Abstract

L’emanazione del decreto legislativo n. 33/2013 ha imposto la convivenza, per certi versi “forzata”, di tre strumenti dedicati all’accesso: l’accesso documentale, l’accesso civico “semplice” e l’accesso civico “generalizzato”. Tali istituti rappresentano, con le proprie peculiarità, i nuovi paradigmi della trasparenza dell’azione ammnistrativa nel nostro ordinamento giuridico – e in particolare gli ultimi due – possono considerarsi i tentativi con cui il legislatore ha cercato di avvicinare i modelli più evoluti rappresentati dai Freedom of information acts della tradizione scandinava e anglosassone. In definitiva, quel “need to know” connaturale all’accesso documentale è divenuto – con l’accesso civico “semplice” e, ancor di più, con quello “generalizzato” – un vero e proprio “right to now”. Il presente contributo esamina tali istituti, mettendo in evidenza le loro caratteristiche salienti e le loro interrelazioni, anche facendo riferimento agli indirizzi giurisprudenziali più recenti.

Sommario: 1. La tutela del principio di trasparenza tra pubblicità e accesso 2. Il decreto legislativo n. 33/2013: il perimetro giuridico del freedom of information act italiano. 3. L’accesso documentale ai sensi della legge n. 241/1990. 4. L’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato ai sensi del decreto legislativo n. 33/2013. 4.1. Segue: I limiti all’esercizio del diritto di accesso civico generalizzato. 5. Alcune considerazioni conclusive.

1. La tutela del principio di trasparenza tra pubblicità e accesso

Il dibattito, mai sopito, nel nostro ordinamento giuridico, intorno alla più efficace tutela del principio di trasparenza, ha di certo trovato nuova linfa con l’emanazione del decreto legislativo n. 33/2013.[1] Nello specifico, a seguito delle modifiche e integrazioni apportate dal  decreto legislativo n. 97/2016, e, in particolare, con l’introduzione dell’accesso civico c.d. “generalizzato”, il legislatore ha tentato di compiere un’ulteriore passo verso quell’idea di amministrazione “casa di vetro” coniata più di un secolo fa da Filippo Turati[2] e rimasta, per lungo tempo, mera utopia, tanto affascinate quanto irraggiungibile.
Il percorso che ha portato al vigente decreto legislativo n. 33/2013 è stato alquanto travagliato e lo stesso provvedimento è stato oggetto nel corso del tempo di diversi correttivi, con l’intento, in definitiva, di avvicinare il nostro sistema ai modelli rappresentati dai Freedom of information acts della tradizione scandinava e anglosassone, che rappresentano in materia di tutela e promozione della trasparenza dell’azione pubblica gli esempi più avanzati.[3]
In effetti, già a partire dalla prima metà del decennio scorso, il legislatore italiano si era illuso di poter agganciare i paesi tradizionalmente più evoluti in materia di open government attraverso l’individuazione di una serie di documenti, informazioni e dei dati di possibile interesse per i cittadini, che le pubbliche amministrazioni avrebbero dovuto pubblicare con cadenza periodica sui propri siti istituzionali. In tal modo, sostanzialmente a costo zero, si pensava si sarebbe avuta – quasi automaticamente – la più ampia diffusione on-line di documenti, informazioni e dati relativi all’attività della pubblica amministrazione a beneficio di chiunque ne avesse avuto interesse e, per di più, il tutto sarebbe stato alla semplice portata di un “click”, disponibile da qualunque posto, in qualsiasi momento, mediante la connessione ad internet di un dispositivo elettronico.[4]
Mai previsione fu più sbagliata: la soluzione del ricorso alla “home page” o meglio alla “sezione trasparenza” del sito istituzionale della pubblica amministrazione, come stupefacente bacheca virtuale in continuo aggiornamento, così come era stata immaginata dal legislatore, non era stata la panacea di tutti i problemi connessi alle esigenze della moderna concezione di trasparenza.[5]
In effetti, emerse, da una serie di rapporti del 2012, che la compliance da parte dei ministeri e degli enti pubblici nazionali alle prescrizioni normative restava, nonostante la cogenza degli obblighi, del tutto insoddisfacente.[6]
Questo perché la proliferazione smisurata nel corso del tempo degli obblighi di pubblicazione, la loro dispersione in un gran numero di atti normativi e, non da ultimo, l’inesistenza di un adeguato piano di investimenti in risorse umane e strumentali dedicate incidevano negativamente, per un verso, sull’effettiva conoscibilità degli obblighi e, e dall’altro, sul relativo e concreto adempimento da parte delle pubbliche amministrazioni, rendendo difficile, se non impossibile, la materiale fruizione delle informazioni da parte dei cittadini.[7]
Come efficacemente è stato scritto si palesò in materia di trasparenza il «duplice fallimento» della normativa fino ad allora vigente, rappresentato, da un lato «dall’estrema frammentarietà e ridondanza della normativa sulla pubblicità» e, dall’altro, «dall’elevato tasso di inosservanza degli obblighi».[8]
Pertanto, con la legge n. 190/2012 il Governo fu delegato[9] a predisporre un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle amministrazioni pubbliche, mediante la modifica o l’integrazione delle disposizioni in vigore ovvero mediante la previsione di nuove forme di pubblicità.[10]

