1) Premessa.

Il contenzioso insorto tra gestori ed amministrazioni locali sul fronte delle autorizzazioni per l’attivazione di impianti per teleradiocomunicazioni generanti campi elettromagnetici e radiazioni non ionizzanti, partito in sordina, sembra prevedibilmente destinato ad arricchirsi di nuovi capitoli, in vista di quella che si preannuncia, con l’ingresso di nuovi gestori bisognosi di occupare anch’essi spazio nel settore della telefonia mobile e con l’introduzione di nuovi servizi e di reti telefoniche locali come una massiccia ed inarrestabile operazione di conquista di spazi vitali per l’espansione del mercato (servizio su La Repubblica del 3 dicembre 1997 pag. 30).

La proliferazione degli impianti che generano campi elettromagnetici ha tuttavia richiamato l’attenzione degli organismi tecnici e di controllo sulle possibili correlazioni epidemiologiche tra le radiazioni generate dai detti campi e gli effetti biologici sull’organismo umano.

Sono riaffiorati così antichi timori ed è emerso quel conflitto di interessi non nuovo, che, in questo caso come in altri similari, contrappone una società divisa tra il bisogno ed il desiderio di disporre degli strumenti più avanzati offerti dal progresso tecnologico, essenziali per competere efficacemente nella realtà selettiva ed aggressiva delle economie forti, e la paura di essere chiamata a subire sulla propria pelle gli effetti di rischi taciuti o volutamente sottovalutati per non ostacolare investimenti e disegni strategici in settori considerati di rilievo essenziale.

Nulla forse, per ora, autorizza a ritenere che i timori da molti paventati siano reali e che abbiano una consistenza apprezzabile le paure di chi reclama normative assai più restrittive e di controllo, ma è anche vero che il timore se non dal dato reale è giustificato dal ricordo delle tante tragedie annunciate, sofferte od evitate per poco, che caratterizzano la storia di un paese come il nostro dove molti errori sono stati compiuti in nome dello sviluppo economico, del decollo delle aree sottosviluppate, della riconversione industriale, della politica energetica e qui ci si può fermare ma solo per non appesantire l’elenco.

Nessuno, sia chiaro, ha interesse ad ostacolare senza ragione lo sviluppo dei settori che producono ricchezza e benessere sociale, ed anzi ciò sarebbe chiaramente autolesionistico, ma nondimeno, in una società che per certi aspetti appare vittima e al tempo stesso carnefice di se stessa, l’idea che per il vantaggio dei più si possa concentrare il danno su pochi ha rappresentato in molti casi (emblematica l’espropriazione) la soluzione cinica ma geniale del problema, e questo è verosimilmente ciò che preoccupa.

In realtà, com’è già avvenuto in altri settori (smaltimento dei rifiuti e scorie inquinanti, attività di cava, opere pubbliche, vincoli di carattere ambientale etc.) nessun interesse economico per quanto rilevante per la collettività può prevalere al punto di sacrificare le condizioni dell’essere (e il bene della salute è la prima di tali condizioni) per la ricerca del benessere.

Il punto di equilibrio accettabile consiste perciò nel garantire, attraverso una ragionevole ricerca della compatibilità tra mezzi e fini, in che misura e con quali garanzie ovvero in che limiti e con quali restrizioni è possibile consentire che le attività finalizzate al perseguimento di interessi considerati essenziali non involgano o non espongano a rischi altri interessi primari.

2) Le ragioni del contenzioso

Le controversie alla quali si fa riferimento in premessa, in parte già definite ed in parte pendenti presentano, una sostanziale analogia.

Esse apparentemente vertono su provvedimenti di carattere urbanistico edilizio (tali sono le concessioni o autorizzazioni per l’installazione dell’impianto) ma in realtà, l’interesse primario che le motiva e le giustifica è rappresentato dal timore che gli impianti in questione, emettano radiazioni (onde elettromagnetiche) la cui pericolosità per gli effetti termici ed atermici sviluppati sul corpo umano, unitamente all’incertezza che esiste allo stato sui limiti di sicurezza, induce a ritenere concreto il rischio, per i soggetti esposti, di subire, nel breve o nel lungo periodo, danni irreparabili alla salute.

