1. Le difficoltà che si frappongono alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione europea. 2. L’assoggettamento dei professionisti sanitari ad un complesso normativo di settore. 3. Gli albi e le organizzazioni professionali sanitarie. 4. Gli enti pubblici professionali del settore sanitario. 5. Il riconoscimento comunitario del diritto di stabilimento e di prestazione dei servizi. 6. Le norme sul diritto di stabilimento e di prestazione dei servizi contenute nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. 7. Il riconoscimento dei diplomi e dei titoli conseguiti in altro Stato membro. 8. Le prove della moralità ed onorabilità del richiedente. 9. Il riconoscimento dei diplomi e dei titoli non rispondenti alle denominazioni riportate negli allegati. 10. Il coordinamento fra gli Stati membri disposto dalle direttive comunitarie. 11. Il ricorso alle misure compensative. 12. Le prestazioni dei servizi da parte dei professionisti sanitari.

1. La normativa comunitaria ha liberalizzato lo spostamento dei lavoratori all’interno dell’Unione europea; ed anche le professioni sanitarie sono state oggetto di queste innovazioni.
Gli ostacoli che si frappongono alla liberalizzazione degli spostamenti sono notevoli. L’esercizio di ogni attività lavorativa è assoggettato ad uno specifico complesso di norme in ogni singolo Stato membro; e ciò è vero in modo particolare per le professioni sanitarie, oltre che per qualunque altra libera professione. Ogni Stato necessariamente assoggetta i propri cittadini ad una serie di limiti che ne regolamentano in modo ben preciso l’esercizio. Tale normativa, pur presentando caratteri comuni, è differenziata a seconda della collettività alla quale il soggetto appartiene, così che un trattamento uniforme, senza specifiche disposizioni che lo agevolino, appare impossibile. Le norme comunitarie hanno dunque adottato disposizioni per superare queste difficoltà, e rimuovere gli ostacoli che si frappongono alla libera circolazione dei lavoratori in questo settore.

2. Nel nostro ordinamento, così come in qualunque altro degli Stati membri, il personale che esercita una libera professione intellettuale nel settore sanitario è assoggettato a limiti e controlli allo scopo di salvaguardare quell’interesse collettivo che essa oggettivamente, quando viene compiuta, persegue. L’esercizio dell’attività professionale sanitaria è utile alla società e costituisce un bene prezioso da salvaguardare. Il legislatore ha pertanto voluto che i privati che la esercitano siano obbligati a non pregiudicare le finalità pubblicistiche insite nell’esercizio della stessa. Il privato agisce per un fine di lucro, per un fine privato, ma nello stesso tempo compie un’attività utile alla collettività. Vi è quindi l’esigenza di impedire che il privato, per raggiungere il proprio tornaconto, finisca con il pregiudicare l’interesse pubblico insito nell’esercizio della professione; da ciò la necessità di una specifica regolamentazione che impedisca ogni eventuale abuso che si possa verificare. L’attività svolta dai professionisti sanitari deve ritenersi che si possa esplicare liberamente solo in quanto non venga a ledere ingiustamente altrui diritti: ogni diritto di libertà è passibile di limitazioni, per non essere in contrasto con gli interessi protetti da altre norme della Costituzione; onde sorge la necessità che l’attività stessa venga disciplinata, così che ne sia assicurato il retto esercizio.
Queste esigenze sono state determinanti per il sorgere di tutta una serie di norme di settore che – a prescindere da ogni più specifica normativa inerente al rapporto di lavoro subordinato nel quale il professionista sia eventualmente inserito, e che contenga disposizioni più specifiche che con quello si cumulino – limitano l’autonomia e il comportamento delle parti nello svolgimento di tale attività. Esiste dunque una regolamentazione delle prestazioni d’opera professionale, la quale incide, limitandola, sulla disciplina privatistica di quest’ultima.
Tale normativa di settore garantisce l’osservanza, da parte dei professionisti, della correttezza professionale. Il concetto di correttezza professionale è più ampio di quello di norma di comportamento, avente il carattere della giuridicità, che è sancita dallo Stato. Tutto ciò che è contra jus è evidentemente scorretto da un punto di vista professionale, ma viceversa vi sono anche dei fatti, i quali non sono vietati da nome imperative, e che sono tuttavia contrari a nome di correttezza e di etica professionale. Accanto al complesso di norme giuridiche, che l’ordinamento impone, vi è dunque tutto un complesso di norme, delle quali il gruppo è portatore, e che si possono definire di deontologia professionale. I professionisti sono tenuti ad osservare anche tale complesso di norme deontologiche, che viene fatto valere dalle organizzazioni professionali nelle quali sono, a tale scopo, inseriti. L’organizzazione professionale attribuisce rilevanza giuridica alle norme morali, in quanto la loro violazione fa sì che i professionisti siano sottoposti a certe sanzioni, che l’ente professionale applica allo scopo di realizzare una disciplina di settore.

