1. Introduzione

Con ordinanza 19 luglio 2000 n. 305, la Corte Costituzionale ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal T.a.r. – Sicilia, Sez. I di Catania (con ordinanze di rimessione emesse a più riprese; v. per tutte la ordinanza 17 novembre 1999 n. 464, pubblicata in questa rivista), in relazione alle norme della L.R. 35/97 che disciplinano la mozione di sfiducia al Sindaco ed al Presidente della Provincia, nell’Ordinamento degli Enti Locali in Sicilia.

Invero, già il Consiglio di Giustizia Amministrativa, in sede di riesame delle decisioni del Tar-Catania aveva ritenuto, con un proprio diverso orientamento, espresso sempre in sede cautelare, l’insussistenza di ragioni giuridiche tali da giustificare la sospensione dell’applicazione dell’istituto in questione.

La materia riveste tuttavia notevole interesse ed attualità, costituendo senz’altro uno degli argomenti che si pongono all’attenzione del nuovo esecutivo regionale e della maggioranza parlamentare che lo esprime. Vale pertanto la pena approfondirne l’analisi anche al fine di recare un (pur modesto) contributo al dibattito in corso.

2. Breve excursus storico: dalla L.R. 7/92 alla L.R. 35/97

L’istituto di cui si discute non trovava posto nella legislazione siciliana in materia di elezione diretta del sindaco siccome disciplinato dall’originaria L.R. 7/92. Un sistema che, occorre rammentarlo, è venuto meno in forza di una precisa scelta politico-istituzionale fatta dal Parlamento regionale nell’estate del 1997 (in tempo utile per la tornata elettorale dell’autunno dell’anno medesimo), con il chiaro intento di temperare l’eccessiva autonomia che siffatto sistema aveva assicurato all’organo esecutivo (sindaco/presidente) rispetto al consiglio (comunale/provinciale), tale da non consentire a quest’ultimo organo la possibilità di esercitare un “effettivo” controllo politico sulle attività del primo.

Peraltro (si asseriva) tale autonomia non era rinvenibile nell’equipollente normativa nazionale (L. 81/93), dove al contrario vigeva l’istituto della mozione di sfiducia, eppure quest’ultimo non aveva prodotto effetti negativi sotto il profilo della stabilità, per cui si ritenne perfettamente plausibile assimilare la disciplina regionale a quella del resto d’Italia.

La decisione ha prodotto e continua a produrre effetti inequivocabilmente devastanti, sul già fragile equilibrio che gli enti locali in Sicilia stavano tentando di raggiungere, provocando a getto continuo interruzioni traumatiche del mandato amministrativo.

Risulta di conseguenza estremamente interessante vagliare le ragioni che determinano il cattivo funzionamento dell’istituto in questione nell’isola rispetto al resto d’Italia, dove obiettivamente tale “falcidia” di sindaci e consigli non si è prodotta.

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Si può tentare di sviluppare un’analisi del fenomeno individuando due direttrici eziologiche fondamentali, la prima di natura politico-culturale, e la seconda, che qui maggiormente interessa, d’ordine più propriamente giuridico.

Il contesto in cui si muovono gli operatori politici locali nella regione è strutturalmente frammentato, (ancor più se possibile di quanto avviene a livello nazionale), determinando condizioni in cui, spesso, pur di vincere le elezioni si realizzano coalizioni destinate a venire meno già dal giorno successivo a quello in cui si sono chiuse le urne elettorali. Tale condizione si traduce inevitabilmente in continue “fibrillazioni” tra le forze politiche che si ripercuotono a cascata sul capo dell’esecutivo. Esse non hanno nulla a che fare con il dibattito o conflitto “fisiologico” tra i gruppi politici, ma costituiscono la concreta (e meno pregevole) traduzione in pratica del principio dell’assenza del vincolo di mandato in capo agli eletti.

In tale contesto l’eletto ritiene d’essere in possesso di una sorta di “delega in bianco” che gli consente nel corso del mandato di “oscillare” liberamente tra gli schieramenti, anche disattendendo il responso delle urne.

Il problema diventa particolarmente complesso quando tale costume si rinviene in un quadro istituzionale in cui il sindaco/presidente viene eletto direttamente dal corpo elettorale e si rende necessario stabilire le regole del conflitto tra sindaco e consiglio nel corso del mandato. Ed è proprio a questo punto che si pone un serio problema di equilibrio e di “giustizia” tra i poteri locali, laddove pochi consiglieri sono in condizione di costituire ago della bilancia e di determinare la cessazione degli organi elettivi.

Di conseguenza l’innesto dell’istituto della mozione di sfiducia in siffatto stato di cose (anche per le modalità tecnico-giuridiche con cui è stato introdotto) ha non solo condotto a stimolare le divisioni, ma ha oltremodo minato l’istituto stesso dell’investitura diretta, rimettendo costantemente in gioco gli equilibri politici ed obbligando il capo dell’esecutivo a contrattarsi, quasi quotidianamente, una maggioranza in consiglio purchessia, con il conseguente effetto d’ instabilità irrimediabile del quadro politico locale.

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La caratteristica che distingueva la Legge Nazionale (L.81/93) e quella Regionale (L.R.7/92) era costituita dal fatto che nella prima, attraverso il voto espresso in una scheda unica, si associa ab origine il candidato sindaco/presidente ad una lista o ad un insieme di liste collegate, assicurando una corrispondenza tra i voti attribuiti al Sindaco/Presidente eletto e quelli riportati dalla lista o gruppo di liste convergenti.

Alla fine ciò si traduce nell’attribuire, automaticamente, alla lista od alle liste collegate al candidato sindaco/presidente risultato vincitore, i seggi necessari ad assicurare allo stesso raggruppamento la maggioranza consiliare, sin dall’inizio del mandato elettivo, con un congruo numero di eletti (comunque non inferiore al 60%).

Diversamente disciplinando l’originaria legge siciliana (L.R. 7/92), in ossequio ad un principio di netta separazione tra esecutivo e consiglio, significato dalla votazione tramite doppia scheda (una per il sindaco/presidente ed una per il consiglio), prevedeva che nessun legame genetico si determinasse tra elezione del vertice dell’esecutivo ed organo assembleare, assicurando tuttavia al contempo che solo attraverso un pronunciamento popolare (tramite referendum) si potesse rimuovere il vertice dell’esecutivo.

I due sistemi avevano (ed hanno) un loro valore teorico, e l’opzione tra i due rientra nel novero delle scelte di ingegneria istituzionale, tra alternative che nel primo caso prediligono comunque un riferimento alla necessità di raccordare strutturalmente esecutivo e consiglio, ovvero si ispirano a modelli di democrazia diretta “pura” nel secondo. In quest’ultimo caso s’impedisce che possano determinarsi interruzioni o modifiche al quadro politico venuto fuori dalle consultazioni elettorali, senza che prima si sia provveduto necessariamente ad effettuare un’ulteriore consultazione, al fine di verificare se il mutamento del quadro politico corrisponde ad un mutamento della volontà popolare.

Ciò che invece non potrebbe (e non avrebbe dovuto) assolutamente darsi, è l’innesto di un istituto coerente con il primo sistema (la mozione di sfiducia), in un contesto normativo dove il procedimento elettorale non consente il determinarsi di uno stabile raccordo tra esecutivo e consiglio.

Infatti, analizzando attentamente il disposto della L.R. 35/97 ci si accorge subito che, non producendosi ex lege il collegamento tra voti al candidato sindaco/presidente e consiglio, il primo può trovarsi già dal suo insediamento privo di maggioranza consiliare, ed esposto alle “correnti e mareggiate” della mozione di sfiducia.

La legge siciliana in sostanza conferma il meccanismo del voto disgiunto (pur se all’interno di un’unica scheda) consentendo la differenziazione del voto e lasciando facoltà all’elettore di votare per schieramenti contrapposti (esprimendo un’indicazione per il candidato sindaco/presidente ed una opposta per candidato al consiglio), mentre allo stesso tempo impone una coesione organica tra esecutivo e consiglio, entrambi potenzialmente espressione di schieramenti alternativi e per ciò stesso diversi per definizione, da sanzionare, nel caso in cui non si trovi una possibile convergenza, con la sfiducia al capo dell’esecutivo.

Questa sembra la grande contraddizione insita nella legge siciliana, atteso che anche la Corte, nell’ordinanza che commentiamo, ha richiamato la necessità che, pur con modalità che vanno definite “secondo la discrezionalità del legislatore…..” tra sindaco/presidente e consiglio è necessario che intercorra “un rapporto di coesa collaborazione e di ininterrotto coordinamento”.

3. Il giudizio di legittimità costituzionale

Il quadro normativo che viene fuori da quanto sopra descritto sembra irrazionale, ed è sotto quest’aspetto che riteniamo di approfondire lo studio circa la sussistenza di eventuali profili di illegittimità costituzionale, pur a seguito dell’ordinanza di rigetto della Corte, che prima facie avrebbe chiuso definitivamente la discussione.

