1. L’attività svolta dai soggetti. Regolazione ed erogazione.

Dalla costruzione sistematica dell’art. 35 della legge finanziaria 2002 e dell’art 14 D.L. 269/2003 (anche alla luce della recente sentenza della Corte Costituzionale 13-23 luglio 2004, n. 272), si evince che gli enti locali possono limitarsi a svolgere attività regolative o possono – ma solo per i servizi pubblici locali privi di rilevanza economica – svolgere direttamente attività di erogazione del servizio.
Quindi:
A) Per i servizi pubblici privi di rilevanza economica:
a) i comuni, le province, gli altri enti locali hanno facoltà di svolgere:
– attività regolativa;
– attività di erogazione.
b) i privati ed i pubblici possono svolgere solo attività erogativa.
B) Per i servizi pubblici a rilevanza economica:
a) gli Enti Locali, i quali, comunque, anche nel caso di conferimento di proprietà delle reti e degli impianti a società di capitali, devono mantenere la maggioranza ( art. 113, comma 13, T.U.), svolgono:
– attività regolativa;
– attività di erogazione, qualora, ex comma 3 dell’art. 113 T.U., non vi sia separazione tra attività di gestione delle reti ed erogazione del servizio e tali attività siano esplicate, in base alla disciplina di settore, dall’Ente Locale.
a) i privati possono svolgere:
– attività di gestione delle reti e degli impianti;
– attività di erogazione del servizio.
Viene, in sostanza, posta una distinzione, che si riscontra nella letteratura economica, tra il ruolo di chi provvede al servizio, cioè di chi si assume la responsabilità del servizio, ed il ruolo di chi produce il servizio
Tale distinzione è in linea con l’emancipazione progressiva delle aziende di servizio della municipalità e con la moderna ed efficiente organizzazione imprenditoriale che richiede una distinzione tra ruolo di indirizzo, garanzia e controllo dall’esercizio di funzioni gestionali.

2. Il ruolo dell’Ente locale. La ripartizione di funzioni

L’Ente Locale assume il ruolo di “garante” per una corretta erogazione del servizi pubblici.
Nel T.U. 267/2000, difatti, si riscontrano le premesse per la distinzione prima considerata tra “amministrazione di regolazione” che fa capo all’Ente Locale e “amministrazione di erogazione” che spetta ai soggetti che esercitano il servizio pubblico.
L’art. 42, comma 2, lett. e) del T.U. 267/2000, così come modificato dall’art. 35, comma 12, della legge 448/2001 prevede che il consiglio dell’Ente Locale sia l’organo competente ad emanare atti di “organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’Ente Locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzioni”.
La materia dei pubblici servizi appartiene alla competenza del Consiglio comunale. Al consiglio comunale spetta la decisione dia assumere la gestione del servizio; al consiglio comunale spetta la scelta tra le diverse figure giuridiche di organizzazione,quale preferire per la gestione di quel servizio pubblico. E’ di competenza del consiglio comunale la definizione dell’intero procedimento di costituzione della società.
Alla giunta potrebbero essere attribuite funzioni di carattere “politico”, non espressamente riservate al consiglio (es. alienazione di pacchetti azionari che non alterino la partecipazione maggioritaria dell’ente locale).
Ai dirigenti resta affidata la responsabilità di predisporre atti negoziali e la conduzione delle gare.