I timori nascono in massima parte dal fatto che non esiste in atto una normativa nazionale organica sull’esposizione a campi elettromagnetici a radiofrequenza e microonde, né per gli ambienti di lavoro né per la popolazione in generale.

Esistono invece alcune raccomandazioni protezionistiche emesse da competenti organismi nazionali ed internazionali quali l’IRPA (International Radiation Protection Association), operanti sotto l’egida dell’OMS, e, a livello europeo il CENELEC, emanazione dei comitati elettrotecnici nazionali, ed è entro i limiti di sicurezza raccomandati da questi organismi che allo stato delle conoscenze l’entità del rischio viene considerato insussistente e in ogni caso indimostrato.

L’Istituto Superiore di Sanità, inoltre, sollecitato da una ordinanza del T.A.R. Lazio in una relazione datata 26 settembre 1996 ha ritenuto di poter formulare le seguenti affermazioni: “i risultati della ricerca scientifica attualmente noti non suffragano alcuna ipotesi di effetti a lungo termine dell’esposizione a campi elettromagnetici che abbiano frequenza ed intensità confrontabili con quelle dei campi generati nei normali ambienti di vita, dalle stazioni radio base” ed ha concluso:

1) che i livelli dei campi elettromagnetici a cui è esposta la popolazione a seguito dell’installazione delle antenne radio base dei sistemi di telefonia cellulare sono tali da escludere categoricamente qualsiasi ipotesi di rischio da esposizione acuta;

2) che non esistono, per tali campi, evidenze scientifiche di effetti sanitari a lungo termine da esposizione cronica.

Questa attestazione di fiducia tuttavia non convince evidentemente chi si trova nella sgradevole condizione di dover vivere nel raggio di azione di impianti che per quanto sicuri si vorrebbero sempre collocati il più lontano possibile.

L’esperienza dimostra, infatti, che nel nostro paese, e non solo nel nostro purtroppo, la percezione dei rischi e la disciplina di controllo delle attività che coinvolgono elementi vitali quali l’acqua, l’aria e l’integrità del territorio, è stata avvertita con grande ritardo ed in molti casi con colpevole superficialità.

Le ragioni del contenzioso sono quindi comprensibili.

Del problema delle emissioni degli impianti di radiotelecomunicazioni è bene perciò che le amministrazioni, ed in particolare quelle locali, direttamente coinvolte, prendano atto anche in sede di programmazione urbanistica, in quanto la localizzazione degli impianti di radiotelecomunicazione nei centri urbani, d’ora in poi, per ragioni che non attengono solo alla sicurezza ma alla rilevanza del fenomeno sul piano urbanistico, rappresenta un’esigenza alla quale occorre prestare in quella sede una attenzione assai maggiore di quanto non è avvenuto sinora.

3) Le normative di riferimento e il ruolo delle pubbliche amministrazioni.

Chi deve garantire e con quali strumenti, che le condizioni di sicurezza e gli eventuali conflitti insorti nelle materie dove è in gioco il bene della salute vengano definite in maniera il più possibile chiara e certa (sia pure nei limiti delle conoscenze tecniche e scientifiche più aggiornate)?

A questa domanda retorica la risposta è che sicuramente questo compito assai delicato spetta primariamente al legislatore,

Ed a quello statale spetta, in particolare, ai sensi dell’art. 4 numero 2 della legge 23 dicembre 1978 n. 833, di dettare norme dirette ad assicurare condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale in materia di “igiene e sicurezza in ambienti di vita e di lavoro”.

In seconda battuta il compito spetta agli organismi amministrativi che detengono le competenze nel settore specifico (autorizzazioni, concessioni, nulla osta etc.) e che sono preposte ai controlli ed alla verifica del rispetto delle condizioni di operatività delle strutture autorizzate nell’ambito delle loro funzioni.

La presenza di un quadro di riferimento normativo compiuto appare dunque elemento essenziale per dare certezza alle amministrazioni in merito ai poteri da esercitare ed ai procedimenti da seguire.