2. Il decreto legislativo n. 33/2013: il perimetro giuridico del freedom of information act italiano

Come noto, la delega è stata esercitata con l’emanazione del decreto legislativo n. 33/2013, con il quale siè provveduto ad un riordino della materia, attraverso la definizione di un elenco di circa 270 obblighi di pubblicazione.
In sostanza, il perno del sistema restava sempre l’individuazione a monte da parte del legislatore dei documenti, delle informazioni e dati relativi all’attività della pubblica amministrazione di possibile interesse per il cittadino, sebbene gli obblighi di pubblicazione – comunque ancora numerosi e non ben differenziati in relazione alla dimensione delle amministrazioni[11] – venivano ora meglio organizzati e ordinati in un’unica fonte normativa.
Tuttavia, il decreto legislativo n. 33/2013, conteneva anche un’importante novità: un meccanismo di enforcement, rappresentato dall’accesso civico “semplice”, che consentiva (e consente) a chiunque di richiedere alle pubbliche amministrazioni i documenti, le informazioni o i dati la cui pubblicazione obbligatoria sui siti istituzionali sia stata omessa.
Lo scopo perseguito dal legislatore con tale strumento era chiaro: si voleva favorire forme diffuse di accountability sul corretto esercizio delle funzioni istituzionali, anche al fine di prevenire eventuali fenomeni corruttivi, dotando i cittadini di uno strumento di stimolo, di un “pungolo”, con cui sollecitare le amministrazioni inadempienti rispetto agli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente.[12]
Anche tale innovativo strumento, tuttavia, non portava ai risultati sperati. Esso, infatti, non riusciva ad essere la leva adeguata per attivare il circolo virtuoso tra il cittadino-zelante controllore e la pubblica amministrazione-solerte esecutrice degli obblighi di pubblicazione.
Probabilmente il sistema delineato non ha funzionato perché nasceva da una premessa di fondo sbagliata.
In effetti, come è stato sagacemente scritto, la scelta compiuta «in favore di una trasparenza intesa essenzialmente come obblighi di  pubblicazione  imposti  in  capo  alle  Pubbliche  Amministrazioni,  non si  palesava affatto come una  scelta  felice e  dava  corpo alla  facile  obiezione  che,  in  Italia, se  la  privacy  serve  a  tener nascoste  le  cose  che  interessano  a  tutti,  la  trasparenza  serve  invece,  di  converso, per far conoscere a tutti le cose che non interessano nessuno».[13]
In altre parole, pensare di poter risolvere le complesse e variegate esigenze legate alla trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione attraverso la mera pubblicità di alcuni documenti, informazioni e dati selezionati a priori dal legislatore, senza una reale libertà per il singolo di poter accedere a ciò che veramente gli interessa conoscere e controllare, si dimostrò subito poco efficace e al quanto velleitario.
Come è stato giustamente osservato «il nuovo istituto dell’accesso civico restava lettera morta. Costruito sulla premessa che l’interesse conoscitivo del singolo debba essere soddisfatto soltanto in via strumentale, laddove serva a pungolare le amministrazioni inadempienti, quel diritto è nato “zoppo”: tutti ne sono titolari, ma pochi sono così zelanti da preoccuparsi di capire se le informazioni di loro interesse rientrano nel suo frammentario oggetto, fatto di 270 fasci di luce che lasciano nell’ombra altrettanti gruppi di informazioni» e, pertanto, «ridotto a strumento di enforcement di obblighi di legge e limitato nella sua estensione da una logica dirigista che affida al legislatore la scelta su cosa debba essere d’interesse dei cittadini, quel diritto è stato ignorato dai suoi legittimi titolari».[14]
Così il Foia italiano rimaneva ancora lontano anni luce dai modelli stranieri più avanzati, perché questi, anche dove prevedono specifici obblighi di pubblicazione (cd. proactive disclosure), consentono poi forme più pervasive di accesso ai documenti, ai dati e alle informazioni detenuti dalla pubblica amministrazione (cd. reactive disclosure), al fine di soddisfare le effettive e concrete esigenze di conoscenza dei suoi stakeholders.
Ecco spiegato perché il legislatore con il decreto legislativo n. 97/2016, in attuazione dell’articolo 7 della legge delega n. 124/2015[15] (c.d. legge Madia) in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche[16], è intervenuto nuovamente sull’articolato del decreto legislativo n. 33/2013, introducendo, accanto all’istituto dell’accesso civico “semplice”, l’accesso civico “generalizzato”, che permette a  chiunque di richiedere dati e documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, “ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria”, con lo scopo, non solo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, ma anche – e soprattutto – di promuovere la più ampia partecipazione democratica al dibattito pubblico.
Invero, con riguardo all’introduzione di questa più pregnante figura di accesso, va sottolineato, come il Consiglio di Stato, nel parere sulla bozza del decreto legislativo n. 97/2016[17], aveva espresso perplessità in merito alla scelta del legislatore di mantenere comunque parallelamente in vita l’istituto dell’accesso civico “semplice”. Infatti, i giudici di Palazzo Spada, avendo rilevato come esso si era limitato ad esplicare fino ad allora una funzione di «mero contraltare degli obblighi di pubblicazione di documenti dati e informazioni», ne suggerivano l’espunzione, in quanto di fatto assorbito dal più significativo istituto dell’accesso civico “generalizzato”, che permetteva ora al cittadino di richiedere ciò che veramente gli interessa sapere, conoscere e controllare.
Come noto, l’osservazione del Consiglio di Stato, per alcuni aspetti condivisibile anche in chiave di semplificazione del sistema, non è stata recepita dal legislatore.
Tale scelta è stata anche fortemente criticata da parte della dottrina, che ha sottolineato come  «operare sull’impianto normativo già esistente, innestando su di esso il “nuovo accesso civico”, è fallimentare in partenza: al netto di un innegabile miglioramento in termini di conoscibilità dei  dati  pubblici,  ciò che si ottiene emendando  il  vecchio  d.lgs.  33/13 è soprattutto sovrapposizione  tra  gli  istituti,  incertezza  sugli  obblighi,  indeterminatezza  dei  limiti»; inoltre, ciò comporta un effetto inevitabile di stratificazione  e sovrapposizione in quanto «tre   tipi   di   accesso   in   vigore contemporaneamente, senza chiare differenziazioni, non possono che produrre l’effetto “millefoglie”».[18]
Sta di fatto che nel nostro ordinamento giuridico si trovano oggi a convivere tre diversi istituti: l’accesso documentale di cui agli artt. 22 e susseguenti della legge n. 241/1990, l’accesso civico “semplice” e l’accesso civico cd. “generalizzato”, disciplinati, rispettivamente, dal primo e dal secondo comma, dell’articolo 5 del decreto legislativo n. 33/2013.
La nostra attenzione si concentrerà nei paragrafi che seguono su tali istituti, mettendo in evidenza le loro caratteristiche salienti e le loro interrelazioni, anche facendo riferimento agli indirizzi giurisprudenziali più recenti.

