1. La decisione

In data 4 luglio 2005, il Tribunale di Firenze ha emanato una decisione destinata ad assumere un ruolo significativo nella discussione relativa al riconoscimento delle coppie di fatto nel nostro Paese.
Il Giudice, infatti, ha ritenuto di accogliere il ricorso avanzato da un cittadino neozelandese e dal suo compagno e convivente italiano, finalizzato al rilascio al primo dei due del permesso di soggiorno in Italia per motivi familiari.
I due uomini avevano sin dal 1999 instaurato stabile convivenza in Nuova Zelanda ed avevano nello stesso Paese ottenuto il riconoscimento di partner de facto dello stesso sesso. Nel 2003, essi avevano deciso di trasferirsi insieme in Italia dove il cittadino straniero aveva in un primo tempo ottenuto il permesso di soggiorno per motivi di studio. In prossimità della scadenza di tale permesso, i due avevano presentato richiesta perché esso venisse convertito in permesso di soggiorno per motivi familiari, così come è disciplinato dagli artt. 28 e 30 del dlgs. 286 del 1998.
La Questura di Livorno aveva, però, dichiarato irricevibile tale richiesta con provvedimento del 15 ottobre 2003; pertanto i due uomini avevano presentato ricorso al Tribunale di Firenze perché esso riconoscesse il diritto del cittadino neozelandese al permesso di soggiorno per motivi familiari ex artt. 28 e 30 dlgs. 286 del 1998, o “in ipotesi” perché il Tribunale sollevasse questione di legittimità costituzionale su tali disposizioni.
Il Giudice ha ritenuto di accogliere l’istanza di parte ricorrente, basandosi sulla previsione dell’invocato art. 30 lett. c) del decreto citato, secondo il quale “(…) il permesso di soggiorno per motivi familiari è rilasciato: (…) c) al familiare straniero regolarmente soggiornante, in possesso dei requisiti per il ricongiungimento con il cittadino italiano o di uno Stato membro dell’Unione europea residente in Italia, ovvero con straniero regolarmente soggiornante in Italia. In tal caso il permesso del familiare e’ convertito in permesso di soggiorno per motivi familiari. La conversione puo’ essere richiesta entro un anno dalla data di scadenza del titolo di soggiorno originariamente posseduto dal familiare. Qualora detto cittadino sia un rifugiato si prescinde dal possesso di un valido permesso di soggiorno da parte del familiare”.

2. La motivazione: il riconoscimento dei ricorrenti come familiari.

Seguendo un approccio logico piuttosto lucido, il Giudice ha rilevato come la questione tutta si articolasse intorno alla possibilità di considerare i due uomini come familiari, poiché solo qualora tale questione potesse essere risolta in senso affermativo si rendeva possibile applicare la disposizione invocata.
a) il provvedimento neozelandese e la qualificazione di “famiglia di fatto”
Il Giudice ha, innanzitutto, rilevato come tale legame familiare fosse senz’altro riconosciuto in virtù di un provvedimento straniero, il quale può ben considerarsi efficace nel nostro ordinamento in base alla previsione contenuta nell’art. 65 della legge n. 218 del 1995[1].
In Nuova Zelanda, infatti, il cittadino italiano aveva ottenuto regolare permesso di soggiorno in forza del riconoscimento dei due uomini come partner di fatto. Tale provvedimento, peraltro, non incontrava, a parere del giudice, i limiti posti relativamente al rispetto dell’ordine pubblico, “poichè è pacifico nel nostro ordinamento che la coppia di fatto omo o etero sessuale non solo ha una rilevanza sociale ma ha ottenuto anche specifici riconoscimenti giuridici” .
Inoltre, il Giudice ha rilevato come, in base all’articolo 24 della stessa legge n. 218, “i diritti che derivano da un rapporto di famiglia sono regolati dalla legge applicabile a tale rapporto” e pertanto, nel presente caso, il provvedimento dell’autorità neozelandese che aveva riconosciuto la qualificazione del rapporto di convivenza come famiglia di fatto poteva ritenersi efficace nel nostro ordinamento.
b) il concetto di “familiare”
Secondo l’argomentazione del Giudice di Firenze, ai fini del riconoscimento del rapporto di convivenza quale rapporto familiare è sufficiente rilevare come esso sia insito nella dizione stessa di “famiglia di fatto”. Secondo il Giudice, cioè, non avrebbe alcun senso ritenere corretta tale dizione e ricollegare a tale concetto un significato sociale e giuridico pregnante senza tenere in alcuna considerazione la portata dell’utilizzo della parola “famiglia”, quantomeno nella creazione di un rapporto, appunto, familiare tra i suoi componenti, ai fini della previsione contenuta nell’articolo 30 lett. c) del dlgs. n. 286 del 1998.
In tale direzione sembra condurre, ad opinione del Giudice, anche una lettura costituzionalmente orientata dell’articolo stesso, la quale cioè tenga conto della previsione contenuta nell’articolo 2 della Costituzione, che tutela i diritti dell’uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali, compresa quella del “sodalizio di coppia”.
c) la direttiva comunitaria n. 38 del 2004
Il Giudice, peraltro, argomenta la propria decisione di riconoscere il permesso di soggiorno per ricongiungimento familiare anche sulla base di un’applicazione verticale della direttiva CE 29 giugno 2004, n. 38 (al tempo ancora lontana dall’essere recepita), che dispone all’articolo 3 che “lo Stato membro ospitante, conformemente alla sua legislazione nazionale, agevola l’ingresso e il soggiorno delle seguenti persone: (…) b) il partner con cui il cittadino dell’Unione abbia una relazione stabile debitamente attestata”.
Tale atto comunitario, quindi, evidenzierebbe, secondo il parere del Giudice, come la Comunità sia indirizzata nel senso di facilitare il ricongiungimento familiare in maniera stabile anche nei casi in cui il legame sia quello della cd. “famiglia di fatto”.
L’applicazione di tale direttiva, ben prima del suo recepimento, veniva motivata dal giudice con un ragionamento piuttosto chiaro.
Da una parte, infatti, si è rilevato come, almeno nella materia che interessa, la direttiva contenga disposizioni sufficientemente chiare, precise e determinate, da potersi considerare autoesecutive; dall’altra, si rilevava come la circostanza per cui al tempo non fosse ancora scaduto il termine per il recepimento della direttiva da parte dello Stato non fosse ostativo alla “ricezione da parte del giudice nazionale”, poiché tale possibilità sarebbe (secondo il Giudice fiorentino) riconosciuta dalla recente giurisprudenza[2].

