Di Renato Rolli e Gianmarco Falduti [1]

Sommario: 1. La tutela della fauna selvatica nel quadro costituzionale e legislativo. – 2. La scienza e la discrezionalità amministrativa. – 3. Dall’attività venatoria al controllo faunistico. – 4. Il sindacato del giudice amministrativo sulla decisione scientificamente orientata. – 5. Brevi riflessioni conclusive: verso un modello di “amministrazione scientificamente orientata” della fauna.

ABSTRACT ITA

Il contributo analizza l’evoluzione della disciplina sulla fauna selvatica nell’ordinamento italiano, con particolare riguardo al rapporto tra discrezionalità amministrativa e valutazioni tecnico-scientifiche. A monte del riconoscimento della fauna come patrimonio indisponibile dello Stato e delle innovazioni introdotte dalla riforma degli artt. 9 e 41 Cost., si esamina il ruolo della scienza nei procedimenti di gestione faunistica, riflettendo sulla funzione consultiva dell’ISPRA, sull’applicazione del principio di precauzione e sugli obblighi istruttori e motivazionali gravanti sulle amministrazioni. Si approfondisce, inoltre, la distinzione tra attività venatoria e controllo faunistico, alla luce delle recenti modifiche legislative, nonché i limiti entro cui si può disporre interventi di cattura e abbattimento. Particolare attenzione è dedicata al sindacato del giudice amministrativo sulle decisioni caratterizzate da elevata complessità tecnico-scientifica, con riferimento ai principi di ragionevolezza, proporzionalità e necessaria considerazione delle alternative non letali. Su queste basi, si inquadrano i tratti essenziali di un modello di amministrazione scientificamente orientata della fauna selvatica, fondato sulla centralità dell’istruttoria, sulla prevenzione del rischio e sul coordinamento tra tutela della biodiversità, sicurezza pubblica e interessi economico-produttivi. Sotto questa angolazione si evidenzia l’esigenza di un riordino organico della disciplina, capace di assicurare coerenza tra quadro costituzionale, vincoli europei e concreta azione amministrativa.

ABSTRACT ENG

This article examines the evolution of the legal framework governing wildlife under Italian law, with particular regard to the relationship between administrative discretion and technical-scientific assessments. Against the backdrop of the recognition of wildlife as an inalienable asset of the State and the innovations introduced by the amendment of Articles 9 and 41 of the Italian Constitution, it examines the role of science in wildlife management procedures, focusing on the advisory function of ISPRA, the application of the precautionary principle, and the investigative and reasoning requirements incumbent upon public authorities. It also explores the distinction between hunting and wildlife population control in light of recent legislative amendments, as well as the limits governing the authorisation of capture and culling operations. Particular attention is devoted to the judicial review exercised by administrative courts over decisions involving a high degree of technical and scientific complexity, with reference to the principles of reasonableness, proportionality, and the requirement to consider non-lethal alternatives. On this basis, the article outlines the key features of a science-based model of wildlife administration, founded on the centrality of fact-finding, risk prevention, and coordination between biodiversity conservation, public safety, and economic and productive interests. From this perspective, it highlights the need for a comprehensive overhaul of the legal framework capable of ensuring consistency between the constitutional framework, European legal constraints, and the practical exercise of administrative powers.

Parole chiave: fauna selvatica, discrezionalità amministrativa, ISPRA, principio di precauzione, controllo faunistico, proporzionalità, biodiversità.

Keywords: wildlife, administrative discretion, ISPRA, precautionary principle, wildlife population control,  proportionality, biodiversity.

1. La tutela della fauna selvatica nel quadro costituzionale e legislativo

L’evoluzione della qualificazione giuridica della fauna selvatica all’interno dell’ordinamento italiano segna il passaggio da una concezione tradizionalmente utilitaristica e proprietaria a un modello marcatamente pubblicistico e di tutela ambientale integrata[2]. Superata la (risalente) impostazione codicistica che assimilava gli animali selvatici a res nullius suscettibili di appropriazione mediante l’occupazione venatoria, la legge-quadro 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), in continuità con la precedente legge 27 dicembre 1977, n. 968,  ha qualificato espressamente la fauna selvatica come «patrimonio indisponibile dello Stato», sancendone la tutela nell’interesse della comunità nazionale e internazionale (art. 1, comma 1)[3]. Tale qualificazione ascrive le popolazioni animali viventi in stato di naturale libertà al novero dei beni pubblici[4] ambientali, imponendo ai pubblici poteri precisi doveri di conservazione, gestione e custodia[5].

L’inquadramento sistematico della materia ha trovato una decisiva consacrazione ed evoluzione sul piano costituzionale[6]. Prima della riforma del 2022, la protezione del patrimonio faunistico era ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale nell’alveo della «tutela dell’ambiente e dell’ecosistema» di cui all’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.[7]. La Corte costituzionale ha costantemente qualificato la tutela ambientale non come una “materia” in senso tecnico-tradizionale, bensì come un valore trasversale ed una competenza statale esclusiva, volta alla fissazione di standard minimi e uniformi di protezione su tutto il territorio nazionale, inderogabili in peius dalle legislazioni regionali, sia pure nell’esercizio delle specifiche potestà in materia di caccia o agricoltura[8].

La legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1 ha ulteriormente rafforzato tale quadro, modificando l’art. 9 Cost. con l’introduzione di un terzo comma, che affida alla Repubblica “la tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle generazioni future”, e demanda alla legge statale la disciplina dei modi e delle forme di tutela degli animali[9].

L’esegesi della novella costituzionale ha suscitato un vivace dibattito in dottrina e in giurisprudenza circa l’esatta portata applicativa del nuovo testo[10].

