1. Con le diciotto sentenze pronunciate contro l’Italia il 2 settembre 19971 e le sei sentenze contro la Francia pronunciate nel corso del 19972 e del 19983, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo4 ha affrontato la questione dell’applicabilità dell’art. 6, par. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali5 al contenzioso relativo al pubblico impiego. Solo in quattro6 dei diciotti casi contro l’Italia e in tre delle sentenze contro la Francia7 l’art. 6, par. 1 è stato considerato applicabile ed è stata accertata la violazione della disposizione per l’eccessiva durata delle procedure in questione, mentre nei casi restanti la Corte ha deciso per l’inapplicabilità, confermando un indirizzo che, sebbene non univoco, risultava già consolidato nella giurisprudenza della Commissione Europea dei Diritti dell’Uomo8.

All’origine dei diciotto casi italiani, sui quali verterà in particolare la nostra analisi, vi erano altrettanti ricorsi alla Commissione introdotti da pubblici impiegati italiani9 che si lamentavano dell’eccessiva durata di procedure che si erano svolte o erano ancora pendenti davanti alle giurisdizioni amministrative. Tutte le procedure avevano ad oggetto controversie relative al rapporto di pubblico impiego.

Nella totalità dei ricorsi la Commissione aveva considerato l’articolo 6, par. 1 applicabile ed aveva constatato l’esistenza di una violazione della disposizione per l’eccessiva durata delle procedure in questione10.

2. Nei casi in cui l’art. 6, par. 1 è stato dichiarato inapplicabile, la Corte ha ritenuto che l’oggetto delle controversie sottoposte al giudice amministrativo italiano riguardasse questioni relative, a seconda dei casi, all’assunzione11, alla carriera12 o alla cessazione dalle funzioni13 di pubblici impiegati. Decidendo per l’inapplicabilità, la Corte ha seguito le argomentazioni utilizzate nelle sentenze Lombardo14, Massa15 e reiterate nella sentenza Neigel16, in base alle quali, partendo dalla constatazione che il diritto interno di molti degli Stati membri del Consiglio d’Europa opera una distinzione fondamentale tra i dipendenti pubblici (fonctionnaires, civil servants) e i dipendenti privati (salariés de droit privé, employees governed by private law), le controversie relative all’assunzione, alla carriera e alla cessazione dalle funzioni dei pubblici impiegati sono escluse, in generale, dall’ambito di applicazione dell’art. 6, par. 1 della Convenzione.

Nei casi in cui, invece, l’art. 6, par. 1 è stato dichiarato applicabile la Corte ha ritenuto che gli elementi privatistici prevalessero su quelli pubblicistici, poiché i ricorrenti avevano rivendicato davanti al giudice nazionale diritti puramente17 o essenzialmente18 patrimoniali e i poteri discrezionali della pubblica amministrazione non erano stati messi in questione19. E’ stata di conseguenza accertata la violazione dell’art. 6.1 per la durata irragionevole delle procedure facenti oggetto dei ricorsi20.

3. Dalle laconiche argomentazioni della Corte sembrerebbe potersi dedurre che, laddove l’oggetto di una controversia relativa al pubblico impiego sia puramente o essenzialmente patrimoniale e non implichi l’esercizio di poteri discrezionali da parte della pubblica amministrazione, esso possa essere assimilato ad una “controversia su un diritto di carattere civile” ai sensi dell’art. 6, par. 1, poiché la pubblica amministrazione è, in tali casi, assimilabile ad un datore di lavoro parte in un contratto di lavoro privato. Quando, invece, l’oggetto della controversia riguarda questioni relative all’assunzione, alla carriera e alla cessazione dalle funzioni di pubblici impiegati esso è considerato necessariamente escluso dalla nozione di “controversia su un diritto di carattere civile” in quanto tali questioni, regolate dal diritto pubblico, non hanno ad oggetto un diritto di natura patrimoniale e rientrano nell’ambito dell’esercizio dei poteri discrezionali della pubblica amministrazione. Nella pratica le decisioni della Corte si traducono nell’esclusione della maggior parte delle controversie in materia di pubblico impiego dalle garanzie processuali previste dall’art. 6, paragrafo 1 della Convenzione e segnano il passo rispetto all’apertura dimostrata dai primi anni novanta dalla giurisprudenza della Commissione21.

4. Al fine di meglio comprendere la questione dell’applicabilità dell’art. 622 alle controversie in materia di pubblico impiego occorre ripercorrere la giurisprudenza della Corte relativa, da un lato, all’applicabilità dei diritti e delle garanzie previste dalla Convenzione ai pubblici impiegati e, dall’altro, alla nozione di “controversia su un diritto civile”.

Va osservato, in primo luogo, che, a differenza di quanto previsto da altre convenzioni internazionali sulla protezione dei diritti umani, il diritto di accesso al pubblico impiego è stato espressamente escluso dalla Convenzione e dai Protocolli successivi per esplicita volontà degli Stati23. La Corte, tuttavia, ha riconosciuto che, alla luce degli articoli 124 e 1425 della Convenzione, i pubblici impiegati non sono esclusi, in quanto tali, dall’ambito di applicazione della stessa26.

L’esclusione del diritto di accesso al pubblico impiego dai diritti previsti dalla Convenzione non sottrae, tuttavia, automaticamente le controversie relative al pubblico impiego dall’applicazione dell’art. 6, par. 1.

L’applicabilità dell’art. 6, par. 1 ai casi sottoposti agli organi di Strasburgo viene valutata sulla base della riconducibilità dell’oggetto della procedura svoltasi davanti alle autorità giudiziarie nazionali alla nozione di “controversia sui diritti e doveri di carattere civile”27 o, nell’ambito penalistico, a quella di “accusa penale”. La Commissione e la Corte hanno cercato di precisare nel corso degli anni i confini delle due nozioni. L’approccio casistico della giurisprudenza di questi organi non permette, però, di definire in modo esaustivo gli ambiti rispettivi delle due nozioni. Se da un lato è innegabile che la sfera di applicabilità dell’art. 6, par. 1 è stata notevolmente ampliata, è vero, d’altro canto, che rimangono molte zone d’ombra.

Relativamente alla nozione di “controversia” (contestation, determination) la giurisprudenza della Corte fornisce un’interpretazione piuttosto ampia. Si tratta di qualsiasi conflitto serio e concreto sull’esistenza di un diritto, sulla portata o sulle modalità dell’ esercizio di tale diritto28 che sia assoggettabile ad un controllo di tipo giurisdizionale. Il “diritto” oggetto della controversia deve essere riconosciuto in quanto tale dall’ordinamento interno29. Tuttavia, la Corte ritiene di non essere assolutamente legata alle definizioni fornite dai singoli ordinamenti. In casi che vedevano contrapposti individui ad autorità amministrative titolari di una potestà discrezionale, la Corte ha riconosciuto l’esistenza di una controversia su un “diritto” ai sensi dell’art. 6, benché i ricorrenti non rivendicassero davanti al giudice nazionale diritti soggettivi perfetti, nella misura in cui l’esito della procedura incideva sulla titolarità e l’esercizio di diritti considerati di carattere civile30. In tal senso la distinzione operata in diritto italiano tra interesse legittimo e diritto soggettivo risulterebbe irrilevante.

