di Adele Bertazzolo

1. Introduzione – 2. L’analisi della direttiva Habitat e la sua interpretazione – 3. Le “opportune misure” – 4.1. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali – 4.2. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali attraverso lo strumento di cui all’art. 117 c.p.a – 4.3. La correttezza della sede giurisdizionale amministrativa – 5. Conclusioni

1. Introduzione

Il presente contributo ha l’obiettivo di evidenziare l’effettività della tutela ambientale nella giurisprudenza amministrativa, prendendo spunto da un ricorso proposto da alcune associazioni ambientaliste[1] avanti il T.A.R. Lazio[2].

Le associazioni hanno adito il Giudice amministrativo al fine di ottenere l’accertamento e la declaratoria di illegittimità del silenzio della Regione Lazio relativamente all’istanza-diffida delle stesse associazioni ad adempiere all’obbligo – di stampo comunitario – di adozione delle opportune misure volte ad evitare il degrado degli habitat presenti nel lago di Vico, situato in provincia di Viterbo.

Il T.A.R., con una succinta motivazione, rigettava il ricorso, sostenendo che l’Amministrazione non risultava – per nulla – silente, dal momento che essa aveva emesso una nota di risposta, la n. 692791 di data 13 luglio 2022, con cui dava conto di tutte le attività e le valutazioni svolte nell’ambito della tutela di tali aree.

Le medesime associazioni proponevano allora appello avanti al Consiglio di Stato[3], fondandolo su tre ordini di motivi.

In primo luogo, secondo le appellanti, la nota di riscontro regionale avrebbe avuto ad oggetto una semplice elencazione delle attività e delle valutazioni svolte, nel corso degli anni, in relazione alla zona, senza però dare “menzione formale di tali misure” o “dar conto di un sistema coerente e specifico di azioni volte a contrastare il fenomeno di degrado in atto”.

In secondo luogo, le associazioni lamentavano che il T.A.R. avrebbe comunque dovuto pronunciarsi sulla domanda di annullamento della summenzionata nota – presentata dalle stesse in via subordinata: in particolare, esse asserivano che era precipuo compito del T.A.R. verificare che la Regione, dopo aver identificato gli elementi di degrado dell’area, avesse adottato le misure obbligatorie richieste a livello comunitario.

Infine, con il terzo ed ultimo motivo d’appello, le associazioni adducevano che, quand’anche il T.A.R. avesse implicitamente rigettato la domanda di annullamento, la nota regionale non conteneva in ogni caso alcun riferimento alle misure ex paragrafo 6.2 della direttiva Habitat[4].

Per tutte le ragioni sopra esposte, le associazioni, nella loro qualità di “enti esponenziali di interessi legittimi collettivi relativi alla tutela dell’ambiente”, appellavano la decisione del T.A.R., al fine di stimolare una decisione in capo alla Regione “in ordine all’adozione delle opportune misure per evitare il degrado degli habitat naturali”, manifestatosi, nell’area in questione, a partire dal 2006.

2. L’analisi della direttiva Habitat e la sua interpretazione

Il Consiglio di Stato si dà cura di analizzare il paragrafo 6.2 della direttiva Habitat, ricorrendo – a tal fine – alla “Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE”.

Tale Guida, essendo fondata sulle più rilevanti statuizioni della Corte di Giustizia, ha – al pari delle stesse – un’“operatività immediata, vincolando il giudice nazionale all’interpretazione da essa fornita sia in sede di rinvio pregiudiziale che in sede di procedura di infrazione”.

La norma in esame, infatti, contiene tre gruppi di disposizioni.

Il paragrafo 1 riguarda l’introduzione delle necessarie “misure di conservazione” degli habitat interessati.

Il paragrafo 2 fa riferimento, invece, alle “opportune misure” che gli Stati membri sono tenuti ad adottare “per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie, nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate”.

Infine, i paragrafi 3 e 4 riguardano piani e progetti non direttamente connessi e necessari alla gestione dei siti, ma che potrebbero avere incidenze significative sugli stessi: in particolare, l’articolo 6, paragrafo 3, ha l’intento di evitare che siano autorizzati piani o progetti che potrebbero “pregiudicare l’integrità del sito”[5].

A partire da questa breve disamina, il Consiglio di Stato si concentra sull’analisi del paragrafo 2, essendo su di esso sorta la questione.

Nel farlo, proprio attraverso la lettura della summenzionata Guida, dà conto di alcune pronunce della Corte di Giustizia, utili a comprendere il significato di tale disposizione.

