1. Saluti.
2. I “tre” punti della presente relazione.
3. Terzietà dell’attività consultiva.
4. La consulenza obbligatoria sull’attività normativa primaria.
5. La consulenza obbligatoria della attività normativa secondaria.
6. Il parere obbligatorio sui ricorsi straordinari.
7. La consulenza facoltativa del Consiglio di Stato.
8. L’attività giurisdizionale del plesso Consiglio di Stato-TAR.
9. Il nuovo confine assegnato alla giurisdizione amministrativa dalla giurisprudenza: la tutela dell’interesse pretensivo sostanziale.
10. segue: la giurisdizione amministrativa in tema di giurisdizione esclusiva dopo la decisione n. 204 del 2004 della Corte Costitituzionale.
11. Flessione delle entrate in primo grado e produttività.
12. Conclusioni

1. Saluti.
Signor Presidente della Repubblica, grazie per aver voluto anche quest’anno essere presente a questa cerimonia che è entrata a far parte, ormai, delle nostre tradizioni.
Ringrazio Lei, il Presidente della Corte Costituzionale, i Vice Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati, i Signori Ministri, i giudici costituzionali, il Sottosegretario delegato per la Giustizia amministrativa, i Sottosegretari, i Parlamentari, il rappresentante del Sindaco, tutte le altre Autorità politiche, civili e militari che hanno voluto essere presenti a questo incontro.
Un saluto particolare e un ringraziamento ai Colleghi delle Magistrature consorelle che hanno voluto essere insieme a Noi in questa importante giornata.
Un augurio fervidissimo ai componenti laici e togati del nostro Organo di autogoverno insediatosi la scorsa primavera presenti, per la prima volta, a questa cerimonia.
Un sentito saluto, infine, ai rappresentanti dell’Accademia, del libero Foro, dell’Avvocatura dello Stato e delle altre Avvocature pubbliche, a tutti i cari Colleghi e al Personale, in servizio e in pensione, della Giustizia amministrativa.

2. I “tre” punti della presente relazione.
Passo allo svolgimento di questa mia relazione che, come al solito, farà perno su tre punti.
Parlerò, anzitutto, della funzione consultiva (la sola attribuita in via esclusiva dal Consiglio di Stato); poi dell’attività giurisdizionale che è quella che impegna insieme, nell’ambito di un unico plesso, TAR e Consiglio di Stato; farò, infine, riferimento a qualche problematica di carattere organizzativo offrendo qualche dato anche in ordine all’entità del nostro contenzioso e della produttività della nostra istituzione.

3. Terzietà dell’attività consultiva.
Prendo le mosse dall’attività consultiva.
Il Consiglio di Stato in sede consultiva è chiamato ad un ruolo che, forse, non trova corretta individuazione nel vocabolario del quale si fa uso. In sede “consultiva” il nostro Istituto non si pone, infatti – come l’espressione utilizzata per identificare l’espletamento di tale compito, potrebbe indurre a pensare – quale “fiancheggiatore” di una parte che invoca ausilio nella ricerca di un itinerario rispondente ai propri progetti, ma si colloca, invece, – come è scritto nell’art. 100 della Costituzione – in veste di organo di “giustizia nell’amministrazione”. Ciò significa che il Consiglio di Stato esprime in piena indipendenza le sue valutazioni in una posizione di assoluto distacco rispetto alla Amministrazione che chiede il parere valutando, con lo stesso “habitus” del giudice (e, perciò, con assoluta terzietà), la questione che gli viene sottoposta e gli interessi dalla stessa coinvolti.

4. La consulenza obbligatoria sull’attività normativa primaria.
Nell’ambito dell’attività consultiva del Consiglio di Stato tratterò separatamente dell’attività di consultazione obbligatoria e di quella facoltativa.

L’attività di consultazione obbligatoria – dalla quale prenderò le mosse – risulta, nell’ordinamento vigente, limitata fondamentalmente all’attività normativa statale e al ricorso straordinario.

Per quel che riguarda l’attività normativa statale va preso atto, anzitutto, dell’obbligo sempre più spesso imposto ex lege al Governo quando attende, attraverso decreti legislativi, al riordino della normativa di acquisire il parere obbligatorio del Consiglio di Stato: un intervento – quello ora ricordato – che vale ad offrire all’autorità chiamata ad emanare la futura normativa un utile contributo sia al fine del controllo del rispetto dei principi e criteri ai quali è tenuta a sottostare la fonte delegata sia della corretta formulazione, sul piano letterale e sistematico, del decreto legislativo.
Gli interventi di riassetto della normativa ai quali il Governo è stato chiamato (interventi che quest’ultimo ha assolto o va assolvendo con alacrità ed impegno) hanno condotto, durante il 2005, all’espressione di pareri su testi normativi in settori di particolare rilevanza economico-sociale, caratterizzati, fino al riassetto, da normative oscure e contraddittorie (ai testi riordinati si è dato – per la loro importanza ed estensione – il nomen di codici).
Dopo il decreto legislativo concernente la proprietà industriale, intervenuto sullo scorcio del 2004, sono stati emanati i decreti legislativi aventi ad oggetto i nuovi codici sulle assicurazioni, sulla tutela dei consumatori, sull’amministrazione digitale. Si è proceduto, inoltre, alla sistemazione in un testo unitario delle norme in materia radiotelevisiva.
E’ di questi giorni, infine, l’espressione dei pareri sul codice delle pari opportunità e sul codice dei contratti pubblici, iniziativa, quest’ultima, di grande rilievo con la quale – oltre ad offrirsi attuazione a due recenti direttive comunitarie in tema di appalti pubblici e far luogo al riordino della materia contrattuale anche sotto soglia – si formulano i principi fondamentali e i livelli minimi essenziali ai quali la legislazione regionale dovrà sottostare.
Una linea – quella del coinvolgimento del Consiglio di Stato nei riassetti governativi attuati con normative primarie del Governo – di recente confermata dalla legge 29 novembre 2005, n. 246, sulla semplificazione che prevede la obbligatoria audizione del Consiglio di Stato sui decreti legislativi da adottare sulla base delle deleghe formulate nella citata legge tra le quali si inserisce quella che prevede – previa “rivisitazione” di tutta la normativa posta in essere negli anni tra il 1860 e il 1970 [1] – la identificazione delle discipline relative a tale periodo ancora vigenti e, ove occorra, il riordino di queste ultime. [2]
Il contributo del Consiglio di Stato anche ai fini della qualità della regolazione (una valutazione che tiene conto non soltanto dei profili strettamente procedimentali ma si estende pure alla considerazione della adeguatezza ed economicità dei mezzi prescelti per la disciplina) sembra trovare conferma nel coinvolgimento dell’Istituto nel piano di semplificazione predisposto annualmente dal Governo di cui al decreto legge n. 4 del 10 gennaio 2006, convertito in legge nei giorni scorsi.

5. La consulenza obbligatoria della attività normativa secondaria.
La consulenza obbligatoria del Consiglio di Stato sulle norme regolamentari statali (governative e ministeriali) voluta dalla legge n. 400 del 1988 è venuta, negli ultimi anni (come ho già ricordato in altre occasioni) riducendosi quantitativamente in conseguenza dell’emanazione del Titolo V della Costituzione che ha prodotto il passaggio alle fonti regionali (in via di competenza concorrente o esclusiva) di molte delle attribuzioni legislative già proprie dello Stato.
Le recenti operazioni di riassetto in area statale a livello di normativa primaria (di regola con decreti legislativi) e, soprattutto, il riordino, relativo al periodo dal 1860 al 1970, voluto dalla legge di delega n. 246 del 2005, di cui poco avanti si è fatto cenno, lasciano presagire, un significativo “recupero” da parte delle fonti secondarie di nuovi spazi di azione per garantire l’integrazione e il completamento della nuova disciplina ordinaria dettata dai decreti legislativi. E’, infatti, impensabile che le fonti primarie possano far fronte da sole all’integrale riassetto di discipline spesso di sconfinata estensione.

6. Il parere obbligatorio sui ricorsi straordinari.
In tutte le relazioni degli anni precedenti ho ricordato che il ricorso straordinario – rimedio alternativo a quello innanzi al giudice amministrativo – costituisce congegno di tutela di particolare affidabilità perchè deciso, di regola, in conformità del “progetto” di soluzione della controversia offerto dal parere del Consiglio di Stato (parere che il decreto del Presidente della Repubblica richiama e fa proprio).
Non cambio, ovviamente, opinione a questo proposito anche perché questa affermazione trova conferma nel largo impiego del rimedio da parte dell’utenza (anche quest’anno la media di ricorsi introitati non ha sopportato flessioni).
Mi corre, peraltro, l’obbligo di fare cenno a taluni problemi che si sono posti in questi ultimi anni sui quali sarebbe opportuno prendessero posizione, a seconda dei casi, o il legislatore o la nostra giurisprudenza consultiva.
Pare rendersi necessario, anzitutto, un intervento legislativo per quanto attiene alla esecuzione delle decisioni del Capo dello Stato che comportano l’adempimento di obblighi da parte delle amministrazioni.
Per tutta la seconda metà del secolo da poco decorso il decreto decisorio del Capo dello Stato ha ottenuto esecuzione, in caso di mancato spontaneo adempimento in sede amministrativa, attraverso l’utilizzazione della stessa procedura prevista per l’adempimento degli obblighi scaturenti dalle sentenze rese dal giudice amministrativo (l’ottemperanza innanzi al giudice amministrativo).
La recente giurisprudenza della Cassazione (costretta a prendere posizione sull’applicabilità dell’ottemperanza al decreto decisorio del Capo dello Stato) ha ritenuto di dover tener fermo il suo antico indirizzo secondo cui tale congegno non potrebbe operare a servizio del decreto decisorio perché tale provvedimento ha carattere amministrativo e non giurisdizionale.
L’emanazione, alla prima occasione, di una norma legislativa rivolta a estendere l’ottemperanza anche al ricorso straordinario o, comunque, l’adozione di una iniziativa legislativa per dar vita ad una procedura esecutiva anche non giurisdizionale a servizio della decisione resa in sede straordinaria, può costituire soluzione capace di favorire, sulla distanza, la stessa sopravvivenza del ricorso straordinario. [3]

7. La consulenza facoltativa del Consiglio di Stato.
Vengo ora alla considerazione della attività consultiva facoltativa del Consiglio di Stato.
Debbo, anzitutto, dare atto che per il divieto di non “aggravamento” delle procedure amministrative di cui alla legge n. 241 del 1990 (un divieto che vale a trattenere le amministrazioni dalla prospettazione di quesiti ispirati ad obiettivi impropri: ad esempio, quello di riversare sull’organo consultivo la “corresponsabilità” del provvedimento da adottare etc.), la più parte dei pareri che vengono oggi avanzati implicano l’interpretazione di astratte norme in vista di porre a disposizione delle amministrazioni un affidabile punto di riferimento.

Come già ho avuto occasione di rilevare anche in anni passati la consulenza facoltativa non è offerta soltanto al Governo e ai Ministri. Hanno, infatti, chiesto e ottenuto pareri dal Consiglio di Stato i Presidenti dei due rami del Parlamento per questioni di carattere amministrativo (concernenti ad es. il personale dipendente delle Camere) le Autorità di Garanzia etc.
Anche nel 2005 il Consiglio di Stato ha continuato ad operare a servizio delle Regioni e degli enti locali che hanno chiesto il suo parere per il tramite regionale. [4]

8. L’attività giurisdizionale del plesso Consiglio di Stato-TAR.
Passo ora a qualche riflessione sulla seconda parte dedicata all’attività giurisdizionale della giustizia amministrativa.
I presidenti dei Tribunali amministrativi regionali hanno offerto, nei giorni scorsi, un quadro ricco e articolato del contenzioso nel quale resta coinvolto, in sede giurisdizionale, il giudice amministrativo: un contenzioso fondamentalmente rivolto ad assicurare – come ha ribadito anche la Corte Costituzionale nella sentenza n. 204 del 2004 sulla quale si ritornerà [5] – la tutela del soggetto (singolo e collettivo) nei confronti della amministrazione: una amministrazione meno impettita che muove, oggi – dimesso il modus operandi autoritativo e dispotico del passato – sempre più alla ricerca del consenso aprendo la procedura ad interventi partecipativi e, addirittura, ad accordi con il privato, quando sintonie tra quest’ultimo e la amministrazione lo consentano. [6]
Numerosi gli atti dell’amministrazione – come pure emerge dalle citate relazioni – suscettibili di produrre ampie ricadute in settori anche di particolare rilevanza e criticità dell’ordinamento (economia, mercato, libertà religiosa, ambiente, urbanistica, salute etc.: basti pensare sul piano esemplificativo agli atti di natura regolamentare e programmatoria, ai provvedimenti tariffari e di regolazione delle Autorità di garanzia, agli atti che deliberano opere pubbliche di interesse strategico etc.).
Non mancano, peraltro, anche piccoli provvedimenti ai quali il giudice amministrativo (garante del soggetto debole rispetto ai poteri forti) dedica cure non minori di quelle riservate agli atti caratterizzati da più ampie incidenze.

9. Il nuovo confine assegnato alla giurisdizione amministrativa dalla giurisprudenza: la tutela dell’interesse pretensivo sostanziale.
Vorrei, però, riprendere un discorso lasciato in termini interrogativi in occasione della relazione dell’anno scorso svolta a pochi mesi di distanza dalla emanazione della sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale: quali incidenze la detta sentenza avrebbe prodotto nell’ambito della nostra giurisdizione.
Un interrogativo, al quale, ovviamente, in quel momento, era impossibile dare una risposta con riguardo alla elaborazione giurisprudenziale perché nessuna sentenza significativa (del giudice ordinario, del giudice amministrativo e della Cassazione, giudice regolatore della giurisdizione) risultava ancora adottata.

