Spoil System Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/argomento/spoil-system/ Fri, 08 Oct 2021 16:26:04 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=7.1.4 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png Spoil System Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/argomento/spoil-system/ 32 32 Spoils system e responsabilità dirigenziale https://www.giustamm.it/dottrina/spoils-system-e-responsabilita-dirigenziale/ Thu, 30 Sep 2021 17:33:45 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/spoils-system-e-responsabilita-dirigenziale/ Spoils system e responsabilità dirigenziale

Sommario: 1. Quadro normativo; 2. Spoils system e responsabilità dirigenziale di cui all’art. 21 d.lgs. 165/2001; 3. Giurisdizione e rimedi giudiziari; 4. La legge 124/2015 e le deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.   1. Quadro normativo La materia della dirigenza pubblica, così come l’intera normativa

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Sommario: 1. Quadro normativo; 2. Spoils system e responsabilità dirigenziale di cui all’art. 21 d.lgs. 165/2001; 3. Giurisdizione e rimedi giudiziari; 4. La legge 124/2015 e le deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.
 
1. Quadro normativo
La materia della dirigenza pubblica, così come l’intera normativa sul pubblico impiego (che oggi trova una organica e completa disciplina all’interno del d.lgs. 165/2001), è stata oggetto di diversi interventi legislativi, diretti, in primo luogo, a modificare profondamente la natura giuridica delrapporto di lavoro dirigenziale e, su altro versante, a rafforzare il principio di responsabilità del dirigente per il mancato conseguimento degli obiettivi prefissati.
Per quanto attiene al primo profilo, il legislatore ha fornito una prima regolamentazione della dirigenza  pubblica con il d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, dando parziale attuazione ai principi costituzionali sulla pubblica amministrazione, secondo cui l’attività amministrativa deve necessariamente essere affidata a soggetti indipendenti dal potere politico e deve essere comunque rivolta all’ottimale funzionamento della P.A. e al perseguimento dell’interesse pubblico (articoli 97, commi 1 e 2, e 89 Costituzione).
Il decreto presidenziale ha inoltre suddiviso la figura del dirigente pubblico in tre diverse qualifiche professionali: il dirigente generale (espressione delle scelte politico – amministrative, avuto riguardo alla sua continua e stretta collaborazione con il ministro),  il dirigente superiore (il quale si caratterizza per le sue funzioni di natura ispettiva) e, infine,il primo dirigente (collocato all’interno di uffici che non assumono posizioni strategiche nel funzionamento delle pubbliche amministrazioni).
Sebbene il d.P.R. n. 748 del 1972 abbia riconosciuto l’autonomia dei dirigenti ad adottare provvedimenti e a stipulare contratti, l’autorità politica conservava il potere di annullare gli atti dirigenziali per motivi di legittimità e, soprattutto, ilpotere di avocazione, attraverso il quale il ministro competente poteva comunque emanare un determinato provvedimento ovvero riformare un atto già adottato dal dirigente.
Le potenziali contraddizioni tra la normativa ordinaria e i principi costituzionali, incentrati quest’ultimi sulla distinzione funzionale tra politica ed amministrazione,sono state definitivamente risolte con il riassetto del sistema della dirigenza statale mediante i decreti legislativi 3 febbraio 1993, n. 29,e 31 marzo 1998, n. 80. Attraverso i suddetti decreti, il legislatore affermava la piena autonomia gestionale ed operativa del dirigente (riservando al ministro il solo potere di indirizzo e controllo) e riconosceva ai rapporti di lavoro dirigenziale la natura di diritto privato, i quali, pur mantenendo alcune peculiarità connesse alla natura pubblicistica del datore di lavoro, venivano comunque assoggettati ai contratti collettivi di diritto pubblico, stante la loro obbligatorietà nei confronti di tutti i dipendenti pubblici e di tutte le amministrazioni (principio dell’erga omnes; art. 45 del d.lgs. n. 29/1993).