Analizzando i vizi denunciati dal Tar – Catania, che portarono lo stesso giudice a sollevare questione di legittimità costituzionale, sembra vi siano ancora spazi per insistere sull’eccezione di incostituzionalità rilevando la manifesta “irragionevolezza” del quadro normativo determinatosi con la L.R. 35/97, e chiedendo alla Corte che vi ponga rimedio.

Il giudice a quo infatti ha ritenuto di soffermarsi piuttosto sulla considerazione che l’istituto della mozione di sfiducia fosse in contrasto, con alcuni principi costituzionali, quali quello della sovranità popolare (art. 1 cost.) e del buon andamento (art. 97 cost.), individuati (insieme all’art. 48 cost.) quali parametri cui riferire il giudizio di costituzionalità.

Inoltre nella costruzione delle argomentazioni a sostegno della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione di cui si discute, lo stesso giudice amministrativo sembra muoversi in un ambito concettuale forse eccessivamente astratto ed “analogico”, laddove tenta di descrivere una sorta di assimilazione del rapporto intercorrente tra governo-parlamento e rapporto sindaco/presidente-consiglio, nella illustrazione del legame fiduciario che deve sussistere tra organi esecutivi ed organi assembleari.

In tal modo ed inevitabilmente le argomentazioni poste a sostegno dell’ordinanza di rimessione, sono esposte alla obiezione (corretta e così insuperabile) che deve considerarsi rimessa all’ambito della piena autonomia legislativa, la discrezionalità circa le modalità concrete di esercizio dei rapporti tra gli organi istituzionali locali, e che nessuna violazione del dettato costituzionale è dato in tal modo riscontrare.

Né è apparsa maggiormente persuasiva la ricerca di un ancoramento “normativo” della mozione di sfiducia, ove si osserva la necessità di individuare “…precisi strumenti di verifica dell’attività dell’esecutivo” a sostegno dell’ammissibilità dell’istituto, al fine di assistere il procedimento amministrativo che la determina dei necessari crismi di legittimità costituzionale (con l’obiettivo di valutare non solo la legittimità formale del procedimento che conduce alla mozione di sfiducia, ma di sindacarne ragioni e motivazioni sostanziali). In realtà si tratta evidentemente di atti politici “puri”, che sfuggono a criteri di controllo giuridico stricto sensu, e la cui proposizione (o mancanza) non può per se stessa determinare lesioni del dettato costituzionale.

Ancor meno si rende convincente l’asserita, potenziale (o sostanziale) lesione del c.d. “valore della stabilità” delle istituzioni pubbliche, criterio che anch’esso si rappresenta come intrinsecamente extra-giuridico e perciò stesso di dubbia fondatezza.

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In sostanza, il quadro delle motivazioni destinate ad assistere la questione sollevata sotto il profilo della non-manifesta infondatezza, sembra non essersi esaurito in quelle formulate nell’ordinanza di rimessione dal giudice a quo, anche in relazione al contenuto della decisione della Corte medesima.

La Corte osserva, tra l’altro, testualmente:”Il principio della elezione diretta del sindaco non comporta necessariamente un rapporto di rigida separazione con il consiglio comunale, bensì è compatibile, secondo la discrezionalità del legislatore, con la previsione che intercorra con il predetto organo rappresentativo un rapporto di coesa collaborazione e di ininterrotto coordinamento”

Il giudice delle leggi tuttavia, pur riconoscendo validità alle argomentazioni che sottolineano la necessità di assicurare la stabilità nell’attività di governo degli enti locali, esclude la sussistenza di un vincolo di costituzionalità imposto al legislatore nei mezzi attraverso i quali conseguire tale effetto, sottolineando la piena discrezionalità di quest’ultimo nel perseguire l’obiettivo.

Tuttavia, individuando l’obiettivo finale, la decisione della Corte lascia margini sufficienti per individuare meglio (e in ciò vorremmo essere utili) le carenze che il mezzo proposto, ovvero nel caso di specie le norme impugnate, presentano proprio sotto il profilo dell’adeguatezza o meno a perseguire il fine.

In realtà anche tra le righe dei motivi dell’ordinanza di rimessione era possibile individuare la distorsione nelle indicazioni del legislatore siciliano, che da un lato consente la disgiunzione del voto e dall’altro sanziona la mancanza di collaborazione con la sfiducia, determinando l’irragionevolezza del sistema.

Tuttavia occorre prendere atto che la Corte ha ritenuto di omettere ulteriori approfondimenti, pur avendone la piena facoltà.

4. I vizi non evidenziati. La “non arbitrarietà” della legge.

Dall’approfondimento della materia relativa ai vizi delle leggi, sembra quindi potersi ritrovare la possibile sussistenza nel caso di specie di un vizio non sollevato in sede di ordinanza di rimessione, rinvenibile tra quelli tipici delle leggi, che potrebbe determinare l’incostituzionalità delle norme in esame, e costituito dalla c.d. “arbitrarietà della legge”.

Esso appare come un autentico vulnus all’interno dell’impianto normativo, e si evidenzia nel dispositivo previsto dalla legge siciliana, il quale da un lato consente il voto disgiunto all’interno della medesima scheda, mentre dall’altro prevede la mozione di sfiducia all’esecutivo, con il susseguente effetto di arbitrarietà che siffatto sistema determina.

Secondo la più autorevole dottrina (G. Zagrebelsky), la non arbitrarietà della legge, pur non essendo un criterio fissato in modo esplicito dalla costituzione, bensì di origine giurisprudenziale costituzionale, costituisce un profilo di (il)legittimità costituzionale legato alla “….ricognizione dei limiti generalissimi che attengono al modo stesso di percepire il diritto e la funzione legislativa nel nostro tempo ed appartengono…a quelle condizioni e strutture culturali che sono presupposte al diritto positivo, senza le quali quest’ultimo diventa impensabile, inconoscibile, inintelligibile, non ordinabile, non comunicabile.”

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La non arbitrarietà della legge si scompone in tre gradi di diversa intensità costituiti dalla “razionalità”, dalla “ragionevolezza” e dalla “giustizia”.

La razionalità impone una coerenza logica all’interno delle norme e dei principi che ci si è dati. Irrazionale è pertanto ogni norma idonea a determinare una “….rottura dell’interna coerenza dell’ordinamento giuridico” (nel caso in esame, di quello speciale ordinamento giuridico costituito dall’ordinamento degli enti locali).

In buona sostanza il vizio dell’irrazionalità si manifesterebbe ogniqualvolta accade che “….il legislatore….. ha contraddetto le scelte che lo stesso ha fatto. L’imperativo di razionalità che deriva dal diritto come ordinamento impone in primo luogo al legislatore di essere coerente con se stesso”.

Risulta così molto interessante ragionare di un giudizio di costituzionalità delle norme della legislazione siciliana che stiamo analizzando, sottoponendole allo schema ternario del giudizio di razionalità che prevede l’individuazione di una: “…norma legislativa da valutare, un’altra norma giuridica di raffronto e il principio costituzionale di razionalità che impone l’eliminazione della norma irrazionale”. Occorrerà così individuare il necessario “…tertium comparationis rappresentato da una norma che, usata come pietra di paragone, consenta di cogliere la rottura dell’ordinamento”

Possiamo così ri-costruire il giudizio in concreto:

L’art. 10, comma 2, della L.R. 35/97, che prevede l’introduzione dell’istituto della mozione di sfiducia;

Gli artt. 2 e 4 della L.R. 35/97, che consentono il voto disgiunto, impedendo la determinazione di maggioranze stabili e coese e determinando una contraddizione insanabile, con l’istituto della mozione di sfiducia. Tali norme costituiscono il termine di paragone.

Il principio di razionalità che impone di eliminare una delle due norme, o gruppi di norme, che determinano l’insanabile contraddizione.

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Nel controllo di ragionevolezza (che mantiene lo stesso schema ternario che abbiamo ricostruito per il controllo di razionalità), la contraddizione potenziale attiene alla giustificabilità (o plausibilità) delle differenziazioni introdotte. In sostanza ” …grava sul legislatore il dovere di equiparare il trattamento giuridico delle situazioni ragionevolmente analoghe ed al contrario di differenziare le situazioni ragionevolmente diverse”

Nel caso di specie l’irragionevolezza, si determinerebbe quindi nel momento in cui il legislatore con l’introduzione della mozione di sfiducia, impone l’assimilazione dello schema dei rapporti tra sindaco e consiglio ad un modello di tipo fiduciario, mentre con una diversa norma non ha ritenuto di doverlo fare, consentendo la differenziazione del voto in sede elettorale.

Ora tale divergenza di trattamento, diviene appunto non plausibile e perciò stesso irragionevole.

