Sommario: 1. Le questioni di fondo e le specifiche aree di rischio. 2. I percorsi formativi. 3. I destinatari. 4. Gli obiettivi e i metodi. 5. La tipologia di docenza. 6. La misurazione degli esiti formativi.

1. Le questioni di fondo e le specifiche aree di rischio

Può la formazione dei dipendenti pubblici aiutare a prevenire la corruzione negli appalti? Stando alle indicazioni della normativa, dei piani anticorruzione finora adottati ed alle numerose iniziative che si stanno svolgendo in tutt’Italia, sembra proprio di sì[2]. In effetti, a cominciare dalla legge 6 novembre 2012, n. 190[3], il tema della formazione è considerato fondamentale al punto da costituire una modalità di accompagnamento dell’intero percorso di riforma[4]: la formazione è un contenuto obbligatorio dei piani triennali anticorruzione predisposti dalle singole amministrazioni; la mancata programmazione della formazione costituisce elemento per la valutazione delle responsabilità dirigenziali; alla Scuola nazionale dell’amministrazione è affidato il compito di svolgere attività formativa dei dipendenti pubblici sui generali temi dell’etica e della legalità e sugli argomenti più specifici legati alle aree di attività considerate a maggior rischio (appalti e contratti, gestione del personale, gestione dei procedimenti concessori e autorizzatori); l’adozione dei nuovi codici di comportamento da parte delle singole amministrazioni deve essere supportata da specifici corsi volti ad assicurarne la conoscenza e la corretta applicazione[5].
In materia di appalti pubblici il Piano nazionale anticorruzione, sulla scia dei numerosi approfondimenti svolti[6], individua alcune sotto aree di rischio, ritenute snodi procedurali deboli e potenzialmente pericolosi, da mettere quindi sotto stretta osservazione: definizione dell’oggetto dell’affidamento; individuazione dello strumento/istituto dell’affidamento; requisiti di qualificazione; requisiti di aggiudicazione; valutazione delle offerte; verifica delle eventuali anomalie; procedure negoziate; affidamenti diretti; revoca del bando; redazione del cronoprogramma; varianti in corso di esecuzione del contratto; subappalto; utilizzo di rimedi di risoluzione delle controversie alternativi a quelli giurisdizionali durante la fase di esecuzione del contratto. Tali snodi vanno inquadrati alla luce di un concetto di corruzione molto ampio che comprende in primo luogo la dimensione amministrativa, per cui vanno anche declinati in funzione dei potenziali conflitti di interesse[7].
Le decisioni primarie e secondarie relative ad ognuno di questi elementi possono condurre a fenomeni corruttivi, in quanto possono comportare per gli attori coinvolti “benefici discrezionali”[8], che implicano quasi sempre il pagamento di un prezzo superiore a quello minimo accettabile per l’offerente o il contraente privato in conseguenza di accordi illeciti “sottoscritti”, secondo la logica dello “scambio occulto” che si ripercuotono sulla fase di scelta del contraente o durante la gestione del contratto[9]. Serve quindi una costante azione finalizzata al completo rispetto delle regole all’insegna dei principi di trasparenza, concorrenza ed economicità[10], anche se occorre evitare di cadere nella sindrome del sospetto.
Come si diceva, c’è unanime condivisione dell’idea che, tra i diversi strumenti messi in campo[11], un ausilio fondamentale per prevenire la corruzione possa essere dato dalla formazione, in un settore dove gli sforzi finora compiuti hanno ottenuto risultati modesti[12].
Mancano però indicazioni specifiche su come risolvere alcune questioni di fondo: quale formazione? Rivolta a chi? Con quali obiettivi? Con quali metodi? Con quali docenti? Con quali effetti concreti? E’ chiaro che si tratta di domande cruciali[13], alle quali dovrebbe far riferimento ogni struttura deputata alla predisposizione e gestione dei percorsi formativi e che possono essere tradotte nella domanda cardine: come incidere attraverso la formazione sui comportamenti individuali e collettivi dei dipendenti pubblici? Nelle note che seguono si cerca di rispondere prospettando alcune possibili soluzioni in riferimento alle procedure di affidamento e di gestione di appalti e contratti pubblici.

2. I percorsi formativi

Il tema della formazione dei dipendenti pubblici è un tema antico. Tutte le riforme amministrative, soprattutto negli ultimi decenni, hanno ritenuto che il buon esito delle azioni intraprese fosse condizionato dalla posizione della burocrazia, la quale è stata sempre percepita come una formidabile forza frenante[14].
In generale, si è sempre ritenuto – e ancora oggi si ritiene – che le scelte politiche non potessero essere concretamente attuate senza un atteggiamento positivo della burocrazia, non tanto in termini di condivisione, quanto piuttosto in termini di “comprensione”. Quindi, la formazione come strumento per avere un corretto approccio istituzionale, nel rispetto dei distinti ruoli di indirizzo e controllo (affidato alla politica) e di gestione (affidato alla dirigenza). Il discorso sul rapporto tra “politica” e “amministrazione” è un argomento allo stesso tempo vecchio e nuovo[15] e, intraprenderlo qui in termini generali sarebbe esorbitante, tuttavia è bene sottolineare che la formazione di cui ci si occupa riguarda soltanto il personale che è presente nell’amministrazione in qualità di lavoratore, inserito nei diversi livelli dell’organizzazione. In pratica le riflessioni che seguono non riguardano – né potrebbero riguardare – la formazione e la qualità del personale politico. Per esso si aprono più delicate e importanti questioni che esulano dalla portata di questo contributo[16].
Nell’ottica prima ricordata, la formazione per la prevenzione della corruzione costituisce uno strumento di cambiamento delle persone e delle organizzazioni. Pertanto, questo nuovo volto dei percorsi formativi dei dipendenti pubblici, costituiscono un tipo di formazione “mirata”[17] che non sembra possa ascriversi ad uno dei modelli finora noti ed evidenziati in passato dalla scienza giuridica[18].
Va subito detto, che secondo l’impostazione dettata dalla legislazione e dai piani per la prevenzione della corruzione, sembra esserci pochissimo spazio per una concezione pragmatica, per cui parte della formazione potrebbe avvenire on the job, sul posto di lavoro, secondo la regola del learnign by doing (si impara facendo), anche se l’apprendimento dalle buone pratiche o dai buoni esempi costituisce comunque un valido punto di riferimento. Pertanto, la formazione prospettata va ad aggiungere qualche cosa alle conoscenze ed alle esperienze pregresse dei lavoratori pubblici, quasi a colmare un gap cognitivo comportamentale[19]. Siamo di fronte ad un tipo di formazione volta alla “sensibilizzazione”, nel senso che il risultato formativo che si ottiene è in primo luogo legato al solo fatto di fare formazione.
Se ciò è vero, bisogna accompagnare la formazione volta alla conoscenza delle regole, delle strutture e delle procedure – quindi il “sapere utile” – con l’acquisizione di una maggiore e diversa consapevolezza che operare bene è soprattutto frutto di convinzioni e di motivazioni e non uno strumento volto ad evitare sanzioni. In altri termini, al “sapere utile” va collegato il “sapere sapiente”. Infatti, è solo questo tipo di sapere che consente di avere una “bussola” per orientarsi nelle decisioni da prendere in contesti informali, nei casi in cui la regola sia lasca o non tipizzata oppure quando la stessa posizione ricoperta nell’ambito della struttura organizzativa dell’amministrazione possa costituire di per sé una “rendita” in termini di possesso di informazioni, di potere di interdizione e di inattività, di possibilità di promesse favorevoli ai potenziali terzi contraenti[20]. Situazioni queste che permeano – va ricordato – tutte le disposizioni contenute nel nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici[21], stabilite anch’esse in funzione di prevenzione.

3. I destinatari

I destinatari della formazione in materia di appalti pubblici sono sia i responsabili della prevenzione della corruzione ed i referenti ad essi collegati, sia i dirigenti ed i funzionari che operano nel settore, ovviamente – come poi si vedrà – con modalità di erogazione e contenuti diversi. Mentre per i primi la scelta è semplice, per i secondi non lo è. Si consideri, infatti che nel disegno organizzativo delle amministrazioni pubbliche, quasi mai tutto il complesso procedimento contrattuale è nella esclusiva titolarità dell’ufficio contratti. Né ciò accade quando la scelta organizzativa è di costituire una stazione unica appaltante (Sua), in quanto non è detto che tutte le procedure siano concretamente curate da essa.
Pertanto, la lista delle sotto aree di rischio nel campo degli appalti pubblici ricordata all’inizio, implica la costruzione di diagrammi di flusso calati nelle strutture organizzative di riferimento. Solo così è possibile individuare il personale potenzialmente interessato dalla formazione. E’ evidente che non si potrà prescindere dal coinvolgere i referenti della programmazione, i progettisti e i collaboratori alla progettazione, i dirigenti competenti ad approvare i progetti[22]: detto in altri termini, chi si occupa della fase preparatoria. Spostando lo sguardo verso le fasi gestionali, il primo momento decisionale è rappresentato dalla determina a contrattare, affidata al dirigente responsabile dell’unità organizzativa competente, il quale dovrà anche nominare il responsabile unico del procedimento (Rup); per entrambe queste figure, la formazione per l’anticorruzione è indispensabile. Altre figure da coinvolgere sono: i funzionari chiamati a far parte delle commissioni di aggiudicazione, gli ufficiali roganti, i direttori dei lavori, i direttori dell’esecuzione del contratto, i collaudatori e, più in generale chi si occupa della fase di vigilanza e di verifica. In poche parole, è fondamentale che tutto il personale addetto alle procedure relative agli appalti, a qualsiasi titolo, segua percorsi di formazione: non soltanto quindi chi opera nell’amministrazione attiva, ma anche chi segue le fasi consultive e di controllo.
Il tema dei destinatari va affrontato infine tenendo anche presente la questione della necessaria rotazione degli incarichi come strumento di prevenzione. Questa criticità può essere facilmente superata mettendo a regime il sistema di formazione, che non può essere legato soltanto alla fase iniziale di rinnovamento, ma deve essere una funzione permanente, in modo tale da estendere la platea dei destinatari che di volta in volta assumono gli incarichi rientranti nelle categorie sopra richiamate. Così il rischio di disperdere le competenze professionali ed i costi organizzativi ed economici ad esso legati dovrebbero essere molto contenuti[23].