Secondo una interpretazione, l’esplicita menzione della biodiversità, degli ecosistemi e della responsabilità intergenerazionale costituisce una norma-principio di carattere generale che conforma l’esercizio della discrezionalità legislativa e amministrativa, imponendo una valutazione prospettica e sostenibile delle risorse naturali[11]. Inoltre, la previsione dell’ultimo periodo dell’art. 9, comma 3, Cost., sebbene non contenga un espresso riconoscimento della soggettività giuridica dell’animale quale “essere senziente” (a differenza del modello espresso dall’art. 13 TFUE), istituisce una riserva di legge statale per la disciplina delle forme di tutela animale[12]. Tale riserva è interpretata non attributiva di un diritto soggettivo direttamente azionabile in capo al singolo animale, ma come un vincolo di produzione legislativa che affida al Parlamento la ponderazione dei valori protezionistici in bilanciamento con altri interessi costituzionalmente rilevanti: ad esempio la salute pubblica, la sicurezza e la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost., anch’esso novellato dalla l. cost. 1/2022 mediante l’introduzione dei limiti del danno alla salute e all’ambiente)[13].

Nell’ambito della fauna selvatica, la “tutela degli animali” non assume una connotazione individualistico-soggettiva, ma si struttura come tutela funzionale e di specie[14]. L’ordinamento adotta infatti il regime delle c.d. “tutele differenziate” (o gradatamente proporzionate)[15]. Esistono le specie particolarmente protette ai sensi dell’art. 2, comma 1, l. n. 157/1992 (es. Canis lupus, Ursus arctos, cetacei, rapaci), nei cui confronti vige il divieto assoluto di prelievo, sanzionato anche in sede penale, in conformità alle direttive eurounitarie (Dir. 92/43/CEE “Habitat”)[16];le   specie cacciabili, tassativamente elencate dall’art. 18 l. n. 157/1992, il cui prelievo è consentito esclusivamente entro rigidi limiti temporali, quantitativi e spaziali stabiliti dai calendari venatori regionali; infine, le specie non cacciabili e residuali, protette dai generali divieti di abbattimento e cattura al di fuori delle tipiche attività autorizzate di controllo faunistico.

Emerge, dunque, una distinzione concettuale profonda: mentre la tutela dell’animale d’affezione o da allevamento è legata al parametro del benessere del singolo individuo o alla relazione con l’uomo, la disciplina della fauna selvatica si colloca prioritariamente nel quadro della conservazione della biodiversità e dell’equilibrio ecosistemico, ove il sacrificio del singolo esemplare può risultare legittimato – nei limiti della stretta necessità e proporzionalità – per la salvaguardia della collettività biologica o di preminenti interessi antropici[17].

2. La scienza e la discrezionalità amministrativa

L’amministrazione della fauna selvatica rappresenta un settore rilevante per l’analisi del rapporto tra discrezionalità amministrativa[18] e valutazioni tecnico-scientifiche[19], che trova la sintesi nella discrezionalità tecnica[20]. L’adozione di provvedimenti in materia faunistica – siano annoverabili i piani faunistico-venatori, i calendari di caccia o le ordinanze di controllo numerico – richiede l’acquisizione e la valutazione di dati biologici, etologici ed ecologici complessi e in continua evoluzione[21].

In questo campo, l’Istituzione di riferimento è l’ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale), subentrato ex lege all’INFS (Istituto Nazionale per la Fauna Selvatica) ed oggi disciplinato dalla legge 28 giugno 2016, n. 132 all’interno del Sistema Nazionale a rete per la Protezione dell’Ambiente (SNPA)[22]. L’ISPRA si configura come ente pubblico dotato di piena autonomia tecnico-scientifica, incaricato di fornire consulenza imparziale e ad elevata specializzazione allo Stato, alle Regioni e agli enti locali ex art. 97 Cost.[23].

Nel procedimento amministrativo d’adozione degli atti di gestione faunistica, l’apporto dell’organo scientifico assume una duplice veste e differente grado di vincolatività.

Da un lato, ai sensi dell’art. 18, commi 2 e 4, della l. n. 157/1992, le Regioni approvano e pubblicano entro il 15 giugno di ogni anno il calendario venatorio, previo parere obbligatorio dell’ISPRA. In virtù di un consolidato e granitico orientamento della giurisprudenza amministrativa[24], il parere dell’ISPRA sul calendario venatorio ha natura obbligatoria ma non vincolante[25]. La Regione possiede, tuttavia, la discrezionalità di discostarsi dalle indicazioni prudenziali dell’Istituto (ad esempio in ordine alle date di apertura/chiusura della caccia per determinate specie o alle giornate di prelievo), ma ha l’onere di adempiere a un rigoroso dovere di motivazione rafforzata[26]. Quest’ultima non può fondarsi su generiche valutazioni di opportunità politica, ma deve essere sostenuta da specifici e aggiornati studi scientifici territoriali, da dati di monitoraggio locale accreditati ed obiettivamente verificabili, idonei a dimostrare che la deroga alle indicazioni dell’ISPRA non comprometta lo stato di conservazione soddisfacente delle popolazioni animali e rispetti i vincoli europei (in particolare la Direttiva 2009/147/CE “Uccelli” ed i relativi Key Concepts in materia di migrazione pre-nuziale e periodo di riproduzione ex art. 18, comma 1-bis, l. 157/1992)[27].

Diversamente, laddove la norma statale attribuisca all’ISPRA una funzione di verifica del soddisfacimento dei presupposti tecnici per l’attivazione di deroghe o interventi eccezionali la valutazione scientifica dell’Istituto assume valore di presupposto di legittimità dell’atto amministrativo[28]. La Corte costituzionale, a più riprese, ha affermato che le competenze consultive e verificatrici dell’ISPRA esprimono standard minimi di tutela ambientale ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost., posti a presidio dell’interesse unitario della Nazione[29].