3. L’accesso documentale ai sensi della legge n. 241/1990

L’analisi non può non partire dalla legge n. 241/1990, che può considerarsi, senza ombra di dubbio, una pietra miliare nell’evoluzione del principio di trasparenza, non solo per la previsione del diritto di accesso documentale, ma anche perché ha finalmente definito le regole basilari del procedimento amministrativo e della partecipazione al processo istruttorio e quindi decisionale della pubblica amministrazione.
In tal senso, è stato giustamente osservato che «senza lo sviluppo di una “cultura” del procedimento e senza lo strumento della partecipazione non vi sarebbe stata crescita o sviluppo della cultura della trasparenza».[19] 
Come è noto, gli articoli 22 e susseguenti della legge n. 241/1990, costituiscono la prima vera forma di regolamentazione dell’accesso ai documenti amministrativi: una vera rivoluzione copernicana nel rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione.
In particolare, a seguito dell’intervento riformatore del legislatore nel 2015[20], il diritto in esame si caratterizza come la possibilità per gli interessati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi in possesso della pubblica amministrazione.[21]
Sul punto la giurisprudenza ammnistrativa ha più volte chiarito che l’accesso al documento non deve essere unicamente e necessariamente strumentale all’esercizio del diritto di difesa in giudizio, ma di più «la richiamata “strumentalità” va intesa in senso ampio in termini di utilità per la difesa di un interesse giuridicamente rilevante».[22]
Infatti, la finalità dell’accesso documentale è quella di «porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà – partecipative e/o oppositive e difensive – che l’ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari».[23]
Inoltre, è stato anche affermato che il diritto di accesso ex legge n. 241/1990 «non è connotato da caratteri di assolutezza» e soggiace, oltre ai limiti previsti dall’art. 24, «alla rigorosa disamina della posizione legittimante del richiedente, il quale deve dimostrare un proprio e personale interesse (non di terzi, non della collettività indifferenziata) a conoscere gli atti e i documenti richiesti».[24]
Secondo i più recenti orientamenti del Consiglio di Stato, tale interpretazione legittima anche le richieste di accesso agli atti finalizzate «a conoscere “cosa sia avvenuto” in un contesto analogo», purché le stesse siano assistite sempre da un interesse qualificato (diretto, concreto e attuale) della parte istante rispetto ai documenti per i quali si chiede l’ostensione.[25]
Con riguardo all’oggetto del diritto di accesso, cioè il “documento amministrativo”, esso viene puntualmente definito dalla legge in commento «come ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale».[26]
In merito, la giurisprudenza ammnistrativa più recente si è spinta fino ad accogliere il software nella definizione di atto amministrativo (c.d. informatico in senso stretto), ritenendo lo stesso (e il relativo codice sorgente) pienamente accessibile ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, in quanto è con esso che si concretizza la volontà finale dell’amministrazione procedente ed è con esso che si costituiscono, modificano o estinguono le situazioni giuridiche individuali.[27]
Come noto, la normativa in materia di accesso documentale – al fine di limitare la portata e l’impatto sulla attività delle pubbliche amministrazioni – prevede anche, in modo perentorio, che non sono consentite istanze di accesso «preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni».[28]
In tal senso, più volte i giudici ammnistrativi hanno evidenziato che con la suddetta disposizione «pur prevedendo il diritto di accesso agli atti della Pubblica amministrazione a chiunque vi abbia interesse, il Legislatore certamente non ha voluto introdurre un’azione popolare volta a consentire un controllo generalizzato sull’attività amministrativa»[29] e che la valorizzazione del principio della massima ostensione non può spingersi fino «a legittimare un controllo generalizzato, generico e indistinto del singolo sull’operato dell’amministrazione».[30]
Va comunque sottolineato come il diritto in esame si caratterizzi soprattutto quale strumento di tutela di situazioni giuridiche soggettive – e, dunque, di interessi propri – venendo in secondo piano la sua funzione di tutela generale della trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione.[31]
Infatti, anche se nel 2009 il legislatore novellando l’articolo 22, comma 2, della legge n. 241/1990[32] ha stabilito che l’accesso documentale, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, «costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza», il diritto de quo si è sempre contraddistinto, nel corso della sua evoluzione, come un “need to know”, strumentale alla tutela di una situazione giuridica soggettiva, perché sostanzialmente preordinato al soddisfacimento di un interesse di conoscenza del singolo connesso ad un procedimento amministrativo avviato da una pubblica amministrazione.
Ecco perché – per il concreto esercizio di tale diritto – assume un ruolo centrale l’interesse giuridico alla base della richiesta di accesso del privato.
L’esplicitazione dell’interesse permette alla pubblica amministrazione di valutare la congruità dell’istanza, la sua diretta riferibilità a chi ne fa richiesta, nonché l’effettiva, concreta e attuale necessità di tutela.
Inoltre, conoscere quell’interesse particolare, permette alla pubblica amministrazione di effettuare il bilanciamento con gli eventuali ulteriori interessi contrapposti alla disclosure (si pensi, a titolo di esempio, alle esigenze connesse al segreto di Stato o alla privacy), facendo emergere anche l’eventuale rilevanza delle posizioni di terzi controinteressati.
Così – in estrema sintesi – la disciplina vigente rimette all’amministrazione procedente, attraverso la motivazione del provvedimento di autorizzazione, di differimento o di diniego dell’accesso, la responsabilità della “sintesi” delle diverse posizioni emergenti, operando quel complesso contemperamento di interessi che sta alla base del sistema di tutela del diritto di accesso di cui  alla legge n. 241/1990.
Nella prassi, la concreta applicazione dell’istituto ha richiesto uno sforzo notevole di adattamento organizzativo delle pubblicazioni amministrazioni, che hanno comunque dovuto far fronte – nel corso del tempo – ad una crescente gestione di richieste di accesso (si pensi, a titolo di esempio, alle procedure concorsuali o quelle relative agli appalti di beni e servizi) e, dunque, anche ad una diversa e più gravosa gestione dei procedimenti amministravi in funzione di tali istanze.
In questo senso fondamentale è stata “la spinta” della giurisprudenza amministrativa e delle decisioni della Commissione per l’accesso, che hanno contribuito a formare una “cultura e una coscienza amministrativa” dell’accesso agli atti, nonché un riferimento puntuale per la gestione del fenomeno anche nella sua successiva e concreta evoluzione.[33]
In definitiva, richiamando una recente pronuncia del Consiglio di Stato, si può dire che l’istituto dell’accesso ai documenti amministrativi di cui alla L. n. 241/1990, è oramai fortemente caratterizzato «dal principio della massima ostensione dei documenti amministrativi, salve le limitazioni giustificate dalla necessità di contemperare il suddetto interesse con altri interessi meritevoli di tutela (si veda in particolare l’art. 24, comma 7, L. n. 241 del 1990)» e ciò in forza di una lettura costituzionalmente orientata delle disposizioni legislative che disciplinano tale istituto, finalizzate alla piena attuazione del principio di imparzialità e correttezza dell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 della Costituzione.[34]

