PREMESSA

Il tema assegnatomi del giudizio di conto nei confronti dei titolari dei poteri azionari per le società a capitale pubblico si inquadra in modo coerente con l’oggetto della tavola rotonda sulle prospettive della giurisdizione contabile, nel quadro del sistema delle garanzie a tutela del pubblico erario previsto dall’art.103 della Costituzione.
L’occasione data dal presente convegno è quella di un commento e di alcune considerazioni circa la portata sul giudizio di conto nei confronti dei titolari dei poteri azionari di società a capitale pubblico a seguito dell’ordinanza n.7390 del 6 febbraio 2007 delle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione che ha dichiarato il difetto di giurisdizione della corte dei conti nei confronti del Presidente della Regione Calabria per la gestione dei titoli rappresentativi delle partecipazioni azionarie regionali.
Prima di procedere ad un commento della predetta pronuncia della Suprema Corte di Cassazione e’ bene inquadrare il tema del giudizio di conto in generale e di quello sui titoli azionari nell’ambito dei conti a materia nell’ambito dei sistemi di garanzia previsti nell’ordinamento costituzionale.

1. Il giudizio di conto nell’ambito del sistema delle garanzie obiettive (art. 103 Cost)

L’art. 103 della Costituzione ha attribuito alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica nei confronti di tutti gli enti pubblici ed è previsto per garantire ciò che non può essere istituzionalmente perseguito dal controllo e cioè il ristoro del danno patrimoniale subito dall’ente; la giurisdizione contabile è costituita dal giudizio di conto e dal giudizio di responsabilità amministrativa per danno.
Il giudizio di conto si connette al dovere pubblico per i soggetti ai quali è demandata una funzione pubblica o che esplicano un’attività rilevante per l’ordine pubblico, non essendo sufficiente il controllo amministrativo per una garanzia obiettiva dell’interesse pubblico.
L’accertamento del diritto patrimoniale dell’Amministrazione alla corretta gestione e restituzione del denaro o dei beni devono avvenire in sede giurisdizionale e ciò in conseguenza dell’indisponibilità dell’azione di recupero da parte dell’Amministrazione pubblica. Tale accertamento avviene dinanzi alla Corte dei conti, giudice esclusivo in ragione della sua particolare posizione costituzionale ed ha carattere di giurisdizione sostanziale ed obiettiva; oggetto dell’accertamento è la correttezza e la regolarità della gestione di denaro o di beni pubblici da parte di ciascun agente contabile.
La Corte costituzionale con diverse pronunce (es.sentenza n.114 del 1975) ha affermato che requisito indispensabile del giudizio sul conto è quello della necessarietà in virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica ed a nessun agente contabile che abbia maneggio di denaro e valori di proprietà dell’ente è consentito di sottrarsi a questo fondamentale dovere. Ed ha altresì precisato che tale funzione di garanzia si attua con lo strumento del conto giudiziale. Secondo la Suprema Corte di Cassazione, il giudizio necessario di conto rientra tra le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti ed anzi ne costituisce l’espressione più tipica; la stessa Corte ha affermato che costituisce principio generale del nostro ordinamento il necessario assoggettamento del pubblico denaro alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione (1).

2. Individuazione degli agenti contabili: presupposti oggettivi e soggettivi

Sono soggetti all’obbligo della resa del conto giudiziale tutti coloro che hanno istituzionalmente il maneggio o disponibilità di denaro o di beni di pertinenza di un ente pubblico o di una pubblica amministrazione [art. 178 regolamento di contabilità generale dello Stato; art.93 del decreto legislativo n. 267 del 2000 (2)]; si distinguono quindi gli agenti contabili a denaro e quelli a materia.
Per quanto riguarda i soggetti tenuti alla resa del conto giudiziale a materia occorre tener presente il significato di “valori e materie di proprietà”, di cui all’art.44 del testo unico n.1214 del 1934, e di “debito di materie”, di cui all’art.74 del r.d.n.2440 del 1923. Nel concetto di “materie” per le quali sussiste l’obbligo di resa del conto giudiziale tutti i beni e i valori in ogni modo inclusi nella parte attiva del conto del patrimonio (crediti, partecipazioni, azioni, beni mobili); sono espressamente esclusi solo i beni immobili e quelli considerati immobili agli effetti inventariali (musei, pinacoteche, ecc).
I soggetti tenuti alla resa del conto giudiziale sono quelli più precisamente indicati nell’art.624 del r.d. n.827 del 1924, e cioè i contabili, i consegnatari, i magazzinieri e gli altri funzionari che maneggiano o hanno in consegna, non per solo debito di vigilanza, materie, libri, bollettari o altre cose di pertinenza pubblica. Tale espressione è resa ancora più ampia dall’art.74 del r.d. n.2440 del 1923, che prevede la sottoposizione all’obbligo della resa del conto giudiziale da parte di tutti coloro che hanno debiti di materie; sono esclusi dall’obbligo di rendere il conto giudiziale coloro che hanno in consegna beni mobili d’ufficio per solo debito di vigilanza o presso la quale si trovino stampe, registri o altri oggetti dei quali debba farsi uso per ufficio (art.32 del r.d. n.827 del 1924).

L’obbligo di rendere il conto giudiziale riguarda quindi: i beni di consumo, le attrezzature e gli arredi esistenti nei magazzini non ancora dati in uso e quelli in ogni modo rimasti in carico al consegnatario, i crediti, le partecipazioni, le azioni societarie, i libri, il materiale vario, bollettari o altre cose di proprietà pubblica.
Contabili di fatto possono essere impiegati, funzionari, amministratori, membri degli organi elettivi, purché s’ingeriscano nella gestione.
I diritti e le azioni sono inclusi tra i beni mobili dello Stato (art.20, lettera c, del regolamento di contabilità generale dello Stato) per i quali sussiste l’obbligo della resa del conto giudiziale.
La citata pronuncia della Suprema Corte di Cassazione n. 7390 del 6 febbraio 2007, della quale si parlerà diffusamente più avanti, ha, in proposito, affermato che “la indefettibile funzione di garanzia della regolare gestione contabile e patrimoniale rende necessario l’esercizio della giurisdizione di conto in relazione a tutte le componenti patrimoniali e finanziarie”, comprensive quindi anche dei diritti e delle azioni dei beni mobili dello Stato.

3. Competenza delle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti
Sono attribuiti, ai sensi dell’art.2 della legge 8 ottobre 1984 n.658, alla competenza delle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti, a seguito del rinvio di cui all’art.1, comma 3, della legge n.19 del 1994, i giudizi di conto e di responsabilità e i giudizi ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti:
• i tesorieri ovvero i cassieri, incaricati, sulla base d’apposita convenzione, di riscuotere e pagare secondo gli ordini ricevuti dai competenti organi dell’ente;
• altri agenti contabili
• economi per i pagamenti diretti ai creditori
• agenti della riscossione di somme sulla base di ruoli o di liste di carico
• agenti della riscossione (persone fisiche, persone giuridiche, società) di somme in relazione allo svolgimento di servizi (diritti di segreteria)
• esattori per la riscossione di quote di tributi da versare agli enti
• comandante dei vigili per la cassa ammende
• consegnatario per la custodia di beni mobili
• incaricato della gestione di beni immobili e mobili negli enti locali
• incaricato della gestione delle azioni e delle partecipazioni in società costituite o partecipate con capitale pubblico
Le Amministrazioni possono essere, oltre ovviamente allo Stato:
• Regione
• Province
• Comuni
• Altri enti locali (comunità montane, città metropolitane, unioni di comuni)
• Enti istituiti (di secondo grado) dagli enti locali per lo svolgimento di finalità previste negli statuti e nei regolamenti
• Enti non territoriali (camere di commercio)
• Aziende speciali istituite negli enti
• Aziende sanitarie
• Consorzi
a. istituti tra enti pubblici
b. area sviluppo industriale
c. nucleo di sviluppo industriale
d. per le aree industriali
e. termali
f. bonifica
g. nucleo di industrializzazione
h. miglioramento fondiario
i. intercomunale di servizi pubblici
j. acquedotti
k. per università
Alla luce di tale elencazione sono obbligati alla presentazione alla competente Sezione giurisdizionale regionale, tra gli altri, tutti gli incaricati della gestione delle azioni e delle partecipazioni in società costituite o partecipate con capitale pubblico.

4. Effetti delle privatizzazioni sui conti giudiziali delle azioni
Occorre considerare che vi sono oggi figure particolari di “strutture pubbliche” che vengono a caratterizzare l’evoluzione delle forme organizzative delle pubbliche funzioni e servizi, con l’utilizzo di forme e regole gestorie tratte dal diritto privato, per gestire beni, denari e servizi pubblici intestati allo Stato, alle regioni e/o agli enti locali.
Lo strumento utilizzato si è nel tempo evoluto da quello della azienda pubblica a quello di ente pubblico economico fino alla società per azioni o a responsabilità limitata, c.d. miste.
In questi casi il soggetto ha la natura di soggetto privato: private sono le regole gestorie usate; però il capitale ed i mezzi gestiti sono pubblici e pubbliche sono le finalità che giustificano l’intervento.
In questi casi nell’ordinamento specifico delle singole strutture mancano regole di riferimento sugli strumenti di garanzia, salve quelle proprie del modello societario prescelto.
Vi è l’esigenza di verificare fino a che punto l’autonomia organizzativa di questi soggetti potesse incidere sugli strumenti di garanzia obiettivi voluti dal sistema della contabilità pubblica ed elevati dall’art. 103, secondo comma, della Costituzione al rango di principi costituzionali.
Le risposte a tale verifica sono venute dalla giurisprudenza sulla base dei principi generali della materia ed in assenza di norme specifiche attuali.
E’ noto anche il divario che sussiste, nella giurisprudenza, fra criteri usati per l’assoggettamento degli operatori di tali strutture al modello della responsabilità patrimoniale amministrativa e criteri usati per l’assoggettamento dei contabili delle stesse al modello del giudizio di conto.
E’ utile, perciò, richiamare i principi affermati dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione nella sent. n. 12367 del 9.8.2001 in materia di giudizio di conto da parte di agente contabile di società per azioni, a prevalente capitale pubblico locale, costituita per la gestione di beni pubblici locali produttivi di entrate. (gestione di parcheggi pubblici).
Secondo le Sezioni Unite “tale nozione allargata di agente contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto maneggio di danaro pubblico … è in perfetta armonia con l’art. 103 della Costituzione, la cui forza espansiva deve considerarsi vero e proprio principio regolatore della materia”.
La qualità di agente contabile perciò è fondata sul presupposto essenziale che detto operatore è investito del maneggio di denaro (sia esso entrata di diritto pubblico o di diritto privato) di indiscussa originaria pertinenza dell’ente pubblico che ha costituito a tale scopo la società di tipo privatistico, ed ovviamente tale considerazione si estende anche alla gestione di materie di pertinenza pubblica.
Sottolinea anche il giudice regolatore che la gestione deve svolgersi “secondo uno schema procedimentale di tipo contabile”, alludendo al principio della rendicontazione fra agente contabile ed ente proprietario dei beni o del danaro gestito, adempimento di regola posto a chiusura dei doveri di gestione; rendiconto che assume la natura di conto giudiziale.
Successivamente le stesse Sezioni Unite (n. 14029 del 12 novembre 2001) hanno riconosciuto la natura di agente contabile all’incaricato della riscossione dei contributi di un consorzio costituito per la gestione di strade vicinali, cui è riconosciuta la natura di ente pubblico locale.
Il problema della espansione, ex art. 103 della Costituzione, dei principi sulle garanzie della giurisdizione contabile, alle strutture dette “enti pubblici in forma societaria” ed alle “società locali a partecipazioni pubbliche” è molto dibattuto.
La tesi pienamente favorevole, per il giudizio di conto, è stata, come si è visto, ribadita dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione; per la responsabilità amministrativa, l’orientamento di detta giurisprudenza rimane problematico, in quanto articolato su distinzione di difficile applicazione in concreto.
Soprattutto per le società nelle quali la partecipazione pubblica è minoritaria vi sono forti perplessità, rafforzate dal recente intervento legislativo di cui al c.d. decreto mille proroghe, sull’esperibilità dell’azione di responsabilità amministrativa nei confronti dei relativi amministratori, gli obiettivi di tutela della finanza pubblica con strumenti propri della giurisdizione della Corte dei conti potrebbero essere conseguiti con lo strumento del giudizio di conto; tale giudizio dovrebbe essere attivato nei confronti di coloro che nelle società, anche a capitale minoritario pubblico, esprimono la volontà del socio pubblico e che dovrebbero essere chiamati a rispondere delle variazioni negative del valore delle quote di capitale o delle azioni.