Il quadro di riferimento di allora si è profondamente modificato: tenterò, pertanto, di offrire i corollari tratti dalla giurisprudenza amministrativa non mancando di segnalare gli ambiti nei quali si sia manifestato qualche contrasto tra la nostra giurisprudenza e quella soprattutto della Cassazione, giudice regolatore della giurisdizione.

Non si rinvengono dirette prese di posizione del giudice regolatore della giurisdizione in tema di tutela degli interessi legittimi (e, perciò, in relazione alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo).
Si è venuto affermando, a questo riguardo, dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato – facendo leva su talune proposizioni della citata sentenza n. 204 della Corte Costituzionale – [7] un orientamento rivolto a riconoscere, quando l’interesse (pretensivo) sostanziale garantito dal provvedimento non riesca ad ottenere “fisiologica” soddisfazione con l’emanazione (o la tempestiva emanazione) dell’atto vantaggioso, la riparazione per equivalente della lesione sopportata per il mancato o tardivo conseguimento dell’utilitas attesa.
Il che conduce a riconoscere cittadinanza nel giudizio amministrativo (come è detto espressamente nella sentenza n. 7 del 2005 dell’Adunanza Plenaria) ad una più vigorosa figura di interesse legittimo (pretensivo) [8] al “bene della vita”, ignota al nostro ordinamento prima della storica svolta di cui alla sentenza n. 500 del 1999 della Corte di Cassazione: un interesse legittimo capace di manifestarsi come pretesa al conseguimento, innanzi al giudice amministrativo, della riparazione per equivalente (e, perciò, in chiave patrimoniale) [9] quando non possa essere conseguita tutela in forma specifica con l’emanazione (o la tempestiva emanazione) del provvedimento. [10]

10. segue: la giurisdizione amministrativa in tema di giurisdizione esclusiva dopo la decisione n. 204 del 2004 della Corte Costitituzionale.
Anche per quel che concerne la giurisdizione esclusiva la giurisprudenza del giudice amministrativo non ha mancato di prendere posizione dopo la sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale con orientamenti interpretativi che almeno fino alla recentissima sentenza n. 1207 del 2006 della Cassazione (sulla quale avrò occasione di ritornare) si sono sviluppati in sostanziale sintonia con la giurisprudenza del giudice ordinario e del giudice regolatore della giurisdizione.
Il punto di partenza della linea interpretativa del giudice amministrativo (condivisa dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la decisione n. 4 del 2005) è che la sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale cit. si sia proposta di ricondurre con la dichiarazione di illegittimità parziale degli articoli 33 e 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998 (nella formulazione di cui alla legge n. 205 del 2000), a legittimità costituzionale le dette norme che conferivano, nella originaria versione, al giudice amministrativo la potestà di conoscere di qualunque diritto soggettivo leso dall’amministrazione nelle aree dei servizi pubblici e dell’edilizia-urbanistica.
Con la pronuncia “amputatoria” della norma (art. 34 cit.) concernente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in area urbanistica-edilizia (la soppressione della parola “comportamenti” collocata all’interno dell’art. cit.) e l’intervento “manipolativo-surrogatorio” condotto sull’art. 33 in campo di servizi pubblici (una sostituzione normativa rivolta, anch’essa, a dar vita ad un precetto di più limitata estensione rispetto a quello originario della stessa norma) si è ottenuto dalla Corte Costituzionale di ricondurre a legalità costituzionale l’attribuzione al giudice amministrativo delle liti relative a diritti soggettivi nelle due aree ora ricordate.
Dopo la pronuncia del giudice delle leggi la giurisdizione amministrativa viene chiamata a conoscere di diritti soggettivi solo quando la loro lesione possa venir ricondotta alla pubblica amministrazione nella sua veste di autorità.
In conseguenza di questa nuova regola si è ritenuto ad esempio che la tutela dei diritti vantati dal gestore del servizio pubblico verso l’amministrazione o in area urbanistica ed edilizia, la tutela della proprietà, dei diritti reali, del possesso etc. di beni immobili posti nel territorio, possano essere garantiti dal giudice amministrativo solo in quanto il vulnus sopportato dai diritti predetti risulti riconducibile all’amministrazione-autorità (e, perciò, all’adozione di provvedimenti amministrativi).

Ai fini di stabilire quando possa intendersi realizzato il presupposto voluto dalla legge (la lesione del diritto soggettivo da parte del potere) la giurisprudenza ha, ovviamente, ritenuto di dover escludere che possa considerarsi realizzata tale situazione in quelle ipotesi nelle quali l’atto amministrativo, incidente sui diritti, comprima o estingua legittimamente le dette posizioni soggettive: e ciò in quanto l’atto legittimo (ed efficace) non lede diritti ma produce secundum legem i suoi effetti e il soggetto che ha visto limitare o estinguere il suo diritto soggettivo potrà pretendere dall’Amministrazione, se spettante, solo un indennizzo per atto lecito (innanzi al giudice ordinario).
Del pari si è escluso, mancando, in questa ipotesi, la esplicazione di qualunque potere, la riparabilità da parte del giudice amministrativo di lesioni riconducibili a meri comportamenti materiali dell’amministrazione, ad azioni amministrative macroscopicamente divergenti dalla fattispecie legale (atti inesistenti o ad atti nulli ipotesi queste ultime, in cui la lesione del diritto va ricondotta a “fatti” e non ad “atti” dell’amministrazione).
Su tali presupposti si è ritenuto che la lesione del diritto soggettivo provocata dal potere pubblico si lasci ravvisare solo quando un atto amministrativo incidente sui diritti abbia esplicato, per l’efficacia che gli inerisce, secundum legem i suoi effetti compressivi o estintivi e sopraggiunga poi in conseguenza dell’annullamento dell’atto o per altra causa (ad esempio dichiarazione di pubblica utilità non seguita nei termini dagli espropri previsti) la retroattiva caducazione dell’atto e degli effetti spiegati dal provvedimento restando in campo, così, sine titulo gli interventi provocati dal potere.

Il quadro or ora ricostruito non presentava fino a qualche giorno or sono momenti di rottura con la giurisprudenza del giudice regolatore della giurisdizione: anzi qualche decisione della Corte di Cassazione suscitava l’impressione che i due orientamenti marciavano nella stessa direzione.
Si pone, peraltro, in evidente contrasto con la lettura offerta fin qui dal giudice amministrativo, nelle aree di cui agli artt. 33 e 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998 (novellato dalla legge n. 205 del 2000 e ridisegnato dalla sentenza n. 204 del 2004 della Corte Costituzionale) una recentissima decisione delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione: la n. 1207 del 2006. [11] [12]
La citata sentenza afferma che anche del diritto leso dal potere avrebbe titolo a conoscere il giudice ordinario, giudice dei diritti soggettivi. Sarebbe solo accordata al giudice amministrativo la facoltà di scendere in campo quando la lesione del diritto sia da ricondurre ad un atto annullato (non quindi ad un atto divenuto inefficace solo ex lege in via retroattiva come ad esempio la dichiarazione di pubblica utilità non seguita dall’esproprio) e a condizione che la riparazione del diritto sia domandata dalla parte nello stesso processo nel quale l’annullamento è stato richiesto e conseguito.
Dandosi vita, così, ad un assetto che – in contrasto con la nostra giurisprudenza e con quella della Corte Costituzionale e il testuale tenore degli artt. 33 e 34 cit. che parlano ancora di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – realizza una giurisdizione concorrente e non esclusiva del giudice amministrativo.
Una giurisdizione concorrente non solo al di fuori di ogni nostra tradizione ma contrastante con lo stesso art. 103 della Costituzione che consente deroghe alla clausola generale di riparto con attribuzione in via esclusiva del diritto soggettivo al giudice amministrativo e non attribuzione di giurisdizione in via concorrente con il giudice ordinario.
Si aggiunga a tutto questo l’affermazione, sempre della Corte di Cassazione secondo cui ai fini dell’esercizio dell’azione innanzi al giudice amministrativo andrebbe utilizzato il giudizio di ottemperanza.
Sebbene tale statuizione possa, forse, non ritenersi vincolante per il giudice amministrativo (la Corte di Cassazione, come giudice regolatore della giurisdizione può definire solo i limiti esterni della potestas decidendi delle altre giurisdizioni e non le modalità processuali con le quali il contenzioso di queste ultime viene gestito) deve rilevarsi l’assoluta inadeguatezza di un processo, come quello di ottemperanza, a porsi quale congegno chiamato a garantire la tutela dei diritti compromessi dopo l’annullamento dell’atto amministrativo.
Ed invero l’ottemperanza (processo rivolto a consentire la realizzazione di obblighi che hanno ottenuto in sede di cognizione la loro puntuale definizione) si presenta come istituto che per l’incompletezza del contraddittorio, la sommarietà dei mezzi istruttori utilizzabili, la gestione in un unico grado, la posizione dominante riservata al commissario ad acta (figura di difficile decifrazione: organo amministrativo o longa manus del giudice?) mal si presta a divenire la sede per l’accertamento dell’an e del quantum del danno provocato al diritto dalla esplicazione del potere.

11. Flessione delle entrate in primo grado e produttività.
Passo ora alla terza parte di questa esposizione: mi limiterò ad offrire solo qualche dato in relazione alla quantità degli affari conosciuti in sede consultiva e giurisdizionale nel 2005.

Per quel che riguarda l’attività consultiva obbligatoria in relazione agli atti normativi rilevo che, nell’anno 2005, risultano pervenute 112 richieste di parere su schemi di normativa primaria o regolamentare (un numero che si colloca nella media che ha preso avvio dal 2001).
Quanto ai ricorsi straordinari il loro numero ascende a 5.500 nel 2005 (un numero che eccede, di poco, la media di 4000-5000 dell’ultimo decennio, derogata solo nel 2004, con i raggiungimento della inattesa punta di 11.000 ricorsi, dovuta alla presenza di circa 6.000 impugnative seriali dei dipendenti di una amministrazione statale).
I quesiti avanzati in sede di consultazione facoltativa sono stati invece 80 (con una lieve flessione rispetto alla media del precedente decennio oscillante tra i 100-110 affari annui).
Qualche novità si lascia cogliere, invece, nell’area del contenzioso giurisdizionale.
Per quanto attiene al primo grado è dato rilevare una sensibile flessione dei ricorsi in entrata: dagli 80.000 ricorsi dell’anno 2004 si è scesi ai 62.000 ricorsi dell’anno 2005.
Quanto al numero delle uscite (le decisioni conclusive dei ricorsi) il loro numero – sempre in primo grado – resta sensibilmente maggiore di quello dei ricorsi in entrata. Risultano, infatti, definiti quasi 114.000 ricorsi (all’incirca il doppio dei ricorsi introitati).
Quanto alle cause che hanno condotto alla riduzione del contenzioso in entrata viene da pensare, oltrecchè agli effetti della sentenza n. 204 della Corte Costituzionale, all’aumento del costo del contributo unificato e alla sempre più diffusa prassi di far luogo, anche nel giudizio amministrativo, alla condanna alle spese della parte soccombente in caso di esito sfavorevole del ricorso.
Innanzi al Consiglio di Stato il numero dei ricorsi in entrata sembra aver sopportato una flessione anche se più limitata – pur in termini percentuali – rispetto al primo grado (risultano introitati nel 2005 poco più di 7.000 ricorsi rispetto ai 7.800 del 2004).
Anche di fronte al Consiglio di Stato le uscite risultano in numero superiore ai ricorsi in entrata (circa 7.500 nel 2005).
E’ evidente, peraltro, che la differenza tra le entrate e le uscite non è tale da lasciar prevedere – in entrambi i gradi – in tempi brevi, la risoluzione dell’annoso problema dell’arretrato, che rimane comunque, sempre al centro della nostra attenzione.
Non privi di interesse i dati relativi al giudizio cautelare (un intervento giurisdizionale che assorbe in misura non trascurabile l’attività degli organi della nostra giurisdizione).
Per quel che riguarda i tribunali amministrativi deve rilevarsi che su 62.000 ricorsi presentati nel 2005 circa 40.000 (e, perciò, quasi i due terzi del contenzioso complessivo) risultano accompagnati dalla richiesta di misure cautelari.
Nel giudizio d’appello avverso decisioni di primo grado ben oltre 5.500 dei 7.000 ricorsi proposti (quasi l’80%) sono stati proposti con istanze di misure cautelari.
Gli appelli contro le ordinanze cautelari adottate dai TAR non raggiungono, invece, nemmeno il 10% (risultano proposti 3.600 appelli avverso circa 30.000 ordinanze cautelari rese dai TAR).

12. Conclusioni.
Sono arrivato alla fine di questa relazione annuale sullo stato della Giustizia amministrativa, che sarà anche l’ultima che svolgo nella mia veste di Presidente del Consiglio di Stato perché tra dieci mesi lascerò il servizio per limiti di età.
Non è, quello di oggi, un commiato perché conserverò ancora nelle mie mani, per quasi un anno, il timone di questo Istituto e della Giustizia amministrativa nel suo complesso.
Non posso perdere, però, questa straordinaria occasione per esternare qualche mia convinta sensazione.
Mi considero un uomo fortunato perché raggiungerò – se Dio vorrà – 52 anni al servizio della Giustizia di cui ben 45 nei ruoli di Palazzo Spada, con una lunga presidenza al vertice dell’Istituto: una permanenza (quella dei 45 anni) credo, mai maturata da alcuno a partire dai tempi in cui Carlo Alberto dette vita, nel 1831, al Consiglio di Stato.
Gli anni di vita passati in questo Palazzo mi confermano nell’idea che la Giustizia amministrativa ha saputo evolversi al passo con i tempi e offrire sempre risposte adeguate in un ordinamento che è venuto – specie in questo ultimo mezzo secolo – sopportando tumultuose trasformazioni.
Un dato che è da ascrivere oltrecchè alle qualità culturali, professionali ed umane dei nostri Magistrati e del nostro Personale alla capacità con la quale la Giustizia amministrativa – assecondata da un Legislatore sensibile alle istanze della società civile e delle Istituzioni – ha saputo cogliere e soddisfare le esigenze via via sopravvenute coniugando insieme – sempre armoniosamente – nuovo ed antico.