Il problema più spinoso legato all’interpretazione della nozione di “controversia su un diritto di carattere civile” sembra essere, tuttavia, quello del senso da conferire al “carattere civile”. Nelle prime pronunce relative alla questione la Corte, nel tentativo di individuare un significato che fosse autonomo dalle definizioni esistenti negli ordinamenti degli Stati parti alla Convenzione, ma evitando al contempo di fornire una definizione generale ed astratta, riconduceva la nozione di controversia su un diritto di “carattere civile” a quella di qualsiasi controversia che, indipendentemente dal tipo di legge ad essa applicabile e di giurisdizione competente a conoscerne e a prescindere dalla natura dei soggetti (privati o pubblici) in essa implicati, incidesse sui diritti di natura privatistica di questi ultimi31. Il “diritto di carattere civile” è stato, quindi, assimilato alle situazioni giuridiche soggettive riconducibili al “diritto privato” in opposizione al “diritto pubblico”. La Corte ha, inoltre, affermato che la qualificazione giuridica attribuita dal diritto interno risulta poco rilevante: solo il contenuto materiale del diritto rivendicato davanti al giudice nazionale e gli effetti della titolarità di tale diritto nell’ordinamento interno sono determinanti per accertare il carattere civile di una controversia32.

Successivamente nell’ambito di controversie che presentavano questioni attinenti sia al diritto privato che al diritto pubblico la Corte, al fine di decidere sull’applicabilità dell’art. 6, par. 1, ha utilizzato il metodo del bilanciamento33. In altre parole la Corte ha valutato in ogni caso di specie se gli elementi riconducibili al diritto privato prevalessero o meno su quelli attinenti al diritto pubblico e, in caso affermativo, ha concluso per l’applicabilità dell’art. 6. La soluzione del bilanciamento, così come adottata dalla Corte e malgrado l’indiscutibile margine di discrezionalità che la caratterizza, presenta il vantaggio di evitare discriminazioni tra i soggetti dei diversi ordinamenti nella misura in cui situazioni di fatto simili sono regolate in maniera differente da uno Stato all’altro. Non elimina, tuttavia, le incertezze dell’interprete nell’applicazione dell’art. 6.

In sentenze più recenti la Corte ha precisato che, qualora l’azione intrapresa davanti al giudice nazionale abbia un oggetto “patrimoniale”, la stessa va, in ogni caso, considerata come una controversia su un diritto di carattere civile, a prescindere dalla sua origine e dal tipo di giurisdizione competente34. Il carattere della “patrimonialità” viene utilizzato come nuovo, e apparentemente più preciso, criterio per stabilire l’applicabilità dell’art. 6.

5. Nei casi oggetto della presente nota l’utilizzazione del criterio della patrimonialità aveva permesso alla Commissione di giungere alla conclusione che l’art. 6 era da considerarsi applicabile35 nella misura in cui, sebbene nelle procedure nazionali fossero state sollevate questioni che toccavano l’assunzione, la carriera e la cessazione di funzioni dal pubblico impiego, la natura patrimoniale delle richieste era da considerarsi prevalente sugli aspetti di diritto pubblico.

La Corte, invece, ha utilizzato il criterio della patrimonialità in modo più restrittivo. L’assunto principale sotteso al suo ragionamento è che i rapporti di pubblico impiego sono regolati dal diritto pubblico e che, di conseguenza, le controversie inerenti a tali rapporti non rientrano nella nozione di “controversia sui diritti civili”. Tale assunto vale in modo particolare, a giudizio della Corte, per le questioni relative alle assunzioni, alla carriera e alla cessazione di funzioni, poiché esse rientrano nella sfera delle potestà discrezionali della pubblica amministrazione relative alla sua organizzazione interna. Tuttavia, come ammesso dallo stesso Governo italiano36, non si può escludere che nell’ambito di un rapporto di pubblico impiego esistano dei diritti di carattere civile ai sensi dell’art. 6, par. 1 della Convenzione. Nei casi in cui l’art. 6, par. 1 è stato dichiarato applicabile l’oggetto dei ricorsi concerneva esclusivamente o principalmente questioni retributive. I ricorrenti rivendicavano diritti di carattere patrimoniale in relazione ai quali la pubblica amministrazione non poteva esercitare alcuna potestà discrezionale. Gli elementi privatistici risultavano, pertanto, prevalenti rispetto a quelli pubblicistici. Nei casi in cui l’art. 6, par. 1 è stato, invece, considerato inapplicabile l’oggetto dei ricorsi riguardava questioni legate all’assunzione, alla carriera e alla cessazione di funzioni dal pubblico impiego, riconducibili al diritto pubblico e non aventi quindi, di per sé, natura patrimoniale. Anche laddove un elemento di tipo patrimoniale (pagamento di differenze retributive37) era presente, lo stesso è stato considerato irrilevante nella misura in cui il riconoscimento della sua esistenza era subordinato all’annullamento dell’atto della pubblica amministrazione impugnato relativo a questioni incidenti sulla carriera dei ricorrenti38.

6. Le conclusioni della Corte, se risultano comprensibili nel tentativo di non estendere ulteriormente l’ambito di applicabilità dell’art. 6, sono, d’altro canto, di oscura intelligibilità per l’interprete che sia alla ricerca di un criterio dotato di logicità.

Appare, in primo luogo, assai difficile utilizzare il criterio della patrimonialità come discriminante nell’applicazione dell’art. 6 della Convenzione39, poiché nella maggior parte delle controversie attinenti ad un rapporto di lavoro, sia esso pubblico o privato, esiste una rivendicazione di tipo patrimoniale.

Risulta ancora più arduo seguire l’analisi della Corte nella distinzione che essa fa tra i lavoratori del settore pubblico e quelli del privato, poiché tale analisi sembra non tener conto né delle differenze esistenti tra i diversi Stati parti alla Convenzione nella definizione del pubblico impiego, né dei cambiamenti in atto nell’organizzazione del pubblico impiego degli Stati europei, ivi compresa l’Italia. Considerare astrattamente che le questioni relative all’assunzione, alla carriera e alla cessazione di funzioni dal pubblico impiego sono regolate dal diritto pubblico vuol dire ignorare che non esiste un’unica definizione di pubblico impiego applicabile a tutti gli Stati parti alla Convenzione e che, all’interno dei singoli Stati, il pubblico impiego non può essere considerato come una realtà omogenea. Si rivela, inoltre, obsoleto l’assunto secondo il quale l’assoggettamento dei pubblici dipendenti alla potestà discrezionale della pubblica amministrazione e la conseguente limitazione di alcune garanzie trovi fondamento nei privilegi dei quali essi godono rispetto ai lavoratori del settore privato40.