5. I conti giudiziali delle azioni e delle partecipazioni
Alla luce di quanto finora esposto si desume l’esigenza di dare particolare attenzione agli aspetti connessi alla resa dei conti giudiziali per la gestione di azioni e di partecipazioni di pertinenza degli enti pubblici; anzi sotto questo aspetto il giudizio di conto a materia è stato interessato da un processo di recupero di significatività e di consapevolezza della gestione patrimoniale pubblica, nel quadro della riscoperta della fondamentale rilevanza della gestione patrimoniale per tutte le amministrazioni e società a capitale pubblico, con riferimento quindi a tutti gli enti pubblici.
La resa dei conti giudiziali in conseguenza della gestione delle azioni e delle partecipazioni di pertinenza pubblica costituisce un adempimento di sicura significatività e rilevanza nel quadro del sistema delle garanzie della corretta gestione pubblica.
Con l’affievolimento dei sistemi di controllo sul sistema di azionariato pubblico, l’unica forma di garanzia della corretta gestione del sistema stesso è rimasta la resa del conto giudiziale.
In particolare, il conto giudiziale a materia relativo alle azioni ed alle partecipazioni deve dimostrare:
a) il debito per le materie e gli oggetti esistenti all’inizio dell’esercizio o della gestione;
b) gli oggetti e la materie avuti in consegna nel corso della gestione;
c) il credito per gli oggetti e le materie distribuite, somministrate o altrimenti date;
d) gli oggetti e le materie esistenti al termine dell’esercizio.
Ciascuna delle operazioni di entrata, di uscita, di trasformazione e di consumazione delle materie o di oggetti deve essere giustificata nei conti dei singoli dai documenti che comportino la regolarità delle operazioni stesse.
Tale regolarità va accertata con il confronto rispetto alle disposizioni che disciplinano la gestione, sia che si tratti di beni, sia che si tratti di azioni o partecipazioni.
Nel giudizio di conto va quindi verificato il concreto esercizio della gestione da parte delle società stesse e le modalità di applicazione delle direttive impartite da parte dei titolari delle azioni pubbliche.
Tra i documenti giustificativi da allegare ai conti giudiziali delle azioni pubbliche vi sono le direttive dettate nei confronti delle società o dei soggetti delegati a rappresentare l’ente nell’assemblea degli azionisti, nonchè l’uso che si è fatto in sede di assemblea della singola società dei diritti dell’azionista pubblico.
Come conseguenza della resa del conto giudiziale a materia per le azioni e le partecipazioni pubbliche, secondo un obbligo che si estende anche agli altri beni mobili, vi è la necessità di tenere aggiornate e complete scritture inventariali di tali beni.
Difatti, il punto di riferimento per ciascuna amministrazione per il riscontro della parificazione delle scritture (a cura del ragioniere e verificato dai revisori dei conti, negli enti locali) con i dati riportati nei conti a materia, prima dell’inoltro alla competente sezione giurisdizionale, sono gli inventari.

6. L’esercizio dei diritti del socio nel giudizio di conto delle azioni
Circa l’incisività degli accertamenti giurisdizionali va tenuto presente che nel loro svolgimento va verificato il concreto esercizio dei diritti riconosciuti ai titolari o agli azionisti dal codice civile, e più precisamente gli articoli 2350, 2351, 2432, 2408 e 2409.
L’art.2350 attribuisce il diritto a una parte proporzionale degli utili netti e del patrimonio netto risultante dalla liquidazione; è diritto- dovere dei titolari di azioni pubbliche di vigilare perché la gestione della società al termine dell’esercizio si chiuda in attivo, con conseguente partecipazione agli utili.
L’art. 2351 prevede che ogni azione attribuisce il diritto di voto; le modalità di esercizio di tale diritto in relazione alle scelte adottate dalle società vanno esposte nel conto giudiziale.
L’art. 2432 prevede la computazione sugli utili netti risultanti dal bilancio per le partecipazioni agli utili spettanti ai promotori, ai soci fondatori ed agli amministratori.
Anche in tali casi i titolari delle azioni pubbliche sono obbligati ad indicare nel conto giudiziale le modalità di determinazione degli utili netti e il loro concreto computo nei confronti dell’amministrazione pubblica titolare.
L’art.2408 attribuisce al socio il diritto di denunziare i fatti che ritiene censurabili al collegio sindacale, con obbligo di indagine immediata sui fatti denunziati, nelle ipotesi di segnalazione da parte di soci che rappresentino un ventesimo del capitale sociale.
Tale disposizione va vista in diretta connessione con l’art.2393 c.c., il quale prevede il diritto dell’assemblea o dei soci di denunziare gli amministratori che non realizzino gli obiettivi previsti e deliberati, con un pregiudizio economico nei confronti della società e dei soci medesimi.
Per i titolari di azioni pubbliche tale diritto costituisce nel contempo un obbligo e ciò in quanto l’obbligatorietà dell’azione di responsabilità da parte di amministratori e dipendenti pubblici è conseguenza della indisponibilità del diritto soggettivo in capo a tutti gli enti pubblici per il ristoro dei danni di carattere economico.
Il conto giudiziale dovrà quindi esporre anche le modalità di esercizio del diritto indisponibile di denunzia da parte dei titolari di azioni pubbliche.
L’art.2409 prevede poi il diritto di denunzia al tribunale da parte di soci che rappresentino il decimo del capitale sociale nel caso di fondato sospetto di gravi irregolarità nell’adempimento dei doveri da parte degli amministratori e dei sindaci.
Va rilevata in proposito l’obbligatorietà dell’azione da parte dei titolari di azioni pubbliche e circa la necessità di esposizione dei fatti stessi nel conto giudiziale, alle quali si aggiunge l’obbligatorietà di denunzia al competente Procuratore regionale per danni anche di carattere economico che siano conseguiti alla società per comportamenti irregolari degli amministratori e dei componenti del collegio sindacale.

7. L’individuazione degli agenti contabili per la resa dei conti per le azioni e per le partecipazioni
La resa del conto giudiziale può tuttavia restare soltanto una previsione teorica senza alcuna concreta possibilità d’applicazione ove i soggetti titolari d’azioni pubbliche ovvero gli agenti contabili di tutte le amministrazioni pubbliche non siano costretti, con le formalità previste dalle disposizioni di procedura, alla presentazione del conto.
Occorre anzitutto individuare i soggetti obbligati alla resa del conto giudiziale per la titolarità d’azioni pubbliche ovvero per la gestione di somme di denaro di pertinenza pubblica. E tale individuazione deve avere carattere di generalità per tutte le pubbliche amministrazioni, compresi gli enti che, secondo forme diverse, gestiscono pubblico denaro.
Va anzitutto considerato che la titolarità della gestione a materia per le quote di partecipazione con conseguente obbligo di resa del conto giudiziale spetta ai soggetti nominati come rappresentanti dell’ente pubblico nell’organo di gestione societaria.
La procedura per resa del conto giudiziale è attivato dalla Procura regionale con richiesta al Presidente della Sezione della fissazione di un termine per la presentazione del conto della sua gestione.
Il punto di riferimento per l’individuazione della esistenza di quote di partecipazione o di titoli azionari di proprietà degli enti pubblici operanti nel territorio è la situazione patrimoniale dei medesimi enti nella quale siano evidenziati i relativi valori riportati negli inventari.
L’ente deve, quindi, individuare i soggetti che siano incaricati di esercitare le funzioni concernenti i diritti di azionista alle assemblee delle società partecipate, sia che si tratti di componenti del consiglio di amministrazione che di componenti del collegio sindacale, e tali soggetti sono obbligati a relazionare annualmente all’ente stesso presentando il conto finale relativo alla consistenza iniziale del valore della quota di capitale partecipata, quello finale e le variazioni intervenute nel corso dell’esercizio con l’indicazione delle cause che le hanno determinate; non è tuttavia necessario precisare che si tratta di agenti contabili, in quanto la resa del conto costituisce comunque un adempimento consequenziale all’incarico ricevuto.

8. L’ordinanza n. 7390 della Suprema Corte di Cassazione
Con la predetta ordinanza le Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione hanno dichiarato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti nei confronti del Presidente della Giunta della Regione Calabria come agente contabile in relazione agli articoli 44 e 45, comma 2, del r.d. 12 luglio 1934 n. 1214 per la presentazione del conto giudiziale della gestione dei titoli rappresentativi di partecipazioni azionarie.
La pronuncia in questione contiene alcuni elementi che meritano di essere qui richiamati.
Anzitutto, si afferma che l’inclusione dei diritti e delle azioni tra i beni mobili per i quali vi è assoggettamento al giudizio di conto è applicazione di un principio costituzionale, tanto più in considerazione del grandissimo incremento con il processo di privatizzazione delle partecipazioni e delle quote azionarie nel patrimonio degli enti pubblici.
Afferma, inoltre, le Sezioni Unite che la Corte dei conti deve ritenersi fornita della giurisdizione anche in relazione ai conti aventi ad oggetto azioni e quote societarie: sarebbe in contrasto con l’art. 103 della Costituzione una eventuale norma che sottraesse determinate specie di beni alla giurisdizione di conto.
Dopo aver rilevato che, come già noto, il giudizio di responsabilità può trovare origine dall’esito del giudizio di conto, si afferma che “entrambe le giurisdizioni tendono a garantire l’interesse generale oggettivo della regolarità della gestione finanziaria e patrimoniale dell’ente e che giudizi di conto e giudizi di responsabilità…sono strettamente connessi, giacchè l’esame dei conti resi obbligatoriamente dagli agenti contabili e consegnatari può essere efficace strumento per rilevare inadempimenti di altri funzionari ed agenti” (in precedenza, Corte costituzionale, sentenza n.68 del 1970).
Nella fattispecie, le Sezioni Unite, dopo aver affermato la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei consegnatari dei titoli azionari e delle partecipazioni, ha rilevato l’uso improprio del ricorso del Procuratore regionale alla Sezione giurisdizionale in quanto avente finalità meramente esplorative dirette ad individuare i soggetti istituzionalmente preposti al maneggio dei predetti beni o che, di fatto, si siano ingeriti in tale maneggio.
In altri termini, le Sezioni Unite hanno rilevato che il Procuratore regionale prima di procedere all’attivazione del giudizio per resa di conto avrebbe dovuto preventivamente svolgere un’attività istruttoria diretta ad individuare i soggetti tenuti alla presentazione, inviando una specifica richiesta all’Amministrazione regionale; in ogni caso, le eventuali difficoltà o gli ostacoli frapposti all’individuazione dei soggetti consegnatari non possono comunque giustificare la proposizione del giudizio stesso nei confronti del Presidente della Giunta regionale.
Ed è stato giustamente affermato che la mancata adozione di adeguate misure organizzative che assicurino un corretto adempimento dell’obbligo della resa dei conti, con conseguente ostacolo al puntuale esercizio della giurisdizione nei confronti dei soggetti deputati al maneggio dei beni dell’ente, può costituire soltanto fonte di responsabilità amministrativa, ovviamente ove ne siano derivati danni all’Amministrazione.
Le stesse Sezioni Unite rilevano anche il percorso corretto da svolgere per l’individuazione dei soggetti sottoposti all’obbligo della resa del conto da parte dei consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione: il Procuratore regionale avrebbe procedere attraverso un esame dell’ordinamento regionale, individuando le figure organiche tipiche preposte all’esercizio di una pubblica funzione e non riconducibili a figure privatistiche, quali il mandato o la negotiorum gestio.
Dopo tale precisazione, la Suprema Corte svolge due considerazioni sui limiti oggettivi del giudizio di conto: da una parte, afferma che il giudizio di conto non essere limitato al titolo originario nella sua materialità, ma deve riguardare anche le variazioni del valore dei titoli e gli utili o dividendi distribuiti; dall’altra, sostiene che gli agenti contabili dei titoli azionari e delle quote di partecipazione non può essere chiamato, in sede di giudizio di conto, a rispondere dell’esercizio dei diritti di azionista o del titolare di partecipazioni, quali l’espressione del voto, la stipulazione dei patti di sindacato, l’esercizio di un diritto di opzione.
Tale ultima affermazione merita qualche considerazione.
Anzitutto, con il processo di privatizzazione si è affievolito il controllo sul sistema di azionariato pubblico per cui l’unico strumento di garanzia della corretta gestione del sistema rimasto la resa del conto giudiziale a materia per i conferimenti a società.
Il mancato esercizio dei diritti di azionista pubblico può quindi comportare l’accertamento, in sede di giudizio di conto, di possibili ipotesi di responsabilità azionabile dinanzi alla Corte dei conti.
Il problema di fondo è quello di garantire, con adeguati strumenti di carattere obiettivo, la correttezza della gestione delle società a capitale pubblico per il perseguimento dei fini assegnati.