Con riferimento, invece, al profilo della responsabilità del dirigente pubblico, i principali interventi riformatori da parte del legislatore si sono registrati con la legge n. 145 del 2002, la quale ha introdotto diverse forme di spoils system[1], e con il d.lgs. 150/2009, che ha esteso meccanismi di valutazione imprenditoriale, propri del settore privato, all’interno delle pubbliche amministrazioni (c.d. performance, intesa come il contributo che un soggetto apporta attraverso la propria azione al raggiungimento delle finalità e agli obiettivi, per i quali l’organizzazione è stata costituita[2]).
 
2. Lo spoils system e la reponsabilità dirigenziale di cui all’art. 21, d.lgs. 165/2001
In materia di pubblico impiego, l’art. 28 Cost. statuisce che i funzionari e i dipendenti dello Stato sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili ed amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti.
La disposizione costituzionale in esame rappresenta una norma di natura precettiva e configura la c.d. responsabilità amministrativa dei funzionari pubblici, la quale si determina nei casi in cui dirigenti e dipendenti pubblici, nell’esercizio delle relative funzioni, incorrano in violazione di doveri d’ufficio e cagionino conseguenze dannose a soggetti terzi o allo stesso ente di appartenenza (nonché ad altro ente pubblico, ivi compresa l’Unione Europea[3]).
In ambito ordinario, in presenza di determinate condizioni, l’ordinamento giuridico prevede nei confronti di specifici soggetti una ulteriore ipotesi di responsabilità, ossia quella dirigenziale. Essa è regolata dall’art. 21 del d.lgs. 165/2001 e si concretizza nel mancato raggiungimento, da parte del dirigente preposto, degli obiettivi assegnatigli ovvero per l’inosservanza delle direttive impartitegli.
Con l’emanazione del d.lgs. n. 29/1993, alla cui base risiedeva l’espresso riconoscimento dell’autonomia funzionale del dirigente rispetto al potere pubblico, si prevedeva per la prima volta, quale naturale postulato di tale principio, la piena responsabilità dello stesso per il mancato raggiungimento dei risultati propri dell’ufficio di appartenenza, per il risultato negativo della gestione ovvero per l’inosservanza delle direttive generali, stabilendo altresì tre differenti tipologie di sanzioni: la revoca dell’incarico in essere con destinazione ad altro incarico, l’esclusione dal conferimento di nuovi incarichi dello stesso livello per un periodo non superiore a due anni e, infine, il recesso dal rapporto di lavoro.
La norma in esame, da ultimo, ha subito profonde innovazioni attraverso l’emanazione del d.lgs. n. 150/2009, con il quale si è consolidato il rapporto intercorrente tra l’attivitàdirigenziale e i risultati ottenuti, così come dimostra il novellato art. 21, d.lgs. 165/2001, secondo cui la responsabilità dirigenziale si determina in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, accertato secondo il sistema di valutazione di cui al titolo II del d.lgs. 150/2009, e nell’ipotesi dell’inosservanza delle direttive impartite.
Dal punto di vista sostanziale, al pari della responsabilità amministrativa, la responsabilità dirigenziale trova copertura costituzionale nello stesso art. 28 della Costituzione, in quanto è ormai pacifico far rientrare nel termine “funzionario” anche la figura del dirigente.
Tuttavia, la responsabilità ex art. 21 del d.lgs. 165/2001 presenta delle proprie caratteristiche, dalle quali emergono delle sostanziali differenze rispetto alla categoria della responsabilità amministrativa, che si caratterizza,primariamente, per la sua natura personale (cfr. art. 1, l. 20/1994) e, inoltre, per essere limitata ai soli fatti e alle sole omissioni commessi con dolo e colpa grave. Per contro, la responsabilità dirigenziale non presuppone un accertamento dell’imputabilità di essa a titolo di colpa o dolo, ma postula, da un lato, la riconduzione dell’attività della pubblica amministrazione alle scelte gestionali del dirigente e, dall’altro, l’inefficacia di queste a raggiungere gli obiettivi previsti[4].
