Sport-Giurisdizione e competenza Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/argomento/sport-giurisdizione-e-competenza/ Mon, 18 Oct 2021 10:10:29 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=7.0 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png Sport-Giurisdizione e competenza Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/argomento/sport-giurisdizione-e-competenza/ 32 32 Ordinamento sportivo e "ritagli" di giurisdizione (note minime sulla giustiziabilità degli interessi degli associati sportivi e i rapporti tra le giurisdizioni) https://www.giustamm.it/dottrina/ordinamento-sportivo-e-ritagli-di-giurisdizione-note-minime-sulla-giustiziabilita-degli-interessi-degli-associati-sportivi-e-i-rapporti-tra-le-giurisdizioni/ Thu, 30 Sep 2021 17:44:15 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/ordinamento-sportivo-e-ritagli-di-giurisdizione-note-minime-sulla-giustiziabilita-degli-interessi-degli-associati-sportivi-e-i-rapporti-tra-le-giurisdizioni/ Ordinamento sportivo e "ritagli" di giurisdizione (note minime sulla giustiziabilità degli interessi degli associati sportivi e i rapporti tra le giurisdizioni)

SOMMARIO: 1. Premessa: diritto di azione e difesa in giudizio e pluralità dei sistemi di giustizia. – 2. L’autonomia dell’ordinamento sportivo nel d.l. 220/2003. – 3. La tutela ammessa avverso le sanzioni disciplinari sportive – 4.Questione di giurisdizione o questione di merito?   1. Premessa: diritto di azione e difesa

L'articolo Ordinamento sportivo e "ritagli" di giurisdizione (note minime sulla giustiziabilità degli interessi degli associati sportivi e i rapporti tra le giurisdizioni) proviene da Giustamm.

]]> Ordinamento sportivo e "ritagli" di giurisdizione (note minime sulla giustiziabilità degli interessi degli associati sportivi e i rapporti tra le giurisdizioni)

SOMMARIO: 1. Premessa: diritto di azione e difesa in giudizio e pluralità dei sistemi di giustizia. – 2. L’autonomia dell’ordinamento sportivo nel d.l. 220/2003. – 3. La tutela ammessa avverso le sanzioni disciplinari sportive – 4.Questione di giurisdizione o questione di merito?
 
1. Premessa: diritto di azione e difesa in giudizio e pluralità dei sistemi di giustizia
           
Il tema dei rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento statuale, con particolare riguardo allo spettro delle tutele offerte agli associati sportivi, presenta profili di significativo interesse per quanti si occupano della materia processuale e, quindi, della concreta strumentazione che l’ordinamento offre ai consociati per la tutela dei propri interessi, essendo stato quel tema, in anni recenti, il crocevia di questioni di generale rilevanza ordinamentale.
Le problematiche emerse in tale ambito si sono focalizzate, infatti, intorno all’esigenza – ineludibile e irrinunciabile nell’attuale regime democratico – che chiunque lamenti di essere stato leso da un atto o comportamento altrui (autorità pubblica o altro soggetto privato) in relazione ad una situazione giuridica soggettiva considerata meritevole di protezione dall’ordinamento riceva effettiva ed adeguata tutela. Proprio la misura di tale effettività e di tale adeguatezza ha rappresentato il nodo gordiano intorno al quale sono venute a confrontarsi – ciascuna in ragione delle proprie attribuzioni – la giurisprudenza amministrativa, le Sezioni Unte della Corte di cassazione e la Corte Costituzionale.
A riprova della evidenziata centralità del tema rispetto al vigente assetto della tutela giurisdizionale secondo il modello duale vigente nell’attuale sistema ordinamentale (giurisdizione amministrativa/giurisdizione ordinaria), in ragione anche dell’indubbio rilievo socio-economico dell’articolato mondo delle attività sportive, professionali e dilettantistiche, la cui disciplina si pone a cavallo tra il diritto dei privati e il diritto pubblico, sono le incertezze che si registrano nella giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione in punto di qualificazione della questione – se di giurisdizione o di merito – allorché, nella veste di organo regolatore della giurisdizione, si trovi a pronunciare in punto di interesse alla piena tutela dell’associato che sia stato sottoposto a sanzione sportiva disciplinare e all’esclusione (ritenuta, come è noto, dalla Consulta[1] compatibile con l’assetto delle garanzie costituzionali del diritto di difesa in giudizio) della tutela annullatoria dinanzi al giudice amministrativo.
Centralità del tema ancor più marcata in un momento in cui il confronto tra la giurisdizione amministrativa e la giurisdizione ordinaria, che sembrava approdato a conclusioni provviste di un certo grado di stabilità a seguito della pronuncia della Corte Costituzionale n.6/2018[2], si è di nuovo acceso in toni polemici con l’ordinanza delle Sezioni Unite n.19598 del 18 settembre 2020[3], con la quale queste hanno chiesto alla Corte di giustizia dell’Unione Europea di pronunciarsi, tra le altre, anche sulla questione se l’art. 4, par. 3, art. 19, par. 1 TUE (Trattato dell’Unione Europea) e art. 2, parr. 1 e 2, e art. 267 TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), letti anche alla luce dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), ostino a una prassi interpretativa come quella concernente gli artt. 111 Cost., comma 8, 360, comma 1, n. 1, 362 cpc, comma 1, e art. 110 cpa nella parte in cui tali disposizioni ammettono il ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato per “motivi inerenti alla giurisdizione” – quale si evince dalla sentenza della Corte costituzionale n. 6 del 2018 e dalla giurisprudenza nazionale successiva che, modificando il precedente orientamento, ha ritenuto che il rimedio del ricorso per cassazione, sotto il profilo del cd. “difetto di potere giurisdizionale”, non possa essere utilizzato per impugnare sentenze del Consiglio di Stato che facciano applicazione di prassi interpretative elaborate in sede nazionale confliggenti con sentenze della Corte di giustizia, in settori disciplinati dal diritto dell’Unione europea (nella specie, in tema di aggiudicazione degli appalti pubblici) nei quali gli Stati membri hanno rinunciato a esercitare i loro poteri sovrani in senso incompatibile con tale diritto, con l’effetto di determinare il consolidamento di violazioni del diritto comunitario che potrebbero essere corrette tramite il predetto rimedio e di pregiudicare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione e l’effettività della tutela giurisdizionale delle situazioni giuridiche soggettive di rilevanza comunitaria, in contrasto con l’esigenza che tale diritto riceva piena e sollecita attuazione da parte di ogni giudice, in modo vincolativamente conforme alla sua corretta interpretazione da parte della Corte di giustizia, tenuto conto dei limiti alla "autonomia procedurale" degli Stati membri nella conformazione degli istituti processuali”.
In tal modo le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno mostrato di ritenere “norma sulla giurisdizione non sono quella che individua i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quella che dà contenuto a quel potere, stabilendo le forme di tutela attraverso le quali esso si estrinseca. Sotto questa prospettiva, il difetto di giurisdizione si materializzerebbe nella misura in cui il giudice a quo, pur avendo giurisdizione, non abbia somministrato la necessaria tutela prevista dalla legge, così violando i diritti fondamentali, tra cui rientra quello di difesa”[4].
 
2. L’autonomia dell’ordinamento sportivo nel d.l. 220/2003
I rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento statale sono regolati, come è noto, dal d.l. 19 agosto 2003 n.220 convertito, con modificazioni, nella Legge 17/10/2003.
In particolare, ai sensi dell’art.1, comma 2, del d.l. n.220/2203 “i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”; ai sensi dell’art.2, comma 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto. Ai sensi della lett. a), “l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive” e, ai sensi della lett. b), “i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive”; nell’art.3, infine, sono dettate le norme sulla giurisdizione, prevedendosi: che “esauriti i gradi della giustizia sportiva e ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’articolo 2, è disciplinata dal codice del processo amministrativo [&]”.
Nel sistema delineato dal legislatore nel 2003, dunque, il sistema della giustizia sportiva concorre con il sistema statuale delle due giurisdizioni, investite, rispettivamente, la giurisdizione ordinaria, della cognizione sulle controversie inerenti i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, e la giurisdizione amministrativa, di ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’art. 2 del d.l. 220/2003 ( artt. 133, comma 1, lett. z) e  135, comma 1, lett. g) del codice del processo amministrativo.
           
3. La tutela ammessa avverso le sanzioni disciplinari sportive
Dall’illustrato quadro normativo consegue che, avverso i provvedimenti adottati dalle federazioni sportive recanti sanzioni disciplinari in danno degli associati, l’unica tutela ammessa (rectius, l’unica forma di tutela ammessa che sia finalizzata alla rimozione del provvedimento sanzionatorio) è quella riconosciuta all’interno del sistema di giustizia sportiva, non essendo possibile adire il giudice amministrativo per chiedere la caducazione di detti provvedimenti, nonostante la loro natura di atti amministrativi.
Il descritto quadro normativo è stato sottoposto al vaglio di legittimità dinanzi alla Corte Costituzionale ad iniziativa del TAR Lazio sul duplice rilievo  della natura di atti amministrativi dei provvedimenti disciplinari adottati in ambito sportivo e del fatto che essi frequentemente incidono, almeno in via indiretta, su situazioni giuridiche rilevanti per l’ordinamento generale, cosicché, il giudice amministrativo sollevò l’interrogativo se, in tali evenienze, dovesse prevalere il valore della autonomia dell’ordinamento sportivo oppure il diritto di azione e di difesa in giudizio tutelato dalla Costituzione.
In particolare, il giudice remittente prospettò che il descritto sistema di tutela violasse l’impianto costituzionale desumibile dagli artt.24, 103 e 113 Cost., dei quali, il primo articolo garantisce il diritto, in ogni stato e grado del procedimento, di agire in giudizio a tutela dei propri diritti ed interessi legittimi e gli altri due consentono l’impugnativa degli atti amministrativi di fronte agli organi della giustizia amministrativa.
La Corte Costituzionale, investita della questione, con la sentenza 11 febbraio 2011 n.49[5], affermò che le norme di cui agli artt. 2, commi 1, lett. b , e 2, d.l. 19 agosto 2003 n. 220, conv., con mod., in l. 17 ottobre 2003 n. 280, nella parte in cui riservano al solo giudice sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari, diverse da quelle tecniche, inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, sottraendole al sindacato del giudice amministrativo, anche ove i loro effetti superino l’ambito dell’ordinamento sportivo, incidendo su diritti soggettivi e interessi legittimi, devono essere interpretate nel senso che laddove il provvedimento adottato dalle federazioni sportive o dal Coni abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, la domanda volta ad ottenere non la caducazione dell’atto, ma il conseguente risarcimento del danno, debba essere proposta innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere.
In particolare, quindi, il giudice amministrativo – chiarì la Consulta – può conoscere, nonostante la riserva a favore della giustizia sportiva, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni e atleti, in via incidentale e indiretta, al solo fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione.
La Corte ribadì, poi, richiamando sul punto un orientamento già affermato in diverse pronunce precedenti [6], che l’espressa esclusione della possibilità di chiedere al giudice amministrativo l’annullamento del provvedimento disciplinare adottato dall’autorità sportiva – possibilità che costituirebbe una intromissione non armonica rispetto all’affermato intendimento del legislatore di tutelare l’autonomia dell’ordinamento sportivo – costituisce il frutto di un non irragionevole bilanciamento tra le opposte esigenze, appartenendo “alla sfera della discrezionalità legislativa apportare una deroga al diritto comune della responsabilità civile che realizzi un ragionevole punto di equilibrio tra le esigenze proprie”[7] dei due portatori di interesse che si contrappongono[8].
 
4. Questione di giurisdizione o questione di merito?
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, pronunciandosi alcuni mesi dopo la sentenza della Corte Costituzionale 18 gennaio 2018 n.6, ebbero a richiamare il regime della tutela accordata gli associati sportivi come ricostruito dalla Consulta con la richiamata pronuncia n. 49/2011 e ritenuto compatibile con il sistema delle garanzie costituzionali, precisando che la questione della esclusione della tutela demolitoria dinanzi al giudice amministrativo per i provvedimenti disciplinari sportivi non poteva dar luogo a questione di giurisdizione e, in particolare, non poteva essere ricondotta ad una fattispecie di difetto assoluto di giurisdizione, poiché il giudice amministrativo, dianzi al quale si era svolto il giudizio e avverso la decisione del quale era stato proposto ricorso per cassazione ai sensi dell’art.11., comma 8, Cost., nel dare atto dell’esistenza di una tutela giurisdizionale soltanto per equivalente garantita ai soggetti destinatari di sanzioni sportive, non aveva in alcun modo denegato la giurisdizione, ma semmai solo segnato i confini della giustiziabilità della situazione giuridica presa in considerazione, allineandosi alla lettura del quadro normativo offerta dal diritto vivente di quello stesso giudice e dalla sentenza n. 49/2011.
La questione della giustiziabilità della pretesa dinanzi agli organi della giurisdizione statale – ad avviso delle Sezioni Unite in sintonia con quanto affermato dalla Corte Costituzionale nella pronuncia n. 6/2018 – non poteva che costituire, pertanto, che una questione di merito e non di giurisdizione, atteso che il sindacato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato doveva intendersi circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi concernenti l’ambito della giurisdizione in generale o il mancato rispetto dei limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo, con esclusione di ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui invece attengono gli errori "in indicando" e "in procedendo", i quali esorbitano dai confini dell’astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed investono l’accertamento della fondatezza, o meno, della domanda.
In definitiva – precisarono nell’occasione le Sezioni Unite – il ricorso in cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato, consentito per i soli motivi inerenti alla giurisdizione dall’art. 111 Cost., poteva ritenersi ammissibile per il difetto assoluto di giurisdizione solo quando fosse carente nell’ordinamento una norma di diritto astrattamente idonea a tutelare l’interesse dedotto in giudizio, sì che non potesse individuarsi alcun giudice titolare del potere di decidere[9]. Evenienza che, nel caso di specie, non sussisteva, essendo riconosciuta dall’ordinamento la tutela risarcitoria di tali interessi dinanzi al giudice amministrativo.
Le conclusioni appena illustrate non sono state, tuttavia, confermate dalla successiva giurisprudenza delle Sezioni Unite, le quali, anche di recente[10], sono tornate a inquadrare la fattispecie della non impugnabilità dinanzi al giudice amministrativo delle sanzioni disciplinari sportive in termini di difetto assoluto di giurisdizione rispetto alle prerogative degli organi della giustizia sportiva, richiamando tralaticiamente la massima secondo la quale “in tema di sanzioni disciplinari sportive, vi è difetto assoluto di giurisdizione sulle controversie riguardanti i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni, riservate, a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, agli organi di giustizia sportiva che le società, le associazioni, gli affiliati e i tesserati hanno l’onere di adire ai sensi del D.L. n. 220 del 2003, conv. in L. n. 280 del 2003, anche ove si invochi la tutela in forma specifica della rimozione della sanzione disciplinare”[11].
Tale atteggiamento denota, dunque, anche nel particolare settore della tutela degli associati sportivi, la volontà delle Sezioni Unite – palesatasi al massimo grado con il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’unione Europea di cui all’ordinanza n.19598/2020 richiamata in premessa – di estendere al massimo grado “i motivi inerenti la giurisdizione” di cui al comma 8 dell’art.111 della Costituzione, riportando in auge la nozione di “giurisdizione dinamica”, già a suo tempo sconfessata dalla Corte Costituzionale con la più volte richiamata sentenza n. 6/2018 ovvero l’idea che, nell’assolvere il ruolo di organo regolatore della giurisdizione, le Sezioni Unite potrebbero sindacare non solo le norme che individuano i presupposti dell’attribuzione del potere giurisdizionale, ma anche quelle che stabiliscono “le forme di tutela” attraverso le quali la giurisdizione si estrinseca, consentendo in tal modo il sindacato della Corte di cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato o della Corte dei Conti anche in ipotesi di errores in iudicando o in procedendo.
Si avverte, dunque, sempre più l’esigenza di un nuovo concordato giurisprudenziale a rinnovare i fasti di quello stipulato nel 1929 a Roma, nei locali del Caffè Greco di Via dei Condotti, tra il Primo Presidente della Corte di Cassazione, Mariano D’Amelio, e il Presidente del Consiglio di Stato, Santi Romano che concordarono sulla causa petendi della domanda giudiziale come criterio orientativo del riparto di giurisdizione.
 
 
[1] Cfr. Corte Costituzionale, 11 febbraio 2011, n. 49 in www.cortecostituzionale.it.
[2] Cfr. Corte cost., 18 gennaio 2018 , n. 6 in www.cortecostituzionale.it.
[3] Cfr. Corte cass., sez. un., 18 settembre 2020 n.19598, in Guida al dir., 2020, 43, 39; anche in Il processo, 2020, 3, 885 con nota di A:M: SANDULLI, Guida alla lettura dell’ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 19598 del 2020. L’ordinanza è stata variamente commentata: si rinvia, senza pretesa di completezza, a: F.FRANCARIO, Quel pasticciaccio brutto di Piazza Cavour, piazza del Quirinale e Piazza Capo di Ferro, in www.giustiziainsieme.it; M.SANTISE, L’eccesso di potere giurisdizionale delle sezioni unite; G. COSTANTINO – A. CARRATTA – G. RUFFINI, Limiti esterni e giurisdizione: il contrasto fra Sezioni Unite e Corte Costituzionale arriva alla Corte UE. Note a prima lettura di Cass. SS.UU. 18 settembre 2020, n. 19598, in www.questionegiustizia.it; S. BARBARESCHI E L.A. CARUSO, La recente giurisprudenza costituzionale e la Corte di cassazione “fuori contesto”: considerazioni a prima lettura di ord. Cass. SS.UU., 18 settembre 2020, n. 19598, in www.federalismi.it; R. BIN, È scoppiata la “terza guerra tra le Corti”? A proposito del controllo esercitato dalla Corte di Cassazione sui limiti della giurisdizione, in www.federalismi.it; E. SCODITTI E G. MONTEDORO, Il giudice amministrativo come risorsa, in questa Rivista online, 11 dicembre 2020, www.questionegiustizia.it; P.L. TOMAIUOLI, Il rinvio pregiudiziale per la pretesa, ma incostituzionale, giurisdizione unica), in Consulta on line, n. 3/2020, pp. 689 ss; A. TRAVI, La Cassazione sottopone alla Corte di giustizia il modello italiano di giustizia amministrativa, in Foro news, 12 ottobre 2020.
[4] Cfr. M. SANTISE, op. cit. E’ questa la cd. concezione “dinamica” o “evolutiva” della giurisdizione sconfessata, però, dalla richiamata pronuncia della Corte Costituzionale n. 6/2018.
[5] Cfr. in www.cortecostituzionale.it; anche in Giur. cost. 2011, 1, 664 con nota di G. MANFREDI e di A.A.TODARO; in Foro it. 2011, 10, I, 2602 con nota di A. PALMIERI e in Foro amm. CDS 2011, 10, 3047.
[6] Corte cost.,sentenze 26 luglio 1979, n. 87, 22 ottobre 1996 n.356, 20 giugno 2002 n. 254 del 2002, 30 novembre 2007 n.403  e ord. 16 marzo 2007 n. 85, tutte in www.cortecostituzionale.it.
[7] Corte cost., 20 giugno 2002 n. 254, cit.
[8] Cfr., in generale, sull’autonomia del mezzo impugnatorio quale strumento idoneo a soddisfare in modo adeguato la pretesa azionata anche in caso di preclusione della tutela di annullamento, Cons. Stato, Ad. plen., n. 3/2011e, con specifico riferimento alla mera tutela per equivalente in caso di sanzioni disciplinari sportive, Cons. Stato, 22 agosto 2018, n. 5019, Cons. Stato, 24 agosto 2018, n. 5046, Cons. Stato, 27 novembre 2017, n. 5554,Cons. Stato, 22 giugno 2017, n. 3065, Cons. Stato, 15 marzo 2017, n. 1173, Cons. Stato, 13 luglio 2017, n. 3458, Cons. Stato, 20 giugno 2013, n. 3368; Cons. Stato, 31 maggio 2013, n. 3002; Cons. Stato, 25 novembre 2008, n. 5782; Cons. Stato, 24 gennaio 2012, n. 302;Cons. Stato, 24 settembre 2012, n. 5065;Cons. Stato, 27 novembre 2012, n. 5998, tutte in www.giustizia-amministrativa.it.
[9] Cfr. Corte cass., sez. un., 19 gennaio 2007, n. 1139 in Giust. civ., Mass. 2019 e in Foro amm., II, 2019, 9, 1431
[10] Cfr. Corte cass., sez. un., 23 febbraio 2021, n, 4850, in www.giustamm.it, 2021; Corte cass., sez. un., 28 dicembre 2020, n. 29654 in Dir. & giust., 7 gennaio 2021, con nota di A. GRECO.
[11] Cfr. Corte cass., sez. un., 27 dicembre 2018, n, 33536 in Guida al dir., 2019, 5, 54.

Note

L'articolo Ordinamento sportivo e "ritagli" di giurisdizione (note minime sulla giustiziabilità degli interessi degli associati sportivi e i rapporti tra le giurisdizioni) proviene da Giustamm.

]]> Il caso Superlega e la concorrenza tra ordinamenti (non solo sportivi) https://www.giustamm.it/dottrina/il-caso-superlega-e-la-concorrenza-tra-ordinamenti-non-solo-sportivi/ Thu, 30 Sep 2021 17:44:15 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/il-caso-superlega-e-la-concorrenza-tra-ordinamenti-non-solo-sportivi/ Il caso Superlega e la concorrenza tra ordinamenti (non solo sportivi)

SOMMARIO: 1. Alba e tramonto della Superlega e intervento degli Stati; 2. La reazione madrilena e la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia U.E.; 3. Ordinamento statale e ordinamenti sportivi. Autonomia e interferenze; 4. Il vincolo di giustizia sportiva e la mediazione della Corte costituzionale; 5. Ragioni del mercato e

L'articolo Il caso Superlega e la concorrenza tra ordinamenti (non solo sportivi) proviene da Giustamm.

]]> Il caso Superlega e la concorrenza tra ordinamenti (non solo sportivi)

SOMMARIO: 1. Alba e tramonto della Superlega e intervento degli Stati; 2. La reazione madrilena e la questione pregiudiziale alla Corte di giustizia U.E.; 3. Ordinamento statale e ordinamenti sportivi. Autonomia e interferenze; 4. Il vincolo di giustizia sportiva e la mediazione della Corte costituzionale; 5. Ragioni del mercato e diritto U.E.; 6. Prospettive davanti alla Corte di giustizia U.E.; 7. Conclusioni. E’ ancora possibile un futuro per la Superlega?
 
 
1. Il tentativo di far nascere la cosiddetta Superlega di calcio, annunciato a sorpresa la notte del 18 aprile 2021, ha fugacemente ma intensamente occupato le prime pagine dei giornali e catturato l’attenzione di tutti, sportivi e non.
Questo però solo per alcuni giorni, quanto è bastato perché l’iniziativa naufragasse subitaneamente.
Sappiamo di cosa si tratta dunque. Alcuni tra di più rinomati club calcistici del mondo, sparsi tra Regno Unito, Spagna e Italia, hanno improvvisamente reso noto di voler organizzare una competizione europea stabile, che nei fatti avrebbe oscurato, se non del tutto sostituito nel corso del tempo, la celeberrima Champions League.
Un’operazione simile era riuscita nella pallacanestro europea, che ha visto ad inizio 2000 la nascita della nuova Euroleague, che oggi sigla un ventennio di successi a scapito della vecchia e tradizionale Coppa dei campioni. La Pallacanestro aveva sino agli anni ’80 anche offerto uno scenario di concorrenza tra competizioni professionistiche negli Stati Uniti, al tempo del confronto tra la NBA (National Basketball Association) e la ABA (American Basketball Association).
Ma il calcio, si sa, è un’altra cosa; e così lo Stato è sceso in campo.
Le reazioni sono state immediate e da subito hanno attraversato la cerchia degli appassionati del fenomeno sportivo per toccare i livelli più alti delle istituzioni, non solo quelle sportive ma anche quelle degli esecutivi dei singoli Stati interessati.
I commenti nel dibattito dei media tradizionali si sono perlopiù soffermati sulla inopportuna contrapposizione che si sarebbe venuta a creare tra i ricchi ed i poveri: da un lato le società ammesse alla Superlega, destinata a fare incetta dei più lauti diritti televisivi e ad occupare la fetta più importante del business sportivo, dal merchandising alla presenza negli stadi, dall’altro lato le società escluse, relegate a competizioni minori e costrette ad accontentarsi della parte meno attraente del marketing sportivo. Alcuni si sono spinti ad evocare la più autentica etica sportiva, sottolineando che il più entusiasmante pathos è quello che si raggiunge quando il Benevento sconfigge la Juventus e non quando l’Inter sfida il Real Madrid giusto per fare un esempio.
Coloro i quali hanno preferito non restare sulla superficie del problema ne hanno colto la dimensione geopolitica e hanno quindi aperto la strada verso una riflessione più attenta, che guida al cruciale rapporto tra istituzioni sportive e istituzioni statali sovrane, nonché verso l’analisi delle questioni giuridiche, indubbiamente sofisticate, che si agitano sulla scena di un fenomeno come questo. Si è notato dunque che mentre il governo spagnolo è rimasto pressoché silente, in verosimile sintonia con la concomitante ed esplicita posizione assunta dal presidente del Real Madrid, principale sostenitore della Superlega, quello francese si è tempestivamente schierato contro la nuova competizione. Una circostanza, quest’ultima, non casuale, vuoi per l’assenza dalla scena delle squadre francesi vuoi per una tradizionale vicinanza delle istituzioni francesi e/o anglofone agli organismi che guidano il calcio a livello europeo e internazionale [1].
Dopodiché si è constatato che la reazione più forte e decisiva contro la nascita della Superlega è stata quella del primo ministro britannico, Boris Johnson, il quale ha sostanzialmente impedito – con tutta la forza che la politica può esprimere in un contesto come quello che si è vissuto in quei giorni – che i club londinesi, quelli di Manchester e il mitico Liverpool di Anfield Road, che danno lustro da molti decenni al calcio europeo, potessero continuare anche solo a dirsi partecipi della sortita.
Lo Stato e gli Stati dunque si sono fatti sentire e indubbiamente è stata proprio questa presa di posizione di livello istituzionale degli Esecutivi che ha segnato il repentino tramonto dell’iniziativa, molto più che non le minacce, pure rilevanti, sollevate da FIFA e UEFA, le quali hanno ammonito sul fatto che le squadre e gli atleti che avessero davvero preso parte a una competizione “ribelle” sarebbero stati drasticamente banditi da tutte le competizioni ufficiali, ivi incluse quelle che coinvolgono le squadre nazionali e i campionati di ciascun Paese.
Gli analisti non hanno mancato di osservare in proposito che l’obiettivo del Primo ministro britannico è stato duplice: in primo luogo, evitare che le squadre inglesi fossero attratte in una nuova Lega di livello europeo, il che avrebbe evocato un pò troppo lo schema politico dell’Unione europea, in contrapposizione ad un’autonomia identitaria del campionato inglese letta probabilmente come figlia anche della Brexit, nella visione di uno dei principali sostenitori del Leave come l’attuale Premier; in secondo luogo, continuare a garantire lo sviluppo della Premier League come una vera e propria “NBA del calcio”, assicurando così quel successo che già nei fatti garantisce oggi alla competizione inglese un primato assoluto di notorietà globale che ne mostra con evidenza i benefici sul piano dei diritti televisivi e dello sfruttamento economico in tutte le altre forme della competizione [2].
 
2. Se questi sono gli accadimenti, dobbiamo subito avvertire che la partita, giusto per restare sulla terminologia sportiva, non può dirsi conclusa.
Infatti, il problema è stato già posto all’attenzione di una Corte giudiziaria. La Superlega ha chiesto a un Tribunale di Madrid (Juzgado de lo Mercantil n. 17 de Madrid) di accertare e dichiarare che le condotte di FIFA e UEFA si sono poste in contrasto con gli articoli 101 e 102 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Il punto di attacco riguarda la posizione assunta dalle organizzazioni sportive di livello sovranazionale, le quali hanno non soltanto manifestato il loro rifiuto di riconoscere la nascita di una Superlega alternativa alle competizioni ufficiali, ma hanno anche avvertito che qualsiasi atleta o club che avesse partecipato a un tale torneo avrebbe subito la sanzione dell’esclusione da tutte le competizioni organizzate dalla FIFA e dalle federazioni nazionali. E’ pubblica, del resto, la notizia che l’UEFA potrebbe fors’anche adottare apposite sanzioni nei confronti delle tre società (Juventus, Real Madrid e Barcellona) che non avessero esplicitamente rinunciato all’ intendimento di dar vita a una competizione europea nuova e sostitutiva di quelle sino ad oggi dominanti.
In considerazione del quadro geopolitico che si è prima menzionato a proposito del calcio non è casuale che l’iniziativa sia stata assunta in Spagna. Fatto sta che il tribunale madrileno ha già pronunciato in data 20 aprile 2021 una misura cautelare con la quale ha ordinato a FIFA e UEFA di astenersi dall’adottare qualsiasi iniziativa che possa ostacolare preparazione e organizzazione di una nuova Lega europea di calcio. Secondo i giudici spagnoli le due organizzazioni del calcio, titolari di una posizione monopolistica, avrebbero attuato delle restrizioni concorrenziali ingiustificate e sproporzionate. Gli statuti FIFA e UEFA sarebbero una barriera insormontabile all’ingresso di nuovi concorrenti in quel mercato rilevante identificato nell’organizzazione di competizioni calcistiche internazionali in Europa. La critica si appunta anzitutto sul fatto che tali regole statutarie limitative non sarebbero ancorate alla effettiva tutela di un interesse generale quando si trattasse di ponderare il rilascio dell’autorizzazione preventiva per organizzare competizioni calcistiche. Inoltre, si obietta che esse sarebbero prive di criteri oggettivi e trasparenti, doverosamente da enunciare al fine di impedire effetti discriminatori o conflitti d’interesse in caso di rifiuto a concedere l’autorizzazione preventiva a competizioni sportive alternative a quelle tradizionali.
Dal momento che la questione ha subito valicato i confini dell’ordinamento sportivo per coinvolgere i vertici degli esecutivi nazionali, questa misura è evidente che non potrà cambiare l’ordine delle cose, al momento. In prospettiva tuttavia è più significativa l’ulteriore decisione del giudice spagnolo, di poco seguita (la causa ha preso il numero C-333/21), di sollevare davanti alla Corte di giustizia dell’Unione europea una questione pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 del TFUE, al fine di verificare se la condotta assunta dalle organizzazioni ufficiali che rappresentano il calcio in Europa si ponga o meno in contrasto con gli articoli 101 e 102 del medesimo TFUE e se quindi possa dar luogo a una delibera di associazione di imprese anticoncorrenziale ovvero a un abuso di posizione dominante.
Che la questione sia davvero interessante e l’esito tutt’altro che scontato è dimostrato, oltre che dall’approccio seguito dal tribunale di Madrid, anche da alcuni precedenti delle stesse Corti europee, i quali se non altro fanno comprendere che il problema giuridico sia perlomeno meritevole di un approfondimento. Mi riferisco ad esempio ad una recente sentenza del 16 dicembre 2020 del Tribunale di prima istanza (Causa T-93/18 International Skating Union c. Commissione europea) che, confermando la decisione della Commissione, ha bocciato il tentativo della Federazione internazionale del pattinaggio su ghiaccio di impedire lo svolgimento di competizioni spontanee di rango internazionale alternative a quelle ufficiali: nel caso in questione si trattava di un evento denominato Gran Premio di Dubai, promosso nel 2014 da una società coreana, che aveva incontrato numerose difficoltà nell’assicurare la partecipazione di atleti professionisti fino a dover poi abbandonare il progetto a causa degli ostacoli frapposti dalla Federazione. Due pattinatori olandesi avevano perciò adito la Commissione sostenendo che le regole fissate dalla Federazione ufficiale erano incompatibili, appunto, con gli articoli 101 e 102 del TFUE.
Potrebbero essere citati anche alcuni casi nazionali: ad esempio il caso di AGCM, delibera n. 19946 dell’11 giugno 2009, A396 Gargano Corse/ACI, di accettazione impegni, che riguardava una condotta dell’Automobile Club d’Italia (ACI) nei mercati riferiti allo sport automobilistico, incentrata su un’esclusiva proiettata su tutte le attività sportive automobilistiche, persino non aventi carattere agonistico; oppure anche la vicenda decisa con delibera AGCM del 15 maggio 2008, di accettazione impegni, nel caso A378 Federitalia/Federazione Italiana Sport Equestri (FISE), riferita a una condotta che avrebbe impedito o limitato lo svolgimento di manifestazioni e attività equestri nei confronti tanto di associazioni concorrenti quanto dei propri tesserati o affiliati.
 
3. La vicenda della Superlega, al di là dell’interesse mediatico che attrae, abbraccia grandi interrogativi, che riguardano sia il rapporto tra l’ordinamento dello Stato e l’ordinamento sportivo sia il rapporto tra diritto sport ed economia; e tali interrogativi soprattutto vedono nel principio di concorrenza un formidabile volano capace di mettere in discussione certezze granitiche nel mondo dello sport così come fino ad oggi lo abbiamo conosciuto e vissuto.
Avvertiamo la pressione del problema della concorrenza tra ordinamenti e in particolare quella tra l’ordinamento sovrano dello Stato, da un lato, e l’ordinamento sportivo (così come lo stesso ordinamento europeo) dall’altro lato.
Cogliamo poi l’importanza del principio di concorrenza con riferimento alle imprese che gravitano nello sport, che utilizzano lo sport e operano attraverso lo sport: basti pensare alle società, agli atleti e al caso Bosman [3], che non molto tempo fa ha scombussolato la stessa idea di nazionalità del fenomeno sportivo, nonché alla competizione sempre più agguerrita tra i broadcasters per accaparrarsi i diritti alla trasmissione televisiva degli eventi sportivi. E questi ultimi sono finiti non a caso negli ultimi anni sotto l’attenzione dell’Autorità antitrust nazionale (AGCM, caso I790 Vendita diritti televisivi Serie A 2015-2018) [4].
Infine, constatiamo in storie come quella dell’Eurolega di pallacanestro e, oggi, della Superlega di calcio come la concorrenza sia fenomeno che interessa anche le singole competizioni sportive e i loro organizzatori. Il mercato rilevante è infatti quello dell’organizzazione degli eventi sportivi e della gestione dei diritti televisivi (soprattutto questi diritti di sfruttamento economico dell’evento).
Questa vicenda non può che riportare il giurista al tradizionale inquadramento teorico delle relazioni tra ordinamento giuridico statale e ordinamento sportivo e quindi tra Stato e sport.
La teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici messa a punto da Santi Romano fin dal secolo scorso è stata periodicamente utilizzata nel dibattito come strumento possibile per ordinare i rapporti tra ordinamento statale sovrano e ordinamento sportivo [5]. Servirebbero molte pagine solo per ricordare sommariamente i contributi che la dottrina giuridica italiana, e non solo italiana, ha dato a questo argomento.
Mi limito quindi a ricordare la posizione di Massimo Severo Giannini, che riconosceva autonomia al fenomeno sportivo e più in generale dignità di ordinamento autonomo a quel sistema che potesse esibire tre essenziali requisiti: plurisoggettività, organizzazione autonoma, capacità di darsi una propria normazione [6]. Quindi, va menzionato tra quelli fondamentali il contributo di Giuseppe Guarino, che ritenne di poter ancorare e giustificare l’ordinamento sportivo nella sua autonomia alla luce della tutela che l’articolo 2 della Costituzione attribuisce alle formazioni sociali, cui corrisponde l’attribuzione di un diritto inviolabile [7]. Nel disegno di Guarino è proprio il sopravvenire della Costituzione repubblicana che avrebbe cambiato il carattere dell’ordinamento sportivo, mutandolo da ordinamento derivato in autonomo e originario.
Più di recente è stato Paolo Grossi che ha rilanciato la concezione autonomista e originaria del fenomeno sportivo come fenomeno giuridico spontaneo che in virtù di una sua particolare etica, assolutamente specifica, non soltanto si sottrae ad una dimensione meramente economica ma si colloca in posizione separata rispetto all’ordinamento statale [8]. Secondo Grossi, il soggetto che opera nella comunità e nell’ordinamento sportivo è un soggetto a due dimensioni, l’una delle quali, nella sua specificità e diversità, non smentisce né cancella l’altra. Per Grossi chi opera nell’ordinamento sportivo è una sorta di Giano bifronte, personaggio dalla identità complessa, portatore anche di valori che non sono quelli dello Stato e ai quali lo Stato può anche essere indifferente. La spontaneità è un tratto del fenomeno giuridico in sé nella visione di questo illustre studioso e nasce come tale dall’esperienza, sicché essa contribuisce anche alle possibilità di concepire l’ordinamento sportivo come fatto autonomo.
Di fronte a queste voci così autorevoli vi è sempre stata tuttavia la consapevolezza che esistono inevitabili punti di interferenza tra l’ordinamento dello Stato e il fenomeno sportivo, quand’anche considerato autonomo e indipendente. Il più evidente è quello che riguarda i casi in cui la condotta sportiva possa assumere un disvalore così grave in sé da integrare un illecito di carattere penale, il che esige l’intervento punitivo dello Stato. Ma molti altri ve ne possono essere, perché nell’ambito del fenomeno sportivo molti sono i diritti soggettivi che possono manifestarsi e, nel loro emergere, proiettarsi verso un bisogno di tutela [9]. Il legislatore ha raccolto queste indicazioni all’art. 1 del d.l. 19 agosto 2003, n. 220, convertito in l. 18 ottobre 2003, n. 243, secondo il quale “i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo“.
Fin qui, però, parliamo di un pensiero giuridico che si è interrogato sul rapporto tra Stato e ordinamento sportivo e non sul confronto tra più ordinamenti sportivi. La ricchezza di tale dibattito, però, offre spunti preziosi anche per guardare all’attualità. Principi come quello di autonomia, separatezza e spontaneità del fenomeno e dell’organizzazione sportiva non è affatto detto che debbano condurci ad approdi lontani da quelli cui potrebbe portarci la concorrenza. Se l’ordinamento costituzionale riconosce fenomeni associativi spontanei e li tutela, l’idea stessa che l’organizzazione della competizione debba essere oggetto di esclusiva si espone a qualche dubbio.
 
4. Il terreno più evidente della frizione tra Stato e Sport, comunque, è quello che tocca il momento giurisdizionale.
Per un verso, l’ordinamento sportivo tende a proteggere la propria autonomia e autosufficienza attraverso il cosiddetto “vincolo di giustizia”, ossia il principio secondo il quale la controversia che riguarda rapporti interni all’ordinamento sportivo dev’essere rimessa esclusivamente a organi che in tale ultimo ordinamento sono inclusi e da quest’ultimo esclusivamente riconosciuti. In altre parole, tale controversia spetta solo alla giustizia sportiva, sia essa incarnata in vere e proprie corti giurisdizionali sportive ovvero in collegi arbitrali cui l’ordinamento sportivo riconosce apposita legittimazione. Per altro verso, e sovente su sollecitazione degli interessati, la giurisdizione dello Stato tende a inserirsi nelle questioni sportive e a porsi come espressione di autentica sovranità statuale.
Si tende in proposito a distinguere tra giustizia tecnica, amministrativa e disciplinare (artt. 2 e 3 del d.l. n. 220 del 2003) [10]. Mentre le questioni di giustizia tecnica, che attengono perlopiù esclusivamente alla fissazione delle regole di svolgimento della competizione, sono rimaste saldamente ancorate al vincolo di giustizia sportiva, la medesima cosa non è accaduta per la dimensione amministrativa e quella disciplinare. La prima è quella che riguarda ad esempio le decisioni di ammissione o esclusione di una data società ad un determinato campionato e ciascuno di noi ricorderà che sino a qualche anno fa avevamo assistito a provvedimenti cautelari adottati dai tribunali amministrativi statali, i TAR appunto, che avevano inciso sulle sorti della retrocessione o promozione di una società di calcio. Sul piano disciplinare poi è evidente l’impatto che le misure adottate nei confronti di un atleta o di una società possono avere nella sfera degli interessi dell’uno o dell’altra, sì da produrre tentativi di rimettere la questione agli organi di giustizia statale per andare ove utile al di là della dimensione della giustizia sportiva.
Che non sia semplice dirimere la questione e trovare un netto punto di equilibrio tra queste opposte tensioni è dimostrato dal fatto che la stessa Corte costituzionale ha cercato di comporle attraverso una soluzione che appare obiettivamente come compromissoria [11]. Sia la sentenza n. 49 del 2011 sia la sentenza n. 160 del 2019 hanno infatti sì riconosciuto una competenza in materia amministrativa e disciplinare esclusiva della giustizia sportiva, conferendo dunque ad essa una posizione prioritaria rispetto alla trattazione della controversia, tuttavia nel contempo hanno anche attribuito una concorrente competenza al giudice statale a trattare la medesima questione sul piano della eventuale domanda di risarcimento del danno per equivalente. In altre parole, la soluzione proposta dalla Corte costituzionale, bilanciando da un lato l’autonomia dell’ordinamento sportivo fondata sugli artt. 2 e 18 Cost. e dall’altro l’effettività della tutela giurisdizionale, distingue tra la cosiddetta tutela demolitoria e la tutela risarcitoria: l’annullamento dell’atto potrà esser richiesto solo al giudice sportivo, ma la medesima questione potrà essere oggetto di valutazione del giudice statale per gli aspetti che riguardano l’eventuale ristoro per equivalente. E ciò nel presupposto che la sola tutela risarcitoria possa ben rispondere in tal caso al canone di effettività della tutela previsto dall’art. 113 Cost.
Colpisce peraltro la circostanza che, nonostante l’autorevolezza di questa mediazione giurisprudenziale, il dibattito in questi ultimi anni non si sia affatto chiuso. Se alcuni hanno ritenuto che questo punto di equilibrio sia soddisfacente, altri hanno invece sostenuto che la tutela dei diritti non possa essere amputata di una piena forma di protezione giurisdizionale, perlomeno in alcuni casi più rilevanti, davanti agli organi dello Stato e che quindi il quadro costituzionale in verità non possa giustificare una riduzione della tutela giurisdizionale piena (intendendosi per tale solo quella statuale) sì da circoscriverla al mero risarcimento del danno [12]. Il diritto allo sport, che si frammenterebbe di seguito in una serie di potenziali posizioni soggettive, non potrebbe restare privo di tutela [13]. D’altra parte, chi prediligesse una più completa affermazione dell’autonomia e originarietà del fenomeno sportivo non mancherebbe di sottolineare che anche solo la decisione sulla medesima questione in chiave risarcitoria costituisce un tipo di interferenza che ne turba il carattere originario. Si ricorda, ad esempio, l’opinione di chi ha sostenuto che il giudice sportivo sia un giudice statale speciale che non incorrerebbe nel divieto di istituzione di giudici speciali a causa della preesistenza al dato costituzionale della legge istitutiva del CONI [14].
 
5. La questione dei limiti al potere giurisdizionale dello Stato nelle questioni sportive tocca i principi di fondo del nostro assetto costituzionale, scuote le fondamenta del concetto di sovranità, mette alla prova l’autentica spontaneità e autonomia del fenomeno sportivo e dell’organizzazione dello sport nella sua capacità di autoregolamentazione.
In fondo potremmo dire che è specchio di questa difficoltà e di questi dubbi – che finiscono per riannodarsi ai grandi temi della teoria generale del diritto – anche la variegata natura giuridica e l’inevitabile e discendente ambiguità che contraddistinguono i protagonisti del fenomeno sportivo.
Nel susseguirsi di non rare riforme constatiamo infatti che il CONI è ente pubblico e che tuttavia le singole federazioni mantengono una natura giuridica associativa ibrida, di tipo diverso e che è attratta nell’ambito del diritto privato pur con le profonde connessioni col ruolo del medesimo CONI [15]; le società sportive hanno natura privatistica, talora hanno veste di società di capitali, se del caso quotate nei mercati regolati, talora hanno veste associativa non societaria e gli atleti, infine, sono considerati in alcune circostanze e secondo l’angolo visuale proprio del diritto dell’Unione europea anche come vere e proprie imprese. Nello stesso tempo, la proiezione internazionale che l’ordinamento sportivo ha da sempre manifestato soprattutto attraverso i legami tra il CONI e il Comitato Olimpico Internazionale, da un lato, e attraverso quello tra le singole federazioni e le federazioni di livello europeo o mondiale dall’altro lato, disciplina sportiva per disciplina sportiva, ha tratti giuridici non sempre ben definiti. La stessa carenza di una personalità giuridica di diritto internazionale che riguarda il Comitato Olimpico Internazionale, associazione avente sede in Svizzera, dimostra che il fenomeno sfugge ai consolidati principi che regolano nel diritto internazionale le relazioni reciproche tra le sovranità statuali e non consente quindi di raggiungere certezze tali da riflettersi sull’inquadramento giuridico dell’autonomia dell’ordinamento sportivo [16].
Dunque, la classificazione soggettiva non autorizza facilmente l’idea dei compartimenti stagni e lascia pensare che analoghe figure possano spontaneamente fiorire. La Superlega ha tentato di inserirsi nelle maglie di questo sistema e il diritto U.E. potrebbe approfittarne per rompere l’ordine così raggiunto.
Se infatti le più raffinate costruzioni dottrinali come si è visto – mi riferisco a quella di Grossi in particolare – vedono nell’etica dello sport la giustificazione dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, quasi a delineare un aspetto autonomo della personalità di chi nel fenomeno sportivo si cimenta, è l’impatto dell’economia e del mercato che sinora ha determinato il più evidente fenomeno di interferenza tra il tipo di ordinamento giuridico (statuale o sovranazionale) munito di autentica sovranità e l’ordinamento sportivo.
Il vero punto di rottura dell’equilibrio, e dunque il momento in cui i fatti e le conseguenze vive della forza della sovranità statuale hanno superato e assorbito tutto il dibattito culturale, è quello che ha visto protagonista il diritto comunitario, che oggi si preferisce definire diritto dell’Unione europea. Basta citare ancora il caso Bosman per avvertire il senso di questa affermazione. Poiché il diritto comunitario considerava gli atleti come operatori economici nell’ambito di un mercato unico non suscettibile di restrizioni ingiustificate, è stata bandita ogni limitazione collegata alla nazionalità di quanti tra loro vantassero cittadinanza in uno degli Stati membri aderenti ai Trattati. Pur senza entrare in dettagli, vale la pena ricordare che, mentre la Corte di giustizia nel caso Bosman aveva ritenuto che tali limitazioni fossero in contrasto con la libertà di stabilimento e la libertà di circolazione dei servizi nel solo caso in cui si trattasse di atleti professionisti, in quanto solo tale categoria di atleti avrebbe dato luogo alla figura di un operatore economico, nella successiva applicazione del principio si è prontamente sviluppata la tendenza a estendere l’ampliamento segnato dalla Corte europea anche ad atleti non professionisti, come ad esempio nel caso di alcuni atleti della pallamano [17].
La garanzia della libertà di concorrenza nel mercato interno è uno dei principi fondanti il diritto dell’Unione europea, così come lo è stato sin dall’origine dei Trattati che formavano le Comunità economiche europee. L’articolo 101 del TFUE vieta le intese anticoncorrenziali ed i cosiddetti cartelli e tra le condotte sanzionate include anche la deliberazione di associazione di imprese, vale a dire quella decisione presa da organismi rappresentativi di una pluralità di imprese che abbia come effetto di restringere o limitare la concorrenza nel mercato interno europeo. L’articolo 102 del TFUE vieta all’impresa che abbia una posizione dominante in un certo mercato di abusarne con pregiudizio dei rapporti concorrenziali. Come si diceva, proprio queste due norme sono state invocate nella controversia che la Superlega ha promosso davanti al Tribunale di Madrid. Le decisioni di FIFA e UEFA contrarie alla nascita della Superlega, secondo questa tesi, darebbero luogo ad una delibera di associazione di imprese restrittiva della concorrenza e integrerebbero altresì un abuso di posizione dominante in quel mercato rilevante delimitato dall’organizzazione di eventi sportivi appartenenti ad una certa disciplina. La forbice impostata nella causa spagnola vuol essere stringente: se pure l’atteggiamento di FIFA e UEFA sfuggisse alla categoria dell’associazione di imprese, allora secondo i giudici di Madrid non si potrebbe negare la posizione dominante (anzi monopolistica) nel mercato dell’organizzazione degli eventi calcistici e quindi, in nome della “speciale responsabilità” che grava sul dominente, l’illiceità abusiva del rifiuto opposto alla nascita della Superlega.
La questione centrale è che quando lo sport si trasforma in fenomeno economico e quando la società sportiva o l’atleta sono anche soggetti economici, oltre che entità dell’ordinamento sportivo, le regole della competizione sportiva devono fare i conti con le esigenze del mercato e con il disegno europeo che vuole conservarlo aperto e privo di restrizioni non giustificabili.
Più che il precedente Bosman ai nostri fini è interessante richiamare il notissimo caso Meca Medina il quale ha dato lo spunto sino a poco più di un decennio fa a due decisioni delle corti europee, l’una del Tribunale di prima istanza e l’altra della Corte di giustizia [18]. In questa vicenda alcuni atleti che avevano subito pesanti sanzioni disciplinari per violazione delle regole sul doping avevano cercato di eludere le misure adottate dall’ordinamento sportivo nazionale – ed evidentemente riconosciute dagli ordinamenti sportivi e dalle organizzazioni sportive sovranazionali – attraverso l’intervento dei tribunali statali e sostenendo la tesi che le predette sanzioni, in definitiva, sarebbero state altrettanti ostacoli al libero esercizio della concorrenza nel mercato e perciò illegittime. In questa occasione, dunque, in primo luogo l’atleta ha chiesto l’intervento del Tribunale statale per sovvertire le decisioni della giustizia sportiva e in secondo luogo ha invocato attraverso il Tribunale nazionale una valutazione del giudice europeo che nel solco dei precedenti già richiamati potesse, attraverso la forza degli articoli 101 e 102 TFUE, sovvertire l’effetto derivante dal vincolo di giustizia sportiva.
In sostanza il medesimo doppio passaggio che oggi la Superlega – o meglio, quel che ne è rimasto – esperisce davanti al Tribunale spagnolo.
Sia il Tribunale di prima istanza sia la Corte di giustizia (Corte di giustizia UE, 18 luglio 2006, C-519/04) hanno disatteso la pretesa sostanziale fatta valere dagli atleti, rifiutando di sovvertire le decisioni che erano state prese in conseguenza delle violazioni che in materia di doping erano state constatate dagli organismi previsti nell’ordinamento sportivo.
Però esiste una differenza molto importante tra i due approcci, che la dottrina non ha mancato certo di segnalare. Il Tribunale ha respinto la pretesa dei ricorrenti enfatizzando l’autonomia e una certa indipendenza del fenomeno sportivo e delle sue regole relative al doping rispetto alla sfera di azione e di cogenza dell’ordinamento dell’Unione europea. La Corte di giustizia invece ha rifiutato questo approccio ed ha esplicitato il principio opposto, secondo il quale l’ordinamento dell’Unione europea rimane vigente e copre anche questi fenomeni; sicché le regole che riguardano il funzionamento del mercato interno, secondo la Corte, abbracciano anche il fenomeno sportivo ogni qual volta esso è anche fenomeno economico.
La ragione per cui nonostante anche davanti alla Corte di giustizia gli atleti sanzionati sono rimasti soccombenti è dipesa dal fatto che la limitazione all’esercizio dell’attività sportiva e imprenditoriale dovuta all’applicazione delle regole antidoping  è stata considerata una restrizione alla concorrenza ragionevole e giustificabile alla luce degli articoli 101 e 102, i quali, non va dimenticato, contengono delle clausole e delle eccezioni che delimitano in concreto il novero dei comportamenti sanzionabili. Il principio di fondo è che la compatibilità di regolamentazioni di questo genere con il diritto dell’UE in materia di concorrenza va valutata caso per caso: la funzione sociale ed educativa dello sport va salvaguardata e la tutela dell’integrità dello sport rimane un obiettivo legittimo, ma si deve vedere in concreto se la restrizione possa essere giustificata in nome di queste motivazioni.
 