3. La presenza di questo complesso normativo di settore porta con sé l’esigenza, valida sul piano organizzativo, di creare un apparato che sia in grado di farlo valere nei confronti dei privati professionisti. Lo stesso codice civile prevede espressamente che la professione intellettuale sia disciplinata rendendo obbligatoria l’iscrizione in appositi albi. Dispone l’art. 2229: “ La legge determina le professioni intellettuali per l’esercizio delle quali è necessaria l’iscrizione in appositi albi o elenchi. “ (1° comma).
Lo scopo dell’iscrizione all’albo è quello di condizionare l’esercizio dell’attività professionale alla presenza di determinati requisiti, che si traducono fondamentalmente nell’essere in possesso di un apposito titolo di studio, e nell’aver superato un apposito esame. Per le professioni di maggiore rilevanza ad essa si accompagna l’istituzione di enti pubblici professionali, i quali hanno il compito di gestire nella sua completezza l’esercizio della professione. L’obbligo dell’iscrizione all’albo, che il legislatore ha progressivamente imposto ad un sempre maggiore numero di attività professionali sanitarie, allo scopo di regolamentarle, altro non è che il primo passo per la creazione di un’organizzazione pubblicistica di settore, costituita da enti pubblici professionali, che ha lo scopo di garantire il rispetto delle finalità di interesse collettivo, che sono ad essa connaturate. Le maggiori professioni sanitarie hanno sempre avuto una regolamentazione pubblicistica attraverso Ordini e Collegi; ma ad esse si sono aggiunte numerose altre professioni sanitarie, che il legislatore ha con il tempo individuato, allo scopo di regolamentarle in maniera adeguata, in un primo tempo imponendo l’iscrizione in un apposito albo, e poi eventualmente istituendo un corrispondente Ordine o Collegio. L’evoluzione del settore, e il processo di progressiva specializzazione delle attività sanitarie che ad esso si è accompagnato, e che ne ha costituito la quintessenza, ha reso necessaria la regolamentazione giuridica di un numero sempre crescente di attività professionali, allo scopo di consentirne il corretto esercizio.
Quando per una professione sanitaria viene istituito un apposito ente pubblico professionale, il legislatore pone a base del relativo Ordine o Collegio il corrispondente albo, e non ne concepisce l’esistenza a prescindere da quello. Gli enti professionali determinano un inquadramento del professionista nella propria organizzazione. L’albo è l’elemento attorno al quale si incardina l’organizzazione professionale. Attraverso l’albo da un lato viene consentito l’ingresso solo a coloro che possiedono certi requisiti, dall’altro si impone ai privati di servirsi delle prestazioni di coloro che sono entrati a farne parte.
I poteri che gli enti professionali posseggono in relazione alla conservazione degli albi si traducono, in sostanza, nell’attribuzione agli enti stessi del potere di disporre circa il conferimento, ai privati cittadini, del diritto di esercitare la libera professione. A tutti gli effetti di legge, sono liberi professionisti coloro che sono iscritti in appositi albi, tenuti dagli enti professionali; e l’attitudine a stipulare il relativo contratto di prestazione d’opera intellettuale sorge con l’anzidetta iscrizione, come si estingue con la relativa cancellazione. Anche in pendenza dell’iscrizione sono inoltre conferiti agli enti pubblici professionali poteri giuridici ad hoc, quali sono quelli disciplinari, i quali hanno fondamentalmente tale contenuto, di incidere cioè, con maggiore o minore intensità, sull’esercizio della professione, giungendo fino a vietarla, nelle ipotesi di maggiore gravità, ai soggetti che non ne siano reputati degni. Lo Stato moderno ha provveduto a tenere sotto controllo i professionisti, e gli enti professionali sono l’apparato attraverso il quale la pubblica amministrazione raggiunge questo scopo.
Oltre che attraverso i poteri di iscrizione e di cancellazione dall’albo, ciascun ente professionale persegue i propri fini attraverso l’esercizio di poteri disciplinari. Tali poteri vengono esercitati dai Consigli degli Ordini e dei Collegi delle professioni sanitarie, nonché dalla Commissione sanitaria centrale, che dipende dagli enti professionali locali, nei confronti dei propri componenti. In ogni caso i poteri disciplinari vengono a sindacare il comportamento degli iscritti, a valutarne la congruità rispetto alle norme giuridiche e deontologiche che attengono al loro comportamento, e ad applicare, nel caso che venga ravvisata un’infrazione, una sanzione ad hoc.
In tal modo si realizza, nella maniera più immediata e diretta, quella funzione di conservazione di un ordine giuridico, che è propria degli enti professionali. L’organizzazione amministrativa del gruppo ha come suo fine fondamentale quello di attuare quel complesso di norme, giuridiche e non giuridiche, che hanno il compito di disciplinare l’attività professionale dei soggetti che appartengono ad una certa categoria.

