Sommario: 1. Premessa introduttiva. Diritti fondamentali e politiche migratorie. 2. Genesi e tipologie dei fenomeni migratori. 3. I primi interventi normativi sulla emigrazione e relativi limiti. 4. Sviluppi e restrizioni della normativa sull’emigrazione durante il regime fascista. 5. La libertà di espatrio e di emigrazione nell’assetto costituzionale. 6. Le conseguenze delle migrazioni italiane: l’esodo e l’abbandono delle aree marginali e il deficit di effettività del diritto.7. Brevi considerazioni su flussi migratori mondo globale e multietnico.

1. Premessa introduttiva. Diritti fondamentali e politiche migratorie.
Come ben noto ai sensi dell’art. 16 delle Disposizioni sulla legge in generale (R.D. 16 marzo 1942 n. 262) “Lo straniero è ammesso a godere dei diritti civili attribuiti al cittadino a condizione di reciprocità e salve le disposizioni contenute in leggi speciali. Questa disposizione vale anche per le persone giuridiche straniere.” L’equiparazione dello straniero al cittadino italiano, introdotta già dal Codice civile del 1865 era stata considerata una conquista preziosa della civiltà.[1]
Il principio della parità civile degli stranieri, ha trovato poi un puntuale riconoscimento costituzionale (art. 10 comma 2 Cost.) e si ritiene che agli stranieri siano riferibili i diritti fondamentali richiamati dall’art. 2 Cost. (ad esempio la libertà personale e di circolazione) nonché il principio di eguaglianza di cui all’art. 3.[2] Non va poi sottaciuto che gli stranieri sono tutelati, attraverso il meccanismo dell’art. 10 comma 1 Cost., (adattamento automatico), dai principi della Convenzione europea sui diritti dell’uomo del 4 novembre 1950 e resa esecutiva in Italia con L. 4 agosto 1955 n. 848 [3].
Anche nel nostro ordinamento il godimento dei diritti, da parte dello straniero, non può non essere condizionato dalla tradizionale distinzione tra diritti “essenziali” (alla vita, alla sicurezza, alla libertà della persona, ecc.), diritti economico-sociali e diritti politici. [4] La posizione giuridica dello straniero nell’ordinamento italiano, negli ultimi anni è tuttavia venuta assumendo particolare rilevanza con riferimento allo straniero immigrato. In questo ambito, la legislazione ordinaria, al pari di quella della maggior parte dei paesi occidentali, appare contrassegnata dalla ricerca di un difficile equilibrio tra esigenze di garanzia di diritti umani e quelle di controllo dei flussi migratori e di contrasto dell’emigrazione clandestina [5]. Tale situazione è testimoniata dalla tumultuosa successione di molteplici interventi legislativi sulla disciplina dell’immigrazione e sulla condizione dello straniero.[6] In tale settore, come anche in altri,  l’intervento legislativo è stato sovente contrassegnato da situazioni di necessità [7] e conseguentemente dal carattere dell’emergenza e dell’occasionalità, come testimonia l’adozione di vari provvedimenti d’urgenza (v. ad es. la L. 9 ottobre 2002 n. 222 e la L. 12 novembre 2004 n. 271) ed i recenti c.d. Decreti Minniti [8].
Lo stesso carattere di frammentarietà e di discontinuità di politica legislativa registrato nei confronti della “immigrazione” è dato di riscontrare nelle sequenze di provvedimenti che hanno caratterizzato gli interventi normativi nei confronti della “emigrazione” italiana tra otto e novecento con negativi effetti di carattere umano e demografico, a cui vale la pena di dedicare, in questa sede, qualche attenzione specifica anche in considerazione del principio, sempre attuale, di effettività del diritto.

