Sommario: 1. Genesi delle Autorità amministrative indipendenti. – 2. Le ragioni dell’istituzione delle Autorità. – 3. Dubbi di legittimità costituzionale delle Authorities. – 4. Segue: l’indipendenza. – 5. Segue: il potere normativo. – 6. Segue: il potere decisorio. – 7. Conclusioni.

1. Genesi delle Autorità amministrative indipendenti[1]

“Perché non si possa abusare del potere bisogna che il potere arresti il potere”[2].
Questa massima esprime compiutamente la teoria della separazione dei poteri, tracciata da Montesquieu e fatta propria dalle riforme cavouriane della seconda metà dell’Ottocento, secondo la quale le funzioni fondamentali dello Stato – creazione delle norme, esecuzione delle norme e vigilanza sulla corretta applicazione delle stesse – devono essere esercitate da organi distinti, onde evitare un’eccessiva (e pericolosa) concentrazione di potere nelle mani del medesimo organismo.
In applicazione di tale teoria, il potere legislativo, il potere esecutivo e il potere giudiziario sono detenuti in Italia, rispettivamente, dal Parlamento, espressione diretta della sovranità popolare di cui all’art. 1, comma 2, Cost., dal Governo e dalla Pubblica Amministrazione, legittimati dal popolo per il tramite della fiducia parlamentare, e dalla Magistratura, costituita da organi super partes estranei a logiche elettorali e partitiche.
La legittimazione democratica “mediata” del potere esecutivo ha reso necessaria una forma di responsabilità di quest’ultimo nei confronti delle Camere, in relazione alla corretta determinazione e all’efficace perseguimento dell’indirizzo politico del Paese. Conseguentemente la struttura del potere amministrativo italiano è stata organizzata in modo da individuare un soggetto responsabile, di fronte al Parlamento, delle scelte politiche del Governo.
Tale struttura ha assunto (almeno in origine) una forma piramidale, il cui vertice era occupato, secondo rigidi criteri di gerarchia, dalla figura del Ministro, responsabile, ai sensi dell’art. 95 Cost., collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti del proprio dicastero.
La responsabilità politica posta in capo al Ministro e il connesso rischio di sfiducia parlamentare hanno giustificato l’attribuzione a tale figura di poteri molto incisivi nei confronti dei diversi enti che costituiscono l’apparato amministrativo italiano, tant’è che il Ministro ha il potere di annullare d’ufficio provvedimenti amministrativi, il potere di sostituirsi all’organo gerarchicamente subordinato in caso di inerzia, il potere di nomina e di revoca di membri di organi ed enti, nonché il potere straordinario di disporre lo scioglimento di questi ultimi.
Tuttavia, con il passaggio dallo Stato di diritto allo Stato sociale di diritto, la proliferazione delle funzioni amministrative e dei servizi offerti alla collettività dalla Pubblica Amministrazione ha indotto il legislatore a creare nuove categorie di enti pubblici, anche sottoforma di impresa pubblica, caratterizzati da una maggiore snellezza nell’esercizio dei compiti istituzionali.
Al fine di garantire l’efficienza di tali enti, il legislatore ha abbandonato l’originario criterio gerarchico, che fino ad allora aveva caratterizzato i rapporti fra gli organi della P.A., per adottare il criterio direttivo, certamente più flessibile ma al tempo stesso comunque idoneo sia a garantire l’unità dell’indirizzo politico-governativo ai sensi dell’art. 95 Cost., sia a giustificare l’eventuale responsabilità politica del Governo nei confronti del Parlamento.
Con la successiva crisi dello Stato sociale e del predetto modello dirigistico si è, tuttavia, manifestata l’esigenza di una drastica riduzione della presenza pubblica nell’economia nazionale e si è proceduti all’adozione di un modello neo-liberista, caratterizzato da un processo di privatizzazione dei settori economici in mano pubblica[3].
È stato così che nel settore dei servizi pubblici, ormai non più gestiti esclusivamente dalla P.A., si è avvertita l’esigenza di creare delle autorità che fossero indipendenti sia dal potere politico sia dal potere economico, le quali sorvegliassero il mercato, garantendo, proprio grazie alla loro indipendenza, la corretta gestione dello stesso.
Sulla scia di quanto già avvenuto negli Stati Uniti d’America e negli altri Paesi europei[4], anche in Italia sono state create le cc.dd. Autorità amministrative indipendenti, le quali rappresentano un particolare modello di organizzazione amministrativa che si caratterizza per la loro sottrazione all’indirizzo politico governativo, nonché per un alto grado di competenza tecnica dei loro membri, entrambi caratteri funzionali allo svolgimento dei compiti di garanzia e di regolazione che le Autorità sono chiamate a svolgere in base alle disposizioni delle rispettive leggi istitutive[5].
Il carattere della indipendenza riconosciuta a tali Autorità amministrative[6] costituisce una novità senza precedenti nel nostro ordinamento giuridico, la quale pone termine all’originario modello organizzativo piramidale ideato da Cavour[7].
Già nella relazione Piga[8] del 1985 si rintraccia il primo tentativo di introdurre nuovi modelli istituzionali caratterizzati da “alto tasso di imparzialità”, ma è con le singole leggi istitutive delle Autorità de quibus che la disciplina delle stesse ha preso concretamente forma.
Accanto alla più antica Banca d’Italia[9] sono state istituite, tra le altre, le Autorità per la vigilanza in alcuni settori dell’economia, dai mercati mobiliari (CONSOB)[10] all’editoria (Garante per l’editoria)[11] ed alle assicurazioni (ISVAP)[12], ed ancora le Autorità per la tutela della concorrenza e del mercato (AGCM)[13], per la tutela del diritto di sciopero (Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali)[14], per la vigilanza sui contratti pubblici (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture)[15], per la regolazione dei servizi pubblici (AEEG[16] e AGCOM[17]), per la tutela della privacy (Garante per la protezione dei dati personali)[18] [19].
A fronte delle numerose leggi istitutive delle singole Autorità è mancata una disciplina organica del fenomeno[20], al quale il legislatore si è rivolto in via generale soltanto in rare occasioni; si ricordino: l’art. 1, comma 4 lett. b), della l. n. 59/1997, il quale ha escluso dal conferimento di funzioni e compiti dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali “i compiti di regolazione e di controllo già attribuiti con legge statale ad apposite autorità indipendenti”; l’art. 4 della l. n. 205/2000 che, introducendo l’art. 23 bis alla l. n. 1034/1971, ha stabilito che le controversie aventi ad oggetto “i provvedimenti adottati dalle autorità amministrative indipendenti” siano assoggettate al rito speciale accelerato previsto dalla medesima disposizione; ed infine l’art. 12 della l. n. 229/2003, il quale ha esteso alle Autorità indipendenti l’obbligo di dotarsi di metodi di analisi dell’impatto della regolazione.