4. L’accesso civico semplice e l’accesso civico generalizzato ai sensi del decreto legislativo n. 33/2013

Tuttavia, come si è avuto modo di sottolineare in precedenza, l’esigenza di agganciare i paesi tradizionalmente più evoluti in materia di trasparenza amministrativa ha portato più di recente il legislatore – sebbene dopo un percorso alquanto accidentato – ad affiancare all’accesso documentale di cui alla legge n. 241/1990, due ulteriori tipi di accesso, oggi entrambi disciplinati dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 33/2013, definiti “civici” e aventi peculiari funzioni e caratteristiche.[35]
Da un lato, l’accesso civico c.d. “semplice”, disciplinato dal primo comma dell’articolo 5, con cui «chiunque» ha il diritto di richiedere alle pubbliche amministrazioni «documenti, informazioni o dati la cui pubblicazione obbligatoria», prevista decreto legislativo n. 33/2013, è stata omessa.
Dall’altro, l’accesso civico cd. “generalizzato”, disciplinato dal secondo comma dell’articolo 5, con cui «chiunque» ha diritto di richiedere l’accesso «ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione», con lo scopo di favorire «forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche», nonché di promuovere «la partecipazione al dibattito pubblico».
Parte della dottrina ha criticato la scelta legislativa di accumunare entrambi gli strumenti «all’interno della stessa norma», e soprattutto il fatto di «continuare a utilizzare il medesimo nomen iuris per due istituti che hanno finalità, dinamiche, beneficiari estremamente diversi».[36]
Tuttavia è indubitabile che i due tipi di accesso civico tendono a una nuova e più pregnante concezione di  trasparenza, intesa non più solo come “need to know”, ma come “right to know”, con peculiari presupposti soggettivi e oggettivi.[37]
Con riguardo al profilo soggettivo una differenza appare subito evidente: le due forme di accesso civico sono azionabili da «chiunque», nel senso che – a differenza dell’acceso documentale ex legge n. 241/1990 – non occorre una legittimazione qualificata o differenziata per promuovere l’istanza, che dunque può essere presentata senza necessità di qualificare l’interesse e, quindi, la motivazione sottesa alla richiesta.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha puntualizzato che l’interessato non ha «l’onere di dimostrare l’esistenza di una legittimazione ed un interesse differenziato all’accesso avendo […] l’istituto la finalità di favorire un controllo diffuso sull’operato dell’amministrazione da parte della generalità dei cittadini».[38]
Inoltre la richiesta di accesso, sostanzialmente gratuita[39], può essere presentata all’amministrazione[40] senza particolari formalità, anche in modalità telematica, con l’unica prescrizione minima che deve quanto meno identificare «i dati, le informazioni o i documenti richiesti».
Con riguardo al profilo oggettivo del diritto di accesso, si registra invece un’evidente asimmetria terminologica.
Mentre l’accesso documentale, come evidenziato in precedenza, fa riferimento ai “documenti amministrativi” (e l’articolo 22 della legge n. 241/1990 ne fornisce anche una puntuale definizione), l’accesso civico “semplice”, ai sensi del primo comma dell’articolo 5, riguarda «documenti, informazioni o dati», mentre l’accesso civico “generalizzato”, ai sensi del secondo comma dell’articolo 5, sembrerebbe riguardare solo «dati e documenti», perché la suddetta disposizione non menziona affatto le informazioni.
Il mancato riferimento alle informazioni con riguardo all’accesso civico “generalizzato” è stato foriero di alcune diverse interpretazioni da parte dei primi commentatori delle norme in esame.
Secondo alcuni autori tale scelta sarebbe stata il frutto di una consapevole opzione con cui  «il legislatore delegato ha voluto evitare di imporre alla p.a. un’attività ritenuta, allo stato attuale, non gestibile», perché sostanzialmente consapevole della natura sfuggente delle informazioni; in altre parole, si sarebbe voluto evitare in questo modo alla pubblica amministrazione un delicato compito di selezione, estrazione e rielaborazione dei documenti e dei dati in suo possesso, da un lato, per non aggravarne ulteriormente l’attività e, dall’altro, per non esporla ad operazioni suscettibili di esiti non univoci, data la connaturale dinamicità che il concetto di informazione riviste.[41]
Altri autori hanno invece osservato che una simile interpretazione non pare convincere del tutto;[42] infatti, sarebbe lo stesso legislatore del decreto legislativo n. 33/2013 a smentire un’impostazione così rigida, in quanto l’articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, dispone che «tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici» e, pertanto, «chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli» ai sensi della normativa vigente in materia;[43] inoltre, opinerebbe a supporto di tale tesi anche il tenore del primo e secondo periodo del terzo comma dell’art. 5 del decreto legislativo n. 33/2013, secondo cui «L’esercizio del diritto di cui ai commi 1 e 2 non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente. L’istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione».
In sostanza, i plurimi richiami effettuati dalle norme appena evidenziate alle informazioni in riferimento in modo indifferenziato alle due forme di accesso, legittimerebbe un’interpretazione estensiva circa la possibilità che le stesse possano essere oggetto anche di un accesso civico “generalizzato”.
Altri autori, ancora, hanno attribuito scarsa rilevanza alla questione, sottolineando come tale differenza «non è né grave né chiaro cosa ciò comporti, visto che non viene data alcuna definizione legislativa dei possibili oggetti dell’accesso».[44]
Invero anche l’A.N.AC., nelle “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all’accesso civico di cui all’art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013” ( di seguito “Linee guida Foia”),[45] ha fornito la propria interpretazione, precisando con riguardo all’accesso civico “generalizzato”, che dalla lettura dell’art. 5-bis, relativo alle “Esclusioni e limiti all’accesso civico”, «si evince […]che oggetto dell’accesso possono essere anche le informazioni detenute dalle p.a. […]» e, pur affermando subito dopo, che comunque non sono ammissibili richieste “meramente esplorative”, volte cioè a “scoprire” di quali informazioni l’amministrazione dispone.
L’Autorità precisa, inoltre, che per informazioni «si devono considerare le rielaborazioni di dati detenuti dalle amministrazioni effettuate per propri fini contenuti in distinti documenti» e, poiché l’istanza di accesso civico “generalizzato”, ex articolo 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013, riguarda i dati e i documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, «resta escluso che – per rispondere a tale richiesta – l’amministrazione sia tenuta a formare o raccogliere o altrimenti procurarsi informazioni che non siano già in suo possesso».
Di conseguenza, «l’amministrazione non ha l’obbligo di rielaborare i dati ai fini dell’accesso generalizzato, ma solo a consentire l’accesso ai documenti nei quali siano contenute le informazioni già detenute e gestite dall’amministrazione stessa».
Al di là delle diverse interpretazioni o del difetto di coordinamento tra le norme richiamate, appare evidente che escludere le informazioni come possibile oggetto dell’accesso civico “generalizzato” se, da un lato, esonera l’amministrazione da un’attività di selezione e di elaborazione alquanto insidiosa, per la sua possibile ambiguità, dall’altro, apre un solco profondo tra il modello italiano e i “Foia” stranieri più avanzati  in cui le informazioni in possesso delle pubbliche amministrazioni sono spesso addirittura espressamente qualificate come «“proprietà” della collettività e dei singoli, i quali, attraverso l’accesso, esercitano le facoltà connesse al diritto reale sul bene immateriale».[46]
Sul punto è comunque bene segnalare che le prime pronunce giurisprudenziali sembrano riconoscere pienamente alle informazioni la possibilità di essere oggetto di una richiesta di accesso civico generalizzato. In particolare, in una di esse, si legge testualmente che «l’accesso civico generalizzato (a differenza dell’accesso ordinario) ha ad oggetto non solo documenti ma anche meri “dati e informazioni”.[47]