6. Certamente non è facile prevedere come potrà evolversi la questione pendente oggi davanti alla Corte di giustizia dopo la remissione del Tribunale di Madrid. La controversia che ruota intorno alla Superlega sembra aperta a soluzioni differenti e se la Corte di giustizia ritenesse di accogliere le doglianze imperniate sulle regole degli articoli 101 e 102 la sentenza avrebbe una portata dirompente rispetto all’attuale consolidamento del fenomeno sportivo calcistico, persino maggiore rispetto a quella che risale al caso Bosman. D’altra parte, se la si confronta con la vicenda Meca Medina si avverte che qui probabilmente non emerge quel disvalore specifico della condotta che, nel caso di violazione delle regole antidoping, aveva giustificato l’intrinseca razionalità e adeguatezza delle restrizioni alla concorrenza. Qui il problema è diverso e riguarda soprattutto la possibilità che il concetto di competizione sportiva possa avere un proprio sviluppo concorrenziale, ossia la possibilità che le organizzazioni sportive possano essere più di una e che le attività dell’una e dell’altra non debbano essere reciprocamente limitate o anche unilateralmente precluse da provvedimenti restrittivi. Come sappiamo infatti i club che avevano in mente di avviare la Superlega intendevano conservare la propria partecipazione ai campionati nazionali così come gli atleti non intendevano affatto rinunciare alla convocazione nelle rispettive squadre nazionali.
Inoltre, la giurisprudenza (si ricorda ancora una volta la sentenza del Tribunale di prima istanza nel caso International Skating Union) ha seguito sinora l’approccio per cui la regola è l’assenza di restrizioni, sicché per giustificarle è necessario esibire delle ragioni a loro sostegno, e a questo fine, beninteso, l’antitesi ricchi e poveri comparsa sui media non può bastare. La regolamentazione dell’International Skating Union è stata ritenuta illecita, ad esempio, (i) perché non era finalizzata a perseguire degli obiettivi legittimi di interesse generale (e tale profilo viene puntualmente richiamato dal Tribunale di Madrid nel caso Superlega), (ii) perché prevedeva sanzioni “severe” a carico dei tesserati che non ne rispettassero le prescrizioni (circostanza anch’essa pacifica nel nostro caso) e infine (iii) perché gli ostacoli all’adesione alla competizione concorrente non erano motivati da una difficoltà di collegamento con le competizioni “ufficiali” come quando, ad esempio, vi fossero state sovrapposizioni di calendario. Quest’ultimo, prevedibilmente, sarà un punto sul quale si appunteranno le difese di FIFA e UEFA, che potrebbero obiettare che la stessa celebrazione della Superlega sia incompatibile, già sul piano del calendario, con gli impegni delle altre competizioni da esse riconosciute. Benché, va detto, nel caso menzionato si trattasse dell’ostacolo frapposto ad alcuni atleti, mentre nel nostro caso la questione riguarda il mercato rilevante dell’organizzazione di eventi calcistici di livello europeo e pone il problema della stessa possibilità di un’offerta alternativa a quella consolidata (e monopolistica).
L’idea che la Superlega possa essere – o esser stata – il tentativo dei club più ricchi di creare un campionato alternativo potrà dunque attecchire sul piano mediatico, ma sul piano giuridico e, segnatamente, su quello del rapporto tra ordinamento europeo, ordinamento statale e ordinamento sportivo, la questione sembra terribilmente più seria.
Sul piano oggettivo la finalità restrittiva delle decisioni prese da UEFA e da FIFA è indubbia e addirittura esplicita. Si tratta di capire se essa sia giustificata così come si tratta anche di stabilire se il principio di concorrenza tra competizioni sportive possa spingersi fino al punto di vietare una reciproca autonomia e reciproca chiusura tra di esse. In altre parole, una delle principali obiezioni che potrebbero esser mosse alla tesi che postula la violazione degli articoli 101 e 102 sta nel fatto che UEFA e FIFA potrebbero sì dirsi disponibili a teoricamente riconoscere o quantomeno di per sé a non ostacolare la nascita di organizzazioni alternative, ma nel contempo pretendere che le società e gli atleti che a queste ultime decidessero di partecipare non fossero contemporaneamente ammessi anche alle competizioni che si svolgono all’interno della propria organizzazione e all’interno di federazioni che ad essa aderiscono. Il problema dietro l’angolo sarebbe quello dell’ammissibilità o meno di una clausola di esclusiva quale condizione per l’ammissione ad un certo campionato, nel senso che per parteciparvi sarebbe necessario accettare di non partecipare a campionati alternativi e paralleli. Il diritto antitrust mostra solitamente un volto ostile verso le clausole di esclusiva, a causa degli effetti restrittivi che queste recano con sé, ma è anche vero che nel nostro caso la stessa partecipazione a due campionati paralleli (una Superlega ed una Champions league in competizione tra loro) potrebbe dirsi di per sé impedita da limitazioni naturali dettate dalle risorse umane, atletiche e di calendario, che già nei precedenti menzionati sono stati valorizzate come si diceva testé. Sicché l’esclusiva in discussione più che essere essa medesima un fatto impeditivo della competizione quasi sarebbe una conseguenza naturale dell’unicità della prestazione erogabile in concreto.
Resta sempre il fatto che l’inibizione, come minacciato, di partecipare ai campionato ufficiali – anche a carico degli atleti – quale conseguenza dell’opzione a favore della Superlega in luogo della Champions, non sembrerebbe giustificata dal medesimo tratto di razionalità.
 
7. In conclusione, è suggestivo pensare a cosa potrebbe accadere qualora la Corte di giustizia ritenesse che la posizione assunta da UEFA e FIFA fosse in contrasto con gli articoli 101 e 102 del TFUE, dato che la decisione di segno opposto, più semplicemente, lascerebbe solo le cose così come stanno.
Sul piano giuridico dovremmo tornare al consolidato principio secondo cui le statuizioni della Corte di giustizia formano parte integrante del diritto dell’Unione europea Quindi esse si trasferiscono negli ordinamenti degli Stati membri forti del primato che lo caratterizza, imponendosi sulle decisioni amministrative degli stessi.
Questo scenario però ci porterebbe paradossalmente alla situazione di partenza e agli sfortunati albori della Superlega, perché ci metterebbe in una situazione nella quale l’ordinamento sportivo, o meglio una parte delle organizzazioni sportive e per la precisione quella ufficiale, probabilmente tornerebbe a stimolare l’intervento del potere statale e degli esecutivi nazionali, allo scopo di proteggere la dimensione del fenomeno calcio così come fino ad oggi si è manifestata. Avremmo cioè, da un lato, una nuova organizzazione sportiva che pretenderebbe di affermarsi in nome della tutela della concorrenza di segno europeo, la Superlega, un’organizzazione sportiva tradizionale che vi si contrapporrebbe, FIFA UEFA e Federazioni nazionali, e il potere governativo, che dovrebbe ancora una volta decidere se intervenire in questa “partita” o meno.
Resta sul finire da ricordare un dettaglio tutt’altro che trascurabile: dopo la Brexit questo scenario non vedrebbe più coinvolto il Regno Unito che, forte della sua estraneità ai vincoli delle sentenze della Corte di giustizia, potrebbe liberamente seguire la propria strada.
Se la posizione del suo Governo restasse ostile alla Superlega così come si è manifestato all’esordio di questa storia, anche gli scossoni giurisprudenziali europei non servirebbero a restituire alla Superlega la dimensione che aveva sperato di ottenere e che aveva giustificato l’iniziativa. I club inglesi sono troppo autorevoli, ricchi e prestigiosi per poterne fare a meno.
A meno che nel frattempo accadesse qualcosa di nuovo.
La fantasia è lecita in epoca di grandi cambiamenti nel nuovo ordine globale dettato dalla pandemia da Coronavirus, sicché potrebbe anche affacciarsi in modo ancor più netto una competizione tra la stessa Champions e la Premier League, ad esempio per accaparrarsi sul piano globale la fetta più ricca dei proventi da diritti tv e annessi. In fondo, la crescita esponenziale del campionato inglese non consente certo di escluderlo.
Si tratterebbe allora di immaginare un nuovo scenario calcistico nel quale l’Eurozona del calcio – e delle sue squadre più blasonate – si convincesse che la sfida si va svolgendo su un piano globale e che il prodotto calcio per progredire – e produrre ricchezza, per tutti gli sportivi, inclusi i giovanissimi atleti – deve saper guardare ad un’attrazione di livello assoluto, sì da rendere appetibile il suo mercato (dai diritti TV al merchandising) in ogni angolo del mondo. La fantasia allora ci farebbe pensare ad una Superlega europea degli Stati membri UE che servisse a contendere alla Premier League, il campionato nazionale inglese, lo scettro di autentica NBA del calcio. Una volta nata, sarebbe a quel punto forse irresistibile l’attrazione verso gli stessi club inglesi e persino l’Esecutivo del n. 10 di Downing Street potrebbe cedere.
Per chi vuol essere europeista sino a tutto tondo, la sfida sarebbe allora difficile da eludere.
 
[1] Per una analisi critica in chiave geopolitica degli avvenimenti, si rinvia a www.newslist.it, edito dal giornalista Mario Sechi e ai Podcast di Radio List, reperibili nei consueti canali, dei giorni 20 e 21 aprile.
[2] Il riferimento è ovviamente alla National Basketball Association, NBA appunto, la stellare lega professionistica nordamericana che esibisce uno degli spettacoli sportivi più seguiti a livello globale.
[3] Su cui cfr. S. BASTIANON, Il diritto comunitario e la libera circolazione degli atleti alla luce di alcuni recenti sviluppi della giurisprudenza, Dir. Un. Eur., 1998, 901 e ss.
[4] Su tale vicenda, che riguardava lo svolgimento della gara di assegnazione dei diritti televisivi sulla base del d. lgs. 9 gennaio 2008, n. 9 (c.d. decreto Melandri), va segnalata la recente sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 30 dicembre 2020, n. 8533.
[5] Sul nesso tra l’opera romaniana e l’ordinamento sportivo, cfr. A. ROMANO TASSONE, Pluralità degli ordinamenti giuridici e tutela giurisdizionale, in Ordinamento sportivo e calcio professionistico a cura di R. LOMBARDI, S. RIZZELLO, F.G. SCOCA, M.R. SPASIANO, Milano 2009, 73 e ss.
[6] M.S. GIANNINI, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi, Riv. dir. sport., 1949, 10 e ss.; Id. Ancora sugli ordinamenti giuridici sportivi, Riv. trim. dir. pubbl. 1958, 228 e ss.; Id. Ancora sugli ordinamenti giuridici sportivi, Riv. trim. dir. pubbl. 1996, 674 e ss.
[7] G. GUARINO, Lo sport quale “formazione sociale”, in Scritti in Onore di Aldo Piras, Milano 1996, 347 e ss.
[8] P. GROSSI, Sui rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo, Dir. amm., 2021, 3 e ss.
[9] Di grande interesse, ad esempio, i riflessi sul regime di invalidità contrattuale delle regole dell’ordinamento sportivo, su cui cfr. G. FACCI, Riv. trim. dir. proc. civ., 2013, 237.
[10] Sul tema v. M. PIAZZA, Il sistema sportivo italiano e la pluralità degli ordinamenti giuridici, Giur. cost., 2013, 5123 e ss.; R. BORRELLO, La posizione dell’organizzazione sportiva nell’attuale quadro costituzionale: alcune riflessioni su un profilo fortemente problematico, ivi, 2019, 2685 e ss.
[11] Sul tema, G. MANFREDI, Ordinamento statale e ordinamento sportivo. Tra pluralismo giuridico e diritto globale, Dir. amm. 2012, 299 e ss.
[12] Cfr. F.G. SCOCA, Autonomia sportiva e pienezza di tutela giurisdizionale. Nota a Corte costituzionale, 25 giugno 2019, n. 160, Giur. cost., 2019, 1687, il quale si riferisce, in particolare al caso in cui siano in gioco limitazioni lavorative che abbiano durata notevole o che siano addirittura perpetue.
[13] Sul tema T. PENSABENE LIONTI, Il diritto allo sport: tra esigenza socialmente rilevante e interesse fondamentale della persona, Dir. amm., 2012, 415 e ss.
[14] Cfr. F. GOISIS, La giustizia sportiva tra funzione amministrativa ed arbitrato, Milano 2007, 345 e ss. In senso contrario però Cass., Sez. un., 21 luglio 1998, n. 7132.
[15] Per un riepilogo del dibattito storico sul tema G. MORBIDELLI, Gli enti dell’ordinamento sportivo, in Ente pubblico ed enti pubblici, a cura di V. CERULLI IRELLI e G. MORBIDELLI, Torino, 1994, 171 e ss.
[16] Per un riepilogo accurato di questi aspetti cfr. R. BORRELLO, La posizione dell’organizzazione sportiva cit.
[17] BASTIANON, Il diritto comunitario e la libera circolazione degli atleti cit.
[18] A. MASSERA, Lo sport e il principio della parità delle armi, tra politiche antidoping e diritto della concorrenza, Riv. it. dir. pubbl. com., 2007, 175 e ss.

Note

L'articolo Il caso Superlega e la concorrenza tra ordinamenti (non solo sportivi) proviene da Giustamm.

]]> Giustizia amministrativa e diritti fondamentali. Sul divieto di accedere nei luoghi ove si svolgono competizioni di calcio https://www.giustamm.it/dottrina/giustizia-amministrativa-e-diritti-fondamentali-sul-divieto-di-accedere-nei-luoghi-ove-si-svolgono-competizioni-di-calcio/ Thu, 30 Sep 2021 17:31:01 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/giustizia-amministrativa-e-diritti-fondamentali-sul-divieto-di-accedere-nei-luoghi-ove-si-svolgono-competizioni-di-calcio/ Giustizia amministrativa e diritti fondamentali. Sul divieto di accedere nei luoghi ove si svolgono competizioni di calcio

L’ordinanza del Tar Toscana n. 905 del 2009 invita a formulare qualche osservazione sul ‘nuovo corso’ della Giustizia amministrativa. La questione che ha dato vita al caso in questione attiene all’impugnativa del provvedimento (DASPO) del Questore di Grosseto che ha fatto divieto al ricorrente “di accedere ai luoghi ove si

L'articolo Giustizia amministrativa e diritti fondamentali. Sul divieto di accedere nei luoghi ove si svolgono competizioni di calcio proviene da Giustamm.

]]> Giustizia amministrativa e diritti fondamentali. Sul divieto di accedere nei luoghi ove si svolgono competizioni di calcio

L’ordinanza del Tar Toscana n. 905 del 2009 invita a formulare qualche osservazione sul ‘nuovo corso’ della Giustizia amministrativa.
La questione che ha dato vita al caso in questione attiene all’impugnativa del provvedimento (DASPO) del Questore di Grosseto che ha fatto divieto al ricorrente “di accedere ai luoghi ove si svolgono competizioni di calcio relativi ai campionati nazionali professionisti e dilettanti, ai tornei internazionali ( coppa campioni, coppa uefa, coppa delle coppe), alle partite delle nazionali di calcio che verranno disputate nel territorio nazionale, per la durata di anni 2 (due) a decorrere dalla notifica del presente provvedimento. È fatto divieto inoltre di intrattenersi nei luoghi interessati alla sosta, al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle medesime competizioni di calcio. A far data dalla medesima notifica , viene prescritto di presentarsi 30 minuti dopo l’inizio del primo tempo e 30 minuti dopo l’inizio del secondo tempo presso il Comando Stazione Carabinieri di Castrolibero (CS), in tutti i giorni in cui la squadra del Cosenza disputerà incontri di calcio in qualsiasi stadio del territorio nazionale o all’estero per anni 2 (due)”.
Un simile provvedimento (il DASPO) è una misura di prevenzione atipica caratterizzata dall’ applicabilità a categorie di persone che versino in situazioni sintomatiche della loro pericolosità per l’ordine e la sicurezza pubblica, con riferimento ai luoghi in cui si svolgono determinate manifestazioni sportive.
Il DASPO è, pertanto, un provvedimento che proviene da un’autorità amministrativa e presuppone, pertanto, un apposito procedimento amministrativo.
Il DASPO, a seconda delle circostanze, è un provvedimento limitativo di diritti, presidiati sul piano costituzionale.
L’ordinanza del TAR Toscana che ritiene illegittimo il provvedimento contente tale divieto, indirettamente, ci fa riflettere su un dato.
Il giudice amministrativo che, sovente, si occupa di ‘diritti economici’ viene chiamato, in ipotesi come quella in questione, a tutelare diritti fondamentali.
Il principio di proporzionalità, dunque, prevale sulla legalità? Ovvero la proporzionalità è misura della legalità?
I seguenti profili articolano la portata del principio di proporzionalità: a) idoneità del mezzo impiegato rispetto all’obiettivo perseguito; b)necessarietà: assenza di qualsiasi altro mezzo idoneo che comporti il minor sacrificio al privato; c)adeguatezza dell’esercizio del potere rispetto agli interessi in gioco[1].
Esso, come principio generale dell’ordinamento, comporta che l’amministrazione debba adottare la soluzione idonea e adeguata, comportante il minore sacrificio possibile per gli interessi compresenti. Intanto, sul piano del diritto interno, il Tar del Lazio, con la sentenza della III Sezione del 2 febbraio 2007, n. 777[2], ha statuito che il principio di proporzionalità si risolve “nella affermazione per cui l’autorità non può imporre, con atti normativi od amministrativi obblighi o restrizioni alle libertà del cittadino, in misura superiore a quanto strettamente necessario nel pubblico interesse”. Il principio di proporzionalità implica, dunque, un’indagine trifasica, che passa attraverso la necessità della misura, della sua idoneità allo scopo da raggiungere e della stretta adeguatezza della misura applicata allo scopo da raggiungere[3].
Dal versante comunitario, secondo la più recente giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza del 12 dicembre 2006, n. 380)[4], il principio di proporzionalità esige che gli strumenti adoperati da un’ istituzione comunitaria siano idonei a realizzare lo scopo perseguito e non vadano oltre quanto è necessario per raggiungerlo. Il principio di proporzionalità ha formazione giurisprudenziale[5]; è stabilito nell’art. 5, comma 2, Trattato CE, secondo cui “l’azione della comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato”.
Sul versante del diritto nazionale, si riconosce come canone dell’azione amministrativa il principio di ragionevolezza, (declinazione della proporzionalità), che è interpretata secondo diversi profili: segnatamente è inquadrata come rispondenza tra disciplina normativa e decisione amministrativa; oppure come congruenza tra giudizio espletato e decisione adottata[6]; ed ancora come congruenza tra decisioni confrontabili. Più specificatamente il principio di proporzionalità comporta che gli atti amministrativi non superino quanto occorre al fine di raggiungere l’obiettivo prestabilito[7]. Davanti ad una scelta tra varie soluzioni, è necessario preferire quella meno limitativa, dal momento che la libertà del cittadino non può essere sottoposta a doveri e limitazioni di livello superiore rispetto a quello indispensabile per perseguire gli obiettivi che l’amministrazione ha l’obbligo di attuare.
Quindi la proporzionalità implica il valutare convenientemente lo strumento che si utilizza riguardo alla finalità da raggiungere, nonché giudicare l’entità limitativa dei provvedimenti da adottare[8]. Il principio – osserva la giurisprudenza amministrativa -investe lo stesso fondamento dei provvedimenti limitativi delle sfere giuridiche del cittadino e non solo la graduazione della sanzione; esso assume nell’ordinamento interno lo stesso significato che ha nell’ordinamento comunitario, come è oggi confermato dalla clausola di formale recezione ex art. 1 comma1, l. n. 241/1990 nel testo novellato dalla legge n. 15/2005[9].
La proporzionalità della misura amministrativa appartiene all’apprezzamento delle amministrazioni. La ragionevolezza delle decisioni appartiene al legislatore; talvolta, posta la sua ‘mobilità’, appartiene al sapere giuridico e al giudice che tutela i diritti fondamentali della persona umana.

———-

[1] Di recente, sul tema, cfr. Consiglio di Stato, Sezione VI, Decisione 26 maggio 2009, n. 2618, analoga questione, sul principio di proporzionalità.
[2] In Foro amm., TAR 2007, n. 2, p. 547.
[3] Analogamente, cfr. nella giurisprudenza amministrativa, TAR Lazio, Roma, Sez. III, sent. 18 ottobre 2006, n. 10485, in Foro amm, TAR, 2006, n. 10 p.3250; sulla base della applicazione del principio di proporzionalità-adeguatezza, inteso come principio generale dell’ordinamento, sono state ritenute illegittime la disposizione di cui all’art. 18 comma 8 ultimi capoversi, regolamento approvato con d.P.R. 25 gennaio 2000, n. 34 come modificata dal d.P.R. 10 marzo 2004, n. 93 – secondo la quale per l’esecuzione dei lavori della categoria OS12 si richiede, al fine di acquisire o rinnovare la qualificazione per le classifiche III o superiori, che l’impresa sia titolare della certificazione UNI ISO 9001/2000 – e la determinazione 7 febbraio 2006, n. 2/2006 dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, che di tale norma fa applicazione, in quanto verrebbe escluso arbitrariamente dalle gare un numero elevato di imprese, senza alcuna ragione giustificativa ed in pregiudizio della necessaria pariteticità tra le imprese concorrenti.
[4] In Foro amm., CDS, 2006, n. 12, p. 3231. Il giudice comunitario riconosce, in materia di pubblicità dei prodotti del tabacco, al legislatore comunitario un ampio potere discrezionale nell’adozione di scelte complesse che involgono valutazioni di carattere politico, economico e sociale. Solo la manifesta inidoneità di una misura in relazione allo scopo perseguito, può inficiare la legittimità dell’intervento comunitario.
[5] Lo ribadisce, da ultimo, F. TAMASSIA, La ragionevolezza nei giudizi della Corte di Giustizia europea nell’applicazione delle direttive non particolareggiate, in AA.VV., La ragionevolezza nella ricerca scientifica ed il suo ruolo specifico nel sapere giuridico, Atti del Convegno di Studi, Roma, 2-4 ottobre 2006, (a cura di A. CERRI), Tomo II,cit., p. 315,ss.
[6] Cfr. R. ROLLI, Discrezionalità amministrativa e controllo di ragionevolezza, in AA.VV., La ragionevolezza nella ricerca scientifica ed il suo ruolo specifico nel sapere giuridico, (a cura di A. CERRI), in Nova Juris Interpretatio, Tomo III, cit., p. 215,ss.
[7] Sui rapporti tra principio di ragionevolezza e proporzionalità come principio sviluppato nel diritto amministrativo, fondamentale in Germania nel secondo dopoguerra, da ultimo, D. SCHEFOLD, Porte di entrata della ragionevolezza nella giurisprudenza tedesca, in AA.VV., La ragionevolezza nella ricerca scientifica ed il suo ruolo specifico nel sapere giuridico, (a cura di A. CERRI), in Nova Juris Interpretatio, Tomo II,cit., p. 35, ss., ove, icasticamente, si osserva come “il principio di proporzionalità significa che l’intervento statale deve essere limitato”.
[8] Nella più recente giurisprudenza, in questo senso, cfr. TAR Lazio, Sez. III, 2 febbario 2007, n. 777, in Foro amm., TAR, 2, p. 547. Il principio di proporzionalità comporta che una espropriazione stabilita al fine di edificare una scuola avrebbe il carattere dell’illegittimità laddove prevedesse una superficie più ampia rispetto a quella che un edificio scolastico e le relative pertinenze richiedono.
[9] In questi termini, Cons. Stato, Sez. VI, sent. 17 aprile 2007, n. 1736.

(pubblicato il 25.11.2009)

Note

L'articolo Giustizia amministrativa e diritti fondamentali. Sul divieto di accedere nei luoghi ove si svolgono competizioni di calcio proviene da Giustamm.

]]> Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/7/2021 n.5348 https://www.giustamm.it/giurisprudenza/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-15-7-2021-n-5348/ Wed, 14 Jul 2021 22:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenza/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-15-7-2021-n-5348/ Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/7/2021 n.5348

Pres. Barra Caracciolo – Est. Perotti Sulla non riconducibilità  della Federazione Italiana Giuoco Calcio nel novero degli organismi di diritto pubblico. Sport -Federazione Italiana Giuoco Calcio – Qualifica di organismo di diritto pubblico – Esclusione. La Federazione Italiana Giuoco Calcio non riconducibile al novero degli organismi di diritto pubblico, ai

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/7/2021 n.5348 proviene da Giustamm.

]]> Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/7/2021 n.5348

Pres. Barra Caracciolo – Est. Perotti

Sulla non riconducibilità  della Federazione Italiana Giuoco Calcio nel novero degli organismi di diritto pubblico.

Sport -Federazione Italiana Giuoco Calcio – Qualifica di organismo di diritto pubblico – Esclusione.

La Federazione Italiana Giuoco Calcio non riconducibile al novero degli organismi di diritto pubblico, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 3, lett. d), del d.lgs. n. 50 del 2016 ed all’art. 2, comma primo, p.to 4 della direttiva UE n. 24 del 2014.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 15/7/2021 n.5348 proviene da Giustamm.

]]> T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 22/4/2020 n.180 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/t-a-r-umbria-perugia-sentenza-22-4-2020-n-180/ Tue, 21 Apr 2020 22:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/t-a-r-umbria-perugia-sentenza-22-4-2020-n-180/ T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 22/4/2020 n.180

Raffaele Potenza, Presidente, Enrico Mattei, Consigliere, Estensore La misura del divieto di accesso agli impianti sportivi, c.d. D.A.S.P.O., può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche di pericolo di lesione dell’ordine pubblico. 1. Sport- divieto di accesso agli impianti sportivi ( c.d. D.A.S.P.O ) -pericolo di lesione

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 22/4/2020 n.180 proviene da Giustamm.

]]> T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 22/4/2020 n.180

Raffaele Potenza, Presidente, Enrico Mattei, Consigliere, Estensore

La misura del divieto di accesso agli impianti sportivi, c.d. D.A.S.P.O., può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche di pericolo di lesione dell’ordine pubblico.

1. Sport- divieto di accesso agli impianti sportivi ( c.d. D.A.S.P.O ) -pericolo di lesione dell’ordine pubblico – è sufficiente..
 
2. Sport- divieto di accesso agli impianti sportivi (c.d. D.A.S.P.O) – accertamento sulla condotta – valutazione di non affidabilità  del soggetto – sufficienza – motivazione congrua- necessità  – censurabilità  – va esclusa.

1. La misura del divieto di accesso agli impianti sportivi, c.d. D.A.S.P.O., può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo.
 
 
2. Il divieto di accesso negli stadi non richiede un oggettivo e accertato fatto specifico di violenza, essendo sufficiente che il soggetto non dia affidamento di tenere una condotta scevra da episodi di violenza, accertamento che resta incensurabile nel momento in cui risulta congruamente motivato, avuto riguardo a circostanze di fatto specifiche.

Pubblicato il 22/04/2020

N. 00180/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00126/2020 REG.RIC.
 

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Federico Puggioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro

Ministero dell’Interno, Questura Perugia, in persona dei legali rappresentantipro tempore, organicamente rappresentati e difesiope legisdall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Perugia via degli Offici, 14; 

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia

– del provvedimento nr. -OMISSIS-emesso dal Questore della Provincia di Perugia in data -OMISSIS- e notificato il -OMISSIS-, con cui si vietava ad -OMISSIS- per la durata di TRE anni l’accesso ai luoghi del territorio nazionale ed estero ove si svolgono tutte le manifestazioni sportive di Calcio di coppa Italia, coppe internazionali, campionato e amichevoli alle quali partecipino squadre di calcio militanti in campionati nazionali professionistici e dilettantistici regolarmente iscritte alla F.I.G.C.; in tutte le competizioni ufficiali ed amichevoli delle rispettive nazionali italiane, nonchè di restare ad una distanza di 400 metri (fatte salve le esigenze lavorative) dai luoghi antistanti gli stadi in occasione delle partite cui partecipano le predette squadre, le stazioni ferroviarie interessate all’arrivo e partenze dei convogli delle tifoserie in occasione dei citati incontri, piazzali adibiti alla partenza, arrivo e sosta dei mezzi che trasportano le tifoserie medesime e le squadre di Calcio, i luoghi di allenamento, compresi i luoghi di ritiro, di arrivo e partenza delle Squadre di Calcio, per la durata di anni TRE a decorrere dalla data di notifica del presente provvedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e della Questura Perugia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 60 cod. proc. amm. e 84, comma 5, decreto legge n. 18/2020;

Relatore nella camera di consiglio del giorno -OMISSIS-il dott. Enrico Mattei;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO

1. Con atto di ricorso (n.r.g. -OMISSIS-) ritualmente notificato e depositato, il sig. -OMISSIS- ha impugnato innanzi all’intestato Tribunale il provvedimento della Questura di Perugia, meglio in epigrafe riportato, con cui gli è stato fatto divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono competizioni sportive, in quanto ritenuto responsabile, ex art. 6 della legge n. 401/1989 (Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive), degli episodi di induzione alla violenza, minaccia ed intimidazione posti in essere in occasione dell’incontro di calcio amichevole tra la squadra del A.C. Perugia e la squadra della A.S. Roma del -OMISSIS-.

2. L’impugnativa è stata affidata ai seguenti motivi:

I. Assenza dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento dei fatti, eccesso di potere ed erronea applicazione dell’art. 6 della legge n. 401/1989, atteso che la condotta imputata al ricorrente sarebbe inidonea a causare allarme o pregiudizio e, comunque, a consentirne l’inquadramento fra le persone socialmente pericolose.

II. Violazione del diritto di difesa, violazione ed erronea applicazione dell’art. 6 della legge n. 401/1989, nonchè genericità , contraddittorietà  e illogicità  della motivazione, atteso che il diniego di visione del fascicolo contenente la documentazione istruttoria a corredo del provvedimento impugnato non avrebbe consentito al ricorrente di comprendere l’addebito e, conseguentemente, di tutelare la propria posizione.

III. Carenza di motivazione in relazione alla eccessiva durata del provvedimento, atteso che nel caso di specie non è dato comprendere perchè sia stato imposto il divieto di accesso alle manifestazioni sportive per tre anni e non per un periodo minore.

IV. Difetto di motivazione in relazione all’eccessiva estensione dell’ambito di applicazione del D.A.S.P.O., atteso che l’estrema genericità  e l’eccessiva estensione dei luoghi diversi dalle sedi di competizioni sportive cui si applica il divieto in contestazione, lo renderebbero una misura avulsa dalla condotta del ricorrente e sproporzionata rispetto alla finalità  del contrasto alla violenza in occasione delle manifestazioni sportive.

3. Le intimate amministrazioni si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso, contestando le censure ex adverso svolte e concludendo per il rigetto della domanda di annullamento del provvedimento impugnato.

4. All’udienza camerale del giorno -OMISSIS-, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, la causa è stata trattenuta in decisione per la sua immediata definizione con sentenza in forma semplificata, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 60 cod. proc. amm. e 84, comma 5, del decreto legge n. 18/2020.

DIRITTO

1. È materia del contendere la legittimità  del provvedimento della Questura di Perugia in data -OMISSIS-, con cui è stato fatto divieto al tifoso romanista odierno ricorrente di accedere ai luoghi ove si svolgono competizioni sportive, a seguito degli episodi di induzione alla violenza, minaccia ed intimidazione dal medesimo posti in essere in occasione dell’incontro di calcio amichevole svoltosi in Perugia in data -OMISSIS-, tra la squadra del A.C. Perugia e la squadra della A.S. Roma.

2. Con il primo motivo di ricorso si denuncia l’erronea applicazione dell’art. 6 della legge n. 401/1989 in materia di “Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di manifestazioni sportive”, atteso che la condotta imputata al ricorrente non rientrerebbe tra quelle costituenti il presupposto del divieto di accesso alle manifestazioni sportive, in quanto inidonea a porre pericolo la sicurezza pubblica o a creare turbative per l’ordine pubblico.

2.1. Il motivo è infondato e va respinto.

2.2. Osserva infatti il Collegio che la misura del divieto di accesso agli impianti sportivi, c.d. D.A.S.P.O., può essere disposta non solo nel caso di accertata lesione, ma anche di pericolo di lesione dell’ordine pubblico, come nel caso di semplici condotte che comportano o agevolano situazioni di allarme e di pericolo.

2.3. Il divieto di accesso negli stadi non richiede pertanto un oggettivo e accertato fatto specifico di violenza, essendo sufficiente che il soggetto non dia affidamento di tenere una condotta scevra da episodi di violenza, accertamento che resta incensurabile nel momento in cui risulta congruamente motivato, avuto riguardo a circostanze di fatto specifiche (cfr., ex multis, T.A.R. Sicilia, Catania, sez. IV, 6 marzo 2020, n. 584). 

2.4. Dalle fotografie a corredo dell’attività  info-investigativa condotta dalla locale D.I.G.O.S., scattate in occasione dell’evento sportivo in cui sono state poste in essere le condotte addebitate al ricorrente, quest’ultimo è stato chiaramente identificato quale persona che gridava ripetutamente “nei confronti della tifoseria avversaria frasi di sfida per incontrarsi, usando parole ed atteggiamenti minatori, cercando in pìù occasioni di raggiungere i perugini, rimanendo tra gli ultimi a ridosso delle Forze dell’Ordine che lo contenevano” (cfr. provv. imp. e relazione di Polizia in data -OMISSIS-).

2.5. Non può pertanto ritenersi che il provvedimento impugnato sia stato emanato in assenza dei relativi presupposti di legge, atteso che l’art. 6, comma 1, lett. a), della legge n. 401/1989 contempla espressamente “il divieto di accesso ai luoghi in cui si svolgono manifestazioni sportive” anche “nei confronti di coloro che risultino denunciati per aver preso parte attiva a episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza”.

3. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta che il diniego di visione del fascicolo contenente la documentazione istruttoria a corredo del provvedimento impugnato non avrebbe consentito al ricorrente di comprendere l’addebito e, conseguentemente, di tutelare la propria posizione.

3.1. La doglianza è priva di pregio.

3.2. Osserva infatti il Collegio che ben prima dell’emanazione del provvedimento impugnato, la Divisione Anticrimine della Questura di Perugia, in risposta alla domanda di accesso agli atti del procedimento, ha trasmesso al ricorrente una completa ed esaustiva sinossi dei fatti contestati (cfr. nota PEC del -OMISSIS-), consentendo così¬ a quest’ultimo di formulare agevolmente le proprie esaustive difese, prontamente inviate all’amministrazione con PEC del -OMISSIS-. 

3.3. Risulta pertanto pienamente rispettato il diritto di difesa erroneamente invocato dal ricorrente, come anche il diritto di partecipazione al procedimento sanzionatorio in esame, cui si riconnette l’adempiuto obbligo della comunicazione di avvio del procedimento (cfr., comunicazione dirigente Divisione Anticrimine di Perugia ex artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990, notificata all’interessato in data -OMISSIS-), prescritto in via generale in funzione dell’arricchimento che deriva all’amministrazione, sul piano del merito e della legittimità  dell’azione amministrativa (cfr., in termini, T.A.R. Campania, Napoli, sez VII, 24 febbraio 2011, n. 1129).

4. Con gli ultimi due motivi di ricorso (terzo e quarto) si lamenta, rispettivamente, la durata triennale del divieto e l’eccessiva ampiezza dello stesso, in quanto “esteso alle stazioni ferroviarie, ai caselli autostradali ed a tutti gli altri luoghi interessati alla sosta, al transito ed al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle competizioni sportive alle quali il ricorrente stesso non può accedere” (cfr., pag. 9 del ricorso).

4.1. Anche tali doglianze non colgono nel segno.

4.2. Osserva infatti il Collegio che nel caso di specie l’estensione temporale e spaziale del divieto deve ritenersi senz’altro congrua alla luce delle segnalazioni di Polizia riguardanti la pericolosità  del ricorrente, “dalle quali risulta che lo stesso è stato segnalato in ordine ai reati di porto di armi od oggetti atti ad offendere, vilipendio della Repubblica, delle istituzioni costituite e delle Forze Armate, resistenza a P.U., oltraggio a P.U., omicidio doloso in concorso, rissa aggravata, lesioni personali in concorso” (cfr. provv. imp.).

4.3. Sotto altro profilo, la riscontrata pericolosità  del ricorrente trova conferma in un ulteriore D.A.S.P.O. della durata di cinque anni, con la prescrizione di comparire in occasione degli incontri di calcio della Roma presso il Commissariato di P.S. “Tuscolano” di Roma, comminatogli a seguito degli scontri verificatisi in occasione della trasferta della A.S. Roma a Verona del -OMISSIS-. 

4.4. Rileva infine il Collegio che, contrariamente a quanto sostenuto a pag. 9 del ricorso, il D.A.S.P.O. impugnato è insuscettibile di arrecare “unvulnus non tutelabile in alcun modo alle esigenze lavorative” del ricorrente, trattandosi di affermazione smentita per tabulas dal dispositivo del provvedimento medesimo, nel quale vengono espressamente fatte salve dette esigenze.

6. Le considerazioni che precedono impongono il rigetto del ricorso.

7. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore delle amministrazioni resistenti, che liquida nella misura complessiva di € 2.000,00 (duemila/00), oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  del ricorrente.

Così¬ deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno -OMISSIS-, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 84, comma 6, del decreto legge n. 18/2020, con l’intervento dei magistrati:

 

 

Raffaele Potenza, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Referendario

 

L'articolo T.A.R. Umbria – Perugia – Sentenza – 22/4/2020 n.180 proviene da Giustamm.

]]> Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 24/2/2020 n.1362 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-24-2-2020-n-1362/ Sun, 23 Feb 2020 23:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/consiglio-di-stato-sezione-v-sentenza-24-2-2020-n-1362/ Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 24/2/2020 n.1362

Giuseppe Severini, Presidente, Valerio Perotti, Consigliere, Estensore Sulla composizione del campionato di calcio di serie B e sui c.d. “ripescaggi” 1. Ordinamento sportivo – FIGC – Commissario straordinario – Poteri – Campionato di serie B – Composizione.   2. Ordinamento sportivo – FIGC – Commissario straordinario – Poteri – Campionato di serie

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 24/2/2020 n.1362 proviene da Giustamm.

]]> Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 24/2/2020 n.1362

Giuseppe Severini, Presidente, Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Sulla composizione del campionato di calcio di serie B e sui c.d. “ripescaggi”

1. Ordinamento sportivo – FIGC – Commissario straordinario – Poteri – Campionato di serie B – Composizione. 
 
2. Ordinamento sportivo – FIGC – Commissario straordinario – Poteri – Campionato di serie B – Composizione – Squadre – Ripescaggio – Legittimo affidamento – Esclusione
 
3. Ordinamento sportivo – FIGC – Commissario straordinario – Poteri – Campionato di serie B – Composizione – Contraddittorio – Necessità  – Presupposti.

1. Rientra tra i poteri del Commissario straordinario della Federazione Italiana Giuoco Calcio (FIGC) la definizione della composizione del campionato di serie B considerato che ai sensi dell’art. 13 del proprio Statuto, la FIGC “definisce, d’intesa con le Leghe interessate e sentite le Componenti tecniche, l’ordinamento dei campionati” e che, nella specie, a tale Commissario è stato attribuito il potere di porre in essere tutti gli atti necessari per il regolare funzionamento della federazione, senza alcuna espressa limitazione.
 
2. Nell’ambito dell’ordinamento sportivo, non risulta configurabile un diritto, tutelabile in giustizia, al “ripescaggio” da parte delle società  sportive non facenti parte dell’organico di Campionato per risultati acquisiti sul campo. L’ipotesi, in effetti, non è prevista da alcuna disposizione e la possibilità  che la FIGC disponga – nell’eventualità  di una sopravvenuta riduzione del numero delle squadre partecipanti di diritto – l’integrazione dell’organico con società  precedentemente escluse resta del tutto eventuale e comunque incoercibile, in quanto rimessa alla discrezionalità  degli organi federali.
 
3. I provvedimenti del Commissario straordinario della FIGC non devono essere assunti nel contraddittorio di tutte le leghe essendo sufficiente l’intesa con l’unica lega interessata. In effetti, anche se l’art. 13, comma 2, stabilisce che: “La FIGC [&] definisce d’intesa con le Leghe interessate e sentite le Componenti tecniche, l’ordinamento dei campionati” ed il successivo art. 27, comma 3 lett. d) stabilisce che il Consiglio Federale “[&] delibera d’intesa con le Leghe interessate, sentite le componenti tecniche, con la maggioranza dei tre quarti dei componenti aventi diritto al voto, sull’ordinamento dei campionati e sui loro collegamenti, con particolare riferimento ai meccanismi di promozione e retrocessione”, è del tutto evidente che l’utilizzo della terminologia al plurale (“Leghe”) è lessicalmente dovuto alla necessità  di poter essere applicato a tutti i casi astrattamente configurabili, ivi compresi quelli che involgano gli interessi di una pluralità  di Federazioni. 
 