4. Gli Ordini e i collegi professionali sono enti pubblici non territoriali, ma aventi una struttura corporativa, in quanto formata da un gruppo sociale intermedio, quale è quello dei professionisti, che svolgono le proprie funzioni attraverso i propri rappresentanti, eletti secondo le modalità tipiche dell’autogoverno. La loro struttura è uguale in tutto il territorio dello Stato, essendo legislativamente precostituita. Le Regioni non possono modificarla, trattandosi di enti pubblici di carattere nazionale, anche se la loro competenza è territorialmente circoscritta. La Corte Costituzionale ha adottato al riguardo una interpretazione fortemente restrittiva, vietando la previsione, da parte delle leggi regionali, di nuove figure professionali, ed affermando che per ogni intervento la Regione deve attendere l’emanazione, da parte dello Stato, di un’apposita legislazione di cornice, in mancanza della quale essa risulta priva di ogni potere. La portata civilistica dell’attività professionale, e l’interpretazione della Corte Costituzionale sulla competenza statale in materia di organizzazioni professionali, sembrano avere lasciato ben poco spazio all’autonomia delle Regioni in questo settore.
Gli enti pubblici professionali propri del settore sanitario non sono tali solo a livello locale, come Ordini o Collegi, ma esistono anche a livello nazionale, anche se unicamente per le professioni sanitarie di maggiore rilevanza. Per le maggiori professioni sanitarie esistono enti pubblici professionali sanitari, quali sono le Federazioni nazionali dei medici-chirurghi, dei farmacisti, delle ostetriche e dei veterinari (D.L.C.P.S. 23 settembre 1946 n. 233, art. 12).
Per gli esercenti le professioni sanitarie è stata anche istituita ( D.L. n.233/1946 cit., art. 17 ) la Commissione sanitaria centrale, la quale è organo statale. Essa ha competenza in sede di appello nei confronti delle decisioni dei singoli Ordini o Collegi professionali, adottate da questi ultimi nell’ambito del contenzioso di loro competenza, che riguarda soprattutto i procedimenti disciplinari, e le sue pronunce hanno carattere giurisdizionale, così che nei loro confronti è ammesso il ricorso immediato alle Sezioni Unite della Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione o per violazione di legge. La Commissione centrale per le professioni sanitarie è organo amministrativo, ma che esercita funzioni giurisdizionali, quale giurisdizione speciale, ormai ritenuta, per una più che consolidata giurisprudenza, costituzionalmente valida.
Non tutte le professioni hanno portato all’approvazione di appositi albi, così come non tutte le attività per le quali è stata prescritta l’iscrizione all’albo hanno indotto il legislatore ad istituire appositi Ordini o Collegi. Le attività professionali tendono a svolgersi attraverso un processo spontaneo di diversificazione specialistica; ed è solo dopo che hanno assunto una propria caratterizzazione tipologica che il legislatore viene a regolamentarle, introducendo al riguardo una disciplina, che ha come sua prima esigenza il rendere obbligatoria l’iscrizione in un apposito albo, quale condizione per il suo svolgimento. E di consueto soltanto in un momento successivo si affida ad enti pubblici professionali, Ordini o Collegi, il compito della conservazione dell’albo, inquadrando in essi la relativa attività. Tutto questo, nella sua maniera più tipica, è avvenuto per le professioni sanitarie, per le quali molteplici attività, per lungo tempo prive di una propria regolamentazione giuridica, sono state oggetto di una normativa in tal senso, che è avvenuta anche in ottemperanza a norme comunitarie.
Significativo al riguardo è quanto è accaduto per la professione odontoiatrica. Tale professione è stata disciplinata dalla legge 24 luglio 1985 n. 409, che ha seguito l’emanazione del D. P. R. 28 febbraio 1980 n. 135, istitutivo di un apposto corso di laurea in odontoiatria e protesi dentaria, istituito presso la Facoltà di medicina e chirurgia. Si è dunque richiesto, anche in ottemperanza ad un’apposita normativa comunitaria ( direttiva 25.7.1978 n.78/686 e 78/687 CEE ), uno specifico titolo di studio, e un apposito diploma di specializzazione, quale requisito indispensabile per l’esercizio di questa professione.