Ma le cose non stanno esattamente così, e proprio l’assenza di un quadro di riferimento normativo unitario a livello nazionale è una delle ragioni che, unitamente alla rilevanza degli interessi coinvolti ed al crescente numero di domande di installazione di impianti ha concorso e comunque favorito l’incremento del contenzioso.

Infatti, in assenza di norme quadro a livello nazionale solo poche Regioni, per quanto mi consta (e tra queste il Piemonte, l’Abruzzo, il Veneto ed il Lazio) ma altre potrebbero aver approvato leggi analoghe in tempi recenti, hanno disciplinato la materia, definendo le procedure per il rilascio delle autorizzazioni per l’installazione degli impianti per teleradiocomunicazioni e prevedendo specifici limiti di sicurezza; tali norme rappresentano allo stato, il massimo sforzo di regolamentazione di una materia tuttora densa di incognite, come riconoscono, esprimendo molte cautele, le relazioni che tali leggi accompagnano.

4) L’esperienza della Regione Veneto.

La Regione Veneto, per stare alla normativa che più direttamente mi coinvolge, ha disciplinato la materia con la legge regionale n. 29 del 9 luglio 1993, modificandola in parte con leggi successive.

Per favorirne l’attuazione e chiarire alcuni punti del procedimento ha inoltre emanato la circolare n. 18 del 23 giugno 1995 che analizza i punti principali del disegno normativo, vale a dire:

1) il campo di applicazione della legge, che investe tutte le sorgenti che generano radiazioni non ionizzanti, utilizzate in impianti di teleradiocomunicazioni con frequenza compresa tra 100 kHz e 300 GHZ e con potenze efficaci massime all’ingresso dell’antenna superiori a 7 watt;

2) le principali definizioni utilizzate (potenza efficace massima, guadagno d’antenna, campo elettrico, esposizione, densità ed intensità di potenza etc.);

3) la comunicazione, in quanto la legge prevede che chiunque detenga a qualsiasi titolo sorgenti di radiazioni non ionizzanti deve comunicarlo alla competente Sezione di Fisica del Presidio Multizonale di prevenzione entro 30 giorni (sono escluse le apparecchiature di radiocollegamento dei Ministeri della Difesa, Interno. Finanza etc.);

4) l’autorizzazione del Presidente della Giunta Regionale prevista dall’art. 3 e finalizzata alla tutela igienico sanitaria della popolazione (che tuttavia non esime da ogni altra autorizzazione o concessione prevista dalla normativa vigente);

5) il procedimento di istruttoria che prevede la domanda attraverso modelli già predisposti da corredare con schede e diagrammi in forma grafica descrittivi dell’impianto, e l’ulteriore documentazione necessaria, tra cui in particolare “la concessione edilizia, ove prevista, rilasciata dal Sindaco del comune territorialmente competente nel rispetto della normativa statale e regionale in materia”;

6) le norme transitorie, che prescrivono l’adeguamento entro il 31 dicembre 1995, degli impianti già esistenti;

7) le sanzioni, di carattere amministrativo, che vanno da lire 1 milione a 10 milioni e la demolizione d’ufficio o la riduzione a conformità, a spese del titolare dell’impianto, delle opere realizzate senza preventiva autorizzazione o in difformità.

Si tratta di una legge che, con pur con qualche riserva sul procedimento, è in grado di garantire nei limiti già visti la tutela dei profili igienico sanitari correlati al tipo di radiazioni emesse dall’impianto e che in ogni caso consente al giudice, nelle controversie instaurate in ambito regionale, di fare riferimento, per la valutazione dei rischi, a parametri oggettivi e predeterminati.

Ciò non esclude che si possa astrattamente dubitare della validità di tali parametri ma il fatto che esista una definizione della procedura e dei limiti di sicurezza, consente per un verso al gestore di programmare la propria attività con un grado di certezza superiore rispetto a quella che gli può riservare il libero esercizio, sul punto, della discrezionalità amministrativa ed adeguato allo sforzo economico ed all’interesse che egli persegue; dall’altro la stessa normativa consente all’amministrazione di operare con procedure chiare, di avvalersi di organismi tecnici competenti e di riferire le proprie valutazioni a parametri predeterminati e dunque imparziali.