2. Genesi e tipologie dei fenomeni migratori.
Secondo una comune accezione l’emigrazione è il fenomeno sociale che porta il singolo individuo o un gruppo di persone a spostarsi dal proprio luogo originario verso un altro luogo. Tale fenomeno può essere indotto da cause ambientali, religiose, economiche e sociali, spesso tra loro intrecciate e connesse.[9]
Il fenomeno migratorio, che è venuto recentemente assumendo rilevanza crescente per dimensione e tipicità (da taluni ritenuto “epocale”), in realtà, non è affatto nuovo nella storia demografica (non solo italiana), ma ha avuto genesi e motivazioni del tutto peculiari e diverse nelle varie epoche [10]. Sotto il profilo storico anche nelle civiltà primitive, le migrazioni erano caratterizzate da spostamenti di grandi masse di popolazioni, che abbandonavano le loro sedi per andare in cerca di terre più fertili e di condizioni di vita più redditizie. Tale potremmo dire essere la costante nelle dinamiche migratorie. In epoca moderna, le migrazioni sono state più frequentemente caratterizzate da persone singole che, simultaneamente o in tempi diversi, hanno abbandonato le loro residenze per recarsi altrove a scopo di lavoro o di guadagno. La spinta è molto spesso lo stato di indigenza e talora di miseria e di povertà ma anche le persecuzioni politiche e religiose [11].
L’Italia è stata da tempo interessata dal fenomeno dell’emigrazione soprattutto (ma non solo) nei secoli XIX e XX. Il fenomeno ha riguardato dapprima il Settentrione (Piemonte, Liguria, Veneto e Friuli in particolare) e poi, dopo il 1880, anche il Mezzogiorno. Assai rilevante è stata la migrazione esterna. In particolare, dai porti del Mare Mediterraneo partirono molte navi con migliaia di italiani diretti nelle Americhe, ma anche in Europa (Francia, Germania e Belgio in prima linea) in cerca di un futuro migliore per le famiglie [12].
Nell’ampio quadro di tali spostamenti demografici si è così fatta distinzione tra: a) le migrazioni periodiche o stagionali che hanno interessato prevalentemente le popolazioni alpine in funzione di attività agricole e di pastorizia e sono state caratterizzate da trasferimenti interni di contadini dalle zone montuose alle pianure durante i mesi invernali ma il fenomeno ha registrato esodi massicci verso regioni transalpine (soprattutto Francia, Svizzera, Germania v. infra); b) le migrazioni temporanee che sono state caratterizzate da esigenze di spostamenti per il compimento di lavori straordinari, specialmente di grandi opere pubbliche, esaurite le quali le manovalanze sono ritornate alle rispettive residenze; c) le migrazioni permanenti che hanno caratterizzato i fenomeni migratori soprattutto (ma non solo) i territori di oltre oceano e nelle Americhe.
Di fronte a tali fenomeni, oltremodo diversi sono stati gli atteggiamenti normativi nel corso del tempo. La disciplina giuridica dell’emigrazione, sotto il profilo del diritto interno, vista essenzialmente quale complesso di norme poste dallo Stato per regolare l’esercizio della facoltà giuridica del cittadino di trasferirsi all’estero per i più svariati motivi, ha, infatti, registrato  orientamenti oltremodo differenziati dal momento della formazione dello Stato unitario espressivi di percezioni e di modalità di approccio che risentono di politiche legislative non omogenee e che hanno avuto effetti applicativi assai discutibili.

3. I primi interventi normativi sull’emigrazione e relativi limiti.
Per lungo tempo, i governi dei vari Stati proibirono od ostacolarono con vari mezzi l’emigrazione, perché si riteneva che essa, sottraendo popolazione allo Stato, ne avrebbe indebolito la potenza militare e l’efficienza economica. In alcuni periodi, anche in Italia, l’emigrazione fu avversata anche per timore che i lavoratori, trasportando in altri paesi le tecnologie e i processi di produzione, creassero nuove cause di concorrenza all’industria nazionale [13]. Va tuttavia evidenziato che lo sviluppo del fenomeno migratorio in Italia, dopo l’unificazione del Regno, era venuto assumendo proporzioni sempre più vaste [14] ma si era posto all’attenzione dell’opinione pubblica con scarsi risultati.