4.1. Segue: I limiti all’esercizio del diritto di accesso civico generalizzato

Un’altra importante distinzione, con riguardo all’ambito oggettivo del diritto di accesso, è rappresentata dal fatto che l’accesso civico “semplice” può afferire esclusivamente a contenuti per i quali è prevista una «pubblicazione obbligatoria», mentre l’accesso civico “generalizzato” fa riferimento a dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione «ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione».
In sostanza, come si è avuto modo di accennare, la presentazione di una richiesta di accesso civico “semplice” svolge sempre una funzione suppletiva, di stimolo alla pubblicazione dei documenti, dei dati e delle informazioni sul sito istituzionale di interesse, perché presuppone un inadempimento totale o parziale in capo alla pubblica amministrazione destinataria dell’istanza, che non ha adempiuto correttamente agli  obblighi di pubblicità previsti dalla normativa vigente.
Pertanto, tale diritto non è sottoposto a esclusioni e/o limiti ulteriori, perché, come è stato giustamente affermato in dottrina, «il bilanciamento degli interessi è stato già compiuto a monte dal legislatore quando ha individuato gli atti soggetti a pubblicazione obbligatoria».[48]
Diversamente avviene con riguardo all’accesso civico “generalizzato” che deve operare, a sensi dell’articolo art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, individuati dal successivo articolo 5-bis.
Tra questi rilevano innanzitutto, ex articolo 5-bis, comma 3, il segreto di Stato e gli altri casi di divieti di accesso o divulgazione puntualmente previsti dalla legge, inclusi quelli di cui all’articolo 24, comma 1, della legge n. 241/1990.
Questa prima categoria, secondo “Linee guida Foia” dell’A.N.AC.,[49] rappresenta le c.d. “eccezioni assolute”, ovvero casi per i quali il legislatore opera una generale e preventiva individuazione delle esclusioni all’accesso, che sostanzialmente escludono l’ostensibilità di dati e documenti o la consentono solo alle condizioni o nel rispetto dei limiti di volta in volta stabiliti dalle leggi che le regolano.
Inoltre, vengono in rilievo i limiti relativi alla tutela di “interessi pubblici”, previsti dall’articolo 5-bis, comma 1 (ovvero la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico, la sicurezza nazionale, la difesa e le questioni militari, le relazioni internazionali, la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato, la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento, il regolare svolgimento di attività ispettive) e quelli relativi alla tutela  di “interessi privati”, previsti dall’articolo 5-bis, comma 2 (ovvero la protezione dei dati personali, la libertà e la segretezza della corrispondenza, gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali).
Questa seconda variegata categoria rappresenta secondo l’A.N.AC.[50]  le c.d. “eccezioni relative o qualificate”, ovvero quelle in cui il legislatore non opera nessuna generale e preventiva individuazione delle esclusioni, rinviando ad un’attività valutativa e di bilanciamento che la pubblica amministrazione deve compiere – caso per caso – tra i suddetti interessi pubblici/privati e l’istanza dell’interessato e che, in definitiva, determinerà l’accoglimento, il differimento o il rigetto della richiesta di accesso. In particolare, secondo l’Autorità, nella loro valutazione l’Amministrazione «non può limitarsi a prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e astratta, ma dovrà: a) indicare chiaramente quale – tra gli interessi elencati all’art. 5 bis, co. 1 e 2 – viene pregiudicato; b) valutare se il pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richiesta; c) valutare se il pregiudizio conseguente alla disclosure è un evento altamente probabile, e non soltanto possibile».
Più in generale, sempre secondo le indicazioni dell’A.N.AC., nell’applicazione dei suddetti limiti ed esclusioni all’accesso civico “generalizzato”, si deve procedere secondo interpretazioni restrittive,[51] tenendo conto che trattasi di eccezioni che delimitano la disclosure, oggi tendenzialmente privilegiata dall’impianto complessivo approntato dal legislatore con il decreto legislativo n. 33/2013; ciò, in definitiva, impone che «le deroghe non eccedano quanto è adeguato e necessario per raggiungere lo scopo perseguito» anche in ossequio a quel principio  generale di proporzionalità che promana dall’ordinamento giuridico dell’Unione europea.[52]
Lo stesso rigore interpretativo alle limitazioni all’accesso civico “generalizzato” si coglie anche nella Circolare n. 2/2017 del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, avente ad oggetto “Attuazione delle norme sull’accesso civico generalizzato (c.d. FOIA)” del 30 maggio 2017 (di seguito “Circolare n. 2/2017 DFP”). [53]
La Circolare n. 2/2017 DFP precisa, innanzitutto, che il diritto di accesso “generalizzato” è una manifestazione della libertà di espressione sancita dall’articolo 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) e che esso garantisce «il bene conoscenza in via autonoma» ed è «tendenzialmente onnicomprensivo».