Anzitutto, la norma in esame si fonda sul principio di prevenzione, essendo essa diretta ad evitare il degrado e la perturbazione dei siti: pertanto, tali misure vanno al di là delle misure di gestione necessarie ai fini della conservazione, già coperte dall’art. 6, paragrafo 1.

Le misure sono quindi dotate di una (necessaria) natura anticipatoria, e ciò si evincerebbe proprio dalle parole “evitare” e “potrebbe avere conseguenze significative”.

Non è dunque accettabile aspettare che si verifichi un degrado e una perturbazione per adottare tali misure (C-418/04[6]); allo stesso tempo, però, se il degrado fosse già in atto, la stessa disposizione obbliga lo Stato ad emettere misure volte a contrastarlo, andando a ripristinare lo stato riscontrato prima del fenomeno di degrado.

Il Consiglio di Stato, pertanto, arriva a concludere che il paragrafo 2 dell’art. 6 vada interpretato “nel senso di imporre agli Stati membri di adottare tutte le opportune misure per garantire che non si verifichino, o che si interrompano, un degrado o una perturbazione significativi, onde evitare qualsiasi peggioramento, causato dall’uomo o di origine naturale prevedibile, degli habitat naturali e degli habitat di specie”[7].

L’opportunità delle misure implica che gli Stati sono dotati di un margine di valutazione nell’applicazione di tale disposizione; peraltro, il Consiglio di Stato ritiene che le “opportune misure”, di cui al paragrafo 2, devono intendersi come “effettive”, “efficaci” ed “adeguate”, e pertanto, non possono essere meramente conservative, ma devono essere “di intervento positivo, con effetti misurabili e, se necessario, anticiclico”[8].

3. Le opportune misure

Il Consiglio di Stato, dopo aver chiarito la portata della disposizione europea, verifica se essa sia stata coerentemente applicata dalla regione Lazio.

L’esito, che aveva raggiunto il T.A.R. nella sua statuizione, viene del tutto sovvertito: il Consiglio di Stato, infatti, aderisce alla posizione delle appellanti, e ritiene che i provvedimenti menzionati (ed allegati) dalla Regione riguarderebbero unicamente delle misure di conservazione, e non anche quelle ex art. 6, paragrafo 2.

Quindi, la Regione non avrebbe adottato “misure proattive” tali da “prevenire, invertire, contrastare, eliminare gli impatti delle attività antropiche che, ormai da diversi anni, hanno contribuito alla compromissione dell’ecosistema del lago di Vico”[9].

Si reputa così fondato il ricorso avverso il silenzio inadempimento ex art. 117 c.p.a., dal momento che la Regione non ha adottato quelle misure.

Nella parte finale della motivazione, il Consiglio di Stato ribadisce che il contenuto di tali misure è dotato di un elevato grado di discrezionalità tecnica; peraltro, l’adeguatezza delle misure, sul piano della loro efficacia, potrà essere valutata ex post.

Infine, reputa corretto l’aver instaurato il ricorso ex art. 117 c.p.a., essendo questa un’azione dotata di “natura strumentale”[10].

Il Giudice non può pronunciarsi sul merito della pretesa, se non nel caso di atti vincolati e di quelli in relazione ai quali si sia interamente esaurito lo spettro di discrezionalità e per i quali, al contempo, non siano necessarie attività istruttorie (art. 31, comma 3, c.p.a.), ma può ben verificare – come fa nel caso di specie – che l’obbligo di adozione di determinate misure non sia stato adempiuto, ordinando così alla Regione di intervenire al fine di interrompere quel protratto “silenzio”.

4.1. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali

Siamo di fronte ad una fattispecie in cui si intrecciano le scelte politiche nazionali ed europee, il merito amministrativo, e il potere giudiziario.

È interessante partire proprio dall’analisi della dimensione sovranazionale ed euro-comunitaria.

Lo stesso Consiglio di Stato si serve della giurisprudenza europea attraverso la lettura della “Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE”, che risulta più volte menzionata.

Dal punto di vista delle fonti sovranazionali, già nel 1998, si era palesata l’esigenza di approntare un meccanismo di accesso alla giustizia in materia ambientale con la Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico e l’accesso alla giustizia in materia ambientale firmata ad Aarhus il 25 giugno 1998[11].

La Convenzione[12] si fonda su tre pilastri: il primo, relativo all’informazione ambientale; il secondo, relativo alla partecipazione del pubblico ai processi decisionali rilevanti per l’ambiente e il terzo, concernente, per l’appunto, l’accesso alla giustizia in materia ambientale.