4. Gli obiettivi e i metodi

La costruzione di un percorso formativo specifico finalizzato alla prevenzione della corruzione negli appalti pubblici, presuppone la precisa individuazione degli obiettivi e dei metodi da seguire, anche in considerazione che ci si rivolge a persone inserite da tempo nel mondo del lavoro[24]. In entrambi gli ambiti, si tratta di scelte multiple, che comportano approcci diversi. L’obiettivo principale è di mettere le persone formate nelle condizioni di riconoscere i sintomi della corruzione e comportarsi di conseguenza, ponendo in essere tutte quelle azioni amministrative utili ad evitare che i fenomeni corruttivi si verifichino concretamente.
Per la formazione rivolta ai responsabili della prevenzione della corruzione e dei referenti delle amministrazioni, quindi a persone che non si occupano in modo specifico di appalti, il percorso formativo avrà lo scopo di approfondire le aree di rischio di corruzione nelle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture e nella gestione dei relativi contratti. In tale ambito, è necessario, innanzi tutto, studiare le metodologie per la costruzione di indicatori che rappresentino indizi di un potenziale rischio di corruzione; occorre individuare poi le possibili misure specifiche di prevenzione e di contrasto: dal punto di vista procedurale, sotto il profilo organizzativo e in riferimento ai rapporti ed ai raccordi con i privati contraenti. Quindi la metodologia didattica può seguire il metodo tradizionale di lezione frontale (in aula o a distanza, tramite l’utilizzo di piattaforme informatiche) accompagnata da momenti di esercitazione pratica con l’obiettivo di “allenare” i partecipanti ad applicare concretamente gli strumenti del risk management a cominciare dalla mappatura dei flussi procedurali calati nel disegno organizzativo e sui soggetti che intervengono, senza trascurare il rapporto con l’ambiente esterno. Ad esempio, un momento procedurale da considerare è la scelta del sistema di affidamento, soprattutto quando si ricorre in modo frequente alla procedura negoziata senza bando[25] o ad affidamenti diretti previsti da discipline derogatorie (relative ad emergenze, ai settori sociali, ecc.); ciò si gioca spesso nella costruzione dei presupposti legittimanti, più che violando i limiti fissati dalla legge, per cui costituiscono utili indicatori l’analisi dei presupposti di fatto che hanno consentito tale tipologia di affidamento e l’individuazione di chi ne ha accertato la sussistenza.
Quando invece i partecipanti ai corsi sono persone che già conoscono le normative di settore, i problemi applicativi specifici e le prassi seguite dall’amministrazione di appartenenza, quindi funzionari che non seguono i corsi per ricevere una formazione professionale sugli appalti, è necessario accompagnarli a rileggere e riflettere quanto già noto sotto la particolare ottica del rischio di corruzione.
In tal senso, gli obiettivi di apprendimento possono consistere in ulteriori conoscenze, capacità ed atteggiamenti[26]. Le conoscenze presuppongono un tipo di apprendimento cognitivo, quindi l’analisi delle sotto aree di rischio non solo dal punto di vista formale/normativo ma anche – forse soprattutto – sotto il profilo sostanziale. Qui lo strumento didattico più efficace deve consentire lo scambio di esperienze, come, ad esempio, il modello del focus group, guidato ovviamente da un docente esperto di appalti e di amministrazione. Per esemplificare, se il tema è la redazione del bando di gara, ogni partecipante porterà all’attenzione del gruppo un bando vero e proprio già emanato e gestito dall’amministrazione di appartenenza, ossia una sorta di “auto-caso”. Sarà così possibile analizzarne i contenuti e le modalità di gestione cercando di comprendere i rischi potenziali legati alla definizione dei requisiti di accesso alla gara, soprattutto in riferimento ai requisiti tecnico economici richiesti ai concorrenti, che potenzialmente potrebbero configurare i cosiddetti “bandi fotografia” o “bandi ritagliati” volti a favorire specifiche imprese.
Diverso è il metodo da seguire in relazione all’acquisizione di capacità. Nel caso degli appalti pubblici, è indispensabile rapportare le aree di rischio nella concreta realtà organizzativa. Ogni amministrazione pubblica segue modelli diversi[27], per cui occorre accrescere la capacità di coniugare la dimensione organizzativa, con le altre due dimensioni dell’agire pubblico: quella procedurale e quella professionale. Qui il tipo di apprendimento è operativo, relativo cioè alla capacità di comprensione della propria posizione rispetto ai flussi procedurali calati nel disegno organizzativo e in relazione ai diversi soggetti che intervengono, interni ed esterni. Ciò comporta l’utilizzo di una metodologia didattica basata su “casi” di studio ed esercitazioni, utilizzando, laddove possibile, manuali operativi. E’ evidente che non è sufficiente, per comprendere le dinamiche reali decisionali ed organizzative, il riferimento ai regolamenti sui procedimenti amministrativi adottati ai sensi della legge n. 241/1990, perché essi non colgono tutti gli aspetti procedurali operativi che invece qui diventano fondamentali. Sono pertanto soprattutto le prassi che vanno approfondite. Così, ad esempio, potrà essere utile far riferimento a casi dove l’uso distorto dell’offerta economicamente più vantaggiosa ha favorito un determinato soggetto attraverso una particolare pesatura dei criteri di valutazione dell’offerta[28], oppure dove, nel corso della gestione del contratto, l’amministrazione ha acconsentito ad un eccessivo ricorso alle varianti al solo scopo di garantire all’impresa extra guadagni per recuperare il ribasso d’asta proposto in sede di gara.
Più complesso è infine il raggiungimento dell’obiettivo che mira ad incidere sugli atteggiamenti, puntando su un tipo di apprendimento emotivo. La modifica dei comportamenti delle persone è, tra gli obiettivi didattici, quello più ambizioso e difficile da realizzare. Ciò principalmente a causa della naturale resistenza che ogni individuo ha nei confronti dei tentativi esterni di cambiarlo[29]. Il metodo migliore può essere quello del ricorso a “testimoni privilegiati” e dell’utilizzo delle dinamiche di gruppo (role play, ecc.): la condivisione di vissuti professionali, la costruzione di propositi comuni, può essere molto utile a raggiungere il risultato. Ognuno deve potersi immaginare poi in una posizione diversa dalla propria, cercando di capire le strategie comportamentali non soltanto dal proprio punto di vista, ma anche dal punto di vista di chi partecipa alla procedura in una differente posizione organizzativa.

5. La tipologia di docenza

Tra i numerosi nodi da sciogliere in materia di formazione per la prevenzione della corruzione negli appalti pubblici è compreso quello relativo alla qualità della docenza. Diciamo subito che ciò prescinde dalle qualifiche formali dei singoli, che possono solo essere un indizio utile per una valutazione ex ante delle abilità necessarie a svolgere bene l’attività di formatore. Così, il fatto di essere un professore di università, un dirigente pubblico, un magistrato, un professionista esperto nel settore, costituisce solo il requisito minimo e necessario (oltre a quello ovvio di indiscussa moralità ed onestà), ma sicuramente non sufficiente.
Non si tratta di una vicenda di poco conto, proprio perché il rischio di presentare questioni e soluzioni che vengono percepite dai partecipanti ai corsi come astratte e completamente scollate dalle realtà operative è sempre in agguato. Quando ciò si verifica, si ha l’effetto esattamente contrario rispetto agli obiettivi formativi che si vogliono raggiungere: gli allievi sopportano controvoglia il docente, il quale a sua volta è costretto ad impiegare molto tempo per cercare di farsi accettare dall’aula, innescando così un pericoloso circolo vizioso che produce soltanto frustrazioni. Quando ciò accade la formazione viene percepita come un ulteriore adempimento burocratico, il che va assolutamente evitato.
Il punto è che in materia di appalti pubblici, per essere un buon docente, non basta soltanto conoscere il codice dei contratti e le relative problematiche applicative, suffragate magari dalla conoscenza delle posizioni della giurisprudenza, dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, della scienza giuridica e dalle principali implicazioni economiche. Occorre qualcosa in più: la conoscenza di ambienti e di dinamiche organizzative; la consapevolezza dei processi decisionali reali; l’aver vissuto in prima persona problematiche procedurali e relazionali; la predisposizione al confronto ed all’ascolto. Insomma, occorre possedere la capacità di accompagnare l’illustrazione degli aspetti teorici della materia con una narrazione frutto di esperienza e capacità di interlocuzione, assecondando un preciso progetto formativo. Solo così è possibile porre il discente, spesso collocato nell’organizzazione in posizioni di responsabilità, nella condizione di interloquire con il docente, di “sfruttarne” appieno la competenza e la sapienza e, in definitiva, considerarlo un punto di riferimento, un tramite per acquisire quel quid pluris che giustifica la partecipazione al corso.
La persona che non possiede queste caratteristiche – che non è in grado quindi di assumere in pieno responsabilità formative – non può svolgere proficuamente attività di docenza. Magari, se è giovane, può essere coinvolto nel team didattico come tutor o esercitatore, in stretto contatto con la docenza vera e propria, ma non di più.
Un ultimo elemento da considerare, soprattutto quando i corsi prevedono più docenti, è il necessario collegamento funzionale tra i diversi interventi. Anche qui è fondamentale costruire un team didattico, in grado di progettare azioni formative condivise nei contenuti e nei metodi, improntate secondo un’ottica di coerenza e un principio di non contraddizione.