2. Le ragioni dell’istituzione delle Autorità

Dalla breve ricostruzione storica sopra prospettata è possibile evincere un dato comune a tutte le Autorità amministrative indipendenti, ovverosia la ragione della loro istituzione.
Ognuna delle Autorità predette, infatti, è stata introdotta nell’ordinamento giuridico al precipuo fine di offrire una particolare regolazione a quegli ambiti della vita economica e sociale del Paese definibili come “settori sensibili”[21], coinvolgenti la tutela di interessi di particolare rilevanza costituzionale[22].
L’estrema delicatezza delle materie de quibus, determinata sia dall’elevato tecnicismo che le permea sia dal pericolo di “cattura” dell’ente di regolazione da parte dei poteri forti, pubblici e privati, sottoposti alla regolazione stessa, ha indotto il legislatore ad affidare la gestione di tali settori a organismi di garanzia tecnicamente qualificati e indipendenti, cioè muniti di una particolare terzietà, di rincarata imparzialità, di neutralità, di indifferenza rispetto agli interessi regolati[23].
La speciale competenza tecnica di tali Autorità amministrative è garantita, oltre che dalla scelta di persone di qualificata ed elevata preparazione, anche dalla loro struttura collegiale[24], la quale consente di acquisire diverse professionalità, assicurando, al contempo, la necessaria ponderazione per le deliberazioni delle Autorità[25].
Il carattere della indipendenza dall’indirizzo politico governativo, invece, è assicurato dalle leggi istitutive mediante la previsione di appositi meccanismi di nomina[26] dei membri delle Autorità, nonché mediante la previsione della sostanziale inamovibilità[27] dei suddetti membri ed il riconoscimento di autonomia organizzatoria, finanziaria e contabile[28].
Al fine di tutelare gli interessi sopra menzionati in maniera esaustiva ed efficace, le singole leggi istitutive hanno attribuito alle Autorità amministrative indipendenti ampi ed eterogenei poteri di carattere amministrativo, decisorio e normativo.
Le funzioni di amministrazione attiva non si discostano sostanzialmente da quelle svolte dalle altre Pubbliche Amministrazioni[29]. L’unica peculiarità che è possibile rinvenire, infatti, involge non il piano oggettivo-funzionale, bensì il piano soggettivo, ovverosia l’esercizio di tali poteri da parte di Autorità che sono munite di un’elevata preparazione tecnica e di un alto tasso di indipendenza valutativa[30].
Le funzioni decisorie consistono nell’adozione di provvedimenti anche sanzionatori, di carattere interdittivo o pecuniario, resi all’esito di un procedimento caratterizzato da modelli di partecipazione più evoluti rispetto alle disposizioni di cui alla l. n. 241/1990[31]; tale attività provvedimentale, definita anche attività di adjudication, si svolge, infatti, garantendo il più ampio diritto di difesa sia agli interessati sia ai controinteressati, secondo il principio di parità delle armi di derivazione comunitaria[32]. Per lo svolgimento delle funzioni in esame le Autorità possono esercitare incisivi poteri investigativi e istruttori, anche avvalendosi della collaborazione di specializzati nuclei della Guardia di finanza[33].
Le funzioni normative si sostanziano nell’adozione di regolamenti o di atti amministrativi generali destinati agli operatori dei rispettivi settori di competenza. Anche per l’esercizio di queste funzioni, così come già visto per quelle decisorie, sono previste forme di partecipazione procedimentale, le quali assumono connotati molto intensi; si suole parlare a tal riguardo di “contraddittorio orizzontale”, ovverosia di una partecipazione dei soggetti interessati di natura collaborativa e non invece difensiva[34].
Accanto alle funzioni sopra descritte, le Autorità amministrative indipendenti svolgono anche funzioni consultive; esse, infatti, sono chiamate a rendere il loro parere in occasione di procedimenti legislativi in corso che abbiano ad oggetto le materie rientranti nelle loro competenze e sono, altresì, tenute a relazionare periodicamente (di solito annualmente) il Parlamento sulle attività da esse svolte[35].
Dalla disamina dei poteri attribuiti dal legislatore ordinario alle Autorità amministrative indipendenti si comprende agevolmente che tali Autorità sono amministrazioni assolutamente peculiari, le quali rivestono nell’apparato organizzativo amministrativo un ruolo del tutto anomalo rispetto alle altre pubbliche amministrazioni.
La ragione dell’attribuzione a tali Autorità della titolarità delle predette funzioni – regolatorie, tutorie e para-giurisdizionali[36] – è stata rinvenuta nell’esigenza di tutelare efficacemente interessi di rango costituzionale, attinenti ai valori fondamentali della persona umana o della collettività[37].
Considerate le problematiche tecniche e socialmente sensibili connesse alla gestione dei settori predetti, il Parlamento ha dovuto prendere atto della propria incapacità di legiferare in materie tanto peculiari e, soprattutto, di intervenire in maniera tempestiva[38].
Conseguentemente, constatata, da un lato, l’incapacità dell’organizzazione amministrativa classica di gestire con la dovuta obiettività e con l’adeguata preparazione tecnica i cc.dd. settori sensibili, e, dall’altro, la circostanza che una mera tutela giurisdizionale non sarebbe in grado di garantire appieno i predetti interessi – poiché interverrebbe a lesione ormai già avvenuta[39] –, il legislatore ha attribuito alle Autorità de quibus il compito di garantire la tutela delle libertà fondamentali di cui alla prima parte della Costituzione, sia attraverso la predisposizione di norme, sia mediante la vigilanza sulla corretta applicazione delle stesse.

3. Dubbi di legittimità costituzionale

Le Autorità amministrative indipendenti, non previste espressamente dalla Carta fondamentale[40], pongono non pochi dubbi di legittimità costituzionale, poiché esse sembrano collocarsi fuori dalla consueta ripartizione dei poteri dello Stato.
Indossando la veste amministrativa, infatti, tali Autorità esercitano funzioni para-legislative e para-giurisdizionali e, indipendenti dal Governo, appaiono esenti da ogni forma di responsabilità circa il loro operato.
I problemi di legittimità costituzionale attengono, quindi, al profilo dell’attribuzione di poteri normativi e decisori, aventi ad oggetto i settori sensibili della vita economica e sociale del Paese, ad organi amministrativi posti peraltro fuori dai meccanismi di controllo governativo[41].
Ci si chiede, in sintesi, se sia conforme a Costituzione la sottrazione delle Autorità ad ogni forma di responsabilità, oppure se la loro indipendenza costituisca un vulnus all’unità dell’indirizzo politico-governativo e una violazione del c.d. circolo democratico, fondato sulla fiducia espressa dal Parlamento nei confronti del Governo[42].
Si pone, dunque, il problema se siano conformi a Costituzione le leggi che hanno attribuito i predetti poteri alle Autorità de quibus e non hanno, dunque, lasciato che fossero gli “ordinari” poteri dello Stato, rispettivamente quello legislativo e quello giurisdizionale, a dettare norme e a vigilare sulla corretta applicazione delle stesse, oppure, al limite, che tali poteri fossero attribuiti ad un qualunque ente amministrativo non indipendente dal Governo[43].