Inoltre, la responsabilità amministrativa ha una mera funzione risarcitoria, a differenza di quella dirigenziale, he siconnota per la sua natura sanzionatoria, come facilmente intuibiledalle tipologie dei rimedi previste nello stesso art. 21, d.lgs. n. 165/2001, tra le qualiassume una significativa rilevanza pratica e giuridica la revoca antetempus dell’incarico assegnato, attraverso la ricollocazionedel dirigente a disposizione dei ruoli ex art. 23 d.lgs. 165/2001.
Infine, le controversie aventi ad oggetto la responsabilità dirigenziale sono generalmente affidate alla giurisdizione del giudice ordinario, come espressamente indicato dall’art. 63 del d.lgs. 165/2001. Exadverso, in caso di responsabilità amministrativa, la giurisdizione è attribuita in via esclusiva, ratione materiae, alla Corte dei conti[5].
Attesa la ricostruzione dei principali elementi di struttura delle due figure giuridiche – e i relativi profili differenziali – appare evidente come il verificarsi di una responsabilità da parte del dirigente pubblico a seguito del mancato raggiungimento degli obiettivi gestionali non conduca automaticamente ad una responsabilità amministrativa dello stesso soggetto, in quanto quest’ultima necessita di un autonomo accertamento del fatto in sede giudiziaria[6].
Con riferimento al profilo delle sanzioni (rectius, la revoca ante tempus dell’incarico), la giurisprudenza costituzionale e di legittimità ha riservato particolare attenzione al rapporto intercorrente tra quest’ultima e il fenomeno dello spoils system.
Come è noto, lo spoils system consiste nella possibilità, per la pubblica amministrazione di appartenenza, di revocare ante tempus l’incarico del dirigente di ruolo, prescindendo da qualsiasi accertamento ed addebito di una responsabilità ex art. 21 del d.lgs. 165/2001 (cfr. art. 19, comma 8, d.lgs. 165/2001).
In via preliminare, ai fini di una completa analisi della fattispecie de qua, occorre procedere attraverso una analisi degli elementi di struttura del rapporto di lavoro relativo alla figura dirigenziale.
Dal punto di vista soggettivo, i dirigenti pubblici sono quei dipendenti della pubblica amministrazione incardinati in posizioni apicali sia all’interno di un ufficio centrale che ad uno periferico, i quali, di norma, accedono a tale posizione attraverso un concorso pubblico (“rapporto di servizio”[7]), con la conseguenza che, una volta superato quest’ultimo, il soggetto vincitore acquisisce unicamente l’attitudine professionale alla designazione di determinati incarichi[8].
Solamente attraverso un atto di conferimento, tuttavia, il dirigente viene destinato a svolgere un determinato incarico nelle pubbliche amministrazioni, determinando, da un lato, la costituzione di un rapporto organico tra lo stesso ed il relativo organo della P.A. e prevedendo, dall’altro, la conseguente stipulazione del contratto di lavoro pubblico privatizzato (“rapporto di ufficio”).
Il rapporto di ufficio, quindi, si caratterizza per la combinazione di due differenti momenti ed istituti: l’atto di conferimento, nelle forme del d.P.R. o del d.P.C.M (il qualeattribuisce al dirigente le funzioni pubbliche connesse all’ufficio assegnatogli ed individua l’oggetto dell’incarico, la durata di questo e gli obiettivi da conseguire), e il contratto di diritto privato, che si limita a disciplinare il trattamento economico(art. 24 del d.lgs. n. 165/2001).
Tale particolare procedura di costituzione del rapporto di lavoro dirigenziale ha determinato dei profondi contrasti dottrinali e giurisprudenziali, aventi ad oggetto la reale natura giuridica dell’atto di conferimento, le cui posizioni giuridiche possono essere ricondotte alle seguenti impostazioni.
Secondo la prima corrente di pensiero, l’istituto della dirigenza pubblica era caratterizzato dalla netta distinzione tra rapporto di servizio, regolato dal diritto privato mediante contrattazione collettiva ed individuale, e rapporto d’ufficio, di fonte normativa e gestito attraverso provvedimenti amministrativi.