6. La misurazione degli esiti formativi.

Che cosa rimane ai partecipanti a conclusione di un corso di formazione sulla prevenzione degli appalti pubblici? L’ampliamento delle conoscenze? L’accrescimento delle competenze professionali? La convinzione che tutto dipende da comportamenti virtuosi, praticati soprattutto per scelta etica e non per costrizione giuridica? E che cosa rimane all’amministrazione?
Cominciando da quest’ultima domanda, è chiaro che il principale effetto sull’organizzazione amministrativa della formazione dei lavoratori ad essa addetti, nelle diverse posizioni e responsabilità, consiste nella riduzione al minimo del rischio di corruzione, attraverso la maggiore conoscenza degli snodi critici e potenzialmente occasione di deviazioni, accompagnata dalla diffusione e consolidamento di valori etici. E’ possibile costruire così un habitat ostile ai fenomeni corruttivi. Ulteriori effetti di tipo organizzativo riguardano l’accresciuta capacità di gestione del rischio residuo, soprattutto in termini di miglioramento del fattore umano e di quello culturale, in modo tale da evitare che nelle reali dinamiche organizzative possano essere perpetrati, da parte dei diversi attori, giochi strategici complessi, più o meno consapevoli, basati soltanto sulle reciproche convenienze.
Un percorso formativo che ha funzionato bene, probabilmente è riuscito ad ottenere riguardo al personale tutti i risultati sopra richiamati ed è andato molto al di là di ciò che gli esperti chiamano “formazione apparente”. Non si tratta, ovviamente, di aver “manipolato” le menti o le coscienze, ma di aver lasciato un’impronta, provocato curiosità, interesse e consapevolezza, nonché capacità di agire con maggiore “cognizione di causa”.
Al termine del percorso formativo il funzionario deve aver acquisito più coraggio e superato il senso di solitudine degli onesti. Ciò comporta che egli, nella prevenzione della corruzione, non debba sentirsi mai solo – soprattutto quando ritenesse di segnalare fenomeni corruttivi di cui sia venuto a conoscenza – ma inserito in un sistema amministrativo incentrato su ulteriori momenti di guidance[30]. Per l’individuazione del comportamento corretto da tenere in situazioni specifiche la formazione è necessaria, ma potrebbe non essere sufficiente se non accompagnata da alcuni accorgimenti organizzativi, come, ad esempio, l’attivazione di sportelli di consulenza o di meccanismi di supervisione professionali, come avviene da tempo nelle professioni a rischio di burn out.
Passando infine alla misurazione degli esiti formativi, appare evidente che, se nell’immediato può essere utile la classica verifica dell’apprendimento, magari attraverso la somministrazione di test a risposta multipla e colloquio, il vero feed-back positivo lo potrà dare solo il trascorrere del tempo. In pratica, solo se i partecipanti ai corsi e le amministrazioni di appartenenza vedranno ridursi i fenomeni di corruzione, nel senso ampio di cui prima si è detto, i percorsi formativi avranno costituito un sicuro ed efficace contributo. Pertanto, la formazione dovrà essere seguita da sistemi di monitoraggio, svolti sotto la regia del responsabile della prevenzione della corruzione, che consentano di mantenere viva l’attenzione sulle sotto aree di rischio ricordate all’inizio e sulle attività delle persone coinvolte e, se necessario, di organizzare periodici interventi di follow up.

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[1] Dirigente generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri e docente presso la Scuola nazionale dell’Amministrazione
[2] In verità, la formazione è considerata da tempo uno degli strumenti di lotta alla corruzione. Cfr. ad esempio, Council of Europe, Committee of Ministers, Resolution (97) 24, On the twenty Guiding Principles for the Fight against Corruption, adottata il 6 novembre 1997.
[3] Legge 6 novembre 2012, n. 190, Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione.
[4] B. G. Mattarella, La prevenzione della corruzione in Italia, in Giornale di diritto amministrativo, n. 2/2013.
[5] F. Verbaro, Il “peso” della formazione nella lotta alla corruzione, in Pubblico impiego, n. 3/2013.
[6] Cfr. Camera dei deputati, Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, La lotta alla corruzione, Laterza, Roma-Bari, 1998; Presidenza del consiglio dei ministri, Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, La corruzione in Italia. Per una politica di prevenzione, 2012, in www.governo.it;
[7] Commissione europea, European Anti-Fraud Office, OLAF, Identifying conflicts of interests in public procurement procedures for structural actions. A pratical guide per managers, Bruxelles, 2014.
[8] S. Rose-Acherman, Corruption and Government. Causes, Consequences and Reform, Cambridge University Press, 1999.
[9] D. della Porta, Lo scambio occulto. Casi di corruzione politica in Italia, il Mulino, Bologna, 1992.
[10] G. M. Racca, La prevenzione e il contrasto della corruzione nei contratti pubblici, in B. G. Mattarella e M. Pelissero (a cura di), La legge anticorruzione, Giappichelli, Torino, 2013, p. 125 ss.
[11] Sull’ esigenza di una pluralità di strumenti normativi e amministrativi per la prevenzione, si veda, F. Cingari, Repressione e prevenzione della corruzione pubblica. Verso un modello di contrasto “integrato”, Giappichelli, Torino, 2012, p. 180 e ss.
[12] A. Buscema, La giurisdizione della Corte dei conti negli appalti pubblici, in Foro amministrativo – Tar, n, 10/2013.
[13] Le questioni poste sono legate al più generale tema della possibilità di formazione all’etica pubblica. Si veda in proposito lo studio anche in chiave comparata di B. G. Mattarella, Le regole dell’onestà, il Mulino, Bologna, 2007, p. 71 e ss.
[14] Questo è uno dei temi e dei problemi degli albori. Cfr. in proposito, H. Rosenberg, Bureaucracy, aristocracy and autocracy, The Prussian experience, 1660-1815, tr. it., La nascita della burocrazia, Editori riuniti, Roma, 1968.
[15] Per le implicazioni in ordine alla corruzione, P. Davigo, La giubba del re. Intervista sulla corruzione, a cura di D. Pinardi, Laterza, Roma-Bari, 1998.
[16] Per la comprensione del fenomeno, si veda D. della Porta e A. Vannucci, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi, attori, il Mulino, Bologna, 1994; M. D’Alberti e R. Finocchi (a cura di), Corruzione e sistema istituzionale, il Mulino, Bologna, 1995.
[17] L’espressione “formazione mirata” è utilizzata nel Rapporto sul primo anno di attuazione della legge n. 190/2012 predisposto dall’Autorità nazionale anticorruzione nel dicembre 2013
[18] S. Cassese, A che cosa serve la formazione dei dipendenti pubblici? In Politica del diritto, 1989, p.431 ss., ha evidenziato tre versioni della formazione: debole, ossia preparazione allo svolgimento di una professione; forte, ossia strumento di cambiamento amministrativo; fortissima, per la creazione della classe dirigente del paese.
[19] Cfr. in proposito P. Legrenzi, E. Arielli, Psicologia e management. Le basi cognitive delle scienze manageriali, Milano, 2005.
[20] D. della Porta e A. Vannucci, Corruzione politica e amministrazione pubblica. Risorse, meccanismi, attori, cit. p. 34.
[21] D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62, “Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’art. 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”, in Gazzetta ufficiale, n. 129 del 4 giugno 2013.
[22] La programmazione e la progettazione riguardano sia i lavori, sia le forniture ed i servizi. Per i primi sono obbligatorie (es. art. 128 codice dei contratti, d.lgs. n. 163/2006) per i secondi sono facoltative (es. art. 271 del Regolamento, d.P.R. n. 207/2010). Cfr. in proposito Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, Determinazione n. 5 del 6 novembre 2013, Linee guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture.
[23] F. Di Cristina, La corruzione negli appalti pubblici, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 2012, p. 185.
[24] Per le questioni metodologiche e di contenuto relative alla formazione professionale degli adulti, si veda M. Knowles, The Adult Learner. A Neglected Species, Houston, 1973, trad. it. Quando l’adulto impara, FrancoAngeli, Milano, 1997.
[25] La procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara è disciplinata dall’art. 57 del codice dei contratti pubblici, che fissa i presupposti legittimanti, tra i quali rientrano i casi di “estrema urgenza”, risultanti da eventi imprevedibili, non imputabili alle stazioni appaltanti, e non compatibili con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette e negoziate con bando.
[26] G.P. Quaglino, Fare formazione. I fondamenti della formazione e i nuovi traguardi, Raffaello Cortina, Milano, 2005.
[27] Lo stesso codice dei contratti utilizza spesso la locuzione “in conformità ai propri ordinamenti”, proprio per sottolineare che le disposizioni procedurali vanno contestualizzate e rese congrue rispetto alle specifiche realtà organizzative. Cfr. ad esempio, l’art. 11 d.lgs. n. 163/2006 relativo alle Fasi delle procedure di affidamento.
[28] I criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa sono indicati, a titolo esemplificativo, dall’art. 83 de codice dei contratti pubblici.
[29] M. Castagna, Progettare la formazione. Guida metodologica per la progettazione del lavoro in aula, FrancoAngeli, Milano, 1991.
[30] B. G. Mattarella, Le regole dell’onestà, cit., p. 175

(pubblicato il 17.6.2014)

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L'articolo Formazione dei dipendenti pubblici e prevenzione della corruzione negli appalti: per non parlare ai muri [1] proviene da Giustamm.

