Gli operatori del settore acquisti negli anni si sono spesso trovati in difficoltà ad appaltare beni e servizi di modesta entità piuttosto che di importi elevati. Ciò è dipeso soprattutto dalla scarsa chiarezza normativa che disciplina gli appalti di tal genere sotto la soglia comunitaria (200.000 DPS).

Mentre infatti per gli appalti di fornitura di importo superiore ai 200.000 DPS trovano rispettivamente applicazione il D.Lvo 24.7.1992, n. 358, così come modificato dal D.L.vo 20.10.1998, n. 402 e il D.L.vo 17.3.1995, n. 157, così come modificato dal D.L.vo 25.2.2000, n. 65, per gli appalti di fornitura sotto soglia si fa riferimento al D.P.R. 18.4.1994, n. 573 che praticamente non fa altro che demandare alle disposizioni contenute nel D.L.vo n. 358/92 e s.m.i, per gli appalti di servizio sotto soglia non esiste una normativa specifica.

L’art. 10 del D.P.R. n. 573/94 disponeva in particolare: “Entro tre mesi dalla pubblicazione del presente regolamento con successivo regolamento governativo … si determinano i criteri omogenei ed i limiti per il ricorso all’acquisto di beni e servizi in economia da parte delle amministrazioni …”.

Perché tale regolamento vedesse la luce non si è dovuto attendere 3 mesi, né 3 anni ma bensì molto più tempo; infatti lo stesso è stato emanato col D.P.R. 20.8.2001, n. 384, pubblicato nella G.U. del 24.10.2001, n. 248.

Il regolamento, di semplice lettura, contiene però una serie di disposizioni che portano ad alcune riflessioni di notevole importanza per l’attività dell’ente locale.

Innanzitutto occorre esaminare l’ambito soggettivo del regolamento mettendo in relazione la disposizione di cui all’art. 1, c. 1 con quella di cui all’art. 12. Nella prima norma si afferma infatti che il regolamento disciplina il sistema delle procedure di effettuazione delle spese per l’acquisizione in economia di beni e servizi da parte delle amministrazioni statali anche ad ordinamento autonomo mentre l’art. 12 dispone la possibilità che le norme del regolamento possano applicarsi anche alle amministrazioni pubbliche non statali che così dispongano nell’ambito della propria autonomia, salvo che non aderiscano alle convenzioni poste in essere da Consip Spa ex art. 26 della L. 23.12.1999, n. 488 e s.m.i.

Una parte della dottrina ritiene che il regolamento di cui al D.P.R. n. 384/2001 possa trovare immediata applicazione sic et simpliciter non tanto per la disposizione di cui al citato art. 12, bensì in forza degli articoli 113 e 192 del D.L.vo 18.8.2000, n. 267 dei quali il primo, relativo alla disciplina delle forme di gestione dei servizi pubblici locali, dispone il ricorso alla gestione in economia di tali servizi quando le modeste dimensioni e caratteristiche sconsigliano la costituzione di aziende ed istituzioni ed il secondo, relativo alla determinazione a contrarre, dispone il richiamo in dette determinazioni delle disposizioni vigenti ammesse per le modalità di scelta del contraente in materia di contratti di amministrazioni pubbliche.

In forza della disposizione di cui all’art. 2, c. 1 del Regolamento di cui trattasi si è portati ad affermare la necessità di un recepimento esplicito del regolamento da parte di ogni ente locale se non addirittura a considerare il D.P.R. n. 384/2001 una traccia per la stesura di un proprio regolamento all’interno di ogni ente locale che tenga conto delle proprie peculiarità, della propria struttura organizzativa nonché del limite di importo per i diversi appalti da espletare.

Ai sensi dell’art. 2, c. 1 del D.P.R. n. 384/2001 il ricorso al sistema delle spese in economia così disciplinate è subordinato infatti all’individuazione, da effettuarsi con apposito provvedimento da ciascuna amministrazione, dell’oggetto e dei limiti di importo delle singole voci.