Signor Presidente, Autorità, Signori e Signori, grazie di cuore della vostra partecipazione a questo incontro.

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[1] La rivisitazione sembra prescritta anche per aree precedenti al 1860 e successive al 1970. Per il primo aspetto va ricordato che il Regno d’Italia è subentrato nel 1860 allo Stato piemontese nella cui normativa è pure succeduto; per quanto attiene alla normativa successiva al 1970 va tenuto presente che la delega richiede il riordino della normativa precedente al 1970 anche se interessata da interventi posti in essere dopo tale anno.
Resta interdetto, peraltro, al legislatore delegato ogni intervento in talune “isole normative” relative al periodo 1860-1970 e dintorni in relazione a settori caratterizzati da discipline organiche (ad es. codici, testi unici) o incidenti in materie di particolare delicatezza e criticità (normative di attuazione della Costituzione, norme applicative di accordi internazionali, norme comunitarie etc.).
[2] All’attività rivolta, ai sensi della legge n. 246 del 2005, alla individuazione delle norme vigenti e al loro eventuale riassetto deve accompagnarsi anche l’adozione di esplicite proposizioni abrogative. Ove, infatti, alla scadenza dei termini di esecuzione vengano scoperte normative non riordinate, non mantenute in vita espressamente nè espressamente abrogate si determinerà la loro automatica caducazione (il c.d. “effetto ghigliottina”).
[3] Si noti che il codice di procedura civile riconosce la piena praticabilità della procedura esecutiva giurisdizionale anche nei confronti di titoli che non hanno carattere giudiziario (art. 473 cpc).
[4] Si ricordi anche l’art. 23 dello statuto siciliano che contempla la presenza di una sezione consultiva del Consiglio di Stato in Sicilia quale organo di consulenza della Regione (il Consiglio di Giustizia Amministrativa – composto da una Sezione consultiva e da una Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato – costituisce una vera e propria propaggine del Consiglio di Stato nella regione Siciliana).
[5] Ed è immancabilmente avvenuto sin dal 1889, l’anno di istituzione della IV Sezione di Silvio Spaventa.
[6] Il Consiglio di Stato è dunque – come ha ribadito anche la Corte costituzionale con la sentenza n.204 del 2004 cit. – in primo luogo giudice della funzione pubblica, un compito assolto con grande dignità e coraggio anche negli anni della dittatura fascista. E’ proprio in considerazione del ruolo che il Consiglio di Stato seppe assolvere anche in anni bui che la Costituzione volle la conservazione dell’Istituto nella sua strutturazione e nelle sue originarie attribuzioni.
[7] Si pensi a quella proposizione della sentenza della Corte in cui si afferma che si pongono non come materia ma come esplicazione della stessa situazione soggettiva le differenziate modalità di tutela (reintegrazione in forma specifica o per equivalente) con la quale la posizione individuale si manifesta.
[8] Il che può anche esprimersi prendendo atto dell’acquisizione al nostro ordinamento di una nuova una figura di interesse legittimo non più subalterna all’interesse pubblico perché capace di sopravvivere anche quando venga ad interrompersi l’anello che lega insieme interesse individuale e interesse pubblico e il primo di tali interessi non possa conseguire soddisfacimento insieme al parallelo interesse pubblico.
[9] La giurisprudenza della Cassazione non riconosce, per la verità, espressamente, che l’interesse legittimo riparato per equivalente resti ancora interesse legittimo: anzi se dovesse valorizzarsi qualche proposizione della sentenza n. 500 del 1999 della Cassazione dovrebbe pensarsi ad un contenzioso nel quale si configura come diritto soggettivo la pretesa al ristoro del danno patrimoniale. (Il diritto al ristoro per equivalente che prende vita dalle “ceneri” dell’interesse legittimo pretensivo non soddisfatto in forma specifica).
Non si mette in discussione, comunque, dalla Cassazione – almeno dopo la legge n. 205 del 2000 – che del diritto alla riparazione per equivalente sia unico giudice quello amministrativo (a titolo di giurisdizione esclusiva? O come giudice generale dell’interesse legittimo?).
[10] Si è peraltro esclusa la risarcibilità del ritardo nella pronuncia quando il bene della vita non venga riconosciuto al titolare dell’interesse pretensivo (v. sentenza n.7 del 2005 dell’Adunanza Plenaria).
[11] La decisione della Cassazione si riferisce solo alla materia dell’urbanistica e dell’edilizia (art. 34) ma il discorso, per la ratio che lo ispira, va esteso come relativo anche alla materia dei servizi pubblici regolati dall’art. 33.
[12] La Corte di Cassazione richiama nella sentenza n. 1207 del 2006 un brano della pronuncia della Corte Costituzionale n. 204 del 2004 nel quale si afferma che non costituisce “materia” la previsione di ulteriori forme di tutela della posizione soggettiva rimessa al giudice amministrativo (tutela anche patrimoniale dell’interesse legittimo, tutela anche in via di reintegrazione del diritto soggettivo riparabile solo per equivalente quando la sua salvaguardia risultava attribuita al giudice ordinario). Viene anche richiamata l’enigmatica formula – collocata oggi nell’art. 35, quarto comma, della legge n. 205 del 2000 – nella quale si legge che il giudice amministrativo “nell’ambito della sua giurisdizione conosce di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”.

Note

L'articolo Relazione del Presidente Alberto de Roberto sullo stato della Giustizia amministrativa<br> Palazzo Spada – 9 marzo 2006 proviene da Giustamm.

1. Signor Presidente della Repubblica, a nome di tutta la Magistratura amministrativa e mio personale, La ringrazio per avere, con la Sua presenza, conferito particolare solennità a questa cerimonia che si svolge, purtroppo, in un clima che vede sconvolta la serenità del vivere civile dopo il barbaro eccidio dei giorni scorsi negli Stati Uniti.

Un vivo ringraziamento al Presidente del Consiglio dei Ministri (al quale sono grato anche per le lusinghiere espressioni che ha voluto rivolgere all’Istituzione che rappresento e alla mia persona) e ai rappresentanti del Senato e della Camera.

Ringrazio pure vivamente i Ministri qui presenti e fra questi in particolare – consentitemelo – il Ministro Franco Frattini che abbiamo l’orgoglio di annoverare tra i nostri più valorosi colleghi.

Un sentito saluto al giudice costituzionale, espresso dal nostro Consesso, chiamato a rappresentare il Presidente della Corte e ai Presidenti e Vice Presidenti emeriti che ci hanno onorato con la loro presenza.

Un sentito ringraziamento ai Presidenti delle commissioni parlamentari e ai Sottosegretari presenti in questa sala.

Un grato saluto al rappresentante del Vice Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura.

Un ringraziamento fervido al Primo Presidente della Corte Suprema di Cassazione e agli altri vertici, qui presenti, della Magistratura ordinaria, dalle cui file mi onoro di provenire, al Presidente della Corte dei Conti e ai rappresentanti della Magistratura militare presenti in questa sala.

Grazie, vivamente, anche agli illustri rappresentanti delle Autorità indipendenti.

Ringrazio ancora sentitamente il Sindaco di Roma e tutte le altre alte autorità politiche, civili e militari convenute in questa sala di Pompeo.

Un vivo omaggio ai rappresentanti del mondo accademico e del Foro: sia di quello che svolge il suo patrocinio per le amministrazioni pubbliche (in primo luogo l’Avvocatura dello Stato qui presente con l’Avvocato generale) sia del libero Foro rappresentato, in questa aula, dai Presidenti del Consiglio nazionale forense e dell’Ordine degli avvocati di Roma.

La nostra giurisprudenza si sviluppa sollecitata dalle tesi difensive dei valorosi patroni e trova, poi, collocazione nel sistema ad opera di una dottrina, di grande prestigio e tradizione, sempre attenta ai nostri indirizzi sostanziali e processuali.

Un vivissimo augurio di buon lavoro ai componenti del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa.

Un grato e affettuoso saluto a tutti i Colleghi del Consiglio di Stato e dei Tar in servizio e a riposo: le relazioni di affettuosa amicizia con questi ultimi no si attenuano ma, anzi, si rafforzano quando il servizio attivo viene a conclusione.

Saluto ancora con gratitudine ed affetto tutto il personale amministrativo e le organizzazioni sindacali che lo rappresentano.

Un devoto omaggio vorrei indirizzare anche ai tre Presidenti emeriti dell’Istituto: Gabriele Pescatore, Giorgio Crisci e Renato Laschena, ai quali ho sempre guardato con profonda ammirazione ed affetto.

Consentitemi – a testimonianza del mio stato d’animo in questo momento – la sola evocazione del ricordo, forse, più antico tra i molti che affollano la mia mente: la discussione della mia tesi di laurea nel 1952, nell’Università di Roma, avendo come relatore il giovane professore Gabriele Pescatore.

Da ultimo un grazie vivo e forte a tutti quelli – a cominciare da mia moglie e dai miei figli – che hanno voluto stringersi intorno a me in questa giornata nella quale ho la ventura di insediarmi al vertice di una struttura prestigiosa a servizio della quale ho profuso ogni energia: una struttura che ho amato ed amo nella quale sono entrato or sono quasi quaranta anni quando molti dei miei giovani, valorosissimi colleghi – inesauribile linfa che alimenta l’Istituto – non erano ancora nati.

2. Come già è avvenuto in precedenti cerimonie l’insediamento del Presidente del Consiglio di Stato costituisce, in un Istituto come il nostro, assai “parco di riti”, il momento più adatto per dare conto di quanto è avvenuto negli ultimi tempi nell’area della giustizia amministrativa e per rappresentare – senza indebite invasioni di campo – i problemi più pressanti avvertiti dal Consiglio di Stato e dai Tar (due istituzioni che si inseriscono in un unico, indivisibile plesso).

3. I punti di maggior rilievo sui quali vorrei richiamare l’attenzione sono i seguenti:

a) l’attribuzione alla giurisdizione amministrativa di ulteriori materie;

b) la modificazione delle competenze del Consiglio di Stato in sede consultiva;

c) i nuovi tratti della organizzazione della Magistratura amministrativa (comprese talune rilevanti innovazioni riguardanti l’Organo di autogoverno).

4. Va fatto cenno, anzitutto, al nuovo campo di azione assegnato alla giurisdizione amministrativa: una giurisdizione che, con la istituzione, negli anni ’70, del giudice di primo grado, distribuito su tutto il territorio, è venuta rispondendo, assai più che in passato, alle richieste di giustizia della collettività.

Recenti disposizioni hanno conferito ulteriori attribuzioni al giudice amministrativo facendo leva sulla norma costituzionale (articolo 102 Costituzione) che consente di estendere la giurisdizione amministrativa anche a controversie che non coinvolgono interessi legittimi (e di intervenire, perciò, anche al di là delle liti suscitate dall’esercizio del potere); un ampliamento giurisdizionale che è stato accompagnato dalla sottrazione al giudice amministrativo di larga parte del pubblico impiego.

A) Si tratta, in primo luogo, di ambiti nei quali la P.A. per la cura degli interessi pubblici, non agisce in via autoritativa o nei quali, addirittura, la cura degli interessi pubblici – secondo nuovi modelli (spesso di ispirazione comunitaria) – resta affidata a soggetti privati non riconducibili tra le tradizionali strutture dell’amministrazione pubblica.

Con possibilità, perciò, del radicarsi, innanzi al giudice amministrativo, di controversie intercorrenti (almeno in apparenza) tra soggetti privatistici.

Restando attratte, in questo primo luogo gruppo, le liti con le quali si denuncia la inosservanza delle norme di evidenza pubblica in tema di scelta del contraente da parte dei soggetti, anche privati, tenuti a conformarsi ad esse.

Sono da ricondurre in questo novero anche le controversie in tema di servizi pubblici (un campo di intervento di sempre più ampia estensione nella fase che caratterizza, oggi, l’ordinamento).

Anche in questo caso sussiste l’interesse pubblico all’organizzazione e alla gestione del servizio ma gli strumenti adoperati non sono, di regola, autoritativi ma di diritto comune e le figure soggettive chiamate allo svolgimento del servizio si iscrivono, assai spesso, tra i soggetti privati e non nell’organizzazione amministrativa (anche intesa nell’accezione più lata del termine).

B) Diversa, invece, la ratio della attribuzione alla giurisdizione amministrativa di un secondo gruppo di controversie: quelle in tema di risarcimento del danno provocato dall’atto illegittimo.

L’obiettivo perseguito dalla legge, in questa seconda ipotesi, è quello di ottenere la concentrazione in un’unica sede (la giurisdizione amministrativa) dell’impugnativa dell’atto illegittimo e dell’azione di risarcimento dei danni (ripartite, fino a ieri, tra giudice amministrativo e giudice ordinario).

Un contenzioso, si noti, quello di carattere risarcitorio, che concerne, d’ora innanzi, il ristoro delle lesioni prodotte, oltrecchè ai diritti soggettivi anche agli interessi legittimi quando questi ultimi interessi non riescano ad ottenere “fisiologica” tutela insieme all’interesse pubblico (vedi sentenza 500/00 delle S.U. Cassazione).