Inoltre, specifica alcuni criteri che dovrebbero guidare l’interprete di fronte all’istanza di accesso: 1) occorre favorire l’interesse conoscitivo del richiedente nei casi di dubbi circa l’applicabilità di un’eccezione alla disclosure, privilegiando il «principio della tutela preferenziale dell’interesse conoscitivo»,; 2) occorre impedire l’imposizione di formalità o oneri procedurali tendenti limitare o far dichiarare inammissibile l’istanza di accesso, privilegiando il «criterio del minor aggravio possibile nell’esercizio del diritto»; 3) occorre tenere presente che la riserva di legge prevista dall’articolo 10 della CEDU impone dei «limiti all’adozione di regolamenti interni», i quali non possono contenere (come ad esempio accade ex articolo 24, comma 6, della legge n. 241/1990 in tema di accesso documentale) l’elencazione di categorie di atti sottratti all’accesso “generalizzato”.[54]
Sull’applicazione dei limiti e delle esclusioni di cui all’articolo di cui 5-bis alcuni autori in dottrina hanno osservato che taluni di essi risultano essere formulati in maniera molto generica in guisa da rendere estremamente problematica l’opera di valutazione e di bilanciamento, da parte della pubblica amministrazione, degli interessi coinvolti nel procedimento di accesso, ponendo un serio problema di gestione della discrezionalità.[55]
Il rischio, in altre parole, è quello di veder proliferare decisioni difformi in ordine a richieste dello stesso tipo, che potrebbero, a seconda dei casi, incontrare interpretazioni diverse in ragione della sensibilità del funzionario di turno chiamato a gestire la richiesta di accesso.
Il problema, va sottolineato, non è di poco momento, soprattutto se tiene conto che la mancanza della motivazione nell’accesso civico “generalizzato” non agevola la valutazione degli interessi sottesi alla richiesta e quindi il bilanciamento tra gli interessi in gioco.[56]
In merito, la giurisprudenza ammnistrativa ha evidenziato come i  limiti previsti dall’articolo 5-bis del decreto legislativo n. 33/2013, debbano essere interpretati dall’amministrazione procedente nel rispetto dei canoni di proporzionalità e ragionevolezza, a garanzia degli interessi ivi previsti, sottolineando che, nella suddetta valutazione, non si potrà non tener conto «anche delle peculiarità della posizione legittimante del richiedente».[57]
Inoltre, per rifiutare una richiesta di accesso civico “generalizzato”, l’amministrazione interessata dall’istanza ha l’onere di indicare quale sia «il concreto pregiudizio» che inficia tali interessi e non può più opporre tali limiti quando termina il periodo temporale «nel quale la protezione è giustificata in relazione alla natura del dato».[58]
Certamente, per i giudici ammnistrativi, è da escludersi che l’amministrazione possa legittimamente fondare il proprio diniego all’accesso unicamente sulla mancanza del consenso da parte dei soggetti controinteressati, atteso che «la normativa, lungi dal rendere questi ultimi arbitri assoluti delle richieste che li riguardano, rimette sempre all’amministrazione destinataria dell’istanza il potere di valutare la fondatezza della pretesa».[59]
Invero, probabilmente anche al fine di mitigare il rischio di prassi non omogenee, sia le Linee guida Foia dell’A.N.AC.[60] che la Circolare n. 2/2017 DFP[61], invitano le amministrazioni – nell’interpretare e applicare tali limiti – a tener conto della giurisprudenza della Corte di giustizia sui limiti all’accesso previsti dall’art. 4 del Regolamento CE n. 1049/2001, sul presupposto che essi risultano essere in larga parte coincidenti con quelli indicati dai commi 1 e 2 dell’articolo 5-bis.
In proposito, attenta dottrina ha rilevato che i suddetti limiti ed esclusioni, proprio perché coincidenti – con differenze marginali – con il Foia dell’Unione europea, forniscono il considerevole vantaggio di «offrire alle amministrazioni e ai giudici italiani un prezioso ausilio interpretativo, rappresentato dalla ricca giurisprudenza comunitaria formatasi in relazione a ciascun interesse-limite».[62]
A ben vedere, in prospettiva futura, tale circostanza rappresenta un punto di forza di straordinaria rilevanza per il giovane Foia italiano, perché ne consente un’evoluzione parallela  rispetto alla più consolidata e matura tradizione europea, che peraltro, con le sue norme e la sua giurisprudenza, giocoforza pervade, contamina e arricchisce il nostro il sistema di tutela della trasparenza.
Va comunque sottolineato che le prime pronunce ammnistrative sembrano andare nella direzione di una sostanziale apertura verso l’utilizzo dello strumento dell’accesso civico “generalizzato”, richiedendo alle amministrazioni motivazioni puntuali per legittimare il diniego fondato ai sensi dei commi 1 e 2 dell’art. 5-bis del decreto legislativo n. 33/2013.
Ad esempio, con riferimento al limite ex art. 5-bis, comma 2, lett. a) in materia di protezione dei dati personali opposto da un ente, i giudici ammnistrativi hanno affermato la prevalenza del diritto del richiedente a conoscere i documenti e le informazioni afferenti la rilevazione delle presenze sul luogo di lavoro di un dipendente di una società partecipata, anche tenuto conto che «l’amministrazione nel fornire tale dato generico avrebbe potuto omettere tutte le informazioni che emergevano dai documenti di presenza impattanti con il diritto alla riservatezza del controinteressato, quali per esempio l’astensione dal lavoro per malattia».[63]