Sommario: 1. L’offerta e la domanda di servizi per l’infanzia. 2. Il quadro normativo di riferimento tra dimensione locale e comunitaria. 3. Il parternariato pubblico privato. 4. Le procedure ottimali per la scelta del concessionario. 5. I contenuti essenziali delle concessioni. 6. La partecipazione dei genitori alla gestione. 7. Le criticità e le possibili soluzioni

1. L’offerta e la domanda di servizi per l’infanzia.

L’Istituto nazionale di statistica ha rilevato recentemente[2] che gli asili nido e gli altri servizi socio educativi per la prima infanzia[3] rappresentano una componente importante dell’offerta pubblica di servizi per i cittadini. Infatti, i Comuni spendono per essi circa il 18% delle risorse dedicate al welfare locale, per un totale annuo di circa 1 miliardo e 227 milioni, cui vanno aggiunti i 275 milioni pagati dalle famiglie a titolo di tariffe di compartecipazione ai costi.
Sebbene questo dato abbia una certa rilevanza, l’Italia riesce a coprire in media soltanto una parte di sotto al 20%[4] della domanda potenziale[5], con notevoli divergenze tra centro-nord e sud del paese, tra grandi e piccoli centri abitati. Si è molto lontani dall’obiettivo di copertura del 33% fissato dall’Agenda di Lisbona[6], nonostante che in questi ultimi anni siano stati fatti notevoli sforzi per incrementare il numero dei posti disponibili, soprattutto attraverso il Piano straordinario varato nel 2007[7] che ha generato investimenti pubblici per circa 900 milioni di euro in parte ancora non spesi. Ulteriori risorse, per complessivi 400 milioni di euro, sono state destinate al settore di recente dal nuovo Piano di azione e coesione, approvato dal Governo nel 2012[8].
L’idea sottostante al Piano straordinario tendeva a ritenere prioritario l’incremento del numero di posti disponibili[9], incentivando, di fatto, operazioni di tipo immobiliare classico, ossia l’ampliamento di spazi a disposizione dell’amministrazione per esercitare il servizio. Rimaneva sullo sfondo il tema dei costi di gestione di cui si sarebbero dovuti far carico gli stessi comuni. Si riteneva che aprire alla possibilità di utilizzare le risorse straordinarie anche per la gestione, avrebbe comportato un incremento della spesa corrente non sostenibile nel tempo, con il rischio di dover interrompere ad un certo punto l’erogazione del servizio. D’altra parte, però, veniva trascurata la difficoltà dei comuni sia ad incrementare le risorse proprie da destinare a tale scopo (a volte per la riduzione delle disponibilità finanziarie, in altre per effetto del patto di stabilità interno) sia ad aumentare le tariffe a carico delle famiglie per un servizio a domanda individuale[10], con il conseguente paradosso di non poter (o voler) utilizzare le opportunità offerte dallo stanziamento straordinario per mancanza dei fondi necessari ad assicurarne nel tempo la sostenibilità. Né a questa lacuna potevano sopperire le regioni.
Così, se da parte dell’amministrazione centrale nelle annualità più recenti si è cercato di soddisfare la pressante richiesta di poter utilizzare tali nuovi stanziamenti anche per la gestione, dall’altra a livello locale si è iniziato a mettere in atto nuove modalità di costruzione e gestione degli asili nido, utilizzando la concessione di lavori pubblici e lo strumento del project financing, in modo tale da riuscire a captare e convogliare sul settore capitali finanziari privati[11].
In effetti, da una recente indagine, emerge che negli ultimi dieci anni tra le 980 gare relative ad interventi di nuova costruzione e di ristrutturazione di asili nido, per complessivi 599 milioni di euro, si collocano 56 gare per concessioni di costruzione e gestione, per un investimento di 74 milioni. L’importo medio di queste ultime e pari ad 1,4 milioni di euro. Ciò, anche se rappresenta un dato significativo, denota allo stesso tempo che gli strumenti della concessione di lavori pubblici e del project financing non sono ancora molto diffusi e potrebbero avere in quest’ambito grandi potenzialità[12], anche se non possono essere considerati come una soluzione “miracolosa” per un settore pubblico interessato da restrizioni di bilancio[13].
Di qui l’interesse ad approfondire l’argomento anche in considerazione della rilevanza sociale e pedagogica del servizio per l’infanzia che va coniugata con le esigenze di tipo contrattuale e immobiliare. Infatti, come ha avuto modo di affermare la Corte costituzionale “il servizio fornito dall’asilo nido non si riduce ad una funzione di sostegno alla famiglia nella cura dei figli o di mero supporto per facilitare l’accesso dei genitori al lavoro, ma comprende anche finalità formative, essendo rivolto a favorire l’espressione delle potenzialità cognitive, affettive e relazionali del bambino”[14], ciò in linea con le più avanzate frontiere della moderna education[15].
Pertanto, il servizio per l’infanzia ha natura ibrida, non essendo certamente ascrivibile tout court tra quelli d’interesse economico generale, né semplicemente ai servizi pubblici locali, in quanto siamo in presenza di un servizio anche a rilevanza sociale; questo comporta, come poi si vedrà, un rapporto amministrazione concedente e concessionario del tutto particolare[16].
Ed è per tali ragioni che da parte degli addetti ai lavori viene manifestata una certa diffidenza verso l’utilizzazione di questi strumenti; si teme infatti una forte pervasività del privato che potrebbe far venir meno quel ruolo di garanzia dell’equità e dei diritti propri della pubblica amministrazione sociale. Il timore non è fondato, qualora si consideri che la regia ed il controllo dell’operazione restano saldamente nell’ambito della sfera d’azione pubblica, con il vantaggio di avere costi di gestione più bassi rispetto a quelli pagati dal comune in regime di gestione diretta[17].

2. Il quadro normativo di riferimento tra dimensione locale e comunitaria.

I servizi socio educativi per la prima infanzia rappresentano uno dei settori dove meglio si evince la distinzione tra funzione amministrativa e attività normativa, quale effetto del sistema multilivello e sussidiario introdotto dalla riforma del Titolo quinto, parte seconda della Costituzione (anno 2001).
Infatti, le funzioni amministrative relative a tali servizi rientrano, in attuazione dell’art. 118 Cost. e per espressa previsione di legge[18], tra quelle fondamentali attribuite ai comuni; anche se, soltanto il 55,2% di questi organizza ed eroga il servizio[19], per cui l’effettiva presenza sul territorio è molto variegata. Ai comuni spetta la potestà regolamentare di dettaglio sulle modalità d’accesso al servizio e sulle modalità di contribuzione ai costi di gestione da parte delle famiglie. Per quanto riguarda l’accesso, molte amministrazioni adottano un sistema ispirato all’universalismo selettivo, ossia ci si riferisce al bisogno oggettivo derivante dalla situazione familiare che costituisce la scala di priorità e di preferenza (es. numero dei figli in età scolare, madri sole, ecc.). Solo successivamente si adotta il test di mezzi (Indicatore sulla situazione economica equivalente – Isee) per stabilire eventuali agevolazioni e abbattimenti tariffari. Di tale regolamentazione si dovrà tener conto sia in sede di preparazione degli atti di proposta o di gara, sia delle convenzioni.
Dal punto di vista legislativo, va ricordato che l’attuale ripartizione delle competenze in materia di servizi per l’infanzia, delineato dalla Corte costituzionale[20], può essere così riassunto: a) alla legislazione dello Stato spetta definire i principi fondamentali e promuovere interventi straordinari anche per assicurare livelli essenziali[21] nel rispetto dei principi di leale collaborazione con le regioni e gli enti locali; b) alle regioni spetta la competenza legislativa concorrente e le attività amministrative di programmazione, in ordine alla definizione dei criteri per la gestione e l’organizzazione degli asili, nel rispetto dei principi di differenziazione, proporzionalità e adeguatezza[22]. Inoltre, le attività strumentali necessarie allo svolgimento delle funzioni finali, cui va riferita appunto la materia dei contratti, sono disciplinate dalla normativa generale che fa capo alla legislazione statale[23].
Di conseguenza, le concessioni per gli asili nido in argomento hanno come principale riferimento normativo e procedurale[24] l’art. 143 (relativo alla concessione di lavori pubblici) e l’art. 153 (relativo alla finanza di progetto) del codice dei contratti[25], mentre, dal punto di vista sostanziale, vanno riferite alla legislazione regionale[26]. Sono le leggi regionali, infatti, che stabiliscono gli standard di qualità dei servizi[27]: a) numero massimo di bambini per ogni educatore; b) ricettività minima e massima delle strutture; c) l’orario di servizio; d) il coordinamento delle attività (esistenza di un coordinatore) ed il collegamento con altre strutture e servizi operanti nel territorio; e) i requisiti professionali del personale addetto (tipologia, titoli di studio, esperienza, ecc.); f) le modalità di elaborazione delle tabelle alimentari (es. approvazione della Asl); g) le caratteristiche edilizie ed urbanistiche delle strutture dove è svolto il servizio (metri quadrati per bambino, arredi, attrezzature, ecc.) . Seppure omogenei nel genere, tali standard sono molto differenziati e variano in funzione del territorio, del tipo di servizio, dell’età dei bambini destinatari[28].
Un altro aspetto, di fondamentale importanza, che è disciplinato dalla normativa regionale riguarda una sorta di “obblighi di servizio” per l’infanzia. Si tratta di quegli elementi relativi alla vera e propria erogazione: a) definizione di un progetto pedagogico individualizzato; b) formazione permanente degli operatori; c) monitoraggio e valutazione delle attività; d) adozione di carte dei servizi[29].
Vanno infine richiamati i numerosi atti emanati in sede Europea, che costituiscono importanti punti di riferimento sia in quanto linee guida per le legislazioni dei Paesi membri, sia come parametri interpretativi delle disposizioni nazionali[30].