5. In presenza di questa normativa – che trova corrispondenza in un’impostazione analoga in qualunque altro Stato membro dell’Unione europea – le disposizioni comunitarie hanno stabilito il principio della libera circolazione dei professionisti sanitari, disciplinando il diritto di stabilimento, e quello di prestazione dei servizi. Il professionista sanitario, attraverso il riconoscimento di questi fondamentali diritti, assume, nell’Unione europea, una dimensione interstatale.
Questi diritti vengono espressamente garantiti dai Trattati istitutivi dell’Unione europea. Per effetto del primo di tali diritti, ciascun professionista può stabilirsi nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di sua appartenenza. Il diritto di stabilimento consiste nella piena equiparazione del cittadino comunitario a quello nazionale quanto all’accesso e all’esercizio dell’autonoma attività professionale. In ciò si traduce il divieto di discriminazione basato sulla nazionalità, e quindi sulla cittadinanza dei professionisti. Ciò implica l’incompatibilità, con il diritto comunitario, di tutte quelle disposizioni restrittive che trovano nella cittadinanza straniera del soggetto il presupposto della loro applicazione. Per effetto del divieto di discriminazione, lo Stato ospitante può chiedere soltanto quei requisiti che sono imposti dal carattere dell’attività che il professionista intende svolgere nel suo territorio.
Il diritto di stabilimento può essere principale o secondario. Quello principale implica che il cittadino comunitario si insedia in uno Stato membro diverso da quello di provenienza in maniera stabile e continuativa, e che questa attività sostituisce integralmente quella che potrebbe essere svolta, o che veniva svolta, nel Paese di origine. Quella secondaria implica che il cittadino comunitario mantiene l’esercizio della propria attività nel Paese di provenienza, e che a questa si aggiunge l’esercizio di un’attività in un diverso Stato membro.
Limitazioni al diritto di stabilimento possono essere dovute a misure restrittive, oppure a misure indistintamente applicabili. Le misure restrittive al diritto di stabilimento sono quelle dettate da esigenze di ordine pubblico o di carattere sanitario, e sono ammesse soltanto se espressamente previste, e nei limiti della loro previsione. Per esse vige il criterio della proporzionalità rispetto agli interessi pubblici tutelati. Le misure indistintamente applicabili sono invece limitazioni imposte da esigenze imperative connesse ad un interesse generale. Esse vengono vietate soltanto quando siano discriminatorie, anche se siano tali solo occultamente. Tali sono quelle che hanno un contenuto restrittivo non rivolto agli stranieri, ma che di fatto favoriscono i cittadini dello Stato ospitante ai danni di quelli stranieri comunitari.
Dal diritto di stabilimento viene tenuto nettamente distinto il diritto di prestazione dei servizi. Nel diritto di prestazione dei servizi non c’è quello stabile insediamento continuativo e duraturo, che caratterizza il diritto di stabilimento, e che consente lo svolgimento di un numero indeterminato di operazioni riconducibili alla propria attività. Sono quindi considerate prestazioni di servizi tutte quelle che, pur essendo prestate in uno Stato diverso da quello di appartenenza, non rientrano nel diritto di stabilimento, sulla base di un concetto residuale.
Le differenze della regolamentazione giuridica dei due tipi di attività sono notevoli: il diritto di stabilimento, dato il carattere permanente dell’attività che deve essere svolta dallo stabilito, comporta l’assoggettamento integrale di chi si stabilisce al diritto del Paese ospitante; mentre questa conseguenza non ricorre nel caso della prestazione dei servizi, in cui tale attività viene svolta in maniera occasionale.
Il concetto di servizio che ricorre nel caso di specie indica le prestazioni professionali erogate dietro retribuzione. Per essere oggetto della normativa comunitaria, la prestazione deve assumere carattere transfrontaliero e interstatale, in quanto il rapporto non si deve esaurire esclusivamente all’interno di uno Stato membro, perchè altrimenti la prestazione non interessa il diritto comunitario. Quello che rileva nella libertà di prestazione dei servizi non è tanto lo spostamento della persona, quanto la libertà di prestazione dell’attività in qualunque parte del territorio dell’Unione europea.