La necessità che ogni amministrazione si doti di un proprio regolamento può trovare le sue ragioni nell’esigenza di adeguare le cifre fissate quali soglie dal D.P.R. n. 384/2001 per le procedure di spese in economia: non bisogna dimenticare che 130.000 Euro per comuni di piccole o medie dimensioni, come lo è la maggior parte dei comuni italiani, è una cifra molto ingente che a volte può riguardare tutti i beni e servizi acquistati in un intero anno solare e non per singolo appalto. Ciò significherebbe che in tali enti le normali procedure di gara sarebbero completamente abbandonate.

Il richiedere sempre e solo almeno cinque preventivi, se da un lato snellisce notevolmente le procedure, dall’altro potrebbe portare ad una limitazione della concorrenza con almeno due pessime conseguenze: la riduzione di qualità dei beni e servizi acquisiti e l’aumento dei prezzi di acquisto. Infatti se la ditta sa di non avere troppi concorrenti è portata a guadagnare il più possibile formulando i minori sconti sull’importo a base d’asta ed a fornire beni o servizi non sempre eccellenti.

Altra problematica che spinge ad affermare la necessità di una riformulazione del regolamento a livello di singolo ente è rappresentata dal fatto che non è obbligatorio richiedere preventivi per spese che non superano 20.000 Euro (Lire 38.725.400): anche tale somma per la maggior parte degli enti locali costituisce una cifra abbastanza rilevante e molti servizi o beni sono sicuramente di importo inferiore. E’ pertanto necessario adeguare tale limite alle singole realtà prevedendo apposita norma nel proprio regolamento.

Se da un lato il legislatore ha affermato finalmente il principio per cui anche per le forniture ed i servizi sia necessario rispettivamente un collaudo o un’attestazione di regolare esecuzione, non si riesce a comprendere la ragione per cui ha affermato la non necessità di tali verifiche per spese di importo inferiore a 20.000 Euro. Si ritiene invece che le verifiche di cui trattasi debbano essere sempre previste in quanto così come la pubblica amministrazione paga con soldi “buoni” e non falsi anche le imprese debbono fornire beni e servizi buoni e collaudati indipendentemente dal valore degli stessi. Non si deve assolutamente affermare che tali verifiche per appalti di modeste dimensioni economiche vadano ad incidere sull’efficacia, sull’efficienza e sull’economicità dell’azione amministrativa e che facciano perdere tempo in quanto è solo ed esclusivamente un problema di organizzazione e di predisposizione di stampati standard da utilizzare in tutti i casi, indipendentemente dal valore della fornitura o del servizio.

Una ulteriore riflessione deve essere diretta ai soggetti competenti ad effettuare il collaudo ed in particolare alla disposizione contenuta nell’art. 8, c. 3 del D.P.R. n. 384/2001. Anche in questa occasione è necessario che il regolamento comunale vada a disciplinare, con un occhio rivolto alla propria struttura organizzativa, quali siano i soggetti competenti ad effettuare il collaudo.

Normalmente per la maggior parte delle realtà italiane esiste un unico soggetto per ogni settore di attività che pone in essere dalla determinazione a contrarre, al bando di gara, al verbale di gara, al contratto ed alla gestione dello stesso; inoltre chi meglio di colui che deve utilizzare il bene o occuparsi del servizio, può certificarne il collaudo o la regolare esecuzione? Risulta poi difficile il rispetto della norma di cui all’art. 8, c. 3 del D.P.R. n. 384/2001 in quanto si dovrebbe far effettuare il collaudo ad un soggetto che non solo non ha partecipato al procedimento di acquisizione ma appartiene, stante la scarsità di personale negli enti, ad un altro settore rispetto a quello che ha posto in essere la procedura di acquisto e potrebbe anche non conoscere a fondo le caratteristiche e le finalità del bene o servizio acquisito.

Per quanto attiene il criterio di aggiudicazione da applicare per le procedure di spese in economia si potrebbe, a livello di regolamento di ogni ente, andare a definire meglio il criterio dell’offerta più vantaggiosa indicato nel D.P.R. n. 384/2001 specificando ad es. i casi in cui è necessario applicare il prezzo più basso ed i casi in cui è necessario avvalersi dell’offerta economicamente più vantaggiosa fornendo così indirizzi ai vari responsabili.