Anche il giudice amministrativo adito è quindi in grado di apprezzare, con eventuali verifiche se i parametri sono stati rispettati e/o se le autorizzazioni sono state rilasciate nonostante il superamento di tali valori o senza rispettare le condizioni previste dalla legge.

5) Gli effetti del vuoto normativo sulle procedure di rilascio delle autorizzazioni per l’installazione di nuovi impianti.

Diversa è ovviamente la situazione nelle Regioni nelle quali non esiste alcuna disciplina specifica relativa alla attivazione degli impianti per teleradiocomunicazioni.

In questo caso la procedura si sviluppa, infatti, di solito seguendo esclusivamente il tipico paradigma dei provvedimenti edilizi.

Non esistendo una specifica autorizzazione, infatti, i gestori chiedono ora la concessione edilizia, ora l’autorizzazione ora si attivano con la semplice denuncia di inizio dei lavori.

Questa incertezza generalizzata si giustifica sia con il fatto che la giurisprudenza, nel suo complesso registra non poche dissonanze, sia con le continue novità che riserva quotidianamente il regime edilizio sia infine per la caratteristiche differenziate degli impianti che talora richiedono la realizzazione di consistenti manufatti di sostegno o di contenimento al suolo (shelter) e talora consistono in tralicci ed antenne da collocare sul tetto di edifici preesistenti.

A ciò va aggiunto che difficilmente la disciplina di questo genere di installazioni è rinvenibile nei piani regolatori generali o nei regolamenti edilizi ed anche quando le norme prevedono lo strumento autorizzativo (concessione o autorizzazione), residua spazio per altre problematiche quale quella ricorrente se le strutture in sé (tralicci o antenne) siano soggetti alle distanze legali come le altre costruzioni ovvero solo a limiti di sicurezza inerenti la loro funzione.

Già su queste basi si capisce che per i Sindaci l’operazione non è semplice ed ancor meno lo diviene quando, prima, durante o dopo il provvedimento concessorio scattano le reazioni che fanno leva sulla pericolosità dell’impianto, sul suo ingombro e più in generale “sul fatto che tutti, possessori e non del telefonino, concordano nel ritenere che questo tipo di impianti debba essere collocato nel posto più remoto e meno visibile del territorio comunale e cioè dove essi sarebbero verosimilmente del tutto inservibile” (passaggio estratto da memoria difensiva dell’Omnitel).

Il fatto, poi, che i provvedimenti di diniego, revoca o annullamento di precedenti autorizzazioni vengano motivati, come spesso accade, con ragioni afferenti più alla tutela della sicurezza degli abitanti delle zone limitrofe che al rispetto delle norme urbanistico edilizie, non soltanto non giova perché presta il fianco al vizio di sviamento, ma presuppone che esista un accertamento significativo sul punto del rischio, non potendo la semplice allegazione d’esso giustificare il diniego di atti altrimenti dovuti.

Difficoltà ancora maggiore sussiste poi per l’esercizio della c.d. autotutela che postula, com’è noto a chi conosce i principi giurisprudenziali sul punto, una tale motivazione sull’interesse pubblico concreto ed attuale, da mettere in ginocchio anche amministrazioni collaudate e battagliere.

Molte di queste procedure peraltro, va soggiunto, finiscono per incespicare anche nelle garanzie previste dalla legge n. 241/90.

Ciò deriva dal fatto che laddove difetti una disciplina specifica per l’autorizzazione di questo tipo di impianti, l’amministrazione comunale risulta in qualche modo legata al procedimento concessorio ed alla sua logica, che è essenzialmente quella di stabilire il profilo di compatibilità urbanistico edilizia del manufatto che alloggia l’impianto e in qualche caso neppure quello se trattasi di antenna collocata sul terrazzo di un edificio preesistente.

L’assenza di una normativa che consenta di dare specificità all’autorizzazione anche con riferimento al profilo della sicurezza dal rischio di radiazioni, rende il provvedimento cieco e sordo rispetto a questa esigenza, atteso che in forza del principio di tipicità degli atti amministrativi il Sindaco non può occuparsi di questo profilo e non potrebbe quindi negare l’autorizzazione alla realizzazione dell’impianto per ragioni diverse da quelle strettamente urbanistico edilizie, al punto che menzionare esigenze diverse rappresenterebbe, come già anticipato, la confessione del vizio di sviamento e renderebbe l’atto manifestamente illegittimo.