4. Segue: l’indipendenza

Nella norma di cui all’art. 95, comma 2, Cost., che statuisce la responsabilità dei Ministri collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri e individualmente per gli atti dei loro dicasteri, taluni[44] leggono l’imposizione di una necessaria dipendenza dell’amministrazione dal Governo, intesa come l’indefettibile presupposto perché quest’ultimo possa essere ritenuto responsabile di fronte al Parlamento dell’operato dell’apparato amministrativo.
I dubbi di legittimità costituzionale delle Authorities sono alimentati, in primis, dalla carenza di qualsivoglia forma di dipendenza dal Governo e, conseguentemente, di forme di responsabilità di quest’ultimo di fronte al Paese per l’attività svolta dalle Autorità, in presunta violazione del citato art. 95.
In proposito, è stato autorevolmente sostenuto che il canone della separazione dal potere esecutivo di organizzazioni differenziate come quelle in esame appare giustificato dalle peculiari funzioni svolte dalle Autorità amministrative indipendenti[45]. Tali funzioni, invero, non appaiono riconducibili all’attuazione dell’indirizzo politico del Governo, bensì alla diretta attuazione della voluntas insita nelle singole leggi istitutive delle Autorità.
Basti considerare a tale riguardo che le Authorities non sono deputate al perseguimento dell’interesse pubblico primario, determinato dalle direttive del Governo, ma sono destinate ad un penetrante controllo di legalità sulla corretta gestione dei cc.dd. settori sensibili. In sintesi, le funzioni – para-legislative e para-giurisdizionali – e le relative modalità di svolgimento delle stesse sono determinate direttamente dalla legge senza alcuna interferenza del potere esecutivo, con il quale di conseguenza le Autorità non hanno, di regola, alcun genere di rapporto.
A differenza delle amministrazioni tradizionali, le quali effettuano scelte, anche discrezionali, all’esito di un procedimento di ponderazione fra i diversi interessi pubblici e privati coinvolti nell’azione amministrativa, perseguendo l’interesse pubblico primario individuato dalle linee programmatiche determinate dal Governo, le Autorità amministrative indipendenti non si occupano della gestione dell’interesse pubblico bensì regolamentano e proteggono[46] interessi costituzionalmente rilevanti.
Invero, alle Autorità de quibus sono affidati poteri ascrivibili non alle scelte libere o discrezionali proprie della politica legislativa amministrativa, ma poteri riconducibili in senso lato alle attività di regolazione e controllo di determinati settori[47]. Poiché tale particolare carattere teleologico-funzionale delle Autorità determina una fisiologica insofferenza ad un eventuale intervento ministeriale, appare evidente che nel caso di specie non può certamente trovare applicazione l’art. 95 Cost. che sancisce la responsabilità del Ministro per gli atti del proprio dicastero.
Le Autorità amministrative indipendenti, infatti, costituiscono tasselli del tutto peculiari dell’apparato amministrativo rispetto ai quali non può configurarsi alcuna responsabilità in capo al vertice del potere esecutivo, il quale evidentemente non è in grado di incidere sul loro operato.
Alla luce delle considerazioni espresse sinora, si può affermare, quindi, che l’art. 95 Cost. non impone una inderogabile regola di dipendenza della P.A. dal Governo, con inevitabile responsabilità di quest’ultimo di fronte al Parlamento, ma prevede soltanto che ove sia ravvisabile una forma di dipendenza dell’amministrazione dal Governo (ciò che avviene in ordine alle “ordinarie” PP.AA.), questo è chiamato a rispondere davanti al Parlamento[48].
Si consideri, a tale riguardo, che ipotesi di amministrazione c.d. “autocefala”, ossia non subordinata al potere politico ma regolata direttamente dalla legge, sono già state da tempo elaborate dalla dottrina; tale fattispecie trova fondamento nel dettato costituzionale di cui all’art. 97 Cost., il quale, sancendo i principi della imparzialità e del buon andamento della p.a., configura l’ipotesi della (talvolta necessaria) separazione dell’amministrazione dal potere politico[49].
Tutto quanto sopra esposto non esclude di certo che le Autorità de quibus possano subire (ed anzi subiscano) un “controllo politico diffuso”, così come avviene anche per altri organi di garanzia, ovverosia la Corte costituzionale e il Presidente della Repubblica[50], e non esclude che esse siano responsabili (direttamente) verso il Parlamento che, allo stesso modo in cui le ha istituite, potrebbe in ogni momento condizionarne l’esistenza, i poteri e le modalità di funzionamento[51].

5. Segue: il potere normativo

Gran parte delle Autorità amministrative indipendenti esercitano poteri normativi conferiti loro dalle relative leggi istitutive; come sopra anticipato, infatti, le peculiarità dei settori nei quali le Autorità operano hanno indotto il legislatore a “delegare” il potere di regolamentazione di tali materie sensibili ad organismi tecnicamente preparati e fuori da ogni pericolo di contaminazione dai poteri pubblici o privati[52].
Alla scelta quasi obbligata del Parlamento è, quindi, conseguita l’attribuzione alle Autorità di un potere di regolamentazione in settori talvolta privi di qualsivoglia disciplina di rango legislativo.
Si consideri, a tale riguardo, che alcune Autorità sono titolari di funzioni normative di notevole rilievo, capaci di occupare ambiti normativi di rango primario[53], ove sembra che le relative leggi attributive del potere de quo dicano “troppo poco” per conformare a sé l’esercizio del futuro potere normativo e che i regolamenti delle Autorità dicano “troppo” per rimanere entro i confini della disciplina meramente attuativa di quella primaria[54].
I dubbi di legittimità relativi al potere normativo delle Autorità amministrative indipendenti – organismi privi del carattere della rappresentatività popolare – attengono, in particolare, al fondamento costituzionale dell’esercizio di tale potere e al rapporto esistente fra gli atti normativi delle Autorità e le leggi (statali e regionali).
Il fondamento costituzionale di tale potere normativo viene oggi rinvenuto nel disposto del riformulato art. 117, comma 6, Cost. il quale, da un lato, attribuisce alla potestà regolamentare dello Stato le materie di competenza legislativa esclusiva statale (ex art. 117, comma 2, Cost.), e dall’altro, attribuisce alla potestà regolamentare delle Regioni le materie di competenza legislativa concorrente o residuale (ex art. 117, commi 3 e 4, Cost.), salva delega alle Regioni da parte dello Stato del proprio potere regolamentare[55].
Orbene, sembra potersi affermare che lo “Stato” di cui al citato art. 117, comma 6, non debba necessariamente essere identificato con il Governo e che, dunque,regolamenti (non governativi) possano essere adottati anche da altri organismi statali, quali le Autorità di cui si discute[56].
Da ciò consegue che le Authorities “statali” possano di certo regolamentare (ove tale potere sia loro attribuito dalle leggi istitutive) le materie spettanti alla potestà legislativa esclusiva statale (privacy, concorrenza, risparmio etc) e che eventuali Authorities regionali, qualora fossero istituite, potrebbero disciplinare le materie appartenenti alla legislazione concorrente o residuale delle Regioni[57].
Si consideri, a tale riguardo, che la potestà legislativa statale può estendersi sino a disciplinare settori molto vasti per il tramite delle cc.dd. “materie trasversali” e, in particolare, alla luce del disposto dell’art. 117, comma 2, lett. m) (determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale). In virtù di tale norma il Parlamento ben potrebbe istituire un’apposita Autorità amministrativa indipendente al fine di tutelare uno dei numerosi interessi suscettibili di essere ricondotti nel novero dei diritti civili e sociali.
Ancora, al fine di individuare le possibili materie oggetto di regolamentazione da parte delle Authorities, occorre considerare il c.d. “trascinamento” che lo Stato potrebbe realizzare in applicazione del principio di sussidiarietà verticale, di cui all’art. 118 Cost.
Come noto, quest’ultima norma attribuisce le competenze amministrative in primis al Comune, salvo che per garantire una regolamentazione unitaria l’Ente “superiore” (Provincia, Regione, Stato) decida di esercitare il potere amministrativo anche nelle materie che, ex art. 117 Cost., non rientrerebbero nella propria competenza legislativa; tale rivendicazione comporta, infatti, il trasferimento in capo allo Stato non solo del potere amministrativo, ma anche del potere normativo, onde evitare che un’eterogenea disciplina regionale possa frustrare del tutto l’esigenza di unitarietà perseguita dallo Stato attraverso “l’appropriazione” delle funzioni amministrative[58].
Si consideri, in ogni caso, che in epoca antecedente alla riforma del Titolo V della Costituzione, la conformità delle Authorities alla Carta fondamentale, sotto il profilo del potere normativo ad esse attribuito per legge, era rinvenuta sia nelle singole disposizioni della Costituzione, che riconoscono e garantiscono gli interessi tutelati dal legislatore tramite l’istituzione delle Autorità[59], sia nella derivazione comunitaria di molte di esse o comunque nel rafforzamento dei loro poteri per l’influenza del diritto comunitario, tant’è che si è parlato a tale riguardo di una “comunitarizzazione sotterranea” di molte Autorità[60].
Quanto al rapporto fra gli atti normativi delle Autorità e le leggi statali e regionali, v’è da rilevare che gran parte della dottrina ha ricondotto tale questione non ad un rapporto di sovraordinazione della legge sul regolamento, bensì ad un rapporto di complementarietà, che si basa sulla volontà del legislatore di assegnare alle Autorità una sfera di competenza esclusiva[61].
A tale proposito si è parlato di “regolamenti quasi indipendenti”, i quali cioè non sarebbero davvero tali poiché gli interessi da tutelare sono predefiniti dal legislatore, ma neanche sarebbero meramente attuativi-esecutivi poiché il dettato legislativo appare certamente molto lacunoso[62].
La questione de qua è stata sottoposta all’esame dei Giudici di Palazzo Spada[63], i quali hanno affermato che “il potere normativo delle Autorità amministrative indipendenti è riconosciuto in modo unanime da dottrina e giurisprudenza, sia sulla base delle disposizioni legislative di settore, sia in ragione della loro peculiare natura e funzione delle Authorities. Non è però ammissibile che tale potere si imponga su fonti di rango primario, in quanto la previsione del potere normativo di un soggetto diverso dal legislatore e, segnatamente, di un organo amministrativo (pur se imputabile allo Stato – Comunità e non all’amministrazione in senso tradizionale), deve necessariamente trovare fondamento in una previsione di legge, a garanzia dei principi fondamentali dello Stato di diritto, sanciti dalla Costituzione”[64].