Il regolamento adottato col D.P.R. 384/2001 limitandosi ad indicare quale criterio di aggiudicazione l’offerta più vantaggiosa ha fatto sorgere il dubbio se si tratta del “prezzo più basso” o “dell’offerta economicamente più vantaggiosa” di cui alle normative di recepimento delle direttive comunitarie sopracitate. Al riguardo parte della dottrina ritiene che non si tratta di una imprecisione del legislatore ma in una precisa volontà ossia quella di lasciar scegliere al responsabile il criterio da adottare che deve essere specificato nella lettera di invito.

Altro problema che dovrà essere sviluppato a livello di regolamento comunale per le procedure di acquisizioni in economia è quello relativo alle procedure di pagamento attraverso aperture di credito emesse a favore di funzionari delegati ai sensi delle normative vigenti. Se tali forme costituiscono un punto di arrivo è necessario verificare che la propria struttura sia pronta ad un sistema così delicato. E’ forse opportuno iniziare a semplificare il più possibile le procedure di liquidazione delle spese ed essere celeri nei pagamenti alle ditte al fine di evitare interessi di mora o comunque far gravare sul costo del bene o del servizio il ricarico che l’impresa calcolerà in quanto sa che la pubblica amministrazione per “prassi consolidata” non pagherà in termini brevi.

Accorciare i termini di pagamento rispetto agli attuali e disciplinare tale situazione nel regolamento è già un risultato che potrebbe costituire il punto di partenza per l’introduzione di quel sistema di aperture di credito disciplinato dall’art. 10 del D.P.R. n. 384/2001.

Per le argomentazioni sopra esposte si ritiene che sia necessario che ogni ente, pur tenendo lo “scheletro” del D.P.R. n. 384/2001 riformuli un proprio regolamento per gli acquisti di beni e servizi con le procedure economali al fine di dettagliare i contenuti ed adeguare nel miglior modo possibile alla propria realtà la citata disposizione.

Da non sottovalutare poi che questo regolamento, che tutti oggi decantiamo come il risolutore dei nostri problemi e lo strumento di snellimento di tutta l’attività contrattuale, si possa in un domani, magari neppure tanto lontano, trasformare in quello strumento che non ci faccia dormire di notte a causa della scarsa qualità dei beni e servizi acquistati e dei diversi ricorsi posti in essere dalle imprese che denunceranno un’esclusione dal mercato della pubblica amministrazione: per molti operatori la tentazione di invitare sempre e solo le stesse ditte per i vari settori sarà molto forte e forse sarà anche il caso di disciplinare nel regolamento i criteri da seguire per formulare gli inviti per i cottimi fiduciari.

Si potrebbe ipotizzare una sorta di albo di fiducia dei fornitori creato sulla base di procedure aperte in cui vengono iscritti tutti coloro che hanno i requisiti per fornire quel dato bene o prestare quel dato servizio; nel caso in cui si debba acquisire un bene o servizio col cottimo fiduciario si potranno così invitare le ditte ivi iscritte facendo scorrere l’ordine di iscrizione all’albo di fiducia.

SCHEMA DI REGOLAMENTO PER L’ACQUISIZIONE DI BENI E SERVIZI IN ECONOMIA

REDATTO DA

ALBERTO PONTI
(Vice Segretario Generale Città di Mariano Comense)

GENNAIO 2002

INDICE

Art. 1
OGGETTO DEL REGOLAMENTO
Art. 2
LIMITI DI APPLICAZIONE
Art. 3
DIVIETO DI FRAZIONAMENTO
Art. 4
RESPONSABILE DEL SERVIZIO
Art. 5
FORME DELLA PROCEDURA E SVOLGIMENTO DEL COTTIMO FIDUCIARIO
Art. 6
CRITERI DI SCELTA DEL CONTRAENTE
Art. 7
GARANZIE
Art.8
FORNITURE E SERVIZI COMPLEMENTARI
Art. 9
VERIFICA DELLE PRESTAZIONI
Art. 10
TERMINE DI PAGAMENTO
Art. 11
PROCEDURE CONTABILI
Art. 12
MEZZI DI TUTELA
Art. 13
CONTRATTO
Art. 14
ENTRATA IN VIGORE

ARTICOLO 1

OGGETTO DEL REGOLAMENTO

Il presente Regolamento disciplina il sistema delle procedure per l’acquisizione in economia di tutti i beni e servizi da parte dell’Ente entro i limiti riportati negli articoli seguenti.