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Infine il giudizio di giustizia, configura l’ arbitrarietà della legge come “…inadeguatezza al caso regolato”. Quando la concreta applicazione della norma di legge produce, come in effetti le norme in materia di mozione di sfiducia siccome congegnate in Sicilia hanno prodotto, effetti devastanti sulla stabilità dei governi locali, appare di tutta evidenza come “…..la norma di legge risulta comunque inutilizzabile al fine di dare una risposta adeguata al caso da regolare”.

E qualora il caso da regolare si individuasse nella necessità di temperare lo “strapotere” dei sindaci/presidenti, gli effetti che le norme hanno prodotto sotto l’aspetto della loro abnormità rispetto all’elemento teleologico che gli si voleva affidare, ne consentirebbero una correzione in sede di giudizio di costituzionalità al fine di dare attuazione al criterio di giustizia.

5. Una questione “riproponibile”

In forza delle riflessioni che si sono svolte, ed in coerenza con la regolamentazione del giudizio di costituzionalità siccome vigente nel nostro ordinamento, la questione di legittimità delle norme in esame ben può essere riproposta.

E’ noto infatti che la pronuncia di rigetto di una questione di legittimità costituzionale non preclude alla Corte di ritornare sulla questione, anche all’interno dello stesso thema decidendum, e di pronunciare successivamente la incostituzionalità di leggi in un primo esame passate indenni al suo vaglio.

La questione dovrebbe essere riproposta secondo le seguenti tracce.

I c.d. termini della questione andrebbero rivisti, agganciando il giudizio di non arbitrarietà, all’art. 3 della Costituzione.

Tale adempimento, pur assumendo un carattere puramente formale, in quanto, come sopra evidenziato, il principio di non arbitrarietà ha una dimensione sostanziale nell’ordinamento, risulta comunque necessario al fine di obbedire al disposto dell’art. 23 della L. L.87/53.

L’indicazione dei motivi andrebbe altresì articolata evidenziando, attraverso la costruzione dello schema ternario, l’arbitrarietà delle norme in questione e la violazione del principio costituzionale afferente.

La sentenza che potrebbe attendersi, in questo nuovo caso dalla Corte, dovrebbe essere una semplice sentenza di accoglimento che per l’effetto espunga dall’ordinamento la normativa in materia di mozione di sfiducia.

6. Conclusioni de iure condendo

Pur con gli sforzi sopra evidenziati, non ci si può esimere dal rilevare che la soluzione più rapida ed efficiente, sarebbe data da un intervento del legislatore regionale che affronti il problema alla radice e corregga il dettato legislativo.

Il presente lavoro, vorrebbe rappresentare un contributo affinché nell’affrontare la questione, si guardi alle ragioni di fondo che hanno determinato il fallimento della L.R. 35/97, ragioni che si sono individuate nella manifesta arbitrarietà del sistema introdotto.

L’intervento del legislatore potrebbe avere due direzioni di marcia.

La prima (obiettivamente improbabile) costituita da un ritorno tout court al sistema di cui all’originaria L.R. 7/92, attraverso la reintroduzione dell’istituto del referendum e la conseguente abrogazione di quello della mozione di sfiducia, senza necessità di modificare la legge elettorale.

La seconda, alla quale sembra si stia lavorando in sede parlamentare, tesa ad introdurre alcuni correttivi alle norme della L.R. 35/97.

In quest’ultima ipotesi, occorrerebbe:

Eliminare le norme degli art. 2 e 4. della L. 35/97 che consentono il voto disgiunto, assicurando una maggioranza stabile ed un raccordo forte tra il capo dell’esecutivo ed il consiglio già in fase elettorale.

Riportare a 2/3 dei seggi assegnati nei comuni con popolazione fino a 10.000 abitanti (ed assicurare comunque la maggioranza del 60% dei seggi assegnati negli altri casi) il numero di quelli da attribuire necessariamente ed automaticamente alle liste collegate al candidato sindaco/presidente eletto.

Elevare ai 4/5 dei consiglieri in carica nei Comuni fino a 10.000 abitanti, ed al 75% negli altri casi, il quorum necessario al fine di determinare l’effetto della mozione di sfiducia.

Con l’ultima correzione dovrebbe dichiararsi da parte del legislatore regionale, in maniera inequivocabile, la necessità che, perché si addivenga alla mozione di sfiducia, si deve essere inevitabilmente verificata l’assoluta incapacità decidendi del consiglio. Ciò al fine di impedire che spostamenti di campo di 1/2 consiglieri in ipotesi investiti di un numero ridotto di voti comporti, come oggi avviene, effetti destabilizzanti degli organi istituzionali locali.

Allo stesso modo, l’istituto della mozione di sfiducia deve configurarsi come extrema ratio e rappresentare l’irreversibile conclusione anticipata ed il conseguente fallimento di un programma politico-amministrativo approvato dalla maggioranza del corpo elettorale.

Pertanto sarebbe corretto modificare anche il nomen dell’istituto, in quanto la sfiducia, presuppone una precedente fiducia deliberata dall’organo consiliare, cosa che non trova alcun fondamento in un sistema in cui sindaco e consiglio trovano entrambi la loro legittimazione dall’elezione popolare.

Più corretto sarebbe denominare l’istituto come “mozione di cessazione (o di decadenza) anticipata degli organi elettivi”, significando così che a fallire non è solo il sindaco, ma a vario titolo tutti coloro che investiti della fiducia popolare, non sono stati in grado di portare a compimento il mandato ricevuto.

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Breve commento a Corte Costituzionale, ordinanza 19 luglio 2000, n. 305

Note

L'articolo La mozione di sfiducia al Sindaco/Presidente della Provincia nell’ambito della Regione Sicilia: un problema aperto. proviene da Giustamm.

Una delle questioni che gli operatori del variegato pianeta delle autonomie locali dovranno immediatamente affrontare il giorno successivo alla entrata in vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 recante modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione (a seguito dell’esito positivo del referendum confermativo svoltosi il recente 7 ottobre 2001) sarà senz’altro costituita dall’interpretazione degli effetti (più o meno precettivi) che l’abrogazione degli artt. 124, 1 comma, e 130 della Costituzione, determinano sul sistema dei controlli sugli atti delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti locali.

Sembra quindi utile formulare alcune prime riflessioni, proprio in forza della necessità di rispondere alla diffusa domanda circa “cosa fare adesso?”, atteso che in una parte rilevante di casi il problema del controllo non è fine a se stesso, ma legato al regime dell’esecutività delle degli atti che ne costituivano l’oggetto.

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Ai nostri fini, è possibile selezionare alcune delle disposizioni costituzionali recentemente introdotte che assumono particolare rilievo.

Il nuovo testo dell’art. 114 Cost., ai commi 1 e 2, recita:

”La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni, sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione.”

In materia di riparto del potere legislativo, il nuovo testo dell’art. 117, al comma 2 lett. p), attribuisce alla esclusiva competenza dello Stato:”… legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città Metropolitane”.

L’art. 120, nella nuova formulazione, stabilisce al secondo comma,:

“Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di grave pericolo per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed in particolare dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”

Infine vi è da registrare l’espressa abrogazione dei seguenti articoli della costituzione:

– art. 115, in materia di natura poteri e funzioni delle regioni (assorbito dalla disciplina ora prevista nel nuovo testo dell’art. 114);

– art. 124, in materia di Commissario del Governo presso i capoluoghi di regione;

– primo comma dell’art. 125 Cost., in materia di controlli di legittimità e di merito sugli atti amministrativi della Regione;

– art. 129, che caratterizzava i comuni e le province anche come circoscrizioni di decentramento statale;

– art. 130, in materia di controlli di legittimità e di merito sugli atti degli enti locali.

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La portata fortemente innovativa delle disposizioni costituzionali sopra richiamate, induce a riflettere preliminarmente sul nuovo assetto dei pubblici poteri che la medesima produce, e ciò ancor prima di esprimere qualunque valutazione e elaborare fondate ipotesi applicative.

Sembra chiaro, dalla nuova formulazione dell’art. 114 della Costituzione, il superamento di una strutturazione di tipo verticale dei soggetti titolari di generali poteri pubblici, secondo uno schema sostanzialmente gerarchico che prospettava lo stato centrale al suo vertice, ed a seguire in forma graduata regioni, province e comuni. Gli sforzi interpretativi di ricostruire intorno al principio del decentramento l’organizzazione funzionale e l’autonomia degli enti territoriali, hanno sempre dovuto fare i conti con l’obiettiva posizione di “ontologica” supremazia in cui lo Stato era collocato nel previgente assetto costituzionale.

La novella dell’art. 114 Cost., cancella l’accezione di ripartizione, con riferimento alla strutturazione della repubblica (nel vecchio testo immedesimata nello stato) in regioni, province e comuni, il che determina il superamento di qualunque ricostruzione degli enti in questione sia come circoscrizioni di decentramento statale, ma anche e sopratutto come enti che seppure autonomi erano collocati in posizione sottordinata.