6. Segue: il potere decisorio

Le Autorità amministrative indipendenti esercitano, di regola, ampi poteri decisori in merito alla corretta applicazione delle norme relative ai propri settori di competenza. Come sopra anticipato, la particolare delicatezza degli interessi tutelati dalle Authorities ha indotto il legislatore ad attribuire alle medesime poteri di intervento certamente più immediati e tempestivi rispetto agli ordinari poteri di controllo attribuiti alla Magistratura, la quale può intervenire soltanto ex post, ovverosia quando gli interessi protetti sono già stati lesi e quando è ormai difficile ripristinare in toto lo status quo ante[65].
I dubbi di legittimità costituzionale connessi all’esercizio del potere decisorio sono determinati dalla eventuale riconduzione delle Autorità amministrative indipendenti nel novero dei giudici speciali, la cui istituzione è espressamente vietata dall’art. 102, comma 2, Cost..
Tali incertezze interpretative possono, però, essere agevolmente risolte mediante un duplice ragionamento.
Occorre considerare, a tale riguardo, che se da un lato è vero che il carattere della indipendenza accomuna le Autorità de quibus alla Magistratura, la quale come noto è soggetta soltanto alla legge, è purtuttavia vero che l’indipendenza non costituisce affatto una prerogativa esclusiva dei magistrati e che la Costituzione non stabilisce che la funzione di risoluzione dei conflitti spetti soltanto alla magistratura, essendo semplicemente necessario (e sufficiente), invece, che i magistrati conoscano in ultima istanza delle decisioni delle Autorità[66].
Orbene, come noto, le leggi istitutive delle Authorities individuano modalità di impugnazione degli atti di queste ultime, prevedendo nella maggioranza dei casi la giurisdizione, anche esclusiva, del giudice amministrativo, ma con rilevanti ipotesi di giurisdizione del giudice ordinario[67].
Di fronte al carattere della impugnabilità dei provvedimenti delle Autorità sembra ormai potersi affermare che i predetti dubbi di legittimità non hanno alcuna ragion d’essere, poiché il legislatore non ha evidentemente inteso sottrarre alcuna funzione alla Magistratura, la quale è e rimane pur sempre l’unica titolare del potere giurisdizionale[68].
A fugare ogni dubbio circa la natura di organismo amministrativo e non giurisdizionale delle Autorità in esame è intervenuta altresì la Corte di Cassazione[69], la quale ha osservato che nell’ordinamento giuridico non è dato rinvenire un tertium genus tra amministrazione e giurisdizione, e che l’individuazione di un eventuale potere para-giurisdizionale avrebbe un valore meramente descrittivo privo di rilevanza giuridica. La Corte, conseguentemente, ha riconosciuto la natura amministrativa delle Authorities, sancendo la legittimazione passiva del Garante della privacy nel caso di impugnazione giurisdizionale dei relativi provvedimenti[70].
D’altronde, la possibilità di impugnare gli atti delle Autorità de quibus discende direttamente dalle previsioni costituzionali di cui all’art. 113 ovvero di cui all’art. 24 della Costituzione. Si consideri, infatti, che sia nell’ipotesi in cui si proceda all’inserimento delle Autorità all’interno delle tradizionali strutture dell’amministrazione pubblica, sia nell’ipotesi in cui si riconducano le Autorità in esame a qualcosa di profondamente diverso, contro i loro atti sarebbe sempre ammessa la tutela giurisdizionale ai sensi dell’art. 113 Cost. (nel primo caso) o comunque ai sensi dell’art. 24 Cost. (nel secondo caso)[71].
A ciò si aggiunga che le Authorities non sono titolari esclusive di poteri decisori di prima istanza e che il cittadino leso ben potrebbe adire l’Autorità giurisdizionale senza alcun vincolo di “pregiudizialità”. La suprema Corte, infatti, ha statuito che compete al soggetto interessato scegliere attraverso quali strumenti o azioni far valere i propri diritti, potendo la violazione delle disposizioni normative trovare tutela tanto davanti all’Autorità giurisdizionale quanto davanti alle Amministrazioni indipendenti[72] [73].
Si consideri, infine, che in seguito alla modifica apportata dalla legge n. 205 del 2000, che ha espressamente introdotto la consulenza tecnica d’ufficio nel processo amministrativo, il Giudice amministrativo è stato messo effettivamente in condizione di poter valutare pienamente la correttezza degli atti impugnati, poiché per mezzo della c.t.u. l’alto tecnicismo che caratterizza tali provvedimenti non costituisce più ormai un ostacolo alla comprensione delle problematiche attinenti a materie tanto peculiari.
Tant’è che, sulla scia della predetta novella legislativa, numerose sono state le pronunce dei Giudici di Palazzo Spada[74], con le quali si è stabilito che il controllo giurisdizionale degli atti delle Autorità non attiene più esclusivamente ad una mera verifica di manifesta ragionevolezza della decisione impugnata, bensì ad un sindacato ben più penetrante in grado di valutare con precisione le legittimità anche sostanziale di tali provvedimenti[75].

7. Conclusioni

Alla luce delle considerazioni espresse, sembra potersi affermare che ogni dubbio circa la legittimità costituzionale delle Autorità amministrative indipendenti sia privo di qualsivoglia fondamento giuridico, poiché, come dimostrato, ogni potere che il legislatore ha attribuito alle Autorità de quibus non solo appare conforme a Costituzione, ma addirittura sembra “legittimato” dalla stessa Carta fondamentale.
Basti considerare, a tale riguardo, che non soltanto gli interessi tutelati attraverso l’istituzione delle Autorità indipendenti affondano le loro radici nella Costituzione, ma la stessa forma “Autorità indipendente” appare il modello organizzativo più appropriato, sotto il profilo costituzionale, alla realizzazione di quegli interessi. La corretta gestione dei cc.dd. settori sensibili, infatti, è garantita soltanto da organismi del tutto indipendenti dal Governo e dai poteri economici.
Né si potrebbe invocare il principio di separazione dei poteri per contestare la legittimità costituzionale delle Autorità amministrative indipendenti. A ben vedere, infatti, nelle Autorità in esame si concentrano poteri regolamentari e decisori in maniera non dissimile da quanto accade in relazione ad altre amministrazioni, come ad esempio quella governativa.