3. L’attività regolativa

L’attività regolativa attiene al ruolo di governo nell’economia locale riservato all’ente locale stesso e si estrinseca nei seguenti modi.
A) L’Ente Locale, nella propria attività regolativi dei servizi pubblici, utilizza come strumenti la pianificazione e la programmazione locale finalizzate al raggiungimento dei fini sociali ed al promuovimento dello sviluppo economico e civile delle comunità locali.
E’, infatti, la stessa reciproca interdipendenza di funzioni economiche che reclama una loro visione unitaria e consente che essa sia oggettivata in un documento unitario e non in più documenti settoriali.
B) I rapporti fra l’ente locale ed il soggetto gestore di servizi pubblici potrebbero essere disciplinati attraverso i “contratti di programma” che disciplinino, programmandola, l’attività di prestazione dei servizi stessi.
Il contratto di programma è un modello che per ora è previsto solo a livello nazionale, ma potrebbe essere efficace anche per i servizi locali (v. art. 30, comma 1, l. 9.1.1991, n. 9; art. 4, comma 4; art. 8 D.L. 1.12.1993, n. 487, ecc.).: tanto è vero che il CIPE, con deliberazione n. 63 del 22 giugno 2000 ( in G.U. 10 agosto 2000, n. 186) ha approvato le direttive alle quali gli enti locali devono far riferimento per la stipulazione dei contratti di programma tra amministrazione competente e soggetto gestore e per i contratti di servizio che abbiano lo stesso contenuto dei contratti di programma.
C) Per le attività di interesse pubblico l’ente locale più intervenire con incentivi consistenti in sovvenzioni o agevolazioni.
D) Rilevante è anche la formazione delle tariffe e dei prezzi.
Il regime tariffario e dei prezzi ha un effetto condizionante sulla gestione dei pubblici servizi e rappresenta la premessa per consentire i necessari calcoli economici dell’attività imprenditoriale.
E) Nell’esercizio dell’attività regolativa l’ente locale pone comunque in essere, sotto un profilo formale, atti amministrativi generali
F) Nell’attività regolativa rientra anche la disciplina dell’erogazione che avviene con regolamento che, come tale, può essere emanato solo dal comune, dalla provincia o dall’ente locale

4. L’attività erogativa

L’attività erogativa consiste nello svolgimento effettivo, concreto del servizio pubblico locale.
L’erogazione materiale del servizio che può avvenire da parte degli enti locali, di soggetti pubblici e di privati.
Quindi l’erogazione di un servizio – privo di rilevanza economica- può avvenire in economia da parte degli stessi enti locali ovvero mediante costituzione di società per azioni o a responsabilità limitata, oppure mediante lo strumento della concessione a terzi o, infine, con la costituzione di aziende pubbliche locali e, nel caso di servizi pubblici di carattere non imprenditoriale, mediante istituzioni.
L’erogazione di un servizio a rilevanza economica avviene, salva diversa disposizione contenuta nelle discipline di settore, mediante società di capitali.

5. I soggetti pubblici e privati erogatori di servizi

I pubblici servizi possono essere erogati da soggetti pubblici e da soggetti privati.
A) I soggetti pubblici
B) I soggetti privati

6. Gli atti fondamentali

Gli atti fondamentali che disciplinano in linea generale i pubblici servizi locali sono il regolamento e la deliberazione di assunzione di pubblico servizio, che rappresenta la manifestazione di volontà dell’ente locale di promuovere una ben determinata attività, qualificata dall’ente locale come “pubblico servizio” attraverso quella particolare forma di gestione scelta tra i diversificati modelli gestionali offerti dalla legge.
E’ da ricordare, tuttavia, che, ex art. 6, comma l. T.U. 267/2000, è lo statuto dell’ente locale a determinare l’ordinamento dei servizi pubblici

