La Antognolla s.p.a., proprietaria di un complesso immobiliare sito in agro del Comune di Perugia ed in esso impegnata nella realizzazione di un sistema turistico-ricettivo che prevede importanti lavori di restauro, ristrutturazione edilizia e manutenzione del territorio, presentava una proposta di variante al Piano di recupero approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 69/1999. Detta istanza veniva respinta, a seguito di un iter procedimentale segnato da integrazioni progettuali e valutazioni contrastanti da parte degli uffici comunali, con deliberazioni consiliari n. 93 del 23 giugno 2003 e n. 133 dell’ 8 settembre 2003.
Queste ultime venivano impugnate con ricorso n. 353/2003, denunciando un travisamento dei fatti, poiché la variante proposta, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune,non prevedeva la sanatoria delle opere edilizie realizzate in difformità; conseguentemente, essendo il diniego incentrato su tale ultimo aspetto, la ricorrente evidenziava il difetto di motivazione del provvedimento, in quanto non conseguiva, come avrebbe dovuto, a valutazioni negative di carattere urbanistico.
Con la sentenza in epigrafe il giudice umbro accoglie la censura illustrata, ritenendo il diniego dell’amministrazione comunale fondato“su di un criterio di valutazione non pertinente e carente in ordine ai criteri rilevanti”.
Il Comune aveva rinvenuto nell’esistenza di opere realizzate dalla ricorrente antecedentemente al conseguimento dei necessari provvedimenti autorizzatori la fondamentale circostanza preclusiva del provvedimento favorevole: l’approvazione della variante del piano avrebbe consentito la regolarizzazione degli illeciti edilizi compiuti, originando un”eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica in quanto il fine dello strumento…non sarebbe (stato) più la programmazione del territorio ma la sanatoria di un illecito”.
Il Collegio rileva la non conformità delle argomentazioni riferite ai parametri che devono orientare l’esercizio dell’ampia discrezionalità amministrativa riconosciuta in capo all’autorità comunale in materia di pianificazione urbanistica (1). Invero, i fini della pianificazione si sostanziano nel razionale assetto del territorio e nella conservazione e nel recupero di aree di valore paesaggistico, rimanendo ad essi estranei tanto il ripristino della legalità violata, quanto la punizione dei responsabili. La vicenda dell’edificazione abusiva, pertanto, in alcun modo precludeva una valutazione obiettiva del merito della proposta di variante. Il Comune era tenuto a verificare concretamente, secondo le regole tecniche di riferimento, la possibilità di recuperare, totalmente o parzialmente, la conformità urbanistica degli illeciti edilizi.
Da ciò consegue l’annullamento del provvedimento comunale,in parziale accoglimento del ricorso n. 353/2003 con il quale, peraltro, la Antognolla s.p.a. chiedeva anche la condanna del Comune di Perugia al risarcimento dei danni.
In merito a quest’ultimo profilo, la pronuncia in nota evidenzia come l’illegittimità del provvedimento annullato non consenta, disgiuntamente dall’accertamento della spettanza del bene della vita, di accogliere la domanda risarcitoria (2).