In realtà, una vera libertà di emigrazione si affermò soltanto al principio del novecento, in seguito alle correnti del liberalismo economico e politico. Per molti anni, quindi, l’emigrazione non trovò alcuna particolare restrizione se non in disposizioni di polizia ed in quelle relative agli obblighi miliari [15]. Basti pensare che la legge di unificazione amministrativa 20 marzo 1865 n. 2248, allegato B, nella parte concernente Disposizioni di pubblica sicurezza (Sezione VIII, art. 65), nel limitare la libertà di espatrio, veniva essenzialmente a disciplinare l’azione delle c.d. agenzie di emigrazione, sottoponendole a controlli e concessioni di licenze da parte dell’autorità (c.d. polizia dell’emigrazione). [16]
In questo primo scorcio di tempo, l’emigrazione italiana è stata caratterizzata da assenza di legislazione in proposito. Tuttavia, la necessità di tutelare gli emigrati contro gli abusi dei trafficanti di mano d’opera ed i c.d. “vettori” di emigrazione indussero il governo ed il legislatore a predisporre le prime risposte normative. Dopo un primo progetto del Ministro Finali (10 marzo 1876) ed un successivo progetto Minghetti-Luzzati (6 giugno 1878), mai approvati, il Ministro Crispi, presentava il 15 dicembre 1887 un nuovo progetto destinato a divenire legge. La prima legge italiana in questa materia porta la data del 30 dicembre 1888 n. 5866 (Legge portante disposizioni sull’emigrazione) ma si limitava, in realtà, a prevedere quasi esclusivamente norme di polizia, in funzione dei molteplici abusi degli incettatori di mano d’opera (il traffico di esseri umani non è stato dunque inventato oggi), senza abolire l’esistenza delle c.d. agenzie di emigrazione, snodo rilevante del fenomeno migratorio. [17]
Va peraltro avvertito che anche questa limitata azione di polizia riservata allo Stato era però destinata a fallire nel suo scopo, non essendo ispirata ad una concezione unitaria del fenomeno, ed i soprusi degli speculatori continuarono e a poco o nulla servirono i successivi regolamenti per l’esecuzione di detta legge, raccolti in un testo unico con il R.D. 21 gennaio 1892 n. 39, i quali persistevano nella tendenza a limitare l’intervento statale nel settore dell’emigrazione ed evitavano di sottoporre ad un più rigoroso controllo pubblicistico le relative attività [18].
Si giunse così ad emanare una legge organica dell’emigrazione [19]. Tale fu la legge 31 gennaio 1901 n. 23 (Legge sull’emigrazione) seguita da un minuzioso e complesso Regolamento di esecuzione contenuto nel R.D. 10 luglio 1901 n. 375, improntata ad un più incisivo e puntuale intervento pubblico ed una maggiore tutela dell’emigrante. La Relazione Luzzato-Pantano al disegno di legge sull’emigrazione, presentata al Parlamento il 3 febbraio 1900, richiamava, infatti, l’attenzione sulla triste condizione degli emigranti, prospettando per la prima volta, la convinzione che al fenomeno dell’emigrazione dovesse corrispondere una più asta e puntuale azione dello Stato che non quella esercitata fino ad allora con le comuni norme di polizia.
In questa ottica si ponevano le disposizioni sul possesso della c.d. patente di vettore di emigrante, l’abolizione degli agenti di emigrazione quali soggetti non autorizzati del rapporto migratorio, l’istituzione di uno speciale contratto di trasporto migratorio tra emigrante e vettore e la responsabilità del vettore per danni derivanti al migrante. Per il conseguimento di tali obiettivi fu creato un organo tecnico il Commissariato generale dell’emigrazione, alle dipendenze del Ministero degli affari esteri e coadiuvato da un organo consultivo, il Consiglio Superiore dell’Emigrazione, e venivano istituiti, nei principali porti di imbarco, gli Ispettorati dell’emigrazione [20]. Abolite le agenzie e subagenzie, l’emigrante fu messo allora in diretto rapporto con il vettore, cui venne consentito di effettuare il trasporto solo sotto l’osservanza di determinate cautele e garanzie; si crearono, inoltre, organi pubblici, per fornire le necessarie informazioni per gli espatrianti e si stabilirono norme per l’assistenza sanitaria e igienica per la protezione dei porti e durante il viaggio e, successivamente, anche per la tutela giuridica dell’emigrante. Tutte le provvidenze legislative furono poi coordinate in un testo unico sull’emigrazione approvato con R.D. 13 novembre 1919 n. 2205, la tutela dell’emigrazione da parte dello Stato veniva in tal modo esercitata mediante l’assistenza preventiva dell’emigrante e la tutela giurisdizionale per le controversie di lavoro. I principi fondamentali di tale legge non furono sostanzialmente innovati dalla normativa successiva che si limitò a portare perfezionamenti nei particolari e nei dettagli. [21]
Non va sottaciuto che seppure l’azione esercitata dallo Stato attraverso il Commissariato generale corrispondesse in sostanza a quanto di meglio in allora poteva attendersi per un superamento della concezione individualistica del fenomeno migratorio, essa era pur sempre inadeguata ai doveri ed ai principi pubblicistici della società in evoluzione. Le masse di lavoratori, che a centinaia di migliaia abbandonavano ogni anno l’Italia, rimanevano spesso alla mercè della speculazione, contribuendo a segnare un grave solco di separazione con il suolo natio.