5. Anche l’attività consultiva del Consiglio di Stato è stata interessata da importanti innovazioni.

La legge 127/97 ha proceduto, anzitutto, alla soppressione di tutte le ipotesi di consultazione obbligatoria del Consiglio di Stato previste dalla legge ad eccezione di tre casi dei quali si dirà.

Sembrò – all’indomani della emanazione della legge – troppo drastica la norma che sottraeva al Consiglio di Stato larga parte delle sue competenze obbligatorie.

Il trascorrere del tempo sta, però, dimostrando che la nuova disciplina non manca di aspetti positivi.

Non solo si ottiene, in questo modo, il perseguimento dell’obiettivo della semplificazione dei procedimenti amministrativi ma si consente, pure, al Consiglio di Stato di concentrare il suo impegno, in sede consultiva, solo su questioni di particolare spessore.

I pareri obbligatori restati in vita sono quelli richiesti in relazione alla normativa statale regolamentare (regolamenti governativi e ministeriali), agli accordi-tipo e al ricorso straordinario.

A) Per quel che concerne i regolamenti, il Consiglio di Stato – anche per la formazione e l’esperienza dei suoi membri – è in condizione di offrire insieme alla segnalazione di eventuali illegittimità, un rilevante contributo alla “essenzializzazione” e chiarezza della normativa.

Alla stessa logica si ispira la regola che prescrive il parere obbligatorio del Consiglio di Stato a proposito dei testi unici in vista della sistemazione, in un quadro organico, di norme disordinate ed ambigue.

Sempre con riguardo ai testi unici va ricordato che il Consiglio di Stato può venire chiamato dal Governo anche all’espletamento di incombenze più incisive: non più la espressione del solo parere ma la diretta elaborazione del testo unico.

Un recente apporto del Consiglio di Stato in questa direzione è stato quello con il quale si è proceduto alla redazione del testo unico in tema di espropriazione per pubblica utilità, emanato con decreto del Presidente della Repubblica 327 di quest’anno (pubblicato nella G.U. dello scorso 16 agosto).

Per affrontare i non facili compiti assegnati al Consiglio di Stato nel settore normativo è stata istituita dalla legge 127/97 (come auspicato, cinquant’anni prima, dalla commissione Forti) una apposita sezione consultiva – la sezione per gli atti normativi – alla quale è stato affidato il compito di esprimere pareri sugli atti che contengono norme generali ed astratte.

Risultano espressi, a partire dal 1997 (l’anno di istituzione della Sezione normativa), n. 1150 pareri sempre nel rispetto dei termini di legge (trenta o quarantacinque giorni).

B) L’esigenza di conseguire una attenta valutazione tecnico-giuridica da parte del Consiglio di Stato è alla base anche della norma che sancisce la necessità di acquisire il parere obbligatorio sulle convenzioni-tipo (e altri provvedimenti similari).

Si tratta, in questo caso – come per i regolamenti – di atti destinati ad operare in via permanente nell’ordinamento ponendosi quali vincolanti parametri di riferimento per le singole, specifiche convenzioni che dovranno essere stipulate.

C) La conservazione, infine, del parere obbligatorio sul ricorso straordinario si è posta quale soluzione inevitabile al nostro legislatore intenzionato a mantenere in vita tale ricorso che diventerebbe tutt’altra cosa senza il parere del Consiglio di Stato che si pone come il nucleo centrale e insostituibile della relativa procedura.

6. Resta, naturalmente, in vita la consultazione facoltativa del Consiglio di Stato della quale possono avvalersi le autorità governative statali, le Autorità indipendenti e – secondo una interpretazione risalente nel tempo – anche le Regioni (Consiglio di Stato Ad. gen. 24.4.1980 n.30).

7. Il Consiglio di Stato è, dunque, affidatario di due distinte attribuzioni: quella giurisdizionale e quella consultiva.

Le due funzioni risultano garantite costituzionalmente e il Consiglio di Stato, proprio per la congiunta attribuzione di tali competenze, nell’ordinamento, quella peculiare configurazione di organo consultivo e giurisdizionale che gli è propria (un aspetto, quest’ultimo, comune, d’altronde, a molti dei Consigli di Stato europei).

Si è dubitato – ma credo a torto – della “accostabilità” della funzione consultiva a quella giurisdizionale.

Non sembra, invero, possa essere messo in discussione che il Consiglio di Stato – anche quando si esprime in sede consultiva – operi come soggetto in posizione di neutralità e indipendenza, espressione dello Stato-ordinamento e non dello Stato-apparato.

Un dato, quello della indipendenza e neutralità del Consiglio di Stato anche nella sede consultiva, che ebbe a manifestarsi sin dall’indomani dell’emanazione dello Stato albertino quando il Consiglio – abbandonato il compito primigenio, espletato nello Stato assoluto, di consigliere del Sovrano – conquistò il nuovo, diverso ruolo di organo chiamato ad esprimere al Governo e all’amministrazione in termini di oggettivo distacco, la corretta lettura della normativa da applicare.

È egualmente certo che l’esercizio della funzione consultiva non influisce sull’autonomia di giudizio del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale.

Ne è conferma la congiunta attribuzione della funzione consultiva e giurisdizionale al Consiglio di Stato a livello costituzionale da parte dell’Assemblea costituente, strenua paladina, quest’ultima, della terzietà e indipendenza del giudice.

8. Si è giunti, così, al terzo ed ultimo punto sul quale vorrei richiamare l’attenzione: la rassegna, in ordine sparso, delle più rilevanti vicende che hanno interessato, ed interessano, l’ordinamento e l’organizzazione della giustizia amministrativa.

A) Farei cenno, anzitutto, alla nuova composizione del Consiglio di presidenza.

La legge 205/00 – innovando al precedente assetto – prevede che facciano parte del Consiglio di presidenza, insieme ai componenti togati (i soli presenti nel precedente Consiglio), anche quattro personalità espresse dal Parlamento tra professori ordinari di materie giuridiche e avvocati con almeno venti anni di esercizio professionale.

Va salutata con viva soddisfazione questa modifica che innesta nel collegio eminenti personalità espresse non dal corpus giudiziario ma dalla società civile.

B) Per quel che riguarda i componenti della Magistratura amministrativa debbo rilevare, con orgoglio, che di essa fanno parte Magistrati del Consiglio di Stato e dei Tar che si distinguono per l’elevato grado di professionalità, per l’alto senso dell’indipendenza e per il forte impegno nell’espletamento del loro lavoro.

La legge 205/00 ha preannunciato un generale riordino della Magistratura amministrativa.

Siamo, dunque, in una fase che pare preludere ad iniziative rivolte ad assicurare un assetto nel quale il legislatore sarà chiamato a rafforzare e a condurre a termine l’unità della Magistratura amministrativa, garantendo, con l’individuazione di rigorosi criteri selettivi, la conservazione di quell’alto livello qualitativo che l’ha sempre contraddistinta.

C) Sempre con riguardo alla Magistratura amministrativa debbo pure sottolineare con soddisfazione che (come è avvenuto, d’altra parte, anche in passato) presso gli Organi costituzionali e gli uffici di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri sono stati chiamati – in considerazione della loro alta professionalità ed esperienza – magistrati del Consiglio di Stato e dei Tar.

La nuova versione impressa, in sede di conversione, all’articolo 13 del Dl n. 217 di quest’anno pare avere realizzato – anche alla luce della interpretazione che si è affermata nel Consiglio di presidenza – un equilibrato contemperamento tra esigenze della istituzione giudiziaria e quelle del Governo.

D) Debbo ancora ricordare sul piano organizzativo lo sforzo che si è fatto e si sta facendo al fine di incrementare il livello della informatizzazione della giustizia amministrativa.

In questa linea si colloca la progettata realizzazione di un nuovo sistema informatico che – oltre a facilitare l’attività dei magistrati e del personale amministrativo – consentirà di trasmettere e ricevere documenti attraverso la rete, dando vita, così alla creazione di veri e propri fascicoli “virtuali”, anche nella prospettiva di un futuro processo telematico.

Si è dato vita già da tempo a talune iniziative che costituiscono in larga parte una novità a livello europeo: le nostre decisioni, contestualmente alla loro pubblicazione, sono disponibili nella rete Internet e divengono, perciò, immediatamente accessibili a chiunque sia interessato a conoscerle.

In tale rete sono anche disponibili i dati pubblici relativi ad ogni ricorso e sono anche immessi i calendari delle udienze e delle camere di consiglio.

E) Altro punto che merita di essere segnalato è quello concernente l’arretrato giurisdizionale.

Non posso, non ricordare che secondo dati statistici, ai quali è stata data ampia diffusione anche sulla stampa, risultano pendenti oltre 900.000 ricorsi presso i Tar e quasi 27.000 presso il Consiglio di Stato.

Un arretrato che è venuto accumulandosi in quasi trent’anni, in conseguenza della istituzione del primo grado che ha comportato per la più agevole accessibilità alla tutela giurisprudenziale, una estensione di ampie proporzioni del contenzioso.

Occorre, però, rilevare che, da qualche tempo a questa parte, l’arretrato non è più esposto a quella progressiva crescita che l’ha caratterizzato negli anni passati.

Una flessione, pur se limitata, dei ricorsi in entrata si sta producendo, anzitutto, per effetto della sottrazione alla giurisdizione amministrativa del pubblico impiego pur se accompagnata dal conferimento di nuove e più complesse materie.

Si lascia cogliere, anzi, qualche incoraggiante sintomo che consente di confidare sul raggiungimento a breve di un pareggio tra ricorsi in entrata e ricorsi in uscita e, in prospettiva, su di una, pur se limitata, riduzione dell’arretrato.

Concorre al prodursi di tale risultato – insieme alla perdita del contenzioso del pubblico impiego di cui si è detto – la più alta produttività manifestatasi, da qualche tempo, per la sempre più larga utilizzazione degli strumenti informatici e delle misure di accelerazione e semplificazione del processo di cui alla legge 205/2000 (sentenze brevi, provvedimenti presidenziali etc.).

Già ora i ricorsi in entrata e quelli decisivi dal Consiglio di Stato si bilanciano e quattordici Tar hanno evaso, nei primi mesi del 2001, un numero di ricorsi pari e, in qualche caso, superiore a quello dei ricorsi introitati.

Occorre, però, riconoscere che l’arretrato pregresso è di tali dimensioni da rendere impossibile la sua eliminazione in tempi ragionevoli con le nostre attuali forze.

Una delle strade (ma non la sola) alla quale può pensarsi per tentare di avviare a soluzione il problema è quella della istituzione delle sezioni stralcio investite del compito di definire l’arretrato meno prossimo: soluzione, quest’ultima, enunciata in un decreto legge della scorsa legislatura, non convertito, che, il Governo sembrerebbe intenzionato a riproporre come disegno di legge.

F) Debbo ancora rappresentare l’esigenza di acquisire un incremento (sia pur modesto) del personale della Magistratura e di una nuova più ampia dotazione organica del personale amministrativo largamente al di sotto, quest’ultimo, di quello a disposizione di altri Organismi giudiziari come è dato desumere dal rapporto intercorrente tra giudici e dipendenti amministrativi nella giurisdizione amministrativa e in altri Organismi giudiziari.

G) Debbo, infine, far presente al Governo la pressante esigenza della giustizia amministrativa di poter confidare su più adeguate risorse per poter provvedere, nella sua autonomia, alla organizzazione della struttura e all’espletamento dei compiti che le sono stati assegnati.

Tra i vari problemi si pone, oggi, con particolare urgenza quello concernente alcune sedi di tribunali amministrativi divenute, nel tempo, del tutto insufficiente.

9. Signor Presidente della Repubblica, quello fin qui esposto è il sistema di giustizia amministrativa del nostro Paese: un sistema nel quale si saldano insieme – com’é sempre avvenuto nella nostra storia – momenti di continuità con il passato e aspetti di profonda innovazione.

Dapprima il solo Consiglio di Stato e poi, dagli anni settanta, il Consiglio di Stato e i Tribunali amministrativi hanno svolto e svolgono insieme un’accorta azione d’intellezione, di raccordo sistematico, di armonizzazione, nell’interpretazione delle norme vigenti in vista di assicurare la giustizia nella amministrazione e la tutela del cittadino.

Da questo splendido palazzo Spada di cui andiamo giustamente fieri, la Magistratura amministrativa Le esprime, Signor Presidente, per il mio tramite, il suo impegno ad assolvere, con spirito di servizio, tutti i compiti che l’ordinamento le ha assegnato.

Roma, 27 Settembre 2001.

— *** —

Per vedere il filmato (in formato Realvideo) della cerimonia di insediamento di S.E. De Roberto, collegati alla seguente pagina di Radioradicale.it. Al neo presidente i più fervidi auguri di buon lavoro dalla redazione della rivista Giust.it.

Note

L'articolo Testo dell’intervento nel corso della cerimonia di insediamento del 27 settembre 2001 presso la Presidenza del Consiglio di Stato proviene da Giustamm.

(Roma, Palazzo Spada, 21 marzo 2003)

1. Questa cerimonia cade, purtroppo, in un giorno di grandi inquietudini a livello internazionale. Credo di poter esprimere l’augurio di tutti, che questo difficile momento sia rapidamente superato e l’Umanità possa riprendere il Suo cammino verso traguardi di democrazia, sviluppo e solidarietà. La ringraziamo, Signor Presidente, per aver voluto essere, oggi, insieme a noi, e Le attestiamo tutta la nostra profonda devozione ed affetto.