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[1] Nella letteratura più recente, si vedano, almeno, Amato G., Le autorità indipendenti, in Storia d’Italia, (a cura di) L. Violante, Torino, 1998; Caringella F., La tutela giurisdizionale amministrativa nei confronti delle Amministrazioni indipendenti ieri oggi e domani, in www.giustamm.it; Casetta E., Manuale di Diritto Amministrativo, Milano, 2006; Cassese S., Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo generale, Milano, 2003; Cassese S., L’attuale situazione delle autorità indipendenti. Relazione al convegno organizzato dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni su “Funzionamento e organizzazione delle authorities: esperienze a confronto”, Forum p.a. 2004, Roma, 10 maggio 2004; Id., Le Autorità Amministrative Indipendenti: origini storiche e problemi odierni, in I garanti delle regole (a cura di Franchini-Cassese), Bologna, 1996; Cassese S., Franchini C., L’amministrazione pubblica italiana, Bologna,1994; Cerulli Irelli V., Lineamenti di diritto amministrativo, Torino, 2007; Cerulli Irelli V., Autorità indipendenti: c’è bisogno di una riforma?, in “ISEA”, Roma, 2001; Clarich M., Autorità indipendenti bilancio e prospettive di un modello, Bologna, 2005; Clarizia A., Autorità indipendenti e ordinamento comunitario. Il sistema antitrust dopo il regolamento 1/2003, in www.giustamm.it., 2006; Massera A., “Autonomia” e “Indipendenza” nell’amministrazione dello Stato italiano, in Scritti in onore di M. S. Giannini, Milano, 1988; Massera A., La crisi del sistema ministeriale e lo sviluppo degli enti pubblici e delle autorità amministrative indipendenti, in L’amministrazione pubblica italiana, (a cura di) Cassese S., Franchini C., Bologna, 1994; Merusi F., Democrazia e autorità indipendenti, Bologna, 2000; Merusi F., Passaro M., Autorità indipendenti, in Enc. dir., Milano, 2002; Politi F., Regolamenti delle autorità amministrative indipendenti, in Enciclopedia giuridica Treccani, Roma, 1995; Rolli R., Pubblica Amministrazione e Autorità amministrative indipendenti nella “mancata” riforma costituzionale, in (a cura di) Gambino S., D’Ignazio G., La revisione costituzionale e i suoi limiti, Milano, 2007; Santaniello G., Il riordino delle autorità amministrative indipendenti (Problemi e prospettive), in www.interlex.it, 2002; Santaniello G., Le autorità amministrative indipendenti quali fattori di evoluzione dell’ordinamento, in www.interlex.it, 2003; Schinaia M. E., Il controllo giurisdizionale, Relazione al Convegno “Le autorità amministrative indipendenti” in memoria di V. Caianiello, Palazzo Spada, 9 maggio 2003, in www.giustizia-amministrativa.it; Tenca S., La collocazione delle Autorità indipendenti nell’ordinamento giuridico, con alcune considerazioni sui poteri dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in www.giustamm.it.
[2] Montesquieu, L’esprit des lois, 1748, libro undicesimo, capitolo quarto, trad. it. a cura di B. Boffito Serra, Milano, 2007.
[3] Chieppa R., Tipologie procedimentali e contraddittorio davanti alle Autorità indipendenti, in www.giustizia-amministrativa.it.
[4] Le prime organizzazioni amministrative riconducibili al modello delle Autorità indipendenti sono nate negli Stati Uniti, alla fine del XIX secolo, col nome di Independent Commissions o Regulatory Agencies e sono state poi recepite dalla Francia nel secondo dopoguerra del secolo scorso, con il nome di Autorité Indépendante, per svolgere compiti istituzionali di protezione di diritti e di interessi. In Gran Bretagna, invece, Tribunali amministrativi indipendenti dotati di poteri quasi giustiziali erano già presenti fin dal XVIII secolo. Cfr. D’Alberti M., (voce) Autorità indipendenti (dir.amm.), in Enc. giur. Treccani, Roma, 1995, p. 1; De Benedetto M., Autorità indipendenti, in Dizionario di diritto pubblico, (diretto da) Cassese S., Milano, 2006, p. 588.
[5] D’Alberti M., (voce) Autorità indipendenti (dir.amm.), cit., p. 3.
[6] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, sent. 29 maggio 2008, n. 2548, in www.leggiditalia.it, che, conformandosi all’orientamento costante della sezione, ha riconosciuto alle Autorità amministrative indipendenti (nella specie l’Autorità per l’energia elettrica e il gas) la connotazione di organismo amministrativo. Si veda, altresì, Cass., Sez. I, sent. 30 giugno 2001, n. 8889, in www.leggiditalia.it, secondo la quale le Autorità de quibus hanno pur sempre natura amministrativa, non sussistendo nel nostro ordinamento giuridico un tertium genus tra amministrazione e giurisdizione.
[7] Caringella F., Corso di diritto amministrativo, tomo I, Milano, 2003, p. 724.
[8] Piga F., Relazione della Commissione per la modernizzazione delle istituzioni – Riforma della Amministrazione Centrale, in Riv. trim. sc. amm., 1985, p. 115.
[9] Istituita con la l. n. 449/1893, la Banca d’Italia si è vista attribuire come prerogativa istituzionale dalla c.d. legge bancaria del 1936 (r.d.l. n. 375/1936) il potere di battere moneta; allo stato trova compiuta disciplina nel d. lgs. n. 385/1993 e sue ss.mm.ii. (T.U. bancario).
[10] La Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), in realtà, è stata istituita prima che in Italia si diffondesse consapevolmente la figura delle Autorità amministrative indipendenti, dalla l. n. 216/1974, successivamente modificata dalla l. n. 281/1985; la Commissione, infatti, è stata introdotta nell’ordinamento giuridico come un “ordinario” ente pubblico, dotato di qualche particolare autonomia, accresciutasi poi soltanto nel corso degli anni: cfr. Niccolai S., I poteri garanti della Costituzione e le autorità indipendenti, Pisa, 1996, p. 192; Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica. Tra legittimità costituzionale e legittimazione democratica, Milano, 2006, p. 34.
[11] Il Garante per l’editoria, istituito con la l. n. 416/1981, si configurava in origine come mero organo ausiliario del Parlamento, privo di una specifica natura amministrativa, mentre soltanto con la l. n. 223/1990 sono state attribuite al “nuovo” Garante per la radiodiffusione e l’editoria vere e proprie funzioni di garanzia: cfr. Pinelli C., Atti congiunti dei Presidenti delle due Camere, in Enc. dir., Giuffrè, Milano, 1997 (aggiornamento), I, p. 207., secondo il quale il Garante per l’editoria era in origine una “istituzione strabica e debole, lontana dalla figura delle autorità amministrative indipendenti di cui si cominciò a parlare alla metà degli anni ‘80”; v. altresì Niccolai S., I poteri garanti della Costituzione e le autorità indipendenti, cit., p. 194, il quale rileva che un’analoga evoluzione si sarebbe verificata anche in Francia: cfr. sul punto Stirn B., Les autorités administratives indépendantes, janvier 2001, in www.premier-ministre.gouv.fr, secondo il quale per le Autorità amministrative indipendenti “l’existence a précédé l’essence”; Falcon G., Il “primo”, il “secondo” e il “terzo” garante nei settori dell’editoria e della radiodiffusione, in Bassi F. – Merusi F., (a cura di), Mercati e amministrazioni indipendenti, Milano, 1993, pp. 72 e 77; Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, cit., p. 34.