Gli atti di autonomia privata, riferibili al rapporto di servizio, si configuravano quindi come accessivi al provvedimento di conferimento di natura pubblica, con la conseguenza che la revoca unilaterale o la scadenza dell’incarico determinavano l’automatica risoluzione del contratto di diritto privato, atteso che il conferimento rappresentava una condizione di esistenza di quest’ultimo.
La ratio di tale impostazione risiedeva nel fatto che la pubblica amministrazione, attraverso l’emanazionedell’atto di conferimento, disponeva di un oggetto pubblico, indipendentemente dalla circostanza che essi fossero sindacabili dinanzi al giudice ordinario[9].
Per contro, la seconda impostazione poneva al centro del rapporto dirigenziale il contratto individuale, di talché il provvedimento amministrativo possedeva unicamente il valore di approvazione dell’atto di autonomia privata, operando in tal modo come una condicio iuris di efficacia, alla stregua di un mero atto dichiarativo del contratto con valore di pubblicità – notizia dello stesso[10].
Ad oggi, la giurisprudenza ha più volte affermato il carattere negoziale del conferimento e della revoca degli incarichi, in quanto atti interni di organizzazione e, anche dopo la riforma attuata con la legge n. 145 del 2002, essi mantengono la natura di determinazioni assunte dall’amministrazione con le capacità e i poteri del privato datore di lavoro[11].
Pertanto, l’intera materia degli incarichi dirigenziali risulta interamente regolamentata dal diritto privato, determinando che, da un lato, l’atto di conferimento rappresenta espressione del potere di organizzazione e, dall’altro, la posizione giuridica soggettiva del dirigente, che aspira ad un incarico, si configura quale interesse legittimo di diritto privato, e come tale riconducibile nella tutela giudiziaria dei diritti di cui all’art. 2907 del codice civile[12].
Il giudice amministrativo, tra l’altro, ha confermato che, seppur mantenendo la propria giurisdizione sul corretto esercizio del potere amministrativo per gli atti che definiscono le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e i modi di assegnazione degli stessi, il conferimento degli incarichi dirigenziali rientra nella piena competenza del giudice ordinario, in quanto esercizio dei privati poteri datoriali[13].
Ricostruita la natura giuridica dell’atto di conferimento, appare evidente come la prima impostazione pubblicistica, seppur oramai superata, costituisca la base logico – giuridica su cui si fonda l’istituto dello spoils system. Infatti, come si evince chiaramente dal complessivo tenore letteraledell’art. 19, d.lgs. 165/2001,lo spoils system rappresenta una ipotesi applicativa di atto politico di gestione apicale della cosa pubblica (c.d. interna corporis acta), il quale si caratterizza per il particolare rapporto fiduciario tra dirigente e soggetto pubblico, con la conseguenza che per gli incarichi di funzione dirigenziale (indicati dallo stesso legislatore nell’art. 21, comma 8, d.lgs. 165/2001, come ad esempio, quello di Segretario generale di ministeri)l’adozione della revoca ante tempus del rapporto di ufficio opera di diritto decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia del governo.
Tuttavia, in subiecta materia, si registra un importante intervento della Corte costituzionale diretto a limitare l’ambito applicativo del potere pubblico in tema di cessazione ope legis dell’incarico dirigenziale: ai sensi dell’art. 97 Cost., i giudici della Consulta hanno affermato l’illegittimità costituzionale dell’applicazione dello spoils system nei confronti dei dirigenti di livello generale, di cui all’art. 21, commi 5bis e 5ter, d.lgs. 165/2001 (cfr. Corte cost. n. 124/2011), laddove esso non sia giustificato da una responsabilità dirigenziale.