Sussiste ulteriore diversità quando le decisioni di gestione faunistica siano caratterizzate da incertezza o incompletezza dei dati biologici (es. consistenza di popolazioni di grandi carnivori, rischio di diffusione di malattie zoonotiche come la Peste Suina Africana). Qui l’azione amministrativa deve conformarsi al principio di precauzione di derivazione eurounitaria (art. 191 TFUE)[30]. Il principio impone che, in presenza di un rischio di danno grave o irreversibile per la biodiversità o per la salute pubblica, l’assenza di una piena certezza scientifica non debba utilizzarsi come motivo per differire l’adozione di misure di protezione adeguate e proporzionate. Tuttavia, la precauzione non autorizza l’arbitrio, ma esige una preventiva valutazione del rischio sorretta da efficaci evidenze scientifiche disponibili, sì da evitare che l’incertezza si traduca in una “cultura dell’emergenza”[31] permanente[32].

3. Dall’attività venatoria al controllo faunistico

Nel sistema della legge n. 157/1992, esiste una netta demarcazione teorica e normativa tra l’attività venatoria e il controllo faunistico[33]. L’attività venatoria, disciplinata dagli artt. 12-18, intesa come fruizione ricreativa e sportiva del patrimonio faunistico, è consentita ai privati muniti di licenza, entro ambiti territoriali definiti (ATC e Comprensori Alpini), su specie determinate ed entro rigorosi periodi dell’anno (di norma dal 1° settembre al 31 gennaio).

Il controllo faunistico, ex art. 19, è invece una funzione pubblica d’intervento ecologico ed amministrativo, diretta a ricomporre squilibri popolazionali, prevenire danni all’agricoltura e al suolo, tutelare la sicurezza stradale, la salute pubblica e la biodiversità[34]. Il controllo non costituisce esercizio di caccia e può svolgersi anche al di fuori della stagione venatoria e in zone vietate al prelievo.

Nell’impostazione originaria della legge-quadro del 1992, l’attività di controllo faunistico si reggeva su due pilastri inderogabili.

Si delineava la priorità assoluta dei “metodi ecologici”, sicché le operazioni di cattura o abbattimento rappresentavano un’extrema ratio, autorizzabile dalle Regioni soltanto dopo che l’INFS/ISPRA avesse preventivamente accertato l’inefficacia o l’inapplicabilità dei metodi ecologici e incruenti (es. recinzioni elettrificate, dissuasori acustici od olfattivi, catture per traslocazione)[35].

Dall’altro lato, trovava espressione la tassatività dei soggetti attuatori pubblici. I piani di abbattimento dovevano essere eseguiti dalle guardie venatorie provinciali, con la possibilità di avvalersi dei proprietari o conduttori dei fondi e delle guardie forestali/comunali. La Corte costituzionale aveva qualificato tale elenco come tassativo e non integrabile dalle leggi regionali, escludendo tassativamente il coinvolgimento dei meri cacciatori privi di qualificazione pubblica[36].

A fronte del progressivo depauperamento dell’organico della polizia provinciale (a seguito della l. 56/2014) e della contestuale proliferazione incontrollata di talune specie d’ungulati (in particolare il cinghiale Sus scrofa), la Corte costituzionale ha operato un significativo overruling con la sentenza n. 21/2021, confermata dalla sentenza n. 116/2021[37]. La Consulta ha riconosciuto la legittimità delle leggi regionali che prevedono l’estensione della platea dei soggetti attuatori ai cacciatori, previa una condizione essenziale: che tali soggetti abbiano frequentato corsi di formazione specifica con modalità e programmi concordati con l’ISPRA[38]. La rigorosa formazione scientifico-ambientale uniformata con l’ISPRA trasforma il mero cacciatore in un “operatore faunistico qualificato”, garantendo il mantenimento dello standard minimo di tutela ambientale statale ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost.

Il quadro normativo è stato profondamente novellato dall’art. 1, commi 447 e 448, della l. n. 197/2022, che ha modificato l’art. 19 della l. n. 157/1992 ed introdotto il nuovo art. 19-ter[39]. Sono stati inseriti la «tutela della biodiversità» e la «tutela della pubblica incolumità e della sicurezza stradale» tra i motivi legittimanti il controllo. I piani possono svolgersi «anche nelle zone vietate alla caccia, comprese le aree protette e le aree urbane, anche nei giorni di silenzio venatorio e nei periodi di divieto».

 La novella ha poi eliminato il riferimento espresso alla previa sperimentazione dei “metodi ecologici”, prevedendo che le Regioni provvedano al controllo e possano autorizzare piani numerici di abbattimento o cattura semplicemente «sentito l’ISPRA». Muta così il ruolo dell’ISPRA da organo di verifica condizionante a mero soggetto consultivo[40].

Inoltre, i piani sono attuati dai cacciatori iscritti agli ATC o Comprensori Alpini, previa frequenza di corsi autorizzati dalle Regioni, escludendo che sia previsto per legge il necessario accordo dei programmi con l’ISPRA, sollevando seri dubbi di incostituzionalità alla luce della citata giurisprudenza della Consulta[41].

 Infine, è prevista ex art. 19-ter, l’adozione, con decreto del Ministero dell’Ambiente di concerto con il Ministero dell’Agricoltura, sentito l’ISPRA, di un “Piano straordinario per la gestione e il contenimento della fauna selvatica” su scala nazionale.

Tali innovazioni legislative hanno suscitato rilevanti perplessità critiche in dottrina[42]. L’estensione delle operazioni d’abbattimento alle aree protette solleva profili di antinomia con la legge-quadro sulle aree naturali protette (l. 6 dicembre 1991, n. 394, art. 11), che subordina i prelievi faunistici nei parchi alla rigida regia dell’Ente Parco per la ricomposizione di accertati squilibri ecologici[43].