E’ facile constatare che, seguendo il ragionamento della Corte, si realizza una grande disparità di trattamento nelle garanzie di ordine processuale accordate ai soggetti dei diversi ordinamenti. Risulta evidente che, nel caso in cui le stesse attività lavorative vengono svolte in alcuni Stati da lavoratori assunti dall’amministrazione in base a contratti di diritto privato e in altri da lavoratori il cui rapporto di lavoro è regolato dal diritto pubblico41, mentre i primi, in caso di controversia giudiziale con il datore di lavoro, godono automaticamente delle garanzie previste dall’art. 6, par. 1, i secondi ne risultano esclusi, a meno che l’oggetto della controversia abbia natura patrimoniale e non implichi l’esercizio di prerogative discrezionali della pubblica amministrazione. La Corte utilizza, inoltre, i termini fonctionnaire nella versione francese e civil servant in quella inglese come denominazioni generiche per i dipendenti della pubblica amministrazione soggetti al diritto pubblico. In realtà, tuttavia, i due termini hanno un valore ben preciso nell’ambito dei rispettivi sistemi di diritto e non sono tra loro assimilabili42. Il carattere obsoleto del ragionamento della Corte risulta ancora più evidente alla luce della privatizzazione del pubblico impiego avvenuta in Italia, nella misura in cui il rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione di tutta una serie di dipendenti è regolato ormai dal diritto privato e la giurisdizione sulle controversie ivi inerenti è stata devoluta in gran parte al giudice ordinario43.

7. Alla luce delle incertezze e delle evidenti discriminazioni44 alle quali la giurisprudenza della Corte potrebbe condurre risulta auspicabile un cambiamento nell’approccio alla questione dell’applicabilità dell’art. 6 della Convenzione alle controversie in materia di pubblico impiego. Un simile cambiamento potrebbe operarsi a due livelli.

In primo luogo la Corte potrebbe, come suggerito nelle opinioni dissenzienti della sentenza Neigel e delle quattordici sentenze italiane in cui l’art. 6 è stato dichiarato inapplicabile45, interpretare la nozione di “pubblico impiego” in modo autonomo ispirandosi alla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee relativa all’art. 48 del Trattato istitutivo della Comunità europea. In base al quarto comma dell’articolo 48 gli impiegati della pubblica amministrazione sono esclusi dall’applicazione delle norme sulla libera circolazione delle persone. La Corte di Lussemburgo ha, tuttavia, interpretato tale eccezione in modo restrittivo, limitandola a quei dipendenti pubblici che svolgono mansioni attinenti all’esercizio dell’imperium dello Stato46. La Commissione europea, da parte sua, ha indicato quali sono le funzioni sottratte al principio della libera circolazione ed ha invitato gli Stati membri a modificare la legislazione pertinente in modo da conformarsi al principio enunciato dalla Corte47. Sebbene gli scopi dell’art. 48 del Trattato istitutivo della Comunità economica europea non siano assimilabili a quelli dell’art. 6 della Convenzione, l’adozione da parte della Corte europea dei Diritti dell’Uomo di un orientamento simile a quello della giurisprudenza della Corte di Lussemburgo in materia di libera circolazione delle persone avrebbe sicuramente il pregio di uniformare il trattamento riservato ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni dei vari Stati che non esercitano funzioni strettamente legate all’imperium. Allo stesso tempo gli Stati non sarebbero tenuti, alla luce della Convenzione, ad attuare le garanzie previste dall’art. 6, par. 1 nelle controversie aventi ad oggetto il rapporto di lavoro dei pubblici dipendenti investiti di compiti attinenti all’esercizio della sovranità dello Stato. In tal modo si eviterebbero le incertezze legate alla nozione di patrimonialità e all’utilizzazione del metodo del bilanciamento fra elementi privatistici e pubblicistici della controversia.

8. La soluzione sopra indicata risulta, tuttavia, insufficiente laddove si consideri il problema da un punto di vista più ampio.

Innanzi tutto si potrebbe affermare che una controversia relativa ad un rapporto di lavoro, sia esso regolato dal diritto pubblico o dal diritto privato, riguarda sempre un “diritto di carattere civile”, come sostenuto dal giudice Palm nell’opinione dissenziente sopracitata48.

Tuttavia, è proprio l’interpretazione della nozione di “diritto di carattere civile” sviluppata dalla Corte che, sebbene abbia avuto il pregio di estendere l’applicabilità dell’art. 6, par. 1 a controversie non aventi prima facie un carattere civile, nel senso di riconducibile al diritto privato, rappresenta fonte di incongruenze e di incertezze soprattutto nei casi in cui l’oggetto dei litigi davanti al giudice nazionale concerne questioni attinenti all’esercizio di potestà della pubblica amministrazione.

Per superare le difficoltà che si presentano nell’interpretazione della nozione si potrebbe sostenere, come affermato in dottrina49, che laddove l’ordinamento interno abbia previsto la possibilità di ricorrere davanti ad un organo di natura giurisdizionale per la tutela di situazioni giuridiche soggettive o di interessi, lo svolgimento del relativo processo deve rispettare le esigenze dell’art. 6 della Convenzione. Un argomento di tal genere troverebbe fondamento nella Convenzione, poiché, sulla base dell’art. 53, “Nessuna disposizione della presente Convenzione può essere interpretata in modo da pregiudicare i Diritti dell’Uomo e le Libertà fondamentali che possano essere riconosciuti in base alle leggi di ogni Parte Contraente o in base ad ogni altro accordo al quale essa partecipi”. Questa disposizione ha come scopo di evitare che, nel caso in cui lo standard di protezione dei diritti fondamentali previsto dalla legislazione interna di uno Stato o dai trattati internazionali da questo conclusi sia più elevato rispetto a quanto previsto dalla Convenzione, lo Stato stesso possa invocare la Convenzione per fornire minori garanzie ai soggetti del suo ordinamento. Un siffatto ragionamento, inoltre, non rappresenterebbe una novità nell’ambito della giurisprudenza della Corte. Nella sentenza Delcourt50, ad esempio, la Corte ha affermato che, sebbene l’art. 6 della Convenzione non preveda alcun obbligo per gli Stati di organizzare il loro sistema giudiziario in modo da assicurare un doppio grado di giurisdizione ed un esame di legittimità, laddove, tuttavia, la possibilità di adire più gradi di una stessa giurisdizione è prevista dall’ordinamento degli Stati stessi, alla procedura che si svolge davanti al giudice del secondo grado o di legittimità si applicano ugualmente le garanzie previste dall’art. 6.

Trasponendo tale argomentazione alla questione dell’applicabilità dell’art. 6 al contenzioso relativo al pubblico impiego, si potrebbe affermare che, sebbene gli Stati non siano tenuti a garantire che le controversie relative all’accesso, alla carriera e alla cessazione dalle funzioni di pubblici impiegati vengano esaminate equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge51, qualora gli ordinamenti interni prevedano la possibilità per i pubblici dipendenti, siano essi detentori o meno del potere di imperium, di adire un tribunale che, per altre controversie rientranti sicuramente nella nozione di “controversia su un diritto di carattere civile”, è tenuto a rispettare quanto previsto dall’art. 6, par. 1, non è possibile sottrarre le procedure relative al contenzioso in materia di pubblico impiego alle garanzie dell’art. 6 senza contravvenire a quanto disposto dall’art. 5352. Seguire una logica diversa avrebbe come conseguenza che una stessa giurisdizione è tenuta, in base all’art. 6 della Convenzione, a rispettare regole variabili in funzione dell’oggetto delle controversie di cui è investita.