3. Osservazioni e spunti di riflessione

a) il concetto di “famiglia” nel sistema costituzionale italiano
Il problema intorno al quale si articola generalmente il dibattito relativo al tema in esame, tanto nella sua dimensione giuridica quanto in quella politica, riguarda decisamente il contenuto da attribuire al concetto di “famiglia”.
Poiché, in questa sede, si intende tralasciare le diverse impostazioni e le numerose derive puramente ideologiche, per assumere un approccio prettamente giuridico, appare opportuno fare riferimento a quanto disposto dal testo costituzionale.
L’articolo 29 della Costituzione definisce la famiglia come una “società naturale fondata sul matrimonio”, cui la Repubblica riconosce specifici diritti. Il matrimonio, d’altra parte, deve essere ordinato secondo i principi di “eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell’unità familiare”.
Ora, da una prima lettura dell’articolo emerge come esso stabilisca chiaramente un rapporto di corrispondenza biunivoca tra la celebrazione di un matrimonio e il sorgere di una famiglia. Dal dato puramente letterale, cioè, è possibile solo ricavare la norma per cui si ha una famiglia quando due persone si sposano[3] e, viceversa, che ogni volta che vi sono due coniugi si può parlare di famiglia[4]. Si può, pertanto, ritenere che la nozione di “famiglia di diritto”, in Italia, sia piuttosto chiaramente definita e nettamente delimitata[5].
Proprio in questo punto del discorso, peraltro, è possibile inserire le osservazioni relative ad un’altra fattispecie di famiglia, la quale pur non avendo chiara denominazione nel testo costituzionale, ciò nondimeno è suscettibile di essere titolare di diritti, senza che ciò comporti una compressione di quelli da riconoscere alla famiglia “tradizionale”[6].
Una copertura costituzionale implicita per la “famiglia di fatto”, infatti, può essere correttamente rinvenuta nel combinato disposto degli articoli 2, 3 e 29 della Costituzione. L’art. 2, infatti, riconosce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo sia nelle “formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”. L’articolo 29, d’altra parte, definisce la famiglia come una “società naturale” titolare di diritti. È possibile, quindi, concludere che la famiglia di diritto rientri nel concetto di formazioni sociali così come indicate dall’articolo 2 Cost.[7].
La “famiglia di fatto”, d’altra parte, la famiglia cioè basata sulla convivenza (certificata) anziché sul matrimonio, è secondo alcuni suscettibile di vedere riconosciuta la propria rilevanza costituzionale se, e nella misura in cui, si riconosce che la condizione dei suoi componenti è uguale alla condizione dei coniugi ex art. 29. E’ possibile cioè invocare l’applicazione del principio sancito dall’articolo 3 della Costituzione, solo qualora sia possibile ritenere che medesime condizioni debbano essere in questo caso disciplinate nello stesso modo[8].
Tuttavia questa sorta di sillogismo giuridico, a ben vedere, appare necessario solo qualora si volesse dimostrare che le cd. coppie di fatto, pur non regolarmente sposate, debbano avere gli stessi diritti e le stesse caratteristiche delle coppie sposate. Ciò, tuttavia, oltre che un ragionamento del tutto illogico configurerebbe una fattispecie costituzionalmente irrealistica[9].
Piuttosto, sembra possibile rilevare come l’art. 3 possa essere invocato in un altro senso, e cioè nel suo implicito divieto di disciplinare allo stesso modo situazioni diverse. Il riferimento al principio di eguaglianza, cioè, sarebbe finalizzato ad evidenziare come le coppie di fatto basate sulla stabile convivenza, per la quale si adduca la relativa documentazione, non possono essere trattate dalla legge nel medesimo modo con cui essa disciplina semplici convivenze temporanee o convivenze prive dei requisiti di stabilità e continuità[10].
Tale conclusione, peraltro, sembrerebbe confermare le considerazioni svolte dagli studiosi che si sono negli anni riconosciuti nella teoria storicistica o relativistica della famiglia, secondo la quale essa sarebbe non un istituto astratto ed immutabile ma piuttosto il frutto della coscienza e dell’ideologia di una comunità in un determinato momento. La lettura del testo Costituzionale, pertanto, potrebbe spingersi sino ad ampliare la fattispecie, includendovi tutte le figure che la collettività sarà di volta in volta in grado di individuare come meritevoli di riconoscimento giuridico[11]. Questo ragionamento, come è stato altrove più autorevolmente sottolineato, non risolve però la questione relativa all’interpretazione dell’articolo 29 Cost. se non volendovi rinvenire il semplice riconoscimento di una preferenza costituzionale nei confronti della famiglia rispetto alle altre formazioni sociali[12]. Ciò, peraltro, avrebbe l’ulteriore conseguenza di permettere l’applicazione anche relativamente alla definizione di “matrimonio” della medesima visione storicistica ed “evoluzionistica” già applicata relativamente al concetto di famiglia.
b) i Patti civili di solidarietà (PACS)
Negli ultimi anni, in Italia, il dibattito relativo al riconoscimento dei diritti delle coppie di fatto ha assunto la veste della discussione sulla trasposizione nel nostro Paese di un istituto di provenienza francese[13], denominato Patto civile di solidarietà (Pacte civil de solidarité).
Tale istituto è stato creato e più volte invocato al fine di rispondere proprio alla accennata esigenza di predisporre una gamma di discipline idonee a rispondere alle istanze della collettività, senza costringere i cittadini a scegliere tra una disciplina molto penetrante come quella del matrimonio ed un semplice regime contrattualistico.
I PACS, in altri termini, hanno la funzione di disciplinare in maniera diversa situazioni diverse, permettendo a coloro che convivono da vari anni di vedersi riconoscere alcuni dei diritti propri delle coppie sposate, senza tuttavia contrarre matrimonio.
Per quanto riguarda il nostro Paese, al momento risultano all’esame del Parlamento tre distinti progetti di legge (A.C. 1563, A.S. 18 e A.S. 472), i quali affrontano in vario modo i temi in un certo senso più spinosi relativi al riconoscimento delle Unioni civili e che sono stati proprio l’impulso per la creazione di un simile istituto.
Innanzitutto, si fa riferimento all’assistenza sanitaria e penitenziaria, nell’ambito della quale è apparso ingiusto che qualora una delle due “parti dell’unione civile”[14] si trovasse ad aver bisogno di assistenza, la persona con cui essa convive (magari da più di venti anni) sia, agli occhi della legge, niente più di una persona legata da un rapporto di mera conoscenza.
Considerazioni simili, peraltro, sono state poste in rilievo anche per i casi di interdizione, inabilitazione o decesso di una delle due parti, nonché per quanto riguarda le conseguenze fiscali, previdenziali e successorie dell’unione civile[15].
c) l’applicazione della direttiva comunitaria
Come è stato detto, il Giudice fiorentino nel caso in esame ha motivato la propria decisione di riconoscere il diritto al permesso di soggiorno per motivi familiari sulla base di due distinti percorsi argomentativi. Il primo è quello relativo all’applicazione del combinato disposto dell’articolo 30 dlgs. 286 del 1998 e degli articoli 24 e 65 della legge n. 218 del 1995.
Il secondo è quello in base al quale la Direttiva CE 29 giugno 2004, n. 38 benchè non ancora recepita, avrebbe prodotto effetti diretti in quanto sufficientemente chiara e precisa. Relativamente a tale “argomentazione comunitaria” è possibile, in questa sede, svolgere alcune riflessioni critiche[16].
Innanzitutto, suscita non poche perplessità l’applicazione della direttiva al caso in esame. Infatti, a norma dell’articolo 3 della direttiva stessa – peraltro esplicitamente richiamato dal Giudice – l’applicazione è chiaramente limitata alle coppie in cui uno dei due componenti sia cittadino di uno Stato membro e lavori in un altro Stato membro.
Presupposto, cioè, per l’applicazione della direttiva in esame appare essere la circostanza per cui il ricongiungimento familiare sia da riconnettersi alla libertà di circolazione dei cittadini comunitari. In altri termini, la possibilità per un cittadino dell’Unione di veder riconosciuto il suo diritto ad essere accompagnato nei propri spostamenti dal coniuge (o compagno) e dai figli, è rinvenibile solo qualora egli si trovi a lavorare in uno Stato membro diverso da quello di cui egli ha la cittadinanza.
A sostegno di tale lettura della norma, oltre che l’evidente dato letterale[17], è possibile citare anche un’argomentazione di carattere logico-sistematico. Il diritto al ricongiungimento familiare, sin dai suoi primi riconoscimenti giurisprudenziali[18] e dalle sue prime ricostruzioni dottrinali[19], è chiaramente tratteggiato come un corollario della libertà di circolazione delle persone nell’ambito del territorio della Comunità[20].
Non appare, quindi, possibile, estendere tale fattispecie al punto da ricomprendervi anche casi, come quello presentato davanti al Giudice di Firenze, in cui un cittadino di uno Stato membro desideri essere raggiunto nel suo Paese d’origine e di cui ha la cittadinanza, da un partner extracomunitario.
In secondo luogo, sembra in questa sede possibile censurare la citazione della direttiva comunitaria nel testo della sentenza anche in base ad un altro rilievo. Come è noto, la possibilità per una direttiva non recepita di produrre effetti diretti (verticali) negli Stati membri, è stata da tempo ricollegata alla presenza contemporanea di tre requisiti: la sufficiente chiarezza e precisione delle disposizioni contenute nella direttiva stessa, l’assenza di qualsiasi condizione relativamente alla sua efficacia e l’inadempienza dello Stato membro, contro il quale la direttiva deve essere fatta valere[21]. Ora, il Giudice di Firenze ha ritenuto di rinvenire a tal proposito un deciso cambiamento nella giurisprudenza delle alte magistrature nazionali nella sentenza del Consiglio di Stato, n. 2883 del 10 maggio 2004. Tale sentenza avrebbe, secondo il giudice, stabilito che “L’applicazione diretta delle direttive comunitarie negli ordinamenti degli Stati membri postula (..) che sia inutilmente scaduto il termine per il loro recepimento o che l’atto europeo contenga prescrizioni dettagliate e, come tali, applicabili senza bisogno di ulteriore intermediazione normativa (grassetto aggiunto)”[22].
Tuttavia, quella che sembrerebbe una svolta nella giurisprudenza italiana (peraltro difficilmente digeribile da parte del giudice comunitario) si rivela, ad una più attenta analisi, una semplice svista da parte del giudice di Firenze. Il Consiglio di Stato, infatti, lungi dal mettere in discussione un principio oramai consolidato nel diritto comunitario, si era limitato a ribadire quanto più volte affermato in varie sedi giurisprudenziali e dottrinali[23]; ovvero, che “L’applicazione diretta delle direttive comunitarie negli ordinamenti degli Stati membri postula (..) che sia inutilmente scaduto il termine per il loro recepimento e che l’atto europeo contenga prescrizioni dettagliate e, come tali, applicabili senza bisogno di ulteriore intermediazione normativa (grassetto aggiunto)”[24].
La direttiva n. 38 del 2004, pur sufficientemente chiara e precisa nelle sue disposizioni non era ancora “scaduta” (rectius: non era ancora scaduto il termine per il suo recepimento da parte dello Stato italiano). Alla data, quindi, del 4 luglio 2005, non era ancora suscettibile di produrre alcun effetto diretto e pertanto non poteva essere correttamente utilizzata dal giudice nazionale italiano per decidere alcun caso[25].
d) considerazioni conclusive
Come è noto, la Direttiva n. 38 del 2004 è in corso di recepimento in Italia e sta attraversando un percorso molto accidentato[26]. Essa, infatti, sta ponendo la classe politica italiana di fronte ai tradizionali problemi e alle classiche questioni che si creano ogniqualvolta dei temi giuridici arrivano a lambire questioni di carattere etico.
In questa sede ed a conclusione di questa breve nota, sembra ad ogni modo possibile svolgere due ordini di riflessioni. La prima riflessione è relativa al fatto che una Direttiva (come la n. 38) che si occupa dei cd. PACS in modo puramente tangenziale, riesce tuttavia a mettere in grave crisi l’intero meccanismo politico italiano, evidenziando la notevole distanza esistente tra la nostra cultura e quella degli altri Paesi europei.
La seconda riflessione, in parte connessa alla prima, è relativa alla progressiva espansione delle competenze della Comunità. Essa, infatti, attraverso le cd. competenze trasversali, le competenze cioè non totalmente riconducibili ad un’unica materia né ad un unico titolare, giunge sempre più spesso a toccare materie un tempo considerate assolutamente estranee all’ambito di operatività delle istituzioni comunitarie. Suscita ora poca sorpresa, cioè, che una direttiva in materia di libera circolazione delle persone possa in qualche modo incidere sullo sviluppo della normativa italiana in tema di riconoscimento delle cd. coppie di fatto.