9. Considerazioni sul principio positivo
La chiave di lettura della pronuncia della Suprema Corte di Cassazione è l’applicazione del principio positivo in virtù del quale il soggetto pubblico ha il dovere di operare secondo la normativa vigente in cui il medesimo è interessato, mentre il soggetto privato ha facoltà di operare fino a quando non vi sia una norma che espressamente glielo imponga.
I due principi, positivo per gli operatori pubblici e negativo per gli operatori privati, si trovano in una posizione diametralmente opposta nella gestione del pacchetto azionario delle società per azioni; ne consegue che gli operatori pubblici hanno l’obbligo di gestire le partecipazioni pubbliche in relazione alle direttive impartite da parte dei competenti organi della Regione.
Occorre tenere presente che va sempre e comunque verificato, con strumenti di garanzia oggettiva e neutrale, che una determinata attività di un soggetto oggettivamente pubblico sia strumentale per il perseguimento dei propri fini istituzionali.
Ne consegue che in applicazione di tale principio coloro che esercitano i diritti di azionista di un ente pubblico lo svolgono secondo le specifiche indicazioni e direttive date dai competenti organi direttivi dell’ente stesso e che di tale esercizio devono ovviamente rendere il conto all’Amministrazione medesima, secondo le forme e le procedure che devono essere previste all’interno dell’organizzazione nella quale svolgono la loro attività.
Alla luce della nota distinzione tra organo di indirizzo politico e responsabilità gestionale mi è sembrata fuorviante la richiesta di rendere il conto a materia per la gestione dei titoli azionari al Presidente della Regione Calabria, e ciò in quanto appariva più corretto chiedere alla Regione stessa l’individuazione dei soggetti incaricati di esercitare le funzioni concernenti i diritti di azionista alle assemblee delle società partecipate (cosa che è stata concretamente fatta dalla stessa Regione), sia che si tratti di componenti del consiglio di amministrazione che di componenti del collegio sindacale.
Difatti, una volta inserite le singole partecipazioni azionarie nel conto generale del patrimonio di un ente pubblico sorge l’obbligo della resa del conto giudiziale da parte di ciascun dirigente cui è affidata la gestione della singola partecipazione; l’individuazione dei predetti dirigenti è quindi compito dell’ente stesso.
In applicazione di quanto sopra considerato è, quindi, necessario, come già detto, che tali soggetti relazionino annualmente all’ente pubblico, presentando il conto finale relativo alla consistenza iniziale del valore della quota di capitale partecipata, quello finale e le variazioni intervenute nel corso dell’esercizio con l’indicazione delle cause che le hanno determinate.
La resa del conto costituisce comunque un adempimento consequenziale all’incarico ricevuto e costituisce un diritto della Regione stessa, alla pari di qualsiasi ente pubblico.
L’ente pubblico titolare di azioni o di quote di partecipazione dovrebbe, comunque, impartire direttive, singolarmente o collettivamente, ai predetti soggetti ai fini dell’esercizio dei diritti di azionista, ai sensi degli articoli 2350 (diritto agli utili ed alla quota di liquidazione), 2351 (diritto di voto), 2432 (partecipazione agli utili), 2408 (denuncia al collegio sindacale) e 2409 (denuncia al tribunale) c.c, nelle Assemblee delle società partecipate.
I soggetti nominati e/o designati dall’ente stesso sono tenuti a dare annualmente dimostrazione alla stessa Amministrazione delle modalità con le quali hanno esercitato i diritti di azionista, con applicazione delle direttive impartite.
E’ compito, poi, dell’Amministrazione di trasmettere successivamente alla competente Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti i conti presentati dai predetti soggetti, muniti del visto di parificazione con le scritture dell’ente pubblico, ovverosia della corrispondenza tra i valori delle quote di partecipazione indicate nei conti presentati e quelli riportati nel conto del patrimonio dell’Amministrazione.

10. I consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione
Per una concreta applicazione di quanto ora esposto, l’ente pubblico dovrebbe individuare con atto generale i soggetti che siano incaricati di esercitare i diritti di azionista alle assemblee delle società partecipate, nella qualità di componenti del consiglio di amministrazione ovvero in quella di componenti del collegio sindacale e tali soggetti sono tenuti alla rendicontazione all’Amministrazione stessa sulle modalità di esercizio concreto dei diritti di azionista.
La nomina e/o designazione dei consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione va fatta ovviamente per la durata stessa dell’incarico e sino all’eventuale sostituzione, e deve essere effettuata dall’organo competente secondo la normativa relativa alla costituzione delle società in questione.
Nel caso di nomina di più soggetti quali componenti del consiglio di amministrazione o dei collegi sindacali ciascuno deve rendere il conto all’Amministrazione pubblica, per quanto attribuito alla sua competenza, in quanto l’obbligo attiene a ciascuno di essi, trattandosi di obbligo personale e quindi non delegabile ad altri soggetti.
Difatti, si tratta di un obbligo personale di rispondere all’Amministrazione pubblica che lo ha nominato o designato in relazione all’incarico ricoperto e quindi non è ipotizzabile una delega ad altro soggetto e conseguente attribuzione delle specifiche funzioni.
Va precisato che non vi è alcuna attribuzione formale della qualità di agente contabile da parte dell’ente pubblico in quanto tale qualità è, come già detto, consequenziale alla nomina e/o designazione a componente del consiglio di amministrazione e/o del collegio sindacale.
L’individuazione degli uffici o dei servizi competenti all’interno dell’ente pubblico nei quali individuare i dirigenti competenti dovrebbe tenere conto degli specifici compiti di gestione e di controllo delle società partecipate, con riferimento alle seguenti attività:
1. gli adempimenti amministrativi relativi all’attività di gestione delle società;
2. i procedimenti attinenti alla nomina, revoca e decadenza degli organi societari di competenza dell’ente pubblico;
3. gli atti negoziali inerenti alle partecipazioni, alla proposizione delle iniziative giudiziali e stragiudiziali relative alla gestione sociale e, più in generale a tutti i casi debba formarsi ed esternarsi la volontà dell’Amministrazione in relazione alle vicende societarie;
4. gli adempimenti previsti per la partecipazione alle assemblee;
5. le procedure di spesa connesse a : a) costituzione di nuove società- b) acquisizione di nuove partecipazioni a società già esistenti- c) sottoscrizione e versamenti di aumenti di capitali sociali;
6. il controllo dei bilanci sociali – inteso quali verifica della veridicità e correttezza delle scritture contabili e segnalazioni di eventuali anomalie riscontrate;
7. l’assunzione di iniziative giudiziali e stragiudiziali relative alla gestione sociale, derivanti dall’esame dei bilanci;
8. l’individuazione, nell’ambito delle funzioni di programmazione attribuite, delle decisioni riguardanti il capitale ed il patrimonio delle società (aumenti, abbattimenti, ecc.) al fine di consentire al Presidente dell’ente (od al suo delegato) una consapevole partecipazione alle relative assemblee ed alla Giunta, eventualmente, di assumere iniziative legislative idonee a consentire la sottoscrizione degli aumenti di capitale;
9. la predisposizione proposte di deliberazioni da sottoporre agli organi competenti in merito ad atti inerenti alla costituzione e/o variazioni di società che hanno riflessi sul bilancio dell’ente e con la programmazione economica finanziaria;
10. il visto di parificazione con le scritture contabili dell’ente al fine di attestare la corrispondenza tra i valori delle quote di partecipazione indicate nei conti presentati dagli agenti contabili delle società partecipate e quelli riportati nel conto del patrimonio dell’ente;
11. l’individuazione, quali soggetti incaricati della gestione a materia per le quote di partecipazione con conseguente obbligo del conto giudiziale, dei soggetti nominati o designati dall’ente quali componenti dei consigli d’amministrazione e come componenti dei collegi sindacali;
la previsione che tali soggetti hanno l’obbligo, singolarmente, di relazionare annualmente all’ente presentando il conto finale relativo alla consistenza del valore della quota di capitale partecipata e alle variazioni intervenute nel corso dell’esercizio con l’indicazione delle cause che le hanno determinate, nonché delle modalità con le quali hanno esercitato le funzioni loro affidate in applicazione delle direttive impartite dall’ente.

11. Conclusioni
Da quanto sin qui esposto possono trarsi alcune considerazioni conclusive, anche alla luce delle indicazioni emerse dalla citata ordinanza n.7390 delle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte di Cassazione, e che pongono all’attenzione l’esigenza di dare particolare attenzione agli aspetti connessi alla resa dei conti giudiziali per la gestione di azioni e di partecipazioni di pertinenza degli enti pubblici, con conseguente recupero dell’utilità del giudizio di conto a materia e della gestione patrimoniale pubblica, nel quadro della riscoperta della rilevanza della gestione patrimoniale per tutte le amministrazioni e società a capitale pubblico, con riferimento quindi a tutti gli enti pubblici.
Difatti, una volta inserite le singole partecipazioni azionarie nel conto generale del patrimonio di un ente pubblico sorge l’obbligo della resa del conto giudiziale da parte di ciascun dirigente cui è affidata la gestione della singola partecipazione; l’individuazione dei predetti dirigenti è quindi compito dell’ente stesso.
In questo quadro, la resa dei conti giudiziali in conseguenza della gestione delle azioni e delle partecipazioni di pertinenza pubblica costituisce un adempimento di sicura significatività e rilevanza nel quadro del sistema delle garanzie della corretta gestione pubblica.
Per rendere effettivo tale adempimento il competente Procuratore regionale dovrebbe procedere all’individuazione dei soggetti sottoposti all’obbligo della resa del conto da parte dei consegnatari dei titoli azionari e delle quote di partecipazione, in base ad una specifica richiesta avanzata all’Amministrazione pubblica sulla base delle specifiche norme organizzative.
Per dare una concreta applicazione della pronuncia della Suprema Corte di Cassazione e del principio positivo in virtù del quale il soggetto pubblico ha il dovere di operare secondo la normativa vigente in cui il medesimo è interessato, gli operatori pubblici hanno l’obbligo di gestire le partecipazioni pubbliche in relazione alle direttive impartite da parte dei competenti organi dell’ente pubblico.
L’attivazione del giudizio di conto, che comporta una piena consapevolezza ed il controllo da parte della stessa Amministrazione sulle modalità di esercizio dei diritti di azionista nelle società, può contribuire a garantire che una determinata attività di un soggetto oggettivamente pubblico sia strumentale per il perseguimento dei propri fini istituzionali.
Presupposto del corretto esercizio dei diritti di azionista di un ente pubblico, con innegabili effetti di trasparenza della gestione, è che lo stesso avvenga secondo le specifiche indicazioni e direttive date dai competenti organi direttivi dell’ente stesso e che venga reso il conto all’Amministrazione medesima, secondo le forme e le procedure che devono essere previste all’interno dell’organizzazione nella quale svolgono la loro attività.
Per concludere valgono alcune peculiari esigenze alle quali anche la gestione dei titoli azionari e delle quote di partecipazione devono rispondere:
a) la gestione contabile è un particolare settore dell’attività di gestione dei beni e del danaro pubblico che va governato da principi e regole speciali ispirati ad esigenze di controllo e garanzia obiettiva per l’accertamento della correttezza e regolarità delle gestioni;
b) tutte le forme di gestioni contabili, operanti all’interno di pubbliche amministrazioni (a danaro ed a materia) devono essere organizzate in modo tale che i risultati dell’attività gestoria siano in ogni momento, ricollegabili, in modo certo, chiaro e continuativo, con le scritture elementari e generali tenute dalla ragioneria dell’ente (collegamento continuo dei flussi delle notizie relative alle varie operazioni svolte dal contabile);
c) tutti gli agenti contabili sono tenuti a rendere alle rispettive amministrazioni il rendiconto periodico dei risultati della propria attività gestoria (siano essi rendiconti amministrativi o giudiziali);
d) tutti gli agenti contabili rispondono dei danni causati nell’esercizio dei loro compiti, secondo la disciplina sulla c.d. responsabilità contabile; forma di responsabilità, questa, da intendersi secondo la conformazione avuta di recente dal legislatore e fatta propria della giurisprudenza;
e) nei casi espressamente previsti dalle norme sulla giurisdizione contabile il conto presentato dal contabile (che assume la denominazione di conto giudiziale) va assoggettato al giudizio di conto secondo le regole proprie di tale istituto processuale;
f) ai casi espressamente previsti da norme per la resa del conto giudiziale vanno aggiunti quelli elaborati dalla giurisprudenza sulla base della portata espansiva dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione.
Perciò, nel sistema generale, sono previsti:
– principi e regole, secondo cui tutti rispondono dei danni;
– tutti i contabili devono rendere il conto del proprio operato;
– in taluni casi sul conto va celebrato il giudizio di conto;
– in altri, limitati casi, il conto reso dal contabile esaurisce il suo ruolo all’interno dell’Amministrazione, fatta salva la responsabilità contabile nell’accertata presenza di danno.
Ove si recuperi appieno la funzionalità dei giudizi di conto sono possibili miglioramenti nelle gestioni contabili nell’interesse delle stesse amministrazioni con l’ausilio di un giudice neutrale e specialistico nella materia dei conti.
Ogni iniziativa per divenire efficace richiede che siano anzitutto rispettati i termini previsti per il deposito del conto alla Sezione stessa; in tal senso è indubbio il diritto di ogni agente contabile di intervenire presso l’ente pubblico per stimolare il deposito, così come per segnalare al giudice contabile l’avvenuta presentazione all’amministrazione pubblica.
Il giudizio di conto difatti deve essere esperito con la prevista continuità, necessarietà ed essenzialità, garantendo la tutela nell’esercizio del diritto pubblico all’accertamento obiettivo della correttezza di gestione.
Nella prospettiva e nella attesa dell’auspicata riforma del regolamento di procedura dei giudizi dinanzi alla Corte, le condizioni essenziali per un “giusto giudizio di conto” possono essere così riassunte:
a) la celebrazione dell’udienza collegiale per i conti solo alla presenza d’irregolarità nella gestione del contabile;
b) i conti siano compilati in modo dettagliato, con chiarezza espositiva e contengano tutte le annotazioni ed i richiami necessari alla documentazione allegata;
c) siano inviati dalle amministrazioni, con sistematicità, alla Sezioni giurisdizionali i verbali di verifica di cassa effettuati dai revisori dei conti e dagli altri organi interno di riscontro contabile;
d) siano portati a conoscenza delle medesime Sezioni da parte di tutti gli organi e gli uffici coinvolti nella gestione e nel relativo riscontro contabile eventuali elementi che evidenzino possibili profili d’irregolarità della gestione o comunque nel rapporto credito-debito tra ente ed agente contabile.
e) lo svolgimento di un giudizio di conto snello, tempestivo ed efficace che si riferisca a gestioni contabili recenti, con possibilità dell’effettuazione di audizioni dirette dei contabili;
f) occorre portare a conclusione i giudizi di conto con pronunce che colgano gli aspetti sostanziali delle gestioni, sanzionando con puntualità le violazioni intervenute rispetto agli obblighi normativi, regolamentari, contrattuali o pattizi da parte degli agenti contabili degli enti ricadenti nella sfera di competenza territoriale;
g) l’individuazione di fattispecie tipiche d’irregolarità sulle quali concentrare le verifiche, con l’individuazione in via giurisprudenziale di figure sintomatiche d’irregolarità nelle gestioni;
h) rendere effettiva la possibilità di presenza dell’agente contabile in giudizio, consentendo con sistematicità audizioni ed acquisizioni dirette di documentazione da parte del magistrato relatore;
i) il recupero di fiducia presso le amministrazioni regionali e locali circa l’essenzialità del giudizio di conto ai fini dell’accertamento obiettivo, nell’interesse pubblico, della correttezza dell’operato degli agenti contabili delle amministrazioni pubbliche;
l) la riaffermazione della natura specialistica della magistratura contabile, proprio con riferimento all’esame necessario dei conti, è necessaria anche ai fini della prevista ripresa del processo di riforma dell’assetto istituzionale dello Stato, che delineerà anche un nuovo sistema di tutela giurisdizionale.