Un richiamo non marginale va fatto peraltro al regime della cittadinanza. Al fine di rafforzare i mezzi di tutela e di protezione dei migranti nei paesi di destinazione e, al tempo stesso, per vedere di non recidere i legami spirituali e materiali con la “madre patria”, che “grave nocumento può comportare per la compagine nazionale”, una particolare attenzione era stata attribuita al diritto di cittadinanza. Per ovviare a questi inconvenienti la legge sulla cittadinanza 13 giugno 1912 n. 555, in deroga ai principi generali che imponevano la perdita della cittadinanza, dopo un determinato periodo di residenza all’estero, aveva, infatti, disposto che la perdita della cittadinanza italiana non avesse luogo a danno di chi avesse acquistato, senza concorso della propria volontà, una cittadinanza straniera (art. 8, n. 2) [22]. Va peraltro avvertito che tale regime di favor non ebbe a registrare gli esiti sperati, in quanto l’emigrazione italiana all’estero non trovò in tale disciplina un significativo aiuto e deterrente. Le prospettive di una vita migliore, sia sotto il profilo economico che sociale, hanno continuato ad alimentare e accrescere le spinte migratorie verso altri paesi.

4. Sviluppi e restrizioni della normativa sull’emigrazione durante il regime fascista.
Come anticipato con il R. Decreto legge 13 novembre 1919 n. 2205 successivamente convertito nella legge 17 aprile 1925 n. 473 venne approvato un testo unico per coordinare ed unificare i vari provvedimenti legislativi in materia di emigrazione che ha rappresentato la disciplina di base del diritto interno italiano per lungo tempo. Tale testo aveva provveduto altresì ad individuare le strutture organizzative dell’amministrazione preposte a livello centrale e periferico ai servizi dell’emigrazione [23].
Due erano i principi informatori di tale normativa: la libertà di emigrazione e la tutela giuridica degli emigranti contro coloro che potevano abusare della inesperienza e della buona fede e farne oggetto di speculazione (come si vede problema antico). Tutta l’organizzazione dei vari servizi statali, nonché le varie norme sui vettori di emigrazione, nonché le norme penali e di polizia contenute nella citata legge erano rivolte ad assicurare l’attuazione di tali principi.
Particolarmente rilevanti erano alcune disposizioni innovative che non possono non essere richiamate. L’art. 9, ad esempio, pur ribadendo che l’emigrazione era libera nei limiti stabiliti dal diritto vigente, disponeva che il Ministero dell’Interno, potesse sospendere l’emigrazione verso una determinata regione, “per motivi di ordine pubblico” o quando potesse “correre pericolo di vita, la libertà, gli averi degli emigranti, o quando lo richiedesse la tutela degli interessi economici o morali degli emigranti”. Oltremodo importante era poi l’art. 10 che forniva la definizione generale di emigrante a tutti gli effetti delle leggi e dei regolamenti sulla emigrazione, stabilendo che “ogni cittadino che espatri esclusivamente a scopo di lavoro manuale o per esercitare il piccolo traffico, o vada a raggiungere il coniuge, ascendenti, discendenti, fratelli, zii, nipoti e gli affini negli stessi gradi, già emigrati a scopo di lavoro, o ritorni in paese estero ove già precedentemente sia emigrato”; l’art. 17, in contrapposizione alla distinzione dell’emigrante sulla base dello scopo del viaggio, considerava, rifacendosi alla normativa dell’art. 6 della citata legge n. 23 del 1901, emigranti transoceanici coloro che “trovandosi nelle condizioni di cui all’art. 10 o viaggiando in terza classe o in classe che il Commissariato dichiari equivalente alla terza attuale, si rechino in paese posto al di là del canale di Suez, escluse le colonie e i protettorati italiani, o in un paese posto al di là dello stretto di Gibilterra, escluse le coste de’Europa”. [24]
Da un lato, poi, si confermava l’obbligatorietà del passaporto per l’emigrante che volesse lasciare il territorio nazionale (art. 15), dall’altro, si ribadiva la necessità della concessione della patente di vettore di emigrante per le compagnie di navigazione e gli armatori in possesso dei requisiti prescritti e l’inderogabilità delle tariffe dei noli da essi praticati, allo scopo di rendere effettivo il controllo pubblico delle autorità nel settore e così combattere gli abusi e le speculazioni [25].