Il ricorso al sistema delle spese in economia nei limiti previsti è consentito anche nelle seguenti ipotesi:

– risoluzione di un precedente rapporto contrattuale, quando ciò sia ritenuto necessario o conveniente per assicurare la prestazione nel termine previsto dal contratto;

– completamento delle prestazioni non previste dal contratto in corso, qualora non sia possibile imporne l’esecuzione nell’ambito dell’oggetto principale del contratto medesimo;

– acquisizioni di beni o servizi nella misura strettamente necessaria, nel caso di contratti scaduti, nelle more di svolgimento delle ordinarie procedure di scelta del contraente;

– eventi oggettivamente imprevedibili ed urgenti, al fine di scongiurare situazioni di pericolo a persone, animali o cose, nonché a danno dell’igiene e salute pubblica o del patrimonio storico, artistico e culturale.

Per l’esecuzione dei lavori in economia resta fermo quanto disposto dalla disciplina stabilita dal D.P.R. 21.12.1999 n. 554, nonché da eventuali Regolamenti comunali in materia.

ARTICOLO 2

LIMITI DI APPLICAZIONE

Le procedure in economia per l’acquisizione di beni e servizi previste nel presente Regolamento sono consentite sino al limite di importo pari a 55.000 Euro (cinquantacinquemila) con esclusione dell’I.V.A..

Oltre tale importo si dovrà procedere con le ordinarie procedure di acquisto di beni e servizi applicando le relative disposizioni nazionali e/o comunitarie.

ARTICOLO 3

DIVIETO DI FRAZIONAMENTO

Nessun contratto di acquisto può essere artificiosamente frazionato allo scopo di sottoporlo alla disciplina di cui al presente Regolamento.

ARTICOLO 4

RESPONSABILE DEL SERVIZIO

L’amministrazione opera a mezzo di propri Responsabili di Servizio individuati nel rispetto delle prescrizioni contenute nelle rispettive norme di organizzazione.

Il Responsabile del Servizio redige gli atti per affidare il cottimo fiduciario, cura l’assunzione degli impegni di spesa, autorizza eventuali prestazioni complementari, acquisisce il verbale di collaudo del bene o l’attestazione di regolare esecuzione del servizio, dispone la non necessità di tali atti, procede alla liquidazione della spesa nonché ad attuare tutto quanto necessario per completare la procedura di acquisto.

Lo stesso a norma delle disposizioni vigenti è responsabile della procedura di acquisto.

ARTICOLO 5

FORME DELLA PROCEDURA

E SVOLGIMENTO DEL COTTIMO FIDUCIARIO

Le acquisizioni in economia disciplinate dal presente Regolamento possono essere effettuate con i seguenti sistemi:

– amministrazione diretta dove le acquisizioni di beni o lo svolgimento di servizi sono effettuate con materiali e personale proprio nonché con mezzi propri o appositamente noleggiati dall’Ente;

– cottimo fiduciario dove le acquisizioni di beni o servizi avvengono mediante affidamento a persone o imprese.

La procedura del cottimo fiduciario si concretizza nella formulazione di una lettera indirizzata ad un numero non inferiore di 5 (cinque) Ditte diverse.

Nell’invitare le Ditte dovrà essere rispettato il principio della alternanza delle stesse, ossia non si devono invitare per beni o servizi della stessa tipologia sempre le medesime Ditte.