In più, il depotenziamento dell’apporto scientifico dell’ISPRA rischia di indebolire il modello di amministrazione precauzionale, trasformando il controllo faunistico in una forma d’attività venatoria derogatoria e sottratta ai limiti temporali ordinari.

La gestione della fauna selvatica si intreccia con il fenomeno dei danni arrecati alle produzioni agro-silvo-pastorali[44]. La risalente impostazione che qualificava il ristoro al danneggiato come mero indennizzo equitativo è stata superata dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che ha ricondotto la responsabilità per i danni cagionati dalla fauna selvatica nell’alveo dell’art. 2052 c.c. (responsabilità per i danni cagionati da animali), individuando nella Regione l’ente pubblico legittimato passivo[45]. La giurisprudenza ha sottolineato tuttavia che la Pubblica Amministrazione non può limitarsi al ristoro ex post dei danni, ma sia gravata da precisi obblighi di condotta preventiva e custodia istituzionale (art. 2051 c.c.)[46]. La prevenzione si deve attuare mediante un’adeguata pianificazione faunistica, il monitoraggio della densità ottimale e la tempestiva adozione di interventi di contenimento e dissuasione.

4. Il sindacato del giudice amministrativo sulla decisione scientificamente orientata

L’evoluzione del sindacato del giudice amministrativo in materia di gestione faunistica riflette la generale trasformazione del controllo giurisdizionale sulle discrezionalità tecniche e amministrative complesse[47]. Il GA ha progressivamente abbandonato un modello di vaglio meramente formale ed estrinseco (limitato alla verifica della sussistenza formale dei pareri o dell’assenza di macroscopica illogicità) per approdare ad un sindacato intrinseco di ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza dell’istruttoria e coerenza tecnica[48].

Il terreno di elezione di tale evoluzione è rappresentato dalla gestione dei grandi carnivori protetti, con particolare riferimento all’Orso bruno (Ursus arctos) nelle Alpi centro-orientali e alle vicende della Provincia Autonoma di Trento[49].

La tutela dell’orso bruno è disciplinata dalla Direttiva 92/43/CEE (“Habitat”), recepita dal d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, e, a livello provinciale, dalla l. prov. Trento 11 luglio 2018, n. 9. L’art. 16 della Direttiva “Habitat” consente deroghe al regime di rigorosa protezione (compresa la cattura o l’abbattimento di esemplari problematici) unicamente in presenza di tre condizioni cumulative[50]: la sussistenza di motivi tassativi, tra cui la tutela della sanità e della sicurezza pubblica; l’assenza di un’altra soluzione valida e non letale; la garanzia per cui la deroga non pregiudichi il mantenimento dello stato di conservazione soddisfacente della popolazione della specie interessata.

A livello tecnico-operativo, la gestione è regolata dal PACOBACE[51] (Piano d’azione interregionale per la conservazione dell’Orso bruno nelle Alpi centro-orientali), che tipizza i comportamenti degli orsi (da “diffidenti” a “problematici” o “pericolosi”) e modula gradatamente le possibili azioni di contrasto (dissuasione, radiocollaraggio, cattura per captivazione permanente, fino all’abbattimento)[52].

La vicenda dell’orsa “JJ4” – protagonista nel 2020 di un’aggressione e nel 2023 di un attacco mortale ai danni di un podista nel territorio trentino –, offre un caso di scuola sulla dialettica tra potere di ordinanza contingibile e urgente, istruttoria scientifica e tutela cautelare del benessere animale[53] ed appare meritevole di un breve esame. Il Presidente della Provincia Autonoma di Trento aveva adottato ordinanze contingibili e urgenti che disponevano l’immediato abbattimento dell’animale. Tali provvedimenti poggiavano sulla qualificazione dell’esemplare come “pericoloso” e sulla necessità d’intervenire con la massima celerità a tutela della pubblica incolumità.  Il giudice amministrativo di primo e secondo grado ha reiteratamente sospeso i decreti d’abbattimento[54]. In particolare, il Consiglio di Stato[55] ha rilevato che i provvedimenti d’abbattimento difettavano di una adeguata motivazione in ordine alla valutazione prioritaria di misure intermedie non letali (quali la captivazione permanente presso strutture idonee o il trasferimento dell’esemplare). Inoltre, l’amministrazione aveva illegittimamente equiparato l’abbattimento alla captivazione, laddove il principio di proporzionalità e la disciplina eurounitaria impongono di considerare l’eliminazione fisica dell’animale protetto come misura di extrema rati, da escludere qualora sia praticabile la sua segregazione o traslocazione. In tal modo, l’amministrazione provinciale aveva applicato un uso distorto e reiterato del potere d’ordinanza per supplire a strutturali e decennali carenze di pianificazione, monitoraggio e prevenzione ordinaria.

Il contenzioso sui grandi carnivori evidenzia una sottile linea di confine tra il corretto esercizio del sindacato giurisdizionale di proporzionalità ed il rischio di una “supplenza amministrativa” del giudice[56]. Allorquando il GA sospenda il provvedimento letale ed indichi all’amministrazione la necessità di valutare soluzioni alternative (come l’affidamento a rifugi o il trasferimento all’estero), non si sostituisce alle valutazioni tecniche riservate alla P.A., ma ripristina la legalità procedimentale e sostanziale, imponendo il rispetto dei vincoli di derivazione europea e costituzionale[57]. La tutela cautelare assume in tal guisa una funzione “propulsiva” ed emendativa, garantendo che l’interesse al benessere dell’animale senziente – riconosciuto come valore primario dall’art. 9 Cost. e dall’art. 13 TFUE – venga effettivamente ponderato e non sacrificato sic et simpliciter in nome di una reazione emotiva o puramente emergenziale[58].