Pubblicato il 24/02/2020
N. 01362/2020REG.PROV.COLL.
N. 06854/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 6854 del 2019, proposto da
Calcio Catania s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federico Tedeschini e Giuseppe Gitto, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, largo Messico, 7;
contro
Lega Nazionale Professionisti Serie B, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Avilio Presutti, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Salvatore in Lauro, 10;
Comitato Olimpico Nazionale Italiano – CONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alberto Angeletti, con domicilio eletto presso il presso il suo studio in Roma, via Giuseppe Pisanelli, 2
Federazione Italiana Giuoco Calcio – FIGC, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Medugno, Letizia Mazzarelli e Giancarlo Viglione, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, via Panama, 58;
nei confronti
Lega Nazionale Professionisti Seria A, Lega Italiana Calcio Professionistico, Ternana Calcio s.p.a., Novara Calcio s.p.a., Robur Siena s.p.a. e Virtus Entella s.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituite in giudizio;
F.C. Pro Vercelli 1892 s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Cesare Di Cintio, Federica Ferrari e Flavia Tortorella, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesca Aliberti in Roma, via Taranto, 95;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 05694/2019, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Lega Nazionale Professionisti Serie B, della FIGC, del CONI e della F.C. Pro Vercelli 1892 s.r.l.;
Visto l’appello incidentale proposto dalla Lega Nazionale Professionisti Serie B;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2019 il Cons. Valerio Perotti ed uditi per le parti gli avvocati Tedeschini, Angeletti, Presutti, Mazzarelli, Medugno, Viglione e Di Cintio;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, la Calcio Catania s.p.a. impugnava la decisione prot. n. 676 dell’11 settembre 2018 emessa dal Collegio di Garanzia dello Sport presso il CONI nonchè, con motivi aggiunti depositati in data 7 novembre 2018, la decisione resa dalla Corte Federale d’appello a Sezioni Unite, comunicato ufficiale 40/CFA, pubblicata il 25 ottobre 2018 con la quale il Collegio ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Calcio Catania s.p.a. avverso la sentenza resa dal Tribunale Federale Nazionale – sez. Disciplinare, comunicato ufficiale n. 22/TFN – Sezione Disciplinare (2018/2019), pubblicata il 1° ottobre 2018, che a sua volta aveva dichiarato inammissibile il ricorso avverso le delibere del Commissario straordinario della FIGC pubblicate con i comunicati ufficiali nn. 47, 48 e 49 del 13 agosto 2018, con le quali era stato modificato l’organico del Campionato di Serie B, portandolo da 22 a 19 squadre e disposto di non procedere all’integrazione dell’organico di tale Campionato, revocando il precedente C.U. n. 54 del 30 maggio 2018.
Nella specie, la ricorrente era stata retrocessa, al termine del campionato di Serie B 2017/2018, nel Campionato di Serie C.
Con il C.U. n. 54 del 30 maggio 2018, la FIGC aveva stabilito i criteri per l’integrazione degli organici dei campionati di Serie A e Serie B nella stagione sportiva 2018/2019, per l’eventualità  di una vacanza di organico. Pertanto, poichè tre squadre all’esito delle varie fasi previste dal Sistema Licenze Nazionali non erano state ammesse al Campionato di Serie B 2018/2019, con C.U. n. 18 del 18 luglio 2018 la medesima Federazione aveva stabilito il termine perentorio del 27 luglio 2018 per la presentazione delle domande da parte delle società  che avessero interesse a candidarsi per l’integrazione dell’organico.
La Calcio Catania s.p.a. aveva quindi presentato la domanda di ripescaggio.
Nelle more il citato C.U. n. 54 del 2018, recante i criteri per l’integrazione degli organici dei campionati di Serie A e B, era stato perಠimpugnato dal Novara Calcio dinanzi al Tribunale Federale Nazionale. Questo, con decisione del 17 luglio 2018 (C.U. n. 7/TFN), poi confermata con decisione della Corte Federale d’Appello del 6 agosto 2018 (C.U. n. 008/CFA), accoglieva il ricorso, ritenendo illegittima la delibera impugnata nella parte in cui aveva disposto che andassero escluse dalle procedure di ripescaggio le società  sanzionate in via disciplinare per mancato pagamento di emolumenti, ritenute IRPEF, contributi INPS e Fondo fine carriera nei confronti dei propri tesserati, dipendenti e collaboratori, in riferimento alle stagioni sportive 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018.
Le società  Ternana Calcio, Pro Vercelli e Siena Calcio avevano impugnato tale decisione al Collegio di Garanzia del CONI domandandone l’annullamento e, di conseguenza, la conferma della delibera del Commissario Straordinario sui criteri di ripescaggio e integrazione dell’organico del Campionato.
Il Presidente del Collegio di Garanzia, con decreto prot. n. 544 del 10 agosto 2018, aveva sospeso cautelarmente gli effetti della decisione impugnata, fissando per la trattazione del merito della questione l’udienza pubblica del 7 settembre 2018.
In data 13 agosto 2018 il Commissario Straordinario della FIGC, tenuto conto dei ricorsi pendenti sui criteri di ripescaggio ed a fronte dell’intendimento espresso dall’Assemblea della Lega B, che non aveva esaminato i titoli delle società  richiedenti il ripescaggio, optando invece per la riduzione a 19 squadre dell’organico del Campionato di Serie B, pubblicava con i C.U. nn. 47, 48 e 49 del 13 agosto 2018 le tre delibere impugnate, che modificavano l’ordinamento del Campionato di Serie B, portandolo a 19 squadre, con conseguente annullamento del C.U. n. 54 del 30 maggio 2018 e della procedura di integrazione del relativo organico.
Avverso tali delibere commissariali ed il connesso calendario di Serie B (pubblicato il 14 agosto 2018), l’odierna appellante proponeva ricorso al Tribunale Federale Nazionale – sez. Disciplinare; si costituiva inoltre nell’ambito del giudizio proposto dalla Ternana Calcio dinanzi al Collegio di garanzia del CONI, depositando una memoria in vista della discussione prevista per l’11 settembre 2018.
Il Collegio di Garanzia del CONI con decisione n. 676 di pari data, dichiarava inammissibili i ricorsi proposti, dichiarando competente al riguardo il Tribunale Federale Nazionale.
Con ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio depositato in data 20 settembre 2018 ed iscritto al n. RG 10417 del 2018, la Calcio Catania richiedeva l’annullamento, previa concessione di misura cautelare, unitamente alla remissione del Collegio di Garanzia dello Sport presso il CONI, della decisione prot. n. 676 dell’11 settembre 2018, emessa dal Collegio di Garanzia dello Sport presso il CONI, nonchè delle delibere 47, 48 e 49 assunte in data 13 agosto 2018 dal Commissario straordinario della FIGC, delle delibere assunte dall’assemblea della Lega Serie B del 10 e del 30 luglio 2018, inerenti il blocco dei ripescaggi, oltre che del calendario della Lega Serie B pubblicato con CU n. 10 del 14 agosto 2018.
Nel frattempo veniva deciso, con sentenza dell’1 ottobre 2018, il giudizio pendente presso il Tribunale Federale Nazionale; avverso tale decisione in data 3 ottobre 2018 la ricorrente proponeva appello dinanzi la Corte Federale di Appello.
Nelle more, con d.-l. 5 ottobre 2018, n. 115, entrato in vigore il 7 ottobre 2018, venivano emanate “Disposizioni urgenti in materia di giustizia amministrativa, di difesa erariale e per il regolare svolgimento delle competizioni sportive“, riservando tra l’altro alla competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo del Lazio, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società  o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche.
L’art. 1, comma 4, prevedeva inoltre che le disposizioni dello stesso d.-l. n. 115 del 2018 trovassero applicazione «anche ai processi ed alle controversie in corso», espressamente prevedendo la diretta impugnabilità  in sede giurisdizionale delle decisioni degli organi di giustizia sportiva pubblicate anteriormente all’entrata in vigore del medesimo decreto-legge, per le quali fossero ancora pendenti i termini di impugnazione.
In data 25 ottobre 2018 Corte Federale di Appello confermava la decisione del Tribunale Federale Nazionale, dichiarando inammissibile il ricorso proposto da Calcio Catania sul presupposto della mancanza di un interesse qualificato in capo alla società .
Con ricorso per motivi aggiunti venivano quindi impugnati – tra gli altri – i provvedimenti del Commissario straordinario aventi ad oggetto la riduzione del formatà del Campionato di Serie B, nonchè la decisione del Tribunale Federale Nazionale della FIGC in data 1° ottobre 2018 (poi confermata dalla Corte Federale di Appello a sezioni unite del 25 ottobre 2018), con cui il ricorso proposto dal Catania Calcio veniva dichiarato inammissibile, in ragione della mancanza di un interesse qualificato in capo alla predetta società .
Con riferimento ai motivi aggiunti, si costituivano in giudizio il CONI, la FIGC, la Lega Nazionale di Serie B e la Pro Vercelli 1982 s.r.l., eccependo l’inammissibilità  del gravame sotto vari profili.
A sostegno delle proprie ragioni la ricorrente deduceva le seguenti censure:
1) erroneità  della pronuncia di inammissibilità  emessa dagli organi federali, in quanto la società  ricorrente, in ragione della mancata possibilità  di partecipare alla fase di ripescaggio (per la quale aveva presentato apposita domanda entro il termine indicato dalla stessa Federazione) a causa della riduzione del format del campionato di serie B, godeva di un interesse qualificato, trattandosi di sindacare un provvedimento amministrativo adottato nell’ambito dell’esercizio di un potere discrezionale, nonchè di un interesse a ricorrere in quanto quell’annullamento le aveva precluso ogni possibilità  di partecipare al campionato di serie B.
2) la pronuncia degli organi federali sarebbe stata altresì¬ errata per difetto di motivazione, nella misura in cui si erano ritenuti sussistere motivi di prevalente interesse pubblico nelle decisioni della FIGC che avevano portato alla riduzione del format del campionato di serie B.
Con sentenza 7 maggio 2019, n. 5694, il giudice adito dichiarava inammissibili tanto il ricorso introduttivo quanto i motivi aggiunti, sul presupposto che anche “un eventuale accoglimento delle impugnative proposte in questa sede non recherebbe alcuna utilità  alla società  Catania in quanto la stessa incorrerebbe comunque nella preclusione «D3», contenuta nel comunicato n. 54 del 30 maggio 2018, che le impedirebbe anche solo di partecipare alla procedura di ripescaggio per l’integrazione delle vacanze creatasi nel campionato di serie B, una volta ripristinato il format a 22 squadre“.
Avverso tale decisione la Catania Calcio s.p.a. interponeva appello, deducendo i seguenti motivi di impugnazione:
1) Erroneità  ed illogicità  della sentenza – Violazione dell’art 35 c.p.a. – Difetto di istruttoria – Violazione del principio di irretroattività  della sanzione e della certezza della pena.
2) Violazione dell’articolo 3 dello Statuto della F.I.G.C. – Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione articolo 6 CEDU – Violazione articolo 97 Costituzione.
3) Eccesso di potere per carenza e genericità  della motivazione – Eccesso di potere per contraddittorietà  tra pìù atti successivi – Eccesso di potere per carenza di potere.
4) Nullità  delle delibere emanate dal Commissario Straordinario della F.I.G.C. per violazione dell’art. 6 comma 2 e 28 Bis comma 3 Lett. b) dello Statuto F.I.G.C. in relazione agli artt.11 comma 3 e 13 comma 1 delle N.O.I.F.
Riproponeva inoltre le censure già dedotte innanzi al giudice di prime cure.
Si costituivano in giudizio sia la Lega Nazionale Professionisti Serie B che la FIGC, chiedendo la reiezione del gravame poichè infondato. La Lega Professionisti di Serie B proponeva inoltre appello incidentale con cui deduceva la violazione dell’art. 1, commi 647, 648, 649 e 650, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 in relazione agli artt. 2, 18, 24, 100, 102, 103 e 125 Cost., oltre al difetto di legittimazione a ricorrere ed alla piena legittimità  della revoca della procedura di ripescaggio.
Anche il CONI si costituiva, chiedendo la reiezione del gravame poichè infondato.
Infine, la F.C. Pro Vercelli 1892 s.r.l. depositava in atti un atto meramente formale di costituzione.
Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le proprie tesi difensive ed all’udienza del 12 dicembre 2019, dopo la rituale discussione, la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
Ad un complessivo esame delle risultanze di causa, ritiene il Collegio di poter soprassedere dalle istanze preliminari dedotte dall’appellante incidentale in ordine all’asserito difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sul sindacato diretto sulle scelte organizzative federali in tema di campionati, in considerazione dell’evidente infondatezza dell’appello.
Per la medesima ragione si ritiene di poter prescindere dall’esame delle preliminari eccezioni dell’appellante, secondo cui non sussisterebbero i presupporti fattuali (prima ancora che giuridici) individuati dal primo giudice a fondamento dell’inammissibilità  del ricorso introduttivo.
Venendo quindi al merito del gravame, per ragioni di sistematicità  è opportuno – in considerazione dell’oggetto delle censure complessivamente dedotte – esaminare congiuntamente i primi quattro motivi di appello, con i quali viene sostanzialmente contestata – sotto diversi profili – la legittimazione del Commissario straordinario della FIGC ad adottare le tre delibere nn. 47, 48 e 49 del 13 agosto 2018, che modificavano l’organico del Campionato di Serie B.
Con riguardo a detti provvedimenti, in particolare, l’appellante deduce la nullità  – ex art. 21-septies l. n. 241 del 1990 – per violazione dell’art. 13 NOIF, in virt๠della mancata sottoscrizione del Segretario, nonchè il vizio di eccesso di delega, per non essergli mai stato conferito il potere di modificare l’organizzazione dei campionati, se del caso introducendo nuove disposizioni e abrogando quelle in corso di validità .
Ancora, la delibera C.U. n. 47 avrebbe consentito al Consiglio federale il potere di modificare discrezionalmente il format dei Campionati, al ricorrere di “concreti rischi“, espressione quest’ultima di carattere così¬ generico da consentire potenziali abusi e, comunque, un evidente deficità di motivazione circa il ricorrere dei presupposti.
Il provvedimento di riduzione a 19 delle Squadre del Campionato di Serie B adottato dal Commissario straordinario, inoltre, aveva efficacia immediata, laddove ai sensi dell’art. 50, secondo comma, NOIF il nuovo regime avrebbe dovuto entrare in vigore solamente due stagioni dopo.
Quindi, il detto Commissario avrebbe omesso di agire d’intesa con tutte le Leghe interessate, nè avrebbe acquisito i pareri dei competenti organi tecnici; d’altro canto, pur giustificando le proprie scelte con la necessità  di porre rimedio ad una situazione eccezionale, il Commissario avrebbe di fatto modificato il format del Campionato non solo per la stagione allora in corso (2018/2019), ma per tutte.
In termini pìù generali, il provvedimento di nomina del Commissario straordinario non avrebbe attribuito allo stesso il potere di modificare il format del Campionato, limitandosi al ben pìù circoscritto oggetto di consentire il rinnovo degli organi federali precedentemente decaduti.
Il motivo, nelle sue diverse articolazioni, non è fondato.
Con deliberazione n. 52 del 1° febbraio 2018, la Giunta nazionale del CONI, rilevata “una constatata impossibilità  di funzionamento degli organi direttivi della FIGC che si va ad aggiungere alle già denunciate criticità  che concretizzano gravi irregolarità  di gestione e violazioni dell’ordinamento sportivo” e considerato “che il nominando Commissario dovrà  anche valutare la possibilità  di predisporre eventuali nuove norme statutarie e regolamentari da sottoporre – ove previsto – ad apposita assemblea federale per la relativa approvazione“, nominava un Commissario straordinario alla FIGC, “affinchè, con i poteri del Presidente, del Comitato di Presidenza e del Consiglio Federale, ponga in essere tutti gli atti necessari per il regolare funzionamento della Federazione, anche in relazione alle funzioni di controllo e vigilanza sulle strutture federali, ivi inclusa l’eventuale predisposizione di nuove norme statutarie e regolamentari, al fine di consentire la corretta ricostituzione degli Organi Federali – in tutte le sue componenti – e la celebrazione dell’Assemblea Straordinaria Elettiva“.
Ritiene il Collegio che l’ampiezza dei poteri conferiti al Commissario straordinario della FIGC consentisse allo stesso di adottare i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, non potendosi condividere la tesi per cui questi avrebbe esorbitato dai poteri conferitigli con la delibera CONI n. 52 del 2018, sul presupposto che quest’ultima attribuisse sì¬ un potere di modificare anche lo Statuto ed i regolamenti FIGC, ma al solo fine di “consentire la corretta ricostituzione degli organi federali“. Nel caso di specie, per contro, tale facoltà  sarebbe stata utilizzata al diverso fine di modificare l’organizzazione dei campionati, introducendo nuove disposizioni ed abrogando quelle in corso di validità .
In realtà , come sopra riportato, lo specifico obiettivo indicato dall’appellante non era l’unico posto a fondamento della delega di poteri e funzioni attribuita al Commissario, dovendo questi assicurare innanzitutto “la riconduzione della Federazione nell’alveo della legalità  oltre che per garantire gli importanti impegni cui è chiamata“, e ciò proprio “al fine di consentire la corretta ricostituzione degli organi federali“, sia “il regolare funzionamento della Federazione stessa“.
A tal fine, come già si è detto, al Commissario straordinario era stato attribuito il potere di porre “in essere tutti gli atti necessari“, senza espressamente prevedere limitazione alcuna (a conferma dell’estrema ampiezza delle sue attribuzioni, del resto, allo stesso erano stati congiuntamente attribuiti i poteri del Presidente, del Comitato di Presidenza e del Consiglio Federale): per l’effetto, dal momento che ai sensi dell’art. 13 del proprio Statuto, la FIGC “definisce, d’intesa con le Leghe interessate e sentite le Componenti tecniche, l’ordinamento dei campionati“, deve concludersi che tra i poteri del Commissario vi fosse anche quello di intervenire sul format del Campionato di Serie B allora prossimo all’inizio.
Nel caso di specie, del resto, la decisione del Commissario straordinario di definire una volta per tutte la composizione del Campionato 2018/2019 nell’imminenza del suo inizio non appariva – anche in ragione di un’immanente ragione di effettività  e tempestività  delle manifestazioni sportive organizzate in campionati – illogica nè abnorme, ma coerente con l’obiettivo di razionalmente assicurare la buona amministrazione dell’attività  federale, nelle more della ricostituzione degli organi interni della FIGC: per effetto di una serie di ricorsi promossi da alcune società  calcistiche nei confronti – da un lato – di provvedimenti di esclusione e – dall’altro – dei criteri con cui procedere ad eventuali integrazioni di organico, si era infatti venuta a creare una grave situazione di stallo potenzialmente idonea a compromettere il regolare ed ordinato avvio (e di riflesso il successivo svolgimento) della stagione calcistica.
Sotto il profilo procedurale, infine, la modifica del format del Campionato 2018/2019 risulta essere stata posta in essere nel rispetto di quanto previsto dall’art. 27, comma 3, lett. d) dello Statuto della FIGC, avendo in particolare il Commissario esercitato i poteri del Consiglio federale, d’intesa con la sola Lega interessata (la Lega Nazionale Professionisti di Serie B), incidendo l’azione intrapresa solamente sul relativo Campionato, sentite le componenti tecniche – AIC ed AIAC – che dovevano essere consultate (peraltro senza aver titolo a manifestare un formale assenso vincolante alla modifica).
La scelta del Commissario, va poi detto, risulta essere stata condivisa dalla Lega interlocutrice.
Neppure si può parlare, sotto diverso ma concorrente profilo, di lesione di un legittimo affidamento in capo alle squadre di calcio che prima dell’intervento del Commissario confidavano in un ripescaggio.
Va in primo luogo chiarito, in termini di principio, che non risulta configurabile un diritto, tutelabile in giustizia, al “ripescaggio” da parte delle società  sportive non facenti parte dell’organico di Campionato per risultati acquisiti sul campo. L’ipotesi, in effetti, non è prevista da alcuna: disposizione delle NOIF e la possibilità  che la FIGC disponga – nell’eventualità  di una sopravvenuta riduzione del numero delle squadre partecipanti di diritto – l’integrazione dell’organico con società  precedentemente escluse resta del tutto eventuale e comunque incoercibile, in quanto rimessa alla discrezionalità  degli organi federali.
Le società  interessate hanno pertanto una mera aspettativa di fatto a che si proceda in tal senso, fermo restando che ogni decisione assunta dalla Federazione non può prescindere dall’obiettivo prioritario di assicurare il regolare, ordinato e tempestivo svolgimento delle competizioni sportive.
Del resto, per rimanere al caso di specie, la stessa delibera del Commissario straordinario pubblicata con il comunicato ufficiale FIGC n. 18 del 18 luglio 2018, contenente indicazioni sul contenuto delle domande da presentare per l’ipotesi di futuri “ripescaggi”, precisava che l’integrazione del Campionato di Serie B 2018/2019 era solamente “eventuale” e non scontata.
Dunque, a fronte di una data di inizio Campionato già fissata per il 24 agosto 2018, non era irragionevole nè imprevedibile che la FIGC (per il tramite del suo Commissario straordinario), una volta preso atto della sopravvenuta situazione di incertezza e stallo dovuta alla concomitante pendenza di contrapposti ricorsi innanzi agli organi della giustizia sportiva (contro l’esclusione dal Campionato, da una parte, nonchè contro le regole che avrebbero dovuto governare le procedure di integrazione dell’organico, dall’altra), si fosse determinata per risolvere in modo strutturale l’impasse. Ciò faceva non dando seguito alle procedure di integrazione dell’organico, una volta constatato che parte delle stesse regole che a tal fine avrebbero dovuto essere applicate era stata dichiarata illegittima dagli organi della giustizia sportiva.
Sotto altro profilo, non è condivisibile l’argomento secondo cui i provvedimenti commissariali avrebbero dovuto essere assunti nel contraddittorio di tutte le Leghe, alla luce di quanto previsto dagli artt. 13 e 27 dello Statuto FIGC.
L’art. 13, comma 2, stabilisce infatti che: “La FIGC [&] definisce d’intesa con le Leghe interessate e sentite le Componenti tecniche, l’ordinamento dei campionati“, laddove il successivo art. 27, comma 3 lett. d) stabilisce che il Consiglio Federale “[&] delibera d’intesa con le Leghe interessate, sentite le componenti tecniche, con la maggioranza dei tre quarti dei componenti aventi diritto al voto, sull’ordinamento dei campionati e sui loro collegamenti, con particolare riferimento ai meccanismi di promozione e retrocessione“.
E’ del tutto evidente che l’utilizzo della terminologia al plurale (“Leghe”) è lessicalmente dovuto alla necessità  di poter essere applicato a tutti i casi astrattamente configurabili, ivi compresi quelli che involgano gli interessi di una pluralità  di Federazioni. Nel caso di specie, come già detto in precedenza, i provvedimenti sono stati adottati di intesa con l’unica Lega interessata – ossia la Lega Nazionale Professionisti di Serie B – e sentite le componenti tecniche (AIC e AIAC) che oltretutto, in base alla disciplina statutaria, neppure dovevano manifestare il proprio assenso alla modifica proposta, ma essere solamente consultate.
Nel caso di specie, le Delibere impugnate avevano inciso sull’organizzazione e sullo svolgimento del solo campionato di Serie B e non anche su quelli di Lega Pro 2018/2019 e/o di Serie A, dal che la legittimità  del coinvolgimento dell’unica lega interessata (quella di Serie B).
La reiezione del predetto motivo di appello, avente ad oggetto il presupposto fondante l’azione risarcitoria dell’appellante, è assorbente di ogni altra censura da questa dedotta.
Ne consegue pertanto la reiezione del gravame nel suo complesso e, per l’effetto, l’improcedibilità  per sopravvenuto difetto di interesse degli appelli incidentali proposti dalla FIGC e dalla Lega Professionisti di Serie B.
Le spese, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, in favore del CONI, della FIGC e della Lega Nazionale Professionisti di Serie B, delle spese di lite del grado di giudizio, che liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila/00) per ciascuna di essi, oltre Iva e Cpa se dovute.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Raffaele Prosperi, Consigliere
Valerio Perotti, Consigliere, Estensore
Angela Rotondano, Consigliere
Giovanni Grasso, Consigliere

 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 24/2/2020 n.1362 proviene da Giustamm.

]]> Il Consiglio di Stato interviene in tema di giustizia sportiva: un sostanziale superamento della sentenza della Corte Costituzionale 7 febbraio 2011, n. 49 in ambito professionistico? https://www.giustamm.it/dottrina/il-consiglio-di-stato-interviene-in-tema-di-giustizia-sportiva-un-sostanziale-superamento-della-sentenza-della-corte-costituzionale-7-febbraio-2011-n-49-in-ambito-professionistico/ Wed, 30 Oct 2019 18:39:03 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/il-consiglio-di-stato-interviene-in-tema-di-giustizia-sportiva-un-sostanziale-superamento-della-sentenza-della-corte-costituzionale-7-febbraio-2011-n-49-in-ambito-professionistico/ Il Consiglio di Stato interviene in tema di giustizia sportiva: un sostanziale superamento della sentenza della Corte Costituzionale 7 febbraio 2011, n. 49 in ambito professionistico?

Nota a Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 22 agosto 2018, n. 5019 Indice: 1. Lo stato dell’arte: la giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di giustizia sportiva.  2. L’intervento del Consiglio di Stato: fatto e decisione. 3. La ricostruzione del giudice: l’esclusione del diritto economico dello sport dalla competenza

L'articolo Il Consiglio di Stato interviene in tema di giustizia sportiva: un sostanziale superamento della sentenza della Corte Costituzionale 7 febbraio 2011, n. 49 in ambito professionistico? proviene da Giustamm.

]]> Il Consiglio di Stato interviene in tema di giustizia sportiva: un sostanziale superamento della sentenza della Corte Costituzionale 7 febbraio 2011, n. 49 in ambito professionistico?

Nota a Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 22 agosto 2018, n. 5019

Indice: 1. Lo stato dell’arte: la giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di giustizia sportiva.  2. L’intervento del Consiglio di Stato: fatto e decisione. 3. La ricostruzione del giudice: l’esclusione del diritto economico dello sport dalla competenza del giudice sportivo. 4. Gli effetti della sentenza: il superamento della sola tutela per equivalente in ambito professionistico e la conseguente possibilità di impugnare le decisioni disciplinari delle istituzioni sportive.

1. Lo stato dell’arte: la giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di giustizia sportiva
Il quadro di riferimento della pronuncia del Consiglio di Stato in oggetto, legata al tema della giustizia sportiva[1], non può che avere come principale punto di riferimento la giurisprudenza della Corte costituzionale – la quale si è pronunciata sul tema, inizialmente, con la sentenza 7 febbraio 2011, n. 49[2], per poi confermare il suo orientamento con la sentenza 25 giugno 2019, n. 160[3] – attraverso la quale il giudice delle leggi è intervenuto in tema di rapporto tra giustizia statale e giustizia sportiva. Oggetto delle sentenze, come noto, è la legittimità costituzionale del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, recante disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva, successivamente convertito, con modificazioni, dalla legge 17 Ottobre 2003, n. 280, con il quale il legislatore italiano ha curiosamente escluso la tutela giurisdizionale in ambito sportivo (disciplinare e tecnico)[4].
La Corte è intervenuta sulla legittimità costituzionale del decreto in oggetto al fine di realizzare un compromesso tra le seguenti esigenze: da un lato, garantire l’autonomia dell’ordinamento sportivo, quasi sacralmente affermata dal decreto[5]; dall’altro lato, permettere che l’ordinamento giuridico della Repubblica garantisca la tutela giurisdizionale di diritti soggettivi ed interessi legittimi, rispettando il precetto di cui all’art. 24 della Costituzione.
La prima pronuncia della Corte, intervenuta nel 2011, è stata oggetto di amplissima analisi da parte della dottrina successiva, la quale si è sostanzialmente suddivisa tra coloro che si sono trovati d’accordo su quanto statuito[6] e coloro che, al contrario, si sono mostrati profondamente critici[7].
In questa sede è opportuno soffermarsi sui due aspetti maggiormente rilevanti – per la ricostruzione storica e normativa della giustizia sportiva – sanciti dalla Corte costituzionale: anzitutto, in relazione al rapporto tra autonomia dell’ordinamento sportivo e tutela delle posizioni giuridiche rilevanti, rispettivamente ai commi primo e secondo dell’art. 1 del decreto n. 220 del 2003; in secondo luogo, in relazione al rapporto tra il decreto nel suo complesso e la Costituzione, rispettivamente agli artt. 24, 103 e 113.
Relativamente al primo punto in questione, il giudice delle leggi ha confermato, sorprendentemente, la netta prevalenza dell’autonomia dell’ordinamento sportivo rispetto alla tutela delle situazioni giuridiche rilevanti per quello della Repubblica: secondo espressa ammissione della Corte, quindi, il decreto n. 220 del 2003 ha inteso porre in sovra-ordinazione il principio autonomistico rispetto al principio di tutela giurisdizionale delle posizioni giuridiche dei consociati[8].
Diventa, dunque, decisivo il secondo punto in questione: se il decreto n. 220 è chiaro nel porre il principio autonomistico in sovra-ordinazione, il sistema di tutela in ambito disciplinare è certamente di dubbia compatibilità con la Costituzione.
Tuttavia, il giudice delle leggi non è giunto ad una radicale conclusione di incostituzionalità, poiché ha ritenuto possibile interpretare la legge in questione in modo da renderla compatibile con la Costituzione: in particolare, i precetti del decreto n. 220 opererebbero esclusivamente dal punto di vista della tutela “sostanziale”, precludendo al giudice amministrativo la possibilità di emanare decisioni in ambito disciplinare che incidano sulle posizioni giuridiche dei destinatari[9]; al contrario, il decreto n. 220 non vieta che questo intervenga garantendo una tutela “per equivalente”, attribuendo un ristoro economico in ordine ai danni che l’ordinamento sportivo causa attraverso un’erronea applicazione delle sue stesse disposizioni in ambito disciplinare[10].
Il quadro legislativo costituzionalmente orientato, a seguito della sentenza n. 49 del 2011, di conseguenza, è il seguente: il decreto n. 220 ha determinato una compressione della tutela delle posizioni giuridiche rilevanti in ambito sportivo-disciplinare, poiché ha sostanzialmente precluso la possibilità di tutelare diritti soggettivi e interessi legittimi di fronte al giudice ordinario o amministrativo; tuttavia, questa compressione non è incompatibile con il diritto alla difesa costituzionalmente garantito se permette di compensare questa compressione attraverso un ristoro dal punto di vista meramente risarcitorio.
Detto quadro è stato integralmente confermato con la recente pronuncia del 2019, la quale – ripercorrendo le medesime argomentazioni della sentenza n. 49[11] – ha respinto qualsiasi profilo di incostituzionalità giungendo alle stesse conclusioni sin qui esposte[12].

 2. L’intervento del Consiglio di Stato: fatto e decisione.  
All’interno del quadro giuridico come sopra individuato si inserisce la pronuncia del Consiglio di Stato in oggetto: al fine di comprenderne pienamente la portata precettiva, risulta opportuno riassumerne brevemente i fatti in oggetto.
Il signor Zillio Riccardo, atleta non professionista tesserato presso la Federazione Ginnastica d’Italia (F.G.I.), a seguito dell’irregolarità della procedura relativa a due assemblee elettive delle cariche federali – alle quali, a causa di problemi di carattere informatico e disciplinare, l’interessato non aveva potuto esprimere il suo voto – impugnava le deliberazioni presso gli organi di giustizia sportiva[13], senza ottenere un pieno accoglimento delle proprie doglianze. Alla luce di ciò, il signor Zillio ricorreva due volte presso il T.A.R. Lazio[14] – al fine di ottenere un annullamento delle decisioni della giustizia sportiva. Ciò determinava, tuttavia, l’apertura di due giudizi disciplinari nei suoi confronti (a causa della violazione del Regolamento di giustizia e disciplina della F.G.I.[15]), dal seguente sviluppo: il primo giudizio – relativo alla prima impugnazione presso il T.A.R. Lazio – dopo una sospensione in primo grado di dodici mesi, si concludeva, in appello, con un annullamento integrale di qualsiasi addebito[16]; il secondo giudizio – relativo alla seconda impugnazione – si concludeva, invece, con una sospensione definitiva di quattro mesi dalla partecipazione a qualunque attività ufficiale programmata dalla Federazione[17].
L’esito della complessa vicenda processuale esposta è stato il seguente: nel lasso di tempo intercorrente tra il 16 gennaio 2014 e il 26 giugno 2016 l’atleta Zillio Riccardo non aveva potuto partecipare alle attività federali a causa di una sospensione rivelatasi – per ammissione degli stessi organi di giustizia sportiva – illegittima. Ciò aveva causato all’associazione sportiva dell’atleta, la “Corpo Libero Gymnastics a.s.d.”, ingenti (ed ingiusti) danni economici, relativi alla perdita del main sponsor, retrocessione alla categoria inferiore e danno all’immagine[18]. L’associazione proponeva dunque ricorso presso il T.A.R. Lazio – chiedendo quella tutela “per equivalente” statuita dalla Corte costituzionale con la sentenza 49 del 2011 – ottenendo una condanna a carico della F.G.I. per il risarcimento dell’importo di euro 100.000,00 quale danno patrimoniale da perdita di sponsor[19].
La sentenza del Consiglio di Stato oggetto del presente approfondimento si inserisce all’interno del complesso quadro fattuale esposto, avendo ad oggetto la riforma della sentenza del T.A.R. che riconosce il risarcimento del danno: mentre, da un lato, si può osservare che il Tribunale amministrativo aveva cercato di realizzare pienamente quanto statuito dalla Corte costituzionale, garantendo una tutela “per equivalente” a fronte della privazione di qualsiasi tutela “sostanziale” dell’atleta[20], dall’altro lato, il Consiglio di Stato – sorprendentemente – ha ampiamente riformato la pronuncia in oggetto, attraverso una nuova interpretazione della materia sportiva.
Attraverso un’evoluzione argomentativa – la quale sarà successivamente oggetto di ampio approfondimento – il Consiglio di Stato ha annullato la pronuncia del T.A.R. Lazio, privando l’associazione di qualsiasi ristoro economico per il danno subito. Risulta rilevante, di conseguenza, analizzare le ragioni giuridiche che hanno portato a questa decisione, al fine di valutare se le stesse hanno comportato un superamento della giurisprudenza costituzionale sul tema.

 3. La ricostruzione del giudice: l’esclusione del diritto economico dello sport dalla competenza del giudice sportivo  
Il Consiglio di Stato – al fine di legittimare la suddetta pronuncia di annullamento della pronuncia del T.A.R. Lazio – ha provveduto ad una ricostruzione del panorama giuridico della giustizia sportiva. Al fine di comprendere le ragioni della pronuncia, si ritiene rilevante soffermarsi sulle tre seguenti conclusioni raggiunte dal giudice amministrativo: il sistema realizzato dal decreto n. 220 del 2003 è un modello progressivo a giurisdizione condizionata[21]; l’oggetto dell’ordinamento sportivo attiene allo sport inteso come attività di ricreazione umana[22]; la dimensione economica dello sport fuoriesce dall’oggetto di tutela dell’ordinamento sportivo[23].
Attraverso la prima conclusione, dunque, il Consiglio di Stato ha definito il sistema ‘giustizia sportiva-giustizia amministrativa’ – realizzato dal decreto n. 220 – quale “modello progressivo a giurisdizione condizionata, dove coesistono successivi livelli giustiziali, susseguentisi in ragione di oggetto e natura, più o meno specialistica, delle competenze dell’organo giudicante”[24]. Si tratta di una definizione che non si rinviene nella pronuncia della Corte costituzionale del 2011[25] e che si fonda sull’art. 3 del decreto n. 220, il quale prevede la c.d. pregiudiziale sportiva: il giudice sottolinea infatti che, poiché, per poter chiedere la tutela risarcitoria, occorre prima esaurire i gradi della giustizia sportiva – i quali, come noto, si concludono con un atto di un ente pubblico assimilabile ad un provvedimento amministrativo[26] – allora la giurisdizione in tema di ordinamento sportivo non può che essere condizionata. L’aspetto rilevante della conclusione raggiunta – come evidenziato dallo stesso Consiglio di Stato[27] – è che vi deve essere identità di oggetto tra quanto richiesto agli organi di giustizia sportiva e quanto successivamente oggetto della richiesta di risarcimento del danno al giudice amministrativo[28].
Con la seconda conclusione – e quale conseguenza logica della prima conclusione raggiunta dal Consiglio di Stato – il giudice si sofferma su quale sia l’oggetto dell’ordinamento sportivo al quale il legislatore attribuisce una rilevanza pubblicistica e (di conseguenza) in relazione al quale la protezione avviene attraverso questo meccanismo di giurisdizione condizionata. Al fine di definire questo ambito, il Consiglio di Stato si serve dello statuto del C.O.N.I. – il quale può essere ricostruito quale regolamento organizzativo della pubblica amministrazione[29], alla luce della personalità giuridica di diritto pubblico del Comitato[30]. Di conseguenza, il giudice rinviene nell’art. 1, secondo comma, dello statuto del C.O.N.I. una definizione (o delimitazione) di quella parte di attività sportiva che sia oggetto di tutela pubblicistica: si tratta di quell’attività che si caratterizza per essere “elemento essenziale della formazione fisica e morale dell’individuo e parte integrante dell’educazione e della cultura nazionale”.
Infine, la terza conclusione che raggiunge il Consiglio di Stato è che dall’oggetto dell’ordinamento sportivo – così come individuato dallo statuto del C.O.N.I. – fuoriesce la c.d. dimensione economica dello sport e, di conseguenza, tutto il professionismo sportivo[31]. Secondo il giudice, infatti, una tutela giurisdizionale “speciale” – rappresentata dalla giurisdizione condizionata sopra esposta – si giustificherebbe solo laddove sia volta a tutelare interessi pubblicisticamente rilevanti[32]: questi sono solo quelli individuati dalle norme relative all’ordinamento sportivo, nelle quali non rientrano gli aspetti economici legati alle prestazioni sportive, bensì esclusivamente quelli attinenti alla dimensione popolare, sociale, educativa e culturale[33].
Alla luce delle conclusioni raggiunte, è ora possibile comprendere pienamente la pronuncia del Consiglio di Stato: poiché il T.A.R. aveva riconosciuto un risarcimento fondato sulla perdita del contratto di sponsorizzazione – fatto che certamente rientra nella dimensione economica dello sport e fuoriesce dalla sua dimensione sociale – allora detto risarcimento non sarebbe dovuto: si tratterebbe, infatti, della lesione di un bene che fuoriesce dall’oggetto di tutela dell’ordinamento sportivo[34].

4. Gli effetti della sentenza: il superamento della sola tutela per equivalente in ambito professionistico e la conseguente possibilità di impugnare le decisioni disciplinari delle istituzioni sportive

Alla luce del percorso argomentativo del Consiglio di Stato è possibile raggiungere alcune conclusioni e spunti riflessivi che portano a ridimensionare notevolmente le sentenze della Corte costituzionale del 2011 e del 2019[35]. La conseguenza della pronuncia del giudice amministrativo, infatti, determinerebbe che in ambito professionistico (ed anche, in generale, qualora la decisione abbia ad oggetto la dimensione economica dello sport) si possa ottenere una tutela giurisdizionale piena non solo “per equivalente”, ma anche “sostanziale”.
Anzitutto, dall’analisi della pronuncia sembrerebbe concludersi che il Consiglio di Stato neghi in toto la tutela risarcitoria nell’ambito della dimensione economica dello sport. Tuttavia, attraverso un maggior approfondimento, in realtà, risulta che il giudice non priva affatto l’associazione della tutela, ma evidenzia solo che il mezzo processuale utilizzato è errato: al fine di ottenere un ristoro, infatti, non è necessario (e nemmeno possibile) servirsi di quel sistema “speciale” di risoluzione delle controversie – rappresentato dalla giustizia condizionata nella quale vi è una prima fase presso la giustizia sportiva ed una seconda fase presso la giurisdizione amministrativa – qualora la controversia non rientri nell’oggetto di tutela dell’ordinamento sportivo.
Alla luce di ciò, occorre interrogarsi su quale sia il mezzo di tutela idoneo ad ottenere tutela risarcitoria nell’ambito della dimensione economica dello sport e, da questo punto di vista, sembrerebbe potersi giungere alla seguente conclusione: poiché – come ribadito dal Consiglio di Stato – il sistema di giustizia “speciale” sopra descritto rappresenta una legittima deroga all’ordinaria tutela di giustizia solo qualora rientri nell’ambito oggetto dell’ordinamento sportivo, allora ciò che fuoriesce da questo ambito non può che essere tutelato dall’ordinario sistema giurisdizionale, senza alcuna giustizia condizionata.
Di conseguenza, per ottenere una tutela risarcitoria, l’associazione non avrebbe dovuto (né potuto) impugnare la decisione di fronte al giudice amministrativo seguendo il modello di tutela “speciale” delineato dall’art. 2 del decreto n. 220 (come evolutivamente interpretato dalla Corte costituzionale nel 2011) quale decisione erronea dell’organo di ultimo grado della giustizia sportiva.
Al contrario, avrebbe dovuto agire di fronte al giudice ordinario o al giudice amministrativo[36], seguendo il modello “ordinario” di tutela delineato dall’ordinamento per i danni cagionati da un provvedimento amministrativo[37], per il caso in cui sia invalido o semplicemente ingiusto[38].
Infine, si evidenzia che la portata della sentenza non produce i suoi effetti esclusivamente in ambito risarcitorio, ma anche in relazione alla tutela sostanziale: infatti, se nell’ambito del diritto economico dello sport non vi è alcuna deroga in relazione alla tutela giurisdizionale, allora ciò comporta che non vi è alcuna applicazione dei principi stabiliti dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 49 del 2011 e n. 160 del 2019: questo settore fuoriesce dall’applicazione del decreto n. 220, il quale (in via del tutto eccezionale) preclude una tutela mediante impugnazione di un provvedimento amministrativo illegittimo. Di conseguenza, nel caso in cui l’atto che cagiona un danno sia anche invalido, l’associazione o chiunque sia interessato[39] potrà richiedere anche una tutela sostanziale, agendo di fronte al giudice amministrativo al fine di chiedere l’annullamento del provvedimento amministrativo o, in generale, la riforma di qualsiasi atto in materia disciplinare da parte delle istituzioni sportive[40].
Il quadro conclusivo – alla luce della pronuncia del Consiglio di Stato – è dunque il seguente: per quanto riguarda l’ambito sportivo relativo alla dimensione popolare, sociale, educativa e culturale, vige il sistema di tutela delle controversie disciplinato dal decreto n. 220 del 2003 così come evolutivamente interpretato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 49 del 2011; per quanto riguarda l’ambito sportivo relativo alla dimensione economica, al contrario, vige il generale sistema di tutela delle controversie dell’ordinamento italiano. Nulla vieterebbe, quindi, ai destinatari delle decisioni delle istituzioni sportive, di impugnare direttamente l’atto di fronte al giudice amministrativo al fine di ottenerne l’annullamento per la soddisfazione del proprio interesse economico (che fuoriesca dall’ambito pubblicistico dell’ordinamento sportivo).
Ad opinione di chi scrive, in conclusione, il quadro prospettato appare una distorsione della giustizia sportiva oltre ogni ragionevolezza, che non corrisponde né a quanto postulato dalle pronunce della Corte Costituzionale del 2011 e del 2019, né a quanto auspicato dallo stesso Consiglio di Stato. Il giudice delle leggi, infatti, aveva inteso garantire a coloro che subiscono un danno per effetto delle pronunce delle istituzioni sportive un risarcimento pieno ed effettivo. Il giudice amministrativo – al contrario – con lo scopo (quasi arbitrario) di ridurre l’ammontare del risarcimento, ha elaborato questa teoria della “dimensione popolare” del fenomeno sportivo, senza nemmeno rendersi conto dello stravolgimento che la stessa causerebbe su tutto il sistema[41].
La sensazione, infatti, è che il Consiglio di Stato lasci i soggetti dell’ordinamento sportivo titolari di interessi economici molto rilevanti del tutto privi di una tutela giurisdizionale (né effettiva né per equivalente), contravvenendo in toto all’obiettivo della giurisprudenza costituzionale sul tema.