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[1] Così dispone l’articolo 65: “Riconoscimento di provvedimenti stranieri Hanno effetto in Italia i provvedimenti stranieri relativi alla capacità delle persone nonché all’esistenza di rapporti di famiglia o di diritti della personalità quando essi sono stati pronunciati dalle autorità dello Stato la cui legge è richiamata dalle norme della presente legge o producono effetti nell’ordinamento di quello Stato, anche se pronunciati da autorità di altro Stato, purché non siano contrari all’ordine pubblico e siano stati rispettati i diritti essenziali della difesa”
[2] In particolare, il Giudice faceva riferimento a quanto deciso in Cons. Stato, sez. IV, 10/05/2004, n. 2883.
[3] Altro discorso, poi, meriterebbe l’osservazione della mancanza di qualsiasi riferimento al sesso dei coniugi. Incidentalmente, ad ogni modo, è possibile osservare come il fatto che il costituente del 1948 non pensasse alla possibilità del matrimonio omosessuale, non significa affatto che intendesse impedirlo.
[4] In via puramente incidentale, ad ogni modo, è possibile rilevare come dagli atti dei lavori dell’Assemblea Costituente emerga come la preoccupazione nella redazione dell’articolo 29 fosse più indirizzata alla tutela della famiglia nei confronti delle intrusioni dello Stato (si pensi a titolo di esempio alle politiche natalistiche dei regimi totalitari), piuttosto che nei confronti di nuove forme di unione civile (in tal senso, Caggia F. e Zoppini A., Articolo 29, in Bifulco R., Celotto A., Olivetti M. (a cura di), Commentario alla Costituzione, UTET, 2006, 606). Appare in tal senso interessante riportare quanto affermato dalla On. Maria Federici, relativamente alla discussione in Assemblea Costituente sull’articolo 29 “Bisognava riconoscere nuclei familiari irregolari che però hanno bisogno di garanzie di carattere sociale e giuridico”.
[5] Sulla natura compromissoria della definizione contenuta nell’articolo 29 Cost. e sul suo essere frutto di un lungo e attento lavoro di aggiustamento, si vedano: Caggia F. e Zoppini A., op. cit., 605 e s. e Bessone M., Articolo 29, in Branca, Commentario alla Costituzione, Bologna-Roma, 1976, 12 s.
[6] Così, Caggia F. e Zoppini A., op. cit., 610.
[7] In tal senso si veda anche quanto riportato in Caggia F. e Zoppini A., op. cit., 606.
[8] Si argomenta, peraltro, che ciò sarebbe costituzionalmente legittimo in quanto il riconoscimento delle famiglie di fatto non implicherebbe affatto una restrizione dei diritti delle coppie sposate (cfr. Relazione al progetto di legge A.S. 18).
[9] Altro è riferirsi all’articolo 3 nel senso sopra esposto (disciplina uguale per situazioni uguali) per sostenere il riconoscimento della parità dei diritti delle coppie omosessuali di contrarre matrimonio come le coppie eterosessuali (in tal senso si veda la relazione al progetto di legge A.C. 1563).
[10] In tal senso, probabilmente, è possibile leggere il riferimento che il giudice di Firenze ha rivolto nei confronti di un’interpretazione costituzionalmente orientata, in base all’articolo 2 Cost., dell’articolo 30 del dlgs. 286 del 1998.
Nella stessa direzione, peraltro sembra condurre la disposizione contenuta nell’articolo 9 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, in base al quale il diritto al matrimonio ed il diritto a formare una famiglia sono due posizioni giuridiche distinte.
[11] Così, Bessone M., op.cit., 9 s., 22 ss., 31 ss. L’A. critica diffusamente un’impostazione ideologica e immutabile della famiglia, poiché non in linea con il dettato costituzionale. In particolare, l’A. invoca l’applicazione del combinato disposto degli artt. 2, 29 e 30 della Costituzione.
[12] In tal senso, si veda Caggia F. e Zoppini A., op. cit., 606 ss.
[13] Per quanto riguarda l’analisi di diritto comparato relativamente a tale istituto, è possibile rilevare che in alcuni Paesi è riconosciuta la validità legale di unioni civili (Danimarca e Inghilterra) mentre in altri è consentita la celebrazione di matrimoni tra persone dello stesso sesso (Belgio, Olanda e Spagna)
[14] Questa è la terminologia utilizzata nei testi proposti per la legge.
[15] Dal punto di vista della giurisprudenza costituzionale italiana, viene rilevato come essa si sia fin’ora spinta solo fino al riconoscimento frammentario di alcuni diritti delle coppie di fatto.
[16] Per quanto riguarda la nascita di un diritto di famiglia europeo, si veda Caggia F. e Zoppini A., op. cit., 619.
[17] L’art. 3 comma 1 della Direttiva dispone infatti: “La presente direttiva si applica a qualsiasi cittadino dell’Unione che si rechi o soggiorni in uno Stato membro diverso da quello di cui ha la cittadinanza, nonché ai suoi familiari (..)” (grassetto aggiunto)
[18] Si veda, tra le tante, la sent. CGCE, 17.2.1998, C-249/96, Grant v. South West Trains (1998).
[19] Per una completa ricostruzione dell’evoluzione del diritto al ricongiungimento familiare e nel senso di ricollegarlo necessariamente alla libertà di circolazione delle persone, si veda Orlandi M., Cittadinanza europea e libera circolazione delle persone, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 1996, 202 ss.
[20] Per una ricostruzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia (progressivamente sempre più estensiva verso modelli alternativi rispetto alla famiglia fondata sul matrimonio ma sempre ancorata al concetto di libertà di circolazione dei cittadini comunitari) e della normativa comunitaria sul punto, si veda, in particolare, Caggia F. e Zoppini A., op. cit., 620 s.
[21] La finalità della produzione di effetti diretti è infatti quella di comportare una sanzione nei confronti degli Stati inadempienti, al fine di incentivare l’adempimento degli obblighi comunitari da parte degli Stati membri. Per l’affermazione di tale principio nella giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità europee, si vedano ex plurimis CGCE 19 gennaio 1982, C-8/81, Becker, in Racc., 1981, 53 e CGCE 4 dicembre 1974, C-41/74, Van Duyn c. Home Office, ivi, 1974, 1337. Per quanto riguarda, invece, la giurisprudenza costituzionale italiana, si veda in particolare Corte cost., 18 aprile 1991, n. 168.
Ad ogni modo, per una completa ricostruzione del tema, si vedano Gabriele F. e Celotto A., Fonti comunitarie e ordinamento nazionale, Temi e problemi sull’ingresso del diritto comunitario nel sistema italiano delle fonti, Cacucci, Bari, 2001, 85 ss. ; Daniele L., Diritto dell’Unione Europea, dal Piano Schuman al Progetto di Costituzione europea, Giuffrè Editore, Milano, 2004, 138 ss.; Amadeo S., Norme comunitarie, posizioni soggettive e giudizi interni, Giuffrè Editore, Milano, 2002, 35 ss.
[22] La citazione è, ovviamente, tratta dalla sentenza del giudice di Firenze.
[23] Cfr. nota 21.
[24] Tale citazione, al contrario della precedente, è tratta dal testo originale della decisione del Consiglio di Stato.
[25] In senso contrario, non sembra utile neanche riferirsi a quanto deciso dalla Corte di Giustizia delle Comunità europee in CGCE 22 novembre 2005, C-144/04, Mangold. In quel caso, infatti, la Corte ritenne doveroso per il giudice disapplicare la normativa nazionale contrastante con una direttiva il cui termine non era ancora scaduto ma ciò solo perché il principio che tale direttiva applicava (il divieto di discriminazione in base all’età) “trova(va) la sua fonte in vari strumenti internazionali e nelle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri”.
[26] Per quanto riguarda le discussioni relative al tema in esame in sede di Consiglio dei Ministri, cfr. Sì ai PACS se il partner è extracomunitario, da “Il Sole – 24 Ore”, 10 novembre 2006, 11 e Scontro per PACS e immigrati, da “Il Sole – 24 Ore”, 11 novembre 2006, 12. Per quanto riguarda, invece, le polemiche in sede di discussione parlamentare, si vedano i testi dei lavori della XII Commissione permanente (Affari Sociali) della Camera, Resoconto di mercoledì 8 novembre 2006, disponibile sul sito www.camera.it (in quell’occasione i parlamentari dell’opposizione si sono allontanati dall’aula per protesta contro la decisione della presidenza di programmare l’audizione della Lega italiana famiglie di fatto).