Ciò, peraltro, non deve sorprendere, perché accade assai spesso che le attività soggette ad autorizzazione richiedano più d’un permesso e che ciascuna delle autorità coinvolte nel procedimento si debba occupare solo del suo specifico interesse (si pensi alle concessioni edilizie in zona vincolata che richiedono due distinte valutazioni), tanto che anche per questa ragione sono stati introdotti moduli procedimentali (l’accordo di programma e la conferenza di servizio) che prevedono la definizione in unica istanza di atti complessi.

6) I riflessi del vuoto normativo sul contenzioso giurisdizionale amministrativo.

Il fatto che la maggior parte delle sentenze emesse in questa materia dai T.A.R. inerisca dunque a problematiche urbanistico edilizie dimostra che dove non sussistono norme specifiche è difficile sfuggire all’angusta prospettiva derivante dalla tipicità dei provvedimenti impugnati che contengono, come detto, motivazioni essenzialmente o esclusivamente riconducibili a quella caratterizzazione.

Ne consegue che fino a quando alla base del provvedimento di autorizzazione all’installazione di impianti radiotrasmissione si porranno ragioni di quel genere non solo è difficile che possa emergere l’interesse alla salute dei cittadini come valore in gioco ma come sopra chiarito è pericoloso evidenziarlo o adombrarlo nei provvedimenti sindacali, ed il fatto che si ricorra a generici atti tratti dal manuale edilizio per autorizzare gli impianti significa implicitamente che il legislatore non considera allo stato rilevanti altri interessi diversi da quelli ad essi funzionalmente ricollegabili.

Né, si badi, il deficit di tutela può ascriversi al fatto che il giudice amministrativo non disponga di strumenti anche cautelari idonei a garantire la salvaguardia della salute dei cittadini, bene al quale, anzi, è assai sensibile come giudice abituato a “pesare” gli interessi in gioco, quanto al fatto che, essendo giudice di legittimità, non può apprezzare di sua iniziativa interessi, quali che essi siano, che il legislatore non abbia prima posto all’attenzione dell’amministrazione, evidenziandone nelle norme, la rilevanza.

Il fatto che il legislatore nazionale, e gran parte quello regionale, ignori sostanzialmente, o consideri al di sotto della soglia del pericolo il rischio da radiazioni elettromagnetiche emessi da impianti di radiotelecomunicazione, significa che allo stato il giudice amministrativo, chiamato a dirimere controversie contro i provvedimenti di concessione o diniego, non può garantire questo interesse, ordinando all’amministrazione di tenerne conto in misura da lui stesso ritenuta congrua, posto che se lo facesse si sostituirebbe al legislatore ed occuperebbe invaderebbe uno spazio (quello della definizione delle regole di sicurezza in concreto) che rientra nella competenza dell’amministrazione.

7) Considerazioni sui riflessi anche civili e penali della mancanza di norme sulla sicurezza e di controllo sugli impianti.

La considerazione che precede non deve tranquillizzare, ma al contrario preoccupare sia i soggetti che in assenza di procedure specifiche rilasciano le autorizzazioni, sia coloro che in base ad esse svolgono l’attività di teleradiocomunicazione, ossia i gestori, perché, diversamente dal giudice amministrativo, che può valutare gli atti impugnati solo alla luce della normativa che li disciplina e dunque garantire solo gli interessi che la norma estrapola da tutti quelli astrattamente configurabili, in sede civile e penale il giudice non è condizionato dall’esistenza o meno di norme che stabiliscono le condizioni minime di sicurezza delle attività umane, essendo libero di valutare, nel caso di danno biologico, se questo sia o meno diretta conseguenza dell’azione che si assume lesiva e su questa base attribuire la responsabilità dell’evento al soggetto cui la condotta dannosa è imputabile.