La soluzione proposta avrebbe il pregio di evitare la ricerca di una nozione autonoma di “pubblico impiego” e, al contempo, di lasciare gli Stati liberi di scegliere il grado di tutela da accordare ai pubblici dipendenti. Tuttavia, laddove questi ultimi abbiano, secondo l’ordinamento interno, la possibilità di adire un organo di natura giurisdizionale, non possono essere esclusi dalle garanzie accordate dall’articolo 6 della Convenzione.

9. Da ultimo non si può che auspicare che la nuova Corte54 riconsideri la questione dell’applicabilità dell’art. 6, par. 1 alle controversie relative al pubblico impiego. Un approccio meno restrittivo nell’interpretazione dell’art. 6 permetterebbe di evitare, come sottolineato nell’opinione dissenziente del giudice De Meyer nella sentenza Pierre-Bloch55, che la distinzione tra diritto privato e diritto pubblico non serva a ridurre l’ambito di protezione dei cittadini nelle situazioni in cui entra in gioco l’esercizio di potestà pubbliche. Non si deve dimenticare che lo scopo ultimo di un sistema internazionale di protezione dei diritti fondamentali come quello stabilito dalla Convenzione Europea è di garantire i soggetti degli ordinamenti nazionali contro lo strapotere degli Stati.

(*) Le opinioni espresse impegnano solo l’autrice.

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NOTE

1 Sentenze Spurio, Gallo, Zilaghe, Laghi, Viero, Orlandini, Ryllo, De Santa, Lapalorcia, Abenavoli, Nicodemo, Soldani, Fusco, Di Luca e Saluzzi, Pizzi, Scarfò, Argento, Trombetta c. Italie, pronunciate il 2 settembre 1997, in Recueil des arrêts et décisions, Carl Heymanns Verlag KG, 1997-V, p. 1575 ss.

2 Sentenza Neigel c. France del 17 marzo 1997, in Recueil, 1997-II, p. 399 ss.

3 Sentenze Huber c. France del 19 febbraio 1998, in Recueil, 1998-I, p. 105 ss., Maillard c. France e Cazenave de la Roche c. France del 9 giugno 1998, Le Calvez c. France del 29 luglio 1998, Couez c. France del 24 agosto 1998, di prossima pubblicazione in Recueil, 1998.

4 Di seguito “la Corte”.

5 Di seguito “la Convenzione”.

6 Sentenze De Santa, Lapalorcia, Abenavoli e Nicodemo.

7 Sentenze Cazenave de la Roche, Le Calvez e Couez.

8 Di seguito “la Commissione”. Si vedano ricorso 1931/63, X. c/l’Autriche, decisione del 2 ottobre 1964, in Annales de la Convention européenne des droits de l’homme, 7, p. 123; ric. 3937/69, X. c./la Belgique, dec. 12 dicembre 1969, in Recueil des décisions de la Commission européenne des droits de l’homme, 32, p. 61; ric. 6324/73, X. c./la Belgique, dec. 18 luglio 1974, Rec. 46, p. 218; ric. 7374/76, X. c/Danemark, dec. 8 marzo 1976, in Décisions et Rapports (D.R.), 5, p. 157; ric. 8496/79, X. c/Royaume Uni, dec. 8 ottobre 1980, D.R. 21, p. 168; ric. 9208/80, Otelo Saraiva de Carvalho c/Portugal, dec. 10 luglio 1981, D.R. 26, p. 262; ric. 9248/81, Torsten Leander c/Suède, dec. 10 ottobre 1983, D.R. 34, p.78; ric. 10878/84, Bengt Jakobsson c/Suède, dec. 4 dicembre 1984, D.R. 41, p. 247; ric. 12159/86, Rouit c/France, dec. 6 marzo 1989, non pubblicata, ric. 15965/90, R.H. c/Espagne, dec. 15 gennaio 1993, D.R., 74, p. 76; Peltier c/France, rapporto del 20 maggio 1997, ric. 25545/94, non pubblicato.

9 Ad eccezione del caso Fusco. La ricorrente era stata assunta dal Comune di Benevento con un contratto a tempo determinato, non rinnovato alla scadenza. Il ricorso al T.A.R. aveva ad oggetto il riconoscimento dell’esistenza di un rapporto di pubblico impiego.

10 Ricorsi 23217/94 (Spurio), 25574/94 (De Santa), 25575/94 (Gallo), 25586/94 (Lapalorcia), 25587/94 (Abenavoli), 25590/94 (Zilaghe) e da 25831/94 a 25843/94 (Laghi, Viero, Orlandini, Ryllo, Soldani, Fusco, Di Luca e Saluzzi, Nicodemo, Pizzi, Scarfò, Argento e Trombetta) c/Italie, rapporti del 28 novembre 1995, pubblicati in calce alle rispettive sentenze, v. supra n. 1.

11 Fusco (riconoscimento dell’esistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato con il Comune di Benevento), Di Luca e Santuzzi (annullamento della decisione del Ministero delle Finanze che aveva attribuito ai ricorrenti, al momento della nomina a tempo indeterminato, qualifica e retribuzione inferiori a quelle corrispondenti alle funzioni svolte durante il precedente rapporto di lavoro a tempo determinato) Pizzi e Scarfò (annullamento della decisione del Consiglio regionale della Calabria che aveva attribuito al ricorrente, al momento della nomina a tempo indeterminato, qualifica e retribuzione inferiori a quelle corrispondenti alle funzioni svolte durante il precedente rapporto di lavoro a tempo determinato), Argento (annullamento della decisione della U.S.L. di Ragusa che aveva attribuito al ricorrente, al momento dell’assunzione a tempo indeterminato, una qualifica inferiore a quella pretesa).

12 Spurio (pagamento delle differenze retributive dovute per le mansioni superiori svolte in qualità di infermiere professionale presso l’ospedale civile di Ascoli Piceno), Gallo (annullamento di una sanzione disciplinare), Zilaghe (annullamento della decisione del consorzio per lo sviluppo industriale di Sassari che aveva attribuito al ricorrente una qualifica inferiore alle funzioni effettivamente svolte), Laghi (annullamento della decisione del Ministero delle Finanze che aveva attribuito al ricorrente una qualifica inferiore alle funzioni effettivamente svolte), Orlandini (riconoscimento dell’effetto retroattivo della promozione ottenuta anche per gli aspetti retributivi), Viero (annullamento della decisione della Giunta regionale del Veneto Finanze che aveva attribuito al ricorrente una qualifica inferiore alle funzioni effettivamente svolte), Soldani (annullamento di cinque decisioni del Ministero del Tesoro aventi ad oggetto il rifiuto di attribuire alla ricorrente una qualifica superiore), Trombetta (annullamento di una serie di decisioni della U.S.L. di Catania aventi ad oggetto l’attribuzione di una qualifica inferiore a quella pretesa).

13 Ryllo (annullamento della decisione di rifiuto di reintegra del ricorrente, già pensionato, nel suo posto di insegnante).