Nel nuovo testo si dice espressamente che la repubblica è “costituita” da regioni, province, comuni, città metropolitane e stato, secondo i principi fissati dalla costituzione, il che produce una strutturazione di tipo orizzontale, che organizza i pubblici poteri secondo il principio di sussidiarietà, in forza del quale la titolarità del potere pubblico è data non già dalla posizione di maggiore o minore supremazia, quanto dall’effettivo rapporto con la popolazione ed il territorio che sono destinatari del relativo esercizio.

In tale prospettiva, i rapporti tra i soggetti pubblici che, a norma del nuovo testo costituzionale, “costituiscono” la repubblica, non possono più essere ricostruiti in termini di gerarchia tra gli stessi, quanto piuttosto in termini di competenza e di concreto riparto delle funzioni pubbliche tipiche (legislativa, amministrativa, giudiziaria) che la costituzione nel suo nuovo testo espressamente ridefinisce.

Ciò che appare pertanto è una condizione di sostanziale “pari soggettività” o “pari dignità” costituzionale fra Stato, Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane, quali enti autonomi costituenti l’organizzazione dei poteri pubblici.

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La conseguenza necessaria ed irrinunciabile di tale innovato assetto organizzativo dei pubblici poteri è costituita dalla coerente abrogazione espressa di tutte quelle disposizioni costituzionali che in qualche modo riproducevano a cascata una concezione gerarchica dei rapporti tra Stato ed enti territoriali, con particolare riferimento al sistema dei controlli di legittimità (ed in taluni casi di merito) sugli atti di Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali.

Il controllo di legittimità amministrativo sugli atti, esercitato da un organo che emana da un’altra amministrazione (statale o regionale) costituisce la più chiara manifestazione della obiettiva condizione di subordinazione in cui viene a trovarsi strutturalmente l’ente destinatario.

Il nuovo testo della costituzione quindi, da un lato in forma espressa, procede ad una innovativa ridefinizione dei rapporti e delle competenze tra i soggetti titolari di pubbliche funzioni, e dall’altro ne trae le indispensabili conseguenze in tema di rispetto dell’autonomia riconosciuta abrogando le norme costituzionali incompatibili con il nuovo assetto.

L’unica riserva di intervento del governo statale, con carattere di controllo sostitutivo sugli organi [1], (e non già sugli atti) è legata in generale, nel nuovo testo dell’art. 120, secondo comma, ad una serie di ipotesi generalissime finalizzate ad assicurare in via amministrativa il rispetto del principio fondamentale dell’unità ed indivisibilità della nazione (cfr. art. 5 Cost.), nei molteplici aspetti in cui esso potrebbe essere gravemente leso dall’esercizio distorto dell’autonomia degli enti, e sempre nel rispetto equilibrato di due principi di eguale dignità costituzionale, quali il principio di sussidiarietà e quello di leale collaborazione, che contestualmente vengono introdotti.

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E’ in tale scenario che oggi va conseguentemente reinterpretata la disciplina del controllo sugli atti di Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali, e delle possibili funzioni che utrattivamente all’entrata in vigore delle nuove norme costituzionali gli organi di controllo potranno esercitare.

Il punto di partenza è quindi costituito dall’innovativo dato costituzionale che non solo abroga espressamente le disposizioni in materia di controllo sugli atti, ma che rende i controlli stessi del tutto incompatibili (e di conseguenza costituzionalmente illegittimi), con il riparto delle funzioni pubbliche che contestualmente questo introduce.

In tale prospettiva è opportuno precisare che anche a regime, e cioè superata la prima fase di entrata in vigore nelle nuove disposizioni costituzionali, è da escludere che le regioni possano nell’esercizio della propria competenza legislativa, istituire forme di controllo sugli atti degli enti locali, pena la relativa incostituzionalità per violazione degli artt. 114 e ss. della costituzione [2].

Sarà pertanto compito dell’ordinamento di ciascuna amministrazione (statale, regionale o locale) il predisporre in sede statutaria e regolamentare un compiuto sistema di controlli interni, la cui attivazione sarà espressione della autonomia costituzionalmente riconosciuta, e l’effettivo esercizio la misura della connessa responsabilità degli organi locali.

Il problema non può che intendersi quindi come disciplina di diritto transitorio, in assenza di una espressa pronuncia del legislatore costituzionale in merito.

Tralasciando i rapporti tra Stato e Regioni, per motivi di brevità, e venendo alla situazione concreta in cui gli operatori degli enti locali vengono conseguentemente a trovarsi, ci si chiede:

– che succede ai Comitati Regionali di Controllo?

– le deliberazioni dei Consigli e delle Giunte soggette a controllo necessario vanno inviate agli organi di controllo? E questi possono legittimamente esercitare il controllo stesso?

– sono ammissibili i controlli eventuali su richiesta dei Consiglieri Comunali?

– quale è il regime di esecutività delle deliberazioni nei casi di controllo necessario o su richiesta?

Le soluzioni ipotizzabili [3] sono ovviamente diverse, anche se riconducibili essenzialmente a due.

La prima di queste, pur prendendo atto dell’intervenuta riforma costituzionale, porta a considerare che sussistono comunque fonti di legge ordinaria (statale e regionale) che regolano il controllo sugli atti degli enti locali, per cui fino a quando queste non verranno espressamente abrogate, dovrebbe continuarsi ad applicare la legislazione ordinaria vigente in materia di controllo sugli atti.

In buona sostanza gli atti dovrebbero regolarmente essere inviati ai comitati regionali di controllo e questi esercitare il controllo medesimo, il tutto fino ad un espresso intervento legislativo sulla materia.

Una variante a tale soluzione interpretativa potrebbe essere costituita dalla necessità di differire l’effettiva cessazione dei controlli sugli atti ad una modifica agli statuti degli enti locali, i quali, oltre a regolare alla luce del nuovo assetto costituzionale un nuovo sistema di controlli interni, dovrebbero introdurre una precisa disciplina della esecutività delle deliberazioni dei consigli e delle giunte, atteso che per gli atti soggetti a controllo, l’esecutività degli stessi risulta legata ex lege all’esito del controllo medesimo.

La seconda soluzione ipotizzabile è quella che prendendo atto del nuovo quadro costituzionale, anche in forza del principio di successione delle leggi nel tempo, conduce a ritenere abrogate non solo le norme costituzionali che legittimavano il controllo, ma altresì tutte le disposizioni di legge ordinaria e/o regolamentare che concorrono a disciplinare il controllo di legittimità sugli atti degli enti locali.

Conseguentemente verrebbe a cessare immediatamente l’attività dei comitati regionali di controllo, e le deliberazioni di consiglio e giunta, fermo restando il regime della pubblicità previsto dalle vigenti disposizioni (Albo Pretorio in particolare) diverrebbero esecutive a norma dell’art. 134, comma 3, del Tuel D.Lgs. 267/00, seguendo il regime dell’esecutività degli atti non soggetti a controllo (necessario o eventuale) almeno fino all’adozione di una diversa disciplina statutaria (venendo meno la categoria degli atti soggetti a controllo, tutti gli atti dovrebbero considerarsi non soggetti a controllo sotto il profilo della disciplina della rispettiva esecutività).

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Pur comprendendo le ragioni concrete, che la prima delle soluzioni prospettate porta con sé, non può non prendersi atto della sostanziale inammissibilità della stessa, e conseguentemente propendersi per la seconda delle soluzioni prospettate.

Peraltro tale soluzione appare coerente con quanto pacificamente sostenuto dalla dottrina gius-costituzionale in materia incompatibilità di disposizioni di legge ordinaria con sopravvenute disposizioni costituzionali (G. Zagrebelsky) [4].

In buona sostanza non pare vi siano dubbi sull’applicabilità del principio di successione di leggi nel tempo anche tra fonti di grado diverso, ed in particolare tra fonti di grado costituzionale e legge ordinaria, per cui è davvero impensabile che l’effetto abrogativo delle norme sottoordinate incompatibili dovrebbe essere differito a momenti successivi a quello dell’entrata in vigore delle nuove norme costituzionali, le quali assumono, in assenza di contenuto programmatico, diretta portata precettiva.

La stessa scelta del legislatore costituzionale di non pronunciarsi sul regime transitorio deve essere letta come opzione per una diretta ed immediata applicazione delle norme e dei principi introdotti.

Diversamente opinando dovrebbe sostenersi che l’applicazione delle norme costituzionali sia demandata nel caso di specie ad un diverso livello di potestà normativa (statale, regionale o locale), il che oltre che illegittimo sotto il profilo costituzionale, appare anche privo di razionalità.

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In conclusione sembra possibile suggerire agli operatori degli enti locali con sufficiente certezza, di procedere nella gestione amministrativa delle deliberazioni degli organi di governo secondo il percorso interpretativo sopra tracciato.