Un deferente omaggio a Sua Eminenza il Cardinale Mario Francesco Pompedda, Prefetto del Supremo Tribunale della Segnatura apostolica. Un grazie fervidissimo al Presidente del Senato, al rappresentante della Camera dei Deputati, On. Fiori, al rappresentante della Corte Costituzionale, prof. Capotosti, al Ministro Castelli intervenuto in rappresentanza del Governo, agli altri onorevoli Ministri, ai Giudici costituzionali e ai Sottosegretari presenti. Un vivo ringraziamento al Presidente del Consiglio dei Ministri, oggi a Bruxelles, che ha voluto esprimere, insieme a parole di alta considerazione per il nostro Istituto, il Suo rammarico per non essere con noi.

Un saluto particolare al Sottosegretario dottor Gianni Letta, così vicino ai nostri problemi, delegato dal Presidente del Consiglio dei Ministri per le questioni relative alla Giustizia amministrativa.

Un vivissimo saluto ai Senatori e Deputati presenti, ai Presidenti delle Regioni e loro delegati, al rappresentante del Sindaco di Roma, al Primo Presidente della Corte di Cassazione, ai vertici e ai colleghi tutti delle Magistrature consorelle e a tutte le Autorità civili e militari che mi rammarico di non poter menzionare nominativamente.

Un cordiale e grato saluto al nostro Organo di Autogoverno, ai tre Presidenti emeriti del Consiglio di Stato Gabriele Pescatore, Giorgio Crisci e Renato Laschena, ai cari Colleghi del Consiglio di Stato e dei TAR e al Personale tutto della Giustizia Amministrativa in pensione ed in servizio.

Un ammirato e cordiale indirizzo al Foro privato e pubblico (e in primo luogo all’Avvocatura Generale dello Stato), che offre, in questo delicato momento di transizione ad un nuovo sistema della giustizia amministrativa un aiuto decisivo alla elaborazione della nostra giurisprudenza.

2. Quella di oggi è una manifestazione nuova per il Consiglio di Stato, istituto assai “parco di riti”.

E’ sembrato, però, che potesse risultare utile – dopo che, da due anni a questa parte, i Tribunali amministrativi hanno preso a svolgere cerimonie d’inaugurazione dell’anno giudiziario – organizzare, anche a Palazzo Spada, un’apposita solenne manifestazione per riferire al Capo dello Stato, alle Istituzioni ed al Paese sull’attività dell’intero sistema della Giustizia amministrativa a livello nazionale, nelle sue luci e nelle sue ombre, valorizzando anche i dati offerti nelle relazioni che sono state svolte nei vari Tribunali.

Si offrirà, in questa prima occasione, il rendiconto di un periodo che si estende per poco meno di un biennio (il periodo intercorrente tra la mia nomina a presidente del Consiglio di Stato, nel giugno 2001, e lo svolgimento del presente incontro).

3. La mia relazione farà perno su tre punti, che si succederanno, solo per comodità di esposizione, nell’ordine che segue:

– attività consultiva del Consiglio di Stato;

– attività giurisdizionale svolta insieme – quali istituzioni facenti parte di un unico, inscindibile plesso – dal Consiglio di Stato e dai Tribunali amministrativi;

– aspetti di carattere ordinamentale e organizzativo del sistema della Giustizia amministrativa compresi quelli relativi alle statistiche giudiziarie.

4. Prendo le mosse da qualche osservazione in tema di attività consultiva: l’attività originaria del Consiglio di Stato alla quale, nel 1889, si è aggiunta la funzione giurisdizionale in conformità di una linea che è la stessa seguita da tutti i Consigli di Stato europei che si ispirano al modello del Conseil d’Etat francese.

L’attività consultiva in Italia è espletata dal Consiglio di Stato – come è risaputo – a favore della Pubblica amministrazione e delle altre Istituzioni che hanno titolo ad avvalersi del Consiglio di Stato in sede consultiva con la stessa neutralità ed indipendenza con la quale svolgono la loro attività, indossando la toga, i componenti delle sezioni giurisdizionali.

5. Conviene far cenno, nell’esposizione, separatamente, della consulenza obbligatoria e di quella facoltativa.

L’attività consultiva obbligatoria del Consiglio di Stato ha sopportato una sensibile riduzione del suo campo di azione in applicazione dell’articolo 17, comma 25, della legge n. 127 del 1997. Due, fondamentalmente, le ipotesi di pareri obbligatori sopravvissute nel quadro del nostro ordinamento: il parere sui regolamenti statali e il parere sui ricorsi straordinari [1] [2].

6. Quanto ai pareri resi in materia regolamentare (pareri con i quali il Consiglio verifica, da un lato, la conformità dei regolamenti alla normativa primaria e si preoccupa, dall’altro, di dar vita ad una corretta formulazione tecnica delle norme), va rilevato che, per effetto delle modifiche apportate, di recente, al Titolo V della Costituzione [3], risulta essersi ridotta l’area in cui tali pareri trovano espressione.

Il nuovo Titolo V, sottraendo competenze legislative allo Stato e conferendo le stesse in via concorrente a Stato e Regione o alla sola Regione (la c.d. competenza esclusiva o generale regionale), esclude, infatti, che, nei nuovi ambiti di competenza delle regioni, possa più intervenire la normativa statale sia di rango primario che secondario (ad eccezione dei principi fondamentali delle leggi statali in materia di competenza concorrente).

Il confronto tra i dati statistici della Sezione normativa relativi al 2002 – il primo anno nel quale ha trovato applicazione il nuovo Titolo V della Costituzione – e gli anni precedenti rivela, d’altra parte, una flessione delle richieste di parere al Consiglio di Stato sulla normativa regolamentare intorno al terzo [4] [5].

7. Altra competenza obbligatoria del Consiglio di Stato è quella avente ad oggetto l’espressione del parere nell’ambito della procedura sul ricorso straordinario, antico strumento di tutela in condizione di svolgere ancora un utile ruolo sia per le garanzie non dissimili [6] da quelle giurisdizionali che offre all’utenza sia per i tempi particolarmente rapidi entro i quali può conseguirsi la definizione della lite (di regola nel termine di quattro-sei mesi).

Delle garanzie inerenti al ricorso straordinario ha offerto anche testimonianza, di recente, la Corte di giustizia del Lussemburgo (16 ottobre 1997) ribadendo che il ricorso straordinario italiano – nonostante la sua qualificazione come ricorso amministrativo nel sistema nel quale opera – si manifesta, nell’ordinamento comunitario, come un vero e proprio rimedio giurisdizionale per il ruolo decisivo che, nell’ambito della procedura, svolge il Consiglio di Stato con il suo parere al quale si conforma il Capo dello Stato con il decreto decisorio assunto su richiesta del Ministro competente.

Di qui l’affermazione della Corte di Giustizia in ordine alla operatività, anche in sede straordinaria – come per tutte le giurisdizioni superiori dei Paesi dell’Unione europea – della c.d. pregiudiziale obbligatoria comunitaria [7].

Un ulteriore accostamento tra ricorso straordinario e tutela giurisdizionale, è stato offerto dalla legge n. 205 del 2000 che, con l’art. 3, comma 4, – mettendo fine ad antiche incertezze giurisprudenziali – ha espressamente riconosciuto l’esperibilità, nella sede straordinaria, delle misure cautelari [8]. Il numero dei pareri espressi dal Consiglio di Stato su ricorsi straordinari si aggira sui 4.500-5.000 l’anno [9].

8. La riduzione del campo della consultazione obbligatoria (per effetto, dapprima, della legge n. 127 del 1997 e, più tardi, del Titolo V della Cost.) è stata, però, accompagnata da una rivitalizzazione, almeno sul piano qualitativo, della consulenza facoltativa del Consiglio di Stato. Alla definizione delle questioni, spesso particolarmente complicate, che gli vengono spontaneamente sottoposte, il Consiglio di Stato ha continuato ad attendere con forte impegno e in tempi accelerati. Inoltre (e si tratta dell’aspetto che più va sottolineato) il Consiglio di Stato – quale organo dello Stato-ordinamento e non dello Stato-apparato – è stato investito di importanti questioni non soltanto dal Governo.

Nel 2002 due importanti quesiti sono stati sottoposti dal Parlamento al Consiglio di Stato (un primo quesito, relativo a questioni comuni alle due Camere, a firma congiunta dei due Presidenti; il secondo a firma del solo Presidente del Senato: v. Comm. Sp. 27.2.2002, Comm. Sp. 24.5.2002, Comm. Sp. 25.6.2002). Anche le Autorità indipendenti domandano spesso al Consiglio di Stato, come organo consultivo, di far conoscere la propria opinione (v. pareri Sez. I, 15.5.2002, n.1309; id., 29.5.2002, n.598; Sez. II, 10.7.2002, n.2418).

Talune Regioni, infine, in conformità di un itinerario riconosciuto percorribile sin dal 1980 (v. A.G. 24.4.1980, n. 30), chiedono pareri al Consiglio di Stato (v. pareri Sez. I, 15.5.2002, n. 1144; id., 31.7.2002, n. 2040; id., 10.10.2002, n. 765).

Va, naturalmente ribadita a tutte le Istituzioni che ci hanno onorato con richieste di interventi consultivi – e in particolare alle Regioni coinvolte, dopo il Titolo V, nella esplicazione di ampie potestà normative regolamentari – la piena disponibilità del Consiglio di Stato ad offrire il suo contributo consultivo ogni volta che sia ritenuto utile.

9. Non è possibile, in questa sede, passare in rassegna le numerose questioni –spesso di altissimo profilo – che sono state sottoposte, in sede consultiva, facoltativa e obbligatoria, al Consiglio di Stato [10] [11].

Si richiama soltanto l’attenzione – per la loro attualità e il loro alto rilievo istituzionale – su taluni punti risolti, con separati pareri, dall’Adunanza generale o dalla Sezione degli atti normativi, soprattutto nel 2002, in relazione al Titolo V della Costituzione.

a) Il Consiglio di Stato ha riconosciuto, che il Titolo V dà vita, in via immediata, al nuovo riparto di competenza tra le fonti normative facendo conseguire, così, dalla data della sua entrata in vigore, le nuove attribuzioni allo Stato e alle Regioni (A.G., n. 1 e n. 5 del 2002).

b) Si è dato atto, peraltro, che la precedente normativa statale (primaria e secondaria) resta in vita, in via suppletiva, fino a quando non sopraggiungono a sostituire il precedente assetto statale la legge o i regolamenti regionali.

E’, infatti, solo alla legge regionale (o ai regolamenti regionali ai quali la prima abbia, in ipotesi, conferito la relativa competenza) che spetta di assicurare il “ricambio” della precedente disciplina nel rispetto, ove si tratti di normativa concorrente, dei principi fondamentali dello Stato (A.G., n. 1 del 2002) [12] [13].

c) Si è ritenuto, poi – sempre dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato – che, nelle nuove aree devolute alla competenza concorrente, il legislatore regionale possa dar vita alla normativa di sua spettanza solo in quanto si lascino rinvenire, nell’ordinamento statale, principi fondamentali di rango legislativo (sia formulati in apposite disposizioni sia viventi allo “stato fluido” all’interno della trama della precedente normativa statale primaria).

Nel presupposto della radicale carenza di principi fondamentali, anche allo stato magmatico, si è negato (A.G., n. 1 del 2002) che la legge regionale possa svolgere interventi nella materia delle professioni sanitarie ausiliarie, oggi di competenza concorrente regionale (“salute”; “professioni”) in quanto la precedente disciplina statale risultava in toto delegificata dal D.P.R. 3 marzo 1993, n. 587, e dovevano perciò ritenersi insussistenti proposizioni legislative – sia pure allo stato fluido – suscettibili di porsi come principi fondamentali. (A.G. n. 1 del 2002) [14].

10. Passo ora all’esame dell’attività giurisdizionale (l’attività che impegna, oggi, in misura di gran lunga prevalente, il sistema della Giustizia amministrativa) [15]. Su questo versante mi sforzerò di essere il più breve possibile anche perché sulle questioni di maggiore attualità si sono soffermati, fino a qualche giorno fa, diffusamente i Presidenti dei Tribunali amministrativi regionali con le loro relazioni.[16]

I punti sui quali vorrei soffermarmi sono quelli suscitati dalla legge n. 205 del 2000 alla cui interpretazione è venuta dedicando la sua attenzione la giurisprudenza, nel periodo al quale si riferisce la presente esposizione [17]:

a) riconoscimento all’interesse legittimo (la posizione soggettiva garantita costituzionalmente al giudice amministrativo: art. 103 Cost.), della riparabilità anche per equivalente.

b) mutamento delle aree della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (l’ambito nel quale il giudice amministrativo opera, su autorizzazione costituzionale: art. 103, 2° comma, Cost. ratione materiae e non con riferimento alla natura della posizione soggettiva coinvolta).

11.Il riconoscimento della possibilità del ristoro per equivalente dell’interesse legittimo (punto a) ha consentito all’ordinamento italiano – collocandosi in sintonia con i Paesi della Unione europea che non conoscono le due figure del diritto soggettivo e dell’interesse legittimo – di abbandonare quella idea (tenuta ferma dal 1889) che, nel presupposto del carattere “subalterno” dell’interesse individuale rispetto all’interesse pubblico, negava ogni possibilità di tutela all’interesse individuale (interesse legittimo) quando divenisse impossibile, per la rottura dell’anello che tiene insieme interesse pubblico ed interesse individuale, la congiunta salvaguardia dei due interessi.

Il nuovo regime accorda, invece, oggi, al giudice amministrativo il compito di offrire all’interesse legittimo – quando la riparazione dell’interesse (sostanziale) del singolo, insieme all’interesse pubblico, risulti in tutto o in parte non attuabile – la riparazione per equivalente dell’interesse individuale (solo parziale, ovviamente, se il mancato soddisfacimento – si pensi alla ritardata emanazione del provvedimento vantaggioso – è solo temporaneo). [18] Non è possibile, in questa sede, dare conto dei tormentati itinerari che va battendo la giurisprudenza amministrativa, chiamata ad intervenire per prima in un campo in precedenza mai arato da qualunque giurisdizione.