14 Sentenza F.Lombardo c. Italie del 26 novembre 1992, in Publication de la Cour européenne des droits de l’homme, Série A, 249-B. Il caso riguardava l’eccessiva durata di una procedura svoltasi davanti alla Corte dei Conti avente ad oggetto l’annullamento di una decisione del Ministro della Difesa che aveva rifiutato di riconoscere per intero al ricorrente, carabiniere in pensione, il diritto alla pensione privilegiata ordinaria, accordando il trattamento privilegiato per soli due anni. La Corte ha ritenuto che l’art. 6, par. 1 fosse applicabile in considerazione del fatto che “Même si les contestations concernant le recrutement, la carrière et la cessation d’activité des magistrats sortent, en règle générale, du champ d’application de l’article 6 § 1, l’intervention de l’autorité publique par une loi ou un règlement n’a pas empêché la Cour, dans plusieurs affaires, de conclure au caractère civil du droit litigieux. Nonobstant les aspects de droit public signalés par le Gouvernement, il s’agit, ici, en substance, de l’obligation pour l’Etat de verser à un fonctionnaire une pension conformément à la legislation en vigueur. En s’acquittant de cette obligation l’Etat n’use pas de prérogatives discrétionnaires; en la matière, il peut se comparer à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit privé” (par. 16, pag. 26-27).

15 Sentenza Massa c. Italie del 24 agosto 1993, Série A, 265-B. Il ricorrente si lamentava dell’eccessiva durata di una procedura svoltasi davanti alla Corte dei Conti avente ad oggetto l’annullamento di un decreto del Ministero della Pubblica Istruzione che aveva rigettato la domanda di pensione di reversibilità del ricorrente, in seguito al decesso della moglie, ex direttrice di scuola elementare. La Corte ha deciso per l’applicabilità dell’art. 6, par. 1 al caso, ribadendo quanto già affermato nella sentenza Lombardo: “Nonobstant les aspects de droit public signalés par le Gouvernement, à l’origine du présent litige figure l’obligation, pour l’Etat, de verser à l’epoux d’une fonctionnaire une pension de réversion conformément à la legislation en vigueur. En s’acquittant de cette obligation, l’Etat n’use pas de prérogatives discrétionnaires; en la matière, il peut se comparer à un employeur partie à un contrat de travail régi par le droit privé.” (par. 26, pag. 20).

16 Sentenza Neigel, v. supra n. 2. La ricorrente, stenodattilografa ausiliaria presso il Comune di Biarritz, si lamentava dell’eccessiva durata di una procedura svoltasi davanti alle giurisdizioni amministrative francesi avente ad oggetto l’annullamento della decisione con la quale il sindaco aveva rifiutato di reintegrarla sul posto di lavoro successivamente ad un periodo di aspettativa e la condanna al pagamento delle differenze retributive. La Corte ha ritenuto che l’art. 6, par. 1 non fosse applicabile. Richiamando le sentenze Lombardo e Massa la Corte ha precisato che “Les doléances des interessés n’avaient trait ni au “recrutement” ni à la “carrière” et ne concernaient qu’indirectement la “cessation d’activité” d’un fonctionnaire puisqu’elles consistaient en la revendication d’un droit purement patrimonial légalement né après celle-ci”, mentre, nel caso di specie “la contestation … avait manifestement trait tout à la fois son “recrutement”, à sa “carrière” et à sa “cessation d’activité”. Elle ne portait donc pas sur un droit “de caractère civil” au sense de l’article 6 §1.” (par. 44).

17 De Santa, Lapalorcia e Abenavoli.

18 Nicodemo

19 Nella sentenza Couez c. France la Corte precisa che, sebbene prima facie il ricorso avesse ad oggetto questioni legate alla carriera o alla cessazione delle funzioni, l’esito della procedura nazionale aveva un’incidenza determinante sui diritti patrimoniali dell’attore (par. 25), v. supra n. 3.

20 La durata rispettiva delle procedure era di sedici anni e undici mesi (De Santa), sei anni e un mese (Lapalorcia), quindici anni e quattro mesi (Abenavoli) e tredici anni e un mese (Nicodemo).

21 Il primo esempio di applicazione dell’art. 6 ad una controversia in materia di pubblico impiego risale al 1990: ric. 12766/87, Tinelli c/France, dec. 16 maggio 1990, D.R., 65, p. 155. Successivamente la Commissione si è pronunciata favorevolmente in un numero crescente di casi: ric. 15058/89, Darnell c/Royaume Uni, dec. 10 aprile 1991, D.R., 69, p. 311; ric. 18725/91, Neigel c/France, rapporto del 17 ottobre 1995, pubblicato in calce alla sentenza, v. supra n. 2, ric. 25549/94, Cazenave de la Roche c/France, rapporto del 27 novembre 1996, pubblicato in calce alla sentenza, v. supra n. 3, ric. 28085/95 Bertholle c/France, rapporto del 15 gennaio 1997, non pubblicato, ric. 25554/94, Le Calvez c/France, rapporto del 26 febbraio 1997, pubblicato in calce alla sentenza, v. supra n. 3, ric. 24271/94, Couez c/France, rapporto del 21 maggio 1997, pubblicato in calce alla sentenza, v. supra n. 3, ric. 31622/96, G.O. c/Italie, rapporto del 29 maggio 1997, non pubblicato, ric. 24915/94, C.M.C. c/France, rapporto del 22 ottobre 1997, non pubblicato.

22 Per un commento dell’art. 6 si possono consultare numerose opere di dottrina e raccolte di giurisprudenza. Tra le più recenti M.DE SALVIA, Compendium de la Convention européenne des droits de l’homme, Les principes directeurs de la jurisprudence relative à la Convention européenne des droits de l’homme, Engel, 1998, P.VAN DIJK, G.J.L.VAN HOOF, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Kluwer, 1998, HARRIS, O’BOYLE, WARBRICK, Law of the European Convention on Human Rights, Butterworths, 1995, L.E.PETTITI, E.DECAUX, P.H.IMBERT, La Convention européenne des droits de l’homme, Commentaire article par article, Paris, 1995.

23 La Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo e il Patto internazionale sui diritti civili e politici, riconoscono rispettivamente agli articoli 21, par. 1 e 25 il diritto di accedere, in condizioni di uguaglianza, alle pubbliche funzioni del paese di cittadinanza. I lavori preparatori al Protocollo n. 4 della Convenzione europea testimoniano la volontà non equivoca degli Stati di escludere il diritto di accesso all’impiego pubblico dai diritti garantiti dal sistema della Convenzione. Si veda in Recueil des travaux préparatoires du Protocole n. 4, Strasbourg, 1976.

24 “Le Alte Parti Contraenti riconoscono ad ogni persona sottoposta alla loro giurisdizione i diritti e le libertà enunciati nel Titolo Primo della presente Convenzione”.

25 “Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, le religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita o ogni altra condizione.”

