nei tempi previsti e indipendentemente dalla successiva emanazione e dal contenuto di tale provvedimento”; in termini più sfumati TAR Puglia, Bari, Sez. II, 31 agosto 2009, n. 2031; TAR Puglia Bari, Sez. II, 17 settembre 2009, n. 2100. Nega, invece, che la novella legislativa abbia sancito la risarcibilità del danno da mero ritardo TAR Lazio, Roma, Sez. I bis, 22 settembre 2010, n. 32382, secondo il quale, “La norma, come si evince dal suo tenore testuale, non consente il risarcimento da ritardo fine a se stesso ma in relazione ad un bene della vita ingiustamente sottratto a colui che poteva nutrire una legittima aspettativa di conseguirlo. (…)A sostegno della tesi appena esposta (non risarcibilità del c. d. danno da ritardo puro, avuto riguardo ad una domanda risarcitoria riferita al danno derivante dal mero ritardo con il quale si è concluso il procedimento, indipendente dalla spettanza del bene della vita preteso) milita anche un argomento di natura storico-testuale: nella scorsa Legislatura, l’A.S. n. 1859 conteneva una norma analoga a quella dell’odierno art. 2 bis, comma 1, accompagnata però dall’inciso “indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto”; e da un’altra previsione che, indipendentemente dalla sussistenza del danno ingiusto, obbligava la P.A. a corrispondere al privato una somma forfettaria per il solo fatto del ritardo; in quella sede il Legislatore si era fatto carico di sanzionare il mero ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo; il disegno di legge non ha avuto seguito per la interruzione anticipata della Legislatura, ma il fatto che nella legge n. 69 del 2009, all’art. 7, non si rinvenga traccia degli incisi sopra trascritti è un argomento convincente a favore della tesi della non risarcibilità del danno derivante da ritardo puro”; negli stessi termini TAR Veneto, Sez. III, 23 febbraio 2010, n. 496.[8] La stessa Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000, all’art. 41, annovera tra le molteplici declinazioni del “diritto ad una buona amministrazione” il diritto dell’individuo a che le questioni che lo riguardano siano trattate entro un termine ragionevole dalle istituzioni e dagli organi dell’Unione”.

[9]B. IZZI, Il danno non patrimoniale per lesione di interesse legittimo, in TAR, 2003, II, 517 ss.

[10] Si vedano ad esempio Cons. St., Sez. VI, 13 febbraio 2009, n. 776, il quale, a fronte di un ricorso volto ad ottenere la condanna dell’Amministrazione scolastica al risarcimento del danno biologico ed esistenziale asseritamente patiti a seguito della tardiva inclusione nella graduatoria permanente provinciale concernente il profilo professionale di assistente tecnico, ritiene che nel caso di specie non siano stati dimostrati i presupposti del danno, restando pacificamente al di fuori dell’area della risarcibilità a titolo di danno biologico il mero stato di turbamento interiore (non travalicante in una patologica ed acclarata compromissione dell’integrità psico-fisica del soggetto colpito) conseguente all’attività illegittima dell’Amministrazione; Cons. St., Sez. IV, 15 gennaio 2009, n. 150, il quale, a fronte di una richiesta, supportata da apposita documentazione clinica, di risarcimento del danno biologico patito a seguito della tardiva collocazione in posizione utile in una graduatoria di un concorso bandito dal Ministero della Difesa, respinge la domanda della ricorrente per via dell’assenza di un sia pur minimo principio di prova in ordine all’efficacia incidente che la vicenda concorsuale nell’ambito della quale si manifestarono le illegittimità accertate dal giudice amministrativo, avrebbe avuto nell’insorgenza e nell’evoluzione della patologia; TAR Lazio, Roma, Sez. I quater, 24 aprile 2007, n. 5252, il quale, a fronte di un ricorso, volto ad ottenere il ristoro del danno biologico e morale patito a seguito del ritardato arruolamento nel Corpo di Polizia Penitenziaria in conseguenza dell’intervenuto annullamento del provvedimento di esclusione dalla procedura concorsuale, respinge il ricorso, tra le altre ragioni, per mancanza di ogni ragionevole dimostrazione del danno stesso, anche sotto il profilo del mero principio di prova; TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 9 settembre 2005, n. 4184, il quale, a fronte di un ricorso teso all’ottenimento del risarcimento del danno morale patito per il notevole ritardo con cui l’amministrazione ha provveduto sull’istanza di corresponsione di equo indennizzo a seguito di infortunio sul lavoro, nega il risarcimento per carenza di prova in ordine al pregiudizio lamentato.[11] Cons. St., Sez. V, 13 giugno 2008, n. 2967; Cons. St., Sez. VI, 8 febbraio 2007, n. 515; Cons. St., Sez. VI, 22 agosto 2006, n. 4932; Cons. St., Sez. VI, 27 febbraio 2006, n. 835; Cons. St., Sez. VI, 30 dicembre 2005, n. 7601; TAR Campania, Salerno, Sez. I, 13 maggio 2008, n. 1485; TAR Emilia Romagna, Parma, Sez. I, 17 giugno 2008, n. 314; TAR Lazio, Latina, Sez. I, 10 aprile 2008, n. 355