Nello stesso senso, è stata ritenuta legittima la richiesta di ostensione di un elenco nominativo di disoccupati interessati da un progetto di inserimento lavorativo regionale. Secondo i giudici ammnistrativi su tali documenti non sussisterebbero ambiti di riservatezza da tutelare, perché si tratta di soggetti che «hanno allegato la loro condizione di disoccupati al fine di ottenere l’iscrizione in appositi elenchi destinati a confluire in progetti di lavoro sovvenzionati dalla Regione» e, nel caso di specie, inoltre, «non è stato eccepito alcun connotato di provvisorietà e/o modificabilità che avrebbe potuto in ipotesi giustificare – allo stato- il rifiuto attuale alla sua ostensione».[64]
Allo stesso modo è stata ritenuta ammissibile la richiesta di accesso civico ai documenti afferenti le procedure selettive dei candidati da avviare all’impiego presso una biblioteca comunale. I giudici amministrativi hanno ritenuto che l’amministrazione destinataria della richiesta avrebbe dovuto accordare «un accesso parziale ai documenti, oscurando i dati strettamente ed effettivamente personali (soprattutto di natura sensibile), per i quali la divulgazione possa ritenersi eccessiva e non pertinente rispetto allo scopo perseguito dal legislatore (la massima trasparenza dell’azione amministrativa)», tenuto conto che, con riguardo alle modalità della selezione e ai criteri di attribuzione dei punteggi adottati nel caso di specie, non si evinceva «con immediatezza la necessità (per i candidati) di esplicitare dati personali sensibili o “super sensibili”» e che, sotto altro profilo, in una selezione pubblica «le “ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati” riguardo a talune informazioni recedono o sono comunque depotenziate», un po’ come avviene in materia di appalti con riguardo all’accesso documentale.[65]
Ancora è stata ritenuta conforme alle finalità dell’istituto la richiesta dei provvedimenti emessi da un Comune conseguentemente ad alcuni verbali elevati dai Carabinieri per contravvenzioni alle normative sugli scarichi e sulla mancata agibilità degli immobili, nonché delle informazioni in merito all’importo dei suddetti e delle somme versate dai contravventori. Nel caso di specie, i giudici amministrativi hanno evidenziato la non operatività della riservatezza imposta dall’art. 5-bis, comma 1, lett. f), in quanto l’ostensione dei suddetti documenti non poteva «arrecare un pregiudizio concreto ad indagini in corso ed al perseguimento di reati», né porre problemi relativi alla protezione di dati personali, potendo l’amministrazione ricorrere, se necessario, alla tecnica dell’oscuramento parziale dei dati.[66]
Un analoga interpretazione si evince anche con riguardo all’ammissibilità della richiesta di accesso civico “generalizzato” relativa ai documenti afferenti l’affidamento di una convenzione ad una cooperativa del servizio di accoglienza e dei servizi connessi a cittadini internazionali richiedenti protezione nel territorio italiano e alla conseguente esecuzione del rapporto contrattuale. Tale decisone risulta fondata sul presupposto che i documenti richiesti erano «direttamente connessi, a monte e a valle, alla convenzione stipulata» e non realizzavano alcun pregiudizio concreto a interessi pubblici o privati e, anzi, potevano dirsi pienamente fedeli alle finalità dell’istituto, anche tenuto conto che la convenzione di cui trattasi era stata stipulata dall’amministrazione procedente in via diretta, e quindi senza le ordinarie garanzie procedimentali di evidenza pubblica.[67]
Seguendo la stessa logica, infine, è stata ritenuta ammissibile la disclosure di alcuni documenti relativi ad una gara d’appalto da cui poteva evincersi se la società appaltatrice avesse realmente posto in opera i materiali promessi oggetto del successivo contratto stipulato con l’amministrazione. La richiesta di accesso, presentata da una società concorrente, era stata denegata dall’amministrazione che aveva opposto, tra l’altro, la ritenuta prevalenza dell’interesse della società appaltatrice a mantenere riservati i propri canali di approvvigionamento e le relative condizioni, per evitare, ai sensi dell’ articolo 5-bis, comma 2, lettera c), un pregiudizio concreto alla tutela dei suoi interessi economici e commerciali. I giudici amministrativi, hanno ritenuto infondata tale motivazione, sul presupposto che l’impresa che ha vinto la gara si era di fatto impegnata alla fornitura dei materiali indicati in contratto e, pertanto, il Collegio sottolinea nella pronuncia che «non si comprende a quale segreto tecnico e know how riservato faccia riferimento la controinteressata essendo l’informazione richiesta unicamente tesa a verificare l’effettiva posa in opera degli stessi (in linea con la finalità dell’accesso civico generalizzato che consente un controllo diffuso sull’operato della p.a.)».[68]
In definitiva, dalla prima produzione giurisprudenziale in materia, sembra emergere un quadro che evidenzia, da un lato, un particolare rigore nella valutazione delle motivazioni addotte dalle amministrazioni a base dei dinieghi fondati sui limiti previsti dall’art. 5-bis e, dall’altro, più in generale, un certo favor per l’ostensione dei dati, dei documenti e delle informazioni richieste attraverso il nuovo strumento dell’accesso civico “generalizzato”, anche attraverso la tecnica dell’oscuramento delle parti più sensibili.[69]

