La riforma del titolo V della Costituzione farà probabilmente scoprire man mano profili di rilievo che dal piano del diritto costituzionale discendono a quello amministrativo e da qui alle dinamiche processuali. Uno di questi profili sembra essere rappresentato dal regolamento di competenza nel processo amministrativo, siccome è stato oltretutto riformato dalla l. n. 205 del 2000.

La competenza territoriale dei tribunali amministrativi regionali è stabilita dagli artt. 2 e 3 della l. n. 1034 del 1971, sulla base di alcuni criteri di collegamento che fanno capo in gran parte alla sede dell’amministrazione il cui atto è impugnato. Dalla sede dell’ente pubblico, in definitiva, si costruisce la circoscrizione territoriale del giudice. Anche il criterio che assume l’efficacia territoriale degli atti sembra essere inteso in senso restrittivo, giacché presuppone un’amministrazione statale su base ministeriale e serve di fatto per radicare la competenza del Tar Lazio.

Il giudice non può rilevare d’ufficio la propria incompetenza, che deve essere eccepita dalle parti e segnatamente dall’Avvocatura dello Stato, tramite il regolamento di competenza entro termini piuttosto brevi (art. 31).

Destinatario della competenza invocata è, poi, normalmente il Tar Lazio, designato a conoscere degli atti delle amministrazioni centrali dello Stato con efficacia in tutto il territorio nazionale.

Negli orientamenti giurisprudenziali al Tar Lazio è riconosciuta quasi una forza attrattiva nei confronti di ogni vicenda che tocchi, anche se marginalmente, un atto di potenziale applicazione nazionale, il quale sarebbe, per così dire, espressione di una decisione generale circa l’assetto di interessi realizzato.

Le ipotesi più frequenti sono quelle in cui vengono in questione come atti presupposti regolamenti e, più spesso, circolari dell’amministrazione ministeriale centrale, la cui impugnativa, peraltro opportuna per assicurarre al ricorrente la maggiore tutela, finisce per fondare la competenza del Tar romano.

Integrando l’art. 31 legge Tar, la l. n. 205 del 2000 ha istituito un “filtro” sulla fondatezza del regolamento di competenza proposto, ad opera dello stesso Tar adito.

Il punto è se la disciplina processuale introdotta nel 2000 serva da accompagnamento agli assetti sostanziali delle competenze ed alla loro modificazione. Infatti, se quello brevemente delineato è il sistema attuale nella sua concreta applicazione, può chiedersi se la riforma del Titolo V e le altre modificazioni intervenute nei rapporti tra p.a. e cittadini non comportino un grado di maggiore “deconcentrazione” della stessa giurisdizione amministrativa a favore dei Tribunali regionali, dotati ora di maggiore competenza rispetto a prima (ed al Tar Lazio).

Innanzitutto, è da riscoprire il significato della previsione degli organi di giustizia amministrativa di primo grado nell’art. 125 Cost., cioè a dire proprio all’interno del Titolo V dedicato al decentramento politico (vecchio e nuovo testo, ed in quest’ultimo, poi, la disposizione sulla giurisdizione amministrativa apparirebbe ancora più “isolata” e fuori materia, una volta abrogata la norma sui controlli).

La norma costituzionale si spiega, infatti, per la circostanza che in un ordinamento che riconosce e promuove le autonomie, l’attività amministrativa si dovrebbe svolgere, appunto, soprattutto a livello locale e che, quindi, il controllo giurisdizionale di legittimità si dovrebbe esercitare proprio là dove si prestano i servizi amministrativi.

Se è consentito un paragone, l’art. 125 è l’omologo dell’art. 25, 1 comma, Cost., e risponde alla stessa logica. Come nel processo civile e penale è “naturale” il giudice più vicino al luogo dell’adempimento o alla commissione del reato, nella giustizia amministrativa risulta naturale il tribunale più vicino (non all’amministrazione soggetto, ma) alla prestazione amministrativa da rendere. Se si volesse indicare ciò in maniera icastica, potrebbe dirsi che come si è passati dal giudizio sull’atto a quello sul rapporto, così si si è passati dal giudice individuato in ragione del soggetto pubblico “chiamato in giudizio” al giudice designato sulla base del servizio amministrativo da prestare.