[12] L’Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP) è stato istituito con la l. n. 576/1982, ad esso si possono estendere le stesse considerazioni sopra svolte per la CONSOB (supra nota n. 7). Cfr. Niccolai S., I poteri garanti della Costituzione, cit., p. 176; Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, cit., p. 34. Si veda, altresì, D’Alberti M., (voce) Autorità indipendenti (dir. amm.), cit., p. 6, secondo il quale l’ISVAP soffrirebbe di un’eccessiva dipendenza nei confronti delle direttive del Ministro dell’industria e degli indirizzi del Comitato interministeriale per la programmazione economica.
[13] Istituita con la l. n. 287/1990.
[14] Istituita con la l. n. 146/1990; si veda D’Alberti M., (voce) Autorità indipendenti (dir. amm.), cit., p. 6, il quale ritiene che la Commissione de qua sembrerebbe basarsi su una ragion d’essere diversa da quella che caratterizza le Autorità indipendenti, poiché la valutazione compiuta dalla Commissione sull’equilibrio fra diritti costituzionalmente garantiti come lo sciopero e i diritti alla salute, all’istruzione, alla libertà di circolazione etc., non risponderebbe alla finalità prima di protezione di interessi diffusi o collettivi nei confronti di poteri imprenditoriali o burocratici forti.
[15] Già Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, istituita con la l. n. 109/1994, la sua disciplina è stata ridisegnata dal d. lgs. n. 163/2006. Sulla natura di Autorità indipendente dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici si veda Cons. Giust. Amm., sent. 16 settembre 2008, n. 769, in www.giustizia-amministrativa.it.
[16] Autorità per l’energia elettrica ed il gas (AEEG), istituita con la l. n. 481/1995.
[17] Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, istituita con la l. n. 249/1997.
[18] Istituita con la l. n. 675/1996 e disciplinata oggi dal d. lgs. n. 196/2003.
[19] Secondo autorevole dottrina anche le risalenti istituzioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti sarebbero riconducibili alla categoria della Autorità Indipendenti, poiché esse, nate in seno all’amministrazione, hanno gradualmente acquisito indipendenza. Cfr. in tal senso: Cassese S., Le basi del diritto amministrativo, Torino, 1989. Contra D’Alberti M., (voce) Autorità indipendenti (dir.amm.), cit., p. 4, secondo il quale sarebbe evidente la non riconducibilità di tali istituzioni al fenomeno delle Autorità amministrative indipendenti propriamente dette, in quanto diverse ne sono le finalità, la collocazione nell’ordinamento giuridico, la natura delle funzioni e dei poteri.
[20] Caringella F., Corso di diritto amministrativo, tomo I, Giuffrè, 2003, p. 725, sostiene che le Autorità indipendenti non sono un istituto bensì un fenomeno giuridico (in tal senso già Amato G., Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, in Riv. trim. dir. pubbl., 1997, pp. 645 e ss.). L’autore ritiene che non si tratti di enti creati dal legislatore in esecuzione di un preciso disegno ma di istituzioni concepite sulla spinta di un’esigenza di autonomia ed imparzialità, diversamente atteggiata a seconda del momento politico e delle caratteristiche operative necessarie.
[21] La categoria dei domaines sensibles è stata elaborata dalla dottrina francese e poi recepita con analoga terminologia anche in Italia: cfr. Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, cit., p. 121.
[22] Concorrenza, privacy, comunicazioni, risparmio etc., in buona sostanza tutti ambiti riconducibili ai diritti garantiti dalla prima parte della Costituzione.
[23] Longo F., Ragioni e modalità dell’istituzione delle autorità indipendenti, in Cassese- Franchini (a cura di), I garanti delle regole, Bologna, 1996, p. 13; si veda, altresì, Merusi F., Democrazia e autorità indipendenti: un romanzo quasi giallo, Bologna, 2000.
[24] Il numero dei componenti varia a seconda delle specifiche previsioni delle leggi istitutive, che prevedono solitamente un numero dispari di membri (tre, cinque, sette o più) per agevolare la formazione delle necessarie maggioranze deliberative. L’unica eccezione sembra essere costituita dalla disposizione di cui all’art. 153, comma 2, del d. lgs. n. 196/2003, la quale dispone che il Garante per la protezione dei dati personali sia costituito da quattro componenti.
[25] De Benedetto M., Autorità indipendenti, cit., p. 589.
[26] Generalmente le Autorità si articolano al loro interno su due livelli: l’organo collegiale di indirizzo, titolare della “politica” dell’Ente, e la struttura posta al servizio del perseguimento dei fini istituzionali dell’Autorità. L’organo di indirizzo è nominato o con una determinazione dei Presidenti delle Camere (AGCM, Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, Commissione di garanzia per lo sciopero), o con una deliberazione delle Camere (Garante della privacy), con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri (CONSOB e ISVAP), per cui può essere richiesto un parere delle competenti commissioni parlamentari (AEEG) oppure una deliberazione consultiva delle Camere (AGCOM). Cfr. De Benedetto M., Autorità indipendenti, cit., p. 592.
[27] Una volta nominati, i membri delle Autorità rimangono in carica per tutto il tempo del loro mandato (quattro, cinque o sette anni), in taluni casi con possibilità di rinnovo, non potendo essi essere revocati per nessuna ragione. L’unico caso in cui il conferimento dell’incarico può essere revocato è stabilito dall’art. 1 delle l. n. 281/1985, il quale prevede che, in caso di impossibilità di funzionamento o di continuata inattività della CONSOB, il Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Ministro del tesoro (ora dell’economia e delle finanze), comunica al Parlamento una motivata proposta di scioglimento della Commissione; tale scioglimento, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, è disposto con decreto del Presidente della Repubblica. Cfr. Morbidelli G., Sul regime amministrativo delle Autorità indipendenti, in Predieri A., Le Autorità indipendenti nei sistemi istituzionali ed economici, Firenze, 1997, vol. I, pp. 145 e ss., il quale estende la citata norma all’ISVAP e alle Autorità di provenienza parlamentare.
Diversa, invece, è l’ipotesi di decadenza dalla carica per incompatibilità, rispetto alla quale le leggi istitutive tacciono sull’individuazione dell’organo competente a dichiarare la decadenza. Cfr. Schlesinger P., Natura e limiti delle responsabilità delle Autorità, in AA.VV. Regolazione e garanzia del pluralismo. Le Autorità amministrative indipendenti, Milano, 1997, p. 72, il quale ha formulato due ipotesi alternative: l’estensione alle Autorità de quibus del regime applicabile alla Corte costituzionale, secondo il quale sarebbe la stessa Autorità a decidere, oppure l’attribuzione di tale potere alla Corte costituzionale.
[28] Cfr. Corte cost., sent. 6 luglio 2007, n. 256, in www.leggiditalia.it, secondo la quale il ricorso a meccanismi di autofinanziamento rafforza l’indipendenza dal potere politico molto più di quanto non diminuisca quella dal potere economico dei soggetti vigilati o regolati; secondo l’opinione della Corte, da questo punto di vista, i meccanismi di autofinanziamento possono considerarsi coerenti con le stesse ragioni sottese all’istituzione delle Autorità indipendenti.
[29] Basti pensare alle funzioni oggi svolte dall’AEEG e prima esercitate da altre PP.AA. (cfr. art. 14 della l. n. 481/1995).
[30] Cfr. Malinconico C., Le funzioni amministrative delle autorità indipendenti, in Cassese- Franchini, op. cit., p. 39.