Qui basti solo ricordare le delicate problematiche, ancora lontane dall’aver conseguito definitiva soluzione, relative ai criteri da applicare per la quantificazione del danno arrecato all’interesse legittimo sostanziale con particolare riguardo all’ipotesi nella quale resta compromesso non un interesse attuale ma un interesse “sperato” come accade nell’ipotesi di vizi formali di una procedura amministrativa, destinata a concludersi con l’emanazione di un provvedimento favorevole qualora il procedimento stesso non sia più reiterabile.

La giurisprudenza valorizza in questa ipotesi indici sintomatici nella ricerca del possibile beneficiario della procedura (non ripetibile) al quale si riconosce la riparazione del danno ma con riduzioni in percentuale stante l’impossibilità di pronosticare il sicuro prodursi dell’effetto vantaggioso (responsabilità per perdita di chance) [19].

12. Per quel che riguarda la giurisdizione esclusiva è dato riscontrare la perdita (in ampia misura) [20], da parte del giudice amministrativo, della precedente giurisdizione in materia di pubblico impiego e il conseguimento, da parte del giudice amministrativo in luogo delle antiche attribuzioni, di due nuove aree di giurisdizione esclusiva le controversie in tema di servizi pubblici e le pretese patrimoniali in tema di atti degradatori.

13. Partirei, per quanto attiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, dall’area dei servizi pubblici.

Si tratta di un settore nel quale opera più spesso il negozio che l’atto amministrativo e nel quale i momenti paritetici tra privato e amministrazione sono di gran lunga più frequenti di quelli in cui l’amministrazione si manifesta come autorità.

Un ambito tuttavia per intero attraversato dall’interesse pubblico che si manifesta peraltro con strumenti di carattere privatistico anziché di diritto pubblico.

Nessun dubbio che all’interno di tale giurisdizione si rinvengono aree di sicura competenza del giudice ordinario perché a quest’ultimo espressamente attribuite dalla legge (contratti individuali di utenza; illecito aquiliano).

Sussiste, però, qualche dubbio tra le due giurisdizioni sulla riconducibilità, o meno, nel campo dei servizi pubblici (di spettanza – tranne le aree sottratte – del giudice amministrativo) anche delle attività negoziali poste in essere dal gestore del servizio, in via strumentale, per l’acquisizione di quanto occorra all’espletamento del servizio stesso (provvista di medicinali da parte delle A.S.L.; acquisto di confezioni per preparazione di refezioni scolastiche etc.).

Il giudice amministrativo è dell’opinione che tali contratti attengono ai servizi pubblici e siano perciò di sua spettanza; opposta l’idea del giudice ordinario. E’ chiaro che nella materia non si intendono combattere “guerre sante” e che il giudice amministrativo, nel momento in cui gli orientamenti del giudice regolatore della giurisdizione si saranno consolidati, seguirà la giurisprudenza di quest’ultimo.

14. L’ipotesi, qui in esame, di giurisdizione esclusiva persegue l’obiettivo di porre rimedio ad un antico inconveniente: il frazionamento in due sedi giudiziarie (giudice ordinario; giudice amministrativo) della contestazione del potere pubblico che incide con atto illegittimo annullabile sul diritto soggettivo e la successiva lite con la quale dopo l’annullamento dell’atto (e la restituzione del diritto degradato alla sua antica dimensione) si accorda al privato di domandare il ristoro del danno sopportato dal diritto soggettivo [21]. La nuova disciplina della giurisdizione esclusiva in materia non lascia più al giudice amministrativo la sola contestazione del provvedimento degradatorio e al giudice ordinario il separato compito di definire la controversia risarcitoria ma attribuisce al giudice amministrativo di conoscere, in un’unica sede, sia del giudizio proposto contro l’atto amministrativo sia della domanda tesa a conseguire il ristoro del danno patrimoniale [22].

Un cambiamento di disciplina che vale ad offrire al contenzioso – oltre ad evidenti benefici di rapidità ed economicità – il vantaggio di far conseguire una più incisiva tutela di quella che, in passato, poteva essere ottenuta innanzi al giudice ordinario al quale – per i noti limiti impostigli nei confronti della Pubblica amministrazione – era consentito di riparare solo per equivalente il danno patito dal privato.

L’attribuzione, invece, al giudice amministrativo – dotato di “pieni poteri” nei confronti della Pubblica amministrazione – della pretesa consequenziale vale a consentire anche la reintegrazione in forma specifica del diritto leso a differenza di quanto accadeva quando la riparazione trovava luogo innanzi al giudice ordinario [23] [24].

15. Qualche notazione, infine (e passo così alla terza parte della mia esposizione), per quel che riguarda le questioni di carattere ordinamentale e organizzativo della giustizia amministrativa.

a) Nel marzo 2001 si è insediato il nuovo Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa previsto dalla legge n. 205 del 2000, che è, dunque, a questo punto, a metà del suo mandato.

Il Consiglio, nella sua nuova composizione, risulta costituito anche da quattro membri laici (tra i quali viene eletto il Vicepresidente), espressi dal Parlamento tra i professori ordinari di università di materie giuridiche ed avvocati con venti anni di esercizio professionale.

L’inserimento nell’Organo di autogoverno – secondo il modello costituzionale del Consiglio Superiore della Magistratura ordinaria – anche di membri laici, tratti dalla società civile, vale ad offrire (come dimostra l’esperienza di questo primo biennio) una integrazione importante dell’Organo di autogoverno che può contare, d’ora in poi, su personalità capaci di offrire contributi di equilibrio e mediazione.

b) Altra importante conquista è il riconoscimento all’Organo di autogoverno della potestà di esercitare poteri di autonomia organizzativa e finanziaria negli spazi lasciati liberi all’autonomia delle fonti eteronome. Si mette, in questo modo a disposizione dell’Organo di autogoverno, un congegno agile e rapido in condizione di offrire meglio di qualunque altro una risposta dall’interno dell’istituzione su punti concernenti l’organizzazione e l’utilizzazione nell’interesse del servizio giustizia delle risorse finanziarie disponibili [25].

16. Infine qualche dato statistico sull’attività consultiva e giurisdizionale della Giustizia amministrativa e sull’arretrato

a) Nessun problema, anzitutto, per l’attività consultiva del Consiglio di Stato: sussiste, infatti, una situazione di pieno equilibrio tra affari pervenuti al Consiglio di Stato ed affari esitati. Tra la ricezione dell’affare e la conclusione della procedura corrono solo i tempi tecnici richiesti.

b) Quanto all’attività giurisdizionale deve darsi atto, anzitutto, di una flessione, rispetto al passato, dei ricorsi in entrata presso i Tribunali amministrativi stimabile intorno al 15% – 20%. Una riduzione che è da ricondurre al riordino della giurisdizione amministrativa di cui si è detto [26]

Nessuna flessione è stata avvertita per le entrate in appello perché il numero delle decisioni di primo grado non si è ridotto ma è, anzi, aumentato sia per il maggiore impegno dei giudici amministrativi (di cui va dato atto pubblicamente) sia per le semplificazioni e accelerazioni apportate dalla legge n. 205 del 2000 (decisioni brevi, decreti decisori, ect.) che hanno consentito una più elevata produttività dei Tribunali amministrativi.

Un sensibile aumento del contenzioso in uscita è stato, poi, rilevato sia in primo grado che in appello.

Occorre, però, prendere atto del fatto che il numero delle entrate resta, in entrambi i gradi, sempre più elevato di quello delle uscite (anche se la distanza tra entrate ed uscite è venuta riducendosi).

E’ vero che negli anni 2001 e 2002 – all’indomani della legge n. 205 del 2000 – si è rilevato presso i TT.AA.RR. il raggiungimento di numeri in uscita sensibilmente più elevati di quelli in entrata [27]. E’, però, difficile ipotizzare che tale andamento possa proseguire negli anni a venire perché i TAR hanno raggiunto tale risultato avvalendosi del nuovo congegno del decreto decisorio di cui alla legge n. 205 del 2000 anche per liberare gli archivi di un antico contenzioso non più attivo.

Non può, perciò, in questo quadro, garantirsi una progressiva riduzione dell’arretrato con approdo, alla fine, ad un sistema di giustizia amministrativa fondato su un equilibrato rapporto di ricorsi in uscita e in entrata e in condizione di assicurare la definizione in tempi ragionevoli di tutti i ricorsi e non soltanto di quelli ai quali la legge n. 205 del 2000 ha offerto un itinerario privilegiato.[28] In questa situazione deve perciò ritenersi sostanzialmente immodificato quel problema dell’arretrato al quale poco più di due anni fa si era pensavo di risolvere dando vita a meccanismi di carattere straordinario.

Nella stessa logica, e non soltanto per vicende relative all’arretrato, si impone l’esigenza di un congruo potenziamento del personale amministrativo largamente insufficiente rispetto al fabbisogno reale, come attesta, tra l’altro, il raffronto con il personale in servizio presso altre giurisdizioni: il rapporto tra personale della magistratura amministrativa e personale amministrativo è, infatti, di 1 a 2, il più basso in assoluto rispetto a quello registrato presso altri ordinamenti giurisdizionali (di regola di uno a cinque). Una luce di speranza offrono in questo quadro i due concorsi che dovrebbero concludersi a breve (uno di essi è in avanzata fase di correzione degli scritti; per il secondo emanato il relativo bando) destinati ad assicurare il reclutamento ciascuno di 35 magistrati amministrativi (e perciò complessivamente di 70 unità).

Signor Presidente la mia relazione si chiude a questo punto.

La ringraziamo per l’onore che ha voluto riservarci, confermandoLe l’impegno della Magistratura e del Personale amministrativo di proseguire senza risparmio di energie per la realizzazione dell’obiettivo di offrire al Paese una Giustizia amministrativa sempre più rapida ed efficiente.

— *** —

[1] Va ricordata una terza ipotesi di parere obbligatorio: quello sugli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti dai Ministri. Si tratta, in questo caso, di un intervento reso su atti con i quali, in via di autolimitazione, le amministrazioni formulano le clausole fondamentali da inserire negli accordi, contratti ecc. che verranno, via via, stipulati. Si comprende l’importanza di una valutazione attenta, sul piano giuridico, di tali schemi da parte del Consiglio di Stato in un sistema che non contempla più – come in passato – l’intervento obbligatorio del detto Organo nella valutazione dei singoli accordi, contratti etc. in occasione della loro conclusione.

[2] La drastica riduzione dei pareri di cui era prescritta in passato ex lege l’acquisizione (taluni destinati ad assolvere una vera forma di controllo preventiva) si è risolta in un fatto non del tutto negativo per il Consiglio di Stato perché lo ha liberato, almeno in alcuni casi, da incombenze che gli impedivano di concentrare la sua attenzione su questioni di maggior rilievo.

[3] Legge cost. n. 3 del 2001.

[4] Il picco massimo raggiunto nel 1999 con 276 richieste di parere su norme regolamentari è sceso nel 2002 a 149.

[5] Ulteriori riduzioni dell’area dei regolamenti statali (e, perciò, del parere del Consiglio di Stato) potrebbero manifestarsi, inoltre, per il fatto che l’art. 117 del nuovo Titolo V della Costituzione consente al legislatore statale di conferire attribuzioni regolamentari alle regioni (ovviamente nel campo delle aree di competenza statale). La normativa regolamentare regionale, pur affondando, in questo caso, le sue radici nell’ordinamento statale ai cui principi è tenuta a conformarsi, non soggiace, infatti, alla regola del previo parere obbligatorio del Consiglio di Stato, (prescritto – come si è detto – per i soli regolamenti statali).

[6] Anche se deve riconoscersi la carenza, in sede straordinaria, del doppio grado, la impossibilità di sollevare questioni di costituzionalità e di avvalersi dell’azione di ottemperanza per la realizzazione in executivis del decreto decisorio del Capo dello Stato (la linea contraria all’ottemperanza risulta di recente confermata dalla Corte di Cassazione a Sezioni Unite: 18.12.2001 n. 15978).

Nel quadro di idee similari – volte sempre a tener ferma o a rafforzare l’assimilazione della disciplina della tutela straordinaria a quella giurisdizionale – si è, poi, esteso in via analogica, con gli opportuni adattamenti, il regime di risoluzione dei conflitti di competenza tra Consiglio di Stato e Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana in sede giurisdizionale al conflitto insorto tra ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e ricorso straordinario al Presidente della Regione siciliana (in luogo della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, integrata da componenti delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Giustizia amministrativa, si è investito di tale compito il Presidente della Repubblica su parere dell’Adunanza Generale del Consiglio di Stato integrata da componenti delle sezioni consultive del Consiglio di Giustizia: (Ad. Gen. n. 8 del 17 ottobre 2002).

[7] La pregiudiziale obbligatoria comporta – com’è noto – la necessaria devoluzione, da parte delle magistrature superiori dei Paesi dell’U.E., alla Corte di giustizia delle Comunità di ogni questione interpretativa di norme comunitarie da applicare in sede nazionale e di qualunque contestazione proposta, innanzi ai giudici nazionali, contro atti che assumono a loro presupposto determinazioni di istituzioni comunitarie di cui si deduce la illegittimità.

[8] Nel 2002 su 1146 ricorsi pervenuti nella prima Sezione si contano 265 istanze di sospensiva; nella seconda Sezione su 728 ricorsi pervenuti le istanze di sospensiva sono state 410, in Terza Sezione su 1736 ricorsi pervenuti le istanze di sospensiva ammontano a 195.