Il fatto che il danno sia il risultato di fattori non noti al responsabile (il quale potrebbe dimostrare di avere adottato tutte le cautele previste dalle norme di sicurezza e comunque di aver agito sulla base delle conoscenze tecniche più aggiornate ed approfondite) può comportare che il reato contro la persona (morte o lesioni) sia considerato colposo e non doloso, posto in sede penale solo il caso fortuito e la forza maggiore escludono il nesso di causalità tra azione ed evento.

Analogo principio vale in sede civile, atteso che in tema di attività pericolose l’art. 2050 cod. civ. prevede che per non rispondere del danno l’agente deve dimostrare di avere adottato tutte le misure idonee ad evitare il danno.

E questo significa che se si dovesse dimostrare che, nonostante ciò che si riteneva in base alle conoscenze disponibili, sussiste una dimostrata correlazione tra le radiazioni emesse dall’impianto e le lesioni alla persona, sarebbe implicito che le misure adottate non erano idonee e/o non hanno funzionato, e occorrerebbe quindi dimostrare, per escludere la responsabilità, che il danno è dipeso da evento imprevedibile o incontrollabile.

Ma allora, a questo punto, qualcuno potrebbe essere indotto a ritenere che se dove esiste una disciplina di sicurezza questa non garantisce l’esonero di responsabilità in sede civile o penale, l’avere o non avere tale disciplina sia equivalente ed anzi che sia per certi aspetti più vantaggioso esserne privi.

Questa impressione è suggestiva ma difetta di fondamento, in quanto se esiste una disciplina normativa restrittiva e comunque di tipo cautelare che disciplina la materia, o se esistono raccomandazioni provenienti da organismi accreditati e competenti, il giudice, penale e civile, prevedibilmente ne trarrà argomento per ravvisare nel diminuito grado di attenzione o di cautela il fatto stesso della responsabilità.

Ne consegue che anche se non esiste una disciplina valida su tutto il territorio nazionale, il rischio di esporsi alle conseguenze penali e civili (beninteso se si realizzi la premessa principale, ossia la dimostrata correlazione tra emissione di radiazioni e danno biologico) è maggiore per chi si muove su una linea di cautela inferiore a quella che risulti applicata comunque sul territorio.

Questo significa, in altri termini, che le Regioni che hanno adottato normative di maggior cautela condizionano senza volerlo anche la posizione degli altri soggetti dell’ordinamento.

8) Le ragioni che giustificano l’intervento del legislatore statale e regionale sulla materia.

Ma la ragione per la quale anche chi non ha adottato normative di cautela o procedimenti che garantiscano la valutazione del rischio da parte di organismi tecnici competenti ed imparziali deve preoccuparsi di adeguare le proprie norme a quelle di maggior sicurezza non è solo di tutela individuale, perché questa, in effetti, già esiste.

Il problema riguarda la tutela della collettività.

Infatti, in presenza di una attività che come quella in esame presenta caratteristiche di forte espansione sul territorio, interagendo con altri fattori di inquinamento già preesistenti, l’unica maniera di garantire gli interessi collettivi e non solo del singolo da rischi allo stato non prevedibili (e qui va ricordato incidentalmente che anche l’uso dell’amianto era considerato pericoloso ma non al livello degli effetti che sono stati accertati a distanza di molto tempo) consiste nella disciplina normativa del settore, quantomeno in termini tali da garantire che l’attività stessa non sfugga al controllo sia preventivo che successivo del funzionamento degli impianti ed abbia inoltre una forte e severa portata dissuasiva nel caso di abusi o violazioni delle norme stesse.

La vicenda della disciplina in materia di discariche di rifiuti deve ad esempio insegnare che non è sufficiente approvare impianti perfetti sulla carta e disinteressarsi di ciò che in essi avviene in concreto, in quanto sicurezza e controllo devono inerire complessivamente alla dinamica delle cose ed essere tali da potere esplicare la loro efficacia anche in presenza di un mutato quadro di valutazione dei fenomeni e del grado di conoscenza degli stessi.

La disciplina di controllo è necessaria inoltre anche nell’interesse dei gestori perché, quando il mercato assumerà la composizione concorrenziale che già si prefigura, essi stessi avranno interesse alla sicurezza degli impianti ed alla dissuasione di coloro che per ragioni di contenimento di spesa operassero senza il rispetto delle norme di sicurezza o speculassero sull’assenza di controlli.