5. Brevi riflessioni conclusive: verso un modello di “amministrazione scientificamente orientata” della fauna.

L’argomentazione consente di tracciare le coordinate teoriche ed operative per un modello di “amministrazione scientificamente orientata” della fauna selvatica[59]. Tale modello si propone di superare sia le derive protezionistiche prive di fondamento biologico, sia le semplificazioni venatorie o emergenziali sanzionate dalla più recente giurisprudenza[60].

I pilastri fondamentali di questo modello sistematizzato si articolano nei seguenti criteri:

– Procedimentalizzazione e centralità dell’istruttoria scientifica: il provvedimento amministrativo faunistico deve rappresentare l’esito indefettibile di un procedimento rigorosamente procedimentalizzato, in cui il dato scientifico non sia un mero ornamento motivazionale, ma la struttura portante della decisione pubblica[61]. L’acquisizione del parere o delle valutazioni di organi tecnici terzi e imparziali (ISPRA) deve essere garantita nella fase istruttoria. La P.A. conserva la discrezionalità dell’individuazione della sintesi finale degli interessi, ma la sua decisione è legittima ove dimostri di aver recepito le evidenze scientifiche disponibili ovvero se motiva in modo rafforzato le ragioni del parziale discostamento sulla base di dati equi-ordinati.

– Dalla “cultura dell’emergenza” alla “cultura del rischio e della prevenzione”: l’amministrazione della fauna non può fondarsi sulla costante adozione di ordinanze contingibili e urgenti o su piani straordinari d’emergenza che dequotano le garanzie ordinarie[62]. Appare opportuno il passaggio da una gestione ex post dell’evento critico ad una governance ordinaria del rischio ecologico. Il che implica la costante attuazione della pianificazione faunistico-venatoria, il monitoraggio biologico e censimento continuo delle popolazioni animali, l’adozione prioritaria e sistematica di misure di prevenzione e dissuasione, nonché l’integrazione delle banche dati sanitarie e ambientali per la prevenzione delle zoonosi.

Da ultimo, il nuovo testo degli artt. 9 e 41 Cost. richiede una ponderazione multilivello e integrata degli interessi coinvolti nella gestione del patrimonio faunistico[63]. Questo bilanciamento deve necessariamente ispirarsi al principio di origine OMS ed eurounitaria di One Health[64] (salute unica per uomo, animali e ambiente), nella consapevolezza che la tutela della salute umana e la continuità delle attività economiche e agricole sono indissolubilmente legate alla conservazione dell’equilibrio ecosistemico e della diversità biologica[65]. La sacrificabilità del benessere o della vita dell’animale selvatico è ammissibile unicamente laddove risponda a canoni di stretta necessità, adeguatezza e proporzionalità, previa verifica dell’inesistenza di soluzioni alternative incruenti.

In sostanza, la disciplina sulla gestione della fauna selvatica[66] in Italia vive oggi una fase di profonda transizione e tensione ermeneutica[67]. Da un lato, il riformato testo degli artt. 9 e 41 Cost. ed il consolidato quadro eurounitario impongono una chiave evolutiva della materia, elevando la biodiversità, l’equilibrio ecosistemico e la tutela degli animali a valori di dignità costituzionale e di interesse generale[68], nonché a beni in sé considerati meritevoli di tutela[69].

Dall’altro lato, gli interventi legislativi più recenti evidenziano una tendenza opposta, caratterizzata dall’elasticità delle maglie del controllo abbattitivo, dall’estensione delle operazioni alle aree protette e urbane e da un progressivo depotenziamento del ruolo di filtro tecnico-scientifico affidato all’ISPRA[70].

La giurisprudenza costituzionale ed amministrativa, a monte e a valle, svolge un fondamentale ruolo di riequilibrio e di garanzia del sistema. Da una parte, la Consulta ha riaffermato l’imprescrittibilità degli standard minimi e uniformi di tutela ambientale riservati alla legge statale ex art. 117, comma 2, lett. s), Cost., condizionando la validità degli interventi estensivi di controllo alla preventiva e specifica formazione degli operatori su programmi concordati con l’ISPRA[71]. Dall’altra parte il Giudice amministrativo ha censurato l’abuso della decretazione d’emergenza ad opera delle amministrazioni locali, imponendo il rispetto del principio di proporzionalità e la prioritaria sperimentazione di misure alternative non letali prima di disporre il sacrificio di esemplari appartenenti a specie particolarmente protette[72].

In una prospettiva de iure condendo, appare inderogabile il superamento della tecnica legislativa basata su micro-norme di emendamento inserite nelle leggi finanziarie. Si avverte l’esigenza di una riforma organica della legge-quadro n. 157/1992 che riordini la materia in aderenza con il nuovo dettato costituzionale, procedimentalizzi rigorosamente l’apporto delle scienze biologiche nelle decisioni pubbliche e consolidi un modello di “amministrazione scientificamente orientata della fauna”[73], in grado di contemperare le esigenze della sicurezza e dell’agricoltura con la salvaguardia intergenerazionale dell’ambiente e della biodiversità[74].

[1] Renato Rolli è Professore Associato di Diritto amministrativo presso l’Università della Calabria; Gianmarco Falduti è Dottorando di Ricerca in Diritto Amministrativo presso l’Università degli Studi di Messina.

Seppur frutto di un lavoro unitario, è possibile attribuire il primo ed il secondo paragrafo al Prof. Renato Rolli ed i restanti al Dott. Gianmarco Falduti.

[2] Cfr. M. Olivi, Natura giuridica della fauna selvatica, in M. Olivi (a cura di), La caccia sostenibile. Profili biologici, etici e giuridici, Giuffrè, Milano, 2020, pp. 147-169; N. Lucifero, La fauna selvatica e la caccia, in L. Costato, F. Albisinni (diretto da), Trattato breve di Diritto agrario italiano e dell’Unione europea, IV ed., CEDAM, Padova, 2023, p. 797.