[12] Cons. St., Sez. IV, 6 luglio 2004, n. 5012; Cons. St. Sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5500; Cons. St., Sez. VI, ord. 5 agosto 2003, n. 4460

[13] I costi di entrambe le consulenze tecniche disposte nell’ambito del giudizio de quo (la seconda riguarda il profilo inerente il danno derivante dal ritardo nella stipula dei contratti di compravendita degli immobili) sono posti a carico dell’amministrazione comunale resistente.

[14]Il riferimento è all’art. 29 c. 2 bis, l. 241/1990, introdotto dall’art. 10 c. 1 lett.b) n. 2 della l. 18 giugno 2009, n, 69

[15] Il riferimento ai punti percentuali di invalidità è ovviamente funzionale all’applicazione dei criteri tabellari di liquidazione del danno biologico di cui infra.

[16] Cass. Civ. Sez. III, 1 giugno 2010, n. 13431; Cass. Civ., Sez. III, 20 ottobre 2005, n. 20317; Cass. Civ., Sez. III, 10 agosto 2004, n. 15418; Cass. Civ., Sez. III, 21 novembre 2000, n. 15027; Cass. Civ., Sez. III, 26 settembre 2000, n. 12757[17] È noto che il Codice delle assicurazioni private ha un ambito di applicazione ben definito e circoscritto alla responsabilità per sinistri determinati dalla circolazione di veicoli a motore e natanti per i quali sia prevista la copertura assicurativa. È del pari noto, tuttavia, che i criteri di liquidazione del danno posti da tale normativa possiedono una indubbia forza espansiva, come dimostrato dal fatto che la prevalente giurisprudenza tende a seguire tali indicazioni anche per settori che esulano dall’ambito di applicazione del dlgs. 209/2005. L’idoneità della definizione normativa adottata dal Codice delle assicurazioni private ad essere impiegata in via generale, anche in campi diversi da quello in riferimento al quale è stata dettata, è stata anche ribadita da Cass. Civ., S.U. 11 novembre 2008, n. 26972[18] cfr. d.m. 3 luglio 2003 (G.U. 11 settembre 2003, n. 211) recante Tabella delle menomazioni all’integrità psicofisica, comprese tra uno e nove punti di invalidità (in vigore ai sensi dell’art. 354, comma 5, lett. b) dlgs. 209/2005). La tabella viene annualmente aggiornata con apposito decreto ministeriale (si veda da ultimo d.m. 27 maggio 2010, in G.U. 15 giugno 2010, n. 137)

[19] Cass. Civ. S.U. , 11 novembre 2008, nn. 26972, 26973, 26974, 26975

(pubblicato il 16.6.2011)

Note

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