Quest’ultimo pilastro, esplicitato, in particolare, all’art. 9 della Convenzione, e rubricato “accesso alla giustizia”, stabilisce che chiunque abbia un interesse sufficiente o che, in alternativa, faccia valere la violazione di un diritto in materia ambientale debba avere la possibilità di accedere “a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge”, nel rispetto della propria legislazione nazionale.

Anche il diritto comunitario si è allineato ai principi espressi dalla Convenzione: mentre sono state adottate, nel 2003, due direttive che hanno trasposto nell’ordinamento comunitario il primo[13] e il secondo[14] pilastro della Convenzione, non si è giunti però all’adozione di una terza direttiva volta a stabilire meccanismi processuali di adeguamento al terzo pilastro[15].

Si è scelto così di lasciare ampi spazi di scelta agli Stati in ordine all’adozione della tutela giurisdizionale, anche a fronte delle differenze processuali intercorrenti tra essi.

La direttiva 2003/35/CE ha comunque introdotto un articolo 15-bis, che, di fatto, riprende fedelmente l’art. 9 della Convenzione, dimostrando così la piena adesione anche al terzo pilastro[16].

La necessità di una tutela giurisdizionale nell’ambito di scelte ambientali si affaccia, per la prima volta, nella giurisprudenza comunitaria, nel 2008, con la sentenza Janecek[17].

La vicenda riguardava il diritto di un singolo cittadino di chiedere l’adozione di misure efficaci per la tutela della qualità dell’aria in base alla normativa dell’Unione Europea.

Il sig. Dieter Janecek, residente a Monaco di Baviera, sosteneva che le elevate concentrazioni di PM10 (particolato fine), nella sua area di residenza, comportassero seri rischi per la salute.

Egli si appellava alla direttiva 96/62/CE sulla qualità dell’aria, che impone agli Stati membri di adottare piani d’azione in caso di superamento dei limiti di inquinanti. Il ricorrente chiedeva ai tribunali tedeschi di ordinare alle autorità competenti di predisporre un piano d’azione adeguato.

Il caso veniva quindi rinviato alla Corte di Giustizia, che sanciva il principio per cui i singoli cittadini, in caso di superamento dei limiti di inquinamento, hanno il diritto di esigere dalle autorità nazionali l’adozione di un piano efficace, riconoscendo così l’effetto diretto della direttiva e il diritto dei cittadini a un ambiente salubre.

È quindi corretto adire il giudice (nazionale) al fine di “garantire ai cittadini, di fronte all’inazione dell’autorità (a volte costituente essa stessa non una mera omissione, ma il frutto di una scelta: quella di non scegliere), l’effettivo rispetto di prescrizioni portanti obblighi precisi e puntuali”[18].

Pertanto, gli indirizzi comunitari, anche se volti ad una riduzione “numerica” di fenomeni quali l’inquinamento dell’aria, necessitano di una effettiva applicazione nazionale: di conseguenza, programmare piani di azione di lungo periodo inconsistenti non può essere un modo per paralizzare l’attuazione di tali obiettivi.

In simili circostanze, il cittadino – o l’ente esponenziale di interessi diffusi – ben potrà ricorrere di fronte al Giudice, proprio per “smascherare” un’inazione da parte dello Stato, trinceratosi dietro ad obiettivi programmatici e di lungo periodo.

 La Corte di Giustizia, tuttavia, ribadisce l’esistenza di un potere discrezionale nel raggiungimento degli obiettivi comunitari, ma ciò non può diventare un alibi per una non-azione da parte dello Stato: “sebbene gli Stati membri dispongano di un potere discrezionale, l’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62 fissa alcuni limiti all’esercizio di quest’ultimo, i quali possono essere fatti valere dinanzi ai giudici nazionali, in relazione al carattere adeguato delle misure che il piano di azione deve contenere nei confronti dell’obiettivo di riduzione del rischio di superamento e di limitazione della sua durata, in considerazione dell’equilibrio che occorre garantire tra tale obiettivo e i diversi interessi pubblici e privati in gioco”[19].

Viene in questo modo affermata la logica del risultato e dell’effettività, che consente al Giudice di “varcare la soglia” della discrezionalità, consentendogli di verificare che gli Stati prendano misure davvero efficaci di lotta ambientale.

Dal 2008, la Corte di Giustizia non ha variato il suo orientamento: interessante – proprio perché relativa alla corretta interpretazione dell’art. 6, paragrafo 2, della Direttiva – è un’altra pronuncia della Corte di giustizia del 2022[20], che viene citata espressamente dal Consiglio di Stato[21].