[3] In argomento, v. C. De Benetti, Caccia e ambiente. Il riparto di potestà legislativa tra “diritto” alla tutela della fauna selvatica ed “interesse” all’esercizio dell’attività venatoria, in Ricerche giuridiche, 2015, pp. 37 ss.; I. Gallo Curcio, C. Lacavia, La caccia, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, IV, Giuffrè, Milano, 2003, pp. 2355 ss.

[4] In generale, sui beni pubblici, si v. diffusamente M.S. Giannini, Basi costituzionali della proprietà privata, in Politica del diritto, 1971, 443-501; A.M. Sandulli, I limiti della proprietà privata nella giurisprudenza costituzionale, in Giur. Cost., 1971; P. Virga, Beni pubblici e di interesse pubblico, Palermo, 1962; A.M. Sandulli, voce Beni pubblici, in Enc. del diritto, V, Milano, 1959, 290-291; G. Palma, Beni di interesse pubblico e contenuto della proprietà, Napoli, 1971; F.S. Marini, Proprietà pubblica: profili costituzionali, in A. Police (a cura di), I beni pubblici: tutela, valorizzazione e gestione, Milano, 2008, 9 ss.

[5] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 7 giugno 2011, n. 3419, ove si chiarisce che la qualificazione della fauna come patrimonio indisponibile dello Stato implica un regime di tutela primaria e la sottoposizione delle deroghe a rigida tipicità e vincolo di proporzionalità.

[6] Cfr. S. Grassi, La cultura dell’ambiente nell’evoluzione costituzionale, CEDAM, Padova, 2018, pp. 222-223; M. Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Giuffrè, Milano, 2000; F. Rescigno, L’evoluzione della tutela degli esseri animali: aspetti di Diritto Costituzionale, in C. Campanaro, R. Poscente (a cura di), Il diritto degli animali, LAV, Roma, 2026, pp. 48-71.

[7] Si vedano ex multis Corte Cost., sent. 26 luglio 2002, n. 407; Corte Cost., sent. 20 dicembre 2002, n. 536; Corte Cost., sent. 9 maggio 2001, n. 135.

[8] Cfr. M. Cecchetti, Tutela della fauna selvatica e attività venatoria: aspetti giuridici rilevanti e controversi nel riparto di competenze tra Stato e Regioni, in I Georgofili. Quaderni, IV, 2013, pp. 47-64; M. Mancini, La disciplina degli istituti di protezione della fauna selvatica e della biodiversità, nel quadro del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, in Ricerche giuridiche, Vol. 6, n. 1, 2017, pp. 23-54.

[9] Per un’ampia disamina della novella costituzionale, v. F. Fracchia, L’ambiente nell’art. 9 della Costituzione: un approccio in “negativo”, in Il diritto dell’economia, 1, 2022, pp. 15-30; M. Lottini, La tutela degli animali in Costituzione: riflessioni e prospettive, in CERIDAP, 3, 2022, pp. 56 ss.

[10] Cfr. F. De Leonardis, La riforma “bilancio” dell’art. 9 Cost. e la riforma “programma” dell’art. 41 Cost. nella legge costituzionale n. 1/2022: suggestioni a prima lettura, in ApertaContrada, 2022; M. Cecchetti, Virtù e limiti della modifica degli articoli 9 e 41 della Costituzione: problemi e prospettive, in Iustitia, 2022.

[11] L. Del Corona, La tutela della biodiversità: dal diritto internazionale alla Costituzione, in Federalismi.it (Focus – Human Rights), 2023, pp. 198 ss.

[12] Cfr. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica all’indomani della revisione dell’art. 9 della Costituzione, in Federalismi.it, 6, 2025, pp. 26-54.

[13] Cfr. F. Rescigno, Animali e Costituzione prodromi della soggettività giuridica?, in D. Buzzelli, M. Palazzo (a cura di), Animali e diritto. I modi e le forme di tutela, Pacini, Pisa, 2023, pp. 13 ss.; D. Buzzelli, La caccia dopo la riforma dell’art. 9 della Costituzione: spunti civilistici, ivi, pp. 210 ss.

[14] Cfr. F. Morganti, Tutela costituzionale degli animali e attività di «controllo» della fauna selvatica, in Osservatorio Costituzionale AIC, 1, 2024, pp. 185-203.

[15] M. Lottini, Gli animali selvatici e la loro tutela tra novità normative e antichi problemi, in CERIDAP, 3, 2023, pp. 151-168.

[16] In ordine ai vincoli europei derivanti dalla Direttiva 92/43/CEE (“Habitat”), cfr. P. Brambilla, La trasposizione delle direttive “Uccelli” e “Habitat” negli Stati membri: profili di vincolo e discrezionalità statale nell’individuazione dei siti di protezione, in Riv. giur. amb., 3, 2018, pp. 499-517.

[17] Cfr. G. Colaiacono, Dignità e libertà dell’animale selvatico nelle aree protette, in D. Buzzelli, M. Palazzo (a cura di), Animali e diritto, cit., pp. 213 ss.

[18] Sul tema si v.  M.S. Giannini, Il potere discrezionale della pubblica amministrazione, Milano, 1939; A.M. Sandulli, Il procedimento amministrativo, Napoli, 1964. Più di recente, S. Perongini, Le nuove categorie dogmatiche della discrezionalità comparativa. Das intendierte Ermessen, das null Ermessen e la maturazione del potere amministrativo discrezionale, Torino, 2025; A. Moliterni, La discrezionalità dell’amministrazione, Torino, 2025.

[19] Cfr. E. Frediani, Decisione condizionale e tutela integrata di interessi sensibili, in Dir. Amm., 2017, pp. 447 ss.