7. Il regolamento di regolazione e di erogazione

L’Ente Locale, ex art.7 T.U. 267/2000, ha una funzione regolamentare in forza della quale potrebbe approvare un regolamento di erogazione di servizi pubblici locali ( cfr. ITALIA, I regolamenti dell’Ente Locale, Milano, 2000, specie p. 229).
Si tratta di un regolamento attuativo dello statuto perchè, ex art. 6 T.U. 267/2000, è in sede statutaria che dovrebbe essere determinato l’ ordinamento dei servizi pubblici.
Questo regolamento è diretto a disciplinare in linea generale il sistema di erogazione dei servizi pubblici dell’ente locale, come conseguenza che l’ente locale ha competenza regolativa del servizio pubblico.
Si pone, quindi, il problema di rapporto tra statuto, che stabilisce l’ordinamento dei servizi pubblici e regolamento, che disciplina l’erogazione degli stessi servizi. I contenuti dei due atti (statuto e regolamento) sono ovviamente differenti ed il regolamento è chiamato a disciplinare solo un aspetto attinente ai servizi pubblici stabiliti a livello statutario, cioè la disciplina dell’erogazione.
Circa i contenuti, il regolamento potrebbe riguardare:
A) I criteri e le procedure per la scelta delle forme di gestione dei servizi pubblici locali privi di rilevanza industriale
B) Le funzioni di vigilanza e controllo nei confronti dei soggetti cui è affidata la gestione dei servizi anche ai fini della corretta quantificazione dei costi in relazione alla determinazione delle tariffe
Si tratta di una tematica particolarmente delicata in quanto attiene al rapporto fra autonomia gestionale degli affidatari di pubblico servizio e gli organi dell’ente al quale spetta la responsabilità politica della cura degli interessi di competenza dell’ente.
Ai primi spetta piena autonomia gestionale mentre ai secondi compete elaborare gli indirizzi politici e amministrativi e verificare l’andamento dei risultati ottenuti e la loro coerenza e corrispondenza con gli indirizzi programmati. In altri termini gli enti locali dovranno fissare gli indirizzi che gli organi della società dovranno tradurre in autonomia in operativa, e siffatta corrispondenza sembra fondamentale. Dovranno essere così fissati dal regolamento i contenuti dell’atto di concessione o di qualsivoglia atto di affidamento che disciplini l’esercizio dei poteri spettanti all’ente locale.
Considerata la natura e la rilevanza pubblica del capitale investito e dello scopo sociale, sarà necessario quindi che in tali atti sia evidenziato il ruolo centrale dell’ente locale attraverso forme di controllo tra il momento della formazione dell’indirizzo politico e amministrativo degli interessi affidati alla gestione della società e quello delladirezione tecnica, responsabile gestionale della stessa società,
L’indirizzo ed il controllo deve essere garantito da strumenti adeguati ad esprimere la
responsabilità politica dell’ente locale circa il raggiungimento degli obiettivi pubblici dell’attività.
Ovviamente tali funzioni di vigilanza e di controllo vengono affievoliti nel caso dei servizi in economia, in quanto gestiti dallo stesso ente locale.
La funzione di vigilanza e di controllo è finalizzata anche agli aspetti economici di quantificazione dei costi e delle tariffe.
A titolo esemplificativo potrà essere previsto che l’ente territoriale, nella persona del sindaco o del presidente della provincia, o di un assessore o di un consigliere, partecipi all’assemblea degli azionisti della società per azioni al fine di garantire il controllo sui livelli di efficacia della società stessa e le possibili compatibilità tra interessi della collettività e della società per azioni.
C) Le forme di tutela degli utenti
Il regolamento potrà prevedere le forme di tutela degli utenti (v. RUSCIANO, Le garanzie ed i diritti degli utenti, in Atti Convegno Varenna su Servizi pubblici locali e nuove forme dii amministrazione, Milano, 1997, 247 ss.).
D) Potranno essere indicate nel regolamento anche le modalità e la cadenza temporale, in relazione alla durata dei relativi affidamenti, della verifica periodica delle scelte compiute in ordine alle forme di gestione adottate per i singoli servizi erogati
Si tratta di disposizioni regolamentari dirette a valutare la qualità, l’efficacia e l’efficienza del servizio reso con il modello gestionale adottato in relazione al raggiungimento degli obiettivi di pubblico interesse.
La finalità delle disposizioni regolamentari in argomento è di mettere in condizione l’ente locale, al quale spetta un’attività regolativa del servizio pubblico, di adottare altre soluzioni gestionali qualora quella in essere risulti non più adatta.
Sussiste, quindi, una “precarietà istituzionale” nel senso che la necessità di una periodica verifica incide sulle scelte dei modelli gestionali.
a) Circa le modalità di verifica. Il regolamento potrà, quindi, indicare:
– gli standard di qualità e di quantità del servizio pubblico;
– i metodi di valutazione utilizzati per fissare o rivedere gli standard;
– gli indici da utilizzare per la misurazione o la valutazione dei risultati conseguiti;
– le modalità di raffronto dei risultati ottenuti con gli obiettivi previsti;
– gli strumenti da impiegarsi per verificare e convalidare i valori misurati;
– le procedure di verifica ed i soggetti (uffici, commissioni, ecc.) ad essa preposti;
– le predisposizioni di apposite relazioni sui risultati;
– l’eventuale pubblicazione della relazione finale.
Potrà, ad esempio, essere previsto che il sindaco o il presidente della provincia riferiscano annualmente al Consiglio sull’andamento gestionale e finanziario della società.
b) Circa la “cadenza temporale”, dovranno essere indicati nel regolamento i termini periodici di verifica (annuale, semestrale, ecc.) e le eventuali sanzioni in caso di inosservanza.

Note

L'articolo Regolazione ed erogazione del servizio pubblico locale<br> (sintesi della relazione) proviene da Giustamm.