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(1) L’attualità del tema del giudizio di conto è stata riproposta da ultimo dalla sentenza della Suprema Corte di Cassazione che ha riconosciuto l’obbligo di rendere il conto giudiziale nei confronti della società incaricata della gestione dei proventi della sosta a pagamento affidatale dal Comune di Roma, anche per mezzo di proprie società fiduciarie. Tale pronuncia riafferma l’essenzialità del giudizio di conto per la verifica obiettiva e neutrale delle operazioni di riscossione e di pagamento effettuati dagli enti pubblici anche con ricorso a società private per la tutela obiettiva del patrimonio pubblico nella prospettiva delle privatizzazioni.
(2) Secondo tale disposizione “il tesoriere ed ogni altro agente contabile che abbia maneggio di pubblico denaro o sia incaricato nella gestione dei beni degli enti locali, nonché coloro che s’ingeriscano negli incarichi attribuiti a detti agenti devono rendere il conto della loro gestione e sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei conti secondo le norme e le procedure delle leggi vigenti”.

(pubblicato il 21.4.2008)

Note

L'articolo La resa del conto dei titolari dei poteri azionari per le societa’ a capitale pubblico proviene da Giustamm.

(Comunicazione alla giornata di studio sul tema: “La nuova conformazione della responsabilità amministrativa ed il problema della graduazione della condanna in base alla gravità della colpa”, Cagliari, 12 novembre 2001)

Premessa.

Nell’evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di Cassazione nel quadro delle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti si va delineando una riscoperta del giudizio di conto come strumento essenziale di garanzia che si affianca a quello del giudizio di responsabilità amministrativa, in relazione all’esigenza di mantenere adeguati sistemi di garanzie obiettive, con la conseguenza che a fronte della limitazione dei controlli esterni di legalità sulle singole operazioni gestionali deve necessariamente espandersi l’ambito di tutela obiettiva garantita, oltre che dal giudizio di responsabilità amministrativa, dall’esercizio del giudizio di conto sugli agenti contabili delle amministrazioni e degli enti pubblici.

L’attualità del tema è riproposta dalla recente sentenza della Suprema Corte di Cassazione che ha riconosciuto l’obbligo di rendere il conto giudiziale nei confronti della società incaricata della gestione dei proventi della sosta a pagamento affidatale dal Comune di Roma, anche a mezzo di proprie società fiduciarie.

Tale pronuncia riafferma l’essenzialità del giudizio di conto per la verifica obiettiva e neutrale delle operazioni di riscossione e di pagamento effettuati dagli enti pubblici anche con ricorso a società private per la tutela obiettiva del patrimonio pubblico nella prospettiva delle privatizzazioni.

A tale pronuncia fa tuttavia riscontro un generalizzata situazione di trascuratezza nell’esame dei conti relativi alla gestione degli agenti contabili da parte delle sezioni giurisdizionali della Corte, per cui si assiste da una parte a pronunce giurisprudenziali che spingono verso un recupero di significatività del giudizio di conto e dall’altro si assiste ad una paralisi nell’esame dei conti degli agenti contabili da parte delle competenti sezioni giurisdizionali.

Difatti, secondo dati recenti la maggior parte dei processi per giudizio di conto che vengono celebrati dinanzi alle sezioni giurisdizionali sono quelli per avvenuta estinzione in conseguenza del trascorrere dei 5 anni dal momento della presentazione dei conti, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 20 del 1994.

L’interrogativo al quale vuole essere data una risposta è se, a parte iniziative estemporanee di poche sezioni giurisdizionali, l’abbandono del giudizio necessario di conto, auspicato da alcuni magistrati della Corte, possa portare in tempi non lontani alla consequenziale abolizione della Corte dei conti come giudice contabile, con attribuzione della funzione giurisdizionale ad altro giudice.

1. Il giudizio di conto nell’ambito del sistema delle garanzie obiettive (art. 103 Cost).

L’art. 103 della Costituzione ha attribuito alla Corte dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica nei confronti di tutti gli enti pubblici ed è previsto per garantire ciò che non può essere istituzionalmente perseguito dal controllo e cioè il ristoro del danno patrimoniale subito dall’ente. La giurisdizione contabile è costituita dal giudizio di conto e dal giudizio di responsabilità amministrativa per danno.

Il giudizio di conto si connette al dovere pubblico per i soggetti ai quali è demandata una funzione pubblica o che esplicano un’attività rilevante per l’ordine pubblico, non essendo sufficiente il controllo amministrativo per una garanzia obiettiva dell’interesse pubblico.

L’accertamento del diritto patrimoniale dell’Amministrazione alla corretta gestione e restituzione del denaro o dei beni devono avvenire in sede giurisdizionale e ciò in conseguenza dell’indisponibilità dell’azione di recupero da parte dell’Amministrazione pubblica.

Tale accertamento avviene dinanzi alla Corte dei conti, giudice esclusivo in ragione della sua particolare posizione costituzionale ed ha carattere di giurisdizione sostanziale ed obiettiva; oggetto dell’accertamento è la correttezza e la regolarità della gestione di denaro o di beni pubblici da parte di ciascun agente contabile.

Con l’assoggettamento alla giurisdizione contabile previsto dall’art. 103 della Costituzione è da ritenere costituzionalmente non corretta la norme limitativa o d’esenzione della giurisdizione.

In particolare, le disposizioni legislative che esonerino l’agente contabile dall’obbligo di presentare il conto giudiziale sono da considerare costituzionalmente illegittime, oltre che per contrasto con il principio d’uguaglianza di tutti i cittadini, soprattutto in conseguenza dell’indisponibilità del diritto pubblico all’accertamento obiettivo della correttezza di gestione.

2. L’orientamento assunto dalla Corte Costituzionale.

Le pronunce della Corte Costituzionale sono pacificamente orientate nel senso della necessità del giudizio di conto da parte degli agenti contabili a garanzia della correttezza della gestione.

La Corte costituzionale con diverse pronunce ha ripetuto che requisito indispensabile del giudizio sul conto è quello della necessarietà in virtù del quale a nessun ente gestore di mezzi di provenienza pubblica ed a nessun agente contabile che abbia maneggio di denaro e valori di proprietà dell’ente è consentito di sottrarsi a questo fondamentale dovere.

Ed ha altresì precisato che se la giurisdizione contabile avesse tale carattere potrebbe assolvere la sua obiettiva funzione di garanzia, che si attua con lo strumento del conto giudiziale.

Sul principio di necessarietà del giudizio sul conto la Corte ha specificato che assume un duplice significato, perché comporta tanto che non possono essere poste condizioni in grado di rendere eventuale o aleatorio il giudizio stesso, quanto che nessuna parte del conto può essere sottratta alla giurisdizione della Corte dei conti.

La necessarietà del giudizio, secondo la stessa Corte, comporta che il conto deve essere esaminato dalla Corte dei conti nella sua interezza, senza esclusioni o limitazioni di qualunque specie.

3. La sentenza della Suprema Corte di Cassazione n. 12367/01 del 15 marzo 2001.

Un significativo apporto nel dibattito circa l’utilità sostanziale del giudizio di conto nell’ambito del sistema delle garanzie obiettive è dato dalla sentenza della Cassazione n. 12367 del 15 marzo 2001.

La sentenza trae origine da ricorso regolamento di giurisdizione avanzato dalla S.T.A. – Società Trasporti Automobilistici s.p.a. nel giudizio per resa di conto instaurato nei suoi confronti dalla Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per il Lazio della Corte dei conti, ai sensi degli articoli 45 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e 39 del r.d. 13 agosto 1933, n. 1038.

La Procura Regionale aveva promosso tale procedura ritenendo che essa rivestisse la figura di agente contabile, ai sensi dell’art. 74 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, in considerazione della titolarità (e conseguente maneggio di pubblico denaro) della gestione dei proventi della sosta a pagamento affidatale dal Comune di Roma, anche a mezzo di proprie società fiduciarie, per gli esercizi dal 1996 al 1998, e con la quale era stato disciplinato il rapporto tra Comune e la S.T.A.. Da qui – secondo la Procura Regionale – la sussistenza dell’obbligo della resa del conto sulle somme introitate a tale titolo, nell’interesse del Comune, ai sensi dell’art. 58, secondo comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142.

La società ricorrente ha obiettato il difetto di giurisdizione della Corte dei conti per la carenza dei presupposti soggettivi ed oggettivi del giudizio per la resa di conto, e in particolare; essendo il Comune di Roma unico azionista (e poi azionista di maggioranza), ed essendo oggetto sociale la gestione di tutte le attività afferenti il trasporto urbano, la Società stessa. rientrerebbe nella previsione dell’art. 22, terzo comma, lett. E, della legge 8 giugno 1990, n. 142, secondo cui i comuni possono gestire i servizi pubblici a mezzo di società per azioni a prevalente capitale pubblico locale, forma di gestione alternativa con le altre previste dallo stesso art. 22 (in particolare, l’affidamento in concessione).

Pertanto, essa opererebbe in piena autonomia negoziale, senza alcun collegamento con l’ente pubblico, non essendovi atti concessori, ma affidamento diretto, ne deriva che essa ricorrente non esercita funzioni pubbliche o attività autoritative, e non può – anche in relazione all’art. 12 della legge 23 dicembre 1992, n. 498 – essere considerata concessionaria o agente contabile;

A sostegno della tesi la società ricorrente ha eccepito l’esclusione della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti degli enti pubblici economici, categoria nella quale rientrano gli enti di gestione delle partecipazioni statali e di enti locali, per gli enti posti in essere nell’ambito della gestione con strumenti privatistici, all’infuori da un rapporto funzionale di servizio con l’organizzazione amministrativa;

Ha eccepito, inoltre, che la gestione della sosta a pagamento viene svolta attraverso forme convenzionali, dovendosi anche escludere la natura contrattuale, e quindi privatistica, del rapporto tra il gestore della sosta e l’utente.

La Procura regionale per il Lazio ha sostenuto che la qualità di agente contabile (con conseguenti obblighi, il più importante dei quali è quello di rendiconto), prescinde dalla natura giuridica del soggetto agente, il quale può essere anche una persona giuridica privata e che, stante la natura pubblica dei proventi, in assenza di prestazioni da parte della società, in quanto gli stessi proventi sono previsti da norme di diritto pubblico, sussisterebbe la qualità di agente contabile della S.T.A. per avere la stessa maneggio di pubblico denaro, ai sensi dell’art. 44 del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, essendo stata la stessa incaricata dal Comune della gestione del servizio della sosta a pagamento e della esazione dei relativi proventi, destinati per legge (nuovo Codice della strada: d.l.vo 30 aprile 1992, n. 295, art. 7, comma 7°) alla realizzazione di pubblici interventi.

La Suprema Corte nella sentenza ha rilevato che il carattere generale della giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica discende direttamente dall’art. 103 Cost., e la responsabilità contabile è essenzialmente quella cui sono soggetti gli agenti contabili, ossia, secondo la definizione originaria contenuta già nella legge istitutiva della Corte dei conti, coloro che hanno maneggio di pubblico denaro o di altri valori dello Stato;

Ha rilevato, inoltre, che gli agenti contabili non sono necessariamente soggetti pubblici, ma anche estranei all’Amministrazione, e tanto persone fisiche quanto persone giuridiche (come gli istituti bancari svolgenti funzioni di tesoriere o cassiere di un ente pubblico) ed ha ribadito la sussistenza della giurisdizione della Corte dei conti nei confronti degli enti pubblici economici in materia di giurisdizione contabile;

Ha precisato, inoltre, che l’art. 58, comma secondo, della legge n. 142/90 stabilisce che il tesoriere non è l’unico agente contabile tenuto alla presentazione del conto, ma che a tale obbligo deve adempiere anche chiunque abbia maneggio di pubblico denaro o sia incaricato della gestione dei beni degli enti locali.

Ha rilevato-anche la natura pubblica delle somme versate per la sosta deriva dall’art. 7, comma settimo, del nuovo Codice della strada (d.l.vo 30 aprile 1992, n. 285), il quale recita: “I proventi dei parcheggi a pagamento, in quanto spettanti agli enti proprietari della strada, sono destinati alla installazione, costituzione e gestione di parcheggi in superficie, sopraelevati o sotterranei, e al loro miglioramento e le somme eventualmente eccedenti ad interventi per migliorare la mobilità urbana”.