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V. ANCHE TRIBUNALE DI FIRENZE – Sentenza 4 luglio 2005

Note

L'articolo Il diritto al ricongiungimento familiare e la Direttiva n. 38 del 2004: quando la Comunità europea dà all’Italia lezioni sui PACS (in margine a Tribunale di Firenze, 4 luglio 2005) proviene da Giustamm.

1. In data 10 maggio 2006, il Tribunale di primo grado delle Comunità Europee (Quarta sezione) ha emesso una interessante sentenza sul tema a lungo dibattuto degli aiuti di Stato nel settore dell’Aviazione civile.
La Corte, presieduta dal giudice H. Legal, ha definito così il primo grado della causa T-395/04, che vedeva contrapporsi la Air One SpA, in qualità di ricorrente, con sede in Italia (Chieti) e rappresentata dagli avvocati G. Belotti e M. Padellaro, e la Commissione delle Comunità europee, in qualità di convenuta, rappresentata dal sig. V. Di Bucci e dalla sig.ra E. Righini, i quali assumevano la qualità di agenti.
L’oggetto della controversia concerneva una domanda rivolta alla Corte a norma dell’articolo 232 del Trattato delle Comunità europee, con la quale si chiedeva di verificare e di valutare se il comportamento tenuto dalla Commissione relativamente ad una denuncia ad essa presentata dalla società ricorrente potesse qualificarsi come violazione dei propri obblighi ai sensi del Trattato CE. In particolare, la Air One SpA lamentava il fatto che la Commissione avesse omesso di pronunciarsi relativamente ad una segnalazione che era stata ad essa presentata il 22 dicembre 2003 e che riguardava la possibilità che alcuni aiuti fossero stati illegittimamente accordati dalla Repubblica Italiana alla compagnia aerea Ryanair, sotto forma di riduzione dei prezzi dei servizi aeroportuali di assistenza allo scalo.
La Commissione, dal canto suo, non aveva dato alcun riscontro relativo al ricevimento della segnalazione stessa finchè la Air One SpA non aveva insistito per ricevere risposta. Il ritmo della procedura, poi, era stato ulteriormente rallentato dall’attesa dei tempi necessari per l’invio della documentazione alle competenti autorità italiane perché potessero replicare, nonché dall’attesa dello scadere del termine per la loro risposta, che era stato peraltro prorogato sino al 30 settembre 2004.
Nel ricorso presentato in data 5 ottobre 2004 dalla Air One SpA, si chiedeva pertanto al Tribunale di primo grado delle Comunità europee di dichiarare che la Commissione era venuta meno agli obblighi su di essa incombenti in virtù del Trattato CE e di ordinare, pertanto, alla Commissione stessa di prendere posizione immediatamente sulla questione degli aiuti alla Ryanair.
Per contro, la Commissione chiedeva di dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, infondato e di addossare le spese processuali sulla parte ricorrente.

2. Per ciò che riguarda la ricevibilità del ricorso, il Tribunale ha ritenuto di dichiarare preliminarmente irricevibile il capo della domanda della società ricorrente in cui si chiedeva di ingiungere alla Commissione di prendere subito posizione sulla questione che le era stata presentata. “Il giudice comunitario – si legge nella motivazione – non è competente a rivolgere ingiunzioni ad un’istituzione nell’ambito di un ricorso fondato sull’articolo 232 CE” . Adducendo una nutrita serie di precedenti coerenti con tale affermazione (sentenze del Tribunale 24 gennaio 1995, causa T-74/92, Ladbroke/Commissione, Racc. pag. II-115, punto 75, e 9 settembre 1999, causa T-127/98, UPS Europe/Commissione, Racc. pag. II-2633, punto 50), viene fatto notare dalla Corte come essa sia unicamente dotata della “possibilità di accertare l’esistenza di una carenza”, dovendo però lasciare all’istituzione competente il compimento degli atti necessari all’esecuzione della sentenza.
Per ciò che invece riguarda la ricevibilità del capo della domanda nel quale si chiedeva al Tribunale di accertare la carenza nel comportamento della Commissione, il giudice comunitario opera e spiega un interessante procedimento interpretativo di tipo analogico.
Partendo, infatti, dall’osservazione per cui gli articoli 230 CE e 232 CE sono da considerare come espressione del “medesimo rimedio giurisdizionale”, e considerando che il quarto comma dell’articolo 230 CE attribuisce al singolo la facoltà di proporre ricorso per l’annullamento di atti delle istituzioni di cui è destinatario e che lo riguardano direttamente ed individualmente, va da sé che la stessa facoltà di ricorrere debba essere riconosciuta, a norma dell’articolo 232 CE, “per carenza contro un’istituzione che abbia omesso di adottare un atto” che riguardi il singolo nel medesimo modo.
Pertanto, nel presente caso, il punto su cui si sono concentrate l’attenzione e la valutazione del Tribunale è quello relativo alla possibilità di considerare o meno la società ricorrente come astrattamente legittimata a proporre ricorso per annullamento di uno dei possibili atti adottabili dalla Commissione a norma dell’articolo 88, n. 3, CE. Sul punto, il Tribunale ha concluso in senso affermativo, ritenendo cioè che la Air One SpA dovesse essere considerata correttamente come una parte interessata ai sensi dell’articolo 88, n. 2, CE, non valendo le considerazioni di senso opposto rilevate dalla Commissione.
In primo luogo, infatti, la nozione di “parte interessata” deve essere estesa, in coerenza con una consolidata giurisprudenza del giudice comunitario (si vedano, in particolare: sentenze della Corte 14 novembre 1984, causa 323/82, Intermills/Commissione, Racc. pag. 3809, punto 16; Commissione/Sytraval e Brink’s France, cit., punto 41, e Commissione/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, cit., punto 36), e in applicazione di quanto stabilito dall’art. 1, lett. h), del regolamento del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’art. 93 del Trattato CE (GU L 83, pag. 1), sino a comprendere «qualsiasi Stato membro e qualsiasi persona, impresa o associazione d’imprese i cui interessi possano essere lesi dalla concessione di aiuti, in particolare il beneficiario, le imprese concorrenti e le organizzazioni professionali» (corsivo aggiunto).
In secondo luogo, a giudizio del Tribunale di prima istanza, risulta possibile far rientrare la Air One SpA nella nozione di impresa concorrente ai sensi del succitato articolo 88, non valendo la considerazione a fondamento dell’opposizione della Commissione per cui il rapporto di concorrenza tra la società istante stessa e la Ryanair era da considerarsi di natura meramente potenziale e non reale. Per quanto, infatti, fosse vero che allo stato l’unica rotta servita da entrambe le compagnie era quella che metteva in collegamento Roma e Francoforte, è tuttavia innegabile che la Air One SpA disponesse e disponga tuttora della flotta e degli strumenti necessari per “sviluppare la propria attività verso altre destinazioni anch’esse servite da Ryanair”, trovandosi quindi effettivamente e concretamente ad essere danneggiata da eventuali aiuti accordati a tale compagnia.
Seguendo pertanto a ritroso il procedimento sin qui svolto, il Tribunale ha concluso che Air One SpA vada considerata concorrente della Ryanair, che ciò vale ad attribuirle la qualifica di “parte interessata” ai sensi dell’articolo 88 CE e che, pertanto, il suo ricorso per la dichiarazione della carenza da parte della Commissione debba considerarsi ricevibile.