In definitiva, la revoca ante tempus, così come disciplinata dal comma 8, continua a spiegare la sua piena efficacia solamente nei confronti dei soggetti preposti ad incarichi di livello apicale, i quali si caratterizzano per la loro natura fortemente fiduciaria e personale. Per contro, l’utilizzo dello spoils system tout court nei confronti degli altri dirigenti costituisce un fenomeno del tutto contrastante con i principi del buon andamento e dell’imparzialità della pubblica amministrazione, di talché la revoca ante tempus di tali incarichi può risultare legittima solo in presenza di una responsabilità ex art. 21 d.lgs. 165/2001.
A tal proposito, appare significativo sottolineare come la sentenza in esame utilizzi la nozione di “giustificazione” in luogo della figura giuridica della motivazione di cui all’art. 3 della legge n. 241/90.
Tradizionalmente, quest’ultima rappresenta il luogo fisico dove la pubblica amministrazione deve obbligatoriamente indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la propria decisione, nonché deve esprimere il fine pubblico perseguito e gli interessi coinvolti, secondo i criteri della congruità, opportunità e logicità.
La giustificazione, invece, si caratterizza sicuramente per un carattere meno stringente, in quanto l’ordinamento richiede, ai fini della sua validità ed efficacia, una ricostruzione sommaria (c.d. per relationem) dei presupposti di fatto e di diritto sottesi al provvedimento emanato.
Tale sostanziale differenza si evidenzia anche nella disciplina dei vizi potenzialmente contestabili in giudizio degli atti amministrativi “motivati” o “giustificati”: nel primo caso, l’eventuale patologia motivazionale potrà essere riconducibile sia al vizio di violazione di legge, in assenza materiale di una motivazione, sia ad un vizio di eccesso di potere, laddove la motivazione si presenti illogica o incongrua.
Per contro, l’illegittimità del provvedimento amministrativo, per il quale l’ordinamento richieda solo un obbligo di giustificazione, potrà essere fatta valere unicamente attraverso il vizio di violazione di legge, lamentando quindi l’assenza totale di questa all’interno del provvedimento contestato. Risulta del tutto evidente come l’atto de quo non possa presentare una incongruità o illogicità (figura sintomatica di eccesso di potere), in virtù della sua stessa natura intrinseca e dei requisiti strutturali previsti dall’ordinamento.
 
3. Giurisdizione e rimedi giudiziari
Proseguendo nell’analisi del rapporto tra conferimento e revoca illegittima ante tempus, la giurisprudenza di legittimità ha posto particolare attenzione ai profili attinenti alla giurisdizione e alle tecniche di tutela del dirigente danneggiato.
Per quanto attiene alla prima questione, l’art. 63 del d.lgs. 165/2001 statuisce che sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, incluse le controversie concernenti l’assunzione, il conferimento, la revoca degli incarichi dirigenziali e la responsabilità dirigenziale, ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti[14].
Quando quest’ultimi siano rilevanti ai fini della decisione, il giudice li disapplica se illegittimi e, qualora essi siano già stati impugnati davanti al giudice amministrativo, tale situazione non rappresenta una causa di sospensione necessaria del processo.
Tuttavia, in materia di pubblico impiego, l’art. 63 del d.lgs. 165/2001 riconosce una giurisdizione del G.A. con riferimento alla definizione delle linee fondamentali di organizzazione degli uffici, intese come l’istituzione o l’accorpamento di uffici dirigenziali, i modi di conferimento della loro titolarità e la determinazione delle dotazioni organiche (configurabili nella categoria degli atti di macro – organizzazione).
L’atto di macro – organizzazioneè quindi impugnabile davanti al giudice amministrativo qualora abbia prodotto in via diretta una lesione attuale della posizione giuridica del funzionario pubblico, il quale, pertanto, è tenuto ad impugnarlo immediatamente, senza attendere l’emanazione di ulteriore atti di gestione, aventi natura meramente esecutiva[15].
Quando, invece, esso non spieghi direttamente i suoi effetti lesivi nella sfera giuridica del dirigente, ma questi ultimi vadano ricondotti esclusivamente a provvedimenti ulteriori di micro – organizzazione, la controversia (avente ad oggetto nel caso prospettato un diritto soggettivo) sarà devoluta alla cognizione del giudice ordinario, cui potrà essere richiesta la disapplicazione dell’atto di macro – organizzazione presupposto.