La vicenda trae origine da un procedimento promosso dalla Commissione Europea contro la Slovacchia, che non aveva adottato misure adeguate a prevenire il deterioramento degli habitat naturali e la perturbazione significativa delle specie nelle zone di protezione speciale (ZPS) designate per la conservazione del gallo cedrone (Tetrao urogallus).

Secondo la Corte di Giustizia, “la tutela delle ZPS non deve limitarsi a misure volte ad ovviare ai danni ed alle perturbazioni esterne causati dall’uomo, ma deve anche comprendere, in funzione della situazione di fatto, misure positive per la conservazione e il miglioramento dello stato del sito” [22]. Per contro, “al fine di accertare una violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva «habitat», la Commissione non è tenuta a provare un nesso di causa ed effetto tra un’attività di gestione forestale e una perturbazione significativa cagionata al gallo cedrone (Tetrao urogallus). Tenuto conto del fatto che il paragrafo 2, dell’articolo 6, della direttiva «habitat» e il paragrafo 3 di tale articolo sono volti ad assicurare lo stesso livello di tutela, è sufficiente che la Commissione dimostri l’esistenza di una probabilità o di un rischio che tale attività provochi perturbazioni significative per tale specie”[23].

Anche da quest’ultima statuizione, si evince come il paragrafo 2 sia volto ad imporre misure proattive, che siano dunque – per riprendere le parole usate dalla Corte di Giustizia – “positive per la conservazione e il miglioramento dello stato del sito”: in buona sostanza, la tutela ambientale è divenuta un obbligo di risultato a carico delle amministrazioni [24].

      4.2. Il sindacato giurisdizionale sulle politiche ambientali attraverso lo strumento di cui all’art. 117 c.p.a.

Appurata l’esigenza di un controllo giurisdizionale sulle politiche ambientali a partire dalla dimensione sovra-nazionale ed euro-comunitaria, di particolare interesse risulta ora analizzare l’utilizzo dell’azione prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a. , che, in questo contesto, assume una “natura strumentale”[25].

Invero, e lo ribadisce lo stesso Consiglio, il giudice non può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa, essendo tale eventualità limitata ai soli atti vincolati e a quelli in relazione ai quali si sia interamente esaurito lo spettro della discrezionalità[26].

Peraltro, l’istanza-diffida delle associazioni ambientaliste non era volta ad imporre alla Regione l’adozione di misure aventi un contenuto determinato, ma a stimolarne l’iniziativa; e dunque, con l’accoglimento dell’appello presentato dalle ricorrenti, il Consiglio di Stato ha “semplicemente” accertato la mancanza di simili misure[27].

L’amministrazione, in relazione alle misure da adottarsi in virtù del paragrafo 6.2 della Direttiva, è rimasta inerte: per tale motivo, si è fatto uso dell’azione ex art. 117 c.p.a.

Come poco sopra riportato, si connota l’azione avverso il silenzio come dotata di una “natura strumentale”: il Consiglio di Stato, però, non si attarda nello spiegare una simile affermazione.

Forse, a ragione, dal momento che il tema del silenzio è uno dei più dibattuti del diritto amministrativo sostanziale e processuale.

Una risalente giurisprudenza vedeva nel silenzio un provvedimento tacito: si ricorreva a questa sorta di fictio per permettere il sindacato giurisdizionale[28].

Oggi, ciò risulta del tutto superato[29], e questo a partire da una giurisprudenza ormai datata: l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è arrivata – nel 1960 – a sancire che “il silenzio è una dichiarazione di volontà dell’Amministrazione”, e dunque un “comportamento al quale la legge attribuisce certi effetti, sostanziali e processuali, indipendentemente dal reale contenuto di volontà, ed anche da qualsiasi contenuto di volontà”[30].

Il silenzio viene interpretato – correttamente – come un comportamento, risultando un presupposto per adire l’Autorità giurisdizionale[31]: non sorprende che l’art. 7 c.p.a., nell’elencare le controversie devolute alla giurisdizione amministrativa, si riferisca tanto a provvedimenti, quanto ad atti, accordi o comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all’esercizio o al mancato esercizio del potere amministrativo.

Viene così meno la centralità dell’atto amministrativo, essendo più rilevante – ai fini di individuare la giurisdizione del Giudice amministrativo – l’esercizio o il mancato esercizio del potere[32].

Nel caso di specie, poi, la mancata predisposizione di opportune misure ha di fatto comportato un inadempimento in capo alla pubblica amministrazione rispetto ad obblighi di stampo comunitario: l’azione ex art. 117 c.p.a. – che, in questo senso, risulta dotata di “natura strumentale” – è divenuta un’azione ad ampio spettro, uno strumento volto a reindirizzare l’amministrazione verso il risultato da perseguire.