[9] Nel 2001 i ricorsi straordinari pervenuti al Consiglio sono stati 5923; nel 2002, 4240. Alti e bassi contraddistinguono l’intero quinquennio 1998/2002. Si lascia cogliere un “andamento pressoché costante di tipo sinusoidale”.

[10] Il numero dei pareri facoltativi si aggira sui 150-200 l’anno.

[11] Merita di essere ricordata un’importante innovazione pure introdotta dalla legge n. 205 del 2000, i pareri del Consiglio di Stato (qualunque parere) non sono più considerati atti riservati, ostensibili solo con il consenso dell’Amministrazione a favore della quale sono resi, ma sono qualificati atti “pubblici” e perciò suscettibili di accesso da parte di qualunque soggetto della collettività (art. 15 legge n. 205 del 2000).

[12] Si è conseguentemente, negato – salvi eventuali interventi del legislatore statale nel campo dei principi fondamentali – che le preesistenti fonti statali, alle quali pure va fatta risalire la originaria paternità della disciplina transitata in area regionale, possano intervenire nella materia dopo l’emanazione del Titolo V.

[13] Si è conseguentemente negato – salvi eventuali interventi del legislatore statale nel capo dei principi fondamentali che le preesistenti fonti statali, alle quali pure va fatta risalire la originaria paternità della disciplina transitata in area regionale, possano intervenire nella materia dopo l’emanazione del titolo V.

[14] In applicazione della regola costituzionale che rimette al legislatore statale i principi fondamentali, in materia di competenza concorrente, si è negata (parere n. 5 del 2002 dell’Adunanza Generale) la possibilità di dar corso ad uno schema di regolamento destinato ad offrire alle regioni le linee di fondo (e, perciò, in sostanza veri e propri principi fondamentali) per la classificazione delle acque minerali alla quale le leggi regionali avrebbero dovuto sottostare – v. A.G. n. 5 del 2002). Si è, inoltre, ritenuto (Sezione atti normativi 10 febbraio 2003 n. 335) che il diritto indisponibile alla vita e all’integrità fisica postula la determinazione, nell’esplicazione (anche di carattere regolamentare?) di competenze esclusive da parte dello Stato “dei livelli essenziali” di sicurezza da garantire, su tutto il territorio nazionale ai servizi di trasporto con funicolari (art. 117 lett. m del nuovo Titolo V). Si è rilevato, pure, che, nei settori di competenza regionale, tanto concorrente che esclusiva, è consentito allo Stato di intervenire per assicurare, in via suppletiva, uno specifico assetto di attuazione delle direttive comunitarie fino a quando non sarà sopraggiunta la competente normativa regionale.

[15] Ed invero gli Organi di primo grado (i tribunali amministrativi – dislocati nei capoluoghi di tutte le Regioni e, in qualche caso, anche in altre località del territorio regionale) svolgono solo attività giurisdizionale. Degli appelli contro le dette decisioni, ad eccezione della Sicilia, (regione nella quale opera il Consiglio di giustizia amministrativa, che si pone come propaggine del Consiglio di Stato in terra siciliana) conoscono, innanzi al Consiglio di Stato, le tre Sezioni giurisdizionali con un numero di componenti maggiore di quello delle Sezioni consultive.

[16] La nuova giurisdizione confluita nel giudice amministrativo risulta sospettata di illegittimità costituzionale da talune ordinanze, tutte provenienti dal giudice ordinario, che denunciano che la nuova provvista di giurisdizione esclusiva non si concreterebbe nell’attribuzione di una “materia”, sia pure caratterizzata da ampi confini. Il doveroso riguardo che si impone nei confronti della Corte Costituzionale che non ha ancora definito il contenzioso pendente in tale materia impedisce di esprimere, in questa sede, qualunque valutazione sulle questioni che sono state proposte.

[17] Si tratta di proposizioni in larga parte ripetitive del decreto legislativo n. 80 del 1998 e dei principi enunciati, in via pretoria, dalla sentenza n. 500 del 1999 delle S.U. della Cassazione.

[18] Si pensi per un’ipotesi di danno non parziale all’annullamento di una aggiudicazione promossa da un soggetto che avrebbe titolo a conseguirla quando non possa farsi luogo alla nuova aggiudicazione (meglio al contratto che ne costituisce attuazione) perché il precedente contratto è stato stipulato e magari in toto eseguito.

[19] Si pensi all’annullamento per vizi formali del diniego di ammissione ad una procedura contrattuale ad evidenza pubblica quando quest’ultima sia stata conclusa da una aggiudicazione a favore di un soggetto che ha stipulato il contratto e provveduto alla sua esecuzione. In un’ipotesi, come quella ora descritta, è da riconoscere o no (e, nell’affermativa, in quale misura) il ristoro del (possibile o probabile) risultato vantaggioso che avrebbe potuto essere conseguito dal ricorrente (responsabilità per perdita di chance)?

[20] E’ stata conservata la giurisdizione amministrativa per il rapporto d’impiego dei magistrati, militari, diplomatici ed altre categorie.

[21] Di qualunque atto degradatorio e non più – come stabiliva il decreto l.vo n. 80 del 1998 – di soli atti degradatori in materia di edilizia ed urbanistica

[22] L’impugnativa dell’atto che incide sul diritto soggettivo degradandolo deve essere avanzata nel rispetto del termine di decadenza. Solo in presenza dell’annullamento dell’atto degradatorio può essere avanzata, perciò, la azione risarcitoria (Adunanza Plenaria n. 4 del 14 marzo 2003).

[23] Resta ancora incerto nella nostra giurisprudenza (sul punto dirà l’ultima parola, come sempre, il giudice regolatore della giurisdizione) se, nella parallela ipotesi in cui l’atto incidente su diritti soggettivi sia radicalmente nullo (e, perciò, insuscettibile di esplicare effetti degradatori), la pretesa risarcitoria debba essere conosciuta dal giudice ordinario o se la nuova giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo attragga nella sua orbita anche tali controversie.

[24] Va aggiunto, con riferimento a profili di carattere più sostanziali, che la giurisprudenza amministrativa è fortemente impegnata – in questa fase di costruzione delle sua giurisprudenza – nella ricerca della soluzione più appropriata in relazione a due importanti questioni:

a) se, ai fini della responsabilità dell’Amministrazione (configurata ancora, secondo il modello, a suo tempo costruito dal giudice ordinario, della responsabilità aquiliana), vada ricercata la “colpa” dell’Amministrazione, secondo le sollecitazioni più recenti delle decisioni della Cassazione (compresa la sentenza n. 500 del 1999), o se non sia preferibile invece – con ancoraggio ad una più remota ma, forse, più persuasiva giurisprudenza, sempre della Cassazione – ipotizzare che la colpa dell’Amministrazione sia presunta iuris et de iure e che, perciò, debba ammettersi che l’Amministrazione sia chiamata a rispondere – quasi a “contrappeso” della gestione in via autoritativa del suo potere – anche senza colpa, sulla base della mera illegittimità dell’azione amministrativa;

b) se vada tenuto fermo quell’orientamento, manifestatosi nella giurisprudenza del giudice amministrativo (Cons. St. Sez. IV, 14 giugno 2001, n. 3169), rivolto a riconoscere a quest’ultimo la possibilità di negare la riparazione in forma specifica, oltre che nelle ipotesi previste dal diritto comune (eccessiva onerosità per il debitore della riparazione in forma specifica; esigenze dell’economia nazionale: art. 2058 Cod. civ.), anche quando interessi pubblici specifici suggeriscano la conservazione dello status quo e, perciò, il riconoscimento alle parti del diritto a conseguire soltanto una riparazione per equivalente (una incertezza che trae origine anche da qualche messaggio espresso, in tema di tutela del diritto di proprietà quale diritto fondamentale, dalla Corte di giustizia dei diritti dell’Uomo di Strasburgo: vedi sentenza sul caso Belvedere del 2000).

[25] In questo ambito si è proceduto in particolare alla realizzazione di una rete telematica interna che consente alle segreterie degli organi giurisdizionali la gestione automatizzata dei dati relativi ai ricorsi con registrazioni delle informazioni essenziali dal deposito del ricorso alla pubblicazione della sentenza. Da oltre due anni è attivo inoltre, il sito internet della Giustizia Amministrativa, che ha consentito l’accesso degli utenti anche esterni alle banche dati contenenti elementi relativi alla gestione dei ricorsi, permettendo, tra l’altro, agli avvocati, di acquisire, in tempo reale, utili informazioni sull’iter del ricorso direttamente dai propri studi. Nello stesso sito vengono pubblicate per esteso le pronunce dei Tribunali amministrativi e del Consiglio di Stato dall’ottobre del 2000 ad oggi (nel complesso circa 115.000 provvedimenti). E’ in corso, infine, di realizzazione un nuovo sistema informativo che consentirà la sottoscrizione, la comunicazione e lo scambio degli atti del processo amministrativo per via telematica e la costituzione di “fascicoli processuali virtuali” accessibili dagli uffici, dai difensori e dai magistrati.

[26] Si è passati, infatti, dagli 89.982 ricorsi del 1998 (l’anno di perdita della giurisdizione in materia di pubblico impiego) ai 74.245 ricorsi del 2002 (resta di difficile decifrazione il picco, registrato nel 2000, di 100.446 ricorsi). Occorre dire, però, che la percentuale di flessione del contenzioso in entrata non rispecchia una pari riduzione del “peso”che dovrà essere sopportato dal giudice amministrativo. A parte la maggiore complessità inerente ad una larga fascia delle nuove controversie (anche per la novità del contenzioso) resta il fatto che molte delle nuove attribuzioni della giurisdizione amministrativa si pongono come meri ampliamenti di oggetto di ricorsi che, in passato, con più limitato contenuto, già ricadevano nella giurisdizione amministrativa.

Così accade, ad esempio, per i ricorsi contro gli atti degradatori che racchiudono, oggi – oltre la contestazione del provvedimento di spettanza sin ab antiquo del giudice amministrativo – la pretesa risarcitoria per il danno subito.

Analoga la situazione che si determina nell’ipotesi di impugnazione di atti lesivi di interessi legittimi (pretensivi), dei quali si chieda – risultando, ormai, spezzato l’anello che lega l’interesse individuale a quello pubblico – la riparazione patrimoniale.

Né è da trascurare il fatto che – diversamente dal passato – non danno luogo ad autonomi, successivi ricorsi le impugnazioni di atti sopraggiunti, in qualche modo connessi ad atri già in precedenza impugnati: si fa luogo, invece, oggi, in questi casi, solo alla deduzione di motivi aggiunti accedenti al ricorso originario (art. 1, legge n. 205 del 2000).

[27] Il Consiglio di Stato ha elevato la produttività delle decisioni e perciò, il numero dei ricorsi in uscita, per ragioni non diverse da quelle ricordate nel testo per i TAR. E’ restato però invariata (ed anzi per qualche aspetto è aumentata) la quantità delle entrate in quanto è cresciuto il numero delle decisioni dei TAR (e, perciò degli appelli).

[28] L’art. 4 della legge n. 205 del 2000, come è noto, garantisce una corsia preferenziale a ricorsi ai quali ex lege è riconosciuto carattere di urgenza: impugnazione di atti di autorità indipendenti, nomine conferite dal Consiglio dei Ministri, procedure contrattuali in materia di lavori, servizi e forniture.

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Note

L'articolo Relazione sulla Giustizia Amministrativa proviene da Giustamm.

(Relazione al Convegno sul “Sistema delle fonti normative dopo il Titolo V”,
Catania, Aula magna del Palazzo di Giustizia, 7 giugno 2002)

1. Ringrazio delle gentili espressioni il Primo Presidente della Corte d’Appello, il Presidente del Consiglio dell’Ordine e l’illustre amico Prof. Nazzareno Saitta, Presidente dell’Associazione degli avvocati amministrativi, che ha voluto invitarmi a questo incontro catanese.

Un saluto cordiale a tutti gli intervenuti.

2. Il tema su cui dovrò fermarmi è il Titolo V della Costituzione con riguardo agli aspetti relativi alle fonti.

Mi accingo a questa conversazione tentando di mettere a frutto, in qualche misura, anche recenti esperienze: il Consiglio di Stato è stato, infatti, coinvolto, in questi ultimi tempi, soprattutto in sede consultiva, in talune problematiche suscitate dal Titolo V specie per quanto attiene alla competenza regolamentare.

3. Credo che sia utile, anzitutto, offrire un quadro generale per collocare nell’ambito di esso, in un ordine accettabile, le questioni di maggior rilievo sulle quali dovrò soffermarmi.

Osserverei, in primo luogo, che il sistema delle fonti ha ottenuto un profondo “sconvolgimento” in conseguenza dell’emanazione della nuova disciplina.

Si è, infatti, in presenza di un sistema completamente “capovolto” rispetto a quello anteriore.

Il legislatore ordinario statale – perdendo l’ottocentesco primato che aveva conservato nel quadro della Costituzione repubblicana del 1948 – non dispone più, in vista della produzione normativa, di sconfinati “prati verdi” nei quali galoppare senza limiti.

L’antica competenza “illimitata” del legislatore ordinario (la competenza a conoscere di quanto la Costituzione non ha riservato al suo diretto dominio e di quanto la stessa non ha attribuito ad altre fonti: leggi regionali, regolamenti parlamentari, etc.) è venuta meno.

Il titolo quinto ha completamente ripudiato le antiche regole di riparto: il legislatore statale è, infatti, oggi – dopo il titolo V – prigioniero all’interno di un campo di azione ben definito (le materie di cui al comma 2 dell’art. 117 della Costituzione).