Peraltro occorrerà abituarsi ad agire con assunzione diretta di decisioni e responsabilità, proprio in relazione al nuovo assetto costituzionale in cui gli enti vengono ad operare. L’autonomia riconosciuta si coniuga direttamente con la responsabilità politica e amministrativa, per cui la crescita dell’una aumenta parallelamente e nella stessa misura il livello dell’altra.

[1] In questa sede si è ritenuto opportuno limitare, per motivi di brevità, l’analisi al controllo sugli atti. Tuttavia il controllo sugli organi dovrà essere rivisto e reinterpretato alla luce delle nuove disposizioni costituzionali, e ciò anche per le regioni a statuto speciale come ad esempio per la Sicilia, che conserva una legislazione nella quale viene riconosciuto all’Assessorato Regionale agli Enti Locali un ruolo di forte controllo sostitutivo ed ispettivo sulle attività degli enti locali.

[2] Sotto questo profilo, in particolare, si avverte l’incompletezza della riforma, cui avrebbe dovuto coniugarsi una revisione della disciplina dei giudizi di costituzionalità delle leggi , prevedendo ad esempio la possibilità per i comuni e le province di sollevare conflitto di attribuzioni innanzi alla Corte Costituzionale nel caso di leggi ordinarie statali e regionali che violassero i principi sopra richiamati.

Nelle more gli enti locali non avranno altro modo per difendere le proprie prerogative, che sollevare tali questioni di legittimità costituzionale in via incidentale all’interno dei giudizi che via via si dovessero instaurare in caso di atti e provvedimenti degli enti locali che, impugnati da terzi per pretesa violazione di legge ordinaria (statale o regionale) ove l’ente locale costituitosi potrebbe eccepire l’illegittimità costituzionale delle norme di legge in quanto ritenute lesive dell’autonomia riconosciuta dalla costituzione agli enti locali.

[3] Può essere interessante citare in questa sede la peculiarità della situazione siciliana, che per un insieme di ragioni, ha in qualche modo anticipato nell’ordinamento regionale, la questione. In particolare i componenti degli organi di controllo siciliani sono venuti a scadenza dal relativo incarico a far data dal primo gennaio del 2000. Da quella data a tutt’oggi non è intervenuta alcuna legge regionale né di proroga delle funzioni, né tantomeno di modifica del sistema dei controlli pur in presenza di una serie numerosa di disegni di legge regionale in materia.

A tale quadro legislativo si sono alternate tutta una serie di interpretazioni obiettivamente “schizofreniche” degli operatori. In particolare l’Assessorato Regionale agli enti locali ha affermato con apposita circolare (15/99) l’immediata cessazione dell’attività dei comitati regionali di controllo; in una prima fase tutti i comitati hanno regolarmente continuato a funzionare disattendendo la citata circolare; nell’autunno del 2000 tutti i comitati hanno cessato di riunirsi seguendo l’orientamento della sezione centrale di Palermo; quindi a seguito di una decisione (peraltro discutibile) del T.A.R. Sicilia – Sez. Catania 21.12.2001, Sent.N. 2417 (v. Giust.it 12/200, anche per un orientamento diametralmente opposto del T.A.R. Sicilia – Sez. Palermo, Sent. N.1951/2001 ), che ha riconosciuto la legittimazione dei componenti degli organi in ragione dell’art. 130 Cost., le sezioni della Sicilia orientale (ove spiga la sua competenza la sezione di Catania del TAR Sicilia) continuano a riunirsi ed operare, mentre (sembra) che quelle delle Sicilia occidentale, e senz’altro la Sezione centrale di Palermo, non hanno ripreso la loro attività.

In tale quadro ben variopinto, (cui si augura senz’altro non incorra la restante parte dello “stivale”) l’interpretazione “salvacondotto” che la maggior parte degli enti ha adottato è stata quella di trasmettere comunque all’organo tutorio gli atti per il controllo, attendendo il decorso del tempo previsto dalla legge nel caso in cui l’organo di controllo decidesse di non riunirsi o pronunciarsi.

Tale scelta, seppure problematica, appare comunque ragionevole in un sistema in cui il controllo sugli atti era comunque previsto dalla legge regionale, mentre non ne erano legittimati i componenti degli organi di controllo (non nascondendo il vizio di autoreferenzialità che il ragionamento propone: come sussiste un organo senza componenti?), oggi non è più proponibile essendo venuto meno proprio il quadro costituzionale che giustificava la legislazione regionale in materia di controllo con la conseguente incompatibilità della stessa.

[4] g. zagrebelsky, La Giustizia Costituzionale, Bologna, 1995, p. 140 e ss.

Un diverso problema potrebbe porsi esclusivamente in sede di contenziosa, circa ammissibilità del giudice direttamente dichiari l’abrogazione della legge per incompatibilità con la costituzione, oppure sulla necessità che tale dichiarazione spetti comunque alla Corte Costituzionale. Il che in ogni caso non sposta i termini della questione che stiamo affrontando.

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V. anche: L. OLIVERI, L’abrogazione dei controlli sugli atti degli enti locali. G. VIRGA, I nuovi principi costituzionali non possono abrogare per implicito le disposizioni delle leggi previgenti. Il forum LexItalia.it, discussione “Controlli di legittimità”

Note

L'articolo Riforma costituzionale e controllo sugli atti: prime osservazioni sui riflessi immediatamente applicativi per il pianeta delle autonomie locali proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Premesse – 2. La ricognizione del quadro costituzionale tra “unità” ed “autonomia” – 3. I principi costituzionali di rilievo per l’esercizio dell’autonomia e la tutela dell’unità, con particolare riferimento ai profili organizzativi – 4. La collocazione, le funzioni, il ruolo del segretario comunale e provinciale alla luce del nuovo assetto costituzionale – 5. Prospettive de iure condendo.

1. Premesse

La riforma del Titolo V – Parte II – della Costituzione ed il nuovo assetto dei poteri locali che da essa ne discende, hanno innescato un intenso dibatto a vario livello in ordine agli scenari che possono prospettarsi in sede di adattamento della legislazione a tale innovato contesto ordinamentale [1].

Per quanto attiene più propriamente al sistema delle autonomie locali, si è avviato un processo di revisione del Testo Unico degli enti locali, approvato con D.lgs.vo 267/00, nel quale com’è noto è refluita la quasi totalità delle disposizioni di legge introdotte dal legislatore negli anni ’90 a partire dalla L.142/90 per arrivare alla L.265/99.

La rilevazione del dibattito in corso, nonché l’esame di talune proposte operative, evidenziano tuttavia una sostanziale incertezza sul da farsi, cui è correlata la contrapposizione tra posizioni estreme, rispettivamente in favore o contro un’ulteriore estensione dell’autonomia locale rispetto a quanto già previsto nel Tuel.

In tale contesto non può sfuggire la necessità di individuare un approccio “metodico” che funga da criterio guida per la revisione del Tuel assicurandone una equilibrata evoluzione adeguatrice, poiché vi è il rischio di procedere in modo disorganico ed obiettivamente confuso (e quindi per ciò stesso rischioso), all’interno della cennata dicotomia tra spinte, allo stesso modo massimaliste, di conservazione ed innovazione.

Inoltre l’opportunità di un approccio metodico condiviso dai vari soggetti attori nel processo di adeguamento legislativo in argomento, si apprezza in particolare allorquando vi è da risolvere le questioni più spinose e controverse, tra le quali indubbiamente è oramai ricompresa, in tutta la sua deflagrante portata, quella concernente la collocazione, le funzioni, il ruolo del Segretario comunale (e provinciale) e ciò anche in conseguenza di intempestive decisioni assunte da taluni comuni che ne hanno disposto l’unilaterale abrogazione in via statutaria, cui è seguito un primo pronunciamento in senso contrario del giudice amministrativo investito in via cautelare della controversia [2].

Poiché il contesto su cui si muove il legislatore (statale e regionale) è quello di un sistema a costituzione rigida nel quale le leggi sono soggette al potenziale controllo di costituzionalità, deve ritenersi inderogabile l’individuazione dell’approccio metodico sopra sollecitato, nell’ambito di parametri di costituzionalità derivanti da principi ed eventualmente da disposizioni contenute nella costituzione siccome vigente.

Una volta individuati tali parametri le proposte di revisione del Tuel dovranno essere raffrontate con questi ultimi, fermi restando gli spazi per l’esercizio della discrezionalità legislativa in termini di scelta tra opzioni politiche nonché di apprezzamento contingente della cura degli interessi in gioco, purché si badi non confliggenti con l’assetto costituzionale.

In altri termini, le proposte di revisione ed adeguamento del Tuel, potranno rivelarsi rispettivamente:

a) non compatibili con la costituzione, perché lesive di principi e/o disposizioni costituzionali;

b) necessarie e/o obbligate, in forza della illegittimità costituzionale sopravvenuta di norme di legge preesistenti alla riforma del Titolo V – Parte II della costituzione;

c) neutre, in quanto potenzialmente non in contrasto con il nuovo quadro costituzionale, e quindi oggetto di esercizio della richiamata discrezionalità legislativa.