Dopo il primo ventennio del 900, l’avvento del fascismo faceva registrare nel settore dell’emigrazione un mutamento di indirizzo politico, nel tentativo di ostacolare l’esodo all’esterno per ragioni di lavoro e di privilegiare il trasferimento nei possedimenti coloniali italiani. Ciò avveniva nel contesto di un disegno che mirava ad un’intensificazione della produzione in corrispondenza di una maggiore domanda lavorativa e che riteneva generalmente in contrasto con l’interesse nazionale gli espatri che non avessero carattere soltanto temporaneo. [26]
Il nuovo orientamento veniva tradotto nel R. D. L. 28 aprile 1927 n. 628 (Soppressione del Commissariato generale per l’emigrazione ed istituzione presso il Ministero degli affari esteri di una direzione generale degli italiani all’estero“), poi convertito nella legge 6 gennaio 1928 n. 1783 [27]. Come è dato di constatare il regime nel “ridisciplinare” la materia il termine “emigrante” venne sostituito dal “lavoratore italiano all’estero” e l’emigrazione fu impiegata a fini propagandistici.
L’assetto complessivo dell’impianto normativo pregresso veniva completamente rivisto in termini fortemente accentrativi e restrittivi. A distanza di pochi mesi, con il R.D. legge 23 ottobre 1927 n. 2146 (Soppressione del Consiglio superiore dell’emigrazione e del relativo comitato permanente) veniva soppresso anche il Consiglio Superiore dell’Emigrazione, organo consultivo presieduto dal commissario generale e composto da funzionari e/o esperti del settore, che aveva svolto un’efficace azione a tutela dell’emigrante. Ma non è tutto. Con il R.D. 11 febbraio 1929 n. 358 (Abolizione delle giurisdizioni speciali previste dalla legge sull’emigrazione), veniva abolita la giurisdizione speciale degli ispettori dell’emigrazione e quella di secondo grado, mentre tutte le controversie tra emigranti e vettori venivano deferite all’autorità giudiziaria ordinaria secondo le comuni norme di procedura. Venivano, altresì, eliminate quelle peculiarità del contratto di trasporto emigratorio, quali la responsabilità del vettore nei confronti dell’emigrante respinto nel paese di destinazione (art. 29 T.U. n. 2205 del 1919), allo scopo di assimilarne la figura al contratto ordinario di trasporto di passeggeri e di attutirne la specialità. La convergenza di tali innovazioni normative pone in evidenza un chiaro disegno volto ad attenuare le diverse garanzie a favore dell’emigrante introdotte nel sistema pregresso.
Infine, con il R.D. 24 luglio 1930 n. 1278 (Adozione di nuove norme penali in materia di emigrazione), venivano adottate, in aggiunta alle comuni disposizioni di pubblica sicurezza, nuove e più gravi norme penali volte a reprimere gli illeciti e scoraggiare l’espatrio per motivi di lavoro. Il nuovo indirizzo politico culminava, poi, nel R.D. legge 5 gennaio 1939 n. 306 (Istituzione e funzionamento di una commissione permanente per il rimpatrio degli italiani all’estero) poi convertito nella legge 15 maggio 1939 n. 965 che istituiva l’apposita commissione permanente per il rimpatrio degli italiani all’estero (CORI), nell’ottica assai illusoria di agevolare, con benefici ed ausili, il rientro degli emigrati in patria. Con finalità di controllo degli espatri vennero pure istituiti gli Ispettorati di frontiera per gli italiani all’estero (R.D. 12 luglio 1940 n. 1157).
La politica del fascismo sull’emigrazione ha, tuttavia, mostrato un comportamento ambivalente. Sul piano teorico, il regime si mostrava avverso nei confronti degli espatri degli italiani che intendevano lasciare il paese per trasferirsi all’estero, ma anche verso chi lasciava le campagne per spostarsi in città. Sul piano pratico, i primi due decenni del ‘900 si rivelarono molto importanti per il flusso migratorio italiano [28]. Nel momento in cui si registrava una riduzione delle partenze, il governo italiano cercava di spingere gli italiani a trasferirsi nei paesi che erano stati annessi al territorio italiano, durante il periodo del colonialismo [29].