3. Per quanto riguarda, invece, il merito della controversia, ovvero la possibilità di ravvisare nel comportamento della Commissione un venir meno agli obblighi su di essa incombenti in applicazione del Trattato delle Comunità Europee, il Tribunale riconosce senz’altro che essa debba ritenersi obbligata a “procedere ad un esame diligente e imparziale di una denuncia relativa all’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato comune” e che ciò inevitabilmente comporta che essa sia anche tenuta a non prolungare indefinitamente l’esame preliminare della questione stessa.
Nel medesimo momento, tuttavia, il Tribunale precisa che la valutazione della ragionevolezza del tempo impiegato dalla Commissione stessa per svolgere l’attività di indagine e di considerazione degli elementi di fatto e di diritto debba necessariamente essere compiuta “sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna materia e, in particolare, del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali che la Commissione deve espletare e della complessità della pratica (citate sentenze Gestevisión Telecinco/Commissione, punti 72-75, e TF1/Commissione, punti 73-75)”.
Nel caso in esame, in particolare, il Tribunale di primo grado ha osservato che dal momento in cui la denuncia è stata presentata alla Commissione (29 dicembre 2003) alla data in cui la Commissione stessa è stata diffidata ad agire ai sensi dell’articolo 232 CE (11 giugno 2004), erano trascorsi solamente sei mesi. Tale durata, in considerazione della novità della materia trattata, della quantità dei dati che necessariamente bisognava acquisire ed elaborare (la denuncia infatti interessava numerosi aeroporti italiani) e della necessità di attendere la collaborazione delle autorità italiane competenti, è stata considerata dal Tribunale come non eccedente alcun limite di ragionevolezza.
Per questi motivi, il Tribunale di prima istanza ha ritenuto che il ricorso presentato dalla Air One SpA, benché ricevibile dal punto di vista procedimentale, sia tuttavia infondato nel merito e, quindi, da respingere.

4. Ad una prima lettura del testo della decisione della Corte emerge chiaramente come il tema su cui essa principalmente si è concentrata è quello relativo alle modalità con cui la Commissione è chiamata dal testo del Trattato CE a vigilare sul rispetto delle normativa comunitaria in tema di aiuti di Stato.
In particolare, come si è visto, il Tribunale si è occupato di verificare la fondatezza della tesi prospettata dalla società ricorrente, secondo la quale la Commissione sarebbe stata carente per aver lasciato trascorrere un periodo di tempo ingiustificatamente e irragionevolmente lungo prima di fornire una risposta relativa alla denuncia del comportamento delle autorità italiane.
Il Tribunale, pertanto, ha affrontato e risolto alcune questioni di particolare momento per ciò che riguardava la ricevibilità di ricorsi proposti dai singoli e relativi al comportamento tenuto dalla Commissione nella sua attività di vigilanza del mercato europeo.
D’altra parte, appare evidente come il Tribunale non si sia occupato, se non incidentalmente, di questioni proprie del diritto sostanziale relativo alla materia degli aiuti di Stato, e ciò perché il petitum del ricorso si rivolgeva a questioni di carattere principalmente procedurale.
Ciò nondimeno, è possibile svolgere in margine alla presente sentenza del Tribunale di primo grado delle Comunità europee alcune considerazioni e riflessioni riguardanti più in generale la materia degli aiuti di Stato, con particolare attenzione a quegli aiuti posti in essere nell’ambito del settore dell’aviazione civile.
Innanzitutto, è possibile apprezzare una circostanza che, pur avendo un carattere essenzialmente politico-economico, presenta interessanti conseguenze di carattere giuridico. Nel caso in esame, infatti, la denuncia che la società Air One aveva a suo tempo presentato alla Commissione delle comunità europee riguardava un presunto comportamento discriminatorio e, quindi, incompatibile con la normativa comunitaria, di uno Stato membro (lo Stato italiano) in favore di una compagnia aerea non italiana (la Ryanair, infatti, è una società di diritto irlandese). Ora, tale circostanza permette di svolgere due considerazioni, delle quali una avente carattere politico e l’altra avente carattere economico. Per quanto riguarda il primo aspetto, sembra interessante notare come in un caso simile, se la presenza di un aiuto dovesse essere riscontrata, si dovrebbe necessariamente riconoscere che ci si trovi al di fuori della fattispecie di aiuti di Stato che è stata a lungo studiata dalla dottrina e avversata dalla politica legislativa comunitaria, ovvero quella degli aiuti protezionistici (che hanno costituito da ultimo oggetto di interesse della Commissione negli Orientamenti comunitari concernenti il finanziamento degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle compagnie aeree operanti su aeroporti regionali, in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea, 9 dicembre 2005). Non si tratterebbe, cioè, di verificare come uno Stato membro abbia cercato di aiutare, per motivi politici e quasi ideologici, una propria compagnia di bandiera (flag carrier), trasferendo ad essa fondi di natura e provenienza pubblica, magari per risolvere una sua situazione di dissesto; si tratterebbe piuttosto di capire come e, soprattutto, perché uno Stato membro abbia voluto riservare un trattamento di favore ad una compagnia di diritto straniero. Queste domande, peraltro, ci permettono di giungere al secondo ordine di considerazioni, quelle cioè di carattere economico. Risulta, infatti, possibile ritenere che in una situazione come quella in cui attualmente vive il mercato dell’aviazione civile, di grave contrazione di molte compagnie di lunga tradizione, da un lato, e di rapida espansione delle cd. compagnie low cost, dall’altro (la Commissione stessa, negli Orientamenti sopra citati, riferendosi agli OAG Summer Schedules 2004, stima che la quota degli operatori low cost è letteralmente balzata dal 4,0 % del 1998 al 20,8 % del 2004, e che i tre principali operatori a basso costo, ovvero Ryanair, Easyjet ed Airberlin, da soli servono ben 62 milioni di passeggeri all’interno dell’UE. La Ryanair, in particolare, può vantare un utile netto di 269 milioni di euro dell’esercizio al 31 marzo 2005) la maggior parte delle società di gestione degli aeroporti, tanto di capitale pubblico quanto di capitale privato, trovino vantaggioso incoraggiare le seconde piuttosto che le prime a stabilire le proprie basi di transito nei loro aeroporti (basti in proposito l’esempio del comportamento tenuto nei confronti della sola Ryanair dalla Seap SpA, società di gestione degli aeroporti pugliesi, controllata al 99,41% dalla Regione Puglia, per il resto da enti locali. La Seap, infatti, ha operato uno sconto delle tariffe di handling pari al 70 % ed un contributo per passeggero che va dai 3,5 euro ai 4,5 euro).
Ora, tale circostanza necessariamente comporta e comporterà sempre più dei cambiamenti nelle modalità e nei criteri di valutazione del comportamento dei singoli Stati membri, poiché una volta superate le considerazioni di carattere politico che generalmente sottostavano alla decisione di un Governo di favorire una compagnia aerea del proprio Paese, si rende necessario operare delle valutazioni esclusivamente relative alle scelte economiche delle società di gestione. Ciò, è facile immaginarlo, può portare a lambire, se non addirittura ad invadere, l’ambito della libertà dell’iniziativa economica delle società di gestione stesse, libertà questa garantita ad ogni impresa operante nel mercato europeo.
Per questo motivo, la stessa Commissione delle comunità europee (la quale ha ravvisato l’esistenza di aiuti di Stato illegittimi nella Decisione 2004/393/CE del 12 febbraio 2004, concernente i vantaggi concessi dalla regione Vallonia e da Brussels South Charleroi Airport alla compagnia aerea Ryanair in relazione al suo insediamento a Charleroi; GU L 137 del 30.4.2004, pag. 1) ha sottolineato la necessità di rispondere alle naturali perplessità del mercato relative alle modalità di contrattazione delle condizioni commerciali poste in essere da tali nuove forme di impresa. In particolare, negli Orientamenti succitati, si auspica la creazione e la predisposizione di una “precisa disciplina normativa che stabilisca le norme applicabili a queste nuove pratiche”.