3. Il parternariato pubblico privato.

La letteratura in materia di parternariato pubblico privato (PPP) inserisce gli asili nido tra le “opere tiepide”[31], in quanto essi hanno le seguenti caratteristiche: a) sono comunque previste tariffe poste a carico dell’utenza, anche se non sono sufficienti a garantire l’equilibrio economico finanziario del concessionario; b) non sono necessari elevati costi per la realizzazione dell’infrastruttura, ma è comunque necessario un supporto finanziario pubblico in termini di integrazione dei ricavi e/o di un contributo a fondo perduto in fase di gestione; c) l’intervento dell’amministrazione riguarda la strutturazione ed il monitoraggio del contratto, la fissazione di parametri per l’erogazione quantitativa e qualitativa del flusso di servizi generato dall’infrastruttura. Tali caratteristiche distinguono gli asili nido dalle altre strutture scolastiche, dove la realizzazione di partnership pubblico private è possibile solo qualora l’amministrazione concedente si accolli completamente i costi di realizzazione e gestione dell’infrastruttura attraverso il pagamento di un canone.
Ciò spiega perché il 67% dei project financing finora realizzati per gli asili nido sono ad iniziativa pubblica ed il restante 33% ad iniziativa privata che ha seguito prevalentemente il meccanismo della gara unica di cui poi si dirà. Riguardo ai soggetti privati, nella maggior parte dei casi i concessionari sono cooperative sociali singole o riunite in consorzi o associazioni temporanee di imprese, cui partecipano anche altre organizzazioni. E’ chiaro che essendo le attività da svolgere sia di tipo costruttivo, sia relative alla gestione di un servizio socio educativo nell’ambito pubblico, il concessionario deve essere qualificato secondo le specifiche regole[32]. Così, esso deve possedere i requisiti di idoneità tecnica certificati da una Società organismo di attestazione (Soa), a meno che il bando non preveda la possibilità di affidamento a terzi delle attività costruttive, ed inoltre essere in possesso dei requisiti stabiliti dalla legge regionale (laddove esiste) del territorio di riferimento ai fini dell’accreditamento. L’accreditamento è, infatti, un meccanismo di qualificazione ex ante dei soggetti pubblici e privati che gestiscono i servizi, caratterizzato dal possesso di requisiti qualitativi e quantitativi aggiuntivi rispetto a quelli stabiliti per l’autorizzazione al funzionamento di nidi privati ed è presupposto necessario per la stipula delle convenzioni che accedono a finanziamenti pubblici[33].
Dal punto di vista delle modalità, per gli asili nido, è stata finora realizzata, la tipologia “puramente contrattuale”, attuata mediante concessione di costruzione e gestione. Il modello concessorio è caratterizzato dal legame diretto tra partner privato e l’utente finale: il partner privato fornisce un servizio pubblico “in luogo”, ma sotto il controllo, del partner pubblico. Ciò non esclude che si possa utilizzare il “modello istituzionalizzato”, che implica la creazione di un’entità detenuta congiuntamente dal partner pubblico e dal partner privato (es. società mista)[34] anche se tale schema non risulta finora utilizzato, data la debolezza socio economica del settore. Va inoltre sottolineato che, dopo le recentissime modifiche al codice dei contratti[35], è possibile attribuire in via anticipata la gestione funzionale ed economica di opere o parti di opere già realizzate purché connesse a quelle oggetto della concessione, il che consente di fare operazioni di project financing su edifici comunali da ristrutturare e riutilizzare, cercando di trovare dimensioni costruttive ottimali per remunerare l’investimento.
Dalle considerazioni che precedono, è evidente che nel settore dei servizi per l’infanzia, l’iniziativa pubblica rimane fondamentale, anche perché a livello locale lo sviluppo dei più ampi servizi sociali e demandato a meccanismi di programmazione partecipata (es. i Piani di zona di cui alla l. n. 328/2000), secondo modelli di concertazione e condivisione decisionale, che vedono coinvolti numerosi soggetti pubblici (comune, scuola, Asl) e privati (terzo settore, associazioni, parti sociali). Pertanto, da parte dell’amministrazione procedente si tratta di valutare ex ante non solo la conformità urbanistica e gli altri elementi prima ricordati, ma anche la rispondenza dell’iniziativa alle concrete esigenze e bisogni della collettività locale espressi in altri contesti programmatori. Il che costituisce anche una garanzia sostanziale per i soggetti finanziatori (banche, ecc.)
E’ chiaro che il privato, come tra un momento verrà illustrato, potrà sempre presentare proposte di realizzazione di interventi in parternariato sia nel caso in cui l’amministrazione pur avendo inserito l’opera nel programma triennale rimane inerte, sia quando l’opera e il servizio non sono contenuti nei vari strumenti di programmazione.
Possono essere attuate, inoltre, altre forme di parternariato non riconducibili a quelle sopra esaminate. Valga per tutti l’esempio della classica concessione di servizi, dove l’amministrazione mette a disposizione del privato infrastrutture già esistenti che costituiscono il bene strumentale per l’erogazione del servizio, bene che deve essere gestito e manutenuto.