[1] Le prime ricostruzioni sul tema, come noto, risalgono alle opere di W. Cesarini Sforza, La teoria degli ordinamenti giuridici e il diritto sportivo, in Foro it., 1993, I, 1383 ss., e Il diritto dei privati, Milano, 1963; M. S. Giannini, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi, in Riv. dir. sport., 1949, 3 ss.; F. P. Luiso, La giustizia sportiva, Milano, 1975. Si tratta di ricostruzioni orientate al principio della pluralità degli ordinamenti giuridici, le quali hanno incanalato l’attuale ricostruzione sui “binari” che tutt’ora vengono percorsi. Successivamente, sullo sviluppo storico della giustizia sportiva si sono concentrati molti autori, soprattutto alla luce delle evoluzioni che si avrà modo di approfondire in seguito. Ad multis, senza pretesa di esaustività, si segnalano le principali ricostruzioni sul tema: G. Manfredi, Pluralità degli ordinamenti e tutela giurisdizionale: i rapporti tra giustizia statale e giustizia sportiva, Torino, 2007; F. Goisis, La giustizia sportiva tra funzione amministrativa e arbitrato, Milano, 2007; G. Manfredi, Il sindacato del giudice amministrativo sulle norme emanate dagli organi sportivi, in Dir. proc. amm., 2008, I, 615 ss.; G. Manfredi, Gruppi sportivi e tutela endoassociativa, in Giur. cost., 2011; G. Aiello, A. Camilli, Il caso Rosi: il riparto di giurisdizione sul provvedimento disciplinare sportivo, in Riv. dir. sport., 1996, 274 ss.; M. Coccia, Fenomenologia della controversia sportiva e dei suoi modi di risoluzione, in Riv. dir. sport., 1997, 605 ss.; L. Fumagalli, La risoluzione delle controversie sportive: metodi giurisdizionali, arbitrali ed alternativi di composizione, in Riv. dir. sport., 1999, 245 ss.; A. Manzella, La giustizia sportiva nel pluralismo delle autonomie, in Riv. dir. sport., 1993, 1 ss.; F. Modugno, Giustizia e sport: problemi generali, in Riv. dir. sport., 1993, 327 ss.; B. Agostinis, La riforma della giustizia sportiva: un flash in attesa dei regolamenti attuativi, in Giustiziasportiva.it, 2013, III, 16 ss.; B. Agostinis, M. Vigna, Il nuovo codice di giustizia sportiva: una vera rivoluzione per lo sport italiano, in Giustiziasportiva.it, 2014, II, 77 ss.; P. Amato, Il vincolo di giustizia sportiva e la rilevanza delle sanzioni disciplinari per l’ordinamento statuale; brevi riflessioni alla luce delle recenti pronunce del TAR Lazio, in Riv. dir. ec. sport., 2006, III, 44 ss.; M. Antonioli, Sui rapporti fra giurisdizione amministrativa e ordinamento sportivo, in Dir. proc. amm., 2005, 1026 ss.; F. Auletta, Il tramonto dell’arbitrato nel nuovo orizzonte della giustizia sportiva, in Juridicum.it, 2014, 1 ss.; C. Belfiore, La giustizia sportiva tra autonomia e diritto pubblico, in Giur. merito, 2005, 2449 ss.; F. Bonini, Le istituzioni sportive italiane: storia e politica, Torino, 2006; L. Casini, Il diritto globale dello sport, Milano, 2010; P. Moro (a cura di), La giustizia sportiva. Analisi critica della legge 17 ottobre 2003, n. 280, Trento, 2004; I. Del Giudice, La giustizia sportiva tra pretese autonomistiche e tutela dei diritti, in Foro Amm. – Tar, 2008, 2643 ss.; L. Ferrara, L’ordinamento sportivo e l’ordinamento statale si imparruccano di fronte alla Camera di conciliazione ed arbitrato dello sport, in Foro amm-CDS, 2005, 1218 ss.; T.E. Frosini, Il diritto nel calcio ovvero un calcio al diritto?, in Quad. cost., 2004, II, 154 ss.; R. Lombardi, A. Rizzello, F.G. Scoca, M.R. Spasiano (a cura di), Ordinamento sportivo e calcio professionistico: tra diritto ed economia, Milano, 2009; P. Moro, Vincolo sportivo e diritti fondamentali, Pordenone, 2004; M. Mancini, Attività sportive “ufficiali”, intervento pubblico e sussidiarietà, Padova, 2012; E. Russo, L’ordinamento sportivo e la giustizia sportiva, in Giustiziasportiva.it, 2006, 1 ss.; S. Papa, Il procedimento innanzi agli organi di giustizia sportiva, Napoli, 2014; P. Sandulli, M. Sferrazza, Il giusto processo sportivo. Il sistema di giustizia sportiva della Federcalcio, Milano, 2015; M. Sanino, F. Verde, Il diritto sportivo, Padova, 2015; M. Sanino, Giustizia sportiva, Padova, 2016.
[2] Si tratta della sentenza della Corte costituzionale, 12 febbraio 2011, n. 49, in Giur. cost., 2011, I, 664 ss., con note di G. Manfredi, Gruppi sportivi e tutela endoassociativa, 687 ss., e A. A. Di Todaro, La tutela effettiva degli interessi tra giurisdizione sportiva e statale: la strana “fuga” della Corte dal piano sostanziale a quello per equivalente, 696 ss., nonché in Dir. sport., 2011, 71 ss., con nota di M. Mancini, La Corte costituzionale individua il punto di equilibrio nei rapporti tra ordinamento “autonomo” sportivo e ordinamento “sovrano” statale, tra espansione degli ambiti di “rilevanza” e riduzione delle modalità di tutela, 91 ss., e in Resp. civ., 2011, 417 ss., con nota di G. Facci, Il risarcimento del danno come punto di bilanciamento tra il controverso principio dell’autonomia dell’ordinamento sportivo e l’art. 24 cost., 420 ss.
[3] Si tratta della sentenza Corte costituzionale 25 giugno 2019, n. 160, emanata a seguito dell’ordinanza di rinvio TAR Lazio, I ter, 11 ottobre 2017, n. 10171, con la quale si prospettavano i medesimi problemi di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi primo e secondo, del d.l. 220 del 2003. Il giudice delle leggi ha respinto nuovamente la questione della legittimità costituzionale, ritenendo insussistente ogni critica mossa alla sentenza del 2011: in particolare “il giudice a quo muove da una lettura non corretta della sentenza n. 49 del 2011, la quale non afferma la «equipollenza» tra le due tutele, ma si limita a escludere che la mancanza di un giudizio di annullamento sia di per sé in contrasto con quanto previsto dall’art. 24 Cost., in quanto la disciplina in discussione riconosce all’interessato, secondo il diritto vivente, «una diversificata modalità di tutela giurisdizionale». La sentenza prende le mosse dall’espresso presupposto che la forma di tutela per equivalente sia sicuramente diversa rispetto a quella in via generale attribuita al giudice amministrativo, ma giudica il rimedio risarcitorio di regola idoneo a garantire un’attitudine riparatoria adeguata (punto 4.5. del Considerato in diritto). La soluzione non si fonda dunque su una presunta equiparazione dei due rimedi, che all’evidenza non sussiste, ma, come ripetuto più volte, sulla non irragionevolezza dello specifico limite legislativo posto alla tutela delle posizioni soggettive lese, la cui introduzione non deve ritenersi in assoluto preclusa dalle norme costituzionali che garantiscono il diritto di difesa e il principio di effettività della tutela giurisdizionale. [&] In conclusione, le questioni non sono fondate sotto nessuno dei profili prospettati dal rimettente”.
[4] Anzitutto, l’art. 2 del d.l. 220/2003, statuisce che, “in applicazione dei principi di cui all’articolo 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto: a) il corretto svolgimento delle attività sportive ed agonistiche; b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive.” Coordinato con l’art. 3 del medesimo decreto, il quale parla di “controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’articolo 2”, determina l’esclusione della tutela giurisdizionale negli ambiti di cui alle lettere ‘a’ e ‘b’, ovverosia la materia tecnica e disciplinare.
[5] Cfr. art. 1 d.l. 220/2003: “La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale [&]”.
[6] In particolare, in dottrina, in senso favorevole si è espresso F. Blando, Finale di partita. La Corte Costituzionale “salva” l’autonomia dell’ordinamento sportivo italiano, in Riv. dir. sport., 2011, 1 ss., il quale ha definito la sentenza “storica e coraggiosa”, ritenendola perfettamente compatibile con la tutela dei diritti che è garantita dalla Costituzione e, in generale, dalla giurisprudenza della Corte costituzionale; si veda anche L. Giacomardo, Sanzioni disciplinari sportive e rapporti tra ordinamenti, giustiziasportiva.it, II, 124 ss., il quale ha messo in luce il fatto che, da un lato, la Corte si è dimostrata consapevole delle esigenze di autonomia dell’ordinamento sportivo, ampiamente statuite dal d.l. 220 del 2003; dall’altro lato, ha sottolineato che non vi è alcuna compressione della tutela dei diritti, poiché il risarcimento per equivalente garantisce una piena soddisfazione, ex post, delle propria posizione giuridica rilevante.
[7] In senso critico si è espressa gran parte della dottrina, e probabilmente a ragion veduta, poiché la privazione di un diritto alla difesa “sostanziale”, seppur con numerosi sforzi e argomentazioni, non sembra conforme allo stato di diritto sottoposto alla nostra Costituzione. Ad multis, tra le opinioni contrarie, si veda G. Manfredi, Gruppi sportivi e tutela endoassociativa, cit., 687 ss., il quale ha messo in luce che il “peculiare bilanciamento” realizzato dalla Corse sembra tutelare in maniera eccessiva la libertà associativa, a danno dei diritti dei cittadini, nonché M. Mancini, La Corte costituzionale individua il punto di equilibrio nei rapporti tra ordinamento “autonomo” sportivo e ordinamento “sovrano” statale, tra espansione degli ambiti di “rilevanza” e riduzione delle modalità di tutela, cit., 102, il quale mette in evidenza che “in realtà, [&] il ragionamento seguito dalla Corte appare poco persuasivo e comunque non del tutto idoneo a garantire un equilibrato “bilanciamento” degli interessi contrapposti. In primo luogo, infatti, il tenore letterale delle disposizioni legislative non permette in alcun modo di suffragare la tesi della tutela ‘dimidiata’”.
[8] Cfr. Corte Cost., 49/2011: “Il legislatore del 2003 si sarebbe, infatti, limitato a precisare, riportandosi ad un consolidato orientamento precedentemente formatosi sia in dottrina che in giurisprudenza, quali sono gli atti delle “associazioni sportive” indifferenti per l’ordinamento statale e che, pertanto, sfuggono alla giurisdizione di questo. Fra questi gli atti con i quali viene sanzionato il comportamento del tesserato sul piano disciplinare. Tale scelta risponderebbe ad un generale criterio di ragionevolezza, rispettando l’autonomia dell’associazionismo sportivo. La diversa opinione formulata dal rimettente, secondo la quale, ferma restando la distinzione fra sanzioni tecniche e sanzioni ordinarie, sarebbero rilevanti per l’ordinamento generale le sanzioni disciplinari ordinarie incidenti su di un interesse patrimoniale o morale del destinatario di esse, sarebbe tale che travolgerebbe anche la stessa distinzione, essendo evidente che anche da una sanzione tecnica possono derivare rilevanti conseguenze sia di carattere patrimoniale che di carattere morale”. Non sarebbe più accettabile, dunque una ricostruzione come quella del TAR Lazio, III, sentenza 7331/2006: “Il d.l. 220, in applicazione del principio di autonomia dell’ordinamento sportivo da quello statale, riserva al primo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto ‘i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive’; tuttavia, detto principio, letto unitamente all’art. 1, secondo comma, dello stesso decreto legge, non appare operante nel caso in cui la sanzione non esaurisce la sua incidenza nell’ambito strettamente sportivo, ma rifluisce nell’ordinamento generale dello Stato”.
[9] Cfr. Corte Cost., 49/2011: “È sicuramente una forma di tutela, per equivalente, diversa rispetto a quella in via generale attribuita al giudice amministrativo [&], ma non può certo affermarsi che la mancanza di un giudizio di annullamento [&] venga a violare quanto previsto dall’art. 24 Cost. Nell’ambito di quella forma di tutela che può essere definita come residuale viene, quindi, individuata, sulla base di una argomentata interpretazione della normativa che disciplina la materia, una diversificata modalità di tutela giurisdizionale”.
[10] La Corte sottolinea inoltre che “tra l’altro, le ipotesi di tutela esclusivamente risarcitoria per equivalente non sono certo ignote all’ordinamento. Infatti – ed il riferimento è pertinente in quanto si verte in tema di giurisdizione esclusiva -, è proprio una disposizione del codice civile, vale a dire l’art. 2058, richiamata dall’art. 30 del recente d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 [&], a prevedere il risarcimento in forma specifica come un’eventualità («qualora sia in tutto o in parte possibile»), peraltro sempre sottoposta al potere discrezionale del giudice («tuttavia il giudice può disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente, se la reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore»)”.
[11] Cfr. Corte costituzionale, sentenza 25 giugno 2019, n. 160: “Come ricordato anche nella sentenza n. 49 del 2011 (punto 4.5. del Considerato in diritto, dove si menziona il disposto dell’art. 2058 del codice civile, richiamato dall’art. 30 cod. proc. amm.), l’esclusione della tutela costitutiva di annullamento e la limitazione della protezione giurisdizionale al risarcimento per equivalente non è un’opzione sconosciuta al nostro ordinamento. Si tratta, al contrario, di una scelta che corrisponde a una «tecnica di tutela assai diffusa e ritenuta pienamente legittima in numerosi e delicati comparti», tra i quali l’ambito lavoristico, come ha osservato la giurisprudenza di legittimità occupandosi proprio delle disposizioni qui censurate”.
[12] In particolare, la Corte costituzionale ha confermato che “il risarcimento rappresenta in linea generale una forma in sé non inadeguata di protezione delle posizioni dei soggetti colpiti dalle sanzioni sportive, non va trascurato il rilievo che assume, nell’ambito di una vicenda connotata pubblicisticamente quale quella in esame, l’accertamento incidentale condotto dal giudice amministrativo sulla legittimità dell’atto, di cui anche gli organi dell’ordinamento sportivo non possono non tenere conto”. L’unico elemento di novità della pronuncia del 2019, a ben vedere, è rappresentato dall’espressa presa di posizione in tema di misure cautelari, in relazione alle quali il giudice delle leggi ritiene costituzionalmente legittima “l’impossibilità di ottenere la sospensione interinale dell’efficacia degli atti di irrogazione delle sanzioni disciplinari sportive”.
[13] In relazione ad una prima assemblea, svoltasi il 15 dicembre 2013, l’interessato, non avendo potuto esprimere il suo voto a causa di impedimenti dal punto di vista informatico, aveva impugnato la delibera chiedendo, in via principale, l’annullamento integrale e, in via subordinata, l’annullamento della sola parte relativa al suo voto: in primo grado, il Consiglio direttivo federale aveva dischiarato inammissibile l’impugnazione; in secondo grado, l’Alta Corte di Giustizia del C.O.N.I., con sentenza n. 15 del 2013, aveva rigettato la richiesta principale e accolto esclusivamente quella subordinata. Successivamente, a causa dell’impugnazione di cui infra, l’interessato veniva sospeso: la Federazione convocava, dunque, una assemblea straordinaria, svoltasi in data 7 settembre 2013, in relazione alla quale l’interessato, non avendo potuto esprimere il suo voto a causa della sospensione, aveva proposto due distinti ricorsi all’Alta Corte di Giustizia per ottenere l’annullamento della convocazione e l’annullamento della delibera assembleare: l’organo del C.O.N.I., con sentenza n. 31 del 2013 rigettava il primo ricorso e dichiarava inammissibile il secondo.
[14] Si tratta dei ricorsi r.g. 7721 del 2013 e r.g. 962 del 2014.
[15] Cfr. artt. 2 e 27 del Regolamento di giustizia e disciplina della F.G.I.: “Art. 2 – Doveri e obblighi. [&] 3. Tutti coloro che sono comunque sottoposti alla osservanza delle norme federali devono mantenere condotta conforme ai principi della lealtà, della probità, della rettitudine e devono osservare il Codice di Comportamento Sportivo. [&]”. “Art. 27 – Presentazione di esposti o denunce in forma circolare. 1. La Società od i Tesserati che intendano denunciare un illecito disciplinare debbono riferire la notizia al Procuratore Federale, con le modalità di cui all’art. 12 del Regolamento di Organizzazione e Funzionamento della Procura generale dello sport. 2. La Società od i Tesserati che presentano esposti, ricorsi o denunce ad uffici diversi da quelli competenti, in ambito federale o del C.O.N.I., o inviano esposti in forma circolare sono puniti con la sanzione inibitoria per un periodo non inferiore a tre mesi e fino a un anno”.
[16] Cfr. sentenza dell’Alta Corte di Giustizia del C.O.N.I., n. 15 del 2013.
[17] Cfr. sentenza dell’Alta Corte di Giustizia del C.O.N.I., n. 31 del 2013.
[18] Si segnala, inoltre, che il risarcimento del danno è stato richiesto anche dall’atleta stesso, attraverso una vicenda processuale che ha seguito sviluppi analoghi a quella in oggetto: in particolare, con sentenza T.A.R. Lazio, sezione I ter, 10 novembre 2016, n. 11146, in giustizia-amministrativa.it, il giudice amministrativo aveva riconosciuto al signor Zillio danni per l’importo di euro 14.650; successivamente, il Consiglio di Stato, sezione V, con sentenza 24 agosto 2018, n. 5046 – immediatamente successiva alla pronuncia oggetto del presente approfondimento – in giustizia-amministrativa.it, ha riformato la decisione sulla base delle medesime argomentazioni della pronuncia in oggetto.
[19] Il ricorso citato è stato deciso dal T.A.R. Lazio, sezione I ter, 23 gennaio 2017, n. 1163, in giustizia-amministrativa.it, con la quale il giudice amministrativo, decidendo sui ricorsi sopra citati, riuniti per comunanza di causa, ha statuito che “la ricorrente ha fornito idonea prova documentale: della sussistenza, per gli anni precedenti, del contratto di sponsorizzazione con la Promo Security s.a.s., che per l’anno 2013 ammontava ad ¬ 100.000 (come da contratti e fatture in atti); del fatto che la sospensione dell’atleta sia stata causa diretta ed immediata del mancato rinnovo del contratto stesso per l’anno 2014, come attestato dal fax inviato dalla società promo Security in data 22 gennaio 2014. Il danno per perdita di sponsor, in quanto danno patrimoniale causato direttamente dalla sospensione dell’atleta va, dunque, risarcito, per l’intero ammontare del contratto, preventivato dalla società per l’anno 2014, per un importo pari ad ¬ 100.000”.
[20] Cfr. Corte Cost. n. 49/2011: “Deve, quindi, ritenersi che la esplicita esclusione della diretta giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari – posta a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo – non consente che sia altresì esclusa la possibilità, per chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, di agire in giudizio per ottenere il conseguente risarcimento del danno”.
[21] Per una definizione, si consenta un riferimento a A. Travi, Lezioni di giustizia amministrativa, Torino, 2018, 100: “Per giurisdizione condizionata si intende l’accesso alla tutela giurisdizionale che risulti subordinato al previo esperimento di un ricorso in via amministrativa. In questi casi, poiché l’azione giurisdizionale è ammessa solo dopo la presentazione del ricorso amministrativo, non è possibile adire immediatamente al giudice”.
[22] Il Consiglio di Stato, infatti, nella sentenza in oggetto evidenzia che “l’ordinamento sportivo – con gli inerenti pubblici approntamenti e investimenti per strutture e per servizi – dagli albori ha i fondamentali nello sport inteso come attività di ricreazione umana (desport, diporto), quand’anche agonistica o praticata in veste professionale; vale a dire di cura del benessere fisico in termini di salute, di formazione della personalità, di educazione alla cooperazione e alla sana e leale competizione: elementi tutti che ineriscono alla dignità della persona umana (e che dunque oggi rilevano ai sensi dell’art. 2 Cost.) e che originano dalla contrapposizione alla tradizionale fatica lavorativa e alla commercializzazione dello sforzo fisico individuale e che proprio per questo sono elevati a oggetto di pubblica cura e intervento”.
[23] Crf. Consiglio di Stato, sentenza 5019/2018: “[dall’ordinamento sportivo] esulano i rapporti individuali con terzi non intrinseci alle «attività sportive», in primis di carattere economico, che sull’attività sportiva possano, più o meno occasionalmente, venire per motivo contrattuale a innestarsi”.
[24] Cfr. Consiglio di Stato, sentenza 5019/2018.
[25] Anzi, si noti che la conclusione raggiunta dal Consiglio di Stato sembra poco compatibile con la giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di giurisdizione condizionata. Mentre in un primo e risalente indirizzo, ben evidenziato nella sentenza 16 giugno 1964, n. 47, in Giur. cost., 1964, 586 ss., con nota di C. Esposito, Onere del previo ricorso amministrativo e tutela giurisdizionale dei diritti, la Corte aveva sostenuto che l’ordinamento, ed in particolare l’art. 24 della Costituzione, non garantivano l’immediatezza della tutela giurisdizionale, ma esclusivamente la sua indefettibilità – con particolare riferimento ad un sistema nel quale tutta la giustizia amministrativa era incentrata sull’obbligo di previo esaurimento dei ricorsi amministrativi – successivamente la Corte ha cambiato indirizzo. In particolare, come risulta, ad multis, dalla sentenza 6 luglio 2000, n. 276, in giurcost.org, “la giurisprudenza consolidata [ormai] di questa Corte ritiene che l’art. 24 della Costituzione, laddove tutela il diritto di azione, non comporta l’assoluta immediatezza del suo esperimento, ben potendo la legge imporre oneri finalizzati a salvaguardare ‘interessi generali’, con le dilazioni conseguenti”. In altre parole, sono ritenute legittime dilazioni meramente temporali ma il giudice delle leggi richiede il rispetto di una duplice condizione: che si tratti di mera procedibilità dell’azione e che vi sia un interesse rilevante. Da questo punto di vista, se da un lato può risultare rilevante l’autonomia dell’ordinamento sportivo, si possono presentare dubbi circa il mezzo di tutela prescelto, il quale preclude qualsiasi tutela sostanziale e non certo quale condizione di mera procedibilità.
[26] L’Alta Corte di Giustizia (oggi Collegio di Garanzia dello Sport), ultimo grado della giustizia sportiva, è infatti un organo del C.O.N.I., ente con personalità giuridica di diritto pubblico ex art. 1 del D. Lgs. 23 luglio 1999, n. 242, recante disposizioni in ordine al “Riordino del Comitato Olimpico Nazionale Italiano – CONI”. La decisione definitiva del giudice sportivo è stata per la prima volta ricostruita in termini di provvedimento amministrativo dalla giurisprudenza amministrativa degli anni ’80 sia del Consiglio di Stato, nel parere della sezione II, 6 luglio 1983, n. 424, in Riv. dir. sport., 1984, 480 ss., che da numerose pronunce del Tribunale Amministrativo, tra le quali si richiamano, ad multis: TAR Lazio, sezione III, 8 febbraio 1988, n. 135, in I T.A.R., 1988, I, 761 ss.; TAR Lazio, sezione III, 15 ottobre 1980, n. 882; TAR Lazio, sezione III, 10 giugno 1981, n. 569; TAR Lazio, sezione III, 22 ottobre 1979, n. 680.
[27] Cfr. sentenza Consiglio di Stato 5019/2018: “Come è in genere per siffatti sistemi di tutela, la razionalità dell’assetto in progressione comporta che le successive domande di tutela, che hanno per presupposto l’espletamento delle prime, siano informate al principio di sussidiarietà e di economia dei mezzi e siano tra loro coerenti per oggetto, in primis dal punto di vista funzionale: vale a dire per fondamenti della causa petendi. La ragione del domandare giustizia, cioè la prospettazione della lesione di cui si chiede la riparazione o il ristoro, non può che avere la medesima latitudine: pur se, in rapporto al tipo di giudicante e ai suoi poteri, può mutare il formale petitum, cioè la “modalità di tutela giurisdizionale”. Non si può chiedere al livello successivo giustizia per una causa e per un bene della vita diversi da quelli invocati al livello necessariamente presupposto”.
[28] Il Consiglio di Stato, infatti, nella pronuncia in oggetto, sottolinea che un sistema di giustizia condizionato – il quale rappresenta un’importante deroga ai principi costituzionali – si può giustificare, conformemente alla giurisprudenza costituzionale sul tema sopra citata, solo qualora vi siano interessi pubblicisticamente rilevanti, i quali legittimano l’esercizio di un potere. Secondo il giudice, infatti, “si esulerebbe dalle ragioni di una particolare tutela giurisdizionale pubblica che ha per base espressa quelle dell’organizzazione pubblicistica dell’attività sportiva e la garanzia del suo legittimo funzionamento: il che è quanto giustifica la condizionata giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. z) Cod. proc. amm., che concerne atti – come quelli attorno a cui qui si verte – originati nell’esercizio di attività a valenza pubblicistica”. Si segnala, in relazione alle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che il legislatore, con il d.l. n. 115, 5 ottobre 2018, aveva modificato l’art. 3 del d.l. 220 del 2003, introducendo il seguente testo: “Sono in ogni caso riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ed alla competenza funzionale inderogabile del tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche. Per le stesse controversie resta esclusa ogni competenza degli organi di giustizia sportiva, fatta salva la possibilità che lo statuto e i regolamenti del CONI e conseguentemente delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, prevedano organi di giustizia dell’ordinamento sportivo che, ai sensi dell’articolo 2, comma 2, del presente decreto decidono tali questioni anche nel merito ed in unico grado e le cui statuizioni, impugnabili ai sensi del precedente periodo, siano rese in via definitiva entro il termine perentorio di trenta giorni dalla pubblicazione dell’atto impugnato. Con lo spirare di tale termine il ricorso all’organo di giustizia sportiva si ha per respinto, l’eventuale decisione sopravvenuta di detto organo è priva di effetto e i soggetti interessati possono proporre, nei successivi trenta giorni, ricorso dinanzi al tribunale amministrativo regionale del Lazio”. Inoltre, il medesimo decreto aveva riformato anche l’art. 133 del codice del processo amministrativo, introducendo la lettera z-septies: “Le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche”. Detto decreto legge non è poi stato convertito nei termini e, di conseguenza, è decaduto dalla sua efficacia; ciononostante – a livello interpretativo del sistema nel suo complesso – si tratta di una nuova conferma di quanto statuito dal Consiglio di Stato, ovverosia che l’attività delle organizzazioni sportive comporta l’esercizio di un potere amministrativo.
[29] Come sottolinea, infatti, M. Clarich, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, III ed. 2017, 72-73, “a partire dagli anni novanta del secolo scorso, molti altri enti pubblici hanno acquisito una maggiore autonomia organizzativa e funzionale (università, camere di commercio, ecc.), che include, di regola, anche la potestà di dotarsi di un proprio statuto, nell’ambito dei principi stabiliti dalla legge, e di regolamenti di organizzazione e di disciplina delle funzioni”. Si tratta, di conseguenza, di atti normativi secondari di natura amministrativa.
[30] La natura giuridica del C.O.N.I. si è definita compiutamente solo successivamente alla caduta del fascismo ed è oggi disciplinata dalla legge legge 16 febbraio 1942, n. 426, la quale, all’art. 11 statuisce che “il Comitato olimpico nazionale italiano (C.O.N.I.) è parificato alle amministrazioni dello Stato. Tale equiparazione non si estende alle imposte dirette”. L’evoluzione strutturale dell’ente è ben descritta da F. P. Luiso, La giustizia sportiva, cit., 585: “Con ciò il Coni era trasformato in un ente pubblico indipendente, poiché veniva a mancare ogni rapporto di potestà-soggezione con organi od enti pubblici, sia per quel che riguarda, come si è visto, il conferimento degli uffici di amministratori, sia per quel che attiene alla mancanza di poteri di indirizzo e controllo. [&]  In conseguenza di ciò, attualmente si hanno le seguenti incongruenze: che vi è un ente pubblico indipendente ad appartenenza non obbligatoria; che Tesser parte dell’organizzazione Coni-federazioni sportive è cosa estremamente favorevole, per i privilegi di cui gode, in fatto, detta organizzazione, soprattutto per ciò che attiene alla gestione degli impianti sportivi”.
[31] Il Consiglio di Stato evidenzia che, “se la realtà delle cose impone di considerare una «dimensione economica dello sport», questa va comunque conciliata «con la sua inalienabile dimensione popolare, sociale, educativa e culturale» (cfr. art. 2, comma 5, del medesimo Statuto). Si iscrive in quest’ultimo àmbito il c.d. professionismo sportivo”, il quale, di conseguenza, fuoriesce dalla dimensione puramente sociale dello sport.
[32] Il Consiglio di Stato, 5019/2018, come già citato, sottolinea che le ragioni di una particolare tutela giurisdizionale hanno un senso solo nel caso in cui siano volte a garantire un’organizzazione di natura pubblicistica e non meramente commerciale.
[33] Così, l’articolo 2, comma 5, dello Statuto del C.O.N.I.: “Il CONI, nell’ambito dell’ordinamento sportivo, detta principi per conciliare la dimensione economica dello sport con la sua inalienabile dimensione popolare, sociale, educativa e culturale”.
[34] Al fine di comprendere i confini del quid risarcibile secondo la ricostruzione del giudice amministrativo, risulta molto interessante la sentenza Consiglio di Stato, sezione V, n. 5046/2018, cit., relativa al risarcimento in favore dell’atleta Zillio: in questa pronuncia, infatti, mentre si conferma l’impossibilità di risarcire i danni patrimoniali, i quali fuoriescono dall’ambito di tutela dell’ordinamento sportivo, si riconosce il risarcimento del danno non patrimoniale, sub specie danno psichico, derivante dall’illegittima sospensione.
[35] Si noti che, successivamente alla pronuncia del 2011, il dibattito circa la legittimità costituzionale del decreto n. 220 non si è affatto sopito successivamente alla pronuncia della Corte. Un’ulteriore evoluzione rilevante, infatti, è rappresentata dall’ordinanza di rinvio alla Corte costituzionale, TAR Lazio, I ter, 11 ottobre 2017, n. 10171, con la quale si è nuovamente posta la questione della legittimità costituzionale del d.l. 220 del 2003. Sul tema, in particolare v. G. Greco, Giustizia sportiva e tutela giurisdizionale sulle sanzioni disciplinari, alla luce del principio di proporzionalità, in Federalismi.it, 2018: “Con l’ordinanza n. 10171 dello scorso 11 ottobre 2017, il TAR Lazio, sez. I-ter, ha rimesso alla Corte costituzionale la questione di legittimità dell’art. 2, c. 1 e 2, della l. 280 del 2003, già oggetto di pronuncia da parte della stessa Consulta con la sentenza n. 49/2011 nel senso di consentire al giudice amministrativo la sola cognizione della domanda risarcitoria. Viene, però, di nuovo sottolineato come rispetto all’esclusione della tutela caducatoria innanzi al giudice statale, vi siano profili di contrasto non solo con l’art. 24 Cost. (parametro su cui si è basata la sentenza n. 49), ma anche con gli artt. 103 e 113 Cost. Dopo appena sei anni di distanza, dunque, il rapporto tra la giustizia sportiva e la giustizia statale torna al vaglio dei Giudici costituzionali. E forse la ragione per cui in così pochi anni la stessa norma sia stata sottoposta per due volte alla Consulta trova il suo fondamento nel fatto che il rapporto tra il diritto sportivo e il diritto statuale sconta da sempre il problema della possibile qualificazione di quest’ultimo in termini di ordinamento. Problema che assume sovente carattere nominalistico (perché in larga parte dipendente da ciò che si intende per “ordinamento”) e che comunque è normativamente superato dall’espresso riconoscimento (sia in sede costituzionale, sia in sede di normazione primaria) dell”ordinamento sportivo'”. Alla suddetta ordinanza è seguita, successivamente, la nuova sentenza della Corte costituzionale sul tema, 25 ottobre 2019, n. 160, la quale, tuttavia, ha in toto confermato quanto statuito nel 2011 e, di conseguenza, ha disatteso qualsivoglia speranza di una nuova posizione del giudice delle leggi sul tema. Per un approfondimento della sentenza in questione, v. supra nota 3.
[36] Ad oggi, infatti, la competenza in tema di risarcimento del danno derivante da un provvedimento amministrativo è ripartita tra giudice ordinario e giudice amministrativo secondo il seguente criterio: per il caso in cui il danno sia cagionato dall’invalidità del provvedimento, la materia è riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sulla base dell’art. 7, quarto comma, del codice del processo amministrativo, il quale si riferisce alle controversie “relative al risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”; al contrario, come confermato recentemente da un’ordinanza della Corte di Cassazione, sezioni unite, 24 settembre 2018, n. 22435, in italgiure.giustizia.it, qualora il provvedimento sia valido ma cagioni ugualmente un danno ingiusto, non si rientra all’interno della materia di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e, di conseguenza, si riespande la competenza generale del giudice ordinario.
[37] Limitandosi a citare le principali fonti legate alla responsabilità della pubblica amministrazione in tema di danni cagionati dai suoi funzionari nell’esercizio di un’attività pubblica, si rileva d’interesse l’art. 28 della Costituzione, il quale estende allo Stato ed agli enti pubblici la responsabilità civile per gli atti compiuti dai funzionari e dai dipendenti dello Stato e degli enti pubblici in violazione di diritti; il d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3, recante la disciplina dei danni riferiti ai meri comportamenti, ovverosia delle condotte non ricollegabili all’esercizio di un potere; l’art. 2043 del codice civile, il quale, sulla base dell’interpretazione della Corte di Cassazione, Sezioni Unite, sentenza 22 luglio 1999, n. 500, sanziona il danno ingiusto cagionato per la lesione di un interesse legittimo da parte di un provvedimento della pubblica amministrazione.
[38] Si ricorda, infatti, che la decisione di ultimo grado della giustizia sportiva è assunta dal Collegio di Garanzia dello Sport il quale, essendo un organo del C.O.N.I., ha connotati pubblicistici e, di conseguenza, adotta decisioni aventi la natura giuridica di provvedimenti amministrativi, che seguono il conseguente regime risarcitorio.
[39] Sarà certamente necessario che chi agisce rispetti i requisiti di azione richiesti dal processo amministrativo, nel quale, come sottolineato nuovamente da una recente sentenza del Consiglio di Stato, sezione VI, 21 marzo 2016, n. 1156, in giustizia-amministrativa.it, devono essere sussistenti le tre seguenti condizioni: “a) la titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come interesse legittimo, inteso come posizione qualificata – di tipo oppositivo o pretensivo – che distingue il soggetto dal quisque de populo in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa; b) l’interesse ad agire, ovvero la concreta possibilità di perseguire un bene della vita, anche di natura morale o residuale, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto, a norma dell’art. 100 Cod. proc. civ.; c) la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio, in quanto titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo”.
[40] Si segnala, infatti, che – poiché, ex art. 133, lett. z, del codice del processo amministrativo, sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “le controversie aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo” – la tutela dei rapporti giuridici relativi alle controversie tra privati e istituzioni sportive, a prescindere dalla natura giuridica privata o pubblica delle stesse, sarebbe di competenza del giudice amministrativo. Alla luce di ciò, non è necessario valutare di volta in volta se l’atto dell’istituzione sportiva è o meno un provvedimento amministrativo: valutazione che sarebbe semplice in relazione agli atti del C.O.N.I., ente pubblico ex art. 1 D.Lgs. 242/1999, ma estremamente complicato per quanto riguarda gli atti delle Federazioni sportive, in relazione ai quali – essendo le Federazioni, ex art. 15 D.Lgs. 242/1999, soggetti privati che svolgono per delega funzioni pubbliche attribuite al Comitato Olimpico – andrebbe ricostruito di volta in volta l’interesse pubblico o privato che perseguono.
[41] La Corte costituzionale, infatti, nella sentenza 7 febbraio 2011, n. 49, espressamente ha affermato che “in tali fattispecie deve, quindi, ritenersi che la esplicita esclusione della diretta giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari – posta a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo – non consente che sia altresì esclusa la possibilità, per chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, di agire in giudizio per ottenere il conseguente risarcimento del danno”. L’esclusione della tutela giurisdizionale, dunque, si giustifica esclusivamente se vi è la possibilità di ottenere il risarcimento pieno ed effettivo; un’interpretazione della normativa che porti all’esclusione del rimedio risarcitorio – come quella prospettata dal Consiglio di Stato – comporterebbe una privazione della tutela giurisdizionale non più compatibile con la Costituzione. Di conseguenza, le conclusioni raggiunte dal giudice amministrativo – il quale, come già esposto, ha affermato che esulano dalla tutela risarcitoria “i rapporti individuali con terzi non intrinseci alle «attività sportive», in primis di carattere economico, che sull’attività sportiva possano, più o meno occasionalmente, venire per motivo contrattuale a innestarsi” –  comporterebbero, alternativamente, due possibili scenari, entrambi non conformi con la giurisprudenza costituzionale sul tema: o la tutela è esclusivamente risarcitoria ma tutt’altro che piena ed effettiva, poiché limitata alla sola dimensione sociale dello sport e in toto negata in ambito economico; oppure la tutela è sia impugnatoria che risarcitoria, con conseguente lesione dell’autonomia dell’ordinamento sportivo.

Note

L'articolo Il Consiglio di Stato interviene in tema di giustizia sportiva: un sostanziale superamento della sentenza della Corte Costituzionale 7 febbraio 2011, n. 49 in ambito professionistico? proviene da Giustamm.

]]> Effettività della tutela e autonomia dell’ordinamento sportivo: la Corte costituzionale conferma la legittimità della disciplina vigente. https://www.giustamm.it/dottrina/effettivita-della-tutela-e-autonomia-dellordinamento-sportivo-la-corte-costituzionale-conferma-la-legittimita-della-disciplina-vigente/ Tue, 30 Jul 2019 17:39:03 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/effettivita-della-tutela-e-autonomia-dellordinamento-sportivo-la-corte-costituzionale-conferma-la-legittimita-della-disciplina-vigente/ Effettività della tutela e autonomia dell’ordinamento sportivo: la Corte costituzionale conferma la legittimità della disciplina vigente.

Sommario: 1. Premessa. 2. Profili ordinamentali. 3. La giustizia sportiva e l’autonomia dell’ordinamento sportivo. 4. Il quadro normativo di riferimento ed il primo pronunciamento della Corte costituzionale. 5. Il “corto circuito” dell’estate del 2018, il decreto legge n. 115 del 5 ottobre 2018 e la legge n. 145 del 30

L'articolo Effettività della tutela e autonomia dell’ordinamento sportivo: la Corte costituzionale conferma la legittimità della disciplina vigente. proviene da Giustamm.

]]> Effettività della tutela e autonomia dell’ordinamento sportivo: la Corte costituzionale conferma la legittimità della disciplina vigente.

Sommario: 1. Premessa. 2. Profili ordinamentali. 3. La giustizia sportiva e l’autonomia dell’ordinamento sportivo. 4. Il quadro normativo di riferimento ed il primo pronunciamento della Corte costituzionale. 5. Il “corto circuito” dell’estate del 2018, il decreto legge n. 115 del 5 ottobre 2018 e la legge n. 145 del 30 dicembre 2018. 6. La sentenza della Corte costituzionale n. 160/19. 7. Riflessioni conclusive.

1. Premessa.
Non è certamente frequente, per la Corte costituzionale, tornare a pronunciarsi su questioni oggetto di suo recente scrutinio di legittimità costituzionale.
Nella vicenda che qui occupa (afferente al rapporto fra giustizia sportiva e giurisdizione statale) la questione di legittimità della legge disciplinante il riparto delle rispettive competenze era stata posta al vaglio dei giudici costituzionali da meno di dieci anni.
Con sentenza n. 49/2011 la Consulta, mediante una lettura “costituzionalmente orientata” della disciplina vigente,[1] aveva dichiarato l’infondatezza delle questioni proposte, salvaguardando la legittimità di un sistema che vedeva attribuita al solo giudice sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto la legittimità dell’irrogazione di sanzioni disciplinari inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, riconoscendo al giudice amministrativo la sola cognizione della domanda risarcitoria.
A distanza di pochi anni, con ordinanza n. 10171 dell’11 ottobre 2017, il TAR Lazio, sez. I ter, ha inteso sollevare nuovamente la questione di legittimità dell’art. 2, commi 1 e 2, della l. 280 del 2003, al fine che fosse nuovamente verificata la legittimità costituzionale delle disposizioni che escludevano l’esperibilità della tutela caducatoria innanzi al giudice statale, riservata in via esclusiva alla giustizia domestica sportiva.
La decisione della Corte era molto attesa, a fronte delle rilevanti critiche che la maggior parte della dottrina aveva mosso nei confronti della precedente pronuncia, ritenuta insoddisfacente e portatrice di una soluzione frutto di un mero compromesso, in grado di non fornire adeguate risposte né sul versante della salvaguardia dell’effettività della tutela giurisdizionale né sul fronte della protezione dell’autonomia riconosciuta all’ordinamento sportivo.
Con sentenza n. 160, depositata il 25 giugno 2019, la Corte costituzionale ha nuovamente dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale proposte, confermando integralmente l’interpretazione posta a fondamento della precedente pronuncia, e rafforzandone l’impianto argomentativo.
Pur individuando nella motivazione della sentenza un notevole sforzo argomentativo ed un lodevole tentativo di ricondurre ad unità un sistema, la cui evidente frammentazione aveva comportato delle ripercussioni negative sul piano dell’effettività della tutela, si ritiene che anche la nuova decisione della Consulta non consentirà di risolvere le incertezze interpretative che avevano caratterizzato la precedente disamina della legislazione vigente.
Prima di esaminare tali aspetti, si ritiene utile, pur in una visione di sintesi[2], soffermarsi su profili afferenti l’ordinamento sportivo, dato che solamente avendo cognizione degli elementi che lo contraddistinguono potrà comprendersi la peculiarità del sistema giustiziale ad esso riconducibile ed il suo rapporto con la giurisdizione statale.

2. Profili ordinamentali.
La regolamentazione delle attività riconducibili all’ambito sportivo ha caratterizzato l’evolversi del sistema e la sua mutazione dal contesto essenzialmente ludico delle sue prime manifestazioni al panorama professionistico che contraddistingue l’epoca più recente.
La competizione agonistica è stata sempre in grado di esaltare le doti degli atleti e di accrescere le aspettative degli spettatori ad essa interessati. Contestualmente, a fronte della loro genetica possibilità di generare controversie,[3] la necessità di garantire la liceità e la regolarità delle manifestazioni sportive è divenuta un elemento essenziale del sistema, interessando aspetti di ineludibile regolamentazione giuridica.
Pur a fronte di così significativi precedenti, solo in epoca relativamente recente le specifiche discipline giuridiche riconducibili al fenomeno sportivo in generale sono entrate a far parte del novero delle materie di studio nell’ambito della teoria generale del diritto[4].
La prima sistemazione teorica del fenomeno sportivo trae origine dall’alveo della teoria della pluralità degli ordinamenti[5], discendente a sua volta diretta della concezione “istituzionale” del diritto.
Non è naturalmente possibile, in questa sede, soffermarsi sul contesto culturale europeo imperante fra la fine del XIX e l’inizio del XX secolo, nell’ambito del quale si affermarono in Francia le teorie dell’istituzione ed in Italia quella dell’ordinamento giuridico la quale, grazie principalmente all’opera di Santi Romano[6], divenne una pietra miliare nel pensiero giuridico italiano.
In estrema sintesi, può ritenersi che, principiando dalla constatazione della ritenuta insufficienza del diritto come mera regola di condotta, sono stati ivi enucleati gli elementi essenziali in grado di connotare la nozione stessa di diritto, ricondotta al concetto di società e di ordine sociale, nel duplice senso secondo il quale non possa essere qualificabile come diritto ciò che non esce dalla sfera puramente individuale,  e che non vi possa essere società senza che in essa si manifesti il fenomeno giuridico – ubi ius ibi societas e ubi societas ibi ius – .
Prima di essere norma e di riguardare un semplice rapporto o una serie di rapporti sociali, il diritto deve dunque sostanziarsi in organizzazione, struttura, posizione della stessa società in cui si svolge e che esso costituisce come unità: ogni ordinamento giuridico è un’istituzione e, viceversa, ogni istituzione è un ordinamento giuridico, in ossequio a quella che appare un’equazione necessaria ed assoluta[7].
Conseguente corollario di tale impostazione, nei suoi elementi essenziali qui succintamente indicati, risulta essere la tesi della pluralità degli ordinamenti giuridici, la quale ritiene sussistere tanti ordinamenti quante istituzioni e quindi quanti gruppi organizzati, in contrasto, pertanto, con la teoria che vedeva nello Stato l’unico ordinamento a cui poter ricondurre la titolarità del diritto. In tale ottica, pertanto, lo Stato viene a rappresentare solo una delle istituzioni, sia pur la più complessa, che tuttavia non elide la giuridicità di altre formazioni sociali.
La teoria del pluralismo giuridico, pertanto, trova la propria sintesi nell’attribuzione dello status di ordinamento giuridico anche a corpi sociali organizzati diversi dallo Stato, consentendo il riconoscimento di realtà sociali (e normative) non suscettibili di assorbimento nell’ordinamento statale[8].
Traendo origine dalla teoria pluralistico-ordinamentale, la prima elaborazione dogmatica afferente alla qualificazione del fenomeno sportivo nell’ambito ordinamentale si deve all’opera di Cesarini Sforza che, nel primo Novecento, ha codificato la cosiddetta tesi del “diritto dei privati”[9].
Partendo dalla citata opera di Santi Romano, e dall’affermazione secondo la quale ogni raggruppamento sociale tende a generare un proprio diritto positivo, e ogni ordinamento sociale deve intendersi giuridico proprio in quanto ordinamento, il citato autore ha affrontato la problematica del rapporto tra l’ordinamento dello Stato e gli altri ordinamenti, ai quali doveva essere comunque riconosciuta esistenza e piena dignità.
Nella prospettazione del citato autore, lo Stato poteva far proprio un altro ordinamento o parte di esso, considerandolo rilevante (così riproducendone le norme o effettuando un rinvio alle stesse) oppure ignorare il medesimo, ritenendolo invece irrilevante e negandone ogni ausilio. Nel primo caso l’ordinamento diverso dallo Stato verrà inglobato in quello statale, arrivando di fatto a scomparire, nel secondo caso l’ordinamento godrà di invece di esistenza propria, accanto a quella dell’ordinamento statale[10].
In quest’ottica le norme afferenti al diritto sportivo, o quanto meno quelle relative alla regolamentazione della pratica sportiva, sarebbero disciplinate da un diritto di natura privatistica di titolarità delle comunità sportive, alla cui attuazione e tutela sarebbero deputati organi giurisdizionali propri delle citate comunità, operanti in termini di indipendenza dall’ordinamento statale. Consequenzialmente, a fronte del riconoscimento per ogni comunità organizzata dell’esistenza di un proprio autonomo ordinamento giuridico, non desterebbe alcuna preoccupazione la circostanza dell’imposizione agli associati, tramite norma statutaria o regolamentare, dell’impossibilità di avvalersi della giurisdizione statale per risolvere controversie disciplinate dalle norme di settore, adottate dalle stesse comunità[11].
Si deve pertanto agli studi di Cesarini Sforza, una prima disamina specificamente riferita al fenomeno sportivo ed al suo rapporto con l’ordinamento dello Stato.
Tralasciando gli studi più risalenti[12], si evidenzia come la dottrina ha inteso, almeno inizialmente, abbracciare la tesi dell’inquadramento ordinamentale del fenomeno sportivo.
È riconducibile all’opera di Massimo Severo Giannini, e precisamente ad un celebre saggio[13], pubblicato dopo la promulgazione della Carta costituzionale[14],  la fonte ispiratrice di una visione del fenomeno sportivo che (quanto meno sino ad un recente orientamento dottrinale che ha inteso mettere in dubbio l’inquadramento ordinamentale del medesimo[15]), ha caratterizzato la quasi unanime letteratura in materia, portando all’ormai classica definizione del fenomeno sportivo quale ordinamento giuridico “liminale”[16].
Massimo Severo Giannini si pone in una posizione critica nei confronti della teoria elaborata dal suo Maestro, definendola, appunto, una tesi “liminale”: “& può essere che lo stesso Romano abbia dato origine alla concezione che critichiamo, per quanto egli diceva che ove è ordinamento ivi è norma, è che ove è norma ivi è ordinamento; ma mentre la prima di queste proposizioni è da accettare, non è invece interamente accettabile la seconda. Noi ci proponiamo ora non una rielaborazione, che sarebbe troppo ambiziosa meta, ma una rilettura dell’ipotesi di lavoro degli ordinamenti giuridici, per porre in evidenza alcuni profili che ci sembrano, in fondo, già impliciti, anche se non scoperti, nella recente dottrina giuridica & abbiamo già altra volta espresso la nostra opinione che il concetto di ordinamento sia un concetto giuridico liminale e che esso non possa essere penetrato se non ricorrendo al concetto sociologico di gruppo, al quale, proprio perché liminale, esso strettamente si connette &[17]“.
L’esegesi del diritto sarebbe dunque in grado di registrare il concetto di ordinamento, di prenderne atto e magari di fornire proprie qualificazioni particolari e qualificatorie in merito, ma non di definirlo, vedendosi appunto costretto, a tale scopo, a rinviare ad altra disciplina[18].
Venendo a trattare del fenomeno sportivo, le osservazioni che precedono portano a qualificare il medesimo quale entità ordinamentale, i cui elementi costitutivi vengono individuati nei consueti canoni della plurisoggettività, normazione ed organizzazione[19].
Pur se inquadrabili in un contesto ordinamentale[20], il sistema di norme proprio dell’ordinamento sportivo dovrà comunque interagire e convivere con il sistema normativo operante nell’ordinamento statale, dando così vita ad un difficile connubio che dovrà essere necessariamente in grado di contemperare le esigenze di autonomia del primo e la salvaguardia delle prerogative poste dall’ordinamento statuale a tutela delle posizioni soggettive dei singoli e delle comunità operanti nel proprio ambito.
Nella citata interpretazione le articolazioni sportive nazionali, pur conservando, sia pur in misura variabile, un sicuro margine di potestà auto-organizzativa, non avevano titolarità alcuna per porsi al di fuori dei confini della sovranità statale, la quale veniva ad esplicarsi in una gamma di interventi oscillanti fra quelli comportanti un minimo impatto, nei casi in cui non esistevano norme statali operanti nell’ambito sportivo e questo si svolgesse essenzialmente in un regime del tutto privatistico, e quelli di massima influenza, nel caso in cui gli istituti sportivi risultassero del tutto attratti nell’orbita statale. A livello intermedio fra le ipotesi che precedono si ponevano i casi, invero assai frequenti, a cosiddetto regime misto, nei quali organi dello Stato, enti pubblici, enti privati e altre figure soggettive, formavano un complesso di apparati dediti alla cura del fenomeno sportivo[21].
E’ stato, del resto, lo stesso  autore ad individuare specifici casi nei quali l’interazione fra l’ordinamento sportivo e quello statale potevano dar luogo ad un “concorso di normazioni contrastanti”, comportati dalle norme dell’ordinamento sportivo che contengono qualificazioni giuridiche di fatti divergenti da quelle poste da norme statali, oppure dalle norme che, pur consentendo una medesima qualificazione dei fatti, ne fanno derivare differenti conseguenze giuridiche, ed infine dalle norme che, pur consentendo una medesima qualificazione dei fatti e facendone derivare le stesse conseguenze giuridiche, stabiliscono misure giuridiche diverse per la tutela dei diritti[22].
In questo contesto, l’attenzione della letteratura si è per lo più rivolta allo studio della problematica relativa al rapporto fra l’ordinamento statale e quello sportivo[23].
Del resto, una volta inquadrato il fenomeno sportivo quale ordinamento giuridico, non poteva non essere approfondito il suo rapporto con l’ordinamento generale dello Stato[24].
Traendo origine dalla teoria di Massimo Severo Giannini, gli studi sul fenomeno sportivo, si sono sempre più soffermati sugli elementi costitutivi e sulle caratteristiche proprie dell’ordinamento: “non vi è stata monografia, voce enciclopedica, saggio, articolo o nota a sentenza che, affrontando in chiave giuridica il fenomeno sportivo, non abbia preso le mosse dall’inquadramento del medesimo quale ordinamento giuridico[25]“.
Da ultimo, si è originato un orientamento dottrinale che si è posto criticamente rispetto all’inquadramento ordinamentale del fenomeno sportivo, quanto meno sul piano di una sua ritenuta effettiva inutilità in merito alla possibilità di sue proficue applicazioni a livello di analisi di diritto positivo[26].
A fondamento della rielaborazione critica della teoria ordinamentale è la considerazione che vede l’ordinamento sportivo[27] dover necessariamente coesistere con l’ordinamento giuridico dello Stato, in quanto ritenuto parte di quest’ultimo, e la riproposizione del percorso interpretativo che aveva portato ad una risalente definizione, ideata del primo dopoguerra e poi, almeno in parte abbandonata, secondo la quale l’ordinamento sportivo non poteva che essere una species dell’ordinamento giuridico dello Stato, al quale quest’ultimo rinviava al fine di consentire la soluzione delle questioni relative all’organizzazione amministrativa ed alla disciplina tecnica dello sport[28].
L’ordinamento dello Stato e l’ordinamento sportivo erano già stati pertanto visti quali componenti di un unico sistema, quello dell’ordinamento generale, nel cui contesto, fatta salva l’ineludibile supremazia del primo, avrebbero dovuto essere risolte le inevitabili antinomie dovute ai diversi ambiti di competenza[29].
L’orientamento dottrinale che ha inteso minimizzare la portata della presunta “specialità” dell’ordinamento sportivo, ed addirittura la sua stessa esistenza,  ha evidenziato come “l’ipostatizzazione di un ordinamento distinto e quindi separato da quello dello Stato legittima in modo automatico l’esistenza di un’area fenomenica sottratta a quest’ultimo e alle sue norme, a cominciare da quelle costituzionali” sottolineando come “se questo appare del tutto ragionevole dove l’ordinamento altro è, per esempio, quello di un diverso Stato, il discorso cambia, e si fa addirittura pericoloso, quando si tratti di una espressione del pluralismo sociale, o formazione sociale (ex art. 2 cost.), quale l’organizzazione sportiva”[30].
Tali osservazioni portano a ripensare alla natura ordinamentale stessa del fenomeno sportivo che, in quanto non originario, dovrebbe considerarsi quanto meno derivato (e dunque subordinato) rispetto a quello dello Stato, non potendosi rinvenire una giustificazione ad una visione che procedesse ad un’artificiosa distinzione fra i medesimi.
La stessa qualificazione dell’ordinamento sportivo quale vero e proprio ordinamento giuridico viene dunque rivista, alla luce della considerazione secondo la quale, anche volendo continuare a ritenere esistente un ordinamento giuridico sportivo, lo stesso dovrebbe comunque ritenersi “integrato in quello statale e comunitario”[31].
Il dibattito afferente alla qualificazione o meno del fenomeno sportivo quale ordinamento giuridico si è pertanto arricchito di elementi di indubbia novità, attualizzando le risalenti dispute concernenti l’individuazione della natura di ordinamento originario o derivato del medesimo[32].
Più elementi concorrono a ritenere giustificata la recente impostazione dottrinale.
Innanzitutto non può dubitarsi che la Costituzione repubblicana può legittimare limitazioni alla sovranità statuale solamente nei confronti degli ordinamenti esterni quali, ad esempio, l’ordinamento canonico, oppure nei confronti degli ordinamenti delle organizzazioni internazionali, alla cui categoria non appartengono gli organismi operanti nello sport, avuto riguardo anche a quelli posti al vertice dell’organizzazione internazionale, quale il Comitato Olimpico Internazionale[33].
L’integrazione risulterebbe inoltre necessitata dal fatto che i tradizionali elementi costitutivi dell’ordinamento sportivo (plurisoggettività, normazione e organizzazione) non sarebbero isolabili da quelli dell’ordinamento statale, non godendo, come tali, di autonoma esistenza[34].
Non può, poi, in alcun modo minimizzarsi il sempre maggior interesse che il diritto comunitario ha manifestato per il fenomeno sportivo[35].
La stessa evoluzione dell’ordinamento giuridico europeo il quale, seppur derivato dagli Stati membri nel suo momento genetico, si è evoluto in via autonoma, mediante e soprattutto la potestà di produrre norme giuridiche direttamente efficaci negli ordinamenti degli Stati membri,[36] ha ormai un importanza non certo trascurabile anche per quanto concerne la regolamentazione dell’ambito sportivo.
In un’epoca nella quale lo sport è così significativamente presente nella legislazione e nella giurisprudenza comunitaria, sarebbe dunque antistorico ritenere che gli organismi e le istituzioni sportive potessero vantare una sorta di extraterritorialità[37], quando addirittura i singoli Stati nazionali vedono comprimere la propria autonomia sovrana, in favore delle istituzioni comunitarie.
Al riguardo, ed a mero titolo esemplificativo, è nota l’incidenza sul piano sportivo della sentenza Bosman[38] che, a prescindere dalle notevolissime conseguenze comportate sul piano del rapporto tra calciatori professionisti e società di loro appartenenza[39], è risultata di straordinaria importanza in quanto, per la prima volta in modo così dirompente, i principi di diritto enunciati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea sono stati applicati ad un settore, qual è quello sportivo in generale, rimasto sino ad allora in una sorta di “magico isolamento”[40] rispetto al diritto dell’Unione europea[41].
La recente giurisprudenza della Corte di giustizia[42] ha peraltro ribadito, e consolidato, la negazione di qualsivoglia rilevanza delle regole cosiddette puramente sportive per il diritto dell’Unione Europea.
In ossequio all’insegnamento della dottrina più recente, pertanto, il fenomeno sportivo, e dunque lo studio del sistema di sua regolamentazione, sembra essersi affrancato dalla necessità di procedere ad una preliminare sua qualificazione quale ordinamento giuridico originario o derivato.
Sono proprio gli aspetti connaturati alla sua evidente dimensione sociale, in grado di coinvolgere interessi sia di matrice pubblicistica che di natura tipicamente privatistica di gestione che, quali espressione di autonomia riconosciuta dall’ordinamento statale e comunitario, devono essere approfonditi e salvaguardati, naturalmente nel rispetto dei principi e delle norme fondamentali da quest’ultimi indicati.