5. Un’altra considerazione che sembra opportuno svolgere relativamente al tema in esame, e che si ricollega a quanto è stato appena detto, riguarda la circostanza che caratterizza la qualificazione giuridica delle società di gestione aeroportuale italiane. Fatta eccezione per alcune di esse (in particolare ci si intende riferire alla Aeroporti di Roma SpA, la quale gestisce gli aeroporti di Fiumicino e Ciampino), la stragrande maggioranza è partecipata dallo Stato o da enti locali, se non addirittura da essi interamente controllata.
Tale circostanza, risulta agevole comprenderlo, comporta necessariamente che le decisioni di strategia economica e di mercato poste in essere dalle singole società di gestione, decisioni che per loro natura rientrerebbero nell’ambito della libertà imprenditoriale dei singoli, assumono un aspetto ed una conformazione affatto nuova nella materia degli aiuti di Stato. Se, infatti, si tiene nella dovuta considerazione il fatto che in Italia lo Stato rappresenta in molti casi il diretto beneficiario del versamento dei diritti aeroportuali, viene da sé che se tali prezzi vengono autoritativamente ridotti dallo Stato stesso, ciò si traduce in un trasferimento di fondi dalle casse pubbliche a quelle delle singole compagnie aeree (tali considerazioni, peraltro, sono confermate dalla circostanza per cui la stessa Commissione delle Comunità europee, inseriva già dal 1984, anno in cui emanò il Secondo Memorandum relativo all’aviazione civile, al numero 9 delle 11 pratiche suscettibili di configurare un aiuto di Stato, quella della riduzione dei prezzi e delle tariffe a carico delle compagnie aeree).
D’altra parte, appare utile sottolinearlo seppur incidentalmente, anche nei casi in cui si tratti di società di gestione aeroportuale controllate e detenute da soggetti privati, per effetto della riduzione dei diritti aeroportuali, si produce il medesimo effetto traslativo patrimoniale cui si è fatto riferimento poc’anzi, seppure in tali casi ciò avvenga in maniera più indiretta. Non va dimenticato, infatti, che le società private sono tenute a versare all’Ente Nazionale Aviazione Civile (e, quindi, allo Stato) una somma pari al valore del diritto di esercitare la concessione di gestione aeroportuale. Ora, se la riduzione dei diritti viene bilanciata (come è logico che succeda per non danneggiare ingiustamente le società di gestione stesse) da una contestuale riduzione di tali canoni di concessione, appare evidente come il risultato complessivo di tutta la manovra sia il trasferimento di ricchezza dallo Stato alle compagnie aeree.
È questo, ad esempio, il caso delle previsioni contenute nel recente decreto legge n. 203 del 2005, con il quale sono state introdotte notevoli riduzioni della misura dei diritti aeroportuali da corrispondere alle società di gestione degli aeroporti italiani e al tempo stesso sono stati ridotti i canoni di concessione che tali società dovevano pagare all’ENAC. Tali misure, che hanno peraltro costituito oggetto di una recente denuncia alla Commissione delle Comunità europee (presentata in data 28 ottobre 2005 da Aeroporti di Roma SpA), finiscono inevitabilmente per agevolare a spese dello Stato le compagnie che maggiormente si servono degli scali italiani, in particolare la compagnia di bandiera Alitalia, oggetto in questi giorni della preoccupazione del mondo finanziario e politico per la sua grave situazione di dissesto.

6. Le considerazioni sin qui svolte permettono di ricavare alcune brevi annotazioni conclusive. Innanzitutto, appare utile attendere la decisione che la Commissione prenderà circa la legittimità delle agevolazioni che lo Stato italiano ha accordato alla compagnia aerea Ryanair per comprendere come le istituzioni comunitarie intendano affrontare un problema, quello della concorrenza tra due diverse concezioni di impresa di trasporto aereo, le cui numerose sfaccettature si è tentato di mettere in luce nella presente elaborazione.
In secondo luogo, e al di là delle soluzioni che medio tempore verranno suggerite ed escogitate per affrontare tale problema, sembra opportuno raccogliere l’invito della Commissione stessa, la quale insiste sulla necessità di predisporre una normativa organica ed esaustiva relativa alle modalità di contrattazione, che negli ultimi decenni si sono affacciate ed imposte al mercato dell’aviazione civile.

Note

L'articolo Aeroporti e aiuti di Stato: problemi di carattere normativo relativi alla nuova configurazione del mercato del trasporto aereo<br> (in margine di Tribunale di primo grado delle Comunità Europee, Quarta sezione, 10 maggio 2006) proviene da Giustamm.

1. In data 9 aprile 2006, il Prefetto di Terni ha inviato una nota al Presidente della Corte di Appello di Perugia (prot. 10993/06/S.E.), in cui rilevava l’opportunità di revocare l’incarico di presidente del seggio elettorale n. 8, nel Comune di Amelia, al sig. Franco Coppoli, per attribuirlo al vice presidente. La motivazione di tale richiesta risiedeva nel fatto che il sig. Coppoli aveva disposto la rimozione del crocifisso che nel seggio era collocato e si era poi rifiutato di ottemperare alla diffida del sindaco di Amelia di ricollocare il crocifisso stesso laddove era stato tolto, “creando notevole tensione all’interno del seggio”.
Il Presidente della Corte, tuttavia, non ha ritenuto di dar seguito a tale istanza del Prefetto “in quanto non ricorrono, nella fattispecie, le indispensabili condizioni richieste dalla normativa vigente in materia”. In particolare, viene osservato dal giudice che, se a norma dell’articolo 35 del T.U. delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei Deputati, approvato con il d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, il Presidente della Corte di Appello è chiamato a nominare i presidenti di seggio tra “quei cittadini che, a giudizio del Presidente medesimo, siano idonei all’ufficio” , va da sé che per la revoca dell’incarico di presidente di seggio sia necessario che venga a mancare tale idoneità in capo al cittadino già nominato.
“Orbene” si legge nella decisione del Presidente della Corte “non può ritenersi che tale giudizio di idoneità sia venuto meno, per avere il presidente del seggio n. 8 di Forcole di Amelia rimosso il crocifisso appeso alla parete della sua sezione e per avere inoltre omesso di ottemperare alla ordinanza del Sindaco di Amelia”. Tale decisione del Presidente della Corte è da ricondurre, si legge nella pronuncia, principalmente a tre ordini di ragioni. Innanzitutto, non è da attribuire alcun rilievo alla circostanza per cui il seggio si trovava in un’aula scolastica, poiché tale aula va considerata come un “mero spazio fisico, attualmente e per l’occasione, destinato a svolgere una funzione diversa da quella dell’attività didattica propria della scuola”. In secondo luogo, risulta necessario rilevare che spetta al Presidente del seggio la competenza a verificare che nel seggio stesso siano presenti tutti gli elementi obbligatori dell’arredo previsti a norma dell’articolo 42 del T.U. sopra citato e delle disposizioni tecniche emanate dal competente Ministro dell’Interno. A ben vedere, in nessuna di queste disposizioni è prevista la presenza di un crocifisso, di cui il Presidente della Corte non intende certo contestare il valore simbolico (valore questo peraltro recentemente sottolineato dallo stesso Consiglio di Stato, come si vedrà più avanti) ma che non sembra un arredo “opportuno” per un seggio elettorale, poiché tale sede deve essere “uno spazio assolutamente neutrale, privo quindi di simboli che possano, in qualsiasi modo, anche indirettamente e/o involontariamente, creare suggestioni o influenzare l’elettore”.
La terza ed ultima ragione a fondamento della decisione della Corte di Appello di Perugia, ragione dichiarata “addirittura assorbente”, è che “dalla nota prefettizia in esame non è affatto dato di ricavare che la decisione del Presidente del seggio, di rimuovere il crocifisso, abbia inciso negativamente sullo svolgimento delle operazioni elettorali”. La cd. “notevole tensione” che si è creata all’interno del seggio, andrebbe pertanto considerata un “fenomeno fisiologico”, legato alla esposizione dialettica delle rispettive opinioni e non, come è stato sostenuto, un elemento in grado di inficiare una decisione, come quella del Presidente del seggio, perfettamente legittima.