Non è un caso che l’art. 1 della l. n. 241/1990 inserisca, tra i principi cardine dell’agire amministrativo, proprio il principio di efficacia: si è dunque spostata l’attenzione “dallo svolgimento legittimo dell’azione allo svolgimento utile dell’azione, allo svolgimento proficuo, in termini di economicità, efficienza, nel senso di un risultato ottimale rispetto alle esigenze da soddisfare”[33].

Di più, il Giudice amministrativo non solo può e deve intervenire per riscontrare il silenzio, consistente nella mancata predisposizione di tali misure, ma deve anche verificare – tramite un giudizio ex post – l’adeguatezza delle stesse rispetto all’obiettivo da perseguire.

Risulta essenziale l’attributo “opportune”.

Tale attributo – senz’altro – riconosce in capo alle rispettive amministrazioni un elevato grado di discrezionalità[34]: nella tutela ambientale, tutela di cui si va discutendo nel presente contributo, tale discrezionalità presenta una componente tecnica[35] ed una politica.

La componente tecnica è riscontrabile nel fatto che si tratti di scienza quella di cui ci serve per comprendere come ridurre i livelli di inquinamento, o ancora, come proteggere specie in via di estinzione.

A monte, invece, vi è una componente di scelta politica: per quanto la tutela ambientale sia prerogativa europea[36], lo Stato continua ad essere titolare di un potere di indirizzo, non sindacabile nel merito[37].

Tali componenti, però, non possono porsi come un assoluto divieto di “giudizio”[38]: il Giudice è tenuto a verificare che le misure adottate siano “effettive”, ossia volte a conseguire un risultato, sia esso anche un mero abbassamento dei livelli di degrado delle zone SIC/ZSC o dei livelli di inquinamento dell’aria.

Si potrà allora facilmente obiettare come un simile giudizio ex post sull’opportunità ed adeguatezza non sia stato compiuto nel caso del lago di Vico; il Consiglio di Stato si è limitato ad “accertare” la mancata predisposizione delle misure ex paragrafo 6.2.

L’azione avverso il silenzio, pertanto, è stata utilizzata in maniera quasi tradizionale, per quanto il riferirsi alla “natura strumentale” – ad avviso di chi scrive – sia preludio di un orientamento volto ad amplificarne la portata.

Resta la consapevolezza che, nel caso in cui tali misure continuino a non essere predisposte, si potrà allora ricorrere all’ottemperanza, che, di fatto, aprirà le porte ad una “sostituzione” all’amministrazione[39].

4.3. La correttezza della sede giurisdizionale amministrativa

Nel riconoscere una natura strumentale all’azione avverso il silenzio, si è implicitamente stabilito che, di fronte ad inazioni da parte della pubblica amministrazione relative all’effettiva applicazione delle indicazioni europee in materia ambientale, si debba ricorrere innanzi al Giudice amministrativo.

E ciò è stato confermato da una, di poco, precedente sentenza civile pronunciata dal Tribunale di Roma (Trib. Roma, 26 febbraio 2024, n. 3552).

Il caso – noto come Giudizio Universale – ha preso il via tramite un atto di citazione promosso da una molteplicità di attori: per la precisione, erano ben 24 associazioni ambientaliste (o, più in generale, associazioni coinvolte nella difesa dei diritti umani) e più di 150 privati cittadini.

“Gli attori – si legge nella premessa all’atto di citazione – evocano in giudizio lo Stato italiano per conseguirne l’osservanza, nei tempi e nei modi prescritti, delle proprie obbligazioni positive, di contrasto al cambiamento climatico”.

In particolare, veniva lamentata una mancata adozione di politiche realmente efficaci e volte a “porre fine all’aumento costante della temperatura, perseguire e mantenere la stabilità climatica, contribuire ad arrestare gli effetti degenerativi dell’emergenza climatica, quindi rendere effettivi, nel presente e nel futuro, i contenuti essenziali dei diritti fondamentalissimi della persona umana, prevenendone la lesione”[40] .

Si mirava, dunque, da un lato, a far dichiarare lo Stato italiano responsabile di inadempienza nella lotta al cambiamento climatico, e, dall’altro, a condannarlo a ridurre le emissioni di gas a effetto serra.

Da quanto finora esposto, risulta chiara la portata potenzialmente innovativa della sentenza, tant’è che è stata soprannominata “la causa del secolo”[41].

Il Tribunale di Roma ha però rigettato la domanda per difetto di giurisdizione.