3. La giustizia sportiva e l’autonomia dell’ordinamento sportivo.
La giustizia sportiva è stata qualificata come l’insieme degli istituti previsti e disciplinati negli statuti, nei regolamenti e nelle altre fonti emanate dalle organizzazioni sportive, allo scopo di dirimere le controversie insorte tra gli atleti, le associazioni di loro appartenenza e le federazioni, ed al fine di reprimere e sanzionare i comportamenti posti in essere dagli associati in violazione dei precetti indicati dall’ordinamento domestico[43].
Francesco Paolo Luiso è stato lo studioso che per primo ha dato una sistemazione organica del contenzioso sportivo, suddiviso in quattro diverse fattispecie, concernenti le questioni tecniche, disciplinari, economiche ed amministrative[44].
Detta ripartizione è da intendersi quale a vera e propria codificazione del sistema della giustizia sportiva, ed è stata comunemente utilizzata, quanto meno sino all’entrata in vigore della legge n. 280/2003, sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza, anche al fine di individuare i rapporti ed il rispettivo ambito di competenza fra giustizia domestica e giurisdizione statale.
Così come sinteticamente riassunte, le controversie di natura tecnica possono individuarsi nelle questioni afferenti all’organizzazione ed alla regolarità delle competizioni sportive, come tali disciplinate dalle regole domestiche di settore.
Per controversie di natura economica si intendono le questioni concernenti l’insorgere di contrasti di natura patrimoniale tra società o tra società ed atleti e tesserati.
Le controversie di natura disciplinare si sostanziano nella valutazione dei comportamenti posti in essere dai soggetti appartenenti o di interesse dell’ordinamento sportivo, in violazione delle norme e dei precetti indicati dallo stesso ordinamento settoriale.
Le controversie di natura amministrativa, ad evidente carattere residuale, si riferiscono alla generalità delle questioni, comunemente denominate di carattere amministrativo, che possono interessare soggetti a vario titolo appartenenti all’ordinamento sportivo[45].
La dedotta classificazione del contenzioso riferibile all’ambito sportivo sarà senz’altro utile al fine di meglio orientarsi nelle riflessioni che seguiranno in tema di “autonomia” dell’ordinamento sportivo, ed in ordine al rapporto tra la tutela giustiziale garantita dagli organi della giustizia sportiva e la giurisdizione statale.
La questione afferente all’individuazione del confine fra la giustizia domestica e la giurisdizione statale, per quanto concerne la risoluzione delle controversie originate (o attratte) dall’ambito sportivo, è peraltro lo snodo dal quale discende ogni altra considerazione volta a dare sistematicità alla trattazione del sistema delle tutele azionabili nell’ambito sportivo[46].
La maggior parte delle riflessioni sul sistema della giustizia sportiva non può dunque prescindere “dall’individuazione del confine tra pretese sportive irrilevanti nell’ordinamento dello Stato (e, dunque, interamente rimesse alla tutela di organi sportivi) e pretese sportive statualmente azionabili”[47].
La disciplina legislativa regolante la materia, ed i pronunciamenti giurisprudenziali ad essa riferiti, hanno inteso per lo più cercare di codificare i diversi ambiti di competenza, nella ricerca di un connubio in grado di contemperare le esigenze di effettività della tutela e di salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento sportivo.
Come ormai noto, la necessità di disciplinare l’azionabilità o meno innanzi agli organi della giurisdizione statale delle controversie di natura disciplinare (ed in parte anche tecnica), e di tutelare l’intendimento della comunità sportiva di preservare al massimo l’autonomia dell’ordinamento settoriale dall’ingerenza di alcune pronunce giurisprudenziali, adottate soprattutto dalla magistratura amministrativa[48], avevano indotto il legislatore, addirittura mediante decretazione d’urgenza, a regolamentare l’ambito di competenza della giurisdizione statale in materia sportiva, ed a disciplinare analiticamente il riparto fra la stessa e gli organi della giustizia domestica.
Con decreto legge in data 19.8.2003, n. 220 “disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva”, emanato nel pieno periodo estivo allo scopo di consentire la ripresa delle competizioni sportive nazionali (oggetto delle decisioni assunte dalla magistratura amministrativa che, sconfessando le decisioni assunte dagli organi di giustizia domestica, avevano di fatto riscritto il novero delle società ammesse a partecipare alle singole competizioni) il legislatore ha inteso regolamentare i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica, con il dichiarato fine di preservare l’autonomia dell’ordinamento sportivo.
Successivamente convertito, con modificazioni, nella legge 17.10.2003, n. 280, l’art. 1, comma 1, della richiamata normativa, ha infatti inteso indicare, quale principio fondamentale disciplinante la materia, l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, e la necessità di sua tutela, essendo lo stesso riconosciuto e favorito dalla Repubblica, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale, facente capo al Comitato Olimpico Internazionale.
Al fine di perseguire tale obiettivo, il successivo comma 2 del citato articolo 1 ha inteso statuire come i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della repubblica dovessero trovare regolamentazione in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo.
È stata pertanto espressamente riservata all’ordinamento sportivo, ai sensi dell’art. 2, la disciplina delle questioni aventi ad oggetto l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni, nonché l’individuazione dei comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive.
Nell’ambito di tali materie le società, le associazioni gli affiliati ed i tesserati hanno dunque l’onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e dei regolamenti del Comitato Olimpico Nazionale Italiano e delle Federazioni sportive, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo.
Ai sensi del successivo articolo 3 della normativa in esame (nella formulazione originata dalla novella introdotta dall’art. 3, comma 13, dell’allegato 4 al d.lgs. 2.7.2010, n. 104) esauriti i gradi della giustizia sportiva, e ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato Olimpico Nazionale Italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’art. 2, trova la sua disciplina nelle disposizioni contenute nel codice del processo amministrativo.
Dalle osservazioni che precedono si evince come la legge 280/2003 abbia tripartito le aree di operatività della tutela giurisdizionale da prestare ai soggetti partecipanti ad attività sportive, fra aree di operatività esclusiva degli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo (aventi ad oggetto l’applicazione di norme di carattere tecnico necessarie per il corretto svolgimento dell’attività sportiva, e riguardanti l’irrogazione di sanzioni di natura disciplinare) aree riconosciute alla giurisdizione residuale esclusiva del giudice amministrativo (alla quale viene attratta ogni altra controversia non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo) ed aree di cognizione del giudice ordinario, afferenti alla risoluzione di controversie relative a rapporti patrimoniali tra società, associazioni ed atleti.
Nell’intento di preservare ulteriormente l’autonomia dell’ordinamento sportivo, il legislatore ha poi inteso prevedere una condizione di procedibilità alla quale assoggettare il diritto dei soggetti operanti nell’ordinamento sportivo di poter adire la giurisdizione statale.
Come già rilevato, infatti, l’art. 3 della legge 280/2003 ha esplicitamente subordinato l’eventuale proposizione dell’azione innanzi alla giurisdizione statale al previo esperimento di tutti i gradi della giustizia sportiva.
Il soggetto facente parte dell’ordinamento sportivo che si ritenga leso nella propria situazione giuridica soggettiva dovrà dunque preliminarmente valutare se il bene giuridico che costituisce l’oggetto del suo interesse si possa riferire esclusivamente ad una materia destinata ad esaurirsi nell’ambito interno della giustizia sportiva, oppure se lo stesso possa rientrare nelle categorie che, in ottemperanza al dettato normativo di cui alla legge n. 280/2003, potrebbero determinare una necessità di tutela innanzi alla giurisdizione statale.
In tale seconda ipotesi il soggetto agente dovrà comunque esperire integralmente i gradi della giustizia sportiva, sia endo che esofederale,[49]fatto comunque salvo quanto eventualmente stabilito dalle clausole compromissorie previste dagli Statuti e dai regolamenti del CONI stesso e delle Federazioni sportive associate.
Il legislatore nazionale ha pertanto inteso disciplinare il rapporto tra giustizia domestica e giurisdizione dello Stato mediante l’indicazione del novero delle controversie sportive che potessero determinare l’insorgere di una tutela esercitabile anche innanzi alla giurisdizione statale.
Ancorché, ad una prima lettura, la normativa in esame poteva sembrare in grado di regolamentare esaustivamente la materia, disciplinando, in modo analitico, i confini fra i diversi ambiti di competenza attribuiti agli organi della giustizia domestica rispetto a quelli riconducibili alla giurisdizione statale, il dibattito ingeneratosi a seguito della sua entrata in vigore non ha mancato di sottolineare, sia in dottrina che in giurisprudenza, la problematicità della sua interpretazione, se parametrata alla necessità di garantire una sufficiente ed effettiva tutela giurisdizionale non invasiva della sfera di autonomia   riconosciuta all’ambito sportivo.
La dottrina ha inteso essenzialmente soffermarsi sulla nozione di “autonomia” dell’ordinamento sportivo.
Al riguardo si sono formati due distinti orientamenti.
Confortato da alcune decisioni del Consiglio di Stato[50], si è originato un indirizzo volto a ritenere il dato normativo statuente l’autonomia dell’ordinamento sportivo quale consacrazione della separazione vigente tra i due ordinamenti, a fronte della quale il giudice statale non avrebbe potuto avere alcuna diretta cognizione delle norme associative tipiche dell’ordinamento settoriale.
In un’accezione invero assai estrema, l’autonomia tenderebbe addirittura a corrispondere alla nozione di sovranità, comportando una vera e propria riserva in favore dell’ordinamento sportivo, quale unico soggetto in grado di sovraintendere e giudicare le questioni insorte sulle materie indicate nell’art. 2, comma 1, della disciplina in esame.
Il riconoscimento dell'”autonomia” posto dal legislatore a fondamento del riparto delle rispettive competenze è stato pertanto inteso quale fonte legittimante il primato del diritto e dell’ordinamento sportivo rispetto al diritto ed all’ordinamento statale, in grado di preservare il primo da qualsiasi ingerenza di fonti esterne[51].
Avverso tale prospettazione, l’orientamento invero maggioritario ha inteso evidenziare come il legislatore sia libero di garantire o meno determinati interessi (lasciandoli, o restituendoli, al novero di quelli di fatto, oppure elevandoli a situazioni giuridiche soggettive attive) soltanto laddove tali interessi non abbiano un fondamento costituzionale, evidenziando come “la Costituzione repubblicana non riconosce ai gruppi sportivi un’autonomia diversa e ulteriore rispetto a quella riconosciuta a ogni altro gruppo sociale[52]“.
In quest’ottica, la riconosciuta autonomia dell’ordinamento sportivo non legittimerebbe un’interpretazione volta ad affermare un’assoluta indipendenza del medesimo, consentendo una più circoscritta capacità di sua autodeterminazione nell’ambito comunque di quanto ammesso dall’ordinamento statale, potendo essa esplicitarsi principalmente con riferimento alle garanzie di cui all’art. 1322 c.c.[53].
L’ambito di titolarità dell’autonomia dovrebbe pertanto intendersi perimetrato nei confini di un ordinamento, quale quello sportivo, pur sempre settoriale rispetto a quello generale, potendo trovare tutela nei principi fondamentali posti dalla Costituzione Repubblicana a salvaguardia delle prerogative delle formazioni sociali di suo riferimento[54].
Una volta così delineati gli elementi caratterizzanti l’autonomia dell’ordinamento sportivo, la dottrina si è peraltro nuovamente divisa avuto riguardo alla natura da riconoscere ai precetti derivanti dalle fonti domestiche dell’ordinamento settoriale.
Un primo orientamento ha inteso ricondurre le regole di ispirazione domestica (anche allorquando le medesime si sostanzino in precetti riferibili agli aspetti tecnici del giuoco) a vere e proprie norme dell’ordinamento generale, riconducibili alla categoria del negozio giuridico od a quella delle fonti del diritto, a seconda della visione privatistica o pubblicistica riconosciuta all’autonomia operante nell’ambito sportivo[55].
Un diverso indirizzo ha inteso individuare negli atti di applicazione dei precetti tecnico – sportivi, l’emanazione di provvedimenti amministrativi[56].
Un’interpretazione più ortodossa ha ritenuto di poter confinare le norme tecnico-sportive nell’area dell’indifferenza giuridica, non potendo tuttavia escludere possibili rilevanze per l’ordinamento statale del mancato rispetto delle stesse: “una volta riconosciuto che vi è uno spettro regolativo (non interessa quanto ristretto) al quale non corrisponde la produzione di norme giuridiche (e la creazione di situazioni giuridiche soggettive) non sembra vi siano ostacoli all’osservare che l’autonomia dei gruppi sportivi ricomprende anche l’area della generica liceità[57]“.

4. Il quadro normativo di riferimento ed il primo pronunciamento della Corte costituzionale.
Le osservazioni che precedono, relative al dibattito ingeneratosi sull’autonomia dell’ordinamento sportivo e sulla sua indubbia peculiarità, costituiscono argomentazioni prodromiche all’esegesi del dato normativo vigente, alla luce della difficile ricerca di un soddisfacente connubio fra la clausola di salvezza[58], contenuta nell’art. 1, comma 2 della legge 280/2003, e la riserva di disciplina[59], di cui al successivo art. 2 comma 1.
Il contemperamento fra le due disposizioni risulta infatti strettamente consequenziale e frutto del grado di autonomia riconosciuto alle istituzioni sportive ed all’ordinamento ad esse riconducibile[60].
L’interpretazione che identifica nell’associazionismo sportivo un ordinamento giuridico separato, non può prescindere dall’individuazione di un ambito di autonomia esteso a tutto il contesto della disciplina riservata all’ordinamento settoriale, con la conseguenza di circoscrivere l’operatività della clausola di salvezza alle sole materie non oggetto di suo specifico interesse[61].
L’indirizzo che riconosce la potenzialità in capo a qualsiasi precetto emanato dalle istituzioni sportive di poter far sorgere situazioni giuridiche soggettive azionabili innanzi alla giustizia statale, interpreta il dato legislativo quale fonte di un riparto della giurisdizione dell’ordinamento generale, originato dalla previsione di una riserva di giurisdizione ad un giudice speciale, quale appunto dovrebbe essere considerato il giudice sportivo[62].
L’orientamento che nega alcuna separatezza fra l’ordinamento sportivo e quello statale (rilevando, tuttavia, come possano esservi questioni non in grado di determinare interessi meritevoli di tutela per l’ordinamento generale) procede ad una lettura combinata della disposizione in esame, ai sensi della quale la riserva di competenza in favore del giudice sportivo troverebbe applicazione ogni qualvolta non vi fossero situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo, per le quali opererebbe invece la clausola di salvezza in favore della giurisdizione statale[63].
Quest’ultima è peraltro l’interpretazione maggiormente condivisa dalla giurisprudenza amministrativa.
Successivamente all’entrata in vigore della legge 280/03, la giustizia amministrativa ha dovuto essenzialmente affrontare la problematica afferente all’individuazione dei limiti della tutela avverso i provvedimenti disciplinari comminati dagli organi della giustizia sportiva, al fine di poter determinare quando questi potevano avere una lesività tale da incidere direttamente o indirettamente sui diritti soggettivi o sugli interessi legittimi degli associati.
La perimetrazione dei confini di tutela afferenti alle questioni disciplinari ha comportato i più rilevanti contrasti in seno alla giustizia amministrativa.
L’auspicio secondo il quale l’avvenuta regolamentazione della materia, e la devoluzione alla sola cognizione del giudice sportivo dei comportamenti rilevanti sul piano disciplinare, avrebbe consentito quell’univocità di interpretazione auspicata dal legislatore, non si è compiutamente avverato.
Pur spiegando i propri effetti diretti nell’ordinamento sportivo, infatti, la comminazione di sanzioni disciplinari è stata ritenuta suscettibile di acquisire rilievo anche nell’ordinamento generale, a fronte della sua capacità di ledere posizioni giuridiche soggettive.
I più rilevanti contrasti giurisprudenziali hanno avuto pertanto origine dal tentativo di individuare una modalità interpretativa che potesse consentire di riconoscere quando gli effetti indiretti dell’irrogazione delle sanzioni disciplinari erano in grado di far sorgere lesioni non solamente riconducibili all’ambito sportivo.
La necessità di salvaguardare l’effettività della tutela ed il rispetto dai precetti di cui agli articoli 24 e 103 e 113 della Costituzione, ha determinato un ampio orientamento giurisprudenziale (per lo più originato dalle numerose pronunce emanate dal Tar del Lazio) che vedeva nell’irrogazione di sanzioni disciplinari l’emanazione di provvedimenti in grado di assumere rilevanza anche al di fuori dell’ordinamento sportivo, con riferimento ai riflessi sul piano economico dalla stesse comportati, ed al giudizio di disvalore che dall’irrogazione della sanzione discendeva inevitabilmente sulla personalità del soggetto sanzionato[64].
Il citato orientamento giurisprudenziale, sostenuto essenzialmente dal giudice di prime cure, non è stato peraltro condiviso dal Consiglio di Stato e dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, i quali hanno inteso evidenziare come si dovesse allo stesso legislatore l’avvenuta qualificazione giuridica delle diverse fattispecie devolute in via esclusiva alla giustizia sportiva, con la conseguente loro qualificazione quali vicende non in grado di incidere su situazioni rilevanti per l’ordinamento giuridico generale[65].
E’ sorto pertanto un rilevante contrasto giurisprudenziale fra l’orientamento che intendeva confinare nell’ambito della competenza esclusiva degli organi di giustizia operanti in ambito sportivo le controversie afferenti all’irrogazione delle sanzioni disciplinari (prescindendo così dagli effetti indiretti che l’erogazione delle medesime poteva comportare sul piano economico e sul piano sociale per i soggetti sanzionati) e l’orientamento che vedeva invece necessario riconoscere una residuale competenza della giurisdizione statale, innanzi alla quale potevano essere sindacati gli effetti indiretti comportati dall’erogazione delle sanzioni sportive, quando questi afferivano a lesioni di posizioni soggettive tutelate all’ordinamento statale.
Dalla citata disputa interpretativa è conseguito l’intervento della Corte costituzionale, adita dal TAR Lazio, e chiamata a pronunciarsi sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del d.l. n. 220/2003, così come convertito dalla legge n. 280/2003[66].
Con sentenza n. 49/2011, la Corte costituzionale si è pronunciata sulla questione ritenendo, come già in premessa evidenziato, di poter dirimere la stessa mediante il ricorso ad un’interpretazione “costituzionalmente orientata” del dato normativo.
Nell’ordinanza di rinvio alla Corte, il giudice rimettente aveva dato atto del contrasto giurisprudenziale ingeneratosi fra l’orientamento che riteneva legittima la devoluzione alla competenza esclusiva degli organi di giustizia domestica dei soli effetti diretti derivati dall’applicazione dei precetti sportivi (consentendo il sindacato della giurisdizione statale laddove la medesima comportasse la lesione di diritti soggettivi o interessi legittimi dei soggetti interessati) e l’orientamento che non attribuiva rilievo autonomo a tali conseguenze indirette, confinate, unitamente agli effetti sanzionatori incidenti nell’ambito sportivo, a situazioni irrilevanti per l’ordinamento giuridico generale.
Mediante un’interpretazione del dato normativo “costituzionalmente orientata”, la Corte costituzionale ha affermato la legittimità costituzionale della normativa in esame, statuendo la conformità ai precetti costituzionali delle disposizioni che, in attuazione del principio di autonomia dell’ordinamento sportivo, riservavano alla giustizia sportiva tutte le questioni in materia disciplinare.
Contestualmente la Corte costituzionale ha però statuito che la devoluzione in via esclusiva di tali questioni agli organi di giustizia operanti nell’ambito sportivo (con la conseguente loro esclusione dall’ambito della giurisdizione statale) poteva riguardare la sola azione volta alla caducazione dei provvedimenti sanzionatori, e non le connesse azioni di natura meramente risarcitoria.
A fronte della statuizione contenuta nella sentenza in esame, pertanto, doveva ritenersi sussistere la cognizione del giudice statale sulle domande volte ad ottenere il risarcimento dei danni conseguenti all’applicazione delle sanzioni disciplinari, cognizione attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La riserva legislativamente prevista in favore degli organi di giustizia sportiva risultava pertanto confinata alla sola sindacabilità della legittimità o meno della sanzione disciplinare, residuando la giurisdizione degli organi di giustizia amministrativa in ordine alla valutazione dell’azione risarcitoria alla stessa connessa.
A motivazione della decisione assunta, la Corte costituzionale aveva dunque evidenziato che l’esclusione della sindacabilità innanzi agli organi giurisdizionali dello Stato degli effetti incidenti sull’ambito sportivo dall’irrogazione delle sanzioni disciplinari non consentiva di reputare esclusa la relativa tutela risarcitoria, potendo il soggetto sanzionato che si vedeva leso in una propria situazione soggettiva giuridicamente protetta, agire in giudizio per ottenere il consequenziale risarcimento del danno.
Si tratta dunque di una forma di tutela per equivalente, diversa naturalmente rispetto a quella in via generale attribuita alla cognizione del giudice amministrativo, la quale, secondo la Corte costituzionale, costituirebbe un giusto compromesso in grado di tutelare l’autonomia dell’ordinamento sportivo e di salvaguardare le prerogative dei singoli, ai quali sarebbe riconosciuto il diritto di rivolgersi alla giurisdizione statale al fine di vedersi ristorati, quantomeno dal punto di vista economico, degli effetti comportati dall’irrogazione di una sanzione disciplinare, la cui legittimità potrà essere però valutata solamente in via incidentale dalla giustizia amministrativa.
Come in premessa già evidenziato, la decisione assunta dalla Corte costituzionale non ha convinto la dottrina che, quasi unanimemente, ha subito manifestato forti perplessità al riguardo[67].
L’interpretazione della Corte è stata intesa alla stregua di una “soluzione di compromesso” in grado di lasciare insoddisfatti sia i fautori della più rigorosa tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo e delle conseguenti prerogative degli organi di giustizia ivi operanti, sia quanti ritenevano non conforme ai principi costituzionali la denegata possibilità di rivolgersi agli organi della giurisdizione statale a tutela della lesione delle posizioni giuridiche dei soggetti sanzionati.
In tale contesto è stato ritenuto che la Corte costituzionale abbia posto a fondamento della propria decisione argomenti deboli, non convincenti e “del tutto fuori quadro”, in grado di sferrare “un fendente micidiale al principio della piena tutela giurisdizionale, estesa cioè a tutte le azioni in astratto esperibili[68]“.
Ancorché criticata dalla quasi unanime dottrina, la soluzione interpretativa adottata dalla Corte costituzionale, è stata naturalmente fatta propria dalla giurisprudenza successiva alla sua statuizione.
La giurisprudenza ha così costantemente negato la sindacabilità delle sanzioni disciplinari agli effetti della demolizione dell’atto, consentendo però che le posizioni soggettive dalle stesse lese fossero tutelabili mediante azione risarcitoria[69].
Il giudice amministrativo ha inteso affermare esplicitamente che al medesimo non poteva essere consentito di conoscere della legittimità delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, a fronte della sussistenza della riserva in favore della “giustizia sportiva”, potendo però sindacare tali atti in via incidentale ed indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione[70].
In ossequio al pronunciamento della Corte costituzionale, pertanto, il giudice amministrativo ha necessariamente dovuto consolidare l’orientamento che vedeva affermare il proprio difetto assoluto di giurisdizione in merito ad un giudizio instaurato al fine di ottenere la caducazione di una sanzione disciplinare, essendo la tutela sindacatoria allo stesso riconosciuta unicamente volta all’esame incidentale della stessa, ai soli fini del pronunciamento o meno di una condanna al risarcimento del danno.

5. Il “corto circuito” dell’estate del 2018, il decreto legge n. 115 del 5 ottobre 2018, e la legge n. 145 del 30 dicembre 2018.
Pur a fronte di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, l’individuazione del confine fra i diversi ambiti della tutela giurisdizionale nel contesto sportivo continuava a destare rilevanti difficoltà interpretative, amplificate dalle numerose controversie che continuavano a generarsi, avuto soprattutto riguardo all’impugnazione di provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società sportive.
In particolare, nell’estate del 2018, la decisione dell’allora Commissario straordinario della FIGC – Federazione Italiana del Giuoco Calcio[71]– di ridurre il numero di squadre partecipanti al Campionato nazionale di Serie B da 22 a 19 unità, ha comportato un aspro contenzioso coinvolgente numerose società[72].
Il citato contenzioso si è contraddistinto per l’eterogeneità delle decisioni assunte dagli organi della giustizia sportiva e della magistratura amministrativa, i cui discordanti pronunciamenti sono stati definiti alla stregua di un vero e proprio “corto circuito”.
La vicenda può essere così sinteticamente riassunta.
Nelle more della definizione del contenzioso innanzi agli organi della giustizia sportiva, alcune società avevano adito il giudice amministrativo, chiedendo l’annullamento della decisione assunta dal Collegio di Garanzia del CONI in data 11 settembre 2018[73].
Adito da una società sportiva interessata alla permanenza nella seconda serie nazionale, il TAR accoglieva l’istanza di emissione del decreto presidenziale di sospensione[74]. In accoglimento dell’istanza di riesame proposta dalla FIGC, il Presidente della Sezione I-Ter del TAR revocava tuttavia il precedente decreto, riconoscendo preminenza all’interesse pubblicistico alla prosecuzione del Campionato di Serie B rispetto a quello della società instante per l’eventuale cosiddetto “ripescaggio”[75]. La decisione assunta in sede monocratica veniva confermata nell’ordinanza del 27 settembre 2018[76], con cui il TAR, in sede collegiale, respingeva la domanda cautelare proposta dalla società ricorrente, statuendo che, a seguito della decisione ivi impugnata, la controversia dovesse proseguire dinanzi ai giudici sportivi. La società ricorrente proponeva ricorso in appello al Consiglio di Stato, che respingeva l’istanza cautelare[77].
Successivamente la medesima società impugnava di fronte al Giudice Amministrativo la decisione resa pubblica in data 1° ottobre 2018 con la quale Tribunale Federale Nazionale della FIGC aveva dichiarato inammissibile il ricorso presentato avverso le decisioni del Commissario Straordinario.
Il TAR del Lazio accoglieva l’istanza cautelare proposta dalla società, ritenendo che i provvedimenti gravati fossero stati adottati dal Commissario Straordinario in violazione del potere conferitogli con l’atto di nomina ed in “distonia” rispetto all’esigenza federale di garantire il regolare svolgimento del Campionato[78].
Avverso tale ordinanza la Lega Nazionale Professionisti di Serie B proponeva appello al Consiglio di Stato, il quale riteneva di discostarsi dall’interpretazione fornita dal giudice di prime cure, accogliendo il gravame proposto e, per l’effetto, sospendendo gli effetti dell’ordinanza impugnata, sul presupposto che il Commissario straordinario della FIGC aveva agito nei limiti specificati nell’atto di nomina[79].
L’entità degli interessi coinvolti, ed il rilevante clamore, anche mediatico, destato dalla vicenda, ha portato il Governo ad intervenire nuovamente mediante decretazione d’urgenza (15 anni dopo il precedente decreto legge 220, emanato nell’estate del 2003) sulla regolamentazione dei diversi ambiti di competenza e sul rapporto tra giurisdizione statale e giustizia domestica.
In data 5 ottobre 2018, veniva pertanto emanato il decreto legge n. 115, recante “disposizioni urgenti in materia di giustizia amministrativa, di difesa erariale e per il regolare svolgimento delle competizioni sportive”.
Nell’auspicio di garantire una maggiore omogeneità nella tutela delle posizioni soggettive lese dall’adozione di un provvedimento adottato nell’ambito dell’ordinamento sportivo, e nella perdurante ricerca di un ragionevole equilibrio fra l’effettività della tutela giurisdizionale e la salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento settoriale, il legislatore ha inteso apportare delle modifiche sia al Codice del processo amministrativo (d.lgs. n. 104/2010) che alla legge 280/2003 disciplinante il sistema della giustizia sportiva.
Al comma 1 dell’articolo 133 del Codice del processo amministrativo, veniva pertanto aggiunta la lettera z-septies, tramite la quale venivano aggiunte, fra le materie riservate alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, “le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche”[80].
Modifiche di analogo tenore venivano apportate anche alla legge n. 280/2003.[81]
Il novellato art. 3, comma 1, della predetta legge, prevedeva poi che, per le citate controversie, restasse esclusa ogni competenza degli organi di giustizia sportiva, fatta salva la possibilità che lo statuto e i regolamenti del CONI (e conseguentemente delle Federazioni sportive) prevedessero organi di giustizia dell’ordinamento sportivo in grado di decidere tali questioni, anche nel merito, in un unico grado di giudizio e mediante statuizioni rese in via definitiva entro il termine perentorio di 30 giorni dalla pubblicazione dell’atto impugnato. Allo spirare di tale termine il ricorso all’organo di giustizia sportiva doveva intendersi respinto, risultando l’eventuale decisione sopravvenuta, priva di effetto.
Il decreto legge 115/2018 non veniva, tuttavia, convertito in legge.
A seguito della mancata conversione del decreto legge, il legislatore ha ritenuto di riproporre le medesime disposizioni, ora trasfuse, unitamente ad altre previsioni concernenti essenzialmente la governance dell’ordinamento sportivo, nella legge di bilancio per l’anno finanziario 2019, n. 145/2018.
Nela citata legge sono state pertanto riproposte le medesime citate disposizioni sulla giustizia sportiva contenute nel decreto legge n. 115 del 5 ottobre 2018, con le conseguenti modifiche apportate alla legge n. 280/2003 ed al Codice del processo amministrativo.
L’intervenuta novella legislativa non ha rilevanza specifica rispetto alle questioni di legittimità costituzionale in precedenza esaminate dalla Corte.
Pur tuttavia, anche il citato intervento legislativo poteva portare la Corte costituzionale a riconsiderare la legittimità dell’intero sistema, a fronte dell’ulteriore frammentazione dei diversi ambiti di tutela in materia di giustizia sportiva, e della disomogeneità che poteva caratterizzare l’esercizio della tutela giustiziale e giurisdizionale.
Così non è stato, come verremo a riferire nel paragrafo che segue.

6. La sentenza della Corte costituzionale n. 160/19.
Come in premessa riferito, con ordinanza in data 11 ottobre 2017, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questioni di legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220, convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione.
Come altresì già riferito, nella parte sottoposta al vaglio della Corte, l’art. 2 del d.l. n. 220 del 2003 stabilisce che la disciplina delle questioni aventi ad oggetto “i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive” (comma 1, lettera b) è riservata all’ordinamento sportivo e che in tale materia “le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo” (comma 2).
Nell’ordinanza di rinvio il giudice rimettente da atto che la questione si fonda su questioni analoghe a quelle decise nella precedente pronuncia della Corte n. 49/2011, evidenziando come l’interpretazione costituzionalmente orientata illustrata nella citata pronuncia,[82] si porrebbe comunque in contrasto con gli artt. 103 e 113 Cost. sotto profili “non compiutamente esaminati” nella pronuncia medesima, in quanto “ritenuti assorbiti nella censura concernente la violazione dell’art. 24 Cost.”.
Secondo il Giudice rimettente, inoltre, permarrebbe il contrasto con l’art. 24 Cost. “letto in combinato disposto con gli stessi artt. 103 e 113 Cost.”, in ragione dell’esclusione della tutela giurisdizionale di tipo caducatorio.
Nell’ordinanza di rinvio il Tar Lazio, principiando dalla qualificazione delle decisioni disciplinari sportive quali provvedimenti amministrativi, espressione dei poteri pubblici attribuiti alle federazioni sportive nazionali e al CONI, ha sostenuto che le medesime sarebbero idonee, come peraltro riconosciuto anche dalla sentenza della Corte n. 49 del 2011, a incidere su situazioni soggettive aventi la consistenza di interesse legittimo, con la conseguenza che ai loro titolari non potrebbe essere preclusa la tutela di annullamento dinanzi agli organi della giustizia amministrativa dato che, diversamente opinando, si perpetrerebbe un’evidente violazione degli artt. 103 e 113 Cost.
L’equipollenza tra tutela reale e tutela risarcitoria, non derivando da un principio generale dell’ordinamento, non potrebbe inoltre essere affermata al di fuori di un’espressa scelta legislativa, avente peraltro natura eccezionale. Anche tale ipotesi, peraltro, non farebbero venire meno la distinzione generale tra “regole di invalidità e regole risarcitorie”, e l’assioma secondo il quale l’invalidità degli atti amministrativi possa essere contestata, innanzitutto, con il rimedio caducatorio, al fine di ottenere la restaurazione della situazione giuridica violata attraverso la rimozione dell’atto.
Neppure la facoltà di proporre in via autonoma la domanda di risarcimento del danno, a seguito del superamento della cosiddetta “pregiudiziale amministrativa”, consentirebbe peraltro di ritenere equipollenti le due forme di tutela.
Nell’ottica del Giudice rimettente, pertanto, solamente con la tutela reale chi è colpito da una sanzione disciplinare illegittima potrebbe ottenere il ripristino della situazione soggettiva compromessa, dato che la tutela risarcitoria, oltre ad importare per il danneggiato un gravoso onere probatorio, farebbe conseguire al procedente una prestazione diversa da quella originaria, anziché il bene della vita oggetto della lesione. La limitazione della tutela al solo rimedio risarcitorio comprometterebbe dunque il diritto di difesa e il principio di effettività della tutela giurisdizionale.
Le argomentazioni poste dal Giudice rimettente a suffragio dell’ordinanza di rinvio non sono state condivise dalla Corte che, pur con un’interpretazione estesa ad altri profili non compiutamente esaminati nella sentenza 49/2011, ha confermato la decisione e l’apparato argomentativo della precedente decisione.
Innanzitutto la Corte ha inteso esplicitamente confutare l’affermazione secondo la quale la nuova questione di legittimità proposta presenterebbe profili diversi da quelli valutati nella sentenza n. 49 del 2011.
Secondo la Corte, infatti, nella precedente pronuncia non era stato omesso di considerare i profili di illegittimità riproposti dal rimettente con riferimento agli artt. 103 e 113 Cost.
Da un lato, infatti, una diversificata modalità di tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi limitata al risarcimento del danno per equivalente era già stata ritenuta espressamente idonea a scongiurare l’illegittimità della norma censurata, dall’altro, nemmeno la prospettata qualificazione delle decisioni degli organi della giustizia sportiva quali provvedimenti amministrativi sarebbe idonea a confutare la legittimità costituzionale delle disposizioni in esame, dal momento che la stessa sentenza n. 49 del 2011 non avrebbe escluso che le sanzioni sportive potessero ledere anche situazioni giuridiche aventi consistenza di interesse legittimo, collocando di conseguenza la tutela risarcitoria per equivalente nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, secondo quanto previsto dall’art. 133, comma 1, lettera z), dell’Allegato 1 del Codice del processo amministrativo.
Secondo la Corte, pertanto, nel proprio precedente pronunciamento la stessa aveva già considerato in modo unitario e sistematico la compatibilità della normativa censurata con gli artt. 24, 103 e 113 Cost., estendendo la sua analisi al profilo della pienezza e dell’effettività della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi. Il diritto riconosciuto in capo al soggetto leso nei suoi diritti o interessi legittimi da atti di irrogazione di sanzioni disciplinari sportive di agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno era stato pertanto considerato idoneo dalla Corte quale forma di tutela per equivalente, a “corrispondere al vincolo costituzionale di necessaria protezione giurisdizionale dell’interesse legittimo”, risultando il frutto “del non irragionevole bilanciamento operato dal legislatore fra il menzionato principio costituzionale di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale e le esigenze di salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento”.
La Corte ha dunque inteso confutare la tesi volta ad affermare il carattere costituzionalmente necessitato della tutela demolitoria degli interessi legittimi, dal quale dovrebbe desumersi l’incompatibilità con gli artt. 103 e 113 Cost. di qualsiasi limitazione legislativa di tale forma di tutela giurisdizionale contro gli atti e i provvedimenti della pubblica amministrazione.
Al riguardo i giudici costituzionali, richiamando propri precedenti in merito, hanno inteso ribadire che la disposizione di cui all’art. 113 Cost., se correttamente intesa, non può legittimare un’interpretazione volta ad affermare la necessità di una tutela giurisdizionale illimitata e invariabile contro l’atto amministrativo, consentendo al legislatore ordinario uno spazio di valutazione nel regolarne modi ed efficacia, risultando comunque indispensabile, affinché il precetto costituzionale di cui agli artt. 24 e 113 Cost. possa dirsi rispettato, che la norma che si discosti dal modello accolto in via generale per l’impugnazione degli atti amministrativi “sia improntata a ragionevolezza e adeguatezza”.
Tanto sinteticamente riassunto in ordine a quanto, sul punto, motivato dalla Corte (e ricordando come sia interesse specifico del presente contributo soffermarsi sugli aspetti coinvolgenti essenzialmente l’ambito sportivo ed il rapporto tra giustizia domestica e giurisdizione statale, con la conseguente impossibilità, in questa sede, di soffermarsi ulteriormente su aspetti di così vasta e generale portata quale quelli afferenti il principio di effettività della tutela giurisdizionale nei confronti della Pubblica Amministrazione[83]) deve conclusivamente evidenziarsi come, secondo la Consulta, le limitazioni alla tutela giurisdizionale comportate nella fattispecie in esame dall’esclusione della tutela costitutiva di annullamento e dalla limitazione della protezione giurisdizionale al risarcimento per equivalente, risultano classificabili “nell’ambito di ciò che è costituzionalmente tollerabile” in esito al descritto bilanciamento fra l’esigenza di perseguire l’effettività della tutela giurisdizionale e la salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento sportivo[84].
Al fine di suffragare la ritenuta legittimità della normativa in esame, la Corte ha inteso inoltre esaminare ulteriori profili, la cui trattazione era stata invocata dal Giudice rimettente, soffermandosi, in particolare, sulla natura “per taluni profili originaria e autonoma” dell’ordinamento sportivo.
È questa una trattazione che non presenta profili di particolare originalità, essendo caratterizzata da un mero richiamo alla “struttura pluralista” della Costituzione, ed alla conseguente necessità di tutela dei principi di cui agli articoli 2 e 18 della Costituzione.
Pur non legittimando un sacrificio completo delle garanzie volte a consentire un’effettiva protezione giurisdizionale delle posizioni soggettive dei soggetti dell’ordinamento sportivo, la necessità di tutela dell’autonomia riconosciuta al medesimo può tuttavia, secondo la Corte, “giustificare scelte legislative che, senza escludere tale protezione, la conformino in modo da evitare intromissioni con essa non armoniche, come il legislatore ha valutato che fosse, nel caso in esame, la tutela costitutiva”.
Al riguardo, con un esplicita attestazione dell’adeguatezza della tutela riconosciuta dalla vigente disciplina, la Corte ha inteso confutare anche le argomentazioni che porterebbero a ritenere perpetrata un’asserita violazione del diritto di difesa, stante l’equiparazione fra tutela caducatoria e tutela risarcitoria, a fronte della diversità del bene della vita conseguibile ope iudicis, ed a causa dell’aggravio dell’onere probatorio da assolvere ai fini del risarcimento del danno, avente per oggetto gli elementi costitutivi dell’illecito civile.
Richiamando il proprio recente precedente, la Corte ha inteso ribadire come, già nella sentenza 49/2011, non si intendeva affermare l’equipollenza tra le due forme di tutela, bensì escludere che la mancanza di un giudizio di annullamento fosse di per sé in contrasto con quanto previsto dall’art. 24 Cost., così ritenendo legittima “una diversificata modalità di tutela giurisdizionale”. Non veniva pertanto messo in dubbio che la forma di tutela per equivalente fosse sicuramente diversa rispetto a quella in via generale attribuita al giudice amministrativo. Nella loro ontologica diversità, tuttavia, il rimedio risarcitorio veniva ritenuto idoneo, nella questione in esame, a garantire un’attitudine riparatoria adeguata.
A coronamento della motivazione posta a fondamento della decisione assunta, pertanto, la Corte ha inteso ribadire come la questione non potesse essere decisa sulla base di una presunta equiparazione dei due rimedi, bensì sulla non irragionevolezza dello specifico limite legislativo posto a tutela delle posizioni soggettive lese, la cui introduzione “non deve ritenersi in assoluto preclusa dalle norme costituzionali che garantiscono il diritto di difesa e il principio di effettività della tutela giurisdizionale”, non essendo pertanto pertinente il richiamo alla natura generale della tutela caducatoria di fronte all’invalidità degli atti amministrativi, ed alla prospettata eccezionalità delle disposizioni che ne prevedono la sostituzione con quella risarcitoria. La tutela generale di annullamento non dovrà pertanto considerarsi quale forma di tutela costituzionalmente inderogabile, potendo alla stessa sostituirsi la tutela risarcitoria, sia pure per scelta legislativa eccezionale, e purché la stessa risulti improntata (come ritenuto nella questione in esame) ai canoni della ragionevolezza e dell’adeguatezza.

7. Riflessioni conclusive
Dalle argomentazioni illustrate nel paragrafo che precede si evince come, nella pronuncia in esame, la Corte costituzionale abbia ritenuto di esprimersi nel solco della precedente decisione, nell’esplicitato intento di contemperare le più volte richiamate esigenze di protezione dell’autonomia dell’ordinamento sportivo e di salvaguardia dell’effettività della tutela giurisdizionale.
Ancorché contraddistinta da un lodevole sforzo motivazionale e dall’evidente volontà di consolidare un riparto di competenze che, a fronte della “creatività” di alcune pronunce rese dagli organi della giustizia domestica (ma anche, come dianzi riferito, della giustizia amministrativa) necessitava di maggiore sistematicità interpretativa, la recente sentenza della Corte non risolve, tuttavia, le notevole incertezze ed i diversi profili di problematicità indicati dalla dottrina.
Così come avvenuto per la precedente pronuncia 49/2011, si ritiene pertanto assai probabile che anche la sentenza 160/2019 non sarà accolta favorevolmente, quanto meno ad opera della parte maggioritaria della letteratura.
Anche avuto riguardo alla “operatività concreta” del sistema di tutela giustiziale e giurisdizionale fatto salvo dalla Consulta, si ritiene che potranno continuare a manifestarsi profili di incertezza in grado di minarne l’efficacia e l’effettività.
La sentenza della Corte 160/19 non sembra dunque in grado di superare le perplessità e le critiche che avevano contraddistinto la precedente decisione della Consulta, critiche, peraltro, giunte sia da parte dei sostenitori dell’illegittimità costituzionale della normativa di riferimento, che da parte dei sostenitori della legittimità della scelta legislativa che aveva riconosciuto un’ampia sfera di esclusività in favore della giustizia domestica sportiva.[85]
A tale ultimo riguardo si evidenzia come la Corte costituzionale non abbia inteso avvalorare l’interpretazione che, in una visione il più possibile conforme al dato normativo, aveva ritenuto che l’area delle sanzioni disciplinari, così come di quelle tecniche, non potesse assumere rilievo per l’ordinamento giuridico generale.
In tale ottica potevano esulare dalla soglia  dell’indifferenza per il predetto ordinamento generale solamente le sanzioni disciplinari incidenti direttamente sullo status del tesserato, in modo da rescinderne il legame associativo (ad esempio quelle comportanti la radiazione), ma non anche quelle  sanzioni dall’irrogazione delle quali il legislatore aveva ritenuto non potessero derivare lesioni rilevanti per l’ordinamento generale (quali ad esempio le sanzioni comportanti le squalifiche, le penalizzazioni sportive, ecc.).
Tale interpretazione poteva essere peraltro avvalorata dal recente intervento legislativo che, come già evidenziato, novellando il codice del processo amministrativo e la legge 280/2003, aveva aggiunto, fra le materie riservate alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, “le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche”.
Alla luce di tale nuova previsione legislativa, pertanto, poteva trovare conferma l’interpretazione che rimetteva al legislatore l’individuazione delle materie afferenti all’ambito sportivo che potessero avere interesse per l’ordinamento generale, con la conseguente irrilevanza per il medesimo di tutte le altre fattispecie.
Nel demandare esclusivamente alla giustizia sportiva la cognizione dei comportamenti rilevanti sul piano disciplinare, il dato normativo vigente aveva dunque ritenuto di non voler attribuire alcuna rilevanza, sul piano della pretesa sindacabilità innanzi alla giurisdizione statale, degli effetti indiretti sul piano patrimoniale e sociale eventualmente comportati dall’irrogazione delle relative sanzioni[86].
Sempre attuali, ed anzi confortate dalla recente novella legislativa, risultano pertanto le argomentazioni che avevano portato la letteratura ad affermare che la debolezza della lettura della Corte potesse riscontrarsi nella riproposizione del non condivisibile assunto della coincidenza tra “rilevanza giuridica” e “rilevanza economica” in relazione ad una data situazione giuridica soggettiva.
Siffatta tesi, da tempo sostenuta da parte della dottrina e della giurisprudenza, trascura infatti di considerare che attesa l’importanza e le ricadute economiche delle odierne competizioni sportive, specie nel contesto professionistico, tutte le sanzioni disciplinari, rischiano di avere, comunque, un’influenza patrimoniale indiretta “con la conseguenza che dovrebbe sempre ammettersi, in contrasto con la chiara volontà legislativa e con la lettera nella norma, la giurisdizione statale, seppur nella (sola) ridotta versione risarcitoria coniata dalla Corte costituzionale”[87].
Procedendo ad un revirement del proprio precedente orientamento, la Corte costituzionale avrebbe pertanto potuto affermare la sindacabilità innanzi agli organi della giurisdizione statale dei soli atti comportanti una lesione avente diretta incidenza sulle posizioni tutelate dall’ordinamento giuridico.
La diversa interpretazione avvalorata dalla Corte, infatti, potrebbe portare ad una compromissione della riserva di autonomia riconosciuta agli organi di giustizia sportiva in ordine alla valutazione delle fattispecie disciplinarmente rilevanti, alla luce dell’indubitabile circostanza che, come più volte osservato, vede ogni sanzione sportiva di per sé astrattamente idonea a determinare effetti eccedenti alla sfera sportiva, effetti di peraltro rilevante impatto patrimoniale, alla luce del sempre maggiore interesse economico connaturato allo svolgersi delle manifestazioni sportive.
La Corte non ha inteso perseguire tale ipotesi interpretativa, optando per una soluzione di compromesso volta a salvaguardare, come più volte evidenziato, la sola tutela risarcitoria in ambito giurisdizionale, contestualmente negando l’azionabilità dell’azione generale di annullamento avverso l’irrogazione delle sanzioni disciplinari.
Nel consentire il sindacato del giudice amministrativo in ordine all’irrogazione delle sanzioni disciplinari ai soli fini risarcitori, negando così l’accesso alla tutela demolitoria della sanzione in ipotesi illegittima, l’interpretazione del dato normativo elaborata dalla Corte costituzionale potrebbe dunque dar adito ad una soluzione in grado di comportare delle criticità coinvolgenti le prerogative di tutti i soggetti interessati al procedimento originatosi nell’ambito sportivo, sia per quanto concerne gli interessi delle cosiddette istituzioni sportive, sia per quanto concerne le posizioni degli stessi soggetti facenti parte dell’ordinamento sportivo, eventualmente lesi dall’irrogazione di sanzioni disciplinari illegittime.
In primo luogo è evidente che la condanna al risarcimento danni nei confronti delle Federazioni sportive, o addirittura nei confronti degli organi di giustizia interessati dal procedimento sanzionatorio (non è agevole individuare il soggetto che dovrà essere chiamato a rispondere dell’eventuale ristorazione dei danni patiti dalla parte lesa dall’irrogazione di una sanzione ritenuta illegittima) costituirebbe un provvedimento assai pregiudizievole nei confronti degli stessi, avuto anche riguardo all’esiguità delle risorse economiche a disposizione che (a prescindere da poche eccezioni riferite alle federazioni operanti negli sport più seguiti in ambito nazionale e internazionale, e quindi più solide dal punto finanziario) caratterizza l’operato della maggior parte dei soggetti chiamati ad organizzare ed a gestire le competizioni sportive[88].
Porre a carico di elementi “deboli” come le federazioni sportive, e/o come gli organi di giustizia in esse operanti, la possibilità di essere chiamati a rispondere economicamente degli effetti comportati dalle proprie decisioni, per di più a fronte di un solo sindacato incidentale sulla legittimità o meno delle medesime, non pare dunque costituire una soluzione in grado di garantire il sereno svolgimento dell’attività giustiziale in ambito federale.[89]
Se dunque la soluzione di compromesso elaborata dalla Corte costituzionale può ritenersi sicuramente insidiosa per le Federazioni nazionali e per gli organi di giustizia operanti nel sistema domestico, può peraltro evidenziarsi come la stessa non risulti in grado di soddisfare efficacemente nemmeno gli interessi dei soggetti sottoposti al procedimento disciplinare ed eventualmente ivi sanzionati.
Ed infatti la mera tutela per equivalente non sempre potrà ristorare adeguatamente gli interessi di un soggetto nei cui confronti sia stata irrogata una sanzione disciplinare illegittima.
Pur non volendo considerare l’evidente difficoltà concernente la qualificazione dell’ammontare del danno da riconoscere a titolo di ristoro a seguito dell’erogazione di una sanzione disciplinare sportiva (la relativa somma potrebbe spaziare da somme assai elevate da riconoscere alle società ed agli atleti di fama internazionale, ad importi modesti da corrispondere ad atleti  poco conosciuti, praticanti attività sportive di marginale dimensione economico-sociale) è evidente che la lesione del diritto d’immagine, del prestigio personale, e anche degli interessi di squadra (negli sport di equipe), difficilmente potrà trovare completo ristoro, a seguito di un mero riconoscimento economico.
Un ulteriore profilo di criticità del sistema può poi riscontrarsi nel fatto che il giudice amministrativo, chiamato a pronunciarsi (ancorché solo incidentalmente) sulla legittimità della sanzione irrogata dagli organi di giustizia sportiva, al fine di poter statuire in ordine alla consequenziale condanna al risarcimento del danno, sarà inevitabilmente chiamato a valutare atti e decisioni relative a giudizi afferenti a questioni tecnico-sportive che, come evidente, non risultano proprie del substrato culturale e giuridico di tale organo giurisdizionale.
La soluzione di compromesso elaborata e confermata dalla Corte costituzionale desta pertanto delle non trascurabili perplessità.
Al riguardo si intende peraltro evidenziare come un passaggio argomentativo contenuto nella parte motiva della sentenza 160/19 potrebbe essere fautore di ulteriori criticità.
Dopo aver ribadito che il risarcimento del danno rappresenta, in linea generale, una forma in sé non inadeguata di protezione delle posizioni dei soggetti colpiti dalle sanzioni sportive, la Corte, nel punto 3.2.4 della sentenza in esame, ha inteso affermare l’impossibilità di trascurare “il rilievo che assume, nell’ambito di una vicenda connotata pubblicisticamente quale quella in esame, l’accertamento incidentale condotto dal giudice amministrativo sulla legittimità dell’atto, di cui anche gli organi dell’ordinamento sportivo non possono non tenere conto”. La Corte ha poi evidenziato che “l’esclusione della tutela costitutiva non comporta di regola conseguenze costituzionalmente inaccettabili nemmeno sul piano dell’adeguatezza della tutela cautelare, nel senso dell’impossibilità di ottenere la sospensione interinale dell’efficacia degli atti di irrogazione delle sanzioni disciplinari sportive. L’esigenza di protezione provvisoria delle pretese fatte valere in giudizio, ricadente essa stessa nell’ambito di operatività delle garanzie offerte dagli artt. 24, 103 e 113 Cost., può trovare invero una risposta nei caratteri di atipicità e ampiezza delle misure cautelari a disposizione di tale giudice – che in base all’art. 55 cod. proc. amm. può adottare le «misure cautelari [&] che appaiono, secondo le circostanze, più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso» – e nella possibilità che in questo ambito vengano disposte anche ingiunzioni a pagare somme in via provvisoria”.
In quest’ottica, secondo i giudici costituzionali, l’esclusione della tutela costitutiva non comporterebbe dunque conseguenze costituzionalmente inaccettabili nemmeno sul piano dell’adeguatezza della tutela cautelare: pur nell’impossibilità di ottenere la sospensione interinale dell’efficacia degli atti di irrogazione delle sanzioni disciplinari sportive, il giudice potrebbe infatti ricorrere ai caratteri di atipicità e ampiezza delle misure cautelari a sua disposizione, adottando, ad esempio, misure cautelari in grado di assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso, ivi compresa l’adozione di ingiunzioni a pagare somme in via provvisoria.
A parere di chi scrive, un’interpretazione estensiva delle citate deduzioni, porterebbe a legittimare la proposizione di ricorsi al giudice amministrativo avverso sanzioni disciplinari che, ancorché formalmente e strumentalmente proposti ai soli fini risarcitori, potrebbero sottintendere una richiesta di tutela interinale caducatoria, sicuramente condizionante per l’ordinamento sportivo.
Si pensi ad un ricorso al giudice amministrativo, corredato da contestuale istanza cautelare, avverso una sanzione disciplinare definitivamente irrogata dagli organi di giustizia sportiva. Nel caso di accoglimento dell’istanza cautelare, magari con adozione di un’ordinanza portante l’ingiunzione al pagamento di somme poste in via provvisoria a titolo di ristoro, non si vede come l’ordinamento sportivo potrebbe rimanere inerte, avendo la stessa Corte costituzionale evidenziato come il medesimo non potrebbe non tenere conto dell’accertamento “incidentale condotto dal giudice amministrativo sulla legittimità dell’atto”.
Se dunque l’accertamento incidentale sulla legittimità dell’atto, condotto dal giudice amministrativo, anche eventualmente in sede cautelare, potrebbe legittimamente stimolare il potere di autotutela delle autorità sportive, chiamate ad annullare sanzioni di dubbia legittimità al fine di eliminarne gli effetti pregiudizievoli, non può non temersi una proliferazione di ricorsi che, incuranti della riserva in favore della giustizia sportiva in ordine alla cognizione della legittimità delle sanzioni disciplinari, utilizzino strumentalmente la tutela risarcitoria, soprattutto interinale, al fine di ottenere un pronunciamento giurisdizionale che, quanto meno incidentalmente, si pronunci immediatamente sulla legittimità della sanzione, andando così ad interferire nella sfera di esclusiva titolarità dell’ordinamento sportivo.
Una siffatta ipotesi sarebbe in grado di vanificare del tutto gli forzi volti a salvaguardare l’autonomia dell’ordinamento sportivo, ponendo in dubbio la stessa autorevolezza dei provvedimenti giustiziali pronunciati dagli organi della giustizia sportiva.
Il giudice amministrativo finirebbe per conoscere, nell’immediatezza consentita dal celere svolgimento del procedimento cautelare, anche di questioni meramente sportive, generando così il rischio di una contraddittorietà di pronunce tra la giustizia sportiva e la giurisdizione statale.
La dottrina ha evidenziato i rischi e le anomalie di un sistema giurisdizionale nel quale due diverse autorità giurisdizionali sono chiamate ad esercitare un sindacato che ha progressivamente raggiunto un identico oggetto, sebbene con limitazione ratione materiae, a fronte del crescente ampliamento della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Tale circostanza ha portato alla sempre più concreta “possibilità di sovrapposizione di giurisprudenze e di soluzioni diverse rispetto a questioni identiche &. con effetti non adattabili alla fisiologia di un sistema”[90].
Se tali osservazioni sono naturalmente riferite al rapporto fra il giudice amministrativo ed il giudice civile, nell’ottica del raggiungimento di un’auspicata unitarietà della giurisdizione, le stesse rendono ancora più evidente la criticità di un sistema che addirittura consenta una sovrapposizione di pronunce fra un’autorità giurisdizionale ed organi espressione di una mera funzione giustiziale, quale quella riconosciuta ai componenti della giustizia sportiva.
A livello, poi, di operatività concreta, la possibilità di ottenere una pronuncia cautelare del giudice amministrativo che, nell’immediatezza dell’adozione di una sanzione disciplinare sportiva, si pronunci, ancorché solo incidentalmente, sulla legittimità della sua irrogazione, potrebbe moltiplicare i ricorsi proposti al medesimo giudice, vanificando così quell’effetto di deflazione del contenzioso su materie di esclusivo interesse dell’ordinamento sportivo che l’orientamento maggioritario della giurisprudenza amministrativa aveva legittimamente consolidato.
Al riguardo si osserva che la sola Procura federale operante presso la Federazione Italiana Giuoco Calcio, nel corso di un’unica stagione sportiva (2018/2019) ha istruito ben 1.587 procedimenti disciplinari[91], mentre l’impugnazione davanti al giudice amministrativo di provvedimenti pronunciati dal Collegio di Garanzia dello Sport (quale ultimo grado della giustizia sportiva) sono ad oggi sicuramente non numerosi, e stimabili in poche decine di unità all’anno[92].
A fronte dell’entità dei dati sovra riportati, si pensi all’impatto che potrebbe avere, per lo stesso sistema della giustizia amministrativa (oltre che, con ogni evidenza, per il contesto giustiziale sportivo) un mutamento di indirizzo giurisprudenziale che si ponesse in un’ottica maggiormente volta a riconoscere la sindacabilità innanzi alla giurisdizione statale della legittimità (ancorché incidentalmente valutata) delle sanzioni disciplinari, soprattutto se tale sindacato potesse essere esperito in sede cautelare.
Si auspica pertanto che il giudice amministrativo non si discosti da una lettura del dato normativo in grado di preservare la sfera di esclusiva competenza riconosciuta agli organi della giustizia sportiva per quanto concerne i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari.
In conclusione del presente contributo, non può che evidenziarsi come il percorso volto a garantire l’effettività della tutela giurisdizionale e la salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento sportivo non sia ancora giunto a completo compimento.
La recente pronuncia della Corte costituzionale, salvaguardando la legittimità della vigente disciplina legislativa, nell’interpretazione “costituzionalmente orientata” datane dalla stessa Corte, non pare infatti aver dissipato i dubbi che gran parte della dottrina aveva manifestato al riguardo.
Pur tuttavia, la circostanza che ha visto la Corte costituzionale, per ben due volte in meno di dieci anni, ribadire la legittimità di un sistema che attribuisce all’ordinamento sportivo la cognizione esclusiva delle questioni aventi ad oggetto i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e la legittimità dell’irrogazione delle relative sanzioni disciplinari sportive, riservando alla giurisdizione statale la sola competenza a decidere, in regime di giurisdizione esclusiva attribuita al giudice amministrativo, sulle domande di risarcimento del danno, deve essere tenuta in debito conto.
Fatto salvo un eventuale ulteriore intervento del legislatore, è infatti assai improbabile che il sistema vigente, ed il conseguente rapporto tra tutela giustiziale e tutela giurisdizionale, così come cristallizzato dai recenti pronunciamenti della Corte costituzionale, possa mutare, almeno nel breve periodo.
Se la giurisprudenza si pronuncerà conformemente alla citata interpretazione della Consulta, non potendo naturalmente fare a meno di recepirne gli effetti, sarà compito della dottrina continuare ad approfondire la tematica in esame, anche al fine di proporre eventuali accorgimenti in grado di consentire una maggiore efficacia ed operatività del sistema, così da porsi da stimolo per eventuali ulteriori interventi riformatori[93].
L’importante sarebbe garantire che la giustizia sportiva non venga fagocitata da quella amministrativa, o che di essa tenti di diventare un mero succedaneo.
Gli aspetti principali del procedimento innanzi agli organi della giustizia sportiva dovrebbero dunque continuare ad essere valutati con riferimento alla peculiarità di tale ordinamento settoriale, evitando la tentazione di voler applicare al medesimo principi ed istituti propri di altri ordinamenti, i quali andrebbero inevitabilmente a snaturare il contesto di operatività del sistema nel quale si vorrebbe fossero riversati.[94]
Si auspica, pertanto, che la giustizia sportiva possa sempre più contraddistinguersi quale strumento di tutela per le questioni in cui si discuta dell’applicazione delle regole sportive, riservando alla giurisdizione amministrativa la competenza a dirimere le sole controversie che presentino indubbia rilevanza per l’ordinamento dello Stato, a fronte della lesione di posizioni soggettive tutelabili innanzi al medesimo ordinamento generale.[95]

