(Intervento programmato alla giornata di studio sul tema: “La nuova conformazione della responsabilità amministrativa ed il problema della graduazione della condanna in base alla gravità della colpa”, Cagliari, 12 novembre 2001)

Ringrazio il prof. Paolo Maddalena per lo stimolo che ha voluto offrirmi.

Lo spunto è, a mio avviso, tra i più interessanti specie nell’ottica della nuova conformazione della responsabilità amministrativa.

Le cose che dirò nel pochissimo tempo a disposizione non potranno che essere considerate poco più che una provocazione, mentre l’approfondimento del tema richiederebbe studi e confronti anche sulla impostazione sostanziale del nostro giudizio di responsabilità.

Dobbiamo prendere atto che oggi viene dato per scontato che nel nostro giudizio viga il principio della domanda e di conseguenza il giudice non pronuncia ultra petita.

Ad un esame più approfondito della questione sono certa che nessuno si sentirebbe di affermare che il giudice contabile soffra di tale limitazione, tuttavia, allo stato, si deve rilevare che non vi sono esempi di giurisprudenza nella quale il giudice, al termine della valutazione di propria competenza, abbia determinato, in aumento rispetto alla richiesta, l’entità del danno da porre a carico del responsabile.

Io ritengo che il giudice contabile debba acquisire piena coscienza che oltre alla possibilità di procedere alla ricostruzione completa dei fatti di causa egli debba sentirsi libero nella determinazione del quantum da porre a carico del convenuto sia esso maggiore o minore della somma indicata nell’atto di citazione.

Per necessità di sintesi non mi dilungo con esempi, ma basti pensare che non è insolito che il Collegio possa trovarsi – parliamo di ipotesi rare ma sicuramente a molti di noi nell’attività concreta sarà già capitato – soprattutto in presenza di più convenuti, nella necessità di variare, sì anche in aumento, l’importo del danno in relazione alle quote parti indicate nell’atto di citazione.

In tal caso, e vi sono pronunce giurisprudenziali in tal senso, il Collegio, pur sapendo che la richiesta del Pubblico Ministero è puramente indicativa, ha mostrato la tendenza a rimanere nell’ambito del richiesto e a non pronunciarsi oltre.

Siamo convinti, operando nel senso sopra riportato, di rispettare il dettato della legislazione sostanziale ?

Problema, a mio avviso, molto interessante e non accantonabile semplicisticamente con l’affermazione che il nostro giudizio si rapporta al giudizio civile, al giudizio tra parti e, di conseguenza la condanna, cioè la somma da porre a carico del colpevole, non può che essere intesa nel senso di importo analogo a quello richiesto dal Pubblico Ministero o ridotto rispetto allo stesso.

Una conseguenza di tale modo di argomentare è che il Pubblico Ministero dopo aver ultimato l’istruttoria di propria competenza ed aver determinato dapprima oggettivamente l’importo del danno poi lo riduce per le ipotesi [1] previste dal legislatore. Non può o comunque non viene fatto o meglio è difficile per l’attore ridurre l’entità del danno in relazione all’atteggiamento soggettivo del convenuto e cioè alla graduazione della colpa in base alla gravità.

E’ scontato che qualificare il dolo è operazione relativamente semplice, ma qualificare il grado di colpa – ed in particolare quella identificata come grave – non è tra le operazioni più semplici, non disponendo di parametri oggettivi e legislativamente determinati.

Succede quindi che il Pubblico Ministero sapendo che, di fatto, la sua richiesta segna il limite superiore per il Collegio, è portato ad indicare l’intero danno oggettivamente determinato coincidente con quello subito dalla collettività senza concedersi e concedere riduzioni di importo – che in realtà non sarebbero altro che più eque determinazioni del danno – che potrebbero non essere condivise dal giudice e quindi rappresentare per lo stesso una limitazione in sede di giudizio.

La maggiore flessibilità, nel senso sopra detto, attribuita sia al Pubblico Ministero che al Collegio giudicante, in realtà si dimostrerebbe molto utile anche per il convenuto [2] che si vedrebbe contestare, sia in sede di invito che di citazione, una somma più corrispondente alla realtà fattuale.

Il giudice, dal canto suo, valutate le singole responsabilità, qualificati i comportamenti soggettivi, determinerà la parte di rischio da porre a carico della amministrazione e stabilirà il quantum da porre a carico del convenuto che potrà essere diverso da quello richiesto nell’atto di citazione, ma il cui limite superiore non potrà che essere determinato dal valore perduto dalla collettività.

In ciò, a mio avviso, non vi è nessuna norma di carattere sostanziale che contrasti con detto argomentare.

Anzi [3] l’art. 52 del T.U. secondo comma: ” la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto”.

Si parla di danno accertato – ciò provato – e quindi richiesto dal Pubblico Ministero. Ma si parla anche, in alternativa, di valore perduto. Tale formulazione ancora più esplicita – si tratta dal danno oggettivamente determinato e non certamente di quello richiesto dal Pubblico Ministero – tale formulazione, dicevo, rappresenta il limite per il giudice che nel corso del giudizio ha avuto la consapevolezza dell’esistenza delle prove per la sussistenza di un maggior danno rispetto a quello già dimostrato dall’attore.

La prima obiezione che potrebbe essere mossa a chi vorrebbe sostenere che la domanda dell’attore non può rappresentare il limite superiore per il giudice è conseguente alla considerazione che il nostro giudizio, per le norme che mancano, fa riferimento a quelle previste nel codice di procedura civile.

Molti interventi di oggi, ma soprattutto i pregevoli studi del prof. Maddalena, hanno dimostrato la impossibilità di rapportare il nostro giudizio sic et simpliciter al giudizio civile.