L’attribuzione di competenza a carattere “universale” (l’attitudine a conoscere dell’intero mondo del giuridicamente rilevante) già del legislatore statale è oggi attribuita alle regioni le quali, d’ora innanzi, risultano investite di una provvista di competenza fondata sulla stessa clausola attributiva in passato al legislatore statale della competenza generale (di carattere residuale).

Tra questi due estremi (la competenza nominata statale e la competenza generale regionale) si colloca, a mezza strada, la competenza concorrente già conosciuta dalla Costituzione del 1948 anche se con riferimento a settori di meno ampia estensione di quelle definiti dal nuovo titolo V.

La competenza concorrente conduce – come è risaputo – ad una gestione normativa frazionata tra due diverse fonti: lo Stato e le regioni.

Nelle materie di competenza concorrente al legislatore statale è attribuita la formulazione dei principi e alla normativa regionale la disciplina di attuazione (anche se, in certi ambiti, sembra più corretto fare riferimento a un taglio orizzontale della materia in due settori lasciandosi allo Stato la regolazione che investe gli assetti unitari inscindibili e alla regione la normazione di attuazione).

4. Vi è anche un ulteriore meccanismo di riparto previsto dall’art. 116 Cost. del quale occorre dire.

Le aree di competenza esclusiva del legislatore statale costituiscono ambiti che ammettono, nel quadro della nuova disciplina, interventi derogatori disposti dal legislatore ordinario.

Il cit. art. 116 rimette, infatti, ad una legge statale – da adottare in conformità di una speciale procedura di iniziativa regionale (una legge postulante il raggiungimento di un “accordo” tra Stato e regione) – la possibilità di sottrarre al regime della gestione monopolistica statale certe materie che pur ricadono nell’elencazione di quelle riservate in via esclusiva allo Stato.

Ciò accade, ad esempio, in materia di disposizioni generali sull’istruzione, in materia di giustizia di pace, e per quel che concerne l’ecosistema, l’ambiente e i beni culturali.

Si può, dunque, pervenire, attraverso un intervento legislativo statale (meglio attraverso “intese” tra Stato e regione alle quali la legge statale deve dare approvazione), a forme di gestione normativa “a due mani” che imitano la competenza concorrente prevista in materie definite dalla Costituzione.

Analoga possibilità è accordata, sempre dall’art. 116 della Costituzione, in tutte le aree di competenza concorrente.

Si prevede, anche in tali campi, la possibilità di “intese” tra Stato e regioni, approvate con legge statale, rivolte a dar vita a forme di cogestione alternative a quelle ipotizzate dall’attuale legislazione concorrente (principi fondamentali allo Stato; alle regioni la normativa di attuazione).

5. Credo, inoltre – ma muovo con esitazioni nella regione siciliana non essendo un esperto di regioni a statuto speciale – che la disciplina di quest’ultima regione (e delle altre a statuto speciale) sia venuta avvicinandosi, per molti aspetti, al regime delle regioni a statuto ordinario.

La “norma chiave”, dettata dalla nuova disciplina costituzionale, è il riconoscimento della sopravvivenza degli statuti di autonomia speciale: ma ciò solo in quanto gli stessi non risultino “sopravanzati” da assetti di più ampia apertura autonomistica offerti dalle nuova disciplina costituzionale dettata per le regioni a statuto ordinario.

In applicazione di tali regole è da ritenere che anche nelle regioni a statuto speciale il legislatore statale debba operare solo all’interno del suo nuovo, più ridotto campo di azione con attribuzione di ogni ulteriore competenza alla competenza esclusiva o concorrente regionale.

Naturalmente restavano in vita nelle regioni a statuto speciale le ipotesi in cui gli statuti regionali accordavano alle regioni attribuzioni in sede di competenza concorrente o esclusiva non riconosciute dal nuovo Titolo V.

Si pensi alla competenza in materia di urbanistica conferita alla regione in via esclusiva dallo statuto siciliano restata attribuzione concorrente, ai sensi del Titolo V, delle regioni a statuto ordinario.

6. Sempre nel quadro delle fonti qualche ulteriore notazione va svolta in tema di potestà regolamentare.

Consentitemi di esaminare il fenomeno con riferimento a più manifestazioni della potestà regolamentare: a quella che ha radici nella legislazione statale e a quella che trae origini dalla legislazione regionale.

Per quanto attiene alla prima ipotesi va ricordato che il legislatore statale – decorsa la vacatio legis di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001 – è divenuto il gestore di materie ben determinate (quelle ricadenti nella sua competenza esclusiva).

Naturalmente il legislatore statale, oggi come ieri, ha pieno titolo a gestire, in via diretta, le materie di sua competenza, anzi, è vincolato a farlo nelle aree di “riserva” legislativa.

La gestione normativa può, peraltro, dal legislatore statale – anche qui come in passato – farsi confluire anche su altri centri di produzione normativa (i centri di produzione secondaria).

Vi è, però, un dato nuovo che si manifesta nel nostro campo: tra gli affidatari delle competenze regolamentari in area statale sono, questa volta, anche le regioni.

Il nuovo titolo V ha voluto che queste ultime fossero pure utilizzate in area statale forse per assicurare una disciplina meglio modulata con riguardo alle esigenze locali.

I regolamenti regionali sono ovviamente investiti, in questa ipotesi, delle loro competenze in virtù della voluntas del legislatore statale (fonte-madre), venendo chiamati a muovere nel perimetro loro assegnato, in soggezione soltanto ai principi dell’ordinamento statale.

I regolamenti regionali risultano oggi previsti dal Titolo V anche nei settori di competenza legislativa regionale (concorrente ed esclusiva).

Per quel che riguarda la competenza concorrente è da ritenere che il legislatore regionale non possa rinunciare alla sua “discesa in campo” abbandonando l’assetto alla sola fonte secondaria regionale.

Non paiono, infatti, immaginabili, in questo ambito, regolamenti indipendenti, senza definizione, da parte del legislatore regionale (fonte-madre), di qualunque tratto della disciplina.

Quando la regione dispone di competenza concorrente è da ritenere, perciò, che, dopo i principi fondamentali formulati dallo Stato, i tratti essenziali della disciplina dovranno venir dettati dal legislatore regionale essendo indispensabile che tra legge statale di principio e regolamento regionale si ponga una normativa di rango primario regionale…….

Non essendo ammissibili i regolamenti regionali che si riconnettono direttamente ai principi fondamentali statali è da ritenere che nell’area delle competenze concorrenti possano trovare spazio solo i regolamenti di attuazione ed esecutivi.

Per quel che riguarda, invece, le aree di legislazione regionale a competenza esclusiva (la competenza regionale generale individuata in via residuale e negativa dalla Cost.) sembra che le regioni dispongano, ai fini della gestione normativa, di spazi di particolare ampiezza. Non escluderei, anzi, che le regioni possano dar vita, in futuro, anche ad una propria legge – costruita ad immagine della legge n. 400 dell’88 – distinguendo i vari tipi di regolamenti prodotti dalla regione, con riferimento, tra, l’altro, all’ampiezza degli spazi accordati alla competenza regolamentare dal legislatore regionale: dai regolamenti esecutivi, con modesti spazi di competenza, fino ai campi liberi lasciati alla potestà regolamentare indipendente (nei soli casi della legislazione esclusiva).

E’ da prevedere una reformatio in pejus per quanto attiene alla formulazione tecnica dei regolamenti affidati alla produzione delle regioni.

A differenza dei regolamenti aventi base nella legge statale attribuiti al Governo e ai Ministri sottoposti al prescritto parere del Consiglio di Stato, tale parere obbligatorio non è previsto per i pareri regionali. Manca perciò un intervento di decisivo rilievo per assicurare una più corretta stesura sul piano formale dei detti testi normativi.

7. Può essere utile, a questo punto, offrire qualche elemento a proposito dei problemi posti dal passaggio dal vecchio ordinamento al nuovo regime (la c.d. disciplina transitoria).

Quanto ai poteri di spettanza del legislatore statale (operante nel nuovo sistema in campi di azione assai più circoscritti di quelli antichi) è da ritenere che il legislatore stesso – e sin dalla data dell’emanazione della legge costituzionale n. 3 del 2001 – resti prigioniero delle sue nuove, più ridotte competenze e non possa, perciò, dar vita, fuori dai campi che gli sono stati attribuiti, a norme legislative statali.

Le norme legislative adottate dallo Stato a suo tempo (in un campo che era, allora, di spettanza del legislatore statale e che quest’ultimo ha perduto) restano, peraltro, in vita come norme di carattere suppletivo e cedevole.

In tali aree, cadute nella competenza delle regioni, il “padrone di casa” è da ritenere oggi, quindi, il legislatore regionale: quest’ultimo – se vuole – può modificare e sostituire l’antico assetto statale, nel rispetto, ovviamente, dei principi fondamentali statali, se si tratti di legislazione concorrente. Naturalmente gli anzidetti principi fondamentali andranno desunti, – ove manchi la loro esplicita formulazione – ricercando all’interno della trama normativa statale i valori supremi ai quali si ispira l’assetto, espresso a suo tempo dal legislatore statale, operante nella materia.

Il che può anche esprimersi rilevando che la normativa statale precedente ottiene una singolare scissione: le proposizioni di dettaglio divengono disciplina cedevole della quale può prendere il posto la normativa regionale [1] (non necessariamente espressa tutta a livello primario); la parte della disciplina legislativa statale espressiva di principi resta, invece, in vita nell’ordinamento e si impone alla legislazione regionale [2].

Debbo aggiungere peraltro – per completezza di informazione – che non manca la voce di chi sostiene che la legislazione regionale potrebbe scendere in campo solo dopo la formulazione di appositi principi da parte del legislatore statale.

Con rifiuto, perciò, dell’assunto, avanti accennato, della sopravvivenza di principi allo stato “magmatico” desumibili dalla precedente normativa statale quando regole specifiche non risultino espresse dal legislatore statale.

E’ vero che la regola che vuole l’operatività dei principi anche allo stato fluido nasce sulla base di un’apposita disposizione di legge.

Il detto regime ha, però, trovato generale applicazione nei trent’anni di storia delle nostre regioni in presenza di una norma che disponeva esplicitamente in tali sensi (una norma che non si riscontra nel nostro ordinamento statale).

Sorprende, comunque, l’assunto di chi vorrebbe che l’intervento regionale possa esplicarsi solo in presenza di appositi principi preformulati dalla normativa.

Il legislatore statale potrà muovere dando vita a nuovi e diversi principi fondamentali risulti, o meno, intervenuta la legge regionale di dettaglio.

Quali gli effetti prodotti dal sopraggiungere di nuovi principi statali sulla normativa di attuazione, che risulti in contrasto con i principi stessi?

Una vecchia norma, pacificamente applicata dalla Corte costituzionale (art. 10 della legge n. 62 del 1953) [3] prevedeva l’abrogazione della normativa di dettaglio (regionale o statale) contrastante con i nuovi principi, con obbligo, peraltro, della regione di dar vita entro novanta giorni ad un nuovo assetto espresso in conformità dei principi sopraggiunti [4].

8. Qualche parola, infine, per i regolamenti di autonomia, con i quali viene assicurato il nuovo assetto del quadro delle fonti.

La Costituzione pone a carico del legislatore statale l’obbligo di riservare agli enti territoriali la disciplina delle “finalità fondamentali” agli stessi afferenti (si tratta ovviamente degli interessi di fondo localizzati sul territorio, che lo stesso legislatore statale è chiamato ad individuare).

Nei settori rimessi alla competenza dell’ente territoriale si riserva ai regolamenti degli enti locali di dar vita all’organizzazione e alle procedure che dovranno disciplinare il disimpegno delle competenze amministrative da parte degli enti locali (l’attuazione delle finalità fondamentali) [5].

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[1] La nuova normativa regionale (esclusiva e concorrente) dovrà essere, però, rispettosa dei principi fondamentali posti dal legislatore statale (principi che vanno desunti – quando manchi una loro esplicita formulazione – attraverso un’operazione rivolta ad identificare, all’interno della trama normativa posta dal legislatore statale, i principi fondamentali destinati a sopravvivere e ad imporsi alle Regioni.

[2] E’ necessario chiedersi, a questo punto, se la normativa statale che sopravvive, nell’ordinamento regionale al quale risulta ora attribuita la materia, resta sottratta ad ogni intervento dello Stato. Secondo una giurisprudenza della Corte Costituzionale lo Stato potrebbe assicurare il ricambio di tale normativa solo in occasione della formulazione di nuovi principi fondamentali. L’esigenza di non differire nel tempo l’assetto aderente ai nuovi principi fondamentali (lasciando in campo come “monadi” vaganti tali principi) consentirebbe, infatti, allo Stato di dar vita a norme statali – anche secondarie di carattere cedevole e suppletivo. Così Corte Costituzionale n. 226 del 1986; n.165 del 1989, n. 378 del 1995 tutte citate nella sentenza n. 376 del 2000 della stessa Corte. In quest’ultima pronuncia la Corte Costituzionale mostra di nutrire qualche incertezza sulla possibilità di una sopravvivenza di tale indirizzo maturato nel precedente sistema.

[3] Non del tutto persuasiva la disciplina del citato art. 62 della legge del 1953: il contrasto con i principi sopraggiunti induce piuttosto a ravvisare una illegittimità sopravvenuta quando sopravvengano nuovi principi fondamentali.

[4] Per superare la preoccupazione del vuoto conseguente all’abrogazione si impone peraltro – secondo un orientamento della Corte allo Stato stesso la emanazione di disposizioni suppletive e cedevoli fino al sopraggiungere della normativa regionale.

[5] Le funzioni fondamentali rientrano tra le funzioni proprie (le funzioni dell’art. 119 quartultimo comma con tale nomen iuris conferite per il loro carattere quasi naturaliter all’ente locale).

Note

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