[1] Sul tema dell’interpretazione conforme a Costituzione la dottrina si è molto soffermata, sin dagli albori dell’attività della Corte costituzionale. Già nel 1956 Vezio Crisafulli aveva evidenziato come la Corte potesse ritenere infondata la questione quando la disposizione impugnata poteva avere un altro significato da quello attribuitole dal ricorrente o dal giudice remittente e quando dalla formulazione legislativa potesse individuarsi una “norma diversa e costituzionalmente legittima”. Si veda, al riguardo, V. Crisafulli, Questioni in tema di interpretazione della Corte costituzionale nei rapporti con l’interpretazione giudiziaria, in Giur Cost, 1956, 947 ss. Per una lettura delle più recenti problematiche poste dall’utilizzo del canone dell’interpretazione conforme a Costituzione, alla luce del pensiero del Crisafulli e di altri due maestri quali Carlo Esposito e Carlo Lavagna, si veda, M. Ruotolo, L’interpretazione conforme a Costituzione nella più recente giurisprudenza costituzionale. Una lettura alla luce di alcuni risalenti contributi apparsi nella rivista «Giurisprudenza costituzionale», in A. Pace (a cura di), Corte costituzionale e processo costituzionale nell’esperienza della Rivista «Giurisprudenza costituzionale» per il cinquantesimo anniversario, Milano, 2006, 903 ss., spec. 929 ss. Dello stesso autore, si veda anche, M. Ruotolo, Interpretazione conforme a Costituzione e tecniche decisorie della Corte costituzionale, in Aa.Vv., Scritti in onore di Alessandro Pace, Napoli, 2012, 2478 ss.
[2] Per un più approfondito esame degli aspetti ordinamentali, oltre che per un’ampia lettura del codice di giustizia sportiva adottato dal CONI e del sistema della giustizia sportiva endo ed esofederale, sia consentito rimandare a, S. Papa, Il processo sportivo dopo il codice Coni, Torino, 2017.
[3] Anche volendo tralasciare l’età classica, nella quale la cultura ellenistica, come del resto quella romana, celebrava l’esaltazione della competizione fisica, e le competizioni olimpiche non erano solamente un avvenimento sportivo, sostanziandosi in una celebrazione delle virtù di un intero popolo, addirittura nel periodo delle dominazioni barbariche e nella successiva legislazione longobarda e medievale, sono dati rilevare numerosi esempi di regolamentazione di attività riconducibili al fenomeno sportivo. Nell’editto di Rotari (prima raccolta scritta delle leggi dei Longobardi, promulgato tra il 22 novembre ed il 23 novembre 643 dal re Rotari) ad esempio, si riscontrano norme atte ad impedire fattispecie riconducibili a casi che, nell’epoca attuale, qualificheremmo come “frode sportiva”, da applicarsi sia nel caso di duello giudiziario che, presumibilmente, in caso di competizioni a mero fine ricreativo. Il capitolo CCCLXVIII del citato editto, infatti, pur non contenendo sanzioni specifiche nei confronti di chi contravveniva alle norme disciplinanti i cosiddetti certamina, autorizzava il contendente ad esporre al giudice i propri sospetti circa la liceità degli atti che stava per compiere il suo avversario.  La frode poteva, ad esempio, consistere nell’occultamento sul proprio corpo di sostanze o di erbe atte al maleficio, ed il giudice era al riguardo investito di ampi poteri inquisitori, essendo, fra l’altro, autorizzato a procedere ad una ispezione corporale nei confronti dell’atleta, al fine di verificare l’eventuale suo possesso di mezzi fraudolenti. Per un approfondimento della genesi storica della regolamentazione delle attività sportive, di particolare interesse risulta il contributo di, U. Gualazzini, Premesse storiche al diritto sportivo, Milano, 1965.
[4] In letteratura è stato efficacemente evidenziato come lo studio della materia afferente al fenomeno sportivo (visto in parallelo con la produzione legislativa di riferimento) possa essere cronologicamente suddiviso in cinque periodi. Il primo periodo, collocabile tra il 1948 e l’entrata in vigore della legge 91/81, può considerarsi il momento iniziale, non avendo avuto, sino ad allora, l’ambito sportivo un particolare spazio nella legislazione. Il secondo periodo ha trovato indubbio impulso dal primo rilevante scandalo che aveva investito il calcio italiano nella primavera del 1980. Le decisioni adottate al riguardo dagli organi di giustizia sportiva, l’interesse suscitato nell’opinione pubblica, e le ormai numerose pronunce della giurisprudenza statale in materia, avevano infatti ancor più contribuito a destare l’interesse della comunità scientifica in ordine alle peculiarità in grado di caratterizzare l’ordinamento sportivo. In quell’epoca entrava peraltro in vigore una legge regolante i rapporti fra società e sportivi professionisti (legge 23.3.1981, n. 91) che costituirà, sino alla metà degli anni Novanta, la normativa di riferimento del settore. Il terzo periodo (1996/2001) risulta caratterizzato dall’entrata in vigore del d.lgs. 23.7.1999, n. 242, mediante il quale furono apportati notevoli cambiamenti in materia di ripartizione dei benefici economici comportati dalla vendita dei cosiddetti diritti televisivi, nonché operata una rivisitazione delle competenze del CONI e delle Federazioni sportive. Il quarto periodo del processo evolutivo afferente allo studio del fenomeno sportivo è peraltro quello di maggior interesse per il sistema della giustizia sportiva, caratterizzato dalle molteplici pronunce giurisprudenziali originate dai rilevanti scandali che avevano interessato il fenomeno sportivo ed in special modo il mondo del calcio. In tale contesto l’interesse della giurisprudenza si era soprattutto soffermato sul rapporto fra ordinamento statale ed ordinamento sportivo. Proprio l’evidente contrasto fra pronunce volte a preservare l’autonomia dell’ordinamento sportivo e quelle maggiormente propense a consentirne una sindacabilità ad opera della giurisdizione statale, portò il legislatore, per la prima volta, a promulgare una legge (l. n. 280 in data 17.10.2003) avente specificamente ad oggetto la disciplina del riparto di giurisdizione fra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento nazionale. L’entrata in vigore di tale fondamentale normativa, le molteplici e rilevanti decisioni successivamente pronunciate dagli organi di vertice della giustizia domestica, dalla magistratura ordinaria ed amministrativa, ed anche dalla Corte Costituzionale (specificamente adita per sindacarne la legittimità), hanno traghettato il processo evolutivo dello studio dell’ordinamento sportivo e della sua giustizia domestica all’ultimo attuale periodo, nel quale, a fronte dei continui contributi forniti dalla comunità scientifica, non può essere messo in dubbio che la materia afferente al diritto dello sport e della giustizia sportiva costituisca ormai una materia di autonoma rilevanza, nell’ambito dello studio delle discipline giuridiche insistenti nell’ordinamento. In ordine alle fasi di evoluzione dello studio della disciplina afferente al fenomeno sportivo, si veda, M. Sanino, F. Verde, Il diritto sportivo, Padova, terza ediz, 2011, 453 ss.
[5] In ordine ai profili ordinamentali del fenomeno sportivo, ed all’approfondimento delle tappe che hanno contraddistinto il formarsi della sua teorizzazione, si vedano, R. Morzenti Pellegrini, L’evoluzione dei rapporti tra fenomeno sportivo e ordinamento statale, Milano, 2007; F. Goisis, La giustizia sportiva tra funzione amministrativa ed arbitrato, Milano, 2007; G. Manfredi, Pluralità degli ordinamenti e tutela giurisdizionale. I rapporti tra giustizia statale e giustizia sportiva, Torino, 2007.
[6] S. Romano, L’ordinamento giuridico, I ed., Firenze, 1918; Id, op.cit. II ed., Firenze, 1946; Id, op.cit. III ed., Firenze, 1977. Sull’opera di Santi Romano, avuto riguardo agli aspetti che più rilevano per la teoria ordinamentale, si vedano tra gli altri: S. Cassese, Ipotesi sulla formazione de “l’ordinamento giuridico” di S. Romano, in Aa. Vv., Quaderni fiorentini, Milano, 1972, 243 ss.; P. Biscaretti Di Ruffia (a cura di), Le dottrine giuridiche di oggi e l’insegnamento di S. Romano, Milano 1977; F. Canfora, Gli ordinamenti giuridici (pluralità e rapporti), in Temi romani, 1977, 499 ss.; N. Bobbio, Teoria ed ideologia nella dottrina di S. Romano, in Amministrare, 1975, 447 ss.;.; M. Barillari, Considerazioni sulla dottrina dell’ordinamento giuridico, in Aa.Vv., Scritti giuridici in onore di S. Romano, Padova, 1940, 65 ss; P. Grossi, Santi Romano, un messaggio da ripensare nella odierna crisi delle fonti, in Riv. trim. dir. proc. civ., 2006, 377 ss.; V. Frosini, Santi Romano e l’interpretazione giuridico della realtà sociale, in Riv. int. fil. dir., 1989, 706 ss.; C. Pinelli, Limiti degli ordinamenti e rilevanza di un ordinamento per un altro nel pensiero di Santi Romano, in Giur. cost. 1986, II, 1856 ss.; M. Fioravanti, Per l’interpretazione dell’opera giuridica di Santi Romano: nuove prospettive della ricerca, in Aa. Vv., Quaderni fiorentini, Milano 1981, 169 ss.; A. Tarantino, La teoria della necessità nell’ordinamento giuridico. Interpretazione della dottrina di Santi Romano, Milano 1980.
[7] S. Romano, L’ordinamento giuridico, III ed. cit., 27. Una sintesi del pensiero di Santi Romano, e degli aspetti della teoria pluralistico – ordinamentale nella dottrina risalente al XX secolo, è illustrata da, R. Morzenti Pellegrini, op. cit., cap. 1.
[8] Cfr. R. Morzenti Pellegrini, op. cit., 12. Richiamando un contributo di, G. Fiandaca, La mafia come ordinamento giuridico. Utilità e limiti di un paradigma, in Foro it., 1995, 21 ss., l’autore evidenzia come l’esistenza di una pluralità di ordinamenti giuridici trova conferma attraverso la considerazione di alcune aree del diritto, ad esempio nell’ambito internazionale ed in quello canonico, che si presentano in termini indubitabilmente autonomi rispetto alla sfera statale. Vengono inoltre citati anche gli ordinamenti considerati illeciti dallo Stato i quali, secondo la logica sottesa all’orientamento in esame, costituirebbero comunque delle istituzioni, e dunque degli ordinamenti giuridici, in quanto corpi sociali organizzati. In quest’ottica, il carattere contrario all’ordinamento statale risulterebbe pertanto oggetto di un apprezzamento di carattere meramente etico. La teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici è stata approfondita da ampia ed autorevole dottrina. Al riguardo, senza pretesa di esaustività, si richiamano, almeno, i seguenti contributi, N. Bobbio, Teoria dell’ordinamento giuridico, Torino, 1960E. Allorio, La pluralità degli ordinamenti giuridici e l’accertamento giudiziale, in Riv. dir. civ., 1955, 247 ss.; G. Ambrosini, La pluralità degli ordinamenti giuridici nella Costituzione italiana, in Aa. Vv., Studi in onore di G. Chiarelli, Milano, 1973, I, 11 ss.; F. Modugno, Pluralità degli ordinamenti giuridici, in Enc. dir., vol. XXIV, 1985, 1 ss; G. Capograssi, Note sulla molteplicità degli ordinamenti giuridici, in Opere, IV, Milano, 1959, 181 ss.
[9] W. Cesarini Sforza, Il diritto dei privati, Milano, ristampa 1963, originariamente pubblicato in Riv. it. sc. giur., 1929, 43 ss. Dello stesso autore si vedano anche, La teoria degli ordinamenti giuridici e il diritto sportivo, in Foro it., 1933, I, 1383, e in Riv. dir. sport, 1969, 608 ss; Il diritto dei privati. Il corporativismo come esperienza giuridica, Milano, 1963; Ordinamenti giuridici (pluralità degli) – (ad vocem), in N.mo dig. it, XII, Torino, 1968, 1 ss.
[10] W. Cesarini Sforza, Il diritto dei privati, cit., 33.
[11] W. Cesarini Sforza, La teoria degli ordinamenti giuridici e il diritto sportivo, cit. 1394 – 1397.
[12] In ordine ai quali devono però almeno citarsi i contributi di, C. Furno, Note critiche in tema di giochi, scommesse e arbitraggi sportivi, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1955, 619 ss; F. Carnelutti, Figura giuridica dell’arbitro sportivo, in Riv. dir. proc., 1953, 20 ss. In estrema sintesi, il primo autore esprime considerevoli riserve in ordine al carattere giuridico del fenomeno sportivo visto come ordinamento autonomo, valorizzando l’aspetto tecnico-agonistico, rappresentato dall’esercizio effettivo di una pratica sportiva, vero e proprio fulcro del sistema. Il secondo autore indica nel fenomeno sportivo un insieme che, pur regolato dalle regole del diritto e ferma restando la sovranità dello Stato, necessiterebbe di un approccio di tipo sociologico, in grado di esercitare, rispetto al diritto, una funzione vicaria.
[13] M.S. Giannini, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici e sportivi, in Riv. Dir. Sport, 1949, 5 ss. Dopo essere tornato sull’argomento (M.S. Giannini, Gli elementi degli ordinamenti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, 219 ss) l’autore, a distanza di quasi cinquant’anni, ebbe peraltro modo di pubblicare un ulteriore saggio di particolare importanza. Si veda, al riguardo, M.S. Giannini, Ancora sugli ordinamenti giuridici e sportivi, in Riv. Trim. Dir. Pubbl., 1996, 670 ss.
[14] Nel testo originario della Carta costituzionale, il termine sport non era contemplato, essendo stato ivi inserito, (avuto specifico riguardo all’indicazione dell'”ordinamento sportivo”, quale materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni) solo a seguito della riforma del titolo V, di cui alla legge costituzionale 3/2001. Pur evidenziando che i gruppi sociali praticanti l’attività sportiva (lato sensu intesa) potevano trarre indiretta tutela costituzionale, quanto meno dalle norme poste a salvaguardia della libertà associativa (art. 18) e comportanti il riconoscimento dei diritti inviolabili delle formazioni sociali nelle quali si svolge la personalità del singolo (art. 2), non può non destare un certo stupore il mancato accenno, in una Costituzione contraddistinta da riferimenti e disposizioni afferenti a molti ambiti del vivere civile, ad una tematica di così rilevante interesse come il fenomeno sportivo e la sua regolamentazione. Ha particolarmente approfondito la tematica dell’inquadramento costituzionale del fenomeno sportivo, L. Di Nella, Il fenomeno sportivo nell’ordinamento giuridico, Napoli, 1999, (dello stesso autore si vedano anche Costituzionalità della “Giustizia sportiva” e principio della specificità dello Sport, in Rass. dir. econ. sport, 2012, 46 ss., e Manuale di diritto dello Sport, Napoli, 2010). Maggiormente rivolti ad aspetti di giustizia sportiva risultano essere i contributi di, M. Ruotolo, Giustizia sportiva e Costituzione, in Riv. dir sport., 1998, 409 ss.; G. Facci, Il risarcimento del danno come punto di bilanciamento tra il controverso principio dell’autonomia dell’ordinamento sportivo e l’art. 24 Cost., in Resp. civ. e prev., 2011, n. 6, 417 ss; P. Sandulli, Costituzione e sport, in Riv. dir. sport – ediz. online (www.coni.it)
[15] Sul quale torneremo nel prosieguo della presente trattazione
[16] Liminale appare, per certi versi, sinonimo di liminare o del più comune subliminale. In psicologia e fisiologia si intende quale fatto o fenomeno che è al livello della soglia della coscienza e della percezione.
[17] M.S. Giannini, Gli elementi degli ordinamenti giuridici, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, 220.
[18] Ha così riassunto, R. Morzenti Pellegrini, op. cit., 21
[19] Il concetto stesso di ordinamento giuridico presuppone l’esistenza di un gruppo, e dunque di un congruo numero di soggetti, persone fisiche o enti, avvinti dall’osservanza di un corpo comune di norme, alle quali i medesimi riconoscono un valore vincolante. In tal senso, M.S. Giannini, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici e sportivi, cit., 13.
[20] Nessun dubbio può sussistere circa la plurisoggettività che caratterizza l’ambito del fenomeno sportivo, costituita oltre che dagli atleti anche da tutte le altre componenti che concorrono allo svolgimento delle attività allo stesso riconducibili (tecnici, sanitari, arbitri e giudici di gara, oltre che dagli spettatori (i quali possono essi stessi rientrare fra i soggetti dell’ordinamento, dovendo rispettare dei comportamenti indicati dalle disposizioni di settore, la cui violazione può essere foriera di sanzioni da irrogare a carico dei soggetti propri dell’ordinamento sportivo, quali le società sportive e/o gli enti organizzatori). Indubitabile è la sussistenza di un’organizzazione propria dell’ordinamento sportivo che, composto da più organismi operanti in ambito mondiale e nazionale, si sostanzia per una capillare strutturazione di soggetti, costituenti un’articolazione in grado di consentire sia lo svolgimento dell’attività fisica amatoriale che quella sportiva professionistica. Anche la normazione non difetta nell’ordinamento sportivo, dato che il medesimo si basa su una regolamentazione propria, il cui rispetto condiziona anche la stessa ammissione o espulsione dei soggetti facenti parte del medesimo.
[21] Per una sintesi del qualificazione giuridica delle articolazioni sportive effettuata da Massimo Severo Giannini, si veda, R. Morzenti Pellegrini, op. cit., 26.
[22] M.S. Giannini, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici e sportivi, cit., 26.
[23] Si veda, ad esempio, l’opera di I. Marani Toro e A. Marani Toro, Gli ordinamenti sportivi, Milano, 1977, secondo la quale ogni specialità sportiva darebbe vita ad un ordinamento ludico ispirato ad un fine sportivo comune, consistente nel miglioramento continuo dei risultati, la cui regolamentazione potrebbe essere assicurata solamente da un ordinamento giuridico dotato di autonomi poteri.
[24] Ad esempio, l’ordinamento sportivo è stato visto quale ordinamento in grado di porsi in una posizione di non indifferenza rispetto a quello statale, non riscontrandosi alcuna antitesi fra i due ordinamenti, dato che il primo è chiamato a muoversi nell’ambito di una sua ben marcata autonomia, condivisa e difesa dallo Stato che, a fronte della circostanza che vede l’ordinamento di settore perseguire finalità e scopi non contrastanti, ed anzi concorrenti, rispetto a quelli perseguiti dall’ordinamento statale, ne riconosce la legittimità. Si veda, in tal senso, A. Quaranta, Rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento giuridico, in Riv. dir. sport., 1979, 35. In ordine al rapporto tra ordinamento giuridico e ordinamento sportivo, si vedano anche i seguenti contributi, G. De Marzo, Ordinamento statale e ordinamento sportivo tra spinte autonomistiche e valori costituzionali, in Corr. giur., n. 10, 2003, 1265 ss.; T. E. Frosini, L’ordinamento sportivo nell’ordinamento costituzionale, in Aa.Vv., Fenomeno sportivo e ordinamento giuridico, Napoli, 2009, 235 ss. (dello stesso autore si veda anche, I. Demuro  – T. E. Frosini, Calcio professionistico e diritto, Milano, 2009); A. Massera, Sport e ordinamenti giuridici: tensioni e tendenze nel diritto vivente in una prospettiva multilaterale, in Dir. pubbl., 2008, 113 ss.; M. Sferrazza, Spunti per una riconsiderazione dei rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento statale, in Giustiziasportiva.it, n. 2/2009; M. Serio, Il processo disciplinare sportivo: rapporti tra ordinamento sportivo e ordinamento statale, in Europa e dir. privato, 2009.
[25] Così, L. Ferrara, Giustizia sportiva (ad vocem), in Enc. dir. Ann., Milano, 2010, 493 ss. Come verremo a riferire in prosieguo, l’autore si pone in posizione di forte criticità rispetto alla riproposizione acritica della teoria dell’inquadramento ordinamentale del fenomeno sportivo.
[26] Si veda, al riguardo, A. De Silvestri, in Aa. Vv., Diritto dello sport, Firenze, 2008, 5 ss. Dello stesso autore si vedano, con riferimento all’inquadramento ordinamentale del fenomeno sportivo, A. De Silvestri, La c.d. autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, in P. Moro (a cura di), La giustizia sportiva, Forlì, 2004, 84 ss; A. De Silvestri, Il discorso sul metodo: osservazioni minime sul concetto di ordinamento sportivo, in Giustiziasportiva.it, 2009, 1 ss.
[27] Visto quale “plesso delle norme emanate dal gruppo sociale che si occupa delle attività sportive” da, G. Manfredi, Ordinamento statale e ordinamento sportivo. Tra pluralismo giuridico e diritto globale, in Dir. amm., 2012, 299 ss.
[28] P. Mirto, Il sistema normativo dell’organizzazione dello sport nell’ordinamento giuridico, in Riv. dir. sport., 1949, 24 ss. Dello stesso autore si veda anche, L’organizzazione sportiva in Italia. Autonomia e specialità del diritto sportivo, in Riv. dir. sport., 1959, 6 ss.
[29] Si veda, al riguardo, L. Di Nella, Il fenomeno sportivo nell’ordinamento giuridico, op. cit., 92.
[30] Così, L. Ferrara, Giustizia sportiva (ad vocem), op. cit., 494. In tale voce enciclopedica l’autore richiama un suo precedente scritto, nel quale egli, analiticamente ed acutamente, espone la propria tesi in ordine alla necessità di attualizzare la nozione e lo stesso inquadramento dogmatico dell’ordinamento sportivo. Si veda, al riguardo, L Ferrara, L’ordinamento sportivo: meno e più della libertà privata, in Dir. pubb., 2007, 1 ss.
[31] Così, L. Ferrara, Giustizia sportiva (ad vocem), cit., 495. L’autore cita diversi studi e contributi in grado di costituire un ampio orientamento in merito. Fra questi, si vedano, E. Picozza, I rapporti generali tra ordinamenti, in C. Franchini (a cura di), Gli effetti delle decisioni dei giudici sportivi, Torino, 2004, 1 ss., A. De Silvestri, Le nuove frontiere del diritto dello sport, in, J. Tognon (a cura di), Diritto comunitario dello sport, Torino, 2009, 78 ss. L’autore richiama poi diversi contribuiti di G. Manfredi, Pluralità degli ordinamenti e tutela giurisdizionale, op. cit,; Osservazioni sui rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo, in Foro amm. T.A.R., 2006, 2967 ss.; Norme sportive e principio pluralistico, in Dir. sport, 2008, 25 ss.; Il sindacato del giudice amministrativo sulle norme emanate dagli organismi sportivi, in Dir. proc. amm., 2008, 615 ss. Come di notevole interesse vengono inoltre segnalati i contributi di N. Paolantonio, Ancora su sport e giustizia, in Foro amm. C.d.S., 2007, 3537 ss (dello stesso autore si veda anche, Ordinamento statale e ordinamento sportivo: spunti problematici, in Foro amm. – Tar, 2007, 1152 ss) ; S. Landini, Pluralismo giuridico e ordinamento sportivo: un binomio in crisi?, in Rassegna di diritto ed economia dello sport, 2006, 415 ss; F. Roversi-Monaco, Prefazione, in Dir. sport, 2007; M. Cimmino, Rischio e colpa nella responsabilità sportiva, Napoli, 2006, 6 ss., nella parte in cui l’autrice afferma che “le trasformazioni che accompagnano il fenomeno sportivo sembrano mettere in crisi anche la lettura dello sport in termini ordinamentali secondo la teoria della pluralità degli ordinamenti”.
[32] Già il Luiso aveva affermato che ogni ordinamento giuridico è per sua natura originario, stabilendo i propri rapporti con ogni altro ordinamento solo ed esclusivamente mediante le sue norme. Solo dall’analisi di tali norme si potrebbe pertanto trarre la complessiva posizione che ogni ordinamento assegna a ciascun altro. Così, F. P. Luiso, La giustizia sportiva, Milano, 1975, 14.
[33] Si veda al riguardo, G. Manfredi, Pluralità degli ordinamenti e tutela giurisdizionale, op. cit., 269.
[34] In tal senso, L. Ferrara, Giustizia sportiva, cit. 495.
[35] Sugli aspetti afferenti al diritto comunitario dello sport, si vedano i seguenti contributi, J. Tognon (a cura di), Diritto comunitario dello sport, Torino, 2009, (dello stesso autore si vedano anche, Diritto europeo dello sport, Torino, 2011, Lo sport e il Trattato di Lisbona: l’irrisolto problema della specificità, in Giustiziasportiva.it, n. 3/2012.; S. Bastianon (a cura di) L’ Europa e lo sport. Profili giuridici, economici e sociali, Milano, 2013; Bruno Nascimbene, Stefano Bastianon, Diritto europeo dello sport. L’Europa in movimento. Raccolta di testi e documenti, Torino, 2011.
[36] Al riguardo, in ordine al rapporto fra ordinamento comunitario e ordinamento statale, visto nell’ottica della formazione di un unico ordinamento giuridico, si veda, G. Itzcovich, Integrazione giuridica. Un’analisi concettuale, in Dir. pubbl., 2005, 749 ss.
[37] L’espressione è di V. Zingales, Provvedimenti di esclusione di società sportive da campionati agonistici e tutela giurisdizionale statale, in Riv. dir. sport, 1993, 275 ss, così come citato da L. Ferrara, Giustizia sportiva, cit. 495.
[38] Corte di giustizia dell’Unione europea, 15 dicembre 1995, causa C-415/93, URBSFA c Bosman, in Raccolta, p. I-5040.
[39] La citata sentenza statuì l’impossibilità di frapporre ostacoli alla «libera circolazione dei lavoratori» anche per calciatori professionisti, con la consequenziale declaratoria di illegittimità delle disposizioni comportanti elementi ostativi al trasferimento ad altra squadra di un giocatore tesserato presso una società professionistica, al termine di scadenza del proprio rapporto contrattuale. Il portato della citata sentenza ha pertanto di fatto consentito ai calciatori professionisti aventi cittadinanza nell’Unione Europea di trasferirsi gratuitamente ad un altro club, alla scadenza del contratto con l’originaria squadra di appartenenza.
[41] Il pronunciamento della citata sentenza ha comportato rilevanti effetti sulla qualificazione dell’ordinamento sportivo quale ordinamento speciale secondo M. Clarich, in La sentenza Bosman: verso il tramonto degli ordinamenti giuridici sportivi?, in Riv. dir. sport., 1996, 393 ss.,
[42] Nell’ambito della quale la più significativa è senza dubbio la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 18 luglio 2006, causa C-519/04 P. Causa C-519/04 P, David Meca-Medina e Igor Majcen c. Commissione delle Comunità europee. A commento della medesima si veda, I. Del Giudice, La Corte di Giustizia delle Comunità Europee si pronuncia sulla possibile rilevanza esterna delle norme sportive, in GiustAmm.it, www.giustamm.it, n. 9/2006.
[43] Cfr. L. Ferrara, Giustizia sportiva, cit. 491, ed i riferimenti da questi citati: M. Sanino, Diritto sportivo, Padova, 2002, 455; Id., Sport, in Enc. giur., XXX, 1993, 2; P. D’Onofrio, Sport e giustizia, Repubblica di San Marino, 2005, 147. Si vedano, inoltre, i seguenti contributi, G. Napolitano, Sport (ad vocem), in Dizionario di diritto pubblico, diretto da Cassese, Milano, 2006, vol. IV, 5678 ss.; G. Liotta, L. Santoro, Lezioni di diritto sportivo, Milano, 2009; E. Lubrano, L’ordinamento giuridico del giuoco calcio, Roma, 2004; E. Russo, L’ordinamento sportivo e la giustizia sportiva, in Giustiziasportiva.it, n. 2/2006; G. Valori, Il diritto nello sport, principi, soggetti, organizzazione, Torino, 2005; R. Lombardi, S. Rizzello, F. G. Scoca, M. R. Spasiano, (a cura di) Ordinamento sportivo e calcio professionistico: tra diritto ed economia, Milano, 2009.
[44] F. P. Luiso, La giustizia sportiva, Milano, 1975. Dello stesso autore si vedano inoltre, Giustizia sportiva (ad vocem), in Dig. Disc. Priv., Torino 1993, 223 ss.; Natura giuridica delle federazioni sportive nazionali e questioni di giurisdizione, nota a sentenza Pret. Novara, 15 dicembre 1979, in Giust. civ., 1980, I, 2545; Ancora intorno agli arbitrati sportivi, nota a Cassazione, 6 aprile 1990, n. 2889, in Riv. arb., 1991, 270 ss.
[45] A titolo esemplificativo possono annoverarsi fra le stesse quelle aventi ad oggetto il contrasto derivato dall’adozione di provvedimenti atti a limitare la partecipazione di un soggetto a manifestazioni proprie dell’ambito sportivo, quali il diniego di ammissione ad un campionato, la decadenza dell’affiliazione, e diverse fattispecie ad esse similari.
[46] La letteratura in materia è ormai molto vasta.  Di particolare interesse in ordine al rapporto fra giurisdizione statuale e giustizia sportiva, risultano, fra gli altri, i seguenti contributi: P. Sandulli, Giustizia sportiva e giurisdizione statale, in Diritto dello sport, 3/2008, 429 ss.; P. Sandulli, I limiti della giurisdizione sportiva, in Foro amm. – Tar, 2008, 2, 186 ss;  P. Sandulli, La giurisdizione “esclusiva” in materia di diritto sportivo, in Analisi giur. econ., 2005, 395 ss.; P. Sandulli, La legge 17 ottobre 2003, n. 280, ovvero una nuova giurisdizione esclusiva in materia di Diritto sportivo, in Temi Romani, 2003, 182 ss.; P. Sandulli, Ancora qualche riflessione sull’autonomia della giustizia sportiva e sul vincolo di giustizia, in, Riv. dir. sport – ediz. online (www.coni.it); P. D’Onofrio, Il rapporto tra l’ordinamento statale ed ordinamento sportivo nell’attuale contesto costituzionale, in federalismi.it, n.12/2019; P. D’Onofrio, Giustizia sportiva, tra vincolo di giustizia e competenza del TAR, in Dir. Sport, 2007, 69 ss; C. Alvisi, Le fonti statali dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, in Giustizia sportiva e arbitrato, in C. Vaccà (a cura di), Milano, 2006, 3 ss.; P. Amato, Il vincolo di giustizia sportiva e la rilevanza delle sanzioni disciplinari per l’ordinamento statuale. Brevi riflessioni alla luce delle recenti pronunce del TAR Lazio, in Riv. dir. ec. sport., 2006, 41 ss.; M. Antonioli, Sui rapporti fra giurisdizione amministrativa e ordinamento sportivo, in Dir. Proc. Amm., 2005, 1035 ss.; M. Basile, La giurisdizione sulle controversie con le federazioni sportive, in Nuova giur. civ. comm., 2005, 280 ss.; C. Belfiore, La giustizia sportiva tra autonomia e diritto pubblico, in Giur. Mer., 2005, 2449 ss.; G. Bernini, L’autonomia dell’ordinamento sportivo: profili storici e problemi attuali, in Giustizia sportiva e arbitrato, in C. Vaccà C. (a cura di), Milano, 2006, 20 ss..; A. Bonomi, Giustizia sportiva e giustizia statuale. Qualche riflessione sulla legittimità costituzionale della legge 17 ottobre 2003, n. 280, in Riv. Dir. Cost., 2004, 171 ss.; A. Bonomi, L’ordinamento sportivo e la Costituzione, in Quad. cost., 2005, 363 ss.; L. Ferrara, Federazione italiana pallavolo e palleggi di giurisdizione: l’autonomia dell’ordinamento sportivo fa da spettatore?, in Foro amm. CDS, 2004, 93 ss., 99 ss., L. Ferrara, L’ordinamento sportivo e l’ordinamento statuale si imparruccano di fronte alla Camera di conciliazione e arbitrato per lo sport, in Foro amm. CDS, 2005, 1218 ss.; L. Fumagalli, Giustizia sportiva, in Diritto dello sport, Firenze, 2004, 147 ss.; L. Fumagalli, La risoluzione delle controversie sportive: metodi giurisdizionali ed alternativi di composizione, in Riv. dir. sport., 1999, 715 ss; M. Granieri, Le forme della giustizia sportiva, in Giustizia sportiva e arbitrato, in C. Vaccà (a cura di), Milano, 2006, 69 ss.; F. Lubrano, Diritto dello sport e “giustizia sportiva”, in Dir. Sport, 2007, 11 ss.; A. Merone, La giustizia sportiva nell’aspetto giurisdizionale, in www.judicium.it; V. Mirra, Il “sistema” della giustizia sportiva, in Il nuovo diritto, 2006, 1113 ss.; D. Nazzaro, I rapporti tra ordinamento sportivo e diritto statuale nella giurisprudenza e nella L. n. 220/2003, in Nuovo dir., 2004, 598 ss.; G. Vidiri, Organizzazione dell’attività agonistica, autonomia dell’ordinamento sportivo e D.L. n. 220 del 2003, in Giust. Civ., 2003, II, 509 ss.; G. Vidiri, Le controversie sportive ed il riparto della giurisdizione, in Giust. Civ., 2005, I, 1625 ss.; V. Vigoriti, Considerazioni sulla giustizia sportiva alla luce delle recenti vicende calcistiche, in www.judicium.it; V. Vigoriti, Giustizia statale e sport: fra ingerenza e garanzia, in Riv. arb., 2005, 435 ss; A. Vigoriti, Validità della giustizia sportiva, in Riv. dir. sport, 1970, 10 ss; A. Cariola, I rapporti tra giurisdizione sportiva e statale: è possibile un ritorno al privato, in Foro amm.-Cds, 2010, 2257 ss.; L. Cimellaro L., Controversie in materia disciplinare tra giustizia sportiva e giurisdizione statale, in Danno e resp., 2009, 608 ss.; S. De Paolis, Cartellino rosso per il giudice amministrativo. Il sistema di giustizia sportiva alla luce della 1. 280 del 2003, in Foro amm. – Tar, 2005, 1603 ss.; M. Del Signore, Sanzioni sportive: considerazioni sulla giurisdizione da parte di un giudice privo della competenza funzionale, in Dir. proc. amm., 2008, 1115 ss.; S. Felicetti, M. R. San Giorgio, Ordinamento sportivo e giudice amministrativo, in Corr. giur., 2011, n. 5, 696 ss.; E. Lubrano, La giurisdizione amministrativa in materia sportiva dopo la legge 17 ottobre 2003, n. 280 in Moro P., De Silvestri A., Crocetti Bernardi E., Lubrano E., La giustizia sportiva, Forlì, 2004, 169 ss.; L. Marzano, La giurisdizione sulle sanzioni disciplinari sportive: il contrasto fra T.A.R. e Consiglio di Stato approda alla Corte costituzionale, in Giur. merito, 2010, n. 10, 2560 ss; M. Sferrazza, Il riparto di giurisdizione in materia sportiva, in Dir. e Lav. Marche, 2010, 302 ss.; G. Vidiri G., Il caso Catania: i difficili rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo, in Foro it., 1994, 512 ss.
[47] Cosi, L. Ferrara, Giustizia sportiva, cit. 492.
[48] Si intende principalmente richiamare il contenzioso innanzi al TAR Sicilia, adito a seguito dell’impugnazione di una decisione della Corte Federale della FIGC, ed inizialmente pronunziatosi in sede di cautelare, con ordinanza in data 5.6.2003, n. 958.
[49] Il sistema della giustizia sportiva si sostanzia nei due gradi di giustizia interna alle singole federazioni (cosiddetta giustizia endofederale) ed al grado di giudizio da svolgersi presso il CONI (cosiddetta giustizia esofederale). Alla data di entrata in vigore della legge 280/2003 il giudice esofederale incardinato presso il CONI era costituito dalla Camera di conciliazione ed arbitrato, operante a far data dal 2001. L’assegnazione alla Camera di conciliazione della cognizione finale delle controversie originatesi nell’ambito dell’organizzazione sportiva, era volta all’intenzione di voler istituire una sorta di “filtro” rispetto alla proposizione dei giudizi da portare innanzi alla giurisdizione statale. Tale intento non riuscì tuttavia ad essere raggiunto, in quanto le federazioni sportive ebbero più volte a lamentare il proprio mutato ruolo da soggetti organizzatori del sistema di giustizia interna, a mera parte della procedura (sia conciliativa che arbitrale) da svolgersi innanzi al CONI. Contestualmente, peraltro, l’organo di giustizia costituito presso il CONI si era dimostrato invero indulgente rispetto alle conclusioni ed alle prospettazioni portate dai soggetti oggetto di condanna pronunciata dai giudici della giustizia endofederale. Anche a fronte di tali criticità, la Camera di conciliazione ed arbitrato istituita presso il CONI fu sostituita, nel 2007, dall’Alta Corte e dal Tribunale Nazionale Arbitrale per lo Sport (TNAS). A loro volta, nel 2014, anche tali organi della giustizia, (la cui attività non ha invero lasciato un indelebile segno nel contesto del sistema giustiziale esofederale) sono stati sostituiti dal Collegio di Garanzia dello Sport, al quale sono state assegnate competenze definite nomofilattiche in materia di giustizia sportiva, avendo lo stesso competenza a decidere sulle decisioni emesse dagli organi di giustizia istituiti presso le Federazioni sportive non altrimenti impugnabili nell’ambito dell’ordinamento federale. Hanno compiutamente esaminato le competenze degli organi di giustizia endo ed esofederale, P. Sandulli – M. Sferrazza, Il giusto processo sportivo. Il sistema di giustizia sportiva della Federcalcio, Milano, 2015; M. Sanino, Giustizia sportiva, Milanofiori, Assago, 2016.
[50] Fra le quali si cita, ex multis, Cons. St., sez. VI, 25 gennaio 2007, n. 268, in Dir. proc. amm., 2008, p. 608 ss.
[51] Fra i fautori dell’orientamento che vede affermare la sovranità dell’ordinamento sportivo, si segnalano P.M.  Piacentini, Sport, in G. Guarino (a cura di) Dizionario amministrativo, II, Milano, 1983, 1452 ss.; V. Vigoriti, Diritto comunitario e sport: applicabilità, sporting exception, trasferimenti, nazionalità, in Contr. impr. Eur., 2001, 628 ss.; C. Bottari, L’ordinamento sportivo alla prova del Tar. La difficile “autonomia” dell’ordinamento sportivo, in Dir. sport, 2007, 398 ss.; così come citati da L. Ferrara, Giustizia sportiva, cit. 499.
[52] Così L. Ferrara, Giustizia sportiva, cit. 499. Secondo G. Manfredi, Il sindacato del giudice amministrativo, cit., 628, non sussisterebbero ragioni tali da giustificare, per i gruppi sportivi, un trattamento privilegiato rispetto a quello di cui godono soggetti collettivi ritenuti di ben maggior rilevanza costituzionale, quali i partiti politici o i sindacati. A conferma di tale affermazione, può peraltro evidenziarsi come neppure il richiamo alla natura di articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale, riconosciuta all’ordinamento sportivo nazionale, potrebbe portare ad una diversa conclusione, dato che, come noto, il CIO è un organismo non governativo, come tale privo di una vera e propria personalità giuridica di diritto internazionale.
[53] Si vedano, al riguardo, L. Ferrara, L’ordinamento sportivo, cit., 14; R. Caprioli, Il significato dell’autonomia nel sistema delle fonti del diritto sportivo nazionale, in N. giur. civ., 2007, II, 284 (dello stesso autore si veda anche, L’autonomia normativa delle federazioni sportive nazionali nel diritto privato, Napoli, 1997; C. Franchini, I rapporti tra l’ordinamento statale e quello sportivo nel settore della giustizia sportiva, in C. Franchini (a cura di) Gli effetti delle decisioni dei giudici sportivi, cit., 15; G. Manfredi, Osservazioni sui rapporti, cit., 2986; F. Fracchia, Il sistema educativo di istruzione e formazione, Torino, 2008, 83.
[54] L’autonomia riconosciuta alla comunità sportiva viene pertanto fondamentalmente qualificata quale autonomia privata. Non mancano, tuttavia, riconoscimenti della natura pubblicistica dell’autonomia sportiva (in merito si veda quanto evidenziato da, F Goisis, La giustizia sportiva, op. cit.), ed interpretazioni che vedono nell’organizzazione sportiva complessiva una sostanziale Autorità Amministrativa Indipendente per lo Sport, (si veda al riguardo E. Lubrano, L’ordinamento sportivo come sostanziale autorità amministrativa indipendente dopo la legge n. 280/2003 e la sentenza n. 5025/2004 del Consiglio di Stato, in GiustAmm.it, www.giustamm.it, 2004, n. 7.
[55] In quest’ottica è riconducibile il pensiero di G. Manfredi, Pluralità degli ordinamenti, op. cit.
[56] Si veda al riguardo il pensiero di, F. Goisis, La giustizia sportiva tra funzione giurisdizionale, op. cit.
[57] Così, L. Ferrara, La giustizia, cit., 504.
[58] Ai sensi della quale vengono attribuite alla giurisdizione statale le controversie afferenti a situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo rilevanti per l’ordinamento giuridico della Repubblica.
[59] Mediante la quale, come altresì già rilevato, viene espressamente riservata alla giustizia sportiva la disciplina delle questioni aventi ad oggetto l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statuarie dell’ordinamento sportivo, nonché quella afferente ai comportamenti rilevanti sul piano disciplinare, con la conseguente possibilità di irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni.
[60] Si veda al riguardo, L. Ferrara, La giustizia, op. cit., 504-505.
[61] Si veda, al riguardo, N. Paolantonio, Ordinamento statale e ordinamento sportivo, op. cit., 1152 ss. Si richiamano, inoltre, i seguenti contributi, P. Dini, Le basi dell’autonomia normativa nel diritto sportivo, in Riv. dir. sport, 1975, 229 ss; C. Gallavotti, Le norme dell’ordinamento sportivo tra intervento legislativo e autonomia privata, nota a Cassazione, 4 marzo 1999, n. 1855, in Riv. dir. sport., 1999, 705 ss.
[62] Così al riguardo, F. Goisis, La giustizia sportiva, cit., 345 ss.
[63] Si veda al riguardo P. Sandulli, I limiti della giurisdizione sportiva, op. cit., 186.
[64] Tale orientamento è frutto di svariate sentenze pronunciate soprattutto dagli organi di giustizia amministrativa operanti nel primo grado di giudizio (TAR Lazio e TAR Sicilia). Ex multis si vedano, TAR Lazio, sez. III-ter, 21.6.2007, n. 5645, in Giur. merito, 2007, n. 11, 3026; TAR Lazio, sez. III-ter, 8.6.2007, n. 5280, in Corr. merito 2007, n. 8-9, 1079; TAR Lazio, sez. III-ter, 22.8.2006, n. 7331, in Foro amm. TAR, 2006, n. 7-8, 2562; TAR Sicilia, Catania, sez. IV, 19.4.2007, n. 679, in Riv. dir. ec. sport, 2007, n. 2, 135 ss.
[65] Si veda, in tal senso, Consiglio di Stato, sez. VI, 25.11.2008, n. 5782, in Foro it., 2009, 4, 195. Si veda, anche, Consiglio di giustizia amministrativa per la regione siciliana, 8.11.2007, n. 1048, in www.giustiziaamministrativa.it.
[66] Il Giudizio incardinato innanzi al TAR del Lazio trovava origine dal ricorso proposto da un tesserato, dirigente di una squadra di pallacanestro, deferito innanzi agli organi della giustizia federale per ragioni relative al tesseramento di un giocatore. All’esito del primo grado di giudizio svoltosi nell’ambito sportivo, il tesserato era stato sanzionato con l’inibizione da qualsiasi attività federale per anni due. In secondo grado la Corte Federale aveva inasprito la sanzione, portandola ad anni tre e mesi quattro. La Camera di conciliazione ed arbitrato per lo sport del CONI aveva poi confermato il provvedimento assunto dagli organi di giustizia della Federazione Italiana di Pallacanestro. Nel ricorso proposto innanzi al TAR Lazio il tesserato aveva pertanto impugnato le decisioni assunte dagli organi della giustizia sportiva.
[67] Molti sono i profili di criticità evidenziati dalla letteratura avuto riguardo alla sentenza della Corte costituzionale n. 49/2011. Fra questi si vedano, A. De Silvestri, La Corte Costituzionale “azzoppa” il diritto d’azione per i tesserati e delle affiliate, in www.giustiziasportiva.it, 2011, 1; E. Lubrano, La Corte Costituzionale n. 49/2011: nascita della giurisdizione meramente risarcitoria o fine della giurisdizione amministrativa in materia disciplinare sportiva?, in Riv. dir. ec. sport, 2011, vol. 7, fasc. 1, 92 ss; A. Scala, Autonomia dell’ordinamento sportivo, diritto di azione ex art. 24 Cost., effettività della tutela giurisdizionale: una convivenza impossibile, in Riv. dir. sport – ediz. online (www.coni.it); A.A. Di Todaro, La tutela effettiva degli interessi tra giurisdizione sportiva e statale: la strana fuga della Corte dal piano sostanziale a quello per equivalente, in Giur. cost. 2011, 697 ss; I. Piazza, Ordinamento sportivo e tutela degli associati: limiti e prospettive del nuovo equilibrio della Corte Costituzionale, in Giur. it., 2012, 1, (dello stesso autore si veda anche, Il sistema sportivo italiano e la pluralità degli ordinamenti giuridici, in Giur. cost. 2013, 5123; A. Palmieri, Tutela giurisdizionale dimidiata per le sanzioni disciplinari in ambito sportivo, in Foro it., 2011, I, 2611, (dello stesso autore si veda anche, Sanzioni disciplinari sportive, ricadute su interessi giuridicamente rilevanti e tutela giurisdizionale: la consulta crea un ibrido, in Riv. dir. sport., ediz. online (in www.coni.it). A. E. Basilico, L’autonomia dell’ordinamento sportivo e il diritto ad agire in giudizio: una tutela dimezzata? in Giorn. dir. amm., 2011, n. 7, 733 ss; M. R. Spasiano, La sentenza n°49/2011 della Corte Costituzionale un’analisi critica e un tentativo di “riconduzione a sistema”, in Riv. dir. sport., ediz. on line (www.coni.it). Fra i pochi contributi a favore dell’interpretazione contenuta nella sentenza in esame, si citano, F. Blando, Finale di partita. La Corte Costituzionale “salva” l’autonomia dell’ordinamento sportivo italiano, in Riv. dir. sport., ed. on line; (www.coni.it); L. Giacomardo, Sanzioni disciplinari sportive e rapporti tra ordinamenti, in www.giustiziasportiva.it, 2014, 2, 154.
75 Così F. G. Scoca, I mezzi di tutela giurisdizionale sono soggetti alla discrezionalità del legislatore, in Corr. giur., 2011, 11, 1543 ss.
[69] TAR del Lazio, Roma, sez. I, 6.9.2016, n. 9563, in www.giustizia-amministratia.it
[70] Così, Consiglio di Stato, sez. VI, 24.1.2012, n. 302, in www.giustizia-amministrativa.it. A titolo esemplificativo si intende citare una sentenza del TAR del Lazio, chiamato a pronunciarsi in ordine alla richiesta presentata da una società sportiva operante in ambito professionistico, volta ad ottenere il risarcimento dell’asserito danno ingiusto subito a seguito del ritenuto illegittimo esercizio dell’attività amministrativa e della mancata effettuazione di quella obbligatoria ad opera della Federazione Italiana Giuoco Calcio. Sulla base di tali premesse è stato richiesto, quale risarcimento in forma specifica, la non assegnazione del titolo di campione d’Italia relativo ad una stagione passata, con conseguente rimodulazione della classifica del campionato e, quale risarcimento per equivalente, la condanna della federazione al pagamento dei danni subiti e subendi dalla società sportiva, quantificati nella considerevole somma di circa mezzo miliardo di euro. Pur incentrando il proprio sindacato giurisdizionale su profili essenzialmente afferenti alla legittimità o meno dell’istanza di intervento in autotutela richiesto dalla società ricorrente alla federazione resistente, il TAR Lazio ha inteso ribadire esplicitamente che in ordine alla domanda di revoca in autotutela dello scudetto vinto da diversa società sportiva, occorreva rilevare “la natura disciplinare-sanzionatoria dell’istanza risarcitoria in forma specifica, con conseguente sottrazione della stessa alla giurisdizione del giudice nazionale in ossequio al principio di autonomia dell’ordinamento sportivo” risultando pertanto “la richiesta di condanna in forma specifica, così come quella caducatoria &. inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione del giudice nazionale”. Così, TAR Lazio 27.6.2014, n. 6811, in www.giustizia-amministratia.it
[71] Si vedano i comunicati ufficiali nn. 47, 48 e 49, pubblicati in data 13 agosto 2018, con i quali l’allora Commissario Straordinario della FIGC adottava le delibere recanti la decisione di ridurre il numero di società ammesse al Campionato di Serie B per la stagione 2018/2019.
[72] U.S. Avellino 1912 S.r.l., Calcio Catania S.p.A., Novara Calcio S.p.A., Ternana Calcio S.p.A., FC Pro Vercelli 1892 s.r.l. e Robur Siena S.p.A.
[73] Provvedimento del Collegio di Garanzia del CONI prot. n. 676/18 dell’11 settembre 2018.
[74] Cfr.TAR Lazio, Roma, sez. I-Ter, decreto del 15 settembre 2018 n. 5412.
[75] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I-Ter, decreto del 19 settembre 2018 n. 5549.
[76] Cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I-Ter, ordinanza del 27 settembre 2018 n.5690.
[77]  Cfr. Consiglio di Stato, sez. V, decreto del 29 settembre 2018 n. 4808 e ordinanza del 12 ottobre 2018 n. 5030.
[78] Cfr. TAR Lazio, Roma, Sez. I-Ter, ordinanza del 24 ottobre 2018 n. 6360.
[79] Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, decreto cautelare del 27 ottobre 2018 n. 5268.
[80] Il neo comma 3 bis, aggiunto all’articolo 62 del Codice del processo amministrativo, prevedeva poi che nelle impugnative aventi ad oggetto le controversie descritte dal citato articolo 133, comma 1, lettera z-septies era ammissibile l’impugnazione dinanzi al Consiglio di Stato dei decreti presidenziali di accoglimento delle misure cautelari urgenti.  Il Presidente, omessa ogni formalità, era chiamato a provvedere con decreto sulla domanda solo se ritenuta ammissibile e fondata.
[81] La riserva in favore della giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, – nella competenza funzionale del TAR del Lazio -, veniva infatti ribadita nel novellato art. 3 della legge, avuto riguardo alle controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle Società o associazioni sportive, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche.
[82] Secondo la quale, vale ancora ribadire, nelle controversie aventi per oggetto sanzioni disciplinari sportive non tecniche incidenti su situazioni soggettive rilevanti per l’ordinamento statale sarebbe possibile proporre al giudice amministrativo, in regime di giurisdizione esclusiva, unicamente domanda di risarcimento del danno, con conseguente impossibilità di richiedere la tutela annullatoria dell’atto impugnato.
[83] Con riferimento ai principi sull’azione ed alla necessità di garantirne il diritto sia in relazione alla tutela dei diritti soggettivi, che con riferimento alla tutela degli interessi legittimi, la dottrina e la letteratura sono di dimensioni così vaste da non permettere, in questa sede, nemmeno una loro sintetizzazione. Sia consentito, quale mero punto di partenza, ed avuto specifico riguardo al rapporto tra la garanzia della tutela giurisdizionale e la posizione dell’Amministrazione, richiamare il celebre contributo di, M. Nigro, L’art. 113 della Costituzione e alcuni problemi della giustizia amministrativa, in Foro amm. 1949, I, 1, 72 ss.
[84] A suffragio di tale affermazione la Corte ha inteso ricordare come l’esclusione della tutela costitutiva di annullamento e la limitazione della protezione giurisdizionale al risarcimento per equivalente non è un’opzione sconosciuta al nostro ordinamento, trattandosi di una scelta che corrisponde ad una tecnica di tutela assai diffusa e ritenuta pienamente legittima in numerosi e delicati comparti, tra i quali l’ambito lavoristico.
[85] Si veda, da ultimo, G. Greco, Giustizia sportiva e tutela giurisdizionale sulle sanzioni disciplinari, alla luce del principio di proporzionalità, in federalismi.it, n. 10/2018, p. 22 ss.
[86]  Si veda al riguardo, ancorché riferita al precedente quadro normativo, P. Sandulli, in P. Sandulli – M. Sferrazza, Il giusto processo sportivo. Il sistema di giustizia sportiva della Federcalcio, Milano, 2015, 36.
[87]  In tal senso, P. Sandulli, inin P. Sandulli – M. Sferrazza, Il giusto processo sportivo, op. cit., 38.
[88] Si pensi poi agli organi di giustizia operanti all’interno delle singole federazioni nazionali, i quali, per lo più, risultano essere costituiti da soggetti che rivestono tale qualifica a titolo di mero “volontariato”, senza pertanto godere di emolumenti corrispondenti alla delicatezza dell’attività prestata.
[89] Quasi a voler in un certo senso minimizzare gli effetti che potrebbero derivare dall’applicazione della sentenza della Corte costituzionale, in letteratura è stato evidenziato che la possibilità di applicazione dei principi dalla stessa elaborati potrebbe risultare comunque di alquanto difficile praticabilità. In ossequio ai comuni principi in materia di risarcibilità del danno da fatto illecito, infatti, è stato evidenziato che il destinatario di una sanzione disciplinare che, a fronte della ritenuta ingiustizia del provvedimento assunto dagli organi della giustizia sportiva, ritenesse di adire il giudice amministrativo al fine di ottenere il ristoro dei danni, dovrebbe essere comunque chiamato a dare prova della sussistenza di tutti gli elementi previsti dall’art. 2043 c.c., e, pertanto, non solo del danno ingiusto e del nesso causale rispetto alla condotta, ma anche dell’elemento soggettivo doloso o colposo da riconoscere in capo al soggetto agente. L’obiettiva difficoltà di dimostrare la sussistenza del medesimo, attesa la natura della materia e soprattutto la discrezionalità connaturata alle valutazioni svolte a definizione di un procedimento disciplinare, potrebbe risultare un elemento in grado di scongiurare la nascita di una giurisprudenza risarcitoria nell’ambito disciplinare sportivo. Non parrebbe infatti rispettoso dei canoni fondanti la materia della risarcibilità del danno da fatto illecito, rinvenirsi la sussistenza dell’elemento soggettivo nella colpa in re ipsa connessa al mero riconoscimento dell’esistenza dell’elemento oggettivo, costituito dall’accertamento dell’illegittimità del provvedimento impugnato. Al riguardo, si veda, P. Sandulli, in P. Sandulli – M. Sferrazza, Il giusto processo sportivo, op. cit., 41. Nel citato contributo vengono peraltro riportate due opinioni dottrinali contrastanti fra loro, specificamente quella di A. De Silvestri, in La Corte Costituzionale “azzoppa” il diritto d’azione, op. cit., secondo il quale l’elemento soggettivo non potrà comunque difettare in capo agli organi di giustizia, ai fini della legittimazione di una pronuncia di responsabilità per danni, e di E. Lubrano, La Corte Costituzionale n. 49/2011, op. cit., 100 ss, il quale ritiene che, a fronte del carattere di eccezionalità del sistema di tutela giurisdizionale costituito dal disciplinare sportivo, che vede nella tutela risarcitoria l’unica forma di tutela, la giustizia amministrativa dovrebbe considerare l’elemento soggettivo della “colpa”, quale elemento sussistente in “re ipsa” nell’eventuale accertamento di illegittimità del provvedimento disciplinare, così come indicato, in materia di appalti, dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia della Unione Europea, decisione in data 30.9.2010, n. 314.
[90] Così, A. Travi, Luci ed ombre nella tutela dei diritti davanti al giudice amministrativo, in Questione giustizia, fasc. 3/2015, 154.
[91] Dato reperito presso la segreteria della Procura federale istituita presso la Federazione Italiana Giuoco Calcio.
[92] Dati desumibili dalla relazione di inaugurazione dell’anno giudiziario pronunciata dal Presidente del Tar Lazio in data 19 febbraio 2019. Detta relazione è pubblicata sul sito istituzionale della giustizia amministrativa: www.giustizia-amministrativa.it
[93] Al riguardo si evidenzia come, recentemente, si sia invocato un ritorno all’istituto arbitrale, visto quale rimedio “più efficace e più consono alla risoluzione della conflittualità nel mondo dello sport”. Così, T.E. FROSINI, La giustizia sportiva italiana e comparata, in federalismi.it, n. 15/2017, 14.
[94] Non è purtroppo inusuale rinvenire accostamenti fra istituti operanti nell’ambito del giudizio sportivo ed istituti afferenti ad altri ordinamenti, al fine, per lo più, di individuare carenze del primo rispetto a questi ultimi. Il giudizio sportivo viene, ad esempio, spesso accostato al processo penale, al fine di poter per lo più stigmatizzare l’assenza, nel primo rispetto al secondo, di parte delle prerogative della difesa, ivi solo parzialmente trasfuse, al punto di inficiarne addirittura la legittimità.
[95] In tal senso, P. De Lise, L’ordinamento della giustizia sportiva alla luce della recente riforma (ex L. 30 dicembre 2018, n. 145), in federalismi.it, n. 7/2019