Non mi dilungo quindi sulla questione ma mi limito a ricordare le novità [4] introdotte dalla legge n. 20 del 1994: responsabilità personale, limitazione di quella solidale etc.,

soffermandomi [5] sul punto che forse può destare maggiori perplessità: “nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione…”

Cosa significa potere di riduzione?

Certamente in senso letterale significa riduzione cioè diminuzione della somma da risarcire rispetto al danno causato.

Ma da questo ad arrivare a dire che si tratta di riduzione rispetto alla domanda mi sembra che la strada non sia così agevole. Ricordo l’articolo 83 del Regolamento di Contabilità di Stato [6], la medesima formulazione la troviamo nel comma 2 dell’articolo 19 del Testo Unico n. 3 del 10 gennaio 1957 e nell’art. 52 del T.U. la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto”.

Per questioni di tempo mi devo necessariamente fermare alla enunciazione del problema , ma voglio solo accennare che sono molte le considerazioni che depongono per la diversità tra la posizione dell’attore – privato cittadino – e quella dell’attore Pubblico Ministero, come sono molte le considerazioni, anche di ordine pratico [7] che inducono a ritenere questo spunto di riflessione estremamente importante.

Alla luce di tutte le novità, il giusto processo, il nuovo codice di procedura che ci apprestiamo a chiedere ed ottenere, un nuovo processo che non sia più diretta conseguenza del processo cartolare sui conti, ma che viva, come è avvenuto per l’istruttoria svolta dal Pubblico Ministero, la modernizzazione con anche la formazione della prova in dibattimento dando così maggiori garanzie al convenuto, in tutto questo dicevo, forse è bene prendere in considerazione ed approfondire anche questo aspetto che sicuramente andrebbe nell’ottica di rendere il processo più giusto.

E, se vi sono dubbi sulla possibilità che la giurisprudenza possa farne applicazione, in assenza di un dettato legislativo chiaro, si può esaminare la possibilità di delinearne gli ambiti nel codice di procedura riformato.

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[1] In particolare lo diminuisce nel caso la Pubblica Amministrazione abbia subito dei vantaggi e in pochissime altre ipotesi tutte esplicitamente contemplate dal legislatore.

[2] basti considerare il problema del rimborso delle spese legali per le quali le parcelle, come è noto, vengono calcolate sull’importo del danno da risarcire

[3] L’articolo 55 del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti dispone che quando dall’esame dei conti emergono addebiti di importo non superiore – oggi a cinque milioni – il Presidente della competente Sezione Giurisdizionale o un Consigliere da lui delegato, sentito il Pubblico Ministero sull’importo dell’addebito, può determinare la somma da pagare all’erario salvo il giudizio della Corte nel caso di mancata accettazione da parte del contabile. Tale disposizione si applica anche nei giudizi di responsabilità purché il valore della causa rientri in detta somma.

La formulazione farebbe pensare che può determinarla sia in aumento che in diminuzione, ma, l’articolo 49 del Regolamento di Procedura quando parla del procedimento monitorio dice esplicitamente che qualora il Presidente o il Consigliere da lui delegato ritenga di poter ridurre l’importo dell’addebito indica, con determinazione da stendersi in calce all’atto di citazione …… fissando il termine.

Su questo punto si potrebbe dire che la cosa è ovvia. E’ chiaro che se un soggetto deve essere indotto a risarcire il danno senza le garanzie del processo deve avere quale contropartita la certezza che il giudice riduca la somma. Ma in ogni caso il legislatore, in tale ipotesi lo ha previsto espressamente.

Fondamentale, per il nostro ragionamento, appare il disposto dell’articolo 52 del Testo Unico che testualmente recita ” i funzionari impiegati ed agenti, civili e militari, compresi quelli dell’ordine giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende gestioni statali … che nell’esercizio delle loro funzioni per azione od omissione imputabile anche a sola colpa o negligenza cagionino danno allo Stato ….. sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti nei casi e nei modi previsti dalla legge sull’amministrazione del patrimonio……; Secondo comma: ” la Corte, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto”.

[4] legge n. 20 del 1994: responsabilità personale, trasmissibile agli eredi solo in caso di appropriazione illecita del dante causa; se il fatto dannoso commesso da più persone la Corte dei conti valuta le singole responsabilità e condanna ciascuno per la parte che vi ha preso; responsabilità solidale solo nei confronti dei concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento; per le parcelle dovute ai consulenti tecnici si applica la normativa vigente in materia di spese di giustizia;

l’articolo 1, comma 1 bis della legge n. 20 del 14 gennaio ’94 recita: “nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione…

[5] l’articolo 1, comma 1 bis della legge n. 20 del 14 gennaio ’94 recita: “nel giudizio di responsabilità, fermo restando il potere di riduzione, deve tenersi conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’amministrazione…”

[6] l’articolo 83 del Regio decreto 18 novembre 1923 n. 2440 recita: “i funzionari di cui ai precedenti articoli 81 e 82 sono sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti la quale, valutate le singole responsabilità, può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto.”

[7] notoriamente le spese legali sono proporzionate all’entità della domanda

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V. anche:
P. MADDALENA, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa.

F. RAPISARDA, Danno economico e danno risarcibile: il problema della prospettazione da parte del Pubblico Ministero.

N. LEONE, Il problema del riparto di giurisdizione.

A. BUSCEMA, Le potenzialità del giudizio di conto nell’accertamento dei diritti patrimoniali degli enti locali.

G. RANUCCI, Questioni in tema di responsabilità degli eredi.

Note

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