6. Le norme sul diritto di stabilimento e di prestazione dei servizi all’interno del territorio comunitario sono contenute nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Dispone l’art. 49 di tale Trattato: “ Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato membro vengono vietate…” (1° comma); “ La libertà di stabilimento importa l’accesso alle attività autonome e al loro esercizio…” (2° comma ). L’art. 50 dello stesso Trattato rinvia, per la regolamentazione del diritto di libertà di stabilimento all’interno dell’Unione, ad atti da adottare secondo la procedura legislativa ordinaria: “Per realizzare la libertà di stabilimento in una determinata attività, il Parlamento europeo e il Consiglio deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria, previa consultazione del Comitato economico e sociale” (1° paragrafo). Ed il 2° paragrafo dell’art. 50 viene a regolamentare, nei suoi particolari, i contenuti di tale prevista disciplina legislativa.
Il concetto di servizio, che abbiamo richiamato, è definito dall’art. 57 del cit. Trattato: “Ai sensi dei trattati, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. I servizi comprendono in particolare: …c) attività delle libere professioni” (1° comma). Ed inoltre, “Senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, il prestatore può, per l’esecuzione delle sue prestazioni, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nello Stato membro ove la sua prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte da tale Stato ai propri cittadini” (2° comma).
La fonte normativa della disciplina comunitaria è costituita da direttive, alle quali il 1° paragrafo dell’art. 53 del cit. Trattato espressamente rinvia: “Al fine di agevolare l’accesso alle attività autonome e l’esercizio di queste, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono direttive intese al reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli e al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all’accesso alle attività autonome e all’esercizio di queste”; “Per quanto riguarda le professioni mediche, paramediche e farmaceutiche, la graduale soppressione delle restrizioni è subordinata al coordinamento delle condizioni richieste per il loro esercizio nei singoli Stati membri” (2° paragrafo ).
Ai sensi di quest’ultima disposizione, per le professioni sanitarie, il venir meno delle restrizioni non è automatico e immediato, ma deve essere preceduto da un coordinamento della regolamentazione giuridica delle condizioni richieste per il loro esercizio da parte degli Stati membri.

7. Per esercitare il diritto di stabilimento nel nostro Paese, i possessori di titoli elencati negli appositi allegati elaborati dal nostro legislatore, e che siano stati conseguiti negli altri Stati membri, devono ottenere il loro riconoscimento formale in Italia. Il diritto di esercitare la professione nel territorio dello Stato membro, presso cui il soggetto si trasferisce, avviene fondamentalmente attraverso tale riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli, rilasciati dallo Stato membro di provenienza. Dispone al riguardo, per le professioni sanitarie, l’art. 21, 1° paragrafo, della direttiva comunitaria 36/2006 del 7 settembre 2005: “Ogni Stato membro riconosce i titoli di formazione di medico, che danno accesso alle attività professionali di medico con formazione di base e di medico specialista, di infermiere responsabile dell’assistenza generale, di dentista, di dentista specialista, di veterinario, di farmacista…e attribuisce loro, ai fini dell’accesso alle attività professionali e del loro esercizio, gli stessi effetti sul suo territorio che hanno i titoli di formazione che esso rilascia” (1° comma); “I titoli di formazione devono essere rilasciati dai competenti organismi degli Stati membri…” (2° comma).
L’organo che si occupa di tale riconoscimento è il Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il quale svolge i compiti di Coordinatore nazionale presso la Commissione europea (D. legisl. 6 novembre 2007 n. 206, art. 6, 1° comma), e di Punto nazionale di contatto per le informazioni e l’assistenza sul riconoscimento dei titoli (art. 6, 1° comma, cit.). In materia sussistono peraltro anche numerosissime competenze ministeriali e degli enti professionali (art. 5 del D. legisl. cit.).
Allo scopo di consentire il riconoscimento, le disposizioni vigenti al riguardo devono essere comunicate da ciascuno Stato membro agli organismi comunitari, perché siano conosciute da tutti gli altri Stati membri. Dispone l’art. 1, 1° comma del D. legisl. n. 368/1999: “Il Ministero della salute notifica alla Commissione europea, ai fini degli ulteriori atti di competenza, le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative adottate in materia di diplomi, certificati e altri titoli”.
I rapporti fra gli Stati membri sono improntati al principio di cooperazione. Statuisce l’art. 8 della direttiva 36/2006/CEE: “Le autorità competenti dello Stato membro ospitante possono chiedere alle autorità competenti dello Stato membro di stabilimento, per ciascuna prestazione, di fornire qualsivoglia informazione pertinente circa la legalità dello stabilimento e la buona condotta del prestatore nonché l’assenza di sanzioni disciplinari o penali di carattere professionale. Le autorità competenti dello Stato membro comunicano dette informazioni…” (1° paragrafo); “Le autorità competenti provvedono affinché lo scambio di tutte le informazioni necessarie per un reclamo del destinatario di un servizio contro un prestatore avvenga correttamente. I destinatari sono informati dell’esito del reclamo” (2° paragrafo). A tale disposizione è stata data attuazione attraverso gli artt. 8 e 14 del D. legisl. n. 206/2007.
Tutte queste disposizioni si applicano anche ai professionisti sanitari che esercitano la propria attività nell’ambito di un rapporto di lavoro subordinato (D. legisl. 6 novembre 2007 n. 206, art. 2, 1° comma).
Il diritto di stabilimento implica l’iscrizione all’Ordine della Provincia in cui i soggetti che si trasferiscono hanno stabilito la propria residenza, e l’assoggettamento completo al diritto italiano per l’esercizio della professione. Il cittadino dello Stato membro che viene iscritto all’albo ha gli stessi diritti, ed è assoggettato agli stessi obblighi e sanzioni disciplinari previsti per qualunque altro professionista dotato di cittadinanza dello Stato ospitante.