La lettera di invito deve contenere almeno i seguenti elementi:

– l’oggetto della prestazione

– le caratteristiche tecniche e la qualità del bene o del servizio richiesto

– le modalità di fornitura o di esecuzione del servizio

– le modalità ed i tempi di pagamento

– le eventuali garanzie richieste

– le eventuali penalità

– le specificazioni dei casi di grave inadempimento

– il prezzo a base d’asta

il criterio di aggiudicazione nonché tutti quegli altri elementi che si rendono necessari per la particolarità del bene o del servizio acquisito.

I punti b, c, d, e, f, g, potrebbero essere contenuti in allegato alla lettera, denominato capitolato o disciplinare tecnico.

Per la procedura di cottimo fiduciario potranno essere utilizzate anche forme innovative di gara quali l’espletamento delle stesse per via telematica (gare on – line).

Nella determinazione dell’importo a base d’asta il Responsabile del Servizio si avvale delle rilevazioni dei prezzi di mercato effettuate da amministrazioni od enti a ciò preposti a fini di orientamento e della valutazione della congruità dei prezzi in sede di offerta.

Per i beni e servizi previsti dalle convenzioni stipulate da Consip S.p.A. o analoga istituzione ai sensi dell’art. 26 della Legge 23 dicembre 1999 n. 488 e successive modifiche ed integrazioni, sono assunti a base d’asta al ribasso i prezzi di cui alle citate convenzioni.

Qualora l’importo della spesa non superi l’ammontare di 8.000 (ottomila) Euro (esclusa I.V.A.) si potrà procedere richiedendo almeno 3 (tre) preventivi; tale importo è elevato a 15.000 (quindicimila) Euro (I.V.A. esclusa) per l’acquisizione di beni e servizi connessi ad impellenti ed imprevedibili esigenze di ordine pubblico.

Qualora si tratti di un bene o servizio caratterizzato da nota specialità in relazione alle specifiche tecniche o alle caratteristiche di mercato si potrà prescindere dalla richiesta di una pluralità di preventivi e procedere all’affidamento diretto.

ARTICOLO 6

CRITERI DI SCELTA DEL CONTRAENTE

Gli acquisti di beni e servizi previsti dal presente Regolamento sono aggiudicati in base ad uno dei seguenti criteri.

– al prezzo più basso, qualora la fornitura dei beni o l’espletamento dei servizi oggetto del contratto debba essere conforme ad appositi capitolati o disciplinari tecnici o come descritti nella lettera di invito;

– a favore dell’offerta economicamente più vantaggiosa, valutabile in base ad elementi diversi, variabili a seconda della natura della prestazione, quali ad esempio il prezzo, il termine di esecuzione o di consegna, il costo di utilizzazione, il rendimento, la qualità, il carattere estetico e funzionale, il valore tecnico, il servizio successivo alla vendita, l’assistenza tecnica ecc.; in questo caso, i criteri che saranno applicati per l’aggiudicazione della gara devono essere menzionati nella lettera di invito.

In entrambi i casi suddetti sono comunque ammesse esclusivamente offerte in ribasso sui prezzi a base d’asta.

Qualora talune offerte presentino carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione, il Responsabile del Servizio, prima di escluderle, chiede per iscritto le precisazioni in merito agli elementi costitutivi dell’offerta ritenuti pertinenti e li verifica tenendo conto di tutte le spiegazioni ricevute.

Il Responsabile del Servizio tiene conto delle giustificazioni riguardanti l’economia del processo di fabbricazione, l’incidenza del costo della manodopera, del costo dei prodotti impiegati per lo svolgimento del servizio e comunque di tutti quegli elementi di costo che vanno a determinare il prezzo del bene o del servizio nonché l’originalità del prodotto o servizio.

Sono assoggettate alla verifica di cui ai commi 3 e 4 tutte le offerte che presentano una percentuale di ribasso che supera di un quinto la media aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse.

ARTICOLO 7

GARANZIE

A garanzia della mancata sottoscrizione del contratto per fatto dell’aggiudicatario in sede di gara può essere richiesta la presentazione di una cauzione provvisoria pari al 2% (due per cento) dell’importo a base d’asta da prestare mediante fidejussione bancaria o polizza assicurativa.