Va soggiunto che solo in presenza di norme che assicurano il rilievo del bene della sicurezza, anche la tutela cautelare apprestata dal giudice amministrativo, che è, inutile dirlo, fondamentale per la salvaguardia dei beni esposti a rischio nelle more della decisione della controversia, svilupperebbe efficacemente tutta la sua potenzialità, il che non può avvenire, evidentemente, se l’attività viene lasciata sostanzialmente senza controllo a livello normativo.

Non solo, ma il fatto che gli impianti vengano autorizzati sulla scorta di un provvedimento edilizio e trattati, più o meno, alla stregua di un normale manufatto rende intuitivamente più difficile anche l’apprezzamento del fattore di rischio.

Occorre, infatti, considerare che il rischio di danno alla salute deriva dalle radiazioni effettivamente emesse dall’impianto e non, di norma, da quelle astrattamente temute e correlate alla violazione di regole che riguardano la posizione dell’impianto (ossia l’essere o meno la sua collocazione legittima alla stregua delle norme urbanistico edilizie) per cui sarebbe logico che la tutela cautelare venisse chiesta ed accordata solo quando ad impianto attivato fosse riscontrata una emissione di radiazioni che a giudizio del Tribunale costituisca (in concreto) un dimostrato fattore di grave rischio per la salute dei ricorrenti.

Né, è il caso di chiarire, esiste una necessaria correlazione tra la violazione delle norme urbanistico edilizie ed il danno prodotto dall’impianto perché questo potrebbe dipendere, appunto, non già dalla scelta del sito ma dalla effettiva produzione di emissioni anomale o non corrispondenti a quelle stimate in base al progetto, non potendo escludersi che in determinate situazioni le componenti di più fonti di inquinamento possano convergere e operare con effetti sinergici ed amplificati.

Anche il risultato della fase cautelare e gli accertamenti sulla sussistenza ed entità del rischio che spesso in tale sede vengono effettuati non debbono essere quindi enfatizzati perché, al di là dell’effetto che apparentemente producono essi finiscono per essere in molti casi inutili ed irrilevante ai fini del giudizio di merito.

Questo apparente paradosso si spiega con il fatto che nella fase incidentale (chiarire il concetto) il danno che può giustificare la richiesta del provvedimento cautelare è rappresentato da tutto ciò che in termini di effetti negativi si collega direttamente o indirettamente al provvedimento impugnato.

Non è detto però che la sussistenza del danno giustifichi poi l’annullamento dell’atto se nel giudizio di merito il provvedimento risulti conforme a legge.

Il che significa, in altri termini, che tutta l’attività istruttoria, anche complessa e dispendiosa, svolta per accertare se gli effetti correlati al provvedimento impugnato siano produttivi di danno (grave ed irreparabile) può poi risultare (nell’ipotesi di assenza di norme di tutela) ininfluente ai fini della decisione di merito, per la ragione, assai difficile da spiegare ai profani, che in base alla legge il solo danno rilevante è solo quello che nasce dal provvedimento illegittimo, tanto è vero che per accordare il provvedimento cautelare non è sufficiente la prova del danno ma occorre anche il fumus, ossia l’apparenza del buon diritto o altrimenti la probabilità di accoglimento del ricorso.

9) Conclusioni e considerazioni personali

E’ tempo allora di giungere alle conclusioni che sono le seguenti:

1) l’assenza della normativa specifica in materia di impianti di tutela igienico sanitaria è un fattore di grave disturbo e di disordine in un settore che invece richiede norme chiare ed affidamenti precisi; tale assenza concorre a rendere confusa ed incerta l’azione delle amministrazioni locali con gravi danni per i gestori del servizio di telefonia e degli interessi pubblici, che piaccia o no, ineriscono ad un servizio essenziale dal cui sviluppo non è possibile prescindere nell’interesse generale; l’assenza di normativa non garantisce infine, ciò che rappresenta il peggio, neanche l’interesse dei cittadini alla tutela (sotto forma di adeguata, prudente e competente ponderazione dei fattori di rischio) di fondamentali interessi quale il bene della salute;

2) l’assenza di norme chiare sul procedimento trasferisce impropriamente sulle amministrazioni comunali la responsabilità di scelte che quelle amministrazioni non sono in grado di condurre e che soprattutto non possono e non debbono trovare surrettiziamente la loro considerazione nei provvedimenti urbanistico edilizi, che devono rispondere ad altre finalità.