4. Le procedure ottimali per la scelta del concessionario.

Come è noto, il procedimento ad iniziativa pubblica per l’affidamento delle concessioni di lavori pubblici è disciplinato dall’art. 144 del codice dei contratti e presuppone che l’Amministrazione abbia già a disposizione, oltre alle risorse finanziarie per assicurare il corrispettivo al concessionario, almeno il progetto preliminare[36] dell’opera e che questa sia inserita nel programma triennale dei lavori. La concessione può essere affidata con procedura aperta o ristretta, utilizzando il criterio selettivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa. E’ evidente che gli atti di gara, nel caso di servizi per l’infanzia, dovranno essere predisposti con particolare riferimento alla valutazione dell’equilibrio economico finanziario dell’operazione, ai relativi rischi[37] ed al modello pedagogico-educativo che si intende portare avanti. Il che presuppone quantomeno la stretta collaborazione tra ufficio tecnico e l’ufficio per i servizi socio educativi ed il confronto con le rappresentanze territoriali.
Il procedimento relativo alla finanza di progetto è disciplinato dall’art. 153 del codice dei contratti. Questo è alternativo all’affidamento diretto mediante concessione, e, in una prima ipotesi, vede l’amministrazione porre a base di un’unica gara uno studio di fattibilità[38], sollecitando i privati a presentare offerte che contemplino l’utilizzazione di risorse finanziarie proprie al fine di elaborare la progettazione, costruire e gestire l’opera. Riguardo al percorso decisionale, le amministrazioni si trovano quindi ad una tappa dell’iter procedurale antecedente rispetto a quella della concessione. Data la specificità dei servizi per l’infanzia, l’utilizzazione di questo sistema è da ritenere poco appropriata rispetto alle esigenze di garanzia di cui prima si è detto, in quanto è solo l’amministrazione che può farsi carico della lettura dei bisogni e dell’idea progettuale rappresentata nel progetto preliminare. In effetti, in sede di approvazione del progetto preliminare si definiscono le caratteristiche qualitative e funzionali dell’opera, si delinea il quadro delle esigenze da soddisfare e delle specifiche prestazioni da fornire, si valutano ex ante i costi e i benefici, nonché la fattibilità amministrativa e tecnica. In altri termini, l’impegno dell’amministrazione che bandisce una gara per la concessione di costruzione e gestione deve essere fondato su un minimo di elementi approfonditi da cui non si può prescindere, cosa che può essere assicurata solo dalla progettazione preliminare curata dalla stessa amministrazione. Occorre precisare ancora che anche il sistema della doppia gara (prima gara per la scelta del promotore, approvazione del progetto preliminare concordato con esso, indizione di una seconda gara per la scelta del concessionario), non è consigliabile nel settore dei nidi, qualora si considerino le diseconomie derivanti dall’allungamento dei tempi di affidamento; il che non si addice ad investimenti non molto rilevanti dal punto di vista economico.
Una ulteriore ipotesi disciplinata dall’art. 153, che può essere invece utilizzata per gli asili nido, prevede la possibilità degli operatori economici di presentare autonomamente proposte relative alla realizzazione in concessione di opere. Il proponente deve presentare una proposta contenente quantomeno: la relazione illustrativa, la relazione tecnica, il piano economico finanziario, il progetto preliminare e la bozza di convenzione. Da questa documentazione, l’amministrazione dovrà ricavare le informazioni indispensabili per l’approvazione: immobili di riferimento (aree, edifici da ristrutturare, ecc.), destinazione urbanistica ed interventi previsti; i contenuti della programmazione educativa; le forme di organizzazione del servizio in ordine al personale, direzione, ecc.; il capitale privato da investire e le fonti di finanziamento; i contributi a carico dell’amministrazione; il piano tariffario; durata della concessione e garanzie.
Il progetto preliminare presentato dal proponente impegna l’amministrazione solo dopo essere stato adottato con delibera della giunta ed approvato dal consiglio comunale ai fini dell’inserimento nel programma triennale delle opere pubbliche. Pertanto, anche in questo caso spetta all’amministrazione una valutazione ex ante in ordine alla concreta fattibilità o meno dell’iniziativa. Dopo l’approvazione, il progetto preliminare è posto a base di gara per l’affidamento di una concessione, alla quale è invitato il proponente che assume la denominazione di promotore.
La gara, come nel caso di iniziativa pubblica, potrà seguire la procedura aperta o ristretta e l’aggiudicazione dovrà seguire il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Gli elementi da considerare, oltre a quanto previsto dall’art. 83 del codice dei contratti pubblici, potranno essere riferiti agli aspetti: a) tecnico organizzativi (qualità della progettazione, caratteristiche estetiche e funzionali, tempistica, ecc); b) gestionali (progetto educativo, qualificazione del personale, servizi migliorativi e aggiuntivi, certificazioni di qualità, ecc.); c) economici (quadro dei costi complessivi, aggiornamento dei canoni, valore delle manutenzioni, ecc.).
Se il promotore non risulta aggiudicatario, può esercitare, entro quindici giorni dall’aggiudicazione definitiva, il diritto di prelazione e divenire aggiudicatario se dichiara di impegnarsi ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle medesime condizioni offerte del miglior offerente. Dopo l’aggiudicazione, l’aggiudicatario ha facoltà di costituire una società di progetto che diventa titolare della concessione.

5. I contenuti essenziali della concessione.

Gli atti di concessione disciplinano il rapporto tra amministrazione concedente e concessionario e riguardo agli asilo nido rappresentano lo strumento fondamentale per assicurare una corretta gestione, proprio perché l’investimento iniziale è più basso rispetto al volume complessivo dei flussi di cassa ed il tipo di servizio è uno di quelli più delicati erogati dal comune[39].
Inoltre, il contenuto amministrativo di tali atti non si rifà semplicemente alle previsioni di cui all’art. 115 del regolamento di esecuzione del codice dei contratti pubblici[40], ma comprende anche i contenuti convenzionali, derivanti dal meccanismo di accreditamento richiesto dai comuni per poter erogare il servizio socio educativo nell’ambito pubblico. Per un principio di economia è auspicabile che il tutto sia ricondotto ad un unico atto, a meno che i soggetti concessionari non siano già stati accreditati con procedure separate e precedenti alla gara.
Per quanto riguarda il rapporto, l’amministrazione si fa carico innanzi tutto del “rischio di domanda” in quanto spetta ad essa assicurare l’utilizzazione di tutti i posti disponibili per tutta la durata della concessione e pagare, nel corso della gestione, le differenze tra tariffe ordinarie e tariffe agevolate per determinate categorie di utenti (basso reddito, portatori di handicap[41], ecc.) oppure garantendo la corresponsione al concessionario di un canone fisso cui sottrarre gli importi versati allo stesso concessionario dagli utenti. E’ evidente che la selezione dell’utenza viene fatta comunque dall’amministrazione stessa applicando il regolamento di accesso e vigilando sul rispetto delle regole (ricorsi, ecc). Questo comporta che il rapporto instaurato tra amministrazione e concedente deve essere strutturato sul modello delle convenzioni stipulate sul presupposto dell’accreditamento di cui prima si è detto.
I rischi di costruzione e di disponibilità sono trasferiti in capo al soggetto privato che si fa carico sia del servizio finale (con riferimento ai bambini) sia dei servizi strumentali (mensa, manutenzioni, pulizie, ecc.). Non si può escludere che l’amministrazione si faccia carico di una garanzia per la copertura dei costi derivanti dalla revisione dell’equilibrio economico finanziario o da varianti che superino complessivamente una quota determinata dell’investimento (es. 10%), da realizzarsi mediante corresponsione di un nuovo contributo o della proroga dei termini di convenzione, e quindi in grado di incidere, sul piano pratico, sull’effettiva allocazione dei rischi.
Per quanto riguarda il servizio da erogare, sono, in genere, previste coperture assicurative a carico del privato nella fase di gestione, giustificate dalla particolarità degli utenti. Così, sono previste: a) polizza assicurativa per responsabilità civile verso terzi, a copertura dei danni recati dal personale nell’espletamento del servizio; b) polizza infortuni a favore dei bambini e degli operatori; c) assicurazione all risk sull’immobile; d) garanzia fideiussoria pari al 10% dell’ammontare complessivo dell’investimento a copertura degli oneri per il mancato o inesatto adempimento delle obbligazioni derivanti dalla gestione.
Tra i contenuti delle convenzioni può essere compresa la possibilità accordata al concessionario di predisporre ed erogare servizi aggiuntivi a pagamento separato rivolti ai bambini ed alle famiglie (es. centri vacanze, ludoteche, ristorazione, ecc.). Questa possibilità aiuta a trovare e garantire flussi di cassa differenziati rispetto a quelli legati al servizio principale, che consentono di rendere meglio sostenibile nel tempo l’investimento iniziale.
Di fondamentale importanza è la disciplina del regime giuridico dell’opera sia durante il periodo di gestione sia alla scadenza di questo. L’asilo appena costruito potrebbe essere preso in carico come bene patrimoniale indisponibile del comune e, durante gli anni di gestione, rimanere in possesso del concessionario che lo restituirà alla scadenza della concessione. Tuttavia, il bene può essere contabilizzato “fuori” dal bilancio pubblico se il privato si assume per intero i rischi di costruzione e di disponibilità, rimanendo in capo all’amministrazione il solo rischio di domanda[42]

6. La partecipazione dei genitori alla gestione.

L’asilo nido coinvolge innanzi tutto i bambini, i genitori e gli educatori, poi i responsabili dell’amministrazione committente e del concessionario. E’ indubbiamente necessario che i genitori vengano coinvolti nella programmazione e nella gestione, in quanto soggetti che al tempo stesso pagano la tariffa e ricevono, seppure indirettamente, il servizio. Si pone pertanto il problema se tale coinvolgimento debba riguardare soltanto il percorso socio educativo oppure estendersi anche agli aspetti più propriamente gestionali. Va ricordato in proposito che siamo di fronte ad un servizio erogato secondo la logica della prestazione e non secondo regole di mercato, per cui non è prefigurabile un rapporto di utenza simile a quello dei servizi pubblici tout court[43] che dovrebbe consentire agli utenti di poter scegliere tra gestori diversi.
L’esperienza mostra che la disciplina della gestione partecipata può essere contenuta, nelle leggi regionali[44], nei regolamenti specifici dei comuni e nelle carte dei servizi. La partecipazione può essere assicurata attraverso meccanismi procedurali oppure attraverso soluzioni strutturali. Seguendo il primo modello, il coinvolgimento dei genitori può riguardare l’elaborazione del piano educativo individuale (PEI), la programmazione di incontri periodici delle famiglie con gli educatori, l’organizzazione di incontri di formazione per i genitori in funzione di supporto alla genitorialità, la valutazione complessiva del servizio con gli strumenti della customer satisfaction .
Diversa soluzione è quella strutturale, dove si introducono nel contratto compiti di vigilanza e di controllo posti in capo a tavoli di coordinamento misti, con il compito di monitorare l’andamento della gestione del servizio e predisporre le relazioni di regolare esecuzione ai fini della corresponsione dei contributi da parte dell’amministrazione.