L’orientamento del Governo fascista in relazione al fenomeno migratorio aveva posto quale obiettivo programmatico il patrimonio demografico considerato come fattore principe della produzione e dello sviluppo della “potenza nazionale” [30]. La circolare inviata il 6 maggio 197 da B. Mussolini, agli uffici diplomatici e consolari, chiariva la portata del provvedimento e dava la traccia volta alla pretesa difesa e tutela dell’italianità all’estero [31].
Oltremodo significativo ed eloquente di tale orientamento si poteva ritrovare in quella che ha rappresentato la vetrina culturale più autorevole l’Enciclopedia Treccani alla voce Migratorie, correnti nel vol. XXIII pubblicato nel 1934. “A partire dal 1927, soppresso il Commissariato generale dell’emigrazione& e creata in sua vece una Direzione generale del lavoro italiano all’estero&.in considerazione del prevalere delle considerazioni di ordine politico e nazionale su quelle di ordine economico e individuale, il governo è intervenuto per limitare tutte le forme di espatrio, che presentano probabilità di definitivo distacco dalla patria, e per favorire solo quelle che possono giovare alla sua espansione politica ed economica. La proibizione dell’emigrazione a carattere stabile, con una sola eccezione tendente a permettere la ricostruzione all’estero di famiglie separate per l’avvenuta emigrazione di uno dei membri (l’atto di chiamata o il viaggio di richiamo divengono quindi gli unici titoli idonei a giustificare l’emigrazione stabile); la tolleranza dell’emigrazione temporanea, purchè munita di contratto di lavoro adeguato e a termine&; l’incremento dell’emigrazione intellettuale, commerciale, professionale, tecnica, ecc., che può essere efficace strumento dell’espansione nazionale e dà, insieme, sufficienti garanzie di saper resistere agli influssi snazionalizzatori; e il recupero spirituale delle collettività italiane sparse per il mondo, mediante l’intensificazione di contatti materiali e morali con la patria&“.
Questi riportati sono i capisaldi della nuova politica migratoria del regime chiaramente orientata ad una mirata limitazione del diritto di espatrio. Va tuttavia avvertito che tali direttive restrittive ebbero scarso successo e le migrazioni di vaste popolazioni verso paesi che offrivano migliori condizioni di vita e di lavoro non ebbe a subire regressioni ed anzi le statistiche registrano per tutto il primo cinquantennio del 900 un diffuso espatrio.

5. La libertà di espatrio e di emigrazione nell’assetto costituzionale.
Dopo la fine del periodo bellico, con il conseguente impoverimento demografico derivato dalle tragiche campagne militari in Russia e Grecia, il fenomeno migratorio, sia interno che esterno, ha registrato una nuova ripresa sollecitato anche dalle spinte di risveglio economico e di migliori condizioni di vita. Il quadro normativo appare comunque radicalmente mutato in favore del principio di liberalizzazione dell’emigrazione.
Già con decreto ministeriale 20 dicembre 1946, in luogo della Direzione generale degli Italiani all’estero, veniva istituita la Direzione generale dell’emigrazione e quella delle Relazioni culturali, per la stipula degli accordi internazionali e la vigilanza sui servizi a tutela dell’emigrante, in chiaro segno di controtendenza. Con successivo decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato del 23 agosto 1946 n. 201 (Norme per la concessione di un sussidio straordinario a favore dei lavoratori italiani arruolati per prestare la loro opera all’estero), veniva concesso un sussidio straordinario alle famiglie dei lavoratori emigrati all’estero allo scopo di sopperire alle necessità più urgenti ed impellenti.
La libertà di espatrio è venuta a trovare solenne consacrazione e riconoscimento il successivo 27 dicembre 1947, con la promulgazione della Costituzione repubblicana, che espressamente l’ha riconosciuta (art. 16 ult. comma) ad ogni cittadino. Nel titolo dedicato ai rapporti civili, accanto alla tutela delle libertà della persona, la Costituzione ha sancito che “ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge“, mentre nel quadro dei rapporti economici, ha fatto obbligo alla Repubblica di riconoscere la libertà di emigrazione “salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nell’interesse generale” e di tutelare il lavoro italiano all’estero (art. 35) [32].