La sentenza, nel premettere la natura privatistica della S.T.A. e che, ricorrendo allo strumento previsto dall’art. 22 della legge n. 142/90, l’ente pubblico non abbia posto in essere un trasferimento alla società dell’esercizio di un’attività propria dell’ente territoriale, secondo lo schema della concessione. In proposito (Sezioni Unite sentenza n. 4989/95) ha precisato che il regime privatistico del soggetto non significa però che, quale automatica conseguenza, lo stesso non possa essere considerato agente contabile, e quindi soggetto al giudizio per resa di conto.

La sentenza, richiamando la costante giurisprudenza delle Sezioni Unite (si vedano, fra le altre, le sentenze n. 846/74 e n. 232/99) la qualità di agente contabile è assolutamente indipendente dal titolo giuridico in forza del quale il soggetto – pubblico o privato – ha maneggio del pubblico danaro. Tale titolo può, infatti, consistere in un atto amministrativo, in un contratto, o addirittura mancare del tutto.

Essenziale è, invece, che in relazione al maneggio del danaro sia costituita una relazione tra ente di pertinenza ed altro soggetto, a seguito della quale la percezione del danaro avvenga in base a un titolo di diritto pubblico o privato, in funzione della pertinenza di tale danaro all’ente pubblico e secondo uno schema procedimentale di tipo contabile (sentenza n. 9204/94).

La sentenza ha espresso una nozione “allargata” di agente contabile, la quale ricomprende anche i soggetti che abbiano di fatto maneggio di denaro pubblico (da ultima, sentenza delle Sezioni Unite n. 400 del 2000), in perfetta armonia con l’art. 103 Cost., la cui forza espansiva, secondo la stessa sentenza, deve considerarsi vero e proprio principio regolatore della materia.

Ha precisato la medesima sentenza che la pertinenza dell’entrata derivante dall’uso differenziato di beni pubblici comunali al comune emerge, incontestabilmente, dall’art. 7, comma settimo, del codice della strada (d.l.vo 30 aprile 1992, n. 285), il quale destina tale provento “alla installazione, costruzione e gestione di parcheggi in superficie, sopraelevati o sotterranei, e al loro miglioramento e le somme eventualmente eccedenti a opere di viabilità”. Sussiste, pertanto, anche un vincolo pubblicistico di destinazione delle somme alla realizzazione di opere pubbliche, che non può venir meno per il fatto che il servizio sia esercitato attraverso lo strumento societario.

Ha puntualizzato l’irrilevanza del fatto che l’intera somma corrisposta dall’utente sia soggetta ad I.V.A, chiarendo che l’ampia nozione di prestazione di servizi contenuta nell’art. 3 del d.P.R. n. 633 del 1972 (“prestazioni verso corrispettivo dipendenti da contratti … e in genere da obbligazioni di fare, di non fare e di permettere, quale ne sia la fonte”) è suscettibile di ricomprendere anche attività di natura pubblicistica.

In definitiva, secondo la predetta sentenza il corrispettivo percepito dalla società trasporti automobilistici per la sosta di veicoli comporta l’assunzione, da parte della stessa, della qualità di agente contabile.

Ma la considerazione decisiva della sentenza è quella dell’assoluta irrilevanza – ai fini dell’assoggettamento al giudizio di conto – che si tratti di entrata di diritto pubblico (sia essa o non di natura tributaria) ovvero di diritto privato.

La natura oggettivamente pubblica dei proventi – che assume rilevanza soltanto per affermare la pertinenza degli stessi al Comune – ha sostenuto la Cassazione non è condizione necessaria perché il soggetto che ne ha il maneggio acquisti la qualità di agente contabile, richiamando la sentenza delle Sezioni Unite n. 12010 del 1991 circa l’esistenza della giurisdizione contabile in relazione alle entrate patrimoniali dei comuni, nonché la circostanza che anche la riscossione di entrate di diritto privato di enti pubblici, e in special modo dei comuni, può avvenire mediante concessionari (art. 69 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43).

Conclusivamente, la sentenza ha riconosciuto l’assoggettamento della predetta società all’obbligo di rendiconto delle somme riscosse, nei quali la società è subentrata, con la conseguenza della sottoposizione della predetta società – in relazione alla gestione dei proventi della sosta di veicoli a pagamento – alla giurisdizione della Corte dei Conti.

Tale sentenza conferma un orientamento giurisprudenziale costante secondo il quale il giudizio necessario di conto rientra tra le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti ed anzi ne costituisce l’espressione più tipica.

Costituisce, difatti, principio generale del nostro ordinamento il necessario assoggettamento del pubblico denaro alla garanzia costituzionale della correttezza della sua gestione, attuata con lo strumento del conto giudiziale.

Secondo la Suprema Corte l’obbligo della resa del conto incombe su chiunque in base ad un rapporto di servizio compia un’attività della gestione che comporti mansioni di riscossione, pagamento e conservazione e di maneggio di denaro o beni pubblici; basti pensare ai concessionari della riscossione per le somme versate e per quelle inesigibili a seguito dell’esperimento di procedure esecutive.

Secondo la Suprema Corte, inoltre, il rapporto di servizio, ai fini della configurabilità della sottoposizione all’obbligo di resa del conto giudiziale, si realizza quando un soggetto sia investito in modo continuo di una determinata attività, da svolgersi con l’osservanza di vincoli ed obblighi che n’assicurino la rispondenza alle esigenze pubbliche cui l’attività medesima è preordinata e che contrassegnano l’appartenenza del soggetto alla struttura funzionale dell’ente per il quale opera.

In conclusione, dalla richiamata sentenza della Suprema Corte di Cassazione può desumersi che:

a) la società che riscuote somme per conto di un ente pubblico nell’ambito di un servizio anch’esso pubblico deve rendicontare le somme riscosse al medesimo ente, assoggettandosi all’onere probatorio delle eventuali cause impeditive delle riscossioni ovvero delle altre cause di inesigibilità;

b) il corrispettivo percepito da una società che effettua riscossioni per la sosta di veicoli comporta l’assunzione, da parte della stessa, della qualità di agente contabile;

c) l’irrilevanza che una parte delle somme riscosse sia privata ai fini della sottoposizione al giudizio di conto;

d) la necessità che il giudice contabile si pronunci sulla regolarità della gestione della predetta società nel giudizio su conto delle riscossioni, reso nella qualità di agente contabile;

e) la funzione integrativa nella fattispecie del giudizio di conto nei confronti dell’eventuale giudizio di responsabilità amministrativa per la predetta gestione, con obbligo della dimostrazione della regolarità a carico della società come agente contabile;

f) il giudizio di conto costituisce uno strumento essenziale a disposizione anche del Procuratore regionale per l’effettivo esercizio dei diritti patrimoniali degli enti locali nel quadro delle garanzie obiettive; a tale strumento viene riconosciuto in modo indiscusso la giurisdizione della Corte dei conti da parte della Suprema Corte di Cassazione e ad esso sono connesse le possibilità di attivazione di un eventuale azione di responsabilità amministrativa per danno.

4. La recente giurisdizione della Corte dei conti in tema di servizi pubblici locali.

La gestione dei servizi pubblici locali, dopo l’entrata in vigore della legge n. 142 del 1990, è possibile attraverso varie forme: in economia, azienda speciale, apposita istituzione, società a prevalente capitale pubblico, l’affidamento in concessione a privati di un pubblico servizio.

Nell’ambito di tali forme un aspetto di particolare importanza è quello connesso alla tutela giurisdizionale della Corte nei confronti dei soggetti che gestiscono il pubblico servizio.

Occorre tenere presente in materia di giurisdizione della Corte dei conti in materia di servizi pubblici locali che è stata riconosciuta con sentenza n.296 del 17 febbraio 2000 della Sezione giurisdizionale per la regione Lombardia nei confronti delle società a prevalente capitale pubblico e ciò in quanto lo schema societario in ipotesi di privatizzazione soltanto formale si allontana da quello ordinario conosciuto dal codice civile ed impone una valutazione di carattere sostanziale che si avvicina alla nozione comunitaria di organismo di diritto pubblico.

Secondo la stessa sentenza la società privata con capitale in mano pubblica è struttura di sempre più frequente ricorso, da parte dei pubblici apparati, per la flessibilità di tale schema organizzativo non fa venire meno dei sistemi di tutela e di garanzia, esigenza, peraltro, già avvertita dal Giudice penale ( Cass. Sez V, 24.3.1997), il quale ha affermato che la trasformazione degli enti pubblici in SPA non comporta la perdita della qualifica di pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio dei loro dipendenti.

La valutazione della natura pubblicistica va fatta perciò in concreto, secondo un criterio oggettivo funzionale, sicchè i dirigenti di tali soggetti giuridici devono ritenersi pubblici ufficiali in quanto concorrono alla formazione della volontà dell’ente.

In particolare, la società appositamente costituita da un ente pubblico territoriale crea un rapporto ancor più stretto ed interorganico di quello concessorio.

5. In particolare i conti giudiziali in conseguenza delle privatizzazioni.

La resa dei conti giudiziali in conseguenza della gestione delle azioni e delle partecipazioni di pertinenza pubblica costituisce un adempimento di sicura significatività e rilevanza tra il sistema delle garanzie della corretta gestione pubblica.

Il sistema di controllo sul sistema di azionariato pubblico si è affievolito con il processo di privatizzazioni. Difatti, come puntualmente precisato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 466 del 28 dicembre 1993, il controllo della Corte dei conti nei confronti delle società nelle quali lo Stato partecipa direttamente al capitale si fonda sull’esclusiva o maggioranza della partecipazione azionaria.

Con la perdita dell’esclusiva o della maggioranza azionaria che si profila in conseguenza del processo di privatizzazioni verrebbe meno il presupposto del controllo affidato alla Corte.

E’ da considerare inoltre che sono sottratte al controllo della Corte dei conti le società a capitale pubblico, create a loro volta con conferimento di quote sociali d’altre società, con una proliferazione e ramificazione di partecipazioni azionarie.

Con l’affievolimento dei sistemi di controllo sul sistema di azionariato pubblico, l’unica forma di garanzia della corretta gestione del sistema stesso è rimasta la resa del conto giudiziale. Tale applicazione si riferisce per tutte le amministrazioni pubbliche ai conferimenti di beni di vario genere (capitali o azioni) nei confronti di società partecipate ovvero d’aziende speciali.

Nel giudizio di conto per le aziende speciali va verificata la regolarità della gestione delle quote conferite alle aziende speciali. In particolare, nel conto dinanzi alla Sezione giurisdizionale deve essere dimostrato il concreto esercizio della gestione da parte di coloro che rappresentano gli interessi dell’amministrazione pubblica nelle stesse aziende e le modalità d’applicazione delle direttive impartite da parte dei titolari delle azioni pubbliche.

Tra i documenti giustificativi da allegare ai conti giudiziali delle azioni o partecipazioni pubbliche vi sono le direttive dettate nei confronti della società o dell’azienda o dei soggetti delegati a rappresentare l’ente nell’assemblea degli azionisti o nel corrispondente organo di gestione, nonché l’uso che si è fatto in sede d’assemblea della singola società dei diritti dell’azionista pubblico.

Come conseguenza della resa del conto giudiziale a materia per le azioni e le partecipazioni pubbliche, secondo un obbligo che si estende anche agli altri beni mobili, vi è la necessità di tenere aggiornate e complete scritture inventariali di tali beni. Difatti, il punto di riferimento per ciascun’amministrazione per il riscontro della parificazione delle scritture (a cura del responsabile di ragioneria e verificato dai revisori dei conti) con i dati riportati nei conti a materia, prima dell’invio alla competente sezione giurisdizionale, sono gli inventari.

6 Gli obblighi derivanti dal codice civile.

Circa l’incisività degli accertamenti giurisdizionali va tenuto presente che nel loro svolgimento va verificato il concreto esercizio dei diritti riconosciuti ai titolari o agli azionisti dal codice civile, e più precisamente gli articoli 2350, 2351, 2432, 2408 e 2409.

L’art. 2350 attribuisce il diritto ad una parte proporzionale degli utili netti e del patrimonio netto risultante dalla liquidazione; è diritto- dovere dei titolari d’azioni pubbliche di vigilare perché la gestione della società al termine dell’esercizio si chiuda in attivo, con conseguente partecipazione agli utili.

L’art. 2351 prevede che ogni azione attribuisce il diritto di voto; le modalità d’esercizio di tale diritto in relazione alle scelte adottate dalle società vanno esposte nel conto giudiziale. L’art. 2432 prevede la computazione sugli utili netti risultanti dal bilancio per le partecipazioni agli utili spettanti ai promotori, ai soci fondatori ed agli amministratori. Anche in tali casi i titolari delle azioni pubbliche sono obbligati ad indicare nel conto giudiziale le modalità di determinazione degli utili netti e il loro concreto computo nei confronti dell’amministrazione pubblica titolare.

L’art. 2408 attribuisce al socio il diritto di denunziare i fatti che ritiene censurabili al collegio sindacale, con obbligo d’indagine immediata sui fatti denunziati, nelle ipotesi di segnalazione da parte di soci che rappresentino un ventesimo del capitale sociale. Tale disposizione va vista in diretta connessione con l’art. 2393 c.c., il quale prevede il diritto dell’assemblea o dei soci di denunziare gli amministratori che non realizzino gli obiettivi previsti e deliberati, con un pregiudizio economico nei confronti della società e dei soci medesimi.