2. La vicenda di Amelia, insieme agli altri ultimi sviluppi della vicenda relativa alla presenza dei crocifissi nei seggi elettorali, ripropone con rinnovata attualità la questione, allo stesso tempo di carattere politico e giuridico, della effettiva consistenza del principio di laicità dello Stato, con particolare attenzione alla presenza di simboli religiosi nei luoghi pubblici.
Ora, per evitare le derive estremistiche che hanno caratterizzato alcuni contributi al dibattito in argomento e che sono del tutto estranee al ragionamento di carattere giuridico che qui si intende seguire, appare opportuno scindere il problema in due diversi aspetti in cui esso si manifesta.
Da una parte, infatti, si colloca la questione relativa alle manifestazioni di orientamento religioso da parte dei singoli cittadini negli spazi a vario titolo gestiti dalla Pubblica Amministrazione ed all’atteggiamento che il soggetto pubblico è chiamato ad assumere nei confronti di tali manifestazioni. Dall’altra parte, invece, si colloca il problema di tutt’altra specie, relativo alla possibilità che la stessa Amministrazione gestisca gli spazi ad essa affidati, assumendo un atteggiamento di favore nei confronti di un particolare orientamento religioso o filosofico (per un’analisi più approfondita di tale distinzione si veda CAVINO M., La soluzione belga al problema della esposizione di simboli religiosi, disponibile su www.olir.it, ottobre 2005)
In altri termini, al primo aspetto sembrano necessariamente da ricondurre le vicende che hanno infiammato il dibattito giuridico e politico in Francia, così come in Turchia e Germania, ovvero quelle relative alla possibilità per privati cittadini di indossare simboli ed altri riferimenti di carattere religioso; il tema che qui si intende affrontare sembra invece riguardare più da vicino la seconda categoria di problemi, poiché la presenza di un chiaro simbolo religioso, come il crocifisso, in luoghi pubblici quali le aule scolastiche ed i seggi elettorali non attiene, a ben vedere, alla libertà per i singoli di manifestare il proprio credo ma piuttosto al ruolo rivestito dalla Pubblica Amministrazione e, più in generale, dallo Stato, nel rapporto tra la comunità ed i singoli cittadini, da una parte, e la religione dall’altra.
Appare evidente, a questo punto, come la questione della presenza di simboli religiosi in luoghi deputati allo svolgimento di attività quali l’insegnamento, l’amministrazione della giustizia (benché, da ultimo, si debba riscontrare una certa riluttanza della Corte costituzionale a pronunciarsi sulla presenza dei crocifissi nelle aule delle scuole e dei tribunali, cfr. in particolare le ordinanze n. 389 del 2004 e n. 127 del 2006) e, appunto, l’espressione del voto, assuma un notevole rilievo costituzionale in relazione a quanto previsto dagli articoli 2, 3, 8 e 19 della Costituzione, i quali affermano il riconoscimento dei diritti inviolabili dell’uomo, l’uguaglianza dei cittadini senza distinzione di religione e il diritto di professare liberamente la propria fede religiosa e che, quindi, rappresentano i capisaldi della caratterizzazione laica dello Stato italiano (così CATALANO e LARICCIA, in CARDIA C., Principi di diritto ecclesiastico, 2002, Giappichelli, Torino, 109).
Ad ogni modo il problema in argomento sembra interessare in modo ancor più penetrante la previsione contenuta nell’articolo 97 della Costituzione. A ben vedere, la Pubblica Amministrazione non è chiamata, in forza di tale ultima disposizione, al semplice rispetto delle diverse componenti che costituiscono il sentire collettivo della comunità; l’imparzialità dell’Amministrazione richiede necessariamente che essa sia estranea ad ogni preferenza nei confronti di un orientamento religioso specifico e, ad opinione di chi scrive, non esiste alcuna possibilità che essa sia estranea in tal senso, se essa non evita ogni manifestazione suscettibile di richiamare scelte e convinzioni personali che non hanno alcuna connessione con l’attività amministrativa di cui di volta in volta si tratta. In altri termini, è possibile ritenere che, non essendo la scelta politica relativa all’elezione dei rappresentati dei cittadini direttamente connessa alle personali convinzioni religiose dei cittadini stessi, la presenza nei seggi di qualunque simbolo di natura religiosa appare, prima ancora che offensiva, del tutto fuori luogo.
Si può cioè sostenere, come è stato da altri più attentamente sottolineato (per una completa ricostruzione, si veda CARDIA C., Principi di diritto ecclesiastico, 2002, Giappichelli, Torino, 107 ss.), che l’effettivo e compiuto raggiungimento della laicità dello Stato non sia da ricercare nella cd. libertà nella religione, di tradizione nordamericana, per cui ognuno è libero di seguire le proprie personali convinzioni filosofico-religiose, anche quando si trovi nella dimensione pubblica, ma piuttosto nella libertà dalla religione, di tradizione francese, per cui l’ambito pubblico della amministrazione e quello privato della religione vengono tenuti rigorosamente e nettamente distinti.
Ora, per delimitare l’ambito della presente indagine, appare opportuno sottolineare come siano variegate ed eterogenee le manifestazioni del problema della presenza di simboli religiosi nei luoghi gestiti dalla Pubblica Amministrazione. In particolare, per ciò che qui interessa, sembra utile apprezzare la differenza che intercorre tra l’ipotesi della presenza di un crocifisso in un’aula scolastica e quella della presenza dello stesso simbolo in un seggio elettorale, differenza peraltro attentamente sottolineata dal Presidente della Corte di Appello di Perugia.
Appare evidente, infatti, come profondamente diverse siano le attività che vengono rispettivamente svolte nelle due sedi, per quanto si tratti spesso del medesimo luogo dal punto di vista materiale. Mentre, infatti, gli edifici scolastici sono deputati all’educazione dei giovani, alla trasmissione di valori e di idee, i seggi elettorali sono destinati esclusivamente all’espressione del voto, espressione che per previsione della Costituzione (ci si riferisce alla disposizione dell’articolo 48: “Il voto è personale ed eguale, libero e segreto”) e della legge (ci si riferisce, ad es., a quanto previsto dall’ articolo 14 del d.P.R. n. 361 del 30 marzo 1957, che proibisce l’inserimento di simboli religiosi nei contrassegni dei partiti) deve svolgersi in un clima di chiara e decisa neutralità. Con ciò non si intende affatto sostenere che la presenza di simboli religiosi nelle aule di scuola sia da considerarsi costituzionalmente legittima (anzi, ad opinione di chi scrive, è proprio nelle aule scolastiche che tali simboli rischiano di esercitare la loro maggiore forza discriminatoria e “confessionalista”). Al contrario, si vuole sostenere che le decisioni giurisprudenziali, le previsioni normative e le esternazioni di carattere politico, che sono proliferate negli ultimi anni a margine della discussione relativa alla presenza di simboli religiosi nelle aule scolastiche, possono essere trasposte solo parzialmente nel presente discorso relativo ai seggi elettorali, e solo a patto che si tenga conto della diversa qualificazione non solo politica ma anche e soprattutto legale e costituzionale delle due sedi.
Appare tuttavia interessante utilizzare proprio la copiosa produzione dottrinale e giurisprudenziale relativa alla presenza del crocifisso nelle aule scolastiche come valido punto di partenza per il nostro ragionamento. In particolare, sembra utile fare riferimento a quanto affermato in sede consultiva dal Consiglio di Stato (Parere del 27 aprile 1988, n. 63), secondo il quale al crocifisso andrebbe attribuita una sorta di universalità simbolica, poiché esso “rappresenta il simbolo della civiltà e della cultura cristiana, nella sua radice storica, come valore universale, indipendente da una specifica confessione religiosa”. Tuttavia, questo assunto del Consiglio di Stato prestava il fianco a critiche piuttosto agevoli, prima fra tutte quella rinvenibile nella pronuncia del Bundesverfassungsgericht (il Tribunale Costituzionale Federale Tedesco) del 16 maggio 1995, con la quale veniva affermato che “sarebbe una violazione dell’autonomia confessionale dei cristiani ed una sorta di profanazione della croce non considerare questo simbolo come segno di culto in collegamento con uno specifico credo”. Dello stesso avviso, anche se alla luce di argomentazioni diverse, sembra essere la Corte di Cassazione, la quale ha avuto modo di affermare che non è da considerarsi fondata la “giustificazione collegata al valore simbolico di un’intera civiltà o della coscienza etica collettiva”, poiché sarebbe in contrasto con il principio di eguaglianza sancito dall’articolo 3 della Costituzione, nonchè “priva di fondamento positivo e divenuta insostenibile alla luce della recente giurisprudenza costituzionale” (Cass. Pen., Sez. IV, 1° marzo 2000, n. 439).
Con la recentissima decisione n. 556/2006 della VI Sezione, pubblicata il 13 febbraio u.s., il Consiglio di Stato è tornato a pronunciarsi sulla materia della presenza dei crocifissi nelle aule di scuola. Nel confermare la sentenza n. 1110/2005 del TAR Veneto, infatti, il Consiglio afferma che “la decisione delle autorità scolastiche, in esecuzione di norme regolamentari, di esporre il crocifisso nelle aule scolastiche, non appare pertanto censurabile con riferimento al principio di laicità proprio dello Stato italiano”, poiché il crocifisso stesso “è atto ad esprimere, appunto in chiave simbolica ma in modo adeguato, l’origine religiosa dei valori di tolleranza, di rispetto reciproco, di valorizzazione della persona, di affermazione dei suoi diritti, di riguardo alla sua libertà, di autonomia della coscienza morale nei confronti dell’autorità, di solidarietà umana, di rifiuto di ogni discriminazione, che connotano la civiltà italiana”.
Il Consiglio di Stato, pertanto, mantiene tuttora il medesimo assunto del valore universale del crocifisso che è stato già in precedenza criticato. Tuttavia, non interessa in questa sede insistere sulla effettiva portata e consistenza di questo assunto poiché, come è stato osservato, ci si muove in una materia particolarmente delicata, soprattutto per un Paese come l’Italia, dove maggiormente si fa sentire l’esigenza di un sapiente bilanciamento tra “due valori difficilmente conciliabili: da un lato, i principi della tradizione non solo giuridica ma anche culturale, sociale e religiosa del nostro Paese; dall’altro, la libertà religiosa e di coscienza dei residenti in Italia (spesso anche italiani) che provengono da tradizioni e religioni diverse” (così, CELOTTO A., L’asserita abrogazione delle norme sull’esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche: un istituto sbagliato per una decisione giusta?, in Guida al diritto, 2003, n. 44, 5).
Tanto più che sembra possibile ritenere che l’evidente contrasto tra il “debole fondamento giuridico alla base dell’obbligo di esposizione del crocifisso nelle scuole pubbliche” (ci si intende riferire all’articolo 118 del r.d. n. 965 del 1924, recante disposizioni sull’ordinamento interno degli istituti di istruzione media, e all’allegato C del r.d. n. 1297 del 1928, recante “Regolamento generale sui servizi dell’istruzione elementare”), da una parte, ed una attenzione socialmente e politicamente molto viva nei confronti del problema, dall’altra, vada risolta con una chiara presa di posizione del nostro legislatore, chiamato sempre più urgentemente alla creazione di una disciplina moderna della materia. Tale necessità è resa peraltro ancora più evidente dalla condizione di incertezza in cui tuttora si trova la giurisprudenza, tanto superiore quanto ordinaria, circa la attuale qualificazione, in termini di applicabilità o di validità, delle fonti regolamentari che prevedevano la presenza di crocifissi nelle aule degli istituti scolastici (cfr.: Cons. Stato, sez. II, par. 27 aprile 1988, n. 63/1988 e Avv. Stato di Bologna, parere 16 luglio 2002, su www.lexitalia.it; in senso contrario, Trib. Aquila, ordinanza del 22 ottobre 2003; per una ricostruzione completa di tali orientamenti giurisprudenziali, CELOTTO A., op. cit., 5).