In particolare, si legge – tra i motivi di rigetto – che una modifica del Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC), che è atto di pianificazione generale predisposto dai Ministeri delle Infrastrutture e dei Trasporti, dello Sviluppo Economico, dell’Ambiente e della tutela del Territorio e del Mare, “risulta estranea alla giurisdizione del giudice ordinario”.

Come nella giurisprudenza in precedenza citata, si ribadiva poi che il regolamento europeo UE 2018/1999 lascia agli Stati discrezionalità nell’individuazione delle misure più idonee al raggiungimento degli obiettivi comunitari.

Pertanto, “le asserite carenze del piano sotto il profilo della adeguatezza, coerenza e ragionevolezza rispetto a tali obiettivi nel nostro ordinamento sono censurabili dinanzi al Giudice amministrativo. La questione attiene infatti alla legittimità dell’atto amministrativo e, comunque, a comportamenti e omissioni riconducibili all’esercizio di poteri pubblici in materia di contrasto al cambiamento climatico antropogenico e quindi è afferente alla giurisdizione amministrativa generale di legittimità”[42].

Il Tribunale ha poi confermato l’orientamento maggioritario della Corte di Cassazione, secondo cui “rientrano nella giurisdizione amministrativa le controversie, anche di natura risarcitoria, relative a comportamenti materiali riconducibili – ancorché solo mediatamente – al concreto esercizio di un potere autoritativo (cfr. Cass. sez. un., n. 5513/2021; Cass. sez. un., n. 19667/2020), mentre sono devolute alla giurisdizione ordinaria quelle in cui il comportamento materiale della pubblica amministrazione è del tutto avulso dall’esercizio di quel potere (cfr. tra tante Cass. sez. un., n. 21769/2021; Cass. sez. un., n. 32364/2018)”.

Con simili rimandi, il Tribunale ha aderito al nuovo paradigma, secondo cui, per identificare “ciò che è amministrativo” e “ciò che soggiace al controllo del Giudice amministrativo”, si deve verificare che ci sia stato (o sia mancato) l’esercizio di un potere autoritativo, che, per l’appunto, identifica il proprium del potere amministrativo[43].

Oltretutto, il Tribunale torna a ribadire quella componente politica di cui si è già scritto: infatti, le decisioni attinenti alla gestione del fenomeno del cambiamento climatico “rientrano nella sfera di attribuzione degli organi politici e non sono sanzionabili nell’odierno giudizio”.

Se si configurasse, pertanto, un accesso generalizzato alla giustizia si violerebbe “un principio cardine dell’ordinamento rappresentato dalla separazione dei poteri”[44].

5. Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha – senz’altro – il merito di aver dato una risposta tempestiva alle esigenze dei cittadini: il Tribunale di Roma, di certo, non avrebbe potuto esprimere anche questa considerazione, ma statisticamente è noto come i giudizi amministrativi si svolgano in un lasso temporale ben più ridotto rispetto ai tempi che governano i giudizi civili.

Al di là di questa partigianeria, si è consapevoli ormai che le misure volte a realizzare un contrasto all’inquinamento e al degrado ambientale debbano essere effettive, e che tale effettività debba poter essere giudicata a posteriori.

E questo si è realizzato con il “consueto” pragmatismo del diritto amministrativo: non si ricorre per una violazione generica del diritto alla tutela ambientale tout court da parte dello Stato italiano, ma si fa valere questo medesimo diritto in maniera “specifica”, in un ambito settorialmente identificato e rispetto ad una altrettanto individuata pubblica amministrazione che avrebbe dovuto adottare quelle misure, e che, invece, è rimasta inerte.

Così come si mette in luce che la tutela ambientale è spesso lasciata a slogan od indicazioni programmatiche che non trovano seguito[45], così anche il ricorrere al Giudice deve essere dotato delle tanto auspicate caratteristiche di concretezza e specificità: solo in questo modo il Giudice potrà intervenire “effettivamente”.

Ad avviso di chi scrive, l’aspetto realmente innovativo delle due pronunce sopra menzionate (Consiglio di Stato e Tribunale di Roma) risiede nell’aver consegnato il compito di verifica dell’effettività in ambito ambientale proprio alla giurisdizione amministrativa, siglando tale verifica nello strumento di cui all’art. 117 c.p.a.

In definitiva, le “chiavi” della tutela ambientale sono state affidate alla Giustizia amministrativa, e solo il tempo ci dirà se tale compito sarà svolto in maniera efficace ed adeguata.

[1] Si tratta delle associazioni Clientearth e Lega Italiana Protezione Uccelli-Lipu Odv.

[2] T.A.R. Lazio Roma, Sez. V, 3 febbraio 2023, n. 1925.