26 Sentenza Glasenapp c. Allemagne del 28 agosto 1986, Série A, n. 104, par. 49 : “Si cet Historique montre que les Etats contractants n’ont pas voulu s’engager à reconnaître dans la Convention ou ses Protocoles un droit d’accès à la fonction publique, il en ressort pas pour autant qu’à d’autres égards les fonctionnaires sortent du champ d’application de la Convention. En ses articles 1 et 14, celle-ci (la Convention) précise que “toute personne relevant de (la) juridiction” des Etats contractants doit juir, “sans distinction aucune”, des droits et libertés énumérés au Titre I. L’art. 11§2 in fine, qui permet aux Etats d’apporter des restrictions spéciales à l’exercice des libertés des réunion et d’association des “membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’ administration de l’Etat”, confirme au demeurant qu’en règle générale les garanties de la Convention s’étendent aux fonctionnaires”. Si veda anche la sentenza Vogt c. Allemagne del 26 settembre 1995, Série A, n. 323, par. 43: “La Cour rappelle que le droit d’accès à la fonction publique a été délibérément omis de la Convention. Le refus de nommer quelqu’un fonctionnaire ne saurait donc fonder en soi une plainte sur le terrain de la Convention. Il n’en ressort pas pour autant qu’une personne désignée comme fonctionnaire ne puisse dénoncer sa révocation si celle-ci enfreint l’un des droits garantis par la Convention. Le fonctionnaires ne sortent pas du champ d’application de cet instrument.”

27 Risultano poco numerosi i lavori consacrati dalla dottrina alla nozione di “controversia sui diritti e doveri di carattere civile”. Si vedano C. RASENAK, Civil rights and obligations or droits et obligatons à caractère civil: two crucial legal determination in Art. 6 (1) of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, in Revue des droits de l’homme, 1970, p. 51 ss., G.SPERDUTI, Recherche d’une methode appropriée aux fins de la determination de la notion de “droits et obligations de caractère civil” dans la Convention européenne des droits de l’homme, in Rivista di diritto internazionale, 1989, p. 761 ss., P.VAN DIJK, The interpretation of “civil rights and obligations” by the European Court of Human Rights – one more step to take, in Matscher/Petzold, Protecting Human Rights: The European Dimension, Carl Heymanns Verlag, 1988, p. 131 ss., A.P.VIJAPUR, The scope of civil rights under article 6 of the European Convention on Human Rights. A study of the problem of right of access to court, in Turkish Yearbook of Human Rights, 1992, p. 117 ss.

28 Sentenza Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique del 23 giugno 1981, Série A, n. 43, p. 20, par. 44: “… ce texte (l’art. 6, par. 1) ne vaut pas seulement pour une procédure déjà entamée: peut aussi l’invoquer quiconque, estimant illégale une ingérence dans l’exercice de l’un de ses droits (de caractère civil), se plaint de n’avoir pas eu l’occasion de soumettre pareille contestation à un tribunal répondant aux exigences de l’article 6§1”; par. 45: “L’esprit de la Convention commande de ne pas prendre ce terme (contestation) dans une acception trop technique et d’en donner une définition matérielle plutôt que formelle; la version anglaise de l’article 6 § 1 n’en renferme du reste pas le pendant.”.; par. 51: “Pas plus pour les contestations civiles que pour les accusations pénales, l’article 6 § 1 ne distingue pas entre points de fait et questions juridiques”; si vedano anche le sentenze Sporrong et Lönnroth c. Suède del 23 settembre 1982, Série A, n. 52, par. 81, Benthem c. Pays Bas del 23 ottobre 1985, Série A n. 97, par. 32., Van Marle et autres c. Pays Bas del 26 giugno 1986, Série A, n. 101, par. 32.

29 Sentenza James et autres c. Royaume Uni del 21 febbraio 1986, Série A, n. 98, par. 81: “L’article 6 § 1 ne vaut que pour les “contestations” relatives à des “droits et obligations” – de caractère civil – que l’on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en droit interne; il n’assure par lui-même aux “droits et obligations” (de caractère civil) aucun contenu matériel déterminé dans l’ordre juridique des Etats contractants.”; si vedano anche le sentenze Lithgow et autres c. Royaume-Uni dell’8 luglio 1986, Série A, n. 102, par. 192 e W. c. Royaume-Uni dell’8 luglio 1987, par.73.

30 Sentenza Benthem, v. supra e infra; sentenza Pudas c. Suède del 27 ottobre 1987, Série A, n. 125, par. 34; sentenza H. c. Belgique del 30 novembre 1987, Série A, 127-B, par. 43. Nei primi due casi l’oggetto della controversia riguardava il ritiro di licenze (autorizzazione accordata provvisoriamente per la vendita di GPL, successivamente ritirata, nel caso Benthem e per l’esercizio dell’attività di trasporto di passeggeri su linea interurbana nel caso Pudas). Il caso H. c. Belgique aveva ad oggetto la domanda di reiscrizione all’albo degli avvocati da parte di un avvocato precedentemente radiato. Nei tre casi la Corte ha ritenuto che la contestazione avesse ad oggetto un diritto poiché l’esito delle tre controversie avrebbe influito direttamente sull’esercizio di un’attività commerciale privata nei primi due casi e sulla possibilità di esercitare una professione liberale nel terzo caso.

31 Sentenza Ringeisen c. Allemagne del 16 luglio 1971, Série A, n. 13, p.39, par. 94: “Pour que l’art. 6 § 1 s’applique à une contestation, il n’est pas nécessaire que (…) les deux parties au litige soient des personnes privées. Le libellé de l’art. 6 § 1 est beaucoup plus large; le terme français “contestation sur (des) droits et obligation de caractère civil” couvrent toute procédure dont l’issue est déterminante pour des droits et obligation de caractère privé. Le texte anglais, qui vise “the determination of civil rights and obligations” confirme cette interpretation. Peu importent dès lors la nature de la loi suivant laquelle la contestation doit être tranchée (loi civile, commerciale, administrative, etc.) et celle de l’autorité compétente en la matière (juridiciton de droit commun, organe administratif, etc.) .”

32 Sentenza König c. Allemagne del 28 giugno 1978, Série A n. 27, par. 89: “Si la Cour conclut ainsi à l’autonomie de la notion de “droits et obligations de caractère civil”, elle ne juge pas pour autant dénuée d’intêret, dans ce domaine, la législation de l’Etat concerné. C’est en effet au regard non de la qualification juridique, mais du contenu matériel et des effets que lui confère le droit interne de l’Etat en cause, qu’un droit doit être considéré ou non comme étant de caractère civil au sens de cette expression dans la Convention.” Nel caso di specie la Corte aveva considerato l’art. 6, par. 1 applicabile al caso di un medico che aveva adito la giurisdizione amministrativa per ottenere l’annullamento della decisione di revoca dell’autorizzazione alla gestione di una clinica e all’esercizio della professione medica. La Corte ha ritenuto irrilevante che la controversia portata alla conoscenza del tribunale amministrativo avesse ad oggetto atti amministrativi adottati dalle autorità competenti nell’ambito dell’esercizio delle loro potestà discrezionali. Ciò che importava era che dall’esito della procedura dipendeva la possibilità per il ricorrente di continuare ad esercitare le sue attività professionali, perfettamente assimilabili ad un’attività commerciale e aventi, pertanto, natura privatistica. Nel caso Benthem la Corte si è pronunciata per l’applicabilità dell’art. 6, par. 1 ad una procedura avente ad oggetto l’annullamento dell’autorizzazione già accordata dal comune al ricorrente per la vendita di gas GPL: “Aux yeux de la Cour, une contestation “réelle et sérieuse” sur “l’existence même” du droit, revendiqué par le requérant, à l’octroi d’une autorisation a surgi entre lui et les autorités néerlandaises au moins après le recours de l’inspecteur régional contre la décision de la municipalité de Westellingwerf. Cela ressort spécialement du fait que … le requérant a pu, sans enfreindre la loi, exploiter son installation en vertu de la licence accordée par la municipalité (par. 33) … la délivrance de l’autorisation à laquelle le requérant prétendait avoir droit figurait parmi les conditions de l’exercice d’une partie de l’activité professionnelle qu’il menait en qualité d’entrepreneur. Elle se trouvait intimement associée au droit d’utiliser ses biens en conformité avec les exigences de la loi. En outre, pareille licence revêt un caractère patrimonial, ce qui ressort notamment de sa transimissibilité aux tiers (par. 36).”