3) l’assenza di norme genera infine un contenzioso dispendioso ed in larga misura inconcludente perché è chiaro che dove non ci sono regole (norme di sicurezza e controllo) il giudice non può dare regole se non creandole lui stesso, mentre in materia di sicurezza e di tutela della salute è opportuno se non necessario che le norme stabiliscano quali sono per tutti i cittadini le condizioni minime di sicurezza che occorre rispettare per rendere compatibile l’interesse pubblico al miglior funzionamento di un servizio essenziale con il rispetto ineludibile di valori primari costituzionalmente garantiti.

Non so infine se il tema assegnato implichi qualche considerazione propositiva.

Il fatto che per quanto mi consta una commissione di studio sia stata costituita per definire una normativa standard di sicurezza in materia, e che la Conferenza Stato Regioni stia concorrendo all’elaborazione del testo di un D.P.C.M. destinato a contenere norme e parametri di sicurezza validi su tutto il territorio nazionale, potrebbe significare che nel breve periodo la disciplina della materia si avvii verso una definizione uniforme, che si spera chiara ed adeguata al livello degli interessi coinvolti.

Se questo non avvenisse in tempi ragionevoli, ed in ogni caso nell’ipotesi che le norme nazionali lasciassero spazio ad ulteriori discipline organizzative di dettaglio, poiché la materia rientra nella loro competenza, le Regioni che ancora non hanno normato il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione per questo tipo di impianti, potrebbero seguire l’impostazione, assai simile, delle leggi già in vigore nel Piemonte, nel Lazio nell’Abruzzo e nel Veneto.

Quest’ultima legge, la più recente peraltro, mi sembra in grado di fornire buoni elementi di riferimento.

Nel definire il soggetto competente al rilascio delle autorizzazioni va tuttavia segnalato che la stessa Regione Veneto sembra propensa a delegare, se non ad attribuire, le funzioni e le competenze a livello provinciale.

Quanto alla procedura, un salto di qualità sarebbe rappresentato, a mio avviso, dal ricorso alla conferenza di servizio di cui all’art. 14 della legge n. 241/1990 onde valutare congiuntamente e con l’intervento degli organismi tecnici competenti, tra cui la neo istituita struttura ARPA, il progetto di installazione del nuovo impianto sotto tutti profili coinvolti, e tra questi quello urbanistico edilizio (anche nelle sue implicazioni di rilievo paesaggistico se l’opera ricada in aree protette e di ogni altro interesse), in maniera tale da evitare che il procedimento si sviluppi secondo la prassi incoerente della doppia o tripla istanza.

La logica del “titolo unico”, ossia dell’atto che assorbe ogni valutazione e che legittima l’intervento alle condizioni prescritte nel provvedimento di autorizzazione consentirebbe peraltro, come chiarito, anche di unificare la valutazione urbanistico edilizia con quella della sicurezza, posto che in realtà non ha un grande senso che prima si stabilisca dove l’impianto può essere collocato e dopo se ha le caratteristiche essenziali per poter essere autorizzato a funzionare.

Di questo si gioverebbero non solo le parti interessate ed i cittadini esposti al rischio, che acquisirebbero la certezza che l’allocazione dell’impianto ha anche superato il vaglio dei profili di sicurezza da parte dell’organo tecnico detentore delle conoscenze necessarie per valutare con piena competenza tali aspetti, ma ne verrebbe, in qualche modo, riportato nel suo alveo corretto l’accertamento della conformità urbanistica che oggi costringe molti sindaci, al nord al centro ed al sud dello stivale, ad esercizi di alta e non del tutto spontanea acrobazia.

Anche loro, ne sono più che certo, ringrazierebbero.

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V. TAR VENETO, SEZ. II – Sentenza 13 febbraio 2001 n. 236

Note

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