[31] Appare densa di significato la posizione di quanti ancorano la legittimazione delle Autorità alle particolari regole procedimentali che disciplinano l’attività delle medesime; l’idea comune è quella di sostenere che la legittimazione delle Autorità “non discende dalla democrazia politica, ma dalla democrazia procedimentale” (cfr. Cassese S., Negoziazione e trasparenza nei procedimenti davanti alle Autorità indipendenti, in AA.VV., Il procedimento davanti alle Autorità indipendenti , Torino, 1999, p. 42) e che le Autorità ricevono conseguentemente “una legittimazione democratica a posteriori” (cfr. Clarich M., I procedimenti di regolazione, in AA.VV., Il procedimento davanti alle Autorità indipendenti , cit., p. 19). Si veda, inoltre, Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, cit., pp. 80 ss..
[32] Cfr. Chieppa R., Tipologie procedimentali e contraddittorio davanti alle Autorità indipendenti, cit.
[33] Cfr. Perez R., Informazione e autorità indipendenti, in Foro amm., 1997, p. 657; De Benedetto M., L’Autorità garante della concorrenza e del mercato, Bologna, 2000, pp. 384 e ss.
[34] Chieppa R., Tipologie procedimentali e contraddittorio davanti alle Autorità indipendenti, cit.
[35] Cfr. De Benedetto M., Autorità indipendenti, cit., p. 591.
[36] A tale riguardo si rileva che non a tutte le Autorità amministrative indipendenti le rispettive leggi istitutive attribuiscono simili poteri; si consideri, ad esempio, che la l. n. 287/1990, istitutiva dell’AGCM, non attribuisce al Garante della concorrenza e del mercato alcun potere di regolazione.
[37] Si vedano, ex multis, Amato G., Le Autorità indipendenti nella Costituzione economica in AA.VV., Regolazione e garanzia del pluralismo. Le Autorità amministrative indipendenti, Milano, 1997, pp. 3 e ss.; Cheli E., Intervento, in Kostoris Padoa Schioppa F. (a cura di), Le Autorità indipendenti e il buon funzionamento dei mercati, Milano, 2002, pp. 115 e ss.; Giacobbe G., Competenza delle Authorities e tutela dei diritti della persona, in Perlingieri P. (a cura di), Authorities e tutela della persona, Napoli, 1999, pp. 27 e ss.
[38] Cfr. Chieppa R., Tipologie procedimentali e contraddittorio davanti alle Autorità indipendenti, cit., secondo il quale le Autorità indipendenti operano in settori in cui vi è un’evoluzione tecnologica talmente rapida da rendere difficile, se non impossibile, per il legislatore il compito di porre una disciplina completa immune da una rapida obsolescenza.
[39] Si veda a tale riguardo Caringella F., Corso di diritto amministrativo, cit., p. 779, il quale ritiene che la magistratura, intervenendo in una fase patologica della vita di relazione, non sia in grado di garantire la tutela di settori nevralgici che abbisognano di tempestivi interventi correttivi e ortopedici nella fase fisiologica.
[40] Come noto, nel progetto di riforma costituzionale redatto dalla Commissione bicamerale nel 2005 era prevista un’espressa copertura costituzionale delle Autorità indipendenti, tant’è che nel titolo III (il Governo) della parte II era stata inserita la sezione III rubricata “Autorità di garanzia e organi ausiliari”, in cui l’art. 82 prevedeva che “Per lo svolgimento di attività di garanzia o di vigilanza su determinate materie la legge può istituire apposite Autorità […] Il Senato della Repubblica elegge a maggioranza dei tre quinti dei suoi componenti i titolari delle Autorità di garanzia e di vigilanza. La legge ne stabilisce la durata del mandato, i requisiti di eleggibilità e le condizioni di indipendenza nello svolgimento delle funzioni”: cfr. Chieppa R., Tipologie procedimentali e contraddittorio davanti alle Autorità indipendenti, cit.
[41] Cfr. Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, 2009, p. 690, il quale rileva che si dubita della conciliabilità con il tessuto costituzionale di un pouvoir administratif che, senza la garanzia costituzionale riservata alla magistratura dall’art. 101 Cost., goda di identica indipendenza dal potere politico e pretenda di regolare, con poteri autoritativi, interessi relativi a settori nevralgici spogliando il Paese della responsabilità del plesso centrale.
[42] Tale questione è già stata affrontata: Rolli R., Pubblica Amministrazione e Autorità amministrative indipendenti nella “mancata” riforma costituzionale, in (a cura di) Gambino S., D’Ignazio G., La revisione costituzionale e i suoi limiti, Milano, 2007, cit.
[43] Rolli R., Pubblica Amministrazione e Autorità amministrative indipendenti nella “mancata” riforma costituzionale, cit.
[44] Cfr. Pericu F., Brevi riflessioni sul ruolo istituzionale delle autorità amministrative indipendenti, in Diritto amministrativo, I, 1996, p. 1 ss. Si veda altresì la citata relazione della Commissione Piga nella parte in cui si afferma che non è concepibile che gli organi di Governo siano totalmente irresponsabili nei confronti del Governo.
[45] Cfr. Longo F., Ragioni e modalità dell’istituzione delle autorità indipendenti, in Cassese- Franchini, op. cit., p. 18 ss.; Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 691.
[46] Cfr. Romano F., Le autorità amministrative indipendenti, in Caringella F., (a cura di) Percorsi monografici di diritto amministrativo, Napoli, 1998, secondo il quale le Autorità amministrative indipendenti non amministrano né controllano ma regolamentano e proteggono.
[47] Cfr. Longo F., Ragioni e modalità dell’istituzione delle autorità indipendenti, in Cassese- Franchini, op. cit., p. 16.
[48] Cfr. Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, cit. p. 798, secondo il quale la dipendenza e la predetta responsabilità sono caratteri tipici dell’amministrazione in senso sostanziale, poiché è esclusivamente rispetto a quest’ultima che il Governo risponde al Parlamento della congruità delle decisioni adottate e della non disomogeneità delle stesse rispetto alle linee programmatiche poste alla base della fiducia parlamentare. Cfr. altresì Gemma G., Garante per la radiodiffusione e l’editoria e conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, in Giur. cost., 1995, p. 1668 ss..
[49] Cfr. Nigro M., La pubblica amministrazione tra Costituzione formale e costituzione materiale, in Studi in memoria di V. Bachelet, II, Milano, 1987, p. 385 ss.; si veda altresì Sandulli A.M., Funzioni pubbliche neutrali, in Studi in onore di A. Segni, IV, Milano, 1996, p. 241 ss., il quale rileva l’esistenza di funzioni neutrali che giustificano l’indipendenza dall’amministrazione dalle direttive politiche governative.
[50] Cfr. Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica,cit., p. 42.