2. La ricognizione del quadro costituzionale tra “unità” ed “autonomia”.

Il punto di partenza per la ricognizione del quadro costituzionale non può che essere il nuovo testo dell’art. 114 Cost., comma 1 e 2, a termini del quale:

“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.

I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione.”

Dalla lettura dell’articolo sopra riportato, è possibile estrapolare alcune introduttive considerazioni, che si concretano nella rilevazione di:

a) una innovata “pari-condizione” dei vari soggetti pubblici esponenziali e primari chiamati a concorrere per costituire la Repubblica, in una prospettiva policentrica e non costituzionalmente predeterminata dell’allocazione dei pubblici poteri tra gli stessi, i quali si relazionano in forma sussidiaria (v. anche art. 118 Cost., comma 1);

b) una correlata neo-configurazione del grado di autonomia (normativa, amministrativa e finanziaria) riconosciuto a comuni, province, città e regioni, nei detti termini paritari, tale da delineare una “mutazione genetica” degli stessi [3];

c)un fermo ancoraggio ai principi fissati dalla medesima carta costituzionale, in ordine ai caratteri fisionomici con cui siffatta autonomia è ad un tempo riconosciuta e può essere legittimamente esercitata.

Seguendo spontaneamente le potenzialità innovatrici discendenti dalla riforma costituzionale gli operatori a vario livello impegnati nell’approfondimento e nell’attuazione della stessa, hanno privilegiato il sottolineare i primi due aspetti ora sopra cennati che discendono dal nuovo quadro costituzionale, mentre più in ombra è rimasto il pure essenziale ed imprescindibile riferimento ai principi costituzionali che debbono presiedere al processo di concreta esplicitazione del nuovo sistema dei rapporti tra i c.d. “livelli di governo”.

Esaurita quindi una prima esuberante fase in cui sono state amplificate tutte le potenzialità in senso autonomistico che il nuovo assetto costituzionale potrebbe assentire, e registrato per altro verso un rinnegamento per certi aspetti apodittico della nuova realtà ordinamentale, resta centrale la necessità di procedere con equilibrio alla ricognizione dei principi costituzionali i quali costituiscono l’unico parametro preventivo di discernimento della compatibilità costituzionale delle posizioni in campo, almeno fino a quando su singole fattispecie non si pervenga a pronunce della Corte Costituzionale.

Il percorso ricognitivo che in questa sede si vuole svolgere, avverte tuttavia il bisogno di essere predeterminato, poiché lo stesso dato testuale dell’art. 114, comma 2, Cost. si presta a due possibili accezioni, una in senso restrittivo e l’altra in senso estensivo.

In particolare allorquando si legge che l’autonomia riconosciuta ai poteri locali segue i principi fissati dalla costituzione, ciò può essere inteso nel senso (restrittivo) che i principi rilevanti sul punto siano esclusivamente quelli riferibili alle modalità in cui l’autonomia stessa è stata costituzionalmente attribuita, ovvero in un senso molto più ampio per cui tutti i principi di rilievo costituzionale che caratterizzano il nostro ordinamento giuridico condizionino ed interagiscano nel momento in cui trova esplicazione l’autonomia locale.

Com’è evidente la differenza è gravida di conseguenze, in quanto nel potenziale conflitto tra principi costituzionali, in linea teorica sempre ammissibile, nel primo caso avrebbe prevalenza la tutela dell’autonomia locale, e nel secondo avverrebbe l’esatto contrario.

Poiché la passione con cui ciascuno può sposare l’una o l’altra delle possibili alternative prospettate indubbiamente non giova alla facile composizione della questione, occorre trovare nella costituzione stessa argomentazioni fondate per accedere in modo persuasivo e condivisibile ad una delle stesse, atteso che come già cennato dalla opzione che si esercita discendono effetti applicativi di grande rilievo pratico.

Soccorre a tal fine la rilettura di un importantissimo articolo della stessa costituzione, collocato sotto il profilo sistematico tra i principi fondamentali su cui si poggia la Repubblica, che rinveniamo nell’art. 5 Cost., laddove è statuito:

“La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.”

Indubbiamente una riflessione rigorosa sul tale articolo non può che condurre a riconsiderare le istanze autonomistiche anche alla luce delle esigenze di unità ed indivisibilità della Repubblica, e ciò non solo sotto il profilo territoriale, ma anche e sopratutto in termini di valori e quindi di sistemi di regolazione (ordinamento) degli interessi, nonché di tensione allo sviluppo delle persone e delle formazioni sociali.

Ciò determinerebbe il prevalere dell’esigenza dell’unità rispetto a quella dell’autonomia, almeno nel senso implicito in forza del quale laddove lo sviluppo sregolato dell’autonomia dovesse porre in pericolo l’unità, nei termini ampi e sostanziali in cui questa deve essere intesa, certamente l’ordinamento non potrebbe che privilegiare la sua conservazione.

In ogni caso, anche a volere momentaneamente soprassedere sulle possibili conseguenze derivanti dai casi di antinomie tra i due valori (unità ed autonomia), non è possibile desumere dal quadro costituzionale una prevalenza dell’autonomia sull’unità, per cui comunque i due valori vanno promossi in modo direttamente proporzionale, il che significa che essi debbono camminare e svilupparsi insieme [4].

Quanto sopra porta a concludere che vanno ricompresi nella ricognizione dei principi costituzionali tutti i principi che hanno rilievo tale da incidere in modo diretto nella tutela paritaria delle esigenze di autonomia e di unità, accedendo così ad una interpretazione ampia del disposto di cui al cennato art. 114, comma 2, Cost.

3. I principi costituzionali di rilievo per l’esercizio dell’autonomia e la tutela dell’unità, con particolare riferimento ai profili organizzativi.

Alla luce delle considerazioni sopra svolte, è possibile procedere con una certa scioltezza nella individuazione dei principi costituzionali secondo i quali l’autonomia locale si esplicita.

In particolare sembra immediatamente necessario definire il rapporto tra i caratteri “propri” dell’autonomia locale ed i principi costituzionali, nonché per la diretta correlazione, il ruolo che assume la legge sul punto.

Dal testo dell’art. 114, comma 2, si evince chiaramente che il riconoscimento dell’autonomia è intimamente connesso con gli strumenti giuridici idonei a renderla concretamente esercitabile, identificati nel nuovo testo costituzionale in “propri statuti, poteri e funzioni”.

A questo punto tuttavia si riscontra una fondamentale diversificazione tra comuni, province, città metropolitane da un lato e regioni dall’altro, nel senso che mentre per queste ultime la costituzione stessa detta il contenuto essenziale di statuti, poteri e funzioni (v. art.117 Cost. per l’attribuzione della funzione legislativa; art. 121 Cost. per l’individuazione degli organi di governo della regione; 122 Cost. per il sistema elettorale; 123 Cost. per la forma di governo e l’organizzazione amministrativa), per i primi tace relativamente al contenuto degli statuti ed alla descrizione dei poteri, mentre relativamente alle funzioni si limita a stabilire che:

“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.”(art. 118 Cost., comma 1 e 2).

Dal silenzio della costituzione sopra sottolineato, tuttavia non può dedursi in modo acritico ed indiscriminato il conseguenziale rinvio all’autonomia locale sul punto, poiché ciò condurrebbe ad effetti paradossali, nel senso che addirittura l’autonomia di comuni, province e città sarebbe di portata maggiore rispetto a quella riconosciuta alle regioni, atteso che ad es. per queste ultime vi sarebbe l’obbligo di avere un presidente, una giunta ed un consiglio regionale, mentre per i primi l’individuazione degli organi nonché la forma di governo locale, sarebbe completamente affrancata da vincoli legislativi predeterminati.

Evidentemente non è così, né potrebbe esserlo, anche in ragione delle esigenze di unità che in forza dell’art. 5 Cost., come abbiamo avuto modo di evidenziare, camminano insieme a quelle dell’autonomia.

Al contrario ciò comporta l’implicito, ma pacifico, intervento della legge per coprire quegli spazi di normazione che non sono occupati da norme costituzionali, e parimenti secondo ragionevolezza ordinamentale non possono essere ricondotti sul piano dell’autonoma normazione locale.

Infatti, scorrendo l’art. 117 Cost., rinveniamo alla lett. p.) del comma 2, nell’ambito delle materie attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, quelle concernenti “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, da esercitarsi nel rispetto della costituzione (cfr. art. 117 Cost., comma 1) ovverossia in conformità ai principi di autonomia ed unità, che debbono informare l’intero sistema dei poteri pubblici nella Repubblica.