L’art. 125 fa, pertanto, corpo con gli artt. 24 e 113, giacché la presenza del giudice “vicina” al luogo della controversia e ragionevolmente diffusa sul territorio è condizione imprescindibile per l’effettività del diritto di azione.

La riforma del Titolo V ha portato a compimento il disegno costituzionale originario. Ora, lo Stato è competente in via esclusiva su alcuni settori e per talune funzioni. In altri campi interviene a dettare solo norme di principio. Il criterio di sussidiarietà sposta verso le periferie l’esercizio delle funzioni amministrative e la prestazione dei servizi. La stessa potestà regolamentare statale (debordante già in periodo statutario) è circoscritta alle materie di legislazione esclusiva.

Non vi dovrebbe essere più spazio per invadenti circolari ministeriali che vanificano ogni autonomia, impartendo disposizioni assai precise e dettagliate. Da questo punto di vista, l’art. 6, l. n. 168 del 1989, che in tema di autonomia universitaria esclude “l’applicabilità di disposizioni emanate con circolare” e prevede l’imposizione di obblighi solo ad opera della legge, non sembra più una rara avis, ma l’anticipazione ed il rafforzamento di un principio valevole in via tendenziale.

A ciò si aggiunga che il principio di responsabilità fa imputare ad ogni amministrazione il “peso” della decisione assunta, della quale risulta, appunto, responsabile anche sotto il profilo della esposizione al risarcimento per gli eventuali danni prodotti ingiustamente.

La circostanza, in altri termini, che si sia data esecuzione ad un criterio di azione suggerito dall’amministrazione centrale non spoglia il soggetto pubblico procedente dalla responsabilità verso l’esterno per quanto deciso. Semmai, la perdurante esistenza di vincoli di gerarchia e/o di direzione in alcuni settori (che fondano l’imposizione di ordini e criteri) può comportare la necessità di sciogliere delicati problemi di ripartizione interna dell’obbligazione risarcitoria tra amministrazioni solidamente responsabili verso l’esterno del danno prodotto.

In realtà, il dissolvimento della concezione monolitica dell’amministrazione e l’affermazione correlativa del pluralismo amministrativo anche sul versante dell’organizzazione statale sono un effetto del principio di responsabilità.

Tutto ciò ridonda – come si diceva – anche sul piano meramente processuale. L’esistenza di procedimenti complessi in cui intervengono tanti soggetti ed il giudizio di responsabilità richiedono, ad esempio, un accorto uso del potere del giudice di far integrare il contraddittorio nei confronti delle amministrazioni e degli altri soggetti interessati alla vicenda, anche se inizialmente non coinvolti nel giudizio. Nel processo amministrativo si schiudono pertanto tutte le forme di intervento (chiamata di terzo, in garanzia, su ordine del giudice, ecc.), ma al giudice si richiede anche una ponderata capacità di giudizio nel valutare ex art. 116 c.p.c. l’eventuale atteggiamento della parte ricorrente, che ha voluto restringere il contraddittorio a malcelati fini di precostiture una visione parziale della vicenda sottoposta al giudizio.

Le trasformazioni accennate investono, poi, direttamente la competenza dei Tar.

Se si accoglie l’idea che “naturalmente” competente sia il giudice più vicino all’amministrazione locale responsabile (qui intesa in senso lato, comprensivo degli enti locali, come delle articolazioni dell’organizzazione statale), id est al luogo di svolgimento della funzione e/o di prestazione del servizio, la competenza dei Tribunali regionali dovrebbe rappresentare l’ipotesi di principio, mentre la capacità di attrazione del Tar Lazio diminuisce correlativamente e si concentra tendenzialmente su quegli atti che, nel disegno degli art. 117, V comma, e 118, I comma, Cost., appaiono espressione di una attribuzione esclusiva da esercitare necessariamente a livello statale.

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Documenti correlati:

N. SAITTA, La nuova … regolamentazione del regolamento di competenza.

ID., Il filtro del TAR sulle domande di regolamento di competenza: nuove prospettive (anche per i motivi aggiunti).

G. SAPORITO e F. MARCONI, Attualità del regolamento di competenza nel giudizio amministrativo.

G. VIRGA, La nuova disciplina del disciplina del regolamento di competenza ed il fenomeno delle “migrazioni cautelari” (nota a TAR LOMBARDIA-BRESCIA – Sentenza 12 marzo 2001 n. 104).

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Sentenza 6 marzo 2002 n. 1375.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 10 marzo 1999 n. 250.