[51] Cfr. Cheli E., Intervento, in Kostoris Padoa Schioppa F. (a cura di), Le Autorità indipendenti, cit., p. 120, il quale distingue fra irresponsabilità verso l’esecutivo e responsabilità verso il Parlamento; si veda altresì Predieri A., L’erompere delle autorità amministrative indipendenti, Firenze, 1997, p. 58, il quale rileva che il Parlamento può istituire le Autorità, può abolirle, modificarne le competenze ma non può interferire sulle loro direttive. Si consideri, a tale riguardo, l’esperienza francese caratterizzata dalla prassi delle maggioranze di turno di eliminare le Autorités scomode. Il Conseil constitutionnel ha precisato che il legislatore è autorizzato a modificare o abolire un’Autorità indipendente soltanto qualora vengano previsti altri organismi o altri procedimenti che soddisfino lo scopo per il quale l’Autorità era stata istituita (cfr. sent. 86-210 DC del 29 luglio 1986). Nel nostro ordinamento tale regola sembra riconducibile al principio di ragionevolezza, in applicazione del quale il legislatore non sarebbe libero di tornare (sic) sui suoi passi, una volta che abbia dimostrato di ritenere necessaria l’istituzione di un’apposita Autorità per tutelare interessi costituzionalmente protetti, ma dovrebbe provvedere a sostituire l’Autorità soppressa con organismi o meccanismi equivalenti, capaci di soddisfare ugualmente i principi costituzionali di riferimento (cfr. Manetti M., Autorità indipendenti (dir. cost.), in Enc. giur., Roma, 1997, IV, p. 9.
[52] In merito all’ammissibilità di un potere normativo in capo alle Authorities si vedano Merusi F., Considerazioni generali sulle amministrazioni indipendenti, Relazione al convegno dell’accademia dei Lincei, Roma del 30 giugno – 9 luglio 1993, Milano, 1993, pp. 389 ss.; Cheli E., Potere regolamentare e struttura costituzionale, Milano, 1967, p. 444; Merusi F. – Passaro M., Le autorità indipendenti. Un potere senza partito, Bologna 2003; Franchini C., Le autorità indipendenti come figure organizzatorie nuove, in Cassese- Franchini (a cura di), op. cit.; Scoca F.G., Le amministrazioni indipendenti in Diritto amministrativo (a cura di Mazzarolli – Pericu – Romano – Roversi Monaco – Scoca), Bologna, 2001, I, p. 598.
[53] Cfr. Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, cit., p. 213.
[54] Cfr. De Minico G., Antitrust e Consob. Obiettivi e funzioni, Padova, 1997, p. 274
[55] Cfr. Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, cit., p. 230; contra Cintioli F., I regolamenti delle Autorità indipendenti nel sistema delle fonti tra esigenze della regolazione e prospettive della giurisdizione, in www.giustizia-amministrativa.it.
[56] Cfr. Grasso G., op. ult. cit., p. 211.
[57] Cfr. Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, cit., p. 697.
[58] Cfr. Corte cost., sent. 1 ottobre 2003, n. 303, in www.leggiditalia.it; Caringella F., op. ult. cit., p. 698.
[59] Cfr. artt. 13 e 15 Cost. per la privacy, art. 21 Cost. per l’ordinamento delle comunicazioni, art. 40 Cost. per l’esercizio del diritto di sciopero, art. 41 Cost. per la tutela della concorrenza, art. 47 Cost. per la tutela del risparmio.
[60] Cfr. Manetti M., Le proposte di riforma costituzionale in materia di autorità indipendenti, in Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Autorità indipendenti e principi costituzionali, Sorrento 30 maggio 1997, Padova, 1999, p. 177.
[61] Cfr. Grasso G., op. ult. cit., p 218, ma vedi già nello stesso senso Cabiddu M.A. – Caldirola D., L’attività normativa delle autorità indipendenti, in Amministrare 2000, p. 39, nonché Marzona N., Il potere normativo delle autorità indipendenti, in Cassese- Franchini (a cura di), op. cit., p. 101.
[62] Cfr. Frego Luppi S.A., L’amministrazione regolatrice, Torino, 1999, p. 143, nonché Foà S., I regolamenti delle autorità amministrative indipendenti, Torino, 2002, p. 133.
[63] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 11 novembre 2008, n. 5622, in www.leggiditalia.it; si veda altresì Cons. Stato, Sez. per gli atti normativi, nel parere del 14 febbraio 2005, n. 11603, in www.giustizia-amministrativa.it.
[64] In merito alla possibilità di attribuire natura non secondaria ai regolamenti de quibus, si veda però Grasso G., op. ult. cit., p. 243, il quale pone una distinzione fra i regolamenti previsti dall’art. 87, comma 5, Cost. (certamente di rango secondario) e i regolamenti di cui all’art. 117, comma 6, Cost., in grado di “resistere” quanto meno ai regolamenti governativi.
[65] Cfr. Caringella F., Manuale di diritto amministrativo, p. 693, il quale coglie in tale contesto una linea di continuità con un’evoluzione normativa che, a partire dalla formulazione della legge n. 241 del 1990, ha inteso anticipare la fase della tutela al momento procedimentale e, comunque, preprocessuale.
[66] Cfr. Caringella F., op. ult. cit., p. 692, il quale esclude che la previsione di cui all’art. 101 Cost. costituisca espressione di un “monopolio soggettivo di indipendenza” e rileva che la Costituzione pretende soltanto che la Magistratura detti l’ultima parola sui conflitti de quibus.
[67] Si pensi alla disposizione di cui all’art. 152 del d.lgs. n. 196 del 2003, Codice in materia di protezione dei dati personali, la quale stabilisce che il giudice ordinario può decidere la controversia anche in deroga al divieto di cui all’art. 4 della l. n. 2248 del 1865 allegato E).
[68] In senso contrario si veda Cassese S., Le autorità indipendenti: origini storiche e problemi odierni, in Cassese- Franchini (a cura di), op. cit., p. 222, il quale sostiene che poiché i membri delle Autorità sono scelti con criteri particolarmente selettivi e sottoposti a incompatibilità ben superiori a quelle dei giudici, l’assoggettamento dei loro provvedimenti al sindacato giurisdizionale sarebbe quanto meno superfluo. In estrema ipotesi, l’Autore sostiene che un eventuale giudizio possa essere instaurato direttamente presso il Consiglio di Stato.
[69] Cfr. Cass., Sez. I, 20 maggio 2002, n. 7341, in www.leggiditalia.it.
[70] Cfr. Caringella F., op. ult. cit., p. 693.
[71] Cfr. Grasso G., Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica, cit., p. 44.
[72] Cfr. Cass., Sez. I, sent. 13 febbraio 2009, n. 3640, in www.leggiditalia.it.
[73] Si consideri, inoltre, che se da un lato sono generalmente esclusi sia il ricorso gerarchico, poiché le Autorità rispondono al principio secondo cui superiores non recognoscentes, sia il ricorso per opposizione, poiché non vi è un’espressa previsione normativa in tal senso, contro i provvedimenti delle Autorità indipendenti è tuttavia ammesso il ricorso straordinario al Capo dello Stato. Secondo la dottrina prevalente con tale forma di ricorso il Governo riuscirebbe ad esercitare un potere alquanto rilevante nei confronti delle Authorities, poiché come noto il Consiglio dei ministri potrebbe disattendere le indicazioni fornite dal Consiglio di Stato in sede consultiva, esercitando così per vie traverse un controllo politico sull’operato delle Autorità. Tuttavia, il Consiglio di Stato si è pronunciato in senso opposto, riconoscendo l’ammissibilità del ricorso al Capo dello Stato, poiché esso si ispirerebbe ad un controllo indipendente ed obiettivo, vicino a quello giurisdizionale, in quanto tale compatibile con l’indipendenza delle Autorità. Cfr. Sgueo G., Autorità amministrative indipendenti: genesi, funzione, ruolo, in www.overlex.com.
[74] Ex multis: Cons. Stato, Sez. VI, sent. 2 marzo 2004, n. 926, in www.giustizia-amministrativa.it.
[75] Si consideri, tuttavia, che tale sindacato effettivo sull’analisi svolta dalle Autorità non implica alcuna confusione di ruoli, in quanto il Giudice ha soltanto il compito di verificare se il potere sia stato correttamente esercitato, non potendo ovviamente sostituirsi a tali Amministrazioni nell’esercizio dei poteri loro spettanti; cfr. Chieppa R., Tipologie procedimentali e contraddittorio davanti alle Autorità indipendenti, cit.

(pubblicato il 26.2.2010)

Note

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