Per i titolari d’azioni pubbliche tale diritto costituisce nel frattempo un obbligo e ciò in quanto l’obbligatorietà dell’azione di responsabilità da parte d’amministratori e dipendenti pubblici è conseguenza dell’indisponibilità del diritto soggettivo in capo a tutti gli enti pubblici per il ristoro dei danni di carattere economico. Il conto giudiziale dovrà quindi esporre anche le modalità d’esercizio del diritto indisponibile di denunzia da parte dei titolari d’azioni pubbliche.

L’art. 2409 prevede poi il diritto di denunzia al tribunale da parte di soci che rappresentino il decimo del capitale sociale nel caso di fondato sospetto di gravi irregolarità nell’adempimento dei doveri da parte degli amministratori e dei sindaci. Anche in quest’ipotesi valgono le medesime considerazioni circa l’obbligatorietà dell’azione da parte dei titolari d’azioni pubbliche e circa la necessità d’esposizione dei fatti stessi nel conto giudiziale, alle quali si aggiunge l’obbligatorietà di denunzia al competente Procuratore regionale per danni anche di carattere economico che siano conseguiti alla società per comportamenti irregolari degli amministratori e dei componenti del collegio sindacale.

7. Il giudizio per resa di conto.

La resa del conto giudiziale può tuttavia restare soltanto una previsione teorica senza alcuna concreta possibilità d’applicazione ove i soggetti titolari d’azioni pubbliche ovvero gli agenti contabili di tutte le amministrazioni pubbliche non siano costretti, con le formalità previste dalle disposizioni di procedura, alla presentazione del conto.

Occorre anzitutto individuare i soggetti obbligati alla resa del conto giudiziale per la titolarità d’azioni pubbliche ovvero per la gestione di somme di denaro di pertinenza pubblica. E tale individuazione deve avere carattere di generalità per tutte le pubbliche amministrazioni, compresi gli enti che, secondo forme diverse, gestiscono pubblico denaro.

Va anzitutto considerato che la titolarità della gestione a materia per le quote di partecipazione con conseguente obbligo di resa del conto giudiziale spetta ai soggetti nominati come rappresentanti dell’ente pubblico nell’organo di gestione societaria. In mancanza di tale designazione l’obbligo di resa del conto giudiziale spetta al titolare delle azioni o partecipazioni.

Nello Stato è il Ministro competente, per lo più quello del tesoro, salvo che per legge, come avvenuto nel sistema delle privatizzazioni con l’attribuzione al Direttore generale del tesoro, o per specifica nomina non siano stati affidati ad uno o più funzionari i compiti di vigilanza. Negli enti locali titolare è il Sindaco, quale legale rappresentante, salvo che non siano stati nominati funzionari incaricati. Negli enti pubblici è il Presidente, quale legale rappresentante, nel caso di mancata individuazione o designazione di soggetti incaricati della gestione.

Una volta individuati i soggetti obbligati alla presentazione del conto giudiziale, deve essere attivata la procedura per resa di conto a cura del Procuratore regionale competente per territorio dinanzi alla corrispondente Sezione giurisdizionale, affinché sia fissato il termine al contabile per la presentazione del conto della sua gestione. Ciò richiede l’istituzione di un’anagrafe, regionale e provinciale, degli agenti contabili a denaro ed a materia tenuti alla presentazione dei conti giudiziali.

La Sezione giurisdizionale, risolto preliminarmente il problema circa l’effettivo obbligo di resa del conto, fissa il termine al contabile per la presentazione del conto; tale giudizio si conclude con la concreta presentazione alla Sezione del conto giudiziale.

8. Le verifiche di cassa sulla gestione degli agenti contabili e gli obblighi di denuncia.

Le gestioni degli agenti contabili degli enti a tutti i livelli (regionali, locali ed istituzionali) sono sottoposte a verifiche nel corso dell’esercizio al fine di accertarne la regolarità di tenuta delle scritture e della documentazione giustificativa. Le modalità ed i tempi di effettuazione delle verifiche sono disciplinate dai rispettivi regolamenti di contabilità degli enti. La competenza alla vigilanza nei confronti degli agenti contabili è del Servizio finanziario o analogo Ufficio ragioneria. Tale compito, di carattere squisitamente tecnico, è propedeutico alla verifica finale del conto annuale per la c.d.”parificazione di scritture” con quelle dell’ente locale che è diretta a riscontare la regolarità e la conformità con le scritture (manuali, informatiche) presentate dagli agenti contabili con quelle che si traducono nei dati esposti nel rendiconto generale.

Il significato di tale attestazione di conformità è quello di far proprie le risultanze del conto reso dagli agenti contabili cioè di dichiararne la stretta connessione ed aderenza con le scritture contabili dell’ente locale. Il termine “parificazione”, come operazione diretta a rendere pari o uguali sta a significare che lo scopo immediato di essa è un confronto, una verifica; nel caso in specie il confronto avviene tra le scritture contabili dell’ente locale e quelle presentate dagli agenti contabili.

Nell’esercizio di tale confronto potrà avvenire una attività istruttoria da parte degli uffici di ragioneria nei confronti del tesoriere ed al termine viene rilasciata, di norma, la dichiarazione di “parificazione” ovvero è espressamente non riconosciuta una o più poste contabili; in ogni caso di tale evenienza deve esserne data contezza in apposito documento da allegare al conto del tesoriere da trasmettere al giudice contabile.

Dopo la “parificazione” dei conti degli agenti contabili e comunque entro 60 giorni dal ricevimento dell’eventuale richiesta istruttoria, l’ente locale procede alla trasmissione dei conti stessi alla competente Sezione giurisdizionale della Corte dei conti. Nel caso che i conti degli agenti contabili siano trasmessi privi della dichiarazione di “parificazione”, il giudice contabile procede a richiederla con immediatezza, sospendendo di conseguenza l’esame di competenza.

Compito strettamente connesso con i precedenti è quello di effettuare verifiche di cassa nei confronti di tutte le gestioni di denaro o a materia che vengono svolte nell’ambito della gestione dell’ente locale.

La cadenza di tale verifica è trimestrale ed è diretta ad accertare, nel corso della gestione, la regolare tenuta delle scritture contabili da parte degli agenti contabili e la regolarità delle operazioni svolte. Dell’esito di tale verifica viene data contezza in apposito verbale dei revisori, portato a conoscenza del Consiglio secondo le modalità ed i tempi previsti dai rispettivi regolamenti di contabilità.

Per gli enti locali la disciplina contenuta nel testo unico n. 267 del 2000 prevede che il Servizio finanziario non effettua direttamente la verifica di cassa ma è destinatario della relazione del collegio dei revisori dei conti al fine di confrontare, nel corso della gestione, le risultanze delle scritture degli agenti contabili con quelle dell’ente. Ciò non esclude la possibilità dell’ente di incaricare il Servizio finanziario di procedere ad una verifica straordinaria di cassa nel caso sussistessero dubbi in ordine alla regolare tenuta delle scritture contabili.

Tali verifiche sono propedeutiche agli accertamenti di concordanza tra scritture contabili dell’ente e quelle degli agenti contabili e che sfociano nell’attestazione di regolarità sui conti presentati annualmente da questi ultimi, per essere successivamente prodotti alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti.

Nel quadro della legislazione vigente, sia in riferimento alle norme di contabilità che alle disposizioni finanziarie e di finanza locale, le operazioni di verifica devono tendere ad accertare la corrispondenza delle registrazioni, sia nei conti degli agenti contabili che nelle scritture dell’amministrazione rilevando, che:

a) le scritture sono state regolarmente tenute aggiornate;

b) le singole operazioni di pagamento esposte nei conti risultino emessi in forza di provvedimenti esecutivi e sono regolarmente estinti;

c) gli ordini di riscossione siano conformi alle risultanze dell’ente;

d) le variazioni agli stanziamenti di competenza e cassa eseguite durante l’esercizio con provvedimenti esecutivi confermano gli stanziamenti definitivi nel conto;

e) tutte le operazioni esposte nei conti siano state effettuate in conformità a disposizioni di legge;

f) tutte le operazioni siano regolarmente documentate e giustificate;

g) le risultanze iniziali e finali dei conti coincidono con i dati iniziali e finali dell’ente locale.

Le risultanze delle verifiche effettuate nei confronti delle scritture degli agenti contabili vengono riportate nel verbale che i revisori sono tenuti a presentare al Consiglio ed al Servizio finanziario, secondo le modalità ed i tempi previsti dai rispettivi regolamenti di contabilità, e che costituiscono documentazione giustificativa dei conti giudiziali da trasmettere alla competente Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti ai sensi dell’art. 233 del testo unico dell’ordinamento degli enti locali n.267 del 2000.

Secondo la nuova disciplina contenuta nel predetto stesso testo unico n. 267 del 2000 il collegio dei revisori dei conti è un organo di controllo interno che si inserisce nei rapporti interorganici tra Giunta e Consiglio e più precisamente collabora con il Consiglio nella sua funzione di controllo e di indirizzo dell’attività della Giunta e delle strutture amministrative. Il controllo esercitato dal collegio dei revisori dei conti è propedeutico all’approvazione del rendiconto generale dell’ente locale da parte del Consiglio.

Le forme con cui si esprime tale collaborazione vengono disciplinate nei singoli statuti costituenti la massima espressione dell’autonomia degli enti locali.

Anche i revisori dei conti devono attestare la corrispondenza dei dati riportati nei conti presentati, al termine dell’esercizio, dal tesoriere o da ogni altro agente contabile a denaro o a materia con quelli esposti nelle scritture contabili dell’ente. La previsione dell’attestazione di corrispondenza dei conti resi dagli agenti contabili con le scritture dell’ente locale è conseguente all’allineamento dei giudizi di conto a quelli dello Stato ed al trasferimento dall’orbita della giurisdizione a quella del controllo degli adempimenti preliminari al giudizio, come le verifiche dei conti e l’esame della documentazione di entrata e di spesa.

Eventuali irregolarità emerse nella tenuta delle scritture contabili devono essere immediatamente segnalate al Consiglio, al Responsabile del servizio finanziario, al Segretario, nonchè al competente Procuratore regionale della Corte dei conti.

In ogni caso, di tali irregolarità deve tenersi debita considerazione in sede di accertamento di concordanza delle scritture contabili da parte del Servizio finanziario ed il relativo verbale deve essere trasmesso, ove richiesto espressamente, alla competente sezione giurisdizionale della Corte dei conti.

L’organo di controllo riferisce, inoltre, all’organo consiliare su gravi irregolarità di gestione, con contestuale denuncia ai competenti organi giurisdizionali ove si configurino ipotesi di responsabilità.

Per una corretta applicazione di questa norma si può osservare che: a) un giudizio di dubbi sulla sussistenza della gravità delle irregolarità non può servire da alibi per non effettuare il referto; b) il riscontro delle irregolarità può avvenire non soltanto nell’esercizio autonomo della vigilanza, ma anche su denuncia o segnalazione degli strumenti di partecipazione; c) il referto immediato al Consiglio riguarda tutte le ipotesi di responsabilità. Le modalità e le procedure per il concreto svolgimento dell’obbligo di denuncia nei confronti del Consiglio sono definite nei rispettivi statuti e regolamenti di contabilità; per quanto riguarda la denuncia delle gravi irregolarità di gestione al giudice penale ed al procuratore regionale della Corte dei conti si applicano le medesime disposizioni valide per gli impiegati e i dipendenti dello Stato (art. 53 T.U. legge sulla Corte dei conti).

Va tenuto presente che, trattandosi di denuncia alla quale corrisponde una responsabilità personale per omissione, compete a ciascuno dei revisori l’obbligo di provvedere in presenza dei necessari presupposti.

Strettamente connesso all’obbligo di denuncia delle gravi irregolarità è la possibile responsabilità per omessa denuncia.

Il problema necessita di qualche puntualizzazione sia per l’obbligo di denuncia al procuratore regionale della Corte dei conti, sia per la competenza della Corte stessa a giudicare dell’eventuale responsabilità dei revisori dei conti degli enti locali.

Sul primo punto si potrebbe osservare che la norma pone ai revisori l’obbligo di riferire l’accertamento di gravi irregolarità soltanto al Consiglio e che, di conseguenza, dovrebbe essere quest’ultimo a denunciare i fatti dannosi al procuratore regionale della Corte dei conti.

Come già detto, le risultanze dell’attività di vigilanza svolta nel corso dell’esercizio da parte dell’organo di revisione vengono riportate nella relazione annuale sul rendiconto che i revisori sono tenuti a presentare al Consiglio al termine dell’esercizio e che accompagnano la relazione di Giunta sull’approvazione del conto consuntivo.

Tale relazione attiene alla fondamentale esigenza di consentire al Consiglio di deliberare l’approvazione del rendiconto presentato dalla Giunta, tenendo conto delle osservazioni, dei rilievi e delle proposte migliorative della gestione indicate dal collegio dei revisori dei conti.

Anzitutto, nella relazione il collegio deve portare a conoscenza del Consiglio il programma di campionamento concretamente adottato nello svolgimento della revisione.