33 Nelle sentenze Feldbrugge e Deumeland la Corte è stata chiamata a decidere sulla violazione dell’art. 6, par. 1 in relazione a due casi aventi ad oggetto questioni riguardanti rispettivamente l’assicurazione malattia obbligatoria e il pagamento di una pensione complementare per incidente sul lavoro. In entrambi i casi ha dichiarato l’art. 6, par. 1 applicabile, considerando gli aspetti di diritto privato prevalenti su quelli di diritto pubblico. Sentenza Feldbrugge del 29 maggio 1986, Série A n. 99, par. 25 ss.; sentenza Deumeland del 29 maggio 1986, Série A n. 100, par. 59 ss.

34 Sentenza Editions Périscope c. France del 26 marzo 1992, Série A, n. 234-B, p. 66, par. 40: “La Cour relève que l’action de la société requérante avait un objet “patrimonial” et se fondait sur une atteinte alléguée à des droits eux aussi patrimoniaux. Le droit en question revêtait donc un “caractère civil”, nonobstant l’origine du différend et la compétence des juridictions administratives.” La società ricorrente aveva adito le giurisdizioni amministrative per ottenere il risarcimento del danno conseguente al rifiuto di accordare sgravi fiscali e riduzioni delle tariffe postali già concessi ad imprese concorrenti. Tale rifiuto, a giudizio della ricorrente, l’aveva costretta ad interrompere la sua attività.

35 Ric. 23217/94, v. supra n. 10, par. 10: “La Commission considère pour sa part que le caractère patrimonial prime en l’espèce (…) et que la procédure devant les juridictions nationales tendait donc à faire décider d’une “contestation” sur des questions de droit interne et de fait susceptibles d’appréciation juridictionnelle (…) et sur des “droits et obligations de caractère civil”, et se situe, par conséquant dans le champ d’application de l’article 6 de la Convention.”

36 “Selon le Gouvernement, si on ne saurait exclure a priori l’existance de droits de caractère civil dans un rapport d’emploi relevant de la fonction publique, les litiges en la matière sortiraient en principe du champ d’application de l’art. 6 de la Convention. L’applicabilité de cette disposition découlerait de la prédominance, dans un cas donné, des aspects de droits privé”, sentenza Spurio, par. 16, v. supra n. 1.

37 V. Spurio, Viero e Trombetta: i ricorrenti avevano chiesto, oltre all’annullamento di decisioni della pubblica amministrazione che avevano loro rifiutato il riconoscimento di una qualifica superiore o che avevano loro attribuito una qualifica inferiore alle funzioni svolte, la corresponsione delle differenze retributive esistenti tra lo stipendio della mansione superiore e quello effettivamente percepito.

38 Sentenza Spurio, par. 19: “Quant’à la demande de l’intéressé tendant au paiement des différences de salaire, la Cour observe que l’allocation d’une indemnité de ce type par le juge administratif est directement subordonnée au constat préalable de l’illegalité du comportement de l’employeur”.

39 Si veda a proposito l’opinione dissenziente del giudice Foighel nel caso Huber, supra, par. 5: “…établir une distinction entre les contestations où un fonctionnaire a un intérêt patrimonial et celles où il n’en a pas est un exercice qui n’est pas loin de l’arbitraire total.”

40 Illuminante in tal senso l’opinione dissenziente del giudice Pettiti nel caso Couez, supra n. 3, la quale sembra ignorare totalmente la profonda diversità di condizioni dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni degli Stati parti alla Convenzione: “Les prérogatives de l’Etat en ce domaine (fonction publique) sont la contrepartie des avantages considérables dont bénéficient les membres de la fonction publique par rapport aux salariés du secteur privé (notamment la sécurité du poste, les limites de responsabilité et le régime de la retraite)”.

41 Per le differenze esistenti nello status del personale delle amministrazioni di Belgio, Danimarca, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Olanda, Portogallo, Regno Unito, Spagna si veda J. ZILLER, Administrations comparées, Paris, 1993, pp. 349 ss. e per gli Stati membri dell’Unione europea A. AUER, C. DEMKE, R. POLET, La fonction publique dans l’Europe des 15, Réalités et Perspectives, Maastricht, 1996.

42 J.Ziller, op. cit., p. 349: “L’un de contresens le plus couramment commis consiste en effet à comparer les effectifs de la fonction publique française à ceux du civil service britannique – quatre millions et demi d’agents d’un côté, un demi-million de l’autre -, et d’en conclure qu’il s’agit du reflet de deux conceptions opposées, étatique en France et libérale au Royaume-Uni; en réalité les effectifs d’agents des collectivités publiques sont plus élévés outre-Manche qu’en France … Le civil service ne désigne en effet que les agents des services civils administratifs de l’Etat, et non ceux de toutes les collectivités publiques, comme c’est le cas des termes fonction publique en France.”

43 Nel contesto della presente nota non è possibile approndire la questione dell’effettività della privatizzazione del pubblico impiego in Italia. In proposito si rinvia alle opinioni espresse in dottrina: S. CASSESE, Il sofisma della privatizzazione del pubblico impiego, in Nuova rass., 1993, p. 1724 ss., G.U. RESCIGNO, La nuova disciplina del pubblico impiego, Rapporto di diritto privato speciale o rapporto di diritto pubblico speciale?, in Lavoro e diritto, 1993, p. 553 ss.

44 Per alcune posizione critiche della dottrina si vedano E.A.ALKEMA, “Civil Servants and their “Civil Rights” under the European Convention”, in M.De Salvia/M.E.Villiger (ed.), The birth of the European Human Rights Law, Baden Baden, 1998, D. YERNAULT, Procession d’Echternach à Strasbourg? Le droit des fonctionnaires à un procès équitable et l’exercice de la fonction publique, in Revue trimestrielle des droits de l’homme, 1998, p. 307 ss.

45 Sentenza Neigel, opinione dissenziente del giudice Palm, par. 6 “La Cour devrait donner une interprétation autonome du sens que revêt la “fonction publique” aux fins de l’article 6§1 afin que les mêmes normes puissent s’appliquer à des individus occupant des emplois analogues ou équivalent, indépendamment du système d’emploi en vigueur dans chacun des Etats membres: elle pourrait faire la distinction, reconnue par la Cour de justice des Communautés europeénnes, entre d’une part les emplois emportant exercice de la puissance publique et, de l’autre, ceux qui n’appartiennent pas a la catégorie de l’administration publique au sens propre.”