8. Come all’interno di ciascuno Stato membro, così anche a livello comunitario deve essere garantita la moralità e l’onorabilità dei professionisti che intendono esercitare la propria attività al di fuori del proprio Stato di appartenenza, e in altro Stato membro. Nel Paese ospitante, come questo requisito è richiesto per i cittadini, così lo è anche per gli altri professionisti che vi si trasferiscono provenendo dall’ambito comunitario. Lo Stato presso cui il professionista si è trasferito richiede pertanto per tali requisiti appositi certificati. Altrettanto è richiesto per la salute fisica e psichica. Su tutti questi requisiti lo Stato ospitante può compiere ulteriori accertamenti (artt. 11-16 della direttiva 93/16/CEE). Gli interessati devono quindi presentare i certificati attestanti la propria moralità ed onorabilità, nonché la propria idoneità fisica. Se emergono fatti specifici, lo Stato ospitante può informare quello di provenienza, che deve compiere accertamenti e rispondere. Inoltre, se lo Stato ospitante richiede requisiti particolari per la moralità ed onorabilità e per i procedimenti disciplinari, lo Stato di origine deve trasmettere le relative informazioni (artt. cit., direttiva 93/16/CEE cit.).

9. Il riconoscimento riguarda l’esperienza professionale, la cui sussistenza deve essere accertata secondo i criteri che vengono espressamente indicati dal nostro legislatore (D. legisl. 6 novembre 2007 n. 206, artt. 27-30), così come le modalità con cui è stata effettuata la formazione (art. 31 del D. legisl. n. 206/2007 cit.). Varie disposizioni, a prescindere da tali valutazioni, riguardano i diritti quesiti (artt. 32, 35, 37, 40, 43, 45, 49), nel qual caso il riconoscimento deve ugualmente avvenire.
Spesso i diplomi e gli altri certificati che vengono presentati non trovano corrispondenza in quelli indicati negli allegati, per i quali vi è un esplicito ed automatico riconoscimento, né possono essere applicate le disposizioni transitorie. Nel qual caso la mancata corrispondenza dà luogo a problemi di riconoscimento che devono essere risolti attraverso una valutazione di situazioni non risolvibili con criteri esclusivamente burocratici. Questo accade anche perché le professioni sanitarie con il tempo si evolvono; alcune scompaiono ed altre nuove se ne aggiungono, oppure quelle preesistenti vedono modificati i propri contenuti. Inoltre, anche a parità di titoli, possono corrispondere formazioni professionali differenziate.
Per le professioni sanitarie – come per qualunque altra professione – ogni Stato ospitante è dunque obbligato ad effettuare una comparazione tra i titoli professionali in possesso del richiedente e quelli richiesti dalla normativa interna per l’esercizio dell’attività che egli intende svolgere nel Paese di destinazione. Ma mentre non sorge alcun problema quando vi sia una corrispondenza perfetta fra i titoli presentati dai professionisti e quelli indicati negli allegati, così come tra le corrispondenti attività formative, quando viceversa tale corrispondenza manchi o sia soltanto parziale, si rendono necessari ulteriori certificati ed attestati dello Stato membro di provenienza, che dichiarino che sussiste la richiesta compatibilità tra la formazione professionale del Paese di provenienza e quella che il Paese ospitante esige ( direttiva 93/16/CEE, art. 8, 1° paragrafo, e art. 16 del D. legisl. n. 206/ 2007).
Sono state pertanto stabilite misure volte a facilitare il riconoscimento di quei diplomi, certificati e altri titoli conseguiti dai cittadini di Stati membri, che non siano rispondenti alle denominazioni riportate negli allegati, e che tengono anche conto (direttiva 93/16/CEE, art. 8, 2° paragrafo), della formazione e dell’esperienza professionale acquisita nello Stato membro provenienza. Ed ha disposto, in attuazione di queste disposizioni, l’art. 3, 1° comma del D. legisl. n. 277/2003: “ Per i cittadini degli Stati membri i cui diplomi, certificati e altri titoli non rispondono alle denominazioni riportate…sono riconosciuti come prova sufficiente i diplomi, certificati e gli altri titoli rilasciati da tali Stati membri, corredati da un certificato rilasciato dalle rispettive autorità o enti competenti. Il certificato attesta che tali diplomi, certificati e altri titoli sanciscono una formazione conforme alle disposizioni del presente decreto e, per lo Stato membro che li ha rilasciati, sono assimilati a quelli la cui denominazione è riportata dalla stessa legge”.
Qualora sia necessario, per la valutazione dei titoli, può essere indetta anche una Conferenza dei servizi tra le varie autorità competenti, ai sensi della legge 7 agosto 1990 n. 241 (art. 16, 2° comma del cit. D. legisl. n. 206/2007). La decisione deve essere adottata in tempi predeterminati (direttiva CEE cit., art. 8, paragrafo 4, e art. 16 del D. legisl. n. 206/2007), e l’eventuale pronuncia di rigetto deve essere adeguatamente motivata, così da consentire una tutela giurisdizionale nei suoi confronti.
La formazione richiesta può essere valida anche quando sia stata conseguita in uno Stato membro non appartenente all’Unione europea, ma sia stata poi riconosciuta da altro Stato membro (D. legisl. n. 277/2003 cit., art. 4, 1° comma, art. 5, 1° comma, art. 6, 1° comma, art. 8, 1° comma, art. 9, 1° comma).