[3] Cons. Stato, Sez. IV, 30 aprile 2024, n. 3945.

[4] Direttiva 92/43/CEE del Consiglio 21 maggio 1992 relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.

[5] Guida all’interpretazione dell’articolo 6 della direttiva 92/43/CEE.

[6] CGUE, 13 dicembre 2007, causa C-418/04, Commissione c. Irlanda. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha rilevato che l’Irlanda non ha adempiuto agli obblighi derivanti dalla Direttiva Uccelli (79/409/CEE) e dalla Direttiva Habitat (92/43/CEE). In particolare, l’Irlanda non aveva designato un numero sufficiente di Zone di Protezione Speciale (ZPS).

[7] Ultimo paragrafo del punto 10.3.1 della sentenza.

[8] Punto 10.6 della sentenza.

[9] Punto 11.1 della sentenza.

[10] Punto 11.5 della sentenza.

[11] G. Tulumello, Il diritto dell’UE e la disciplina del processo amministrativo: l’accesso alla giustizia e l’estensione del sindacato di legittimità degli atti amministrativi nella materia della tutela ambientale, monografia; Ufficio Studi, massimario e formazione del Consiglio di Stato, p. 3.

[12] La Convenzione è stata ratificata dall’Italia con legge 16 marzo 2001, n. 108.

[13] Direttiva del Parlamento e del Consiglio 2003/35/CE del 26 maggio 2003 (sulla partecipazione del pubblico nell’elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale).

[14] Direttiva 2003/40/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 28 gennaio 2003 (sull’accesso del pubblico alle informazioni in materia ambientale).

[15] L. Iapichino, La Convenzione di Aarhus e il diritto UE, in A. TANZI, E. FASOLI, L. IAPICHINO (a cura di), La Convenzione di Aarhus e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, CEDAM, 2011, pag. 60.

[16] G. Tulumello, Il diritto dell’UE e la disciplina del processo amministrativo: l’accesso alla giustizia e l’estensione del sindacato di legittimità degli atti amministrativi nella materia della tutela ambientale, cit., p. 5.

[17] CGUE, 25 luglio 2008, causa C-237/07, Janecek.

[18] G. Tulumello, Tutela dell’ambiente, attività amministrativa, sindacato giurisdizionale: un cambio di prospettiva? in Il diritto dell’economia, n. 114 (2-2024), pp. 257-291.

[19] Punto 46, CGUE, C-237/07, Janecek.

[20] CGUE, Sez. VI, 22 giugno 2022, causa C-661/20, Commissione c. Slovacchia.

[21] L’aderenza alla giurisprudenza della Corte di Giustizia è senz’altro un principio di diritto espresso all’art. 117 Cost. Questo si realizza, in particolare, nell’ambito ambientale, così come si evince dalla Comunicazione 643 adottata dalla Commissione (2020/C, GU-C-643 del 14 ottobre 2020), la quale torna ad affermare, con riferimento ad una sua precedente Comunicazione (2017/C, GU-C-275 del 18 agosto 2017 sull’accesso alla giustizia in materia ambientale), che “gli Stati membri dovrebbero seguire gli sviluppi della giurisprudenza della CGUE, come sintetizzato nella comunicazione, e adottare le misure necessarie per attuarle”.

[22] Punto 100 della sentenza Slovacchia, che riprende a sua volta: sentenza del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna, C-404/09, punto 135.

[23] Punto 101 della sentenza Slovacchia, che riprende a sua volta: sentenza del 24 novembre 2011, Commissione/Spagna, C-404/09, punto 142.

[24] G. Tulumello, Il diritto dell’UE e la disciplina del processo amministrativo: l’accesso alla giustizia e l’estensione del sindacato di legittimità degli atti amministrativi nella materia della tutela ambientale, cit., p. 27.

[25] Punto 11.5 della sentenza.

[26] Molto interessante risulta essere la teoria della progressiva riduzione della discrezionalità: istituto, questo, che risulta centrale nella sentenza La Macchia (Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1321). La vicenda trae origine dai plurimi ricorsi promossi da una professoressa di Messina che si era vista negare il rilascio dell’abilitazione scientifica nazionale. Si erano susseguiti numerosi interventi di annullamento giurisdizionale che avevano rimesso la potestà decisoria in capo a diverse commissioni, le quali – con motivazioni contraddittorie – avevano negato tale abilitazione. Si era così arrivati al Consiglio di Stato che, considerando un simile susseguirsi di mancate risposte indice di un progressivo esaurimento del potere discrezionale, aveva rilasciato l’abilitazione, sostituendosi alla amministrazione inadempiente. Tale sentenza è stata confermata dalla Corte di Cassazione che non ha riscontrato alcuna invasione della sfera riservata al potere amministrativo (Cass. Sez. Un., 7 settembre 2020, n. 18592)

[27] Risulta, quindi, in questo senso, meno problematica della sentenza La Macchia citata in nota precedente, dal momento che, nel caso del lago di Vico, il Consiglio di Stato si è limitato ad ordinare all’amministrazione di adottare le opportune misure, non indicandole direttamente.