Sicché è sempre nella legge (statale) [5] che debbono rivenirsi i contenuti tipologici primari degli statuti, dei poteri e delle funzioni proprie (o fondamentali) [6] di comuni province e città, fermo restando che essendo stata costituzionalmente potenziata l’autonomia di detti soggetti pubblici, il rispetto della costituzione impone al legislatore vincoli più stringenti, tali da giustificare la contrazione dell’autonomia esclusivamente per tutelare forti esigenze di unità, riconsiderate alla luce dei nuovi principi costituzionali di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.

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La ricognizione dei principi costituzionali che stiamo operando, sopratutto per quanto attiene all’autonomia ed all’assetto dei poteri e delle funzioni di comuni, province e città, tuttavia deve ricomprendere l’individuazione di un ulteriore e centrale principio costituzionale, fissato nell’art. 97 Cost. [7] laddove è previsto che:

“I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.

Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.

Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.”

Ciò comporta la necessità di ampliare il campo di intervento della legge per quanto attiene a qui profili dell’autonomia che si concretizzano nell’organizzazione, poiché la legge è chiamata ad intervenire per fissare le linee “fondamentali” dell’assetto degli apparati e del riparto interno delle funzioni e responsabilità nelle amministrazioni pubbliche.

Con la conseguenza che tra le materie comprese nelle “funzioni fondamentali” attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, deve obbligatoriamente riconnettersi quel modo di esplicitarsi delle “funzioni proprie” che è costituito per l’appunto dall’esercizio del potere di auto-organizzazione.

Inoltre vanno qui ricomprese tutte quelle esigenze di tutela che la legge dello Stato deve garantire, e che sono riconducibili alla necessità di assicurare il buon andamento e l’imparzialità nella generalità delle pubbliche amministrazioni, le quali debbono essere ancora più sentite allorquando la stessa costituzione attribuisce ai comuni la “generalità” delle funzioni amministrative.

4. La collocazione, le funzioni, il ruolo del segretario comunale e provinciale alla luce del nuovo assetto costituzionale

L’approfondimento delle recenti questioni insorte circa la soppressione del Segretario tra le figure necessarie all’interno dell’organizzazione e del funzionamento di comuni e province, indubbiamente assume una prospettiva diversa, alla luce del riconoscimento che sopra abbiamo accertato della persistenza di una competenza legislativa dello Stato (evidentemente per le sole regioni di diritto comune) in materia di funzioni fondamentali (o proprie) nonché in materia di organizzazione degli uffici pubblici, nei limiti del rispetto dei principi di autonomia e di unità stabiliti dalla costituzione.

Seguendo l’approccio metodico che ci siamo dati nel presente lavoro, sottoporremo ora il quadro legislativo vigente siccome definito negli artt. 97 e ss. del Tuel ai parametri di costituzionalità che sopra abbiamo individuato, specificando relativamente alla collocazione, al ruolo ed alle funzioni che la legge attualmente attribuisce a tale figura, la compatibilità delle attuali disposizioni di legge con le esigenze di autonomia ed ad un tempo di unità complessiva che riscontriamo nel quadro costituzionale.

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Per quanto attiene alla sua collocazione il Segretario è un “professionista pubblico”, dipendente da una Agenzia Nazionale ed iscritto in un apposito Albo professionale, il cui rapporto di lavoro è soggetto in generale alle disposizioni sull’ordinamento del lavoro all’interno delle amministrazioni pubbliche di cui al D.lgs.vo 165/01, contrattualmente regolato a livello nazionale secondo un distinto contratto nell’ambito delle previsioni dell’art. 40 del decreto citato, con una propria peculiarità in forza di speciali disposizioni contenute nel Tuel.

Poiché non è in alcun modo condivisibile, seppure da taluni sostenuto [8], che l’autonomia riconosciuta a comuni, province e città, possa spingersi fino a consentire un’organizzazione dei propri uffici ed un ordinamento del lavoro al proprio interno svincolato dalle previsioni di legge assunte in attuazione dell’art. 97 Cost., la posizione formale del Segretario è sostanzialmente identica a quella dei restanti dipendenti degli enti locali (dirigenti, funzionari, od altre restanti categorie).

Le peculiarità sono legate tuttora:

a) alla previsione di un Albo nazionale articolato in fasce e sezioni regionali, ove si accede per pubblico corso-concorso, sulla base di un programma di formazione mirato a formare una adeguata professionalità del Segretario;

b) alla previsione di legge, che rende “obbligatoria” tale figura professionale (si badi non la persona concreta del singolo segretario, ma la professionalità che la figura estrinseca);

c) alla dipendenza “funzionale” con l’ente ove il Segretario svolge servizio, mentre il contratto di lavoro è sottoscritto con l’Agenzia Nazionale dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Ministero degli Interni.

Se questi profili sembrano essere sintomatici di una persistente ingerenza dello Stato nella organizzazione di comuni e province, tale considerazione va correlata con i seguenti contrappesi:

a) l’Agenzia per la gestione dell’Albo è un organismo composto paritariamente da rappresentanti del sistema delle autonomie locali e degli stessi segretari, e si configura come un organo autonomo pienamente innestato nel sistema delle autonomie;

b) la nomina del segretario è atto di competenza del capo dell’amministrazione locale, con ampia facoltà di scelta nell’ambito delle professionalità garantite dalla iscrizione e dalla idonietà conseguita attraverso percorsi di accesso, formazione e qualificazione mirati;

c) il rapporto di servizio del Segretario con l’ente locale è il meno rigido possibile nell’ambito dell’ordinamento del lavoro all’interno della amministrazioni pubbliche, atteso che in ogni caso di cessazione dalla carica del capo dell’amministrazione, viene meno il rapporto del segretario con l’ente locale, salvo conferma.

Quanto sopra evidenzia che indubbiamente sotto il profilo della collocazione, nessuna concreta lesione dell’autonomia locale, l’attuale status del segretario comporta per comuni e province.

Per quanto attiene alle funzioni che il Segretario svolge all’interno di comuni e province, queste sono dalla legge (art. 97, Tuel) delineate in due gruppi tipologici, che possiamo definire rispettivamente necessari ed eventuali.

Nel primo gruppo di funzioni minime e necessarie, rientrano:

a) i compiti di collaborazione e le funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti,

b) la partecipazione con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e la cura della relativa verbalizzazione;

c) la facoltà di rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente.

Nel secondo gruppo di funzioni eventuali e facoltative da attivarsi a discrezione di comuni e province, rientrano:

a) la sovrintendenza allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti ed il coordinamento della relativa l’attività, nei casi in cui il sindaco e il presidente della provincia non abbiano nominato il direttore generale;

b) l’espressione dei pareri di regolarità tecnica e/o contabile, di cui all’articolo 49 del Tuel, nel caso in cui l’ente non abbia dirigenti o funzionari responsabili dei servizi;

c) l’esercizio delle funzioni di direttore generale nell’ipotesi in cui il capo dell’amministrazione locale intenda valersi di tale facoltà;

d) l’esercizio di ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia;

Orbene sottoponendo questi due gruppi di funzioni al quadro dei principi costituzionali che abbiamo sopra descritto ci accorgiamo che queste ad un tempo rispondono alle esigenze di unità (le prime), ed alle esigenze dell’autonomia le seconde, sviluppandolo insieme secondo un percorso equilibrato ed armonico.

In particolare nelle funzioni minime e necessarie il legislatore attraverso la previsione di tale figura professionale, ed a servizio delle funzioni proprie (o fondamentali) degli enti locali, assicura la salvaguardia di un interesse primario costituito dalla garanzia della legalità e della certezza (o della fede) pubblica nello svolgimento delle azioni degli organi di comuni e province.

In altre parole le esigenze dell’unità giustificano e rendono necessaria, secondo l’apprezzamento del legislatore, una linea comune a tutti i governi locali di cura del principio di legalità sostanziale dell’azione amministrativa, nonché la garanzia della certezza della formazione della volontà degli organi locali, cui è funzionale la collocazione di un pubblico ufficiale a tal fine preposto.

In questa prospettiva la previsione di tale figura non lede in alcun modo l’autonomia locale, poiché non attiene nei suoi caratteri inderogabili, alla organizzazione dell’ente in modo diretto, mentre è strumentale al perseguimento di condizioni di garanzia e certezza che non possono considerarsi disponibili alla autonomia locale.

Tutto il restante gruppo di funzioni attribuibili al Segretario si configurano invece come espressione massima dell’autonomia locale, nel senso che gli enti interessati possono nell’esercizio della propria potestà statutaria e regolamentare, nonché organizzativa, attribuire ulteriori compiti e funzioni al segretario ovvero valersi della diverse alternative che la legge acconsente.

Mettendo insieme la collocazione e le funzioni del Segretario come sopra considerate, viene fuori il ruolo complessivo di tale figura professionale all’interno di comuni e province da sottoporre al vaglio del nuovo assetto dei poteri locali siccome fissato nell’innovato testo costituzionale.

Se guardiamo alle funzioni necessarie che lo stesso è chiamato a svolgere, indubbiamente il Segretario appare oggi come una figura di “Pubblico Ufficiale” di alta ed elevata garanzia e professionalità preposto all’interno degli enti per assicurare condizioni di certezza e fede pubblica alle attività maggiormente rilevanti di comuni e province.