La introduzione del campionamento è conseguente all’obiettiva difficoltà di esaminare tutti gli aspetti della gestione (deliberazioni, contratti, mandati, reversali) senza aumentare in modo smisurato il numero dei revisori, ovvero costringendo questi ultimi a lavorare in permanenza presso l’ente locale, con inevitabili e comprensibili riflessi circa i compensi normativamente previsti.

Per l’attività del collegio dei revisori dei conti va considerata la possibile strumentalità nei confronti dei compiti di controllo e giurisdizionali svolti istituzionalmente dalla Corte dei conti.

Difatti, la Corte dei conti nell’esercizio dei compiti di controllo e giurisdizionali può avvalersi, ed anzi costituisce un canale privilegiato, dei risultati dell’attività istruttoria svolta, anche su indicazione della stessa Corte, da parte del collegio.

La stessa Corte è necessaria destinataria delle relazioni predisposte dal collegio dei revisori, oltre che di eventuali altri organi di controllo interno, di tutti gli enti locali, territoriali e non territoriali.

Può quindi la stessa Corte affidare, in stretta connessione con tale previsione normativa, accertamenti istruttori finalizzati a verificare l’efficienza e l’efficacia di specifici aspetti dell’azione amministrativa degli enti stessi.

Va inoltre considerato che la stessa Corte deve riferire annualmente, nell’ambito della relazione sulla gestione degli enti locali, sulle modalità di concreto funzionamento degli organi di controllo interno; ciò costituisce un utile canale di riferimento per gli stessi collegi dei revisori per la segnalazione di cause impeditive del loro funzionamento per carenze di strutture e di mezzi.

Per quanto riguarda la giurisdizione della Corte in materia di responsabilità degli amministratori e dei dipendenti degli enti locali va considerato che può risultare di maggiore incisività sul piano delle garanzie obiettive, anche con riferimento alle infiltrazioni mafiose negli appalti in particolare e nell’attività contrattuale in generale, ove siano funzionali gli strumenti di conoscenza delle competenti Procure regionali della Corte dei conti dei fatti dannosi causati da irregolarità sulla gestione dell’ente locale.

Perché ciò avvenga è necessario che si attivi il sistema della denuncia ai Procuratori regionali della Corte dei conti.

Per quanto riguarda i revisori, nei loro confronti è espressamente previsto l’obbligo di portare a conoscenza del Consiglio le gravi irregolarità delle gestioni: ad essi compete, tuttavia, anche il potere- dovere di denunciare i fatti illeciti al competente Procuratore della Repubblica e quelli produttivi di danno patrimoniale al competente Procuratore regionale presso la Corte dei conti.

In tale denuncia possono essere coinvolti anche i componenti dell’organo regionale di controllo, nonchè i singoli revisori dei conti che non abbiano aderito alla denuncia stessa.

L’obbligo della denuncia immediata al Procuratore regionale di qualsiasi fatto che possa dar luogo a responsabilità è previsto nell’art. 53 del T.U. n. 1214 del 1934 a carico di coloro che, come i revisori, nell’esercizio della loro funzione siano venuti a conoscenza di fatti dannosi.

Siamo in presenza di un sistema equilibrato dei meccanismi di responsabilità senza pregiudizi di subordinazione o condizionamenti.

Ed è in questo sistema che si giustifica la riduzione, a cinque anni dalla commissione del fatto, della prescrizione dell’azione di responsabilità (art. 93 del testo unico n. 267 del 2000).

Solo il collegio dei revisori, con la denuncia immediata, può consentire il tempestivo esercizio dell’azione di responsabilità, tanto più che la commissione (ovvero l’omissione) del fatto dal quale decorre il termine di prescrizione è spostato nel tempo rispetto a chi ha materialmente commesso il fatto dannoso.

In altre parole, può verificarsi che allo scadere del termine di prescrizione nei confronti degli amministratori e dipendenti non sia decorso interamente il termine riguardante i revisori dei conti, con tutte le possibili conseguenze di tale sfasatura di termini.

Per quanto concerne la possibilità della giurisdizione contabile di incidere sulle infiltrazioni mafiose nell’attività contrattuale in generale e negli appalti pubblici in particolare, occorre riconoscere le difficoltà connesse alla sua peculiare angolazione ed operatività.

Sul piano concreto occorrerebbe una stretta collaborazione tra Procure regionali della Corte dei conti e revisori dei conti degli enti. Questa collaborazione potrebbe essere realizzata, per quanto concerne la giurisdizione contabile, attraverso l’attivazione, in presenza di un’anomalia della gestione, di un sistema di analisi e di rilevazioni che la competente Procura potrebbe chiedere ai revisori stessi, specie con riferimento agli aspetti economici, di funzionalità ed organizzativi.

9. L’esame dei conti giudiziali: funzioni del magistrato relatore e poteri del Procuratore regionale.

L’art. 2 della legge n. 20 del 1994 prevede che l’esame del conto deve essere espletato entro cinque anni dal deposito dello stesso conto presso la Segreteria della sezione competente.

Trascorsi i cinque anni predetti il giudizio si estingue salvo che non sia stata depositata in segreteria la relazione del magistrato competente ovvero che siano state elevate contestazioni a carico del tesoriere o del contabile.

Resta tuttavia ferma l’eventuale responsabilità amministrativa e contabile a carico dell’agente.

Terminato l’esame giurisdizionale o trascorso il tempo dei cinque anni dal deposito il conto e la relativa documentazione devono essere restituiti alla competente amministrazione.

L’abbreviazione dei termini consentiti per l’esame dei conti degli agenti contabili da parte delle competenti sezioni giurisdizionali della Corte dei conti è in linea con l’esigenza di snellezza e di celerità negli accertamenti di regolarità della gestione contabile ed è in diretta connessione con la prevista abbreviazione dei termini prescrizionali dell’azione di responsabilità.

Il nuovo sistema decentrato di giurisdizione contabile, superate le problematiche di avvio legate alle difficoltà di inquadramento organico di tutte le gestioni pubbliche (decentrate dello Stato, regionali, locali), da sottoporre a necessario e capillare esame giudiziale, risponde alla fondamentale esigenza di garantire la correttezza della gestione dei mezzi pubblici in tutte le sue articolazioni territoriali, in tempi necessariamente brevi e con mezzi istruttori potenzialmente efficaci e validi.

Per i conti presentati dagli agenti contabili la sezione giurisdizionale esplica una istruttoria contabile che consiste nell’attività di cognizione diretta all’acquisizione di notizie, documentazione ed accertamenti necessari per l’esame dei conti resi dagli stessi agenti contabili.

L’istruttoria può essere individuale da parte del magistrato designato quale relatore ovvero collegiale della Sezione.

Preliminarmente il magistrato relatore deve acquisire l’attestazione di parificazione rilasciata dalla ragioneria provinciale e la dichiarazione degli avvenuti riscontri da parte della ragioneria regionale competenti per territorio.

Con l’attestazione di parificazione viene dichiarata la corrispondenza fra i dati riportati nel conto degli agenti contabili e le risultanze della gestione quale risulta dagli atti del competente ufficio finanziario.

Accertata l’esistenza della parificazione il relatore esamina il conto ed i documenti ad esso collegati.

L’esame del magistrato si esplica con la verifica della eventuale carenza nel conto degli elementi e della documentazione da allegare necessariamente ai conti prevista dagli articoli 225 e 233 del testo unico n. 267 del 2000.

L’esame si conclude con la proposta di approvazione dei conti con decreto ovvero con la richiesta di fissazione del giudizio della Sezione giurisdizionale sul punto ovvero su punti ritenuti controversi.

10. Condizioni essenziali per il giudizio di conto in un quadro evolutivo

Il sistema delle garanzie obiettive impone che vengano sempre e senza lacune verificate le regolarità delle gestioni di denaro o beni pubblici.

Il giudizio di conto va riducendo la sua incisività nel campo della gestione del tesoriere, in quanto con l’informatizzazione delle procedure di spesa, la verifica giudiziale è direttamente connessa alla capacità di realizzazione di strumenti informatici presso la Corte dei conti in grado di accertare la corretta impostazione dei dati e della regolarità di tutte le operazioni di pagamento.

Il giudizio di conto reso dal tesoriere va, quindi, evolvendo di pari passo all’introduzione delle procedure informatiche di spesa, con la conseguenza che l’effettività di verifica giudiziale è direttamente connessa alla capacità di realizzazione di strumenti informatici presso le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti.

Rimane essenziale l’accertamento, in sede di giudizio di conto, circa la corretta impostazione dei dati e della regolarità di tutte le operazioni di pagamento e di riscossione.

A tal fine la Corte dei conti ha l’obbligo di verificare tutti i titoli di riscossione e di pagamento da parte di tutti gli enti pubblici. Inoltre, deve accertare la regolarità delle quietanze originali rilasciate a fronte degli ordinativi di riscossione e di pagamento o, in sostituzione, i documenti meccanografici contenenti gli estremi delle medesime quietanze.

Tali documenti vanno presentati dal tesoriere al relativo ente e costituiscono oggettivamente strumenti di valutazione del carico e del discarico del tesoriere e rientrano nella funzione sindacatoria del giudice contabile.

Il giudice contabile, ad integrazione e chiarificazione della gestione, può richiedere “eventuali altri documenti”, tra i quali il conto consuntivo, il bilancio preventivo, le delibere di variazione, le delibere di riaccertamento dei residui e di prelevamento dal fondo di riserva, gli elenchi dei residui sottoscritti dal responsabile finanziario.

La verifica giudiziale si riferisce anche alla gestione del tesoriere per i titoli di proprietà dell’ente, con necessità di allegare al conto giudiziale la documentazione concernente le singole operazioni (ad esempio: versamento cedole nel conto di tesoreria, riscossione dei depositi effettuati da terzi per spese contrattuali, d’asta e cauzionali).

Uno degli aspetti di sicuro accertamento in sede di conto giudiziale si riferisce alla regolarità delle operazioni relative alle anticipazioni, con particolare riferimento alle modalità di contabilizzazione ed alla decorrenza degli interessi; in proposito, la Corte dei conti potrebbe disporre accertamenti e perizie tecniche, oltre a richiedere come documentazione probatoria la deliberazione della Giunta. Inoltre, l’esame del giudice contabile deve riguardare le operazioni di prelevamento dalle contabilità speciali fruttifere ed infruttifere, nel quadro del regime di tesoreria unica, previsto dalla legge n. 720 del 1984. Infine, rientra negli accertamenti del giudice contabile l’individuazione d’eventuali fondi o disponibilità extra bilancio per il quale procedere alla resa d’autonomo conto giudiziale.

Autonomo conto giudiziale va reso, inoltre, dall’economo per le spese effettuate in regime d’anticipazione a suo favore.

Le prospettive del conto del tesoriere sono direttamente connesse alla capacità di instaurare procedure snelle e trasparenti per gli accertamenti di regolarità e per i conseguenti discarichi. In questo senso, è stata demandata ai regolamenti di contabilità degli enti locali la disciplina delle procedure per la presentazione dei conti all’ente, per la verifica di concordanza e per la successiva trasmissione al giudice contabile.

Essenziale si presenta anzitutto il rispetto dei termini previsti per il deposito del conto alla competente Sezione giurisdizionale regionale della Corte; in tal senso è indubbio il diritto del tesoriere di intervenire presso l’ente pubblico per stimolare il deposito, così come per segnalare al giudice contabile l’avvenuta presentazione all’ente locale.

Infine, compito essenziale è quello affidato alle stesse Sezioni giurisdizionali regionali della Corte per verificare, in tempi brevi e con la meticolosità in connessione alla necessità del concreto svolgimento del sistema di garanzia obiettiva, la regolarità delle operazioni di riscossione e d’entrata.

In questo senso, per completare il disegno di decentramento giurisdizionale in vista dello snellimento delle verifiche giudiziali, andrebbero potenziati in modo consistente gli organici del personale di ragioneria della Corte dei conti, anche in considerazione dell’ampia gamma di conti giudiziali sottoposti al suo esame; basti pensare agli agenti contabili erariali, agli enti locali e le comunità montane, alle unità sanitarie locali ed alle aziende e società a capitale pubblico.

Occorre infine tener presente l’incremento d’incisività che vanno assumendo nel campo dei conti a materia, quelli riferiti all’esercizio dei diritti indisponibili di proprietà degli enti pubblici in società o aziende speciali.

Tale affermazione è di rilevante importanza in conseguenza delle dimensioni assunte dalle partecipazioni pubbliche e del crescente uso degli strumenti azionari, nel quadro più generale del processo di privatizzazione di settori della pubblica amministrazione.

Va considerato che nelle aziende speciali così come nelle società a capitale pubblico trova applicazione l’indisponibilità del diritto soggettivo pubblico sul patrimonio, con le connesse garanzie della giurisdizione contabile.

L’attualità della rilevanza del giudizio di conto è soprattutto connessa ai recenti fenomeni di proliferazione e ramificazione delle azioni pubbliche con creazione di società che a loro volta conferiscono quote sociali ad altre società; in tali ipotesi, vengono a crearsi partecipazioni pubbliche di secondo e di terzo grado.

In tali ipotesi, la vera esigenza è quella della tutela oggettiva degli interessi pubblici per la partecipazione a società con capitale pubblico.

Per tale tutela la prima possibilità è quella della sottoposizione al regime della giurisdizione contabile, nel duplice aspetto del giudizio di conto e del giudizio di responsabilità. A favore di tale tesi sta la capacità espansiva delle norme contenute nel testo unico delle leggi sulla Corte dei conti nell’ambito delle materie di contabilità pubblica previste nell’art. 103 della Costituzione, secondo l’orientamento della Suprema Corte di Cassazione espresso con la sentenza n. 2616 del 20 luglio 1968; e ciò anche nel quadro dei principi affermati da diritto comunitario.