Si è discusso sulla natura giuridica e sull’ampiezza di questi obblighi di legge particolarmente in relazione alla disciplina del rilascio del passaporto vigente nel 1948 e negli anni seguenti, e che risaliva al 1901 e al T.U. delle leggi di pubblica sicurezza del 1933 [33]. Le conclusioni della prevalente dottrina sono state nel senso che gli obblighi a cui fa riferimento il citato art. 16 comma 2, debbano intendersi non già come divieti ma come oneri o condizioni cui è subordinato il rilascio del passaporto, la cui natura giuridica è comunque di autorizzazione vincolata, rimuovendo un limite all’esercizio di un diritto del cittadino. [34]
Va solo precisato che, in relazione al rilascio del passaporto, la precedente normativa lasciava ampia discrezionalità all’autorità governativa con limitazioni difficilmente compatibili con l’esercizio di un diritto riconosciuto e garantito dalla Costituzione [35]. La successiva disciplina contenuta nella legge 21 novembre 1967 n. 1185, ha eliminato tali spazi di discrezionalità, precisando in termini sufficientemente definiti non solo i casi nei quali il passaporto non può essere concesso ma anche le procedure e le sequenze temporali del rilascio per evitare possibili aggiramenti al diritto di espatrio [36]. Le situazioni che impediscono l’espatrio sono esclusivamente collegate ad obblighi di carattere familiare o di carattere penale o di carattere militare [37].

6. Le conseguenze delle migrazioni italiane: l’esodo e l’abbandono delle aree marginali e il deficit di effettività del diritto.
E’ fatto noto che l’emigrazione italiana nel mondo ed in varie parti d’Europa (segnatamente in Francia, Germania, Belgio, Svizzera) ha radici antiche. Le presenze di emigrati italiani in Francia erano già significative nel XV secolo [38] ma si sono accentuate in tutti i continenti fine ottocento e primi del novecento, a causa delle gravi crisi congiunturali e degli eventi bellici, con nefaste conseguenze di ordine sociale, economico e demografico soprattutto nelle c.d. aree marginali (montane e collinari).
Come era prevedibile le conseguenze delle migrazioni esterne hanno comportato un massiccio esodo e un conseguente abbandono delle terre per mancanza di redditività già nella metà dell’Ottocento del secolo scorso [39]. Il fenomeno, dapprima contrassegnato da un’emigrazione stagionale [40], si è venuto aggravando tra le due guerre del novecento con un’emigrazione progressivamente definitiva, impoverendo gravemente il tessuto sociale ed economico delle popolazioni locali (segnatamente alpine quelle che oggi con un neologismo vengono denominate “terre alte”) [41] ma è proseguito anche durante tutto il periodo del c.d. “boom” economico-industriale degli anni sessanta del novecento a causa dell’attrazione di lavoro nel nord Italia e soprattutto nel c.d. triangolo industriale.
L’abbandono e lo spopolamento hanno segnato diffusamente vasti ambiti territoriali (sia nel Sud che nel Nord Italia)  assumendo proporzioni sempre più gravi con esiti irreversibili e con pesanti ricadute negative su tutta l’economia, soprattutto montana anche se, da tempo, avevano sollecitato studi [42] e ricerche volte a cercare di arginare, anche se ormai tardivamente, il fenomeno [43].
Il constatato declino delle zone alpine e collinari, generalmente collegato a quello demografico, è stato assunto come specchio della marginalità economico-sociale di quei territori [44]. Tale declino, come ben noto, ha assunto espressioni specifiche nella carenza dei servizi sociali, nel regresso delle attività produttive (soprattutto agricole e forestali) con il conseguente impoverimento del tessuto sociale mettendo a nudo una grave crisi di civiltà che ha investito larghi settori della società italiana [45]. Le risposte o meglio le reazioni normative a questa crescente situazione di abbandono dei territori si erano orientate a favorire la concessione delle terre incolte e abbandonate registrando ulteriori e vistosi fallimenti attuativi. [46] e ulteriore fuga dai campi.
A fronte di tali situazioni di degrado umano e sociale ci si può domandare quale sia stato il ruolo e l’effettività degli apparati normativi che hanno nel corso del tempo cercato di disciplinare e contenere i flussi migratori italiani.