5. Alcune considerazioni conclusive.

Come si è visto, il nuovo impianto delineato dal decreto legislativo n. 33/2013 impone la convivenza, per certi versi “forzata”, di tre istituti dedicati all’accesso.
Allo stato, tali istituti rappresentano, con le proprie peculiarità, i nuovi paradigmi della trasparenza dell’azione ammnistrativa nel nostro ordinamento giuridico.
Il legislatore, infatti, seguendo – con non poco affanno – i più evoluti modelli rappresentati dai Freedom of information acts della tradizione scandinava e anglosassone, ha cercato di andare oltre il modello esistente di tutela delle singole situazioni giuridiche soggettive, per abbracciare le esigenze di una platea indeterminata di stakeholders, fornendogli dei nuovi strumenti per una partecipazione più piena, consapevole e democratica al dibattito pubblico e per  un controllo più stringente sull’utilizzo delle risorse e sul perseguimento degli interessi generali.
In altre parole, quel “need to know” connaturale all’accesso documentale è divenuto – con l’accesso civico “semplice” e, ancor di più, con quello “generalizzato” – un vero e proprio “right to now”.
Tale risultato – per quanto criticabile sia la scelta seguita in ordine alle modalità per raggiungerlo – rappresenta certamente il merito più alto della riforma.
Tuttavia sul cammino della piena e compiuta affermazione del principio di trasparenza, con riguardo alla materia dell’accesso, restano ancora alcuni nodi da sciogliere.
In primis, vengono in evidenza le difficoltà già segnalate relative alla convivenza e all’interconnessione di istituti molto diversificati fra loro: sarebbe auspicabile una semplificazione più radicale di tali strumenti, sia a beneficio del cittadino, che richiede documenti, dati e informazioni, che della pubblica amministrazione chiamata a valutare – al di là delle qualificazioni formali – le non facili sfumature sostanziali sottese alle suddette istanze.[70]
In secondo luogo, è impensabile che un’importante riforma del sistema dell’accesso possa avvenire a “costo zero”, senza cioè predisporre adeguate risorse finanziarie, umane e strumentali finalizzate ad accompagnare un cambiamento così radicale, che per la pubblica amministrazione è innanzitutto organizzativo e gestionale.
Inoltre, un particolare investimento dovrebbe essere intrapreso sul piano della formazione, per promuovere e supportare una nuova “cultura” della trasparenza nell’azione amministrativa in linea con le rappresentate esigenze di maggiore coinvolgimento della collettività nelle vicende afferenti la “cosa pubblica”.
In tal senso, è agevolmente prevedibile, che, in materia di accesso, la pubblica amministrazione sarà chiamata sempre più a relazionarsi e a dialogare con i suoi diretti interlocutori e, pertanto, sarà sempre più necessario che i suoi funzionari siano “capaci” e “attrezzati”, da un lato, a comprendere, supportare e indirizzare gli istanti (soprattutto coloro meno avvezzi ai nuovi strumenti oggi disponibili) per meglio definire tipologia e oggetto della richiesta di accesso, e dall’altro, a valutare con massima cura e attenzione tutti gli eventuali interessi contrapposti alla disclosure (si pensi, ad esempio, alle esigenze di ordine pubblico o di tutela della sicurezza nazionale, alla protezione e alla tutela dei dati personali, degli interessi economici e commerciali, della proprietà intellettuale, del diritto d’autore ecc.), se del caso disponendo, laddove possibile, l’oscuramento delle informazioni sensibili.
Da queste sintetiche considerazioni si ricava la convinzione che – nell’immediato – per rendere maggiormente effettiva l’affermazione del nuovo sistema di accesso delineato dalla riforma, occorra che la pubblica amministrazione e i suoi operatori prestino particolare attenzione a due tematiche particolarmente rilevanti.
La prima riguarda la capacità di tenere ben distinte le diverse finalità degli strumenti in mano al cittadino per far valere le proprie esigenze di conoscenza, al fine di valutare con cura la legittimità, la congruità e la pertinenza delle singole richieste di accesso.
In questo senso, ad esempio, occorrerà tenere ben a mente le indicazioni dell’A.N.AC nelle Linee guida Foia, secondo cui, mentre per l’accesso documentale di cui alla legge n. 241/1990, le esigenze di tutela possono «consentire un accesso più in profondità a dati pertinenti» situazioni soggettive assistite da un interesse adeguatamente qualificato, nel caso dell’accesso generalizzato, invece, le esigenze di controllo diffuso del cittadino devono «consentire un accesso meno in profondità (se del caso, in relazione all’operatività dei limiti) ma più esteso, avendo presente che l’accesso in questo caso comporta, di fatto, una larga conoscibilità (e diffusione) di dati, documenti e informazioni».[71]
La seconda questione attiene al tema dell’equilibrato bilanciamento degli interessi sottesi all’ostensione dei documenti, dei dati e delle informazioni, che resta il perno centrale e ineludibile di ogni effettiva garanzia costituzionale con cui le ragioni dell’accesso devono necessariamente, caso per caso, fare i conti.
In altre parole, il delicato contemperamento dei diversi interessi in gioco è il terreno su cui davvero si misura la tutela dei diritti costituzionali e dunque, in ultima istanza, anche, la reale effettività della trasparenza amministrativa.
Anche la giurisprudenza a seguito della riforma, sin dalle prime pronunce in materia, sembra tentare di contemperare questa doppia e ineludibile esigenza di qualificare, da un lato, in modo proprio, le diverse fattispecie e le differenti finalità proprie delle richieste di accesso proposte dai richiedenti e di valutare con particolare attenzione, dall’altro, in che modo la pubblica amministrazione abbia effettivamente soppesato i diversi interessi coinvolti, manifestando, come si è visto, anche sulla scorta degli indirizzi europei (e, in particolare, facendo riferimento alla libertà di espressione delineata dall’art. 10 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – CEDU), un certo favor per i nuovi strumenti dell’accesso che permettono una disclosure più estesa e penetrante.
In definitiva, pur rifuggendo dall’illusione delle virtù taumaturgiche della trasparenza[72], sembra ormai destinata a tramontare l’idea che la richiesta di accesso sia solo un “accidente” sulla strada del procedimento amministrativo: al contrario, infatti, la piena accessibilità agli atti della pubblica amministrazione, diviene parte integrante del processo amministrativo, perché ne costituisce oltre che un fondamentale strumento di controllo diffuso e di partecipazione attiva della collettività, anche un utile stimolo per migliorarne l’efficacia e l’effettività.

Note

L'articolo Dall’accesso documentale all’accesso civico generalizzato: i nuovi paradigmi della trasparenza dell’azione ammnistrativa proviene da Giustamm.