[28] Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 agosto 1902, n. 429.

[29] Se non nei casi di silenzio-rigetto o silenzio-assenso.

[30] Consiglio di Stato, Ad. Plen., 3 maggio 1960, n. 8.

[31] Non si può, in questa sede, affrontare compiutamente il tema del silenzio della pubblica amministrazione: si rinvia a M. Clarich, Il ricorso e la tutela contro il silenzio, in Trattato di diritto amministrativo – Diritto amministrativo speciale, appendice al volume IV, a cura di S. Cassese, Milano, 2001; F. S. Scoca, Il silenzio della pubblica amministrazione, Giuffrè, 1971; dello stesso autore, Diritto amministrativo, sesta edizione, Torino, 2019;

[32] V. Cerulli Irelli, Il potere amministrativo e l’assetto costituzionale delle funzioni di governo, Diritto pubblico, Fascicolo I, gennaio-aprile 2011, Il Mulino – riviste web, p. 36.

[33] A. Police, L’eccesso di potere nel prisma della Costituzione repubblicana, in Eccesso di potere e altre tecniche di sindacato sulla discrezionalità. Sistemi giuridici a confronto, a cura di S. Torricelli, Trento, 2018, 60.

[34] Ciò risulta chiaramente anche nella giurisprudenza CGUE precedentemente citata.

[35] Non si può – per ragioni di brevità – affrontare la tematica della discrezionalità tecnica, di cui però si rimanda a: E. Capaccioli, Manuale di diritto amministrativo I, seconda edizione, Padova, 1973, pp. 286 e ss.; M.S. Giannini, Corso di diritto amministrativo, III, 1, 1967, p. 49; A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, XIII ed., Napoli, 1982, p. 525.

[36] In particolare, ciò risulta espresso all’art. 191 TFUE, paragrafo 2: “La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga»”.

[37] L’insindacabilità degli atti politici è cosa nota a partire dall’art. 7, comma primo, c.p.a. (“non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico”).

[38] È ormai pacifica la sindacabilità delle scelte discrezionali tecniche, a partire dal Cons. Stato, Sez. IV, 9 aprile 1999, n. 601. Secondo il Consiglio di Stato, “ciò che è precluso al giudice amministrativo in sede di giudizio di legittimità, infatti, è la diretta valutazione dell’interesse pubblico concreto relativo all’atto impugnato: dunque, del merito amministrativo”. La discrezionalità tecnica – continua il Consiglio – è nozione ben diversa dal merito amministrativo, e si ha “quando l’amministrazione, per provvedere su un determinato oggetto, deve applicare una norma tecnica cui una norma giuridica conferisce rilevanza diretta o indiretta”.

[39] Art. 114 c.p.a.

[40] L’atto, notificato in data 4 giugno 2021, è consultabile al link https://giudiziouniversale.eu/wp-content/uploads/2023/07/Atto-di-citazione-A-Sud-VS-Stato-Italiano-2021.pdf.

[41] Così si intitola il saggio – curato da Marica Di Pierri – pubblicato nel 2021: M. Di Pierri; F. Fantozzi; M. Peca. Prefazione di L. Mercalli, La causa del secolo. La prima grande azione legale contro lo Stato per salvare l’Italia (e il pianeta) dalla catastrofe climatica, Round Robin, 2021.

[42] Trib. Roma, 26 febbraio 2024, n. 3552, ultima parte della parte in diritto.

[43] V. Cerulli Irelli, Il potere amministrativo e l’assetto costituzionale delle funzioni di governo, cit., p. 36.

[44] Non tutti gli autori sono d’accordo circa la centralità di tale principio: anzi, c’è chi sostiene che sia privo di copertura costituzionale (L. R. Perfetti, Processo e potere nel prisma del giudicato amministrativo: l’asimmetria ribaltata. Rileggendo la voce “Giudicato amministrativo” di Feliciano Benvenuti, in P.A. Persona e Amministrazione, Ricerche giuridiche sull’Amministrazione e l’Economia, n.1., vol. X, 2022, 202).

[45] E questo lo si è visto a partire dalla sentenza Janecek.

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