Il T.A.R. Umbria, così, non si discosta dall’ impostazione data dalla Corte di Cassazione con la storica sentenza n. 500 del 1999 che, superato l’orientamento tradizionale contrario alla risarcibilità del danno da lesione di interessi legittimi, ha ricondotto la conseguente responsabilità della p.a. al modello aquiliano dell’ art. 2043 c.c.
In tale ottica, la specificità dell’interesse legittimo rispetto al diritto soggettivo impone di non identificare l’oggetto del risarcimento con la lesione della posizione dell’amministrato in quanto tale, essendo necessaria anche la lesione al bene della vita correlato all’interesse.
Difatti, se nel caso delle situazioni di diritto la lesione al bene della vita non richiede verifiche particolari, dal momento che essa concreta la lesione dell’interesse che si identifica col diritto soggettivo, tale coincidenza non necessariamente si verifica nel caso di interessi legittimi.
In relazione agli interessi legittimi oppositivi, il danno risarcibile si sostanzia nella lesione dell’ interesse giuridicamente protetto alla conservazione del bene giuridico inciso dal provvedimento illegittimo.
Ben diversa si presenta la situazione in caso di interessi legittimi pretensivi (3), in riferimento ai quali il giudice dovrà compiere, al fine di verificare la sussistenza di un danno risarcibile, una “valutazione che implica un giudizio prognostico, sulla fondatezza o meno dell’istanza, onde stabilire se il pretendente fosse titolare non già di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, bensì di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la sua conclusione positiva, e cioè di una situazione che, secondo la disciplina applicabile, era destinata secondo un criterio di normalità, ad un esito favorevole, e risultava quindi giuridicamente protetta” (4).Ciò vuol dire, in altri termini, che in siffatta ipotesi la lesione dell’interesse legittimo determinata dall’illegittimo diniego del provvedimento ampliativo richiesto dal cittadino, origina un danno risarcibile esclusivamente nel caso in cui si accerti,sulla base del suddetto giudizio prognostico, che la pretesa dell’amministrato sarebbe stata destinata ad ottenere esito positivo, in quanto fondata.
Occorre, tuttavia, sottolineare che il giudizio sulla fondatezza della pretesa sostanziale del ricorrente può esplicarsi senza impedimento alcuno limitatamente ai soli casi di potestà amministrative integralmente vincolate. Invero, allorché la valutazione sottesa alla determinazione amministrativa riconosciuta illegittima risulti vincolata, il giudice amministrativo potrà verificare la spettanza del bene della vita all’interessato, dal momento che si tratterà unicamente di constatare la corrispondenza fra la fattispecie concreta e quella normativa. Viceversa, allorquando si sia in presenza di attività amministrative aventi carattere discrezionale, sarà precluso l’accertamento giudiziale della spettanza del bene della vita correlato all’interesse pretensivo leso; se così non fosse si verificherebbe una intollerabile ingerenza dell’autorità giudiziaria in ambiti riservati dall’ordinamento alla pubblica amministrazione. Nelle ipotesi da ultimo prospettate la pretesa risarcitoria potrà essere accolta solo dopo e a condizione che l’autorità amministrativa, riesercitato il proprio potere, abbia riconosciuto alla parte istante il bene della vita (5).
In relazione alla controversia su cui è intervenuta la sentenza in nota, è agevole osservare che, seguendo l’impostazione illustrata, la domanda di risarcimento del danno potrà essere valutata soltanto all’esito del nuovo esercizio del potere amministrativo; trattandosi di un’ ipotesi di annullamento per difetto di motivazione l’atto negativo potrebbe, infatti, (stante l’ampia discrezionalità sottesa alla scelta urbanistica in questione) essere reiterato per ragioni diverse da quelle assunte a fondamento del primo provvedimento (6).
In sostanza, il giudice umbro appare essere decisamente distante da una recente lettura interpretativa che rileva l’ inadeguatezza dello schema della responsabilità aquiliana (fondato sul modello del fatto illecito lesivo di un “bene della vita”) a costituire il paradigma di riferimento del diritto al risarcimento del danno conseguente all’ adozione di provvedimenti illegittimi (7). Quest’ ultimo presenterebbe una fisionomia peculiare, caratterizzata dal rilievo di alcuni tratti della responsabilità precontrattuale e della responsabilità per inadempimento di obbligazioni.
Secondo tale ricostruzione, avviato il procedimento amministrativo, tra p.a. e privato si instaura un rapporto giuridico complesso comparabile, da un lato, a quello obbligatorio e , dall’ altro, alla situazione tipica delle trattative precontrattuali.
Conseguentemente, la responsabilità dell’ amministrazione per lesione di interessi legittimi sarebbe una responsabilità “da contatto amministrativo qualificato”, di natura contrattuale.
La responsabilità extracontrattuale, postulando l’estraneità tra danneggiante e danneggiato, non sarebbe configurabile in relazione alla vicenda procedimentale : invero, la legge 241/1990, introducendo nel nostro ordinamento il principio della natura partecipativa del procedimento amministrativo, ha individuato precisi obblighi di comportamento a carico dell’autorità amministrativa, soggetto attivo dei quali non può che essere il privato.
Emergerebbe, pertanto, “ accanto al dovere della pubblica amministrazione di perseguire l’ interesse pubblico nel rispetto della legalità, dovere che possiamo dire assoluto e di diritto pubblico, l’obbligo accessorio di rispetto o di protezione della sfera del soggetto privato, precisamente per le conseguenze dannose che l’ instaurato rapporto è suscettibile di provocare” (8). Le norme sul procedimento amministrativo originerebbero, così, un rapporto obbligatorio senza obbligo primario di prestazione della pubblica amministrazione (9). In tale ottica, la violazione dell’obbligo di protezione genera una responsabilità contrattuale dell’ autorità amministrativa, a prescindere dal fatto che si sia in presenza di un’attività discrezionale, ovvero vincolata, e dunque a prescindere anche dall’ accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale del privato (10). Si ritiene, infatti, che debba essere tutelato non l’oggettivo affidamento ad un provvedimento favorevole(come affermato dalla Cassazione nella sentenza 500/1999), bensì l’affidamento alla legittimità dell’ azione amministrativa, che sussiste indipendentemente dalla spettanza del bene della vita (11).
In conclusione, non può sottacersi che la linea interpretativa da ultimo illustrata ha il pregio di estendere la responsabilità civile della p.a. per attività provvedimentale ben oltre le ipotesi di illegittimo esercizio di attività vincolata a cui l’orientamento tradizionale (aderente all’impostazione data dalla Corte di Cassazione con la sentenza 500/1999) restringe, in sostanza, la tutela risarcitoria dell’ interesse legittimo pretensivo.