[20] Sulla discrezionalità tecnica si v. diffusamente L.R. Perfetti, Ancora sul sindacato giudiziale sulla discrezionalità tecnica, in Foro Amm., 2000; F. Liguori, La discrezionalità tecnica nel pensiero di Errico Presutti: una categoria a “a tempo”, in Nomos, 1, 2022; E. Follieri, Discrezionalità tecnica, in S. Perongini, S. Villamena (a cura di), Norma, potere e controllo della discrezionalità amministrativa. Atti del Convegno di Studi in onore del Prof. Stefano Cognetti, Macerata, 24 marzo 2023, Torino, 2025.

[21] Cfr. A.M. Chiariello, La funzione amministrativa di tutela della biodiversità nella prospettiva dello sviluppo sostenibile, Editoriale Scientifica, Napoli, 2022.

[22] Per un inquadramento storico-normativo di INFS ed ISPRA, v. P. Brambilla, La natura dei pareri dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (ISPRA), ex INFS, in materia venatoria, in AmbienteDiritto, 2012.

[23] Cfr. M. Olivi, Amministrazione della fauna selvatica e potere decisionale della regione. Un colosso dai piedi di argilla, in AmbienteDiritto, 9, 2018.

[24] V. Cons. Stato, Sez. III, 22 giugno 2018, n. 3852; Cons. Stato, Sez. III, 22 ottobre 2019, n. 7182; TAR Umbria, Sez. I, sent. 10 gennaio 2023, n. 8.

[25] Cfr. P. Brambilla, La natura dei pareri dell’ISPRA, cit.

[26] V. Cons. Stato, Sez. III, sent. 22 giugno 2018, n. 3852, che sottolinea l’onere per le Regioni di fornire elementi scientifici equi-ordinati rispetto a quelli dell’ISPRA per giustificare lo scostamento dalle indicazioni dell’Istituto.

[27] Cfr. P. Brambilla, La trasposizione delle direttive “Uccelli” e “Habitat”, cit., pp. 505 ss.

[28] Cfr. Corte Cost., sent. 24 ottobre 2012, n. 278; Corte Cost., sent. 14 aprile 2014, n. 107.

[29] Cfr. Corte Cost., sent. 3 giugno 2021, n. 116; Corte Cost., sent. 23 marzo 2022, n. 114.

[30] Sull’applicazione del principio di precauzione nel diritto dell’ambiente e nella gestione del rischio faunistico, v. L. Giani, Dalla cultura dell’emergenza alla cultura del rischio: potere pubblico e gestione delle emergenze, in L. Giani, M. D’Orsogna, A. Police (a cura di), Dal diritto dell’emergenza al diritto del rischio, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018, pp. 15-19.

[31] Sul tema si v. Annuario AIPDA 2005, Il diritto amministrativo dell’emergenza, Giuffrè, Milano, 2006.

[32] Cfr. F. Salvia, Il diritto amministrativo e l’emergenza derivante da cause e fattori interni all’amministrazione, in Dir. Amm., 2005, pp. 763 ss.

[33] Cfr. S. Toso, “Polizia faunistica”: caccia e controllo di popolazione degli animali selvatici, in ideAmbiente, 49, 2010, p. 11; F. Fracchia, P. Pantalone, Le funzioni amministrative in tema di caccia, in Nuove autonomie, 1, 2020, pp. 17-33.

[34] Cfr. N. Lucifero, La caccia e la tutela della fauna selvatica, in L. Costato, A. Germanò, E. Rook Basile (diretto da), Trattato di Diritto agrario, II, Giappichelli, Torino, 2011, pp. 443 ss.

[35] Cfr. Corte Cost., sent. 12 ottobre 2005, n. 392; Corte Cost., sent. 13 marzo 2019, n. 44, ove la Consulta ha ribadito la centralità della previa verifica dell’inefficacia dei metodi ecologici quale baluardo della tutela faunistica.

[36] Cfr. Corte Cost., sent. 14 aprile 2014, n. 107; Corte Cost., sent. 23 maggio 2017, n. 139; Corte Cost., sent. 20 novembre 2018, n. 217.

[37] Cfr. Corte Cost., sent. 14 gennaio 2021, n. 21; Corte Cost., sent. 3 giugno 2021, n. 116.

[38] Per un commento critico alla svolta costituzionale, v. G. Vivoli, Competenze legislative regionali per il controllo della fauna selvatica: la Corte costituzionale individua le condizioni per “capovolgere” l’interpretazione di uno standard, in AmbienteDiritto,1, 2022, pp. 53-71.

[39] Cfr. S. Candela, Annotazioni a margine delle recenti modifiche normative (introdotte dalla l. 197/2022) alla legge-quadro in materia di protezione della fauna selvatica omeoterma e prelievo venatorio, in Riv. Quad. Dir. Amb., 1, 2023, pp. 291-317.

[40] Cfr. F. Morganti, Tutela costituzionale degli animali e attività di «controllo» della fauna selvatica, cit., pp. 192 ss.

[41] Cfr. S. Candela, Annotazioni a margine delle recenti modifiche normative, cit., pp. 305 ss.

[42] Cfr. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica, cit., pp. 40 ss.

[43] Cfr. P. Maddalena, La legge quadro sulle aree protette, in Riv. trim. dir. pubbl., 1992, pp. 648 ss.; I. Gorlani, La caccia nelle aree contigue ai parchi, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentar e dell’ambiente, 2012, pp. 484 ss.

[44] N. Lucifero (a cura di), I danni all’agricoltura dalla fauna selvatica: prevenzione e responsabilità, Giappichelli, Torino, 2015, pp. 273-303.

[45] Cfr. Cass. Civ., Sez. III, sent. 20 aprile 2020, n. 7969. In senso conforme v. M. Olivi, Danno erariale per autorizzazione all’abbattimento della fauna selvatica, in AmbienteDiritto, 8, 2018, pp. 1-15; B. Pozzo, Il danno erariale derivante dall’abbattimento di fauna selvatica, in Riv. giur. amb., 3, 2018, pp. 570-580.