Se guardiamo alla sua collocazione nel sistema dei poteri, esso indubbiamente non può che essere considerato un pubblico ufficiale “locale”, poiché l’Albo in cui è iscritto e l’Agenzia da cui dipende sono parte integrante del sistema delle autonomie, e sopratutto in relazione al fatto che il provvedimento di nomina che instaura il rapporto di servizio con l’ente locale è atto di esclusiva competenza del capo dell’amministrazione locale, da esercitarsi con ampia discrezionalità fiduciaria e con il solo limite sostanziale della idoneità professionale attestata dalla iscrizione all’Albo del Segretario concretamente prescelto.

Spostando infine l’osservazione alle funzioni eventuali, il Segretario è figura di potenziamento dell’autonomia di comuni e province, in quanto professionalmente idoneo a moltiplicare le alternative organizzative e gestionali a disposizione degli organi di governo locale.

5. Prospettive de iure condendo

Le riflessioni sopra svolte conducono a sostenere con fondata e persuadente certezza che la figura del Segretario comunale e provinciale, non solo non è sopprimibile in via statutaria ed unilaterale dai singoli enti (che pur significativa nella attuale fase contingente, si configurerebbe come una prospettazione recessiva della questione), ma al contrario risulta perfettamente innestata nell’innovato assetto dei poteri locali perfezionatosi con la riforma del Titolo V – Parte II della Costituzione.

Ciò che appare in sede di approfondimento della materia concernente la collocazione, le funzioni ed al ruolo dei segretari, è il carattere anticipatorio che la riforma dello status intervenuta con la L.127/97 ha assunto rispetto ad un più complessivo riassetto dei poteri tra centro e periferia nell’unitario ordinamento giuridico, sicché sembra davvero irragionevole sostenere oggi che una figura professionale pubblica locale, perfettamente innestata nel sistema delle autonomie, sia di ostacolo al libero svolgersi dell’autonomia di comuni e province.

Al contrario se dovessimo ricercare qualcosa di più locale all’interno di comuni e province purché allo stesso tempo congiunta alle esigenze di unità che l’ordinamento costituzionale non ha minimamente declinato, difficilmente troveremmo una figura professionale pubblica locale delineata in modo così equilibrato.

Parimenti non è concepibile che comuni e province interpretino sistematicamente la loro autonomia contro qualcosa o qualcuno, non riflettendo che in taluni casi essi rischiano di richiedere autonomia rispetto ad essi stessi, allorquando non colgono le richiamate esigenze di equilibrio tra unità intima dell’ordinamento ed esercizio della propria autonomia locale.

In prospettiva è quindi opportuno chiarire che lo status attuale del Segretario comunale e provinciale, se da un lato non è in alcun modo posto in condizione di incompatibilità con il nuovo quadro costituzionale, allo stesso modo non appare necessiti di particolari interventi legislativi.

Giova a tal fine osservare che il sistema che presiede all’accesso in carriera ed alla formazione e riqualificazione dei segretari è ancora in fase sperimentale, avendo la riforma del 1997 innescato una ampia e generale fase di rinnovamento e riqualificazione della figura, per cui eventuali interventi legislativi potrebbero irrimediabilmente compromettere l’esperienza in corso.

Peraltro, sotto il profilo della adeguatezza, è da chiedersi: chi dovrebbe sostituire il Segretario nei comuni e nelle province?

Le alternative sono essenzialmente due.

La prima conduce all’ipotesi che il Segretario non sia sostituito da nessuno.

Ciò significherebbe che dal giorno successivo alla soppressione della figura, giunte e consigli si riuniscono in assenza di un pubblico ufficiale che garantisca le certezza di quanto sta avvenendo e ne assicuri eventuali rimedi in caso di violazioni di legge; inoltre gli enti dovrebbero rivolgersi ai notai anche per la stipula di un semplice contratto di appalto; ed ancora allorquando gli organi di governo o i funzionari e dipendenti avessero necessità di assistenza in materia giuiridico-amministrativa…..non avrebbero altro da fare che rivolgersi a se stessi (o a…..consulenti esterni).

La seconda alternativa porta all’ipotesi di sopprimere la figura del Segretario e sostituire la detta figura, con altra figura che svolga le medesime funzioni, ma individuata e selezionata diversamente a livello esclusivamente locale, invocando a tal fine i principi autonomistici.

Tuttavia è proprio in quest’ultima ipotesi che appare in tutta la sua portata l’assoluta irragionevolezza della proposta di soppressione, poiché sono proprio comuni e province in massima parte a dettare le linee di evoluzione della figura ed il suo adeguamento alle esigenze di una moderna amministrazione pubblica locale. Sicché senza che vi sia alcuna ragione di incompatibilità costituzionale (se non di natura pretestuosa), gli enti locali rinunzierebbero a “costruirsi” insieme alla Agenzia ed alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione Locale (SSPAL) il loro “pubblico ufficiale locale”, andando alla ricerca di non si sa cosa, in un mercato del lavoro che per le amministrazioni pubbliche appare sempre di più inadeguato alle reali necessità degli enti.

In altre parole, gli enti chiedendo la soppressione del segretario travolgerebbero insieme con lui la stessa possibilità di assicurare una figura unitaria di pubblico ufficiale locale, regredendo in un sistema interamente localistico di conformazione degli uffici pubblici, sicuramente incompatibile con i principi costituzionali.

Vi è quindi da concludere che davvero l’ultima cosa di cui comuni e province hanno bisogno per meglio esplicitare la propria innovata autonomia, sia quella di sopprimere la figura del Segretario comunale e provinciale.

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[1] Sul punto il processo legislativo di adeguamento si è concretizzato nel Disegno di legge del Governo n. 1545 in atto all’esame del Senato, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla Legge Costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3”.

[2] Si veda in tal senso il caso del Comune di Castel di Tora.

[3] è necessario tuttavia sottolineare, già in questa sede, che impropriamente si è discusso in termini di “riforma federale” relativamente alla L. Cost. 3/01.

In realtà si tratta di una revisione del sistema amministrativo che investe tutti i livelli di governo, scomponendo le precedenti posizioni e sottraendo funzioni e poteri al centro per conferirli alla periferia, senza tuttavia congegnare in alcun modo una struttura federale dello stato. Per un approfondimento sul punto v., A. PIRAINO, I raccordi istituzionali alla luce del nuovo Titolo V della Costituzione, intervento al Convegno su “Riforma del titolo V della Costituzione e autonomie locali” svoltosi a Messina il 25/26 Settembre, 2002, pro-manoscritto in atto inedito.

[4] V. sul punto, A. RUGGERI, Riforma del titolo V della Costituzione e autonomie locali (notazioni introduttive), Intervento introduttivo al Convegno dall’omonimo titolo svoltosi a Messina il 25/26 settembre, 2002, pro-manoscritto in atto inedito.

[5] Non sembra che sull’argomento possano prospettarsi in modo convincente spazi per la legislazione regionale, utilizzando il criterio di residualità nel riparto della competenza legislativa rinvenibile all’art. 117 Cost., comma 4.

Invero un siffatto intervento del legislatore regionale parrebbe indubbiamente lesivo dell’autonomia normativa di comuni, province e città, poiché esso determinerebbe una compressione inaccettabile dell’autonomia normativa locale. Sicché gli spazi lasciati liberi dal legislatore statale vanno occupati dalla normazione locale (statuti e regolamenti).

[6] Sulla assimilazione concettuale tra funzioni “proprie” e funzioni “fondamentali” si v. A. D’ATENA, Il nodo delle funzioni amministrative, intervento al Convegno su “Il Sistema amministrativo dopo la riforma del Titolo V della Costituzione”, organizzato dal Centro Vittorio Bachelet, in Roma il 31 gennaio 2002, disponibile nell’indirizzo internet: http://www.assiciazionedeicostituzionalisti.it/dibattiti/riforma/datena.html

[7] Si riporta sul punto quanto sostenuto nella teoria del diritto amministrativo, secondo la quale “…anche l’attività organizzatoria è soggetta al principio di legalità, non solo per antiche tradizioni…….e perché nell’ambito dell’organizzazione viene in rilievo un problema di distribuzione delle competenze fra organi, ma sopratutto a causa della prescrizione dell’art. 97 Cost…….” (vfr. R. GALLI, Corso di Diritto Amministrativo, Padova, 1996, p.163).

[8] V. G. NAIMO, Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Regioni alla luce della modifica del Titolo V della Costituzione, in www.giust.it, Rivista Internet di Diritto Pubblico.

Note

L'articolo Spunti di riflessione in tema di collocazione, funzioni, ruolo del segretario comunale nel nuovo assetto dei poteri locali conseguente alla riforma del Titolo V – parte II – della Costituzione proviene da Giustamm.