TAR SICILIA-CATANIA. SEZ. III – Sentenza 12 aprile 2001 n. 835.

TAR PUGLIA-BARI – SEZ. I – Sentenza 11 aprile 2001 n. 1012

v. anche la pagina di approfondimento dedicata al nuovo testo del Titolo V della Costituzione.

Note

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Il provvedimento adottato dal giudice di Adrano, ex art. 700 c.p.c., si segnala per alcune peculiarità. Innanzitutto, è da illustrare brevemente la fattispecie di fatto.

Decenni addietro l’Enel ha installato una cabina al servizio di un intero quartiere in un edificio a pianterreno di pochi metri quadri, di sua proprietà e “incastonato” nella casa del dott. Z. La famiglia di quest’ultimo presenta già due casi di carcinoma a carico dei genitori dell’attuale attore, uno dei quali è venuto a mancare nei mesi scorsi.

Su segnalazione del dott. Z., l’AUSL ha chiesto all’ISPESL di effettuare dei controlli, dall’esito dei quali si rilevava che le emissioni provenienti dalla cabina Enel erano sì sotto la soglia indicata dall’attuale normativa, ma superiori ai limiti di natura precauzionale suggeriti dagli studi più recenti.

Adito in via d’urgenza, al fine di adottare un ordine di spostamento della cabina, il giudice ha dovuto affrontare e risolvere alcuni problemi, primo fra gli altri l’individuazione delle norme da applicare.

Ebbene, sul punto il giudice ha potuto stabilire che il limite di 3,5 m. indicato dal D.P.C.M. del 1992 si applichi anche alle condutture ed alle cabine esistenti, dando quindi concreto riferimento alla “norma programmatica” prevista dallo stesso D.P.C.M. (“dovranno essere individuate azioni di risanamento”).

In maniera analoga, il giudice ha utilizzato le indicazioni delle recentissima legge sull’elettrosmog, piena di attività da svolgere nel prossimo futuro, di per sé pertanto non immediatamente applicabile, cioè produttrice di situazioni di vantaggio a favore dei cittadini, e che pure è stata più volte citata nella decisione per fondare la titolarità del diritto costituzionale alla salute a vantaggio dell’attore.

Norme di organizzazione e ad applicazione differita divengono in tal modo nell’applicazione giudiziaria strumenti per attribuire situazioni giuridiche di vantaggio immediatamente applicabili anche nei rapporti tra i privati e capaci di incidere sulla gestione di un servizio estremamente complesso, quale appunto quello elettrico.

La stessa disposizione di rango costituzionale si concretizza e si completa con quelle di fonte legislativa.

In secondo luogo, il giudice ha posto a giustificazione del suo provvedimento il principio cautelativo che è tipico della materia ed è sempre più invocato in materia. Nessun studio scientifico sembra infatti in grado di provare l’eziologia tra esposizione a campi elettromagnetici e l’insorgenza del cancro, ma – a parte che questo vale anche per altri fenomeni, es. alcolismo, fumo – qui vengono in aiuto considerazioni di ordine statistico e probabilistico, che possono ben essere utilizzate dal giudice, come questa decisione dimostra.

La semplice esposizione al rischio giustifica, in altri termini, l’esigenza di rimuovere la fonte di pericolo e di provvedere in ogni caso alla tutela più piena del diritto alla salute.

Il passaggio ulteriore sta, semmai, nell’utilizzazione di tale criterio cautelativo anche per fondare sul piano aquiliano la responsabilità del gestore del servizio di elettrodotto per i danni alla salute causati. E sul punto giustamente la decisione rimanda per ora al giudizio di merito.

In proposito, probabilmente, al fine di estendere le c.d. frontiere del danno risarcibile occorrerà agire su più versanti: per un lato, elevando a dignità di prova il dato statistico e l’argomento probabilistico (come avviene già del resto nell’ambito della colpa medica); per un altro lato, esaltando il potere di valutazione equitativa del giudice, sinora scarsamente utilizzato dalla nostra giurisprudenza; ed infine, giungendo a porre (ma al riguardo occorrerà un più marcato intervento del legislatore) una vera e propria inversione dell’onere della prova.

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V. TRIBUNALE CIVILE DI CATANIA, SEZIONE STACCATA DI ADRANO – Decreto 12 marzo 2001

Note

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