Sentenze italiane, opinione dissenziente del giudice Pekkanen, par. 4: “La Cour devrait fonder son analyse sur une interprétation autonome de la notion de “fonction publique” aux fins de l’art. 6 § 1, de sorte que les mêmes critères puissent être appliqués aux personnes occupant des postes équivalents ou similaires, indépendemment du système d’emploi de chaque Etat membre. Il faudrait établir une distinction entre les fonctionnaire exerçant l’autorité publique et les autres. Pareille distinction a été reconnue par la Cour européenne de Justice.”

46 Corte di giustizia delle Comunità europee, sentenza del 12 febbraio 1974, 152/73, Sotgiu, Raccolta p. 153 ss.; sentenza del 17 dicembre 1980, 149/79, Commissione c/Belgio, Racc., p. 3881 ss.; sentenza del 26 maggio 1982, 149/79, Commissione c/Belgio, Racc., p. 1845 ss.; sentenza del 3 giugno 1986, 307/84, Commissione c/Francia, Racc. p. 1725 ss.; sentenza del 3 luglio 1986, 66/85, Deborah Lawry-Blum v. Land Baden Würtenberg, Racc., p. 2121 ss.; sentenza del 16 giugno 1987, 225/85, Commissione c/Italia, Racc., p. 2625 ss.; sentenza del 30 maggio 1989, 33/88, Pilar Allué, Carmen Mary Coonan v. Università degli Studi di Venezia, Racc., p. 1591 ss.; sentenza del 27 novembre 1991, 4/91, Annegre Bleis c. Ministère de l’Education nationale, Racc., I, p. 5627; sentenze del 2 luglio 1996, 473/93, Commissione c/Lussemburgo, , Racc., I, p. 3207 ss.; 173/94, Commissione c/Belgio, Racc., I, p. 3265 ss., 290/94, Commissione c/Grecia, Racc., I, 3285 ss.; sentenza del 15 gennaio 1998, 15/96, Schöning-Kougebetopoulou/Hamburg, Racc., I, 47 ss.; sentenza del 5 marzo 1998, 194/96, Kulzer/Bavaria, Racc., I, 895 ss.

47 Commissione CEE, Libera circolazione dei lavoratori e accesso all’impiego nell’amministrazione degli Stati membri – Azione della Commissione in materia di applicazione dell’art. 48, par. 4 del trattato CEE, Guce, 18 gennaio 1988, C 72. Le categorie elencate dalla Commissione includono le forze armate, la polizia e le altre forze dell’ordine pubblico, la magistratura, l’amministrazione fiscale, la diplomazia, gli impieghi dipendenti dai ministeri statali, dai governi regionali, dalle collettività territoriali e da altri enti assimilati e dalla banche centrali, quando si tratti di personale che eserciti attività coordinate intorno ad un potere pubblico dello Stato o di un’altra persona morale di diritto pubblico, come l’elaborazione di atti giuridici, la loro esecuzione, il controllo della loro applicazione e la tutela degli organi dipendenti.

48 “Mon point de vue est aue’un litige touchant à l’emploi d’un individu est “civil” par nature et relève dès lors , en principe, du champ d’application de l’article 6§1. Il en découle qu’en règle générale, cela vaut également pour les fonctionnaires.”, v. supra n. 46.

49 O’Boyle, op. cit., p. 185-186: “A further pragmatic extension to the Court approach would be to consider that insofar as states have courts or administrative tribunals in place to determine cases concerning rights and obligations (of whatever kind) that an individual arguably has under its law, these should comply with Article 6. The satisfactory end result would be that an individual would be guaranteed a “right to a court” in the sense of Article 6: (i) to assert or question any arguable legal ‘right or obligation’ that he has under national law, or (ii) to challenge by means of judicial review a discretionary decision that is taken by the state that directly affects him. While it may not have been intended that the right to a fair trial in Article 6 should have such a wide application, an extensive reading along these lines would not be inconsistent with European law generally”.

50 Sentenza Delcourt del 17 gennaio 1970, Série A n. 11, par. 25.

51 Trattandosi di diritti non tutelati dalla Convenzione anche l’art. 13 risulta non applicabile (art. 13: “Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto ad un ricorso effettivo davanti ad un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali”)

52 Si veda l’opinione dissenziente del Prof. Alkema nel Rapporto della Commissione n. 26586/95, Y. Maillard c. France adottato il 14 gennaio 1997, pubblicato in calce alla sentenza, v. supra n. 3: “Already in its Delcourt judgement the Court held that although Article 6 para. 1 of the Convention does not compel Contracting States to set up courts of appeals or cassation, “Nevertheless, a State which does institute such courts is required to ensure that persons amenable to the law shall enjoy before these courts the fundamental guarantees contained in Article 6″. This clearly implies that where a State has created a jurisdiction it must conform to the standards of Article 6. There is no doubt whatsoever that the French Conseil d’Etat is such a jurisdiction. It is therefore inconceivable that the Conseil d’Etat should, exceptionally in matters concerning civil servants, not be considered a court within the meaning of Article 6 and not be liable to act accordingly”.

53 Si veda l’opinione dissenziente del giudice Foighel nel caso Huber, supra n. , par. 8: “Dans le cadre d’une interpretation autonome, la Cour devrait au moins admettre que les garanties procédurales prévues à l’article 6 §1 s’appliquent lorsque le droit interne autorise les fonctionnaires à saisir les tribunaux. Il n’ya strictement aucune raison pour que les fonctionnaires soient – en pareil cas – privés des garanties procédurales consacrées par l’article 6. Les mêmes tribunaux internes sont tenus d’offrir ces garanties à tous les autres justiciables.”

54 Il Protocollo n. 11 alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, entrato in vigore il 1° novembre 1998, ha dato vita ad una Corte unica dei diritti dell’uomo. Sul Protocollo 11 si veda A.DRZEMCZEWSKI, A major Overhaul of the European Human Rights Convention Control Mechanism: Protocol No. 11, in Collected Courses of the Academy of European Law, Volume VI, Book 2, 121-244, Kluwer, 1997.

55 Sentenza Pierre-Bloch c. France del 21 ottobre 1997, in Recueil, 1997-VI, p. 2206 ss. Nel caso di specie la Corte era chiamata a decidere sulla violazione dell’art. 6 par. 1 in relazione ad una procedura svoltasi davanti al Consiglio costituzionale francese. L’oggetto della procedura riguardava l’accertamento delle spese effettuate dal ricorrente nell’ambito della campagna elettorale per le elezioni legislative. La Corte ha ritenuto l’art. 6, art. 1 non applicabile. Le questioni riguardanti il diritto elettorale sono considerate escluse dalla nozione di “diritto di carattere civile”, in quanto inerenti ai diritti politici. Nell’opinione dissidente il giudice De Meyer critica aspramente la Corte: “La distinction des droits civils et des droits politiques est déjà, en elle-même, assez étrange du point de vue de l’étymologie de ces deux adjectifs, en ce que les mots latins, dont dérive le premier (civile, civis, civitas), et les mot grecs, dont dérive le second (politikon, politis, politeia) signifient la même chose. Elle n’a que trop souvent, comme d’ailleurs la distinction du droit privé et du droit public, à laquelle elle se rattache, servi à soustraire au droit commun les situations touchant à l’exercice de ce qu’en appelle la puissance publique et à réduire le champ de protection des citoyens par rapport à ces situations.

Note

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