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V. T.A.R. UMBRIA – PERUGIA Sentenza 11 giugno 2004, n. 308.

(1) In tema di discrezionalità amministrativa in materia urbanistica e dei risvolti che essa ha sull’obbligo di motivazione degli strumenti urbanistici si vedano T.A.R. Calabria, Catanzaro, 7 giugno 2004, in www.giustamm.it; T.A.R. Veneto,Sez. I, 3 giugno 2004, n. 1768, ivi; T.A.R. Toscana, Firenze, Sez.I, 20 aprile 2004, n. 1212,ivi; T.R.G.A., Sede di Trento, 26 gennaio 2004 n. 18, ivi; Cons. Stato, Sez.VI, 7 agosto2003, n. 4568,ivi; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. I,20 gennaio 2003, n. 40, ivi; Cons. Stato, Sez.IV, 14 dicembre 2002, n. 6917, ivi; T.A.R. Veneto, Sez. I, 18 luglio 2002, n. 3491, ivi; T.A.R. Lombardia, Brescia, 27 febbraio 2002, n. 372, ivi ; Cons. Stato, Sez.IV, 6 febbraio 2002, n. 664, ivi; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Trieste, 22 dicembre 2001, n. 933, ivi; Cons. Stato, Ad. Pl., 22 dicembre 1999, n. 24,ivi.

(2) Ad analoghe conclusioni il T.A.R. Umbria giunge nella sentenza 649/2003, in www.giustamm.it. , in cui si evidenzia che la domanda risarcitoria della ricorrente “focalizza il danno nel ritardo nell’avvio dell’ iniziativa economica intrapresa e presuppone che esso sia stato causato dal mancato rispetto dei termini previsti dalla legge per l’ evasione delle pratiche edilizie, può ipotizzarsi che il ritardo del Comune, verificato alla luce dei termini procedimentali stabiliti dalla normativa, abbia cagionato alla ricorrente un danno risarcibile soltanto laddove venga accertato che ad essa spetti effettivamente il rilascio dei titoli edilizi richiesti”.

(3) V. G. FALCON, Il giudice amministrativo tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di spettanza, in Dir. proc. amm 2001, 300.

(4) Cass. Sez. un. , 22 luglio1999, n. 500, in Giust. Civ., 1999,I.

(5) In tal senso T.A.R. Liguria, Sez. I, 13 maggio 2003, n. 627, in www.giustamm.it; Cons. Stato, Sez. VI, 15 aprile 2003, n. 1945, ivi; Cons. Stato, Sez. V, 14 gennaio 2003, n. 87, ivi; T.A.R. Puglia, Bari, Sez. I,17 maggio 2001, n. 1761, ivi.

(6) Cfr. T.A.R., Liguria, Sez. I, 13 maggio 2003, n. 627, in Foro Amm.T.A.R. 2003,II, 1585 ; T.A.R. Abruzzo, Pescara, 8 maggio 2003, n. 507, ivi, 1711; T.A.R. Lazio, Sez.II,19 ottobre 2002, ivi, 1272; Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2002, n. 4435, in Foro Amm. C.d.s,2002,2112.

(7) Cfr. in dottrina G.P. CIRILLO, Il danno da illegittimità dell’ azione amministrativa e il giudiziorisarcitorio, Padova, 2003, 165 ss. ; M. PROTTO, responsabilità della p.a. per lesione di interessi legittimi:alla ricerca del bene perduto, in Urb. e App., 2000, 1005 ss.; S. GIACCHETTI, La responsabilità patrimoniale dell’ Amministrazione nel quadro del superamento della dialettica diritti soggettivi – interessi legittimi, in Cons. Stato, 2000, II, 2027 ss. ; C. CASTRONOVO, Responsabilità civile perla pubblica amministrazione, in Jus, 1998, 654; in giurisprudenza Cons. St., 8 luglio 2002, n. 3796, in Foro amm. C.d.S., 2002, 1718 e ibidem, 20 gennaio 2003, n. 204, ivi, 2003.

(8) C. CASTRONOVO, Responsabilità civile perla pubblica amministrazione, cit., 668.

(9) La posizione di supremazia della p.a. esclude, infatti, la configurabilità di un obbligo di prestazione.

(10) In tal senso T.A.R. Puglia, Bari, 17 maggio 2001, n. 1761, in Urb. e app., 2001, 1226 ss.

(11) Ad avviso del Consiglio di Stato la teoria del contatto sociale qualificato può essere condivisa nella sola parte in cui, senza affermare la generalizzata operatività delle regole proprie della responsabilità contrattuale, fornisce utili criteri applicativi in ordine all’ accertamento dell’ elemento soggettivo dell’illecito, cfr. Cons. Stato, sez. V, 6 agosto 2001, n. 4239, in Cons. Stato, 2001, I, 1716.

Note

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