[46] Cfr. Corte App. Firenze, sent. n. 1105/2012; Trib. L’Aquila, sent. n. 13/2022.

[47] V. F. Saitta, Interprete senza spartito?. Saggio critico sulla discrezionalità del giudice amministrativo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2023, p. 91.

[48] Cfr. L. Saltari, Giudici amministratori, in Riv. trim. dir. pubbl., 2022, pp. 293 ss.

[49] Cfr. M.C. Maffei, ‘Ursus arctos’: una specie protetta … ma non troppo, in Riv. giur. amb., 1, 2019, pp. 3-52; G. Garzia, La difficile gestione degli orsi “problematici”: il caso dell’esemplare M49, in Riv. giur. amb., 2, 2022, pp. 437-455.

[50] Cfr. M.C. Maffei, Orsi e lupi in due sentenze della Corte Costituzionale e della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in Riv. giur. amb., 1, 2020, pp. 93-120; F. Rolando, Attenti… ai lupi! La tutela delle specie animali prevista dalla Direttiva Habitat e la possibilità di autorizzare la cattura, in Riv. giur. amb., 2, 2021, pp. 389-413.

[51] PACOBACE (Piano d’azione interregionale per la conservazione dell’Orso bruno nelle Alpi centro-orientali), approvato dal Ministero dell’Ambiente e dalle Regioni/Province autonome interessate.

[52] Per una disamina completa della normativa a tutela degli animali si rinvia a C. Campanaro, C. Cimellaro, M. Vitturi, La normativa a tutela degli animali selvatici e della biodiversità, in C. Campanaro, R. Poscente (a cura di), Il diritto degli animali, op. cit., pp. 156-217.

[53] Cfr. V. Brigante, L’orsa JJ4 e il giudice amministrativo. La tutela cautelare del benessere animale, in Giustizia Insieme, 2023; D. Russo, Orsi problematici e discrezionalità amministrativa (Commento a T.R.G.A. Trento 16 aprile 2021, n. 56), in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 3, 2021, pp. 1-4.

[54] Cfr. TRGA Trento, ord. 29 ottobre 2020, n. 184; TRGA Trento, ord. 31 luglio 2020, n. 26; TRGA Trento, decreto monocratico, 8 aprile 2023, n. 1.

[55] Cfr. Cons. Stato, Sez. III, ord. 13 luglio 2023, n. 2915. In argomento v. anche L. Cenicola, La (difficile?) convivenza dell’uomo con l’orso: osservazioni sull’ordinanza del T.A.R. Trento, Sezione Unica 31 luglio 2020, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, 5, 2020, pp. 1-8.

[56] Sul tema si v. V. Tenore, Gli animali in giudizio. Contenziosi costituzionali, civili, penali, amministrativi, contabili, tributari, comunitari sugli esseri senzienti non umani, Giappichelli, Torino, 2023.

[57] Cfr. V. Brigante, L’orsa JJ4 e il giudice amministrativo, cit.

[58] Cfr. M. Lottini, La tutela del benessere animale come interesse da tutelare, in Il Foro Amm., 11, 2021, pp. 1712 ss.

[59] V. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica, cit., pp. 48 ss.

[60] Cfr. M. Olivi, L’art. 9 della Costituzione e la tutela degli animali selvatici, Giuffrè, Milano, 2022.

[61] V. E. Frediani, Decisione condizionale e tutela integrata di interessi sensibili, cit.

[62] Cfr. L. Giani, Dalla cultura dell’emergenza alla cultura del rischio, cit.

[63] Cfr. M. Lottini, La tutela degli animali in Costituzione: riflessioni e prospettive, cit.

[64] Sul tema si v. P. Corradini, Una voce troppo a lungo negata: la tutela degli animali non umani e il mutato senso di ‘interesse pubblico’ nell’approccio One Health, in ildirittoamministrativo, 2026.

[65] Cfr. F. Mucci, La tutela degli animali tra diritto europeo, internazionale e costituzionale, in Rivista.eurojus.it, n. 1/2022, pp. 258-273; M. Lottini, G. Gallo, Le iniziative a garanzia del benessere degli animali tra ordinamento interno ed ordinamento europeo, in Orientamenti, 2018, pp. 101 ss.

[66] In generale, sul tema della tutela e dei diritti della fauna, si segnala per la sua completezza, C. Campanaro, R. Poscenti (a cura di), Il diritto degli animali. Profili di Diritto pubblico, amministrativo e penale. Aspetti procedurali ed elementi di Medicina veterinaria, LAV, Roma, 2026.

[67] N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive sulla tutela della fauna selvatica, cit.

[68] Cfr. E. Battelli, M. Lottini, G. Spoto, E.M. Incutti, Nuovi orizzonti sulla tutela degli animali, Editoriale Scientifica, Roma, 2022.

[69] F. Fracchia, L’ambiente come bene in senso giuridico. La prospettiva di diritto amministrativo, in A. Federico, V. Bilardo (a cura di), Ambiente, biodiversità, ecosistemi: per un sistema integrale di tutele, Pacini, 2025.

[70] Cfr. S. Candela, Annotazioni a margine delle recenti modifiche normative, cit.

[71] Cfr. Corte cost., 14 gennaio 2021, n. 21; Corte Cost., 28 aprile 2021, n. 116.

[72] V. Cons. Stato, Sez. III, ord. n. 2915/2023; TRGA Trento, ord. n. 184/2020.

[73] Come condivisibilmente sostenuto da F. De Leonardis, Il dovere di ascolto della scienza: è arrivato il momento della scrittura?, in Riv. quad. dir. amb., 1, 2024.

[74] Cfr. N. Lucifero, Profili interpretativi e prospettive evolutive, cit.; M. Lottini, Gli animali selvatici e la loro tutela, cit.

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