7. Le criticità e le possibili soluzioni.

Le concessioni di lavori pubblici ed il project financing per gli asili nido, oltre ai vantaggi di cui si è detto, presentano alcune criticità in parte identiche a quelle riscontrabili nella realizzazione di qualsiasi opera da gestire, in parte specifiche[45]. Le criticità interessano sia l’amministrazione sia il privato concessionario.
Il primo punto da mettere in evidenza riguarda i tempi procedurali. Questi dipendono sostanzialmente dal tipo di soluzione seguita. Per l’iniziativa pubblica, tra indizione della gara ed avvio di gestione trascorrono in media tre anni, cui va aggiunto il tempo di preparazione degli atti. Tuttavia, se si imposta bene la documentazione di base e le procedure di approvazione dei progetti e di affidamento i tempi possono essere ridotti notevolmente. Per l’iniziativa privata invece i tempi possono essere un po’ più lunghi, intorno ai quattro anni. E’ evidente che lo sforzo organizzativo iniziale va considerato alla luce del beneficio di avere una strutturazione dettagliata dell’iniziativa e della continuità del servizio derivante dalla lunga durata del rapporto concessorio, la cui media è intorno ai 25 anni.
Tra le questioni emerse dalle procedure finora attuate, merita attenzione quella relativa alla “valutazione dell’esperienza” pregressa, che viene richiesta al soggetto o ai soggetti partecipanti. In proposito sia la giurisprudenza[46], sia l’Autorità per i contratti pubblici[47], hanno avuto modo di ribadire che tale elemento attiene direttamente all’offerente e non al merito tecnico dell’offerta e, dunque, possono essere assunti a requisiti di prequalificazione delle imprese ai fini della partecipazione alla gara, ma non possono essere valutati ai fini dell’aggiudicazione. Di conseguenza, essendo le esperienze di concessione e gestione o di project financing di asili nido non molto diffuse, occorre considerare bene da parte delle amministrazioni se ricorrere o no a tale requisito.
Dal punto di vista del privato costituisce una criticità la difficoltà di avere credito per finanziare l’investimento iniziale, qualora si consideri che, soprattutto in questo periodo di crisi e di crediti in sospeso per contratti in essere con la pubblica amministrazione, non è agevole accedere a prestiti presso il sistema bancario per mancanza di adeguate garanzie. Pertanto diventa fondamentale il ruolo che possono giocare i finanziatori, nella valutazione ex ante della concreta fattibilità del progetto. E’ presente inoltre il cosiddetto “rischio amministrativo” che risiede nella presenza di meccanismi di conclusione e di risoluzione del contratto rimessi essenzialmente alla potestà dell’Amministrazione[48]. L’imprevedibilità di tale fattore di rischio, soprattutto in contesti caratterizzati dalla instabilità degli orientamenti politici e sociali circa l’interpretazione dell’interesse pubblico, può scoraggiare la partecipazione ad operazioni che richiedono investimenti la cui remuneratività dipenda dal raggiungimento del pieno sviluppo del progetto[49], anche se – va ricordato – la legislazione prevede l’indennizzo sia in caso di risoluzione[50] sia in caso di revoca[51]. Nelle altre ipotesi (annullamento d’ufficio), la giurisprudenza tende a ritenere risarcibili i danni derivanti da provvedimenti di secondo grado, seppur legittimi, ma tardivi[52].
Dal punto di vista dell’Amministrazione, potrebbe costituire una criticità la gestione contabile del rapporto concessorio. In effetti, il contributo da corrispondere al concessionario se imputato alle spese in conto capitale può far scaturire impegni pluriennali solo rispettando precise regole e dimensioni temporali stabilite dalla specifica normativa[53]. Più agevole sembra la gestione delle spese correnti, che costituiscono canoni; occorre dunque differenziare bene le due tipologie
Un ulteriore punto critico è rappresentato dall’obbligo di ripristinare l’equilibrio del piano economico finanziario che si è alterato in ragione di nuove disposizioni legislative o regolamentari (ad esempio, ulteriori agevolazioni tariffarie, ecc.). A ciò si può ovviare, ad esempio, utilizzando la possibilità di derogare ai limiti di durata della concessione, incrementando gli anni complessivi del rapporto e tenendo presente che il contributo pubblico deve essere paramentrato ad un principio di congruità.