Note

L'articolo Effettività della tutela e autonomia dell’ordinamento sportivo: la Corte costituzionale conferma la legittimità della disciplina vigente. proviene da Giustamm.

]]>  Giustizia sportiva e giurisdizione. La consulta e la stabilità delle regole nella sentenza n. 160 del 25 giugno 2019 https://www.giustamm.it/dottrina/giustizia-sportiva-e-giurisdizione-la-consulta-e-la-stabilita-delle-regole-nella-sentenza-n-160-del-25-giugno-2019/ Sun, 30 Jun 2019 17:39:03 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/giustizia-sportiva-e-giurisdizione-la-consulta-e-la-stabilita-delle-regole-nella-sentenza-n-160-del-25-giugno-2019/  Giustizia sportiva e giurisdizione. La consulta e la stabilità delle regole nella sentenza n. 160 del 25 giugno 2019

Sommario: 1. Inquadramento generale. – 2. L’ordinanza del TAR Lazio ed i dubbi prospettati. – 3. La decisione della Consulta. – 4. Conclusioni. 1. Inquadramento generale. La norma oggetto di valutazione del Supremo Organio di garanzia costituzionale è l’art. 2, comma 1, lettera b), e comma 2, del decreto-legge 19

L'articolo  Giustizia sportiva e giurisdizione. La consulta e la stabilità delle regole nella sentenza n. 160 del 25 giugno 2019 proviene da Giustamm.

]]>  Giustizia sportiva e giurisdizione. La consulta e la stabilità delle regole nella sentenza n. 160 del 25 giugno 2019

Sommario: 1. Inquadramento generale. – 2. L’ordinanza del TAR Lazio ed i dubbi prospettati. – 3. La decisione della Consulta. – 4. Conclusioni.

1. Inquadramento generale.
La norma oggetto di valutazione del Supremo Organio di garanzia costituzionale è l’art. 2, comma 1, lettera b), e comma 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280.
Si tratta dell’autonomia dell’ordinamento sportivo. Dispone la norma che in applicazione dei princìpi generali, è la Repubblica che riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione del più ampio ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale, specificando che i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo.
E’ dunque è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina di alcune rilevanti questioni, aventi specificamente ad oggetto l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive, nonché i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive.
Nelle materie anzidette, le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo. Su tale previsione si era già espressa la Corte Costituzionale, che con sentenza 7 – 11 febbraio 2011, n. 49, aveva dichiarato non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 2, comma 1, lettera b), e comma 2, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione. Il successivo art. 3 del decreto-legge n. 220/2003 individua una triplice forma di tutela giustiziale.
Una prima forma, demandata alla cognizione del giudice ordinario, è limitata alla cognizione dei rapporti di carattere patrimoniale tra società sportive, associazioni sportive, atleti e tesserati in generale.
La seconda è relativa alle questioni aventi oggetto le materie di cui all’art. 2, comma 1, decreto-legge cit., nella quale la tutela è prestata da organismi interni all’ordinamento  sportivo (e non dagli organismi statali), “stante l’irrilevanza per l’ordinamento generale delle situazioni in ipotesi  violate  e  dei  rapporti  che  da esse possano sorgere”.
La terza forma di tutela prevista dall’art. 3, è quella c.d. residuale, appartenente alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo su “ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo“, ai sensi del precedente art. 2.
Il tema dell’autonomia ed indipendenza degli organi di giustizia sportiva è ricorrente: d’altra parte pur essendo normativamente riconosciuto l’ambito di autonomia, quello sportivo rimane pur sempre un ordinamento infra statuale, sicché le peculiarità che gli sono proprie non possono travalicare e/o sacrificare le posizioni soggettive rilevanti per l’ordinamento statuale, perché inviolabili o comunque meritevoli di tutela rafforzata in quanto non disponibili. E’ su tale principio che si fonda la summa divisio tra ordinamento sportivo ed ordinamento statuale, al quale residua la compentenza esclusiva del giudice amministrativo  sull’operato della giustizia sportiva, dato l’eminente rilievo pubblicistico della giustizia latu sensu.
Un inciso, ancorché non aderente perfettamente al caso di specie, va dedicato alla legge di bilancio per il 2019 (Legge 30 dicembre 2018, n. 145), la quale – con lo scopo di porre rimedio al caos determinatosi a seguito della valanga di ricorsi di numerose squadre di calcio contro i procedimenti avviati dalla F.I.G.C. di “ripescaggio” per la formazione del campionato di Serie B – ha in realtà ingrossato la compentenza esclusiva del giudice amministrativo in materia sportiva.
E’ interessante questo intervento del legislatore, perchè nel momento in cui ha messo mano innovando la giustizia sportiva, consapevole della querelle “tutela caducatoria-tutela risarcitoria”, ha ritenuto di non mutare la sua impostazione.
In occasione della modifica introdotta all’art. 3, comma 1, del d.l. n. 220 del 2003, ad opera dell’art. 1, comma 647, della legge di “Bilancio 2019”, intervenendo sui rapporti tra giustizia sportiva e giustizia statale, il legislatore si è limitato a riservare alla “giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e alla competenza funzionale inderogabile del tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società o associazioni sportive professionistiche o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche“, disinteressandosi degli aspetti che rilevano in questa sede.
Ciò detto, la medesima norma – i.e. l’art. 2, comma 1, lettera b), e comma 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280 – è tornata al vaglio della Consulta, azionata dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, il quale ha ravvisato profili di illegittimità costituzionale anche nell’interpretazione fornita dalla precedente sentenza n. 49 del 2011, sopra menzionata, secondo cui nelle controversie aventi per oggetto “sanzioni disciplinari sportive non tecniche” incidenti su situazioni soggettive rilevanti per l’ordinamento statale, è possibile proporre al giudice amministrativo domanda di risarcimento del danno in regime di giurisdizione esclusiva, mentre non è possibile richiedere la tutela demolitoria.
Da qui la decisione in rassegna.

2. L’ordinanza del TAR Lazio ed i dubbi prospettati
Con ordinanza dell’11 ottobre 2017, il T.A.R. per il Lazio ha dunque sollevato nuovamente questione di legittimità costituzionale.
A parere del T.A.R. remittente i commi 1, lettera b), e 2 dell’art. 2 del d.l. n. 220 del 2003, si porrebbero in contrasto con gli articoli 103 e 113 della Costituzione, sotto profili ritenuti come “non compiutamente esaminati” dalla precedente pronuncia, poiché rimasti “assorbiti nella censura concernente la violazione dell’art. 24 Cost.”.
In aggiunta, il T.A.R. per il Lazio ha ritenuto persistere il contrasto delle citate disposizioni con l’articolo 24 della Costituzione, dalla lettura “in combinato disposto con gli stessi artt. 103 e 113 Cost.“, benché già esaminato dalla Corte Costituzionale, “in ragione dell’esclusione della tutela giurisdizionale di tipo caducatorio“.
Sulla rilevanza, il T.A.R. rimettente aveva osservato che l’applicazione delle disposizioni censurate, come interpretate in precedenza dalla Consulta nella sentenza n. 49 del 2011, si pongono come preclusive per la parte ricorrente nel processo principale, con riguardo all’ottenimento di una pronuncia demolitoria delle sanzioni disciplinari irrogate (nel caso specifico dalla Corte Federale d’Appello e confermate dal Collegio  di Garanzia dello Sport), e non ancora scontate.
Il T.A.R. adìto, senza entrare nel merito dei fatti che  avevano originato il procedimento disciplinare oggetto di giudizio, aveva rilevato in punto di diritto che le doglianze di parte ricorrente si appuntavano esclusivamente sulla violazione delle norme procedurali dettate dal codice della giustizia sportiva FIGC per i giudizi disciplinari. Il vizio di legittimità lamentato (vale a dire la manifesta violazione  dell’art. 34 bis, del Codice di giustizia sportiva della F.I.G.C., per non essere stati rispettati i termini fissati  dall’art. 41, e di conseguenza la decisione era stata pronunciata quando ormai risultava essere spirato il termine perentorio fissato dall’art. 34 bis, Codice giustizia sportiva, per la pronuncia di secondo grado), in buona sostanza, “inficerebbe in modo radicale l’atto impugnato, perchè il Collegio di Garanzia ha ritenuto di non dover dichiarare estinto il procedimento disciplinare a carico del ricorrente, nonostante l’intervenuto spirare del termine perentorio previsto dalla suddetta norma per la pronuncia della decisione disciplinare di secondo grado“.             E’ così stato richiesto il sindacato del giudice amministrativo, finalizzato all’annullamento della decisione dell’organo di giustizia sportiva di ultima istanza, “previo incidente di costituzionalità della norma  di legge che preclude tale accertamento“, ovvero l’art. 2, comma 1, lettera b) e comma 2, della Legge n. 280 del 2003.
L’art. 2, comma 1, della Legge n. 280 del 2003 riserva al giudice sportivo, per quanto d’interesse, la disciplina delle questioni inerenti, “b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative  sanzioni  disciplinari sportive“, sottraendo all’ordinamento giuridico nazionale (e quindi ai propri organi giuridsdizionali), tali controversie.
La medesima norma, al comma 2, ha poi precisato che “le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, (…), gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo“.
Come anticipato poc’anzi, la medesima disposizione aveva già superato (con la sent. 49 del 2011), il vaglio costituzionale, mediante una pronuncia che aveva scolpito con chiarezza l’intangibilità della previsione della c.d. pregiudiziale sportiva posta a presidio dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, fondata sull’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa del 2003 che, pur precludendo la tutela annullatoria innanzi al giudice amministrativo, faceva salva la tutela risarcitoria e, dunque, la giurisdizione statale.
Questi i principi affermati dalla Consulta nel 2011:
a) sebbene la tutela avverso gli atti con cui sono irrogate sanzioni disciplinari sia rimessa agli organi della giustizia “infra statuale” (i.e. sportiva), qualora il provvedimento adottato dagli organi sportivi abbia incidenza anche su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, può essere proposta dinanzi al giudice “statuale” in sede di giurisdizione esclusiva, la domanda volta ad ottenere non già la caducazione  dell’atto bensì il conseguente risarcimento del danno, non operando in proposito alcuna riserva a favore della giustizia  sportiva, “innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere”;
b) il Giudice amministrativo può conoscere, nonostante la riserva a favore degli organi di giustizia sportiva, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni ed atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi compiutamente sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione;
c) la  mancanza di un giudizio di annullamento (che difficilmente  potrebbe produrre effetti ripristinatori, se non intromettendosi nell’autonomia ordinamentale sportiva), non viola l’art. 24 Cost., poiché non limita l’azione giugidiziale, né il diritto di difesa.
I dubbi dell’odierno giudice amministrativo, pertanto, si appuntavano sui soli “rapporti tra ordinamento sportivo (e giustizia sportiva) e ordinamento della Repubblica (e giustizia statale)” e relativamente alle sole controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari sportive.
Una siffatta perimetrazione del “dubbio” di costituzionalità ha consentito al T.A.R. remittente di individuare ulteriori profili di illegittimità costituzionale per contrasto con gli articoli 103 e 113 della Costituzione, i quali, ritenuti assorbiti nella censura concernente la violazione dell’art. 24 Cost. dal precedente giudice costituzionale, non erano stati compiutamente esaminati.
In particolare, ha ritenuto il rimettente:
a) se è vero che le sanzioni disciplinari sportive sono idonee ad incidere su posizioni giuridiche soggettivamente rilevanti, sia di interesse legittimo che di diritto soggettivo, è altrettanto vero che riverberano effetti nella sfera giuridica del soggetto colpito nell’ambito dell’ordinamento statale;
b) la sanzione disciplinare che modifica in modo non sempre reversibile lo status del tesserato, è idonea a compromettere la sfera individuale di costui, generando lesione di diritti sia patrimoniali che morali, i quali possono indubbiamente trovare ristoro nel risarcimento per equivalente;
c) l’irrogazione di  sanzioni  disciplinari è idonea a ledere anche posizioni di interesse legittimo, peculiarità questa non valutata dal giudice costituzionale del 2011; infatti, “i provvedimenti disciplinari federali costituiscono  esplicazione di attività amministrativa, così come le decisioni rese dal Collegio di Garanzia, organo di giustizia di ultimo grado, istituito presso il CONI in posizione di autonomia, ma pur sempre partecipe della natura pubblicistica dell’ente entro cui è istituito”;
d) le decisioni della giustizia federale e del Collegio di Garanzia presso il CONI sono provvedimenti amministrativi, come affermato dalla giurisprudenza, in ragione della natura di interesse legittimo della posizione giuridica azionata (le Federazioni Nazionali Sportive sono soggetti giuridici in parte privati ed in parte pubblici, attesa la natura dei poteri ad esse attribuiti);
e) gli atti posti in essere dalle Federazioni hanno quindi natura di atti amministrativi (TAR Lazio, 10 novembre 2016, n. 1146; idem 23 gennaio 2017, n. 1163; idem 14 aprile 2016, n. 4391);
f) l’esercizio del  potere  pubblicistico svolto dagli organi giustiziali sportivi determina la “posizione giuridica soggettiva di interesse legittimo del soggetto interessato”, il quale può impugnare gli atti e i provvedimenti amministrativi dinanzi al giudice naturale, ovvero gli organi di giustizia amministrativa, “pena la violazione degli artt. 103 e 113 Cost.”;
g) l’esclusione della tutela caducatoria innanzi al  giudice statale, “contrasta infine con l’art. 24 Cost. letto in combinato disposto con gli stessi artt. 103 e 113 Cost.”, perpetrando la lesione del “diritto di difesa e del principio di effettività della tutela giurisdizionale”;
h) annullamento e risarcimento non sono rimedi equivalenti: di fronte all’invalidità dell’atto amministrativo sta in primis il rimedio caducatorio “che attraverso la rimozione dell’atto viziato, consente la restaurazione dell’interesse violato” (tutela reale), mentre il risarcimento del danno costituisce misura sostitutiva “la cui azionabilità è consentita dal nostro ordinamento anche in via autonoma” dall’art. 30 del codice del processo amministrativo (tutela risarcitoria), con i connessi oneri probatori.

3. La decisione della Consulta.

Reinvestita della questione, la Corte Costituzionale ha confermato quanto aveva già statuito nel 2011, con la sentenza n. 160 depositata il 25 giugno 2019: è legittimo limitare al risarcimento del danno la tutela statuale contro le sanzioni sportive.
Dopo aver dato atto che lo ius superveniens apportato dall’art. 1, comma 647, della citata legge n. 145 del 2018, lascia inalterato, per quello che qui rileva, il quadro normativo di riferimento, la Consulta ha ribadito che le questioni sollevate non sono fondate nel merito.
Le ragioni della conferma delle proprie decisioni passate, stanno nel fatto che la precedente pronuncia della Corte “scrutinando la legittimità costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del d.l. n. 220 del 2003 in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 Cost.“, aveva già dato espressamente conto del “carattere unitario” della censura non attinente ad aspetti specifici relativi alle disposizioni costituzionali (articoli 103, 113 e 24). In altre parole, la precedente sentenza della Consulta non ometteva affatto di considerare i profili di illegittimità allora segnatamente prospettati (ora riproposti dal T.A.R. rimettente) in riferimento agli artt. 103 e 113 Cost.: in essa si affermava al contrario che la previsione di una “diversificata modalità di tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi limitata al risarcimento del danno per equivalente – secondo l’interpretazione offerta dal diritto vivente – è idonea a scongiurare l’illegittimità della norma censurata”.
Ha dunque ritenuto corretto e ragionevole il bilanciamento degli interessi in gioco, e da qui il giudizio di compatibilità costituzionale, laddove vi è l’esplicita esclusione della diretta giurisdizione amministrativa sugli atti attraverso i quali sono irrogate le sanzioni disciplinari, esclusione che comprende la tutela reale degli interessi legittimi sui quali le sanzioni eventualmente incidano.
Ha dunque ribadito la Consulta che la mancanza di un giudizio di annullamento non vìola quanto previsto dall’art. 24 Cost., sicché non residuano spazi nemmeno ai dubbi di legittimità per violazione degli artt. 103 e 113 Cost., i quali costituiscono il fondamento costituzionale della tutela demolitoria.
La Corte Costituzionale ha ritenuto che non emergesse alcun nuovo profilo di illegittimità da vagliare, rispetto a quelli esaminati nel 2011, a ciò non valendo neppure la disamina approfondita dal T.A.R. per il Lazio, relativamente alla qualificazione delle decisioni degli organi della giustizia sportiva come provvedimenti amministrativi. Infatti, già la sentenza n. 49 del 2011 non escludeva che le sanzioni sportive potessero ledere anche situazioni giuridiche aventi consistenza di interesse legittimo, collocando proprio in ragione di ciò la tutela risarcitoria per equivalente nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo secondo quanto previsto dall’art. 133, comma 1, lettera z), dell’Allegato 1  del Codice del processo amministrativo.
La pronuncia richiamata considera dunque in modo unitario e sistematico la compatibilità della normativa censurata con gli artt. 24, 103 e 113 Cost. e in questa prospettiva estende la sua analisi al profilo della pienezza e dell’effettività della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi, contrariamente a quanto assunto dal giudice a quo, che pretende di isolare tale specifico profilo e di escluderlo dal decisum senza considerare, come sarebbe stato necessario, che «l’art. 24, come pure il successivo art. 113 Cost., enunciano [entrambi] il principio dell’effettività del diritto di difesa, il primo in ambito generale, il secondo con riguardo alla tutela contro gli atti della pubblica amministrazione» (ex plurimis, sentenza n. 71 del 2015).
Ancorché il sanzionato possa rivolgersi al giudice amministrativo per il risarcimento del danno ma non per l’azione di annullamento del provvedimento disciplinare, la Consulta esclude la lesione delle norme costituzionali menzionate dal T.A.R., dal momento che la normativa contestata tiene ferma la possibilità, per chi ritenga di essere stato leso nei suoi diritti o interessi legittimi da atti di irrogazione di sanzioni disciplinari, di agire in giudizio per ottenere la tutela per equivalente, che – seppur diversa rispetto a quella di annullamento in via generale assegnata al giudice amministrativo – è comunque idonea a corrispondere al vincolo costituzionale di necessaria protezione giurisdizionale dell’interesse legittimo.
D’altra parte, è evidente nell’ordinamento stesso – sia statuale che infra statuale – che la scelta adottata nel tempo dal legislatore, comprese le ultime innovazioni dette, è la sintesi del bilanciamento fra il principio costituzionale di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale e le esigenze di salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, che infatti trova ampia tutela negli artt. 2 e 18 Cost., bilanciamento che lo ha indotto a non modificare l’assetto neppure con la legge di bilancio 2019.
Queste le ragioni di fondo che hanno portato la Corte costituzionale a non discostarsi dalle conclusioni di infondatezza della questione espresse nella propria precedente pronuncia, n. 49 del 2011.
Affronta, poi, la Consulta alcuni profili connaturati alla natura “originaria e autonoma”, dell’ordinamento sportivo, “che di un ordinamento giuridico presenta i tradizionali caratteri di plurisoggettività, organizzazione e normazione propria”.
Interessante infatti è la disamina del sistema dell’organizzazione sportiva nel quadro costituzionale, il quale, a giudizio della Corte, “trova protezione nelle previsioni costituzionali che riconoscono e garantiscono i diritti dell’individuo, non solo come singolo, ma anche nelle formazioni sociali in cui si esprime la sua personalità (art. 2 Cost.) e che assicurano il diritto di associarsi liberamente per fini che non sono vietati al singolo dalla legge penale (art. 18). Con la conseguenza che eventuali collegamenti con l’ordinamento statale, allorché i due ordinamenti entrino reciprocamente in contatto per intervento del legislatore statale, devono essere disciplinati tenendo conto dell’autonomia di quello sportivo e delle previsioni costituzionali in cui essa trova radice”.
Ciò comporta che i sistemi regolatori dell’ordinamento sportivo e dell’ordinamento statale, debbano necessariamente trovare limiti rispettosi dei principi e dei diritti costituzionali. “La regolamentazione statale del sistema sportivo deve dunque mantenersi nei limiti di quanto risulta necessario al bilanciamento dell’autonomia del suo ordinamento con il rispetto delle altre garanzie costituzionali che possono venire in rilievo, fra le quali vi sono – per quanto qui interessa trattando della giustizia nell’ordinamento sportivo – il diritto di difesa e il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale presidiati dagli artt. 24, 103 e 113 Cost.”. Seguendo la via tracciata da questo meridiano principio, non può essere obliterato che “la tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, se non può evidentemente comportare un sacrificio completo della garanzia della protezione giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, può tuttavia giustificare scelte legislative che, senza escludere tale protezione, la conformino in modo da evitare intromissioni con essa “non armoniche”, come il legislatore ha valutato che fosse, nel caso in esame, la tutela costitutiva”.
Fuga ogni dubbio la Corte: il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente delle questioni disciplinari che riguardano diritti soggettivi o interessi legittimi, poiché l’esplicita riserva a favore della giustizia sportiva esclude il solo giudizio di annullamento (del resto la pretesa risarcitoria non potrebbe essere fatta valere), ma non intacca la facoltà di chi ritenga di essere stato leso nelle sue posizioni soggettive, ivi comprese quelle di interesse legittimo, di agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno, nella cui valutazione le sottostanti questioni disciplinari sono corollario.
Nell’ambito del mondo sportivo, infatti, le regole proprie delle varie discipline e delle relative competizioni si sono formate autonomamente secondo gli sviluppi propri dei diversi settori e si connotano normalmente per un forte grado di specifica tecnicità che va per quanto possibile preservato, nel nome del bilanciamento e della specificità.
Dunque, per la Consulta nessun “carattere costituzionalmente necessitato” è rivestito dalla tutela demolitoria degli interessi legittimi, tale da violare gli artt. 103 e 113 Cost., ciò perchè la tutela giurisdizionale non può dirsi in assoluto “incondizionata, illimitata e invariabile“, nei confronti dell’atto amministrativo. Spetta invece al legislatore “un certo spazio di valutazione nel regolarne modi ed efficacia (sentenze n. 100 del 1987, n. 161 del 1971 e n. 87 del 1962)“. Da tale assunto la Corte fa derivare il principio secondo cui “la legge può determinare quali organi di giurisdizione possano annullare gli atti della pubblica Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge medesima. Il che sta a significare che codesta potestà di annullamento non è riconosciuta a tutti indistintamente gli organi di giurisdizione, né è ammessa in tutti i casi, e non produce in tutti i casi i medesimi effetti (sentenza n. 87 del 1962)“. Difatti in svariati altri delicati settori del diritto, quali il diritto del lavoro, la protezione giurisdizionale è  limitata al risarcimento per equivalente, purché un tale meccanismo si articoli nel rispetto del principio di ragionevolezza (sentenza n. 194 del 2018).
Neppure maggior conforto trova l’eccezione del T.A.R. di contrasto con l’art. 24 Cost., per la presunta affermazione di «equipollenza» tra le due tutele che avrebbe operato la Corte.
Sul punto, negata in radice la tesi del giudice a quo, la Corte precisa il proprio concetto, che si sostanzia nel fatto che, la mancanza di un giudizio di annullamento, non è di per sè in contrasto con quanto previsto dall’art. 24 Cost., e ciò “in quanto la disciplina in discussione riconosce all’interessato, secondo il diritto vivente, una diversificata modalità di tutela giurisdizionale“, ritenuta dunque idonea a garantire un’attitudine riparatoria adeguata al soggetto.
A ben vedere, tale soluzione argomentativa nulla ha a che vedere con la presunta equiparazione dei due rimedi (demolitorio e risarcitorio) ritenuta dal T.A.R. per il Lazio, dal momento che si fonda all’evidenza sui concetti di “non irragionevolezza” (ndr: dello specifico limite legislativo posto alla tutela delle posizioni soggettive lese),  ed “effettività” della tutela giurisdizionale discendente.
In conclusione, la Corte Costituzionale, ancora una volta, esclude qualsivoglia lesione agli articoli 103, 113 e 24 della Costituzione ad opera dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280, sicché boccia le questioni di legittimità costituzionale sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ritenendole in toto non fondate.

4. Conclusioni.
Il tema dell’autonomia è argomento caro ad ogni istituzione umana organizzata. Non a caso, sin dagli albori della storia, con il termine “autonomia” si è inteso far riferimento alla possibilità per un soggetto di svolgere le proprie funzioni senza ingerenze o condizionamenti da parte di terzi (il termine deriva infatti da una parola composta del greco antico “auto” e “nomalis”, ovvero “legge propria”).
L'”auto nomalis” è tanto più cara ad un ordinamento, qual è quello sportivo, in cui esistono organi di giustizia propri i quali agiscono nel rispetto dei principi di piena indipendenza, autonomia e riservatezza, e con il c.d. “vincolo di giustizia” (punto 8, Statuto C.O.N.I. del 2018), secondo cui gli statuti e i regolamenti federali debbono prevedere che gli affiliati e i tesserati accettino la Giustizia sportiva così come disciplinata dall’ordinamento sportivo.
D’altra parte la potestà normativa ed amministrativa dell’ordinamento sportivo italiano trova riconoscimento proprio nella legge vagliata per la seconda volta dalla Consulta (l’art. 1 della legge 17 ottobre 2003, n. 280, dispone che “la Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale [&] i rapporti tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo“).
Si può sostenere, concludendo, che la vera “alternative despute resolution” si attua attraverso l’ordinamento giustiziale sportivo, che in luogo di essere vissuto conflittualmente dalla giurisdizione statale, dovrebbe essere favorita e rispettata, per l’alto valore  complementare e sinergico rispetto all’offerta giurisdizionale statuale.

Note

L'articolo  Giustizia sportiva e giurisdizione. La consulta e la stabilità delle regole nella sentenza n. 160 del 25 giugno 2019 proviene da Giustamm.

]]> Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2019 n.160 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/corte-costituzionale-sentenza-25-6-2019-n-160/ Mon, 24 Jun 2019 22:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzaquattro/corte-costituzionale-sentenza-25-6-2019-n-160/ Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2019 n.160

Lattanzi Pres.; De Pretis Red. E’ legittimo limitare al risarcimento del danno la tutela giurisdizionale innanzi al G.A. contro le sanzioni sportive Corte Costituzionale – Giustizia sportiva – Art. 2, co. 1, lett. b), e 2, d.l. n. 220/2003 – Questione di legittimità  costituzionale – Infondatezza – Ragioni.   Non

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2019 n.160 proviene da Giustamm.

]]> Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2019 n.160

Lattanzi Pres.; De Pretis Red.

E’ legittimo limitare al risarcimento del danno la tutela giurisdizionale innanzi al G.A. contro le sanzioni sportive

Corte Costituzionale – Giustizia sportiva – Art. 2, co. 1, lett. b), e 2, d.l. n. 220/2003 – Questione di legittimità  costituzionale – Infondatezza – Ragioni.
 

Non sono fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2, commi 1, lett. b), e 2, del decreto-legge n. 220/2003, convertito, con modificazioni, nella l. n. 280/2003, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113, Cost. Infatti, è legittimo limitare al risarcimento del danno la tutela giurisdizionale contro le sanzioni sportive. Tale scelta è frutto del bilanciamento non irragionevole fra il principio costituzionale di pienezza ed effettività  della tutela giurisdizionale (artt. 24, 103 e 113 Cost.) e la garanzia di autonomia dell’ordinamento sportivo (artt. 2 e 18 Cost.). Del resto, i principi fondamentali espressi dagli artt. 24 e 113 Cost. devono avere applicazione rigorosa a garanzia delle posizioni giuridiche dei soggetti che ne sono titolari, il che non implica che l’art. 113 Cost., correttamente interpretato, sia diretto ad assicurare in ogni caso e incondizionatamente una tutela giurisdizionale illimitata e invariabile contro l’atto amministrativo, spettando invece al legislatore ordinario un certo spazio di valutazione nel regolarne modi ed efficacia.

SENTENZA

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280, promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, nel procedimento vertente tra Luigi Dimitri e il Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e altri, con ordinanza dell’11 ottobre 2017, iscritta al n. 197 del registro ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale, dell’anno 2018.

Visti gli atti di costituzione di Luigi Dimitri, della Federazione italiana giuoco calcio (FIGC), del CONI nonchè l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri.

udito nell’udienza pubblica del 17 aprile 2019 il Giudice relatore Daria de Pretis;

uditi gli avvocati Amina L’Abbate per Luigi Dimitri, Luigi Medugno per la FIGC, Giulio Napolitano e Alberto Angeletti per il CONI e l’avvocato dello Stato Carlo Sica per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell’11 ottobre 2017, iscritta al n. 197 reg. ord. 2017, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione.

Nella parte sottoposta allo scrutinio di questa Corte, l’art. 2 del d.l. n. 220 del 2003 (rubricato «Autonomia dell’ordinamento sportivo») stabilisce che la disciplina delle questioni aventi ad oggetto «i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive» (comma 1, lettera b) è riservata all’ordinamento sportivo e che in tale materia «le società , le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo» (comma 2).

Le questioni sono sorte nel corso del giudizio promosso da un dirigente sportivo tesserato della Federazione italiana giuoco calcio (FIGC) per l’annullamento, previa sospensione e con condanna al risarcimento dei danni, della decisione del 14 febbraio 2017 con cui il Collegio di garanzia dello sport istituito presso il Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), quale organo di giustizia sportiva di ultima istanza, ha confermato l’irrogazione nei suoi confronti della sanzione disciplinare dell’inibizione per tre anni, disposta dalla Corte federale di appello della FIGC con decisione del 5 ottobre 2016, in parziale riforma della decisione del Tribunale federale.

Il ricorrente nel processo principale lamenta l’illegittimità  della decisione del Collegio di garanzia dello sport, per non avere essa dichiarato estinto il giudizio disciplinare, in violazione dell’art. 34-bis, comma 2, del codice di giustizia sportiva della FIGC (adottato con decreto del commissario ad acta della FIGC del 30 luglio 2014 e approvato con deliberazione del presidente del CONI del 31 luglio 2014). La decisione della Corte federale di appello sarebbe stata pronunciata, infatti, oltre il termine di sessanta giorni dalla data di proposizione del reclamo, previsto dalla citata disposizione a pena di estinzione del procedimento.

Nello stesso giudizio si sono costituiti la FIGC e il CONI, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della domanda di annullamento della decisione emessa da un organo di giustizia sportiva in materia disciplinare. In capo a tale giudice residuerebbe infatti la sola cognizione della domanda di risarcimento del danno. L’eccezione si fonda sul disposto dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2 del d.l. n. 220 del 2003, come interpretato da questa Corte con la sentenza n. 49 del 2011.

Il giudice a quo riferisce di avere contestualmente accolto, con separata ordinanza, la domanda cautelare e di aver rinviato il suo esame al merito. L’efficacia del provvedimento impugnato è stata così sospesa «fino alla decisione da parte della Corte Costituzionale» delle questioni sollevate in questa sede.

1.1.- Ad avviso del rimettente, i commi 1, lettera b), e 2 dell’art. 2 del d.l. n. 220 del 2003 presenterebbero profili di illegittimità  costituzionale anche nell’interpretazione fornita dalla sentenza n. 49 del 2011. Secondo tale pronuncia, resa su questioni simili a quelle riportate ora all’esame di questa Corte, nelle controversie aventi per oggetto sanzioni disciplinari sportive non tecniche incidenti su situazioni soggettive rilevanti per l’ordinamento statale è possibile proporre al giudice amministrativo, in regime di giurisdizione esclusiva, domanda di risarcimento del danno, mentre non è possibile richiedere tutela annullatoria.

Così interpretata, la normativa violerebbe gli artt. 103 e 113 Cost. sotto profili «non compiutamente esaminati» dalla precedente pronuncia, perchè «ritenuti “assorbiti” nella censura concernente la violazione dell’art. 24 Cost.». Permarrebbe inoltre il contrasto con l’art. 24 Cost. «letto in combinato disposto con gli stessi artt. 103 e 113 Cost.», giù  esaminato da questa Corte, in ragione dell’esclusione della tutela giurisdizionale di tipo caducatorio.

Sulla rilevanza, il rimettente osserva che l’applicazione delle disposizioni censurate, come interpretate dalla sentenza n. 49 del 2011, preclude al ricorrente nel processo principale di ottenere l’annullamento di una sanzione disciplinare irrogata e non ancora scontata.

1.2.- Nel merito, con la prima questione, il giudice a quo prende le mosse dalla qualificazione delle decisioni disciplinari sportive come provvedimenti amministrativi, espressione dei poteri pubblici attribuiti alle federazioni sportive nazionali e al CONI. In quanto tali, le decisioni disciplinari sarebbero idonee, come riconosciuto anche dalla sentenza n. 49 del 2011, a incidere su situazioni soggettive aventi la consistenza di interesse legittimo, sicchè ai loro titolari non potrebbe essere negata la tutela di annullamento dinanzi agli organi della giustizia amministrativa, pena la violazione degli evocati artt. 103 e 113 Cost.

1.3.- Con la seconda questione, il rimettente deduce che l’equipollenza tra tutela reale e tutela risarcitoria, non derivando da un principio generale dell’ordinamento, non può essere affermata «[a]l di fuori di un’espressa scelta legislativa» e che le previsioni di questo tipo rinvenibili nel sistema hanno natura eccezionale. In particolare esse non farebbero venire meno la distinzione generale «tra regole di invalidità  e regole risarcitorie», in forza della quale l’invalidità  degli atti amministrativi può essere contestata, innanzitutto, con il rimedio caducatorio, ciù² che consente la restaurazione della situazione giuridica violata attraverso la rimozione dell’atto. Neppure la facoltà  di proporre in via autonoma la domanda di risarcimento del danno, a seguito del superamento della cosiddetta “pregiudiziale amministrativa”, consentirebbe di ritenere equipollenti le due forme di tutela.