Inoltre, sempre per la riconduzione della materia in questione nell’ambito della giurisdizione contabile sta la constatazione del carattere oggettivamente pubblico delle stesse attività gestionali.

Ferma restando l’indisponibilità del diritto pubblico sul patrimonio, l’alternativa è quella dell’azione obbligatoria di responsabilità nei confronti degli enti pubblici economici e delle società a capitale pubblico dinanzi al giudice ordinario, con la consegue applicazione del giudizio di risarcimento; tale giudizio si presenta di maggiore rigidità per i responsabili e ciò in quanto non è previsto l’esercizio del potere riduttivo, una volta quantificato il danno ed accertata la responsabilità.

Anche in questa seconda ipotesi rimane impregiudicato lo strumento di garanzia obiettiva del giudizio di conto, per la verifica giudiziale della corretta gestione del capitale oggettivamente pubblico e dei diritti d’azionista pubblico.

Va detto infine che il mancato esercizio dei diritti d’azionista pubblico così come la trascuratezza nella gestione dei crediti e dei beni mobili può comportare l’accertamento, in sede di giudizio di conto, di possibili ipotesi di responsabilità azionabili dinanzi alla stessa Corte dei conti.

In definitiva, il giudizio di conto rimane lo strumento essenziale per la tutela obiettiva del patrimonio pubblico in tutte le sue articolazioni e diviene, nella prospettiva delle privatizzazioni, l’unica forma di garanzia giurisdizionale nei confronti delle attività gestionali di carattere pubblico in senso oggettivo.

11. Gli effetti dell’istituzione delle sezioni giurisdizionali regionali

Con la legge n. 19 del 1994 sono state create, nel capoluogo d’ogni regione, sezioni giurisdizionali regionali per i giudizi di conto e di responsabilità per i giudizi ad istanza di parte in materia di contabilità pubblica riguardanti, i tesorieri e gli altri agenti contabili, nonché gli amministratori e agenti della regione, delle province, dei comuni e degli altri enti locali compresi gli enti regionali.

In applicazione della predetta legge sono stati devoluti alle nuove sezioni i giudizi di conto e di responsabilità ancora pendenti, nonché i conti e la documentazione relativa ai giudizi di responsabilità e pensionistici ancora da esaminare.

Di là del periodo d’assestamento nell’organizzazione presso le segreterie delle nuove sezioni è avvenuto, tra l’altro, un generalizzato rallentamento nell’esame dei conti giudiziali che ha una serie di cause:

a) Il decentramento della giurisdizione non è stato seguito da un organico processo di decentramento amministrativo della Corte, né dalla creazione di ruoli periferici a livello magistratuale ed amministrativo;

b) Non sono state assunte iniziative per un potenziamento della consistenza e della professionalità del personale tecnico- amministrativo, già carente per i conti erariali dagli anni ’60, accentuata con la soppressione dei Consigli di prefettura, a seguito della sentenza n.55 del 1996 della Corte costituzionale, cui non è seguita la sostituzione degli oltre 800 revisori che le Prefetture utilizzavano per l’esame dei conti degli enti locali;

c) L’aver consentito, per fare fronte alla copertura dei maggiori oneri derivanti dalla legge n. 19 del 1994, la diminuzione di 50 unità degli organici del personale tecnico- amministrativo (art. 10);

d) La giusta ed equilibrata considerazione dell’impegno derivante dall’esame dei conti ai fini della determinazione del carico di lavoro dei magistrati assegnati alle sezioni giurisdizionali regionali;

e) La mancanza di dovuta attenzione che proprio dall’esame necessario dei conti degli agenti contabili ed a materia la magistratura trae la qualificazione specialistica di “contabile”;

f) L’aver dimenticato che l’esercizio obiettivo dell’azione di responsabilità per danni arrecati, da dirigenti e dipendenti, allo Stato ed agli altri enti pubblici, per azione od omissione imputabili anche a sola colpa o negligenza si è innestata in un secondo tempo ai giudizi di conto, dai quali dovevano trarre elementi necessari per tal esercizio.

12. Attualità del giudizio di conto

Dall’esame della generalizzata situazione di trascuratezza nell’esame dei conti da parte delle sezioni giurisdizionali regionali della Corte potrebbe trarsi un superficiale giudizio d’inutilità sostanziale dell’esame dei conti, specialmente dopo che in conseguenza della legge n. 142 del 1990 è avvenuta la scissione tra conti degli agenti contabili (tesoriere, a denaro, a materia) e conti consuntivi degli enti locali.

Il giudizio d’inutilità sostanziale potrebbe essere in qualche modo condivisa ove fosse avvenuto un contemporaneo rafforzamento dei riscontri contabili all’interno delle amministrazioni pubbliche in grado di escludere, in linea di massima, il verificarsi d’irregolarità nei rapporti di credito- debito tra agenti contabili ed amministrazioni pubbliche.

Oltre alla considerazione che le recenti modifiche nel sistema normativo dei controlli interni non sono state indirizzate ad un rafforzamento della capillarità dei riscontri sulle operazioni contabili, vi è la constatazione che in numerosi casi i giudizi di responsabilità per danno traggono origine da situazioni d’irregolarità contabile, in altre parole all’accertamento di mancato versamento di somme ad amministrazioni pubbliche da parte d’agenti della riscossione.

Emblematico è il caso verificatosi in un comune della Calabria nel quale il Tesoriere di un Comune non aveva contabilizzato né versato sul conto del Comune gli interessi maturati sui depositi bancari del medesimo Comune in diversi esercizi per un importo complessivo di oltre 250 milioni. In sede di procedimento penale era stato accertato che Tesoriere aveva distratto in proprio favore interessi maturati sui fondi di pertinenza del Comune oltre ad indebiti prelevamenti dalla Cassa Comunale. Il Procuratore presso la Corte dei conti, nella fattispecie ha ritenuto di ravvisare una responsabilità amministrativa a carico, oltre che degli eredi del Tesoriere nel frattempo deceduto, nei confronti del Sindaco del Comune stesso per presunta “omissione delle prescritte verifiche di cassa”. Nella vicenda è sorprendente che la Sezione Giurisdizionale della Corte non ha effettuato la connessione di tale giudizio di responsabilità amministrativa nei confronti del tesoriere con quello di conto per il Comune; nel caso d’eventuale avvenuta approvazione dei conti in esame il giudice contabile avrebbe potuto in qualunque momento disporre la revocazione di tale approvazione. Ove avesse proceduto alla riunione con il giudizio di conto pertanto la sezione giurisdizionale avrebbe potuto disporre la rettifica dei conti interessati dall’ammanco di somme sottratte dal Tesoriere, ponendo le stesse a carico del contabile, o degli eredi come nel caso in specie. In tal caso, sarebbe cessata la materia del contendere perché si sarebbero recuperate le somme nei confronti degli eredi del contabile, con evidenti benefici d’economia processuale per un giudizio che si è invece protratto per oltre 17 anni.

Va ricordato, tra l’altro, che per incontroversa giurisprudenza della stessa Corte dei conti è imprescrittibile il diritto dell’ente pubblico alla presentazione del conto giudiziale da parte dell’agente contabile per la gestione di somme di pertinenza dello stesso ente; pertanto, in qualunque momento il giudice contabile avrebbe potuto disporre la rettifica delle poste relative ai conti consuntivi del Comune stesso.

Da tale vicenda può trarsi il convincimento che tale situazione non si sarebbe verificata ove vi fosse stata una maggiore attenzione del ragioniere del comune in sede di parificazione delle scritture, dei revisori dei conti nelle verifiche di cassa e della stessa sezione giurisdizionale nell’esame delle operazioni di contabilizzazione degli interessi attivi e passivi che costituiscono compito obbligato d’esame ed attenta valutazione in sede di giudizio di conto.

Oltre a tale vicenda, analoghe situazioni d’irregolarità contabile che si sono tramutate in lunghi e defatiganti giudizi di responsabilità per danno sono state segnalate da diversi procuratori regionali in occasione delle requisitorie svolte per le inaugurazioni degli anni giudiziari presso le rispettive sezioni.

Ne consegue che nella sostanza permane l’esigenza di un’effettività nella garanzia della gestione con la concreta attivazione di uno strumento snello ed efficace quale il giudizio di regolarità sulle operazioni svolte dai contabili, sempre che sia realmente incisivo e tempestivo.

Va ricordata l’autonomia del giudizio di conto rispetto a quello di responsabilità: nel senso che qualora nel corso di un giudizio su un conto emergano ipotesi di responsabilità d’impiegati o amministratori è fatta immediata segnalazione al competente Procuratore regionale, il quale può procedere ad autonome iniziative ed accertamenti istruttori ai fini dell’eventuale atto di citazione in giudizio di responsabilità. Tali accertamenti sono preclusi in sede d’esame della gestione dei contabili, salvo che non si tratti di un evento lesivo imputabile congiuntamente al contabile ed ai funzionari o agli amministratori.

13. Conclusioni e prospettive del giudizio di conto

A fronte della persistente esigenza d’accertamenti di regolarità sulle gestione degli agenti contabili a denaro ed a materia di tutte le amministrazioni pubbliche, compresi quindi tutti gli enti pubblici che a diverso titolo gestiscano denaro o materie di pertinenza pubblica, sono finora mancate iniziative significative dirette ad affrontare la situazione di generale inadempienza nella presentazione e nell’esame dei conti giudiziali creatasi per le cause già dette in precedenza.

Conclusivamente può dirsi che non vi sono oggi le condizioni essenziali per un “giusto processo di conto”, in quanto diversamente da quanto previsto nel disegno originario del sistema delle garanzie obiettive il giudizio di responsabilità per danno, anche per fatti connessi alla gestione d’agenti contabili a denaro ed a materia, è esperito su iniziativa del procuratore regionale laddove ne ravvisi le condizioni.

Il giudizio di conto quindi non è esperito con la prevista continuità, necessarietà ed essenzialità, lasciando che gli agenti contabili siano chiamati a rispondere d’eventuali danni apportati alle amministrazioni, anche diverse da quelle d’appartenenza.

Ne consegue obiettivamente una sostanziale riduzione nell’esercizio del diritto pubblico all’accertamento obiettivo della correttezza di gestione.

Nella prospettiva le condizioni essenziali per un “giusto giudizio di conto” possono essere così riassunte:

a) un orientamento chiari ed unico delle Sezioni riunite in sede giurisdizionale circa l’obbligo di presentazione alle sezioni giurisdizionali regionali dei conti riguardanti i tesorieri e gli altri agenti contabili delle amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici, della regione, delle province, dei comuni e degli altri enti locali compresi gli enti regionali;

b) l’istituzione di un’anagrafe degli agenti contabili di tutte le predette amministrazioni;

c) i conti siano compilati in modo dettagliato, con chiarezza espositiva e contengano tutte le annotazioni ed i richiami necessari alla documentazione allegata;

d) siano acquisite, con sistematicità, dalle sezioni giurisdizionali della Corte i verbali di verifica di cassa effettuati dai revisori dei conti e dagli altri organi interno di riscontro contabile;

e) siano portati a conoscenza delle predette sezioni giurisdizionali da parte di tutti gli organi e gli uffici coinvolti nella gestione e nel relativo riscontro contabile gli eventuali elementi che evidenzino possibili profili d’irregolarità della gestione o comunque nel rapporto credito- debito tra ente ed agente contabile.

f) l’assunzione d’iniziative per un potenziamento della consistenza e della professionalità del personale tecnico- amministrativo per l’esame dei conti;

g) La giusta ed equilibrata considerazione dell’impegno derivante dall’esame dei conti ai fini della determinazione del carico di lavoro dei magistrati assegnati alle sezioni giurisdizionali regionali;

h) Lo svolgimento di un giudizio di conto snello, tempestivo ed efficace che si riferisca a gestioni contabili recenti; in tal senso si potrebbero effettuare audizioni dirette dei contabili;

i) L’individuazione di tipologie tipiche di irregolarità sulle quali concentrare le verifiche;

j) L’effettuazione di accertamenti diretti sulla gestione degli agenti contabili, anche avvalendosi della collaborazione dei collegi sindacali o di revisione;

k) Rendere effettiva la possibilità di presenza dell’agente contabile in giudizio;

l) Il recupero di fiducia presso le amministrazioni pubbliche circa l’essenzialità del giudizio di conto ai fini dell’accertamento obiettivo, nell’interesse pubblico, della correttezza dell’operato degli agenti contabili delle amministrazioni pubbliche;

m) La riaffermazione della natura specialistica della magistratura contabile, proprio con riferimento all’esame necessario dei conti, è necessaria anche ai fini della prevista ripresa del processo di riforma dell’assetto istituzionale dello Stato, che delineerà anche un nuovo sistema di tutela giurisdizionale.

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V. anche:
P. MADDALENA, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa.

F. RAPISARDA, Danno economico e danno risarcibile: il problema della prospettazione da parte del Pubblico Ministero.

A.L. BORRELLI, Il problema della corrispondenza tra il chiesto ed il deciso nei giudizi di responsabilità.

N. LEONE, Il problema del riparto di giurisdizione.

G. RANUCCI, Questioni in tema di responsabilità degli eredi.

Note

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