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[1] Dirigente generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, professore stabile presso la Scuola superiore della pubblica amministrazione. Testo rielaborato della relazione al seminario “Servizi per la prima infanzia: risorse professionali ed economiche”, promosso dalla Compagnia di San Paolo in collaborazione con la Fondazione Zancan, Padova 21-22 maggio 2013.
[2] Istat, L’offerta comunale di asili nido e altri servizi socio educativi per la prima infanzia, Statistiche Report, 25 giugno 2012.
[3] I servizi socio educativi per la prima infanzia sono destinati ai bambini di età compresa fra zero e trentasei mesi. Essi, a differenza della scuola dell’infanzia (3-6 anni) costituiscono un servizio pubblico a domanda individuale, il che implica, tra l’altro, il pagamento di una tariffa commisurata al costo effettivo di gestione.
[4] La statistica ufficiale rileva soltanto le strutture gestite direttamente dai comuni o in convenzione, che coprono in totale il 14% dell’utenza potenziale; di conseguenza, non viene rilevata l’offerta privata. A tale riguardo si può far riferimento all’indagine campionaria Aspetti della vita quotidiana, svolta dall’Istat nel 2010 che ha stimato una copertura massima pari al 18,7%. Tale dato è sostanzialmente confermato dal Rapporto di Monitoraggio del Piano di sviluppo dei servizi socio-educativi per la prima infanzia al 31 dicembre 2011, elaborato dal Centro nazionale di documentazione e analisi per l’infanzia e l’adolescenza, www.minori.it, dove si è rilevata un’offerta pari a complessivi 287.364 posti, che rappresentano il 18,9% di copertura.
[5] Va precisato che la domanda espressa non soddisfatta, ossia la quantificazione complessiva delle liste di attesa, non è agevole in assenza di un sistema informativo nazionale, ma può essere stimata intorno al 20-25%. Ciò significa che occorrono ancora tra i 290.000 e 360.000 posti da mettere a disposizione dei bambini e delle famiglie.
[6] Consiglio europeo di Lisbona 23-24 marzo 2000, La strategia per l’istruzione e la formazione, poi specificata nel Consiglio europeo di Barcellona, 15-16 marzo 2002, Sviluppo di nuove misure volte a conciliare la vita familiare e lavorativa, in particolare attraverso la creazione di servizi per la cura dell’infanzia. Per la situazione dei servizi in termini comparati, si veda la recente ricerca Early Childhood Education and Care Services in the European Union Countries, curato da ChildONEurope, Firenze, 2010.
[7] Intese in Conferenza unificata Stato, regioni e autonomie locali 26 settembre 2007; 14 febbraio 2008; 7 ottobre 2010; 2 febbraio 2012; 19 aprile 2012.
[8] Riservati alle regioni obiettivo convergenza: Campania, Puglia, Calabria, Sicilia.
[9] Stimati in circa 40.000, poi effettivamente realizzati.
[10] In quanto già inserito nel D.M. (Interno) 31 dicembre 1983 di Individuazione delle categorie dei servizi pubblici locali a domanda individuale.
[11] La validità economica del projet financing per realizzare e gestire i servizi socio educativi per l’infanzia è riconosciuta anche a livello globale. Cfr. in proposito, S. Naudeau et al., Investing in Young Children. An Early Childhood Development Guide for Policy Dialogue and Project Preparation, The World Bank, Washington D.C., 2011.
[12] Camera di commercio di Roma, Asili nido in parternariato pubblico privato. Manuale operativo, Novembre 2011, in www.siop-lazio.it. Qui si rileva che dal 2002 al 2011, sono stati pubblicati 1.941 bandi di gara per interventi relativi ad asili nido di cui 230 di parternariato pubblico privato.
[13] Libro verde presentato dalla Commissione europea nel 2004 relativo ai Perternariati pubblico-privati ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni, successivamente integrato e modificato.
[14] Corte costituzionale, sentenza n. 467 del 2002, in www.giurcost.it
[15] Cfr., ad esempio, David L. Kirp, The Sandbox investment. The preschool Movement and Kids-First Politics, Harvard University Press, 2007; id., Five big ideas for transforming children’s lives and America’s Future, PubblicAffair, New York, 2011.
[16] Per il rapporto tra organizzazione del servizio pubblico e concessioni di costruzione e gestione, interessanti considerazioni sono svolte da G. Montedoro, Le concessioni di lavori, in R. Garofoli e M.A. Sandulli (a cura di), Il nuovo diritto degli appalti pubblici, Giuffré, Milano, 2005, p. 819 e ss.
[17] C. Bentivogli, E. Panicara e A. Tidu, Il project finance nei servizi pubblici locali: poca finanza e poco progetto?, Banca d’Italia, Occasional paper, n. 25, settembre 2008.
[18] L’art. 21, comma 3, lett. c) ed f) della l. 5 maggio 2009, n. 42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art. 119 della Costituzione” ha inserito tra le funzioni fondamentali dei comuni provvisoriamente individuate le “funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica” e le “funzioni del settore sociale”. Tale norma è stata successivamente modificata dall’art. 19, comma 1, lett. g) ed h) del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in l. n. 135/2012, dove, tra le funzioni fondamentali, sono state inserite quelle di “progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’art. 118, quarto comma, della Costituzione” ed “edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici”.
[19] Istat, L’offerta comunale di asili nido e altri servizi socio educativi per la prima infanzia, cit.
[20] Corte costituzionale, sentenza n. 370 del 2003, in www.giurcost.it ; Si veda in proposito E. Battisti, Gli asili nido dopo la riforma del titolo V, in www.giustamm.it.
[21] D. Cabras, Un primo livello essenziale in materia di servizi socio educativi per l’infanzia, in www.federalismi.it, n. 19/2007.
[22] Alcuni nuovi statuti regionali fanno esplicito riferimento ai servizi per l’infanzia, inserendoli nel sistema delle competenze. Ad esempio, Abruzzo, Emilia Romagna, Lazio.
[23] Materie come “ordinamento civile” e “tutela della concorrenza” sono attribuite alla potestà legislativa esclusiva dello Stato dall’art. 117, comma 2, Cost.
[24] I servizi per l’infanzia rappresentano un settore che rientra, per la parte costruttiva degli edifici necessari (di maggior rilevanza economica rispetto al servizio reso), nell’ambito di applicazione oggettivo della disciplina relativa ai lavori, cosi come specificati nel Vocabolario comune per gli appalti pubblici nell’Unione europea. Cfr. d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 “Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE”, allegato I.
[25] L’art. 153 del codice dei contratti è il frutto di successive modifiche ed integrazioni rispetto all’impostazione iniziale, dovute a numerosi “richiami” da parte della Commissione europea che ravvisava problemi di violazione del principio di concorrenza. Cfr. in proposito, M.C. D’Arienzo, La finanza di progetto al vaglio della giurisprudenza amministrativa dopo il terzo decreto correttivo del codice dei contratti pubblici, in www.giustamm.it, 2009.
[26] La Corte costituzionale, nella sentenza n. 120 del 2005 (www.giurcost.it) ha affermato che la tesi della Presidenza del consiglio dei ministri secondo la quale gli standard strutturali e qualitativi degli asili nido si identificherebbero con i livelli essenziali delle prestazioni e, quindi, rientrerebbero nella competenza trasversale ed esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117 Cost., secondo comma, lett. m), non può essere condivisa in quanto la norma censurata non determina alcun livello di prestazione, limitandosi ad incidere sull’assetto organizzativo e gestorio degli asili nido che risulta demandato alla potestà legislativa delle regioni.
[27] Si tenga conto che le disposizioni relativi agli asili nido possono essere contenute in leggi che riguardano più in generale settori relativi alle politiche sociali. Si veda al riguardo il lavoro di ricognizione e approfondimento di Giulia Napolitano, Legislazione delle regioni e province autonome in materia di politiche sociali dopo la legge n. 328/2000 e la modifica del titolo V della Costituzione, in www.issirfa.cnr.it, 2009
[28] Cfr in proposito, E. Ferioli, Esiti paradossali dell’innovativa legislazione regionale in tema di asili nido, tra livelli essenziali ed autonomia finanziaria regionale, in le Regioni, n. 2/3, 2004.
[29] A. Mari, Servizi per l’infanzia e federalismo, in La rivista di servizio sociale, n. 1/2011, p. 3 e ss.
[30] Sul tema specifico degli asili nido, si citano a titolo di esempio: Council of the European Union, Bienneal Report on social services of general interest, 2008; Commissione europea, Comunicazione Early Childood Education and Care, 2011; Commissione europea, Raccomandazione Investire nell’infanzia per spezzare il circolo vizioso dello svantaggio sociale, 2013.
[31] Le tipologie di opere sono classificate in Calde, dove l’equilibrio economico finanziario è garantito dalle tariffe a carico dell’utenza; Tiepide, dove le tariffe non sono sufficienti ed è necessario un contributo dell’amministrazione; Fredde, dove è l’amministrazione che corrisponde al concessionario un canone di disponibilità.
[32] Si tratta di un caso riconducibile all’estensione delle discipline pubbliche ad attività che fanno capo a privati. Cfr. G. Napolitano, Pubblico e privato nel diritto amministrativo, Giuffré, Milano, 2003, p. 155 e ss.
[33] La maggior parte delle regioni utilizzano lo strumento dell’accreditamento quale presupposto per lo svolgimento del servizio nell’ambito pubblico. Cfr, ad esempio, l.r. Friuli Venezia Giulia, 18 agosto 2005, n. 20 Sistema educativo integrato dei servizi per la prima infanzia; l.r. Lombardia, 14 dicembre 2004, n.34, Politiche regionali per i minori; l.r. Marche, 13 maggio 2003, n. 9, Disciplina per la realizzazione e gestione dei servizi per l’infanzia, per l’adolescenza e per il sostegno alle funzioni genitoriali e alle famiglie.
[34] Sui diversi modelli di parternariato, F. Mastragostino (a cura di), La collaborazione pubblico privato e l’ordinamento amministrativo, Giappichelli, Torino, 2011.
[35] D.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in l. n. 214/2011; d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in l. n. 27/2012.
[36] Gli artt. 17 e ss. del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, Regolamento di esecuzione ed attuazione del codice dei contratti pubblici, fissano i documenti che compongono il progetto preliminare: a) relazione illustrativa; b) relazione tecnica; c) studio di prefattibilità ambientale; d) studi di conoscenza del contesto; e) planimetria generale ed elaborati grafici; f) prime indicazioni sui piani di sicurezza; g) calcolo sommario della spesa; h) quadro economico di progetto; i) piano particellare preliminare delle aree o rilievo di massima degli immobili.
[37] A. Clarizia, Concessioni, concessioni di servizi e project financing, in www.giustamm.it, 2006
[38] L’art. 14 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, cit., stabilisce che lo studio di fattibilità si compone dei seguenti documenti: a) relazione illustrativa generale, contenente l’inquadramento territoriale e socio economico dell’area oggetto dell’intervento, l’analisi della domanda e dell’offerta attuale e prevista, l’analisi delle alternative progettuali, lo studio di impatto ambientale; b) relazione tecnica, contenente le caratteristiche funzionali e tecniche dei lavori da realizzare, il cronoprogramma, la stima sommaria dei costi; c) elaborati progettuali da stabilire dal responsabile del procedimento tra quelli previsti per il progetto preliminare; d) elaborato tecnico economico, contenente tra l’altro l’analisi della fattibilità finanziaria (costi e ricavi), della fattibilità economica e sociale (analisi costi-banefici) e lo schema di sistema tariffario.
[39] R. Cori, C. Giorgiantonio, I. Paradisi, Allocazione dei rischi e incentivi per il contraente privato: un’analisi delle convenzioni di project financing in Italia, Banca d’Italia, Occasional paper, n. 82, dicembre 2010, p. 23 e ss.
[40] L’art. 115 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207 dà indicazioni sui contenuti dello schema di contratto di concessione di costruzione e gestione di lavori.
[41] L’art. 12, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104 Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate, stabilisce che “al bambino da 0 a 3 anni handicappato è garantito l’inserimento negli asili nido”.
[42] Decisione Eurostat dell’11 febbraio 2004; cfr. in proposito circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 29 marzo 2009, di attuazione dell’art. 44, comma 1-bis del dl. 31 dicembre 2007, n. 248, convertito in l. 28 febbraio 2008, n. 31.
[43] Si veda in proposito, G. Napolitano, Servizi pubblici e rapporto di utenza, Padova, 2001.
[44] Cfr ad esempio, l’art. 8 della l.r. Emilia Romagna 10 gennaio 2000, n. 1 (modificata con ll. rr. 14 aprile 2004, n. 8 e 29 dicembre 2006, n. 20), Norme in materia di servizi educativi per la prima infanzia, stabilisce che: “I soggetti gestori assicurano la massima trasparenza nella gestione dei servizi e prevedono la partecipazione necessaria dei genitori, utenti alle scelte educative e alla verifica della loro attuazione, anche attraverso l’istituzione di specifici organismi rappresentativi”
[45] Per l’analisi dei principali punti critici dei contratti di parternariato pubblico privato, si veda l’interessante analisi campionaria svolta dall’Ance, Il project financing in Italia, Edilstampa, Roma, ottobre 2012. Per gli aspetti giuridici, si veda, E. Picozza (a cura di), La finanza di progetto con particolare riferimento ai profili pubblicistici, Torino, 2005.
[46] Corte di giustizia, sentenza 24 gennaio 2008, causa C-536/06; Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 29 aprile 2009, n.2716.
[47] Avcp, parere del 17 dicembre 2009, n. 151.
[48] L’art. 158 del codice dei contratti pubblici disciplina le modalità di risoluzione della concessione, compresa la revoca per motivi di pubblico interesse. Secondo la scienza giuridica, alla concessione di lavori pubblici si applica anche la disciplina dei provvedimenti amministrativi, come l’annullamento d’ufficio per motivi di originaria illegittimità (art. 21 nonies l. n. 241/1990 sul procedimenti amministrativo). Cfr. per tutti,V. Cerulli Irelli, Amministrazione pubblica e diritto privato, Giappichelli, Torino, 2011, p. 144.
[49] C. Giorgiantonio e V. Giovanniello, Infrastrutture e project in Italia: il ruolo (possibile) della regolamentazione, Banca d’Italia, Occasional paper, n. 56, Novembre 2009.
[50] Es. art. 158 del codice dei contratti pubblici.
[51] Art. 21-quinquies, l. 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo. Cfr. in proposito, proprio sulla gestione di un asilo nido, Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 23 novembre 2010, n. 8141, in www.LexItalia.it
[52] Per la distinzione tra revoca e annullamento ed alle relative conseguenze giuridiche, cfr. D. Griffo, Considerazioni in tema di project financing. Note a margine di Cons. Stato, sez. V, 10 febbraio 2012, n. 39, in www.amministrativamente.com, n. 3/2013.
[53] Cfr. ad esempio, l’art. 183 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, che prevede le condizioni di ammissibilità e le modalità degli impegni pluriennali.

(pubblicato il 29.5.2013)

Note

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