Di quanto sopra si avrebbe conferma considerando che: con la tutela reale chi è colpito da una sanzione disciplinare illegittima in corso di applicazione può ottenere il ripristino della situazione soggettiva compromessa; la tutela risarcitoria importa per il danneggiato un «penetrante onere probatorio», avente per oggetto gli elementi costitutivi dell’illecito civile; il risarcimento del danno sia in forma specifica che per equivalente, a differenza del rimedio «ripristinatorio», farebbe conseguire al creditore una «prestazione diversa da quella originaria» anzichè il bene della vita oggetto della lesione.

La limitazione della tutela al solo rimedio risarcitorio – anche se fosse ancora esperibile il rimedio demolitorio, come nella fattispecie dedotta nel giudizio a quo – comprometterebbe dunque il diritto di difesa e il principio di effettività  della tutela giurisdizionale.

2.- Il ricorrente nel processo principale si è costituito in giudizio con atto depositato il 5 febbraio 2018, concludendo per l’accoglimento delle questioni.

A suo avviso, la sentenza n. 49 del 2011 dovrebbe essere rivista. La norma censurata esprimerebbe infatti la scelta del legislatore di riservare all’ordinamento sportivo le controversie relative a tutte le sanzioni disciplinari e di escludere pertanto la rilevanza delle sanzioni disciplinari sportive per l’ordinamento della Repubblica, e con essa ogni tutela da parte del giudice statale.

L’interpretazione operata con la sentenza n. 49 del 2011, che postula il riconoscimento della (sola) tutela risarcitoria, si risolverebbe in una sovrapposizione di questa Corte alle scelte riservate al legislatore, mentre sarebbe corretto lasciare a quest’ultimo, a seguito della dichiarazione di illegittimità  della norma, la decisione circa l’an e il quomodo di un intervento sulle forme di tutela concedibili dal giudice statale, nel rispetto dei principi costituzionali. In mancanza, si riespanderebbe la giurisdizione del giudice amministrativo, con pienezza di tutela caducatoria e risarcitoria.

In conclusione, la previsione di totale irrilevanza per l’ordinamento statale dei provvedimenti disciplinari sportivi dovrebbe essere considerata costituzionalmente illegittima, ferma restando la possibilità  per il legislatore, una volta corretto l’errore di fondo, di disciplinare, eventualmente anche limitandole, le tutele ammissibili.

Meriterebbe adesione, infine, la tesi del giudice a quo secondo cui il rimedio risarcitorio non sarebbe un equipollente della tutela «correttiva», soprattutto in presenza di sanzioni disciplinari idonee a precludere ogni possibilità  lavorativa.

3.- Anche la FIGC, parte resistente nel processo principale, si è costituita in giudizio, con atto depositato il 31 gennaio 2018, concludendo a sua volta per l’inammissibilità  e comunque per la manifesta infondatezza delle questioni.

In fatto, essa riferisce che dopo la pronuncia dell’ordinanza di rimessione il provvedimento cautelare reso dal giudice a quo è stato revocato dal Consiglio di Stato, sul rilievo che «alla stregua della consolidata giurisprudenza amministrativa e della sentenza della Corte costituzionale 11 febbraio 2011, n. 49, difetta la giurisdizione del giudice amministrativo sull’azione di annullamento esperita avverso la sanzione disciplinare dell’inibizione per tre anni irrogata ad un tesserato con provvedimento del Collegio di garanzia (a sezioni unite) dello Sportà».

Nel merito, la FIGC osserva che la sentenza n. 49 del 2011 non avrebbe pretermesso i profili di censura attinenti alla violazione degli artt. 103 e 113 Cost., e li avrebbe invece espressamente considerati nel valutare non irragionevole il bilanciamento degli interessi coinvolti operato dalla norma censurata, giungendo a escludere, sulla base dell’analisi sistematica degli artt. 24, 103 e 113 Cost., che il particolare sistema di protezione previsto per le controversie di specie comporti la lesione del principio di effettività  della tutela giurisdizionale. Ciù² risulterebbe in particolare dai passaggi della motivazione in cui è precisato che, «anche se nell’ordinanza si fa riferimento ai sopracitati tre articoli della Costituzione, la censura ha un carattere unitario, compendiabile nel dubbio che la normativa censurata precluda “al giudice statale” […] di conoscere questioni che riguardino diritti soggettivi o interessi legittimi», e che gli artt. 103 e 113 Cost. sarebbero stati evocati in quanto «rappresentano il fondamento costituzionale delle funzioni giurisdizionali del giudice amministrativo che il rimettente, ai sensi di quanto dispone la normativa di cui deve fare applicazione, individua come il “giudice naturale” delle suddette controversie».

Non vi sarebbero dunque aspetti nuovi o non adeguatamente apprezzati che giustifichino il riesame della questione da parte di questa Corte. Neppure rileverebbero in questo senso la «predicata natura provvedimentale degli atti irrogativi di sanzioni disciplinari» e le connesse implicazioni sulla natura di interesse legittimo della posizione soggettiva dei destinatari delle sanzioni. Della consapevolezza di tale natura vi sarebbe ampia traccia nella sentenza n. 49 del 2011, che enuncia compiutamente le ragioni per cui l’esclusione della tutela di annullamento, volta ad evitare un’ingerenza diretta del giudice statale nei contenziosi disciplinari sportivi rimessi alla sola giustizia associativa, lasciando impregiudicata la possibilità  di agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno da violazione di un diritto soggettivo o di un interesse legittimo, realizzerebbe un ragionevole punto di equilibrio tra i contrapposti valori e dell’effettività  della tutela giurisdizionale e dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, presidiata dagli artt. 2 e 18 Cost.

Ipotesi di esclusiva tutela risarcitoria per equivalente, del resto, non sarebbero ignote all’ordinamento, come si desume dall’art. 30, comma 2, dell’Allegato 1 (Codice del processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), che, nel disciplinare l’azione di condanna, richiama l’art. 2058 del codice civile, secondo cui il risarcimento in forma specifica è configurato come una eventualità . Un ulteriore indice del superamento del rapporto di necessaria complementarietà  dell’azione risarcitoria rispetto all’azione di annullamento sarebbe offerto dall’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., secondo cui «[q]uando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più¹ utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità  dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori», diventando improcedibile l’azione di annullamento.

Il rimettente non prenderebbe in considerazione le ragioni esposte nella sentenza n. 49 del 2011, dirette a perimetrare l’area degli strumenti di tutela sulla base della ragionevole ponderazione degli interessi in gioco, qualora le decisioni disciplinari sportive incidano su posizioni soggettive rilevanti per l’ordinamento statale. Anche per la ripetitività  degli argomenti che la sorreggono, la questione sarebbe dunque inammissibile, prim’ancora che manifestamente infondata.

Neppure coglierebbe nel segno la considerazione che «[a]l di fuori di una espressa scelta legislativa […] non [potrebbe] ricavarsi sulla base dei principi generali dell’ordinamento alcuna equipollenza tra forme di tutela reale e forme di tutela risarcitoria»: innanzitutto, perchè la soluzione adottata sarebbe frutto invece di una scelta legislativa consapevolmente compiuta in questo senso, «desumibile dall’impianto sistemico della novella del 2003 e dalle sue finalità  ispiratrici»; in secondo luogo, perchè la sentenza n. 49 del 2011 non avrebbe affermato l’equipollenza tra le due tutele, ma, sul presupposto della diversità  dei rimedi, avrebbe giudicato il rimedio risarcitorio idoneo a offrire un’adeguata riparazione, tenuto conto della ricordata esigenza di commisurare i poteri di intervento del giudice statale alle esigenze di salvaguardia dell’autonomia riconosciuta, in materia disciplinare, agli organi della giustizia sportiva.

Infine, secondo la FIGC il rimettente darebbe erroneamente per scontata la natura di provvedimenti amministrativi, in quanto «atti posti in essere dalle Federazioni in qualità  di organi del CONi», delle sanzioni disciplinari sportive. Nell’esercizio delle funzioni disciplinari previste dai rispettivi codici di giustizia, tuttavia, le federazioni nazionali sportive non agirebbero quali organi del CONI, sicchè – nonostante le loro decisioni siano rimesse al sindacato giustiziale di ultima istanza del Collegio di garanzia dello sport, incardinato presso il CONI – mancherebbe un rapporto di loro immedesimazione organica con l’ente di vertice dell’ordinamento sportivo.

La fonte attributiva della potestà  sanzionatoria in sede “endofederale” dovrebbe invece essere individuata nell’accettazione, da parte dei tesserati e delle società  affiliate, dei vincoli nascenti dal legame associativo, costituente una situazione diversa dai casi in cui le federazioni operano facendo uso di poteri previsti da una norma di rango primario e conferiti per delega dal CONI.

Se dunque i dubbi di costituzionalità  sollevati dal rimettente si fondassero solo sull’affermata natura provvedimentale delle sanzioni disciplinari sportive, risulterebbero messi in forse dall’opinabilità  della premessa. L’attribuzione della domanda risarcitoria alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, invero, non deriverebbe dalla qualificazione delle sanzioni come provvedimenti amministrativi, bensì dalla «configurazione normativa del percorso cui è subordinato l’accesso alla tutela giurisdizionale». Tale «percorso» imporrebbe l’esaurimento dei rimedi giustiziali dell’ordinamento sportivo, destinati a concludersi con la decisione di legittimità  di un organo di ultima istanza (il menzionato Collegio di garanzia dello sport) facente capo al CONI, che ne ha sancito la costituzione e definito attribuzioni, composizione e modalità  di funzionamento, e davanti al quale le federazioni rivestono il ruolo di parti, in una posizione ontologicamente incompatibile con quella di organi del CONI.

4.- Con atto depositato il 6 febbraio 2018, si è costituito in giudizio anche il CONI, parte resistente nel processo principale, concludendo per l’inammissibilità  e comunque per l’infondatezza delle questioni.

In via preliminare, le questioni sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza, perchè il potere cautelare che il TAR rimettente ha provvisoriamente esercitato, sospendendo l’efficacia dell’atto impugnato fino alla decisione di questa Corte, si sarebbe ormai esaurito e sarebbe venuto definitivamente meno per effetto della giù  ricordata pronuncia con cui il Consiglio di Stato ha riformato l’ordinanza di sospensione.

Le questioni sarebbero in ogni caso manifestamente infondate, perchè l’ordinanza di rimessione non offrirebbe elementi ulteriori e diversi rispetto a quelli giù  esaminati nella sentenza n. 49 del 2011.

Si dovrebbe considerare, inoltre, che l’interpretazione offerta nella citata pronuncia è stata costantemente seguita dai giudici amministrativi, dimostrandosi capace di conciliare il valore dell’autonomia dell’ordinamento sportivo con le esigenze di tutela degli interessati, e che è stata medio tempore approvata dal CONI una riforma organica della giustizia sportiva, che ha rafforzato le garanzie processuali di tesserati e affiliati nonchè le caratteristiche di indipendenza e di terzietà  degli organi giudicanti.

Contrariamente a quanto sostiene il giudice a quo, la sentenza n. 49 del 2011 non avrebbe omesso di esaminare i profili di contrasto con gli artt. 103 e 113 Cost., e avrebbe invece ricondotto a tali parametri il fondamento costituzionale dell’attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva nella specifica materia delle sanzioni disciplinari sportive. Gli stessi parametri verrebbero inoltre in evidenza nella citata pronuncia anche là  dove è esaminata l’eccezione preliminare di inammissibilità  delle questioni per difetto di giurisdizione del giudice rimettente, sul presupposto della natura arbitrale delle decisioni disciplinari impugnate.

Il rimettente avrebbe poi completamente trascurato di considerare la contrapposizione tracciata dalla sentenza n. 49 del 2011 fra annullamento in via principale e cognizione incidentale della legittimità  delle decisioni disciplinari, in funzione della tutela risarcitoria, omettendo così di assolvere all’obbligo di interpretare la norma in senso costituzionalmente orientato. In definitiva si chiederebbe ora a questa Corte di rivedere integralmente la sua precedente pronuncia e di superare il diritto vivente che si è conformato a essa, anche in sede nomofilattica, sulla base di argomenti giù  approfonditamente esaminati.

Ne conseguirebbe un’ulteriore ragione di manifesta infondatezza e, prim’ancora, di inammissibilità  delle questioni.

Il giudice a quo avrebbe poi errato nel ritenere costituzionalmente incompatibile una scelta interpretativa implicante l’equipollenza tra la tutela di annullamento e la tutela risarcitoria al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge. Nel caso di specie, infatti, l’equipollenza sarebbe affermata dalla norma censurata, là  dove essa, pur riservando all’autonomia dell’ordinamento sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto gli atti di irrogazione delle sanzioni disciplinari, tuttavia «consente la proposizione di domande volte a ottenere il risarcimento del danno innanzi alle giurisdizioni amministrative». L’ordinamento conoscerebbe del resto diverse ipotesi, menzionate nella sentenza n. 49 del 2011, di tutela meramente risarcitoria, in particolare nell’ambito della giurisdizione esclusiva.

L’attuale sistema di tutela giurisdizionale nelle controversie relative alle sanzioni disciplinari sportive realizzerebbe un contemperamento – costituzionalmente corretto – tra le garanzie di accesso al giudice e di autonomia dell’ordinamento sportivo, consentendo di ricorrere in più¹ gradi davanti a organi della giustizia sportiva dotati di ampia autonomia e indipendenza, e di chiedere al giudice statale – esauriti i gradi del giudizio sportivo – il risarcimento del danno derivante dalla lesione di diritti soggettivi o interessi legittimi, nonchè di vedere incidentalmente accertata l’illegittimità  della decisione emessa in ambito sportivo, a «riparazione piena e satisfattiva della dignità  personale e [dell’]onore professionale».

5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto in giudizio con atto depositato il 7 febbraio 2018, chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.

In primo luogo, la motivazione sulla rilevanza sarebbe insufficiente, in quanto il giudice a quo non afferma di ritenere fondata l’eccezione «procedurale» proposta dal ricorrente nel processo principale. Nonostante la natura preliminare della questione di giurisdizione, il giudice a quo, al fine di «rendere esaustiva la motivazione dell’ordinanza» e farle così superare la soglia della rilevanza, avrebbe dovuto eseguire una «valutazione prospettica» del bene della vita richiesto, che si identificherebbe – se non direttamente con la giurisdizione del giudice adito – con l’annullamento della decisione disciplinare impugnata.

Le questioni sarebbero inammissibili, e comunque infondate, anche perchè il rimettente criticherebbe la sentenza n. 49 del 2011 senza sottoporre a questa Corte nuove argomentazioni o nuovi elementi rispetto a quelli giù  esaminati, limitandosi ad affermare che le sanzioni irrogate dalla giustizia sportiva hanno natura di provvedimenti amministrativi, sindacabili come tali davanti al giudice amministrativo.

Quest’ultimo presupposto non sarebbe comunque condivisibile, poichè i provvedimenti adottati dalle federazioni sportive nazionali presentano tale natura quando recidono il rapporto di tesseramento o di affiliazione, che è condizione essenziale per l’esercizio dell’attività  sportiva non amatoriale. Al contrario, le sanzioni disciplinari esauriscono la loro efficacia all’interno del rapporto di tesseramento o di affiliazione e rimangono così confinate nella sfera sportiva e «privatistica, come tale irrilevante per l’ordinamento giuridico statale», salvo il diritto al risarcimento del danno che derivi dalla sanzione, previo incidentale accertamento della sua illegittimità  da parte del giudice amministrativo.

6.- Le parti costituite e l’interveniente hanno depositato memorie in prossimità  dell’udienza.

6.1.- Il ricorrente nel processo principale, replicando alle eccezioni di inammissibilità , osserva che il potere del giudice a quo non si è esaurito con la concessione interinale della cautela, poichè all’esito della decisione di questa Corte l’incidente cautelare dovrà  essere comunque definito, in attesa della pronuncia sul merito. Ai fini della rilevanza, inoltre, lo stesso giudice a quo non avrebbe dovuto valutare anche la fondatezza delle censure mosse al provvedimento impugnato, ma solo la questione preliminare relativa all’ammissibilità  della domanda di annullamento.

Nel merito, le questioni non riprodurrebbero quelle giù  esaminate dalla sentenza n. 49 del 2011, che si sarebbe limitata ad affermare che la norma censurata non preclude qualsiasi forma di tutela giurisdizionale, essendo ammessa dal diritto vivente la tutela risarcitoria. La questione sarebbe stata respinta, dunque, con esplicito riferimento alla sola violazione dell’art. 24 Cost., mentre in questa sede il giudice a quo solleverebbe questioni non ancora esaminate.

6.2.- La FIGC insiste per l’inammissibilità  e, comunque, per la manifesta infondatezza delle questioni, richiamando e illustrando ulteriormente le deduzioni giù  svolte.

Anche a suo avviso, il sopravvenuto accoglimento dell’appello contro l’ordinanza cautelare di sospensione inciderebbe sulla rilevanza delle questioni, se riferita al petitum cautelare. Ove la rilevanza dovesse invece apprezzarsi con riguardo al petitum di merito, la motivazione fornita dal giudice a quo non sarebbe sufficiente, in quanto «il deficit di tutela paventato potrebbe […] ipoteticamente profilarsi soltanto qualora il giudice amministrativo, dopo avere accertato la illegittimità  degli atti impugnati alla stregua del sindacato incidentale che gli è pacificamente consentito ai fini risarcitori, dovesse essere costretto ad abdicare all’esercizio del potere di annullamento per la limitazione reputata incompatibile con il dettato costituzionale».

Le sanzioni disciplinari sportive non avrebbero natura di provvedimenti amministrativi, in quanto la potestà  punitiva delle federazioni troverebbe fonte esclusiva nell’accettazione, da parte dei tesserati e delle società  affiliate, degli obblighi nascenti dalla costituzione del legame associativo, sicchè le sanzioni sportive si collocherebbero nell’area del cosiddetto “indifferente giuridico”, potendo «approdare alla cognizione del giudice amministrativo quale incidentale elemento di valutazione della ricorrenza, nell’operato federale, degli indici rivelatori di un illecito civile, perseguibile ai sensi dell’art. 2043 cod. civ.». Inoltre, si dovrebbe respingere la tesi del giudice a quo secondo cui le federazioni sarebbero sempre organi del CONI, posto che esse agiscono, di regola, nella veste di associazioni private, svolgendo funzioni di rilevanza pubblicistica solo quando operano nell’esercizio dei poteri loro conferiti direttamente dalla legge ovvero su delega del CONI, nel quadro di una relazione intersoggettiva non più¹ configurabile in termini di immedesimazione organica, a seguito della riforma introdotta dal decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242 (Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano – C.O.N.I., a norma dell’articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59), che ha conferito alle federazioni un’autonoma personalità  giuridica.

Nè si potrebbe affermare che, negando la natura autoritativa del potere disciplinare, non si spiega l’attribuzione dei contenziosi risarcitori alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto il rapporto di «preordinazione teleologica» tra lo sport e «la cura del benessere fisico in termini di salute, di formazione della personalità , di educazione alla cooperazione ed alla sana competizione, elementi tutti che afferiscono alla dignità  della persona umana (e che, dunque oggi rilevano ai sensi dell’art. 2 Cost.)», si riflette necessariamente sul perimetro della tutela risarcitoria, giustificando la previsione di «una particolare tutela giurisdizionale pubblica, che ha per basi espresse quelle dell’organizzazione pubblicistica dell’attività  sportiva e della garanzia del suo legittimo funzionamento».

6.3.- Il CONI illustra i profili di inammissibilità  delle questioni per difetto di motivazione, sia sulla rilevanza, non essendo esaminato il fondamento nel merito della domanda di annullamento, sia sulla non manifesta infondatezza, non essendo considerata la motivazione della sentenza n. 49 del 2011, là  dove essa giudica positivamente il bilanciamento operato dal legislatore tra i valori costituzionali «cristallizzati dagli artt. 2 e 18 Cost.» e il diritto alla pienezza della tutela giurisdizionale sancito dagli artt. 24 e 113 Cost.

Nel merito, ribadisce che, a differenza di quanto afferma il giudice a quo, la citata sentenza n. 49 del 2011 avrebbe giù  considerato la censura, mettendone in evidenza il carattere sostanzialmente unitario e scrutinandola alla luce del principio di effettività  della tutela giurisdizionale, che investe congiuntamente gli stessi parametri evocati in questa sede, quando si faccia questione di interessi legittimi.

Affermare che la tutela di annullamento, pur avendo natura costituzionalmente necessaria, può essere sostituita con la tutela risarcitoria solo mediante una scelta espressa del legislatore sarebbe contraddittorio, in quanto il legislatore potrebbe invece operare tale scelta anche per implicito e l’interprete potrebbe raggiungere lo stesso risultato attraverso una lettura costituzionalmente orientata della disciplina vigente. L’ordinamento conosce invero significative ipotesi di limitazione della tutela giurisdizionale in forma specifica, prima fra tutte quella disciplinata dall’art. 2058 cod. civ.

Il giudice a quo avrebbe ulteriormente errato nel qualificare le sanzioni sportive come provvedimenti amministrativi, in quanto le federazioni sportive avrebbero natura di associazioni con personalità  giuridica di diritto privato, svolgenti funzioni pubblicistiche solo nei casi previsti dall’art. 23 dello statuto del CONI, nei quali non ricadono le decisioni di natura disciplinare.

Lo stesso legislatore, pur consapevole della pronuncia di questa Corte e della conforme giurisprudenza amministrativa, non avrebbe mutato la sua scelta nemmeno in occasione della recente modifica introdotta all’art. 3, comma 1, del d.l. n. 220 del 2003 dall’art. 1, comma 647, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021). Con essa, intervenendo sui rapporti tra giustizia sportiva e giustizia statale, il legislatore si è limitato a riservare alla giustizia statale la cognizione delle controversie «aventi ad oggetto i provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società  o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche».

6.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ribadisce le eccezioni di inammissibilità  delle questioni per mancanza di elementi e argomenti nuovi rispetto a quelli giù  esaminati da questa Corte e osserva che l’autonomia dell’ordinamento sportivo deriva dal riconoscimento – da parte dell’ordinamento giuridico dello Stato, che in tal modo autolimita la propria sovranità  – della sfera di autonomia dei fenomeni associazionistici e di carattere collettivo, nel rispetto dei principi di cui agli artt. 2 e 18 Cost.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – adito da un dirigente sportivo tesserato della Federazione italiana giuoco calcio (FIGC) per l’annullamento, previa sospensione e con condanna al risarcimento dei danni, della decisione del Collegio di garanzia dello sport istituito presso il Comitato olimpico nazionale italiano (CONI), che ha confermato l’irrogazione nei suoi confronti della sanzione disciplinare dell’inibizione per tre anni disposta dalla Corte federale di appello della FIGC – dubita della legittimità  costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280.

Nella parte sottoposta all’esame di questa Corte, l’art. 2 del d.l. n. 220 del 2003 (rubricato «Autonomia dell’ordinamento sportivo») stabilisce che è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto «i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive» (comma 1, lettera b), e che in tale materia «le società , le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui gli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo» (comma 2).

Ad avviso del rimettente, le citate disposizioni presenterebbero profili di illegittimità  costituzionale anche nell’interpretazione fornita dalla sentenza n. 49 del 2011. In base a tale pronuncia, resa su questioni analoghe a quelle riportate ora all’esame di questa Corte, nelle controversie aventi per oggetto sanzioni disciplinari sportive non tecniche incidenti su situazioni soggettive rilevanti per l’ordinamento statale è possibile proporre domanda di risarcimento del danno al giudice amministrativo in regime di giurisdizione esclusiva, mentre resta sottratta alla sua giurisdizione la tutela di annullamento.

Anche così interpretata, la normativa violerebbe gli artt. 103 e 113 della Costituzione sotto profili «non compiutamente esaminati» dalla precedente pronuncia, perchè «ritenuti “assorbiti” nella censura concernente la violazione dell’art. 24 Cost.». Essa continuerebbe inoltre a presentare i profili di contrasto con l’art. 24 Cost. «letto in combinato disposto con gli stessi artt. 103 e 113 Cost.», giù  esaminati da questa Corte in ordine all’esclusione della tutela caducatoria davanti al giudice statale.

2.- Vanno considerate in via preliminare le eccezioni sollevate dalle parti costituite in giudizio, nonchè il rilievo della normativa intervenuta in materia.

2.1.- Il CONI ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni per difetto di rilevanza, in quanto il potere esercitato dal giudice a quo contestualmente all’atto di rimessione, di sospensione del provvedimento impugnato fino alla decisione di questa Corte, si è esaurito per effetto della successiva pronuncia del Consiglio di Stato, che, accogliendo l’appello proposto dalla FIGC, ha respinto la domanda cautelare. Analoga eccezione è stata sollevata dalla FIGC nella memoria depositata in prossimità  dell’udienza.

L’eccezione non è fondata.

L’intervenuta ordinanza del Consiglio di Stato non altera invero la pregiudizialità  delle questioni sulle quali questa Corte è chiamata a pronunciarsi. La definizione dell’incidente cautelare non fa venire meno la necessità  per il giudice rimettente di applicare l’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del d.l. n. 220 del 2003, come interpretato da questa Corte con la sentenza n. 49 del 2011, per decidere sull’eccezione preliminare di difetto di giurisdizione sull’azione di annullamento, sollevata dalle parti resistenti nel giudizio a quo.

A ciù² si aggiunga, in ogni caso, che le vicende del provvedimento cautelare successive all’ordinanza di rimessione, compresa la sua riforma in appello, non sono idonee a produrre effetti sul giudizio costituzionale. Per costante orientamento di questa Corte, il giudizio incidentale di costituzionalità  è autonomo rispetto al giudizio a quo, nel senso che non risente delle vicende successive all’atto di rimessione che concernono il rapporto dedotto nel processo principale, come previsto dall’art. 18 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. La rilevanza della questione deve quindi essere valutata alla luce delle circostanze sussistenti al momento dell’ordinanza di rimessione, senza che assumano rilievo eventi sopravvenuti (ex plurimis, sentenze n. 276 del 2016, n. 236 del 2015, n. 242 e n. 164 del 2014, n. 120 del 2013, n. 274 e n. 42 del 2011), e in quel momento essa certamente sussisteva.

2.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni sotto due ulteriori profili.

2.2.1. – In primo luogo, è eccepito il difetto di motivazione sulla rilevanza, in quanto il giudice a quo avrebbe dovuto eseguire anche una «valutazione prospettica» del bene della vita richiesto, da identificare non nel riconoscimento della giurisdizione del giudice adito ma nell’annullamento della decisione disciplinare impugnata, in quanto lesiva, secondo il ricorrente nel processo principale, di una regola «procedurale» sull’estinzione del giudizio disciplinare. Un analogo profilo di inammissibilità  è sollevato dalla FIGC nella memoria depositata in prossimità  dell’udienza.

L’eccezione non è fondata.

Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, «[l]a motivazione sulla rilevanza è da intendersi correttamente formulata quando illustra le ragioni che giustificano l’applicazione della disposizione censurata e determinano la pregiudizialità  della questione sollevata rispetto alla definizione del processo principale» (ex plurimis, sentenza n. 105 del 2018), essendo a tal fine sufficiente la non implausibilità  delle ragioni addotte (ex plurimis, sentenze n. 93, n. 39 e n. 32 del 2018).

Il rimettente osserva che «[l]a norma de qua, così come interpretata dal giudice delle leggi […], precluderebbe all’odierno ricorrente di ottenere l’annullamento della sanzione disciplinare a lui irrogata […], che solo consentirebbe l’immediato ripristino della situazione giuridica soggettiva, asseritamente lesa». La motivazione, incentrata sul carattere decisivo della questione preliminare e sulla necessità , per risolverla, di applicare la normativa censurata, è sufficiente a dare conto della rilevanza, non essendo richiesta a tali fini una delibazione nel merito della domanda di annullamento, la cui cognizione da parte del giudice a quo è preclusa dalla stessa normativa censurata.

2.2.2.- In secondo luogo, le questioni sarebbero inammissibili poichè il rimettente si sarebbe limitato a criticare la sentenza n. 49 del 2011 senza sottoporre a questa Corte nuovi elementi o argomentazioni rispetto a quelli giù  a suo tempo da essa esaminati, affermando semplicemente che le sanzioni irrogate dalla giustizia sportiva hanno natura di provvedimenti amministrativi, come tali sindacabili davanti al giudice amministrativo.

Nemmeno questa eccezione è fondata. La riproposizione di questioni identiche a quelle giù  dichiarate non fondate – se di questo si dovesse trattare nel caso di specie – non comporterebbe comunque, nemmeno in mancanza di nuovi argomenti che possano militare nel senso di una diversa soluzione, l’inammissibilità  delle questioni stesse ma, in ipotesi, la loro manifesta infondatezza (ex plurimis, ordinanze n. 96 del 2018, n. 162, n. 138 e n. 91 del 2017, n. 290 del 2016).

2.3.- Ancora in via preliminare conviene ricordare che, dopo la pronuncia dell’ordinanza di rimessione, il d.l. n. 220 del 2003 è stato oggetto di modificazioni, ancorchè non riguardanti la normativa censurata, ad opera della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021).

In particolare, l’art. 1, comma 647, della citata legge n. 145 del 2018 ha aggiunto alla fine del comma 1 dell’art. 3 del d.l. n. 220 del 2003 alcune previsioni riguardanti le controversie relative ai provvedimenti di ammissione ed esclusione dalle competizioni professionistiche delle società  o associazioni sportive professionistiche, o comunque incidenti sulla partecipazione a competizioni professionistiche.

Non investendo tuttavia nemmeno indirettamente la normativa censurata, che concerne le sanzioni disciplinari sportive, si deve concludere che lo ius superveniens lascia inalterato, per quello che qui rileva, il quadro normativo di riferimento.

3.- Nel merito le questioni sollevate non sono fondate.

3.1.- Il rimettente lamenta innanzitutto la violazione degli artt. 103 e 113 Cost. La qualificazione delle decisioni disciplinari sportive come provvedimenti amministrativi, espressione dei poteri pubblici attribuiti alle federazioni sportive nazionali e al CONI, imporrebbe di classificare come interessi legittimi le situazioni soggettive da essi incise, con la conseguenza che ai loro titolari non potrebbe essere negata la tutela di annullamento davanti al giudice amministrativo, pena la violazione delle citate previsioni costituzionali in tema di garanzie giurisdizionali contro gli atti della pubblica amministrazione.

3.2. – Il giudice a quo afferma innanzitutto che, sotto questo aspetto, la nuova questione proposta presenterebbe profili diversi da quelli valutati nella sentenza n. 49 del 2011. In tale pronuncia sarebbe stata trattata solo la questione sollevata in riferimento all’art. 24 Cost., con “assorbimento” della prospettata violazione degli artt. 103 e 113 Cost., che il rimettente chiede venga ora esaminata.

Tale preliminare rilievo sulla portata della sentenza n. 49 del 2011 va respinto. Nella citata pronuncia questa Corte, scrutinando la legittimità  costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del d.l. n. 220 del 2003 in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 Cost., dà  espressamente conto del «carattere unitario» della censura sulla quale è chiamata ad esprimersi, che «non attiene ad aspetti specifici relativi alle suddette disposizioni costituzionali, in quanto si incentra su un unico profilo», «compendiabile nel dubbio che la normativa […] precluda “al giudice statale” […] di conoscere questioni che riguardino diritti soggettivi o interessi legittimi». Invocando gli artt. 103 e 113 Cost. – prosegue la sentenza – il giudice a quo non ha prospettato «illegittimità  costituzionali diverse da quelle formulate con riferimento all’art. 24 Cost.», ma ha indicato «il fondamento costituzionale delle funzioni giurisdizionali del giudice amministrativo che il rimettente [stesso], ai sensi di quanto dispone la normativa di cui deve fare applicazione, individua come il “giudice naturale” delle suddette controversie» (punto 4.4. del Considerato in diritto).

Nel suo impianto complessivo, d’altro canto, la sentenza non omette di considerare i profili di illegittimità  allora segnatamente prospettati – e ora riproposti dall’odierno rimettente – in riferimento agli artt. 103 e 113 Cost. In essa si afferma che la previsione di una «diversificata modalità  di tutela giurisdizionale» dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi limitata al risarcimento del danno per equivalente – secondo l’interpretazione offerta dal diritto vivente – idonea a scongiurare l’illegittimità  della norma censurata. Tale conclusione – raggiunta sul rilievo che il legislatore ha realizzato in questo modo un non irragionevole bilanciamento degli interessi in gioco – implica un giudizio di compatibilità  costituzionale della «esplicita esclusione della diretta giurisdizione sugli atti attraverso i quali sono […] irrogate le sanzioni disciplinari» (punto 4.5. del Considerato in diritto), esclusione che comprende la tutela reale degli interessi legittimi sui quali le sanzioni eventualmente incidano. Cosicchè è evidente che, là  dove afferma che «la mancanza di un giudizio di annullamento» non viola «quanto previsto dall’art. 24 Cost.», la sentenza n. 49 del 2011 non lascia spazio nemmeno ai diversi dubbi di legittimità  per violazione degli artt. 103 e 113 Cost., i quali, secondo le parole della stessa pronuncia, costituiscono il «fondamento costituzionale» della tutela demolitoria.

A ciù² si può aggiungere che non apporta nuovi profili di illegittimità , diversi da quelli giù  esaminati, nemmeno la prospettata qualificazione delle decisioni degli organi della giustizia sportiva come provvedimenti amministrativi, dal momento che la stessa sentenza n. 49 del 2011 non esclude che le sanzioni sportive possano ledere anche situazioni giuridiche aventi consistenza di interesse legittimo e ne colloca di conseguenza la tutela risarcitoria per equivalente nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo secondo quanto previsto dall’art. 133, comma 1, lettera z), dell’Allegato 1 (Codice del processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al Governo per il riordino del processo amministrativo).

3.2.1.- La pronuncia richiamata considera dunque in modo unitario e sistematico la compatibilità  della normativa censurata con gli artt. 24, 103 e 113 Cost. e in questa prospettiva estende la sua analisi al profilo della pienezza e dell’effettività  della tutela giurisdizionale degli interessi legittimi, contrariamente a quanto assunto dal giudice a quo, che pretende di isolare tale specifico profilo e di escluderlo dal decisum senza considerare, come sarebbe stato necessario, che «l’art. 24, come pure il successivo art. 113 Cost., enunciano [entrambi] il principio dell’effettività  del diritto di difesa, il primo in ambito generale, il secondo con riguardo alla tutela contro gli atti della pubblica amministrazione» (ex plurimis, sentenza n. 71 del 2015).

Nel merito la sentenza n. 49 del 2011 esclude che delle menzionate disposizioni costituzionali vi sia stata lesione, dal momento che la normativa contestata, nell’interpretazione offerta dal diritto vivente e fatta propria da questa Corte, tiene ferma la possibilità , per chi ritenga di essere stato leso nei suoi diritti o interessi legittimi da atti di irrogazione di sanzioni disciplinari, di agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno e che questa forma di tutela per equivalente, per quanto diversa rispetto a quella di annullamento in via generale assegnata al giudice amministrativo, risulta in ogni caso idonea, nella fattispecie, a corrispondere al vincolo costituzionale di necessaria protezione giurisdizionale dell’interesse legittimo. La scelta legislativa che la esprime è frutto infatti del non irragionevole bilanciamento operato dal legislatore fra il menzionato principio costituzionale di pienezza ed effettività  della tutela giurisdizionale e le esigenze di salvaguardia dell’autonomia dell’ordinamento sportivo – che trova ampia tutela negli artt. 2 e 18 Cost. – «bilanciamento che lo ha indotto […] ad escludere la possibilità  dell’intervento giurisdizionale maggiormente incidente» su tale autonomia, mantenendo invece ferma la tutela per equivalente.

3.2.2.- Chiarito così che i profili di censura della normativa contestata in riferimento agli artt. 103 e 113 Cost. risultano essere stati diffusamente esaminati nella più¹ volte citata sentenza n. 49 del 2011, questa Corte ritiene che non vi siano ragioni di sorta per discostarsi dalle conclusioni di infondatezza della questione espresse nella stessa pronuncia, che meritano di essere integralmente confermate, sia per quanto riguarda il rilievo dei valori costituzionali in gioco, sia per quanto attiene alla valutazione di ragionevolezza del bilanciamento operato dal legislatore con la articolata definizione – nella disciplina definita nel d.l. n. 220 del 2003 così come interpretata dal diritto vivente – del sistema della tutela giurisdizionale in ambito sportivo.

Richiamando per il resto quanto giù  ampiamente esposto nella citata sentenza, è sufficiente sottolineare di seguito alcuni profili la cui trattazione è sollecitata dalle argomentazioni svolte nell’ordinanza di rimessione.

Il primo riferimento è alla natura, per taluni profili originaria e autonoma, dell’ordinamento sportivo, che di un ordinamento giuridico presenta i tradizionali caratteri di plurisoggettività , organizzazione e normazione propria.

Nel quadro della struttura pluralista della Costituzione, orientata all’apertura dell’ordinamento dello Stato ad altri ordinamenti, anche il sistema dell’organizzazione sportiva, in quanto tale e nelle sue diverse articolazioni organizzative e funzionali, trova protezione nelle previsioni costituzionali che riconoscono e garantiscono i diritti dell’individuo, non solo come singolo, ma anche nelle formazioni sociali in cui si esprime la sua personalità  (art. 2 Cost.) e che assicurano il diritto di associarsi liberamente per fini che non sono vietati al singolo dalla legge penale (art. 18). Con la conseguenza che eventuali collegamenti con l’ordinamento statale, allorchè i due ordinamenti entrino reciprocamente in contatto per intervento del legislatore statale, devono essere disciplinati tenendo conto dell’autonomia di quello sportivo e delle previsioni costituzionali in cui essa trova radice.

Per altro verso, la disciplina legislativa di meccanismi di collegamento, anche diretto, fra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento statale trova un limite nel necessario rispetto dei principi e dei diritti costituzionali.

La regolamentazione statale del sistema sportivo deve dunque mantenersi nei limiti di quanto risulta necessario al bilanciamento dell’autonomia del suo ordinamento con il rispetto delle altre garanzie costituzionali che possono venire in rilievo, fra le quali vi sono – per quanto qui interessa trattando della giustizia nell’ordinamento sportivo – il diritto di difesa e il principio di pienezza ed effettività  della tutela giurisdizionale presidiati dagli artt. 24, 103 e 113 Cost.

In termini concreti tutto ciù² fa sì che la tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, se non può evidentemente comportare un sacrificio completo della garanzia della protezione giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, può tuttavia giustificare scelte legislative che, senza escludere tale protezione, la conformino in modo da evitare intromissioni con essa “non armoniche”, come il legislatore ha valutato che fosse, nel caso in esame, la tutela costitutiva.

Con la sentenza n. 49 del 2011, come visto, questa Corte ha adottato una pronuncia adeguatrice che individua nell’interpretazione offerta dal diritto vivente la «chiave di lettura» della normativa sottoposta al suo esame, idonea a fugare il dubbio, giustificato dal dato letterale della norma censurata, che essa precluda ogni forma di protezione giurisdizionale. In base a tale ricostruzione il giudice amministrativo può comunque conoscere delle questioni disciplinari che riguardano diritti soggettivi o interessi legittimi, poichè l’esplicita riserva a favore della giustizia sportiva, se esclude il giudizio di annullamento, non intacca tuttavia la facoltà  di chi ritenga di essere stato leso nelle sue posizioni soggettive, ivi comprese quelle di interesse legittimo, di agire in giudizio per ottenere il risarcimento del danno. A tali fini non opera infatti la riserva a favore della giustizia sportiva, davanti alla quale del resto la pretesa risarcitoria non potrebbe essere fatta valere.

Questa scelta interpretativa, costituzionalmente orientata, si fonda su una valutazione di non irragionevolezza del bilanciamento effettuato dal legislatore, che ha escluso «la possibilità  dell’intervento giurisdizionale maggiormente incidente sull’autonomia dell’ordinamento sportivo» (punto 4.5. del Considerato in diritto) e limitato l’intervento stesso alla sola tutela per equivalente di situazioni soggettive coinvolte in questioni nelle quali l’autonomia e la stabilità  dei rapporti costituisce di regola dimensione prioritaria rispetto alla tutela reale in forma specifica, per il rilievo che i profili tecnici e disciplinari hanno nell’ambito del mondo sportivo. Ambito nel quale, invero, le regole proprie delle varie discipline e delle relative competizioni si sono formate autonomamente secondo gli sviluppi propri dei diversi settori e si connotano normalmente per un forte grado di specifica tecnicità  che va per quanto possibile preservato.

3.2.3.- Deve essere poi respinta la tesi del carattere costituzionalmente necessitato della tutela demolitoria degli interessi legittimi, dal quale il rimettente desume l’incompatibilità  con gli artt. 103 e 113 Cost. di qualsiasi limitazione legislativa di tale forma di tutela giurisdizionale contro gli atti e i provvedimenti della pubblica amministrazione.

Come questa Corte ha giù  avuto modo di affermare, se è fuor di dubbio che i principi fondamentali del nostro sistema costituzionale espressi dagli artt. 24 e 113 Cost. devono avere applicazione rigorosa a garanzia delle posizioni giuridiche dei soggetti che ne sono titolari, ciù² non significa che il citato art. 113 Cost., correttamente interpretato, sia diretto ad assicurare in ogni caso e incondizionatamente una tutela giurisdizionale illimitata e invariabile contro l’atto amministrativo, spettando invece al legislatore ordinario un certo spazio di valutazione nel regolarne modi ed efficacia (sentenze n. 100 del 1987, n. 161 del 1971 e n. 87 del 1962). Ancora più¹ precisamente, questa Corte ha affermato che «[i]l […] secondo comma dell’art. 113 non può essere interpretato senza collegarlo col comma che lo segue immediatamente e che contiene la norma, secondo la quale la legge può determinare quali organi di giurisdizione possano annullare gli atti della pubblica Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge medesima. Il che sta a significare che codesta potestà  di annullamento non è riconosciuta a tutti indistintamente gli organi di giurisdizione, nè è ammessa in tutti i casi, e non produce in tutti i casi i medesimi effetti» (sentenza n. 87 del 1962). Ciù², fermo restando naturalmente che, affinchè il precetto costituzionale di cui agli artt. 24 e 113 Cost. possa dirsi rispettato, è comunque «indispensabile […] che la norma, la quale si discosti dal modello accolto in via generale per l’impugnazione degli atti amministrativi, sia improntata a ragionevolezza e adeguatezza» (sentenza n. 100 del 1987).

3.2.4. Le limitazioni alla tutela giurisdizionale – delle quali il rimettente si duole sottolineando la mancanza di un rimedio di integrale ripristino della posizione soggettiva compromessa – non solo restano, come appena visto, nell’ambito di ciù² che è costituzionalmente tollerabile in esito al descritto bilanciamento, ma non sono comunque ignote al sistema normativo.

Come ricordato anche nella sentenza n. 49 del 2011 (punto 4.5. del Considerato in dirtto, dove si menziona il disposto dell’art. 2058 del codice civile, richiamato dall’art. 30 cod. proc. amm.), l’esclusione della tutela costitutiva di annullamento e la limitazione della protezione giurisdizionale al risarcimento per equivalente non è un’opzione sconosciuta al nostro ordinamento. Si tratta, al contrario, di una scelta che corrisponde a una «tecnica di tutela assai diffusa e ritenuta pienamente legittima in numerosi e delicati comparti», tra i quali l’ambito lavoristico, come ha osservato la giurisprudenza di legittimità  occupandosi proprio delle disposizioni qui censurate (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 13 dicembre 2018, n. 32358). E anche questa Corte, pronunciandosi sullo stesso tema delle tutele obbligatorie in ambito lavoristico, «ha espressamente negato che il bilanciamento dei valori sottesi agli artt. 4 e 41 Cost., terreno su cui non può non esercitarsi la discrezionalità  del legislatore, imponga un determinato regime di tutela (sentenza n. 46 del 2000, punto 5. del Considerato in diritto)», riconoscendo che «[i]l legislatore ben può, nell’esercizio della sua discrezionalità , prevedere un meccanismo di tutela anche solo risarcitorio-monetario (sentenza n. 303 del 2011), purchè un tale meccanismo si articoli nel rispetto del principio di ragionevolezza» (sentenza n. 194 del 2018).

D’altro canto, se, come appena visto, il risarcimento rappresenta in linea generale una forma in sì© non inadeguata di protezione delle posizioni dei soggetti colpiti dalle sanzioni sportive, non va trascurato il rilievo che assume, nell’ambito di una vicenda connotata pubblicisticamente quale quella in esame, l’accertamento incidentale condotto dal giudice amministrativo sulla legittimità  dell’atto, di cui anche gli organi dell’ordinamento sportivo non possono non tenere conto.

L’esclusione della tutela costitutiva non comporta di regola conseguenze costituzionalmente inaccettabili nemmeno sul piano della adeguatezza della tutela cautelare, nel senso dell’impossibilità  di ottenere la sospensione interinale dell’efficacia degli atti di irrogazione delle sanzioni disciplinari sportive. L’esigenza di protezione provvisoria delle pretese fatte valere in giudizio, ricadente essa stessa nell’ambito di operatività  delle garanzie offerte dagli artt. 24, 103 e 113 Cost., può trovare invero una risposta nei caratteri di atipicità  e ampiezza delle misure cautelari a disposizione di tale giudice – che in base all’art. 55 cod. proc. amm. può adottare le «misure cautelari [&] che appaiono, secondo le circostanze, più¹ idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso» – e nella possibilità  che in questo ambito vengano disposte anche ingiunzioni a pagare somme in via provvisoria.

3.3.- In secondo luogo, il TAR rimettente chiede espressamente un riesame della questione giù  decisa da questa Corte nella citata sentenza n. 49 del 2011, sull’assunto che permarrebbero profili di contrasto con l’art. 24 Cost. letto in combinato disposto con gli stessi artt. 103 e 113 Cost., perchè la sentenza n. 49 del 2011 avrebbe riconosciuto la «equipollenza» tra le due forme di tutela, caducatoria e risarcitoria, in mancanza di un principio generale dell’ordinamento che lo consenta e di una «espressa scelta» del legislatore, che dovrebbe avere comunque natura eccezionale.

In questa prospettiva i motivi di censura si risolvono in una critica alla pronuncia di questa Corte nella parte in cui ha giudicato conforme a Costituzione un assetto normativo che, in base al diritto vivente, riconosce al destinatario della sanzione la sola tutela risarcitoria. La critica tende, in definitiva, a dimostrare che le disposizioni censurate, anche se interpretate nel senso accolto dalla sentenza n. 49 del 2011, violerebbero l’art. 24 Cost., riconoscendo una tutela che non equivale a quella caducatoria, sia per la diversità  del bene della vita conseguibile ope iudicis, giacchè con l’annullamento di una sanzione disciplinare non ancora eseguita si può ottenere il completo ripristino della situazione soggettiva compromessa, anzichè una «prestazione diversa da quella originaria», sia per l’aggravio dell’onere probatorio da assolvere ai fini del risarcimento del danno, avente per oggetto gli elementi costitutivi dell’illecito civile.

Il giudice a quo muove da una lettura non corretta della sentenza n. 49 del 2011, la quale non afferma la «equipollenza» tra le due tutele, ma si limita a escludere che la mancanza di un giudizio di annullamento sia di per sì© in contrasto con quanto previsto dall’art. 24 Cost., in quanto la disciplina in discussione riconosce all’interessato, secondo il diritto vivente, «una diversificata modalità  di tutela giurisdizionale». La sentenza prende le mosse dall’espresso presupposto che la forma di tutela per equivalente sia sicuramente diversa rispetto a quella in via generale attribuita al giudice amministrativo, ma giudica il rimedio risarcitorio di regola idoneo a garantire un’attitudine riparatoria adeguata (punto 4.5. del Considerato in diritto).

La soluzione non si fonda dunque su una presunta equiparazione dei due rimedi, che all’evidenza non sussiste, ma, come ripetuto più¹ volte, sulla non irragionevolezza dello specifico limite legislativo posto alla tutela delle posizioni soggettive lese, la cui introduzione non deve ritenersi in assoluto preclusa dalle norme costituzionali che garantiscono il diritto di difesa e il principio di effettività  della tutela giurisdizionale.

Per tutte le ragioni giù  esposte sopra, non è quindi pertinente il richiamo, operato dal giudice a quo, alla natura generale della tutela caducatoria di fronte all’invalidità  degli atti amministrativi, e alla prospettata eccezionalità  delle disposizioni che ne prevedono la sostituzione con quella risarcitoria. E del resto è lo stesso giudice a quo che, nell’ipotizzare che alla tutela generale di annullamento possa sostituirsi il risarcimento del danno, sia pure per scelta legislativa eccezionale, finisce per presupporre che la prima non ha natura costituzionalmente inderogabile.

4.- In conclusione, le questioni non sono fondate sotto nessuno dei profili prospettati dal rimettente.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondate le questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2, commi 1, lettera b), e 2, del decreto-legge 19 agosto 2003, n. 220 (Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva), convertito, con modificazioni, nella legge 17 ottobre 2003, n. 280, sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, in riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, con l’ordinanza indicata in epigrafe.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/6/2019 n.160 proviene da Giustamm.

]]>