10. Quello che potrebbe determinare un trattamento discriminatorio nei confronti dei medici ed altri professionisti sanitari appartenenti ad altri Stati membri è dovuto ad una legislazione che necessariamente è, almeno in parte, differenziata nei singoli Stati dell’Unione. Quindi soltanto un coordinamento tra i vari Stati, soltanto un’apposita cooperazione, può raggiungere il risultato di garantire la libera circolazione in questo settore.
Il riconoscimento dei diplomi e degli altri certificati impone allora un coordinamento, al quale dedica le proprie disposizioni la direttiva comunitaria 92/51/CEE.
Deve essere tuttavia precisato cosa si intende per coordinamento. Le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri non devono essere armonizzate. Vengono invece richiesti requisiti comuni di preparazione professionale validi per qualunque Stato membro, all’interno dell’Unione europea, e in ciò consiste appunto il richiesto coordinamento.
Le norme sul coordinamento della cit. direttiva comunitaria si traducono in disposizioni che mirano ad assicurare un minimo di preparazione culturale e di attività pratica per l’esercizio della professione medica. Il coordinamento riguarda i requisiti richiesti per l’esercizio dell’attività professionale, dal punto di vista della capacità. Dispone l’art. 23 di tale direttiva: “Gli Stati membri subordinano l’accesso alle attività di medico e l’esercizio di dette attività al possesso di un diploma, certificato o altro titolo di medico…comprovante che l’interessato ha acquisito nel corso dell’intero ciclo di formazione: a) adeguate conoscenze delle scienze sulle quali si fonda l’arte medica…; b) adeguate conoscenze della struttura, delle funzioni e del comportamento degli esseri umani…; c) adeguate conoscenze dei problemi e dei metodi clinici…; d) un’adeguata esperienza clinica acquisita sotto opportuno controllo in ospedale” (1° paragrafo); “L’ammissione a detto ciclo di formazione presuppone il possesso di un diploma o certificato che, per gli studi in questione, dia accesso agli istituti universitari di uno Stato membro” (2° paragrafo). E dispone l’art. 24: “Gli Stati membri vigilano affinché la formazione che permette il conseguimento di un diploma, certificato o altro titolo di medico specialista, risponda alle seguenti condizioni: a) essa presuppone il compimento di sei anni di studi svolti con successo…; b) essa comprende un insegnamento teorico e pratico; c) essa si svolge a tempo pieno e sotto il controllo delle autorità o degli enti competenti…; d) essa si compie in un centro universitario, in un centro ospedaliero e universitario o, eventualmente, in un ufficio di cura abilitato a tal fine …; e) essa richiede una partecipazione personale del medico candidato alla specializzazione…” (1° paragrafo). Viene a questo riguardo in considerazione il concetto di formazione regolamentata, nei confronti del quale dispone l’art. 1, 1° comma del D. legisl. 8 luglio 2003 n. 277: “ Si definisce formazione regolamentata qualsiasi formazione: direttamente orientata all’esercizio di una determinata professione e consistente in un ciclo di studi post-secondari di durata minima di tre anni oppure di durata equivalente a tempo parziale in un’università o in un altro istituto di livello di formazione equivalente e, se del caso, nella formazione professionale, nel tirocinio o nella pratica professionale richiesti oltre il ciclo di studi post-secondari: la struttura e il livello di formazione professionale, del tirocinio o della pratica professionale devono essere stabiliti dalle disposizioni legislative, regolamentari o amministrative dello Stato membro interessato o soggetti al controllo o all’autorizzazione dell’autorità designata a tal fine”.
La formazione regolamentata all’interno di uno o più Stati deve essere condivisa dagli altri Stati membri. A tale scopo il Punto nazionale di contatto può elaborare una “Piattaforma comune” – così come è definita dall’art. 4, 1° comma, del D. legisl. n. 206/2007 – per eliminare le differenze di regolamentazione fra le varie legislazioni nazionali esistenti in materia (art. 26 del D. legisl. n. 206/2007 cit.). Quando si raggiunga una regolamentazione omogenea tra i vari Stati, la corrispondenza dei titoli professionali rispetto a tali “Piattaforme comuni”, ove sussista, implica il riconoscimento dei diplomi (art. 26 cit., 4° comma ).