3. Per quanto riguarda, però, il problema in esame, ovvero quello relativo alla presenza del crocifisso all’interno dei seggi elettorali, la Corte di Cassazione ha evidenziato un’importante aspetto, che qui si ritiene opportuno sottolineare (Cass. Pen., Sez. IV, 1° marzo 2000, n. 439, in Giur. Cost., 2000, 1121 ss.). Chiamata a decidere del caso di uno scrutatore che si era rifiutato di prestare servizio, nonostante fosse stato già nominato, poiché nei luoghi in cui si svolgevano le operazioni di voto era presente un crocifisso, la Corte notava che “Costituisce, pertanto, giustificato motivo di rifiuto dell’ufficio di presidente, scrutatore o segretario – ove non sia stato l’agente a domandare di essere ad esso designato – la manifestazione della libertà di coscienza, il cui esercizio determini un conflitto tra la personale adesione al principio supremo di laicità dello Stato e l’adempimento dell’incarico a causa dell’organizzazione elettorale in relazione alla presenza nella dotazione obbligatoria di arredi dei locali destinati a seggi elettorali, pur se casualmente non di quello di specifica designazione, del crocifisso o di altre immagini religiose. Il fatto, pertanto, non costituisce reato e la sentenza va annullata senza rinvio”.
Ora, se da una parte appare evidente come la Corte non abbia inteso affermare nettamente l’illegittimità della presenza di crocifissi nei luoghi di svolgimento di operazioni del voto (e appare chiaro come ciò non le sarebbe stato possibile né dal punto di vista legale né da quello delle sue stesse competenze), appare tuttavia evidente anche come sia eloquente la connessione sottolineata dalla Cassazione, tra la presenza di simboli religiosi in tali luoghi e la possibilità di compromettere il principio di laicità dello Stato, principio più volte affermato dalla Corte costituzionale (che lo ha dichiarato “principio supremo dell’ordinamento costituzionale” nella sent. n. 203 del 1989 e che ne ha poi delineato il preciso contenuto positivo in numerose pronunce, tra le quali in particolare meritano di essere ricordate le sentenze n. 329 del 1997, n. 508 del 2000 e n. 327 del 2002, che hanno sancito l’incostituzionalità della previsione di sanzioni penali più gravi per i reati contro la religione di stato).
Tale riferimento della Cassazione al principio della laicità dello Stato risulta tanto più evidente se si considera che la Corte ha tenuto a precisare che non rileva, ai fini dell’accertamento di responsabilità del singolo scrutatore “obiettore”, la circostanza che il crocifisso si trovasse o meno nell’aula in cui egli sarebbe stato chiamato a prestare servizio. Se, cioè, viene riconosciuto al singolo il diritto di rifiutarsi di prestare servizio poiché in “locali destinati a seggi elettorali” in generale sono presenti dei simboli religiosi, ciò significa che nell’ipotesi di seggi elettorali ci si trova al di fuori del tradizionale bilanciamento di interessi e di sensibilità che caratterizza (o dovrebbe caratterizzare) la materia dei simboli religiosi nelle strutture pubbliche in generale.
Come la stessa Corte ha avuto modo di sottolineare, infatti, l’imparzialità della funzione di pubblico ufficiale è “strettamente correlata alla neutralità dei luoghi deputati alla formazione del processo decisionale nelle competizioni elettorali, che non sopporta esclusivismi e condizionamenti sia pure indirettamente indotti dal carattere evocativo, cioè rappresentativo del contenuto di fede, che ogni immagine religiosa simboleggia”.
Ad avviso di chi scrive, la limpida enunciazione che la Corte di Cassazione fa della particolare qualificazione che caratterizza i seggi elettorali, rispetto ad altri luoghi a vario titolo gestiti dalla Pubblica Amministrazione, avrebbe potuto agevolmente evitare le polemiche che invece sono puntualmente sorte in occasione delle ultime elezioni. D’altra parte, mentre porzioni della opinione pubblica e delle formazioni politiche si sono violentemente schierate sul tema, spesso confondendo la questione in esame con quella delle aule scolastiche, la giurisprudenza più attenta, di cui la pronuncia della Corte di Appello di Perugia rappresenta un valido esempio, ha invece sapientemente apprezzato la distinzione e ha applicato un principio di diritto che sembra oramai destinato a consolidarsi.
Alla luce di quanto osservato, pertanto, risulta possibile ritenere che le discussioni sorte e proliferate in margine del problema della presenza del crocifisso all’interno dei seggi elettorali si risolva in quell’intreccio di inutili polemiche e chiassose discussioni che il genio di Shakespeare definì Much ado about nothing, ovvero Molto rumore per nulla…