L’amara costatazione porta a registrare come, ancora una volta, gli strumenti giuridici e normativi dianzi descritti, abbiano espresso tutti i loro limiti e siano risultati impotenti di fronte a un fenomeno sociale così ineludibile e difficilmente contenibile a causa delle spinte di matrice economica ed esistenziale. Si ha la sensazione che il fenomeno migratorio sia stato percepito dal legislatore, sia pure con modalità diverse, come un mero stato di fatto quali situazioni oggettive, non regolate, in genere, da altre fonti, ma tali da imporsi alle attenzioni del diritto, per il semplice fatto di determinare alcune circostanze, atte a spiegare e giustificare certi comportamenti e conseguentemente fatti o scelte normative. Tali stati di fatto, hanno operato come cause di convinzioni capaci di assumere carattere normativo e, quindi, determinare, in sostanza, alcune prescrizioni che tuttavia non hanno trovato alcuna aderenza ed effettività sul piano applicativo da parte dei consociati. Si può ben dire che in questo caso la realtà ha sopraffatto la legge, determinando una diffusa quanto consapevole disapplicazione [47].
Ancora una volta le vicende che hanno caratterizzato gli approcci normativi dell’emigrazione, non solo nell’ordinamento italiano, hanno messo in evidenza le difficoltà di aderenza dei sistemi normativi alla società di fatto con conseguente crisi del principio di effettività del diritto stesso [48] e relativa scarsa governabilità dei fatti giuridici intesi come semplici accadimenti naturali pur rilevanti a determinare precetti e regole giuridiche [49].

7. Brevi considerazioni su flussi migratori mondo globale e multietnico.
Il contesto storico è attualmente oltremodo diverso rispetto al quadro sopra descritto. Ora i flussi migratori sono venuti assumendo proporzioni e valenze quasi planetarie. Il fenomeno trae, come già in passato, fonte genetica dalla esigenza (e dalla speranza) di ritrovare in generale condizioni di vita migliori [50].
A fronte di tale constatazione è giocoforza ritenere che i problemi, sia dell’emigrazione che dell’immigrazione, oggi vadano più che mai affrontati ed inseriti nel modello della società multietnica verso la quale i ben noti fenomeni della globalizzazione economica e dell’universalismo giuridico sospingono tutto il mondo occidentale. Come noto, con l’espressione globalizzazione comunemente ci si riferisce a quel processo di liberazione da ogni confine o barriera, di flessibilità e velocità di comunicazione, commercio, produzione e distribuzione dei beni che caratterizza la vita civile ed economica delle società contemporanee. [51]  e che ha necessariamente coinvolto anche i modelli giuridici e dei diritti. [52]
Le barriere (non solo geografiche ma anche giuridiche) oggi sono messe alla prova dal c.d. multiculturalismo che non più una scelta, ma si sta traducendo in “un carattere strutturale e permanente delle moderne società postindustriali”. [53]
Tali fenomeni non hanno e non possono avere rilevanza meramente sotto i profili economici e sociali (per evitare il rischio di attribuirne una valenza riduttiva) ma anche e soprattutto sotto il profilo dei diritti soggettivi degli uomini e delle donne con ricadute evidenti sulle problematiche derivanti dai flussi sempre più diffusi di emigrazione e di immigrazione.
Si è, infatti, giustamente osservato che “non possiamo inneggiare alla globalizzazione solo quando si parla di libertà di un commercio internazionale senza confini ed ignorarla quando rivela la nuova dimensione internazionale dei diritti”.[54]
E’ un dato ormai pacifico, almeno nei dibattiti dei paesi c.d. democratici (paesi che sono purtroppo ancora una minoranza del pianeta), che la questione dei diritti non possa essere “giocata” solo in una dimensione nazionale e che non è più sufficiente parlare semplicemente di “Stato di diritto”, dovendosi ricorre a nozioni più ricche di nuovi significati come “Stato dei diritti” o “Stato costituzionale di diritto”. [55]
Appare evidente come le domande e temi che definiscono profili di qualità della vita e nuovi modelli di cittadinanza finiscono sempre più per giocarsi in questo nuovo rapporto tra dimensione nazionale, internazionale e sovranazionale, come tra globalizzazione e capacità di mettere al servizio le opportunità che quest’ultima offre [56].
Una questione destinata a richiedere sempre maggiore attenzione è, infatti, quella della cittadinanza nel nuovo millennio, considerando che la cittadinanza è il posto che ciascun uomo/donna è chiamato ad occupare nella società. In questa nuova e diversa prospettiva i diritti delle politiche migratorie non potranno che trovare fondamento nei principi universali di “convivenza” e di “integrazione”[57].

Note

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