11. Nel caso di mancato riconoscimento, per l’assenza delle condizioni richieste, si è introdotta la possibilità di misure compensative, e si è quindi resa obbligatoria una preparazione ulteriore rispetto a quella già posseduta dall’aspirante, che la rendano consona all’esercizio dell’attività professionale. Le misure compensative hanno lo scopo di soddisfare le esigenze richieste dalla formazione regolamentata, colmando le lacune della preparazione richiesta al professionista, secondo quelle modalità che il legislatore ha prescritto, in ottemperanza alle direttive comunitarie.
Ha disposto l’art. 8 della direttiva 93/16/CEE, 1° paragrafo: “Lo Stato membro ospitante può esigere dai cittadini degli Stati membri che desiderino ottenere uno dei diplomi, certificati, o altri titoli di formazione…che soddisfino le condizioni di formazione che esso Stato membro prescrive a tal fine dalle rispettive disposizioni legislative, regolamentari o amministrative”. In attuazione di questo precetto, ha disposto l’art. 22 del D. legisl. 6 novembre 2007 n. 206: “Il riconoscimento di cui al presente capo può essere subordinato al compimento di un tirocinio di adattamento non superiore a tre anni, e di una prova attitudinale, a scelta del richiedente, in uno dei seguenti casi: a) se la durata della formazione da lui seguita…è inferiore di un anno a quella richiesta in Italia; b) se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto in Italia; c) se la professione regolamentata include una o più professioni regolamentate, mancanti nella corrispondente professione dello Stato membro di origine del richiedente, e se la differenza è caratterizzata da una formazione specifica, richiesta dalla normativa nazionale e relativa a materie sostanzialmente diverse da quelle dell’attestato di competenza o del titolo di formazione in possesso del richiedente” (1° comma).
In alternativa alla misura di compensazione è dunque richiesta una prova attitudinale, che deve essere superata dall’interessato. La scelta tra queste due vie, per conseguire il diritto di esercitare la professione, è lasciata al soggetto richiedente.
Riguardo alle modalità con le quali si deve svolgere la prescritta formazione complementare, ha disposto il D. legisl. 8 luglio 2003 n. 277: “Con decreto del Ministro competente… sono definite, con riferimento alle singole professioni, le eventuali ulteriori procedure necessarie per assicurare lo svolgimento e la conclusione delle misure di cui agli art. 9 e 10” (art. 2, 1° comma). Queste disposizioni che vengono richiamate fanno riferimento ad ulteriori corsi formativi, ed anche ad attività pratiche professionali che sono richieste per completare la formazione, quando questa sia giudicata insufficiente. Riguardo a tali corsi ha statuito l’art. 4, 3° comma del cit. D. legisl. n. 277/2003: “Il Ministero della salute, d’intesa con il Ministero dell’università e della ricerca, valuta il contenuto e la durata della formazione e determina la durata della formazione complementare, se necessaria, ed i settori su cui questa verte, informandone l’interessato che può indicare presso quale università effettuarla”.

12. Quando le prestazioni professionali vengono effettuate occasionalmente, e si è al di fuori del diritto di stabilimento, rientrandosi invece nella situazione che viene qualificata come prestazione di servizi, non è richiesta l’iscrizione all’albo, ma deve essere comunicata al Ministero della salute la prestazione che si intende compiere, nonché occorre produrre un certificato da cui risulta che l’interessato svolge legalmente la propria attività nel Paese di origine, e un altro che attesta il possesso del relativo diploma. Il Ministero deve poi comunicarlo all’Ordine territorialmente competente (direttiva 93/16/CEE, art. 13, paragrafi 1 e 2).
L’esercizio temporaneo delle prestazioni non richiede quindi l’appartenenza alle organizzazioni professionali dello Stato ospitante, ma occorre che sia rilasciata un’apposita autorizzazione (art. 14 e 15 della direttiva cit.). La diversità della regolamentazione del diritto di stabilimento e di prestazione dei servizi si incentra, nel primo caso, sull’obbligo di appartenenza ad organizzazioni professionali, che determina la complessa disciplina giuridica che abbiamo richiamato, e nell’altro su una più semplice autorizzazione, che deve essere rilasciata dalle autorità competenti nel settore.

NOTA BIBLIOGRAFICA

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(pubblicato il 20.12.2011)

Note

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