Tale cauzione è svincolata automaticamente al momento della sottoscrizione del contratto per l’aggiudicatario mentre ai non aggiudicatari la cauzione è restituita, in segno di svincolo, entro 30 (trenta) giorni dall’aggiudicazione.

A garanzia dei prodotti forniti o della regolare esecuzione dei servizi può essere richiesta alla Ditta appaltatrice una garanzia pari al 10%(dieci per cento) dell’importo di aggiudicazione.

Tale garanzia, che sarà svincolata all’approvazione del certificato di collaudo o attestato di regolare esecuzione, dovrà essere costituita mediante fidejussione bancaria o polizza assicurativa e dovrà prevedere espressamente la rinuncia al beneficio della preventiva escussione del debitore principale e la sua operatività entro 15 (quindici) giorni a semplice richiesta scritta della stazione appaltante.

ARTICOLO 8

FORNITURE E SERVIZI COMPLEMENTARI

Qualora nel corso del cottimo fiduciario si verifichino cause impreviste ed imprevedibili che richiedano prestazioni aggiuntive il Responsabile del Servizio può far eseguire direttamente alla Ditta appaltatrice forniture e servizi complementari nel limite del 20% (venti per cento) dell’importo di aggiudicazione come previsto dalle normative civili in materia.

ARTICOLO 9

VERIFICA DELLE PRESTAZIONI

Tutti i beni e servizi acquisiti sono soggetti rispettivamente a collaudo o ad attestazione di regolare esecuzione entro 20 (venti) giorni dall’acquisizione.

Il collaudo o l’attestazione di regolare esecuzione sono eseguiti da impiegati nominati dal responsabile di Servizio competente e comunque che siano utilizzatori di quel determinato bene o gestori di quel determinato servizio.

Per prestazioni di importo inferiore a 2.500 Euro (duemilacinquecento) il Responsabile di Servizio può disporre, motivandolo, che tali verifiche non sono necessarie.

ARTICOLO 10

TERMINE DI PAGAMENTO

I pagamenti sono disposti dal Responsabile di Servizio entro 30 (trenta) giorni dalla data del collaudo o dall’attestazione di regolare esecuzione ovvero, se successiva, dalla data di presentazione delle fatture.

ARTICOLO 11

PROCEDURE CONTABILI

Al pagamento delle spese in economia si può provvedere anche mediante aperture di credito emesse a favore di funzionari delegati, ai sensi degli articoli 56 e seguenti del Regio Decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e dell’articolo 9 del Decreto del Presidente della Repubblica 20 aprile 1994, n. 367.

ARTICOLO 12

I MEZZI DI TUTELA

Qualora la Ditta aggiudicatrice non adempia agli obblighi derivanti dal rapporto, l’amministrazione si avvale degli strumenti di risoluzione contrattuale e risarcimento danni, ove non ritenga più efficace il ricorso all’esecuzione in danno previa diffida secondo quanto previsto dalla normativa civilistica in materia.

ARTICOLO 13

CONTRATTO

Il contratto per l’acquisto dei beni e servizi nella forma del cottimo fiduciario deve essere sottoscritto immediatamente dalla Ditta appaltatrice a richiesta dell’ente.

Lo stesso può essere effettuato nella forma della scrittura privata, oppure tramite apposita lettera con la quale il committente dispone l’ordinazione delle provviste e dei servizi.

In tali atti devono essere riportati i principali contenuti della lettera di invito o del capitolato o disciplinare tecnico.

Tutte le spese di contratto (bolli, registrazione, copie, ecc.,) sono a carico della Ditta aggiudicatrice. E’ a carico dell’ente la sola I.V.A..

ARTICOLO 14

ENTRATA IN VIGORE

Il presente regolamento entra in vigore il giorno successivo alla intervenuta esecutività della deliberazione di approvazione.

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V. L. OLIVERI, Brevi riflessioni sulla necessità di regolamenti locali di recepimento del d.P.R. 384/2001

Note

L'articolo La regolamentazione dei procedimenti di spese in economia. Riflessioni sul D.P.R. 20 agosto 2001, n. 384. proviene da Giustamm.