In conclusione, attesa la disciplina in tema di giurisdizione, nel caso di controversia tra dirigente revocato ante tempus e pubblica amministrazione di appartenenza, il giudice ordinario deve valutare ed accertare, da un lato, se l’atto di revoca sia giustificato da una responsabilità dirigenziale e, dall’altro, se lo stesso atto risulti conforme ai principi generali dettati dalla Costituzione e dalla CEDU, i quali assumono, nel caso di specie, la funzione di limiti esterni al potere pubblico, e come tali sindacabili giudiziariamente.
Nell’ipotesi di riscontro positivo circa l’illegittimità della revoca ante tempus, giurisprudenza e dottrina sono ormai concordi nel ritenere che il dirigente pubblico abbia diritto ad un incarico, ma non ad un determinato incarico, precludendo così qualsiasi possibilità di costituzione giudiziale del rapporto lavorativo.
Allo stesso modo, in caso di demansionamento ex art. 2103 cod. civ., qualora il dirigente chieda la reintegrazione nell’incarico precedente, il giudice ordinario non potrà che dichiarare infondato il ricorso presentato, in ragione dell’espresso divieto di applicazione dell’articolo in esame, la cui efficacia è diretta unicamente alle fattispecie di lavoro di natura privata.
A tal proposito, la giurisprudenza di legittimità ha avuto modo in più occasioni di approfondire il rapporto intercorrente tra la disciplina della dirigenza pubblica e l’art. 2103 cod. civ., il quale pone un espresso divieto della variazione peggiorativa delle mansioni svolte, riconoscendo l’incompatibilità tra le due normative, in quanto, considerato che la qualifica dirigenziale determina unicamente l’idoneità professionale di un dipendente a svolgere specifiche mansioni, quest’ultime non vengono in alcun modo specificate al momento dell’assunzione e il dirigente, alla scadenza del contratto a termine, può essere destinato ad altri incarichi, con mutamento della posizione di lavoro e del livello retributivo[16].
Al riguardo, attraverso l’art. 9, comma 32, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78,  il legislatore ha chiarito che, anche in fase di processo di riorganizzazione ed in assenza di una valutazione negativa,  le pubbliche amministrazioni, le quali non intendano confermare l’incarico conferito al dirigente, attribuiscono alla scadenza di quest’ultimo un altro incarico, anche di valore economico inferiore, purché di livello corrispondente alla fascia di appartenenza.
Pertanto, pur rimanendo ferma la possibilità di non confermare alla scadenza l’incarico al dirigente nella fase di riorganizzazione interna, non risulta necessario fornire idonea ed adeguata motivazione al dirigente stesso con un preavviso congruo e con la prospettazione dei posti disponibili (così come invece richiedeva l’abrogato articolo 19, comma 1-ter, d.lgs. 165/2001). Ad oggi, quindi, gli unici limiti fissati dalla normativa a tale potestà pubblica sono rappresentati dalla scadenza dell’incarico conferito e dalla obbligatorietà di attribuzione di nuovo incarico di pari valore giuridico.
Tuttavia, il decreto legge 13 agosto 2011, n. 138, diretto a ridurre gli uffici dirigenziali, ha riconosciuto una ipotesi di rimozione anticipata dell’incarico conferito, prevedendo che “al fine di assicurare la massima funzionalità e flessibilità, in relazione a motivate esigenze organizzative, le pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono disporre, nei confronti del personale appartenente alla carriera prefettizia ovvero avente qualifica dirigenziale, il passaggio ad altro incarico prima della data di scadenza dell’incarico ricoperto prevista dalla normativa o dal contratto”. “Il dipendente conserva, sino alla predetta data, il trattamento economico in godimento a condizione che, ove necessario, sia prevista la compensazione finanziaria, anche a carico del fondo per la retribuzione di posizione e di risultato o di altri fondi analoghi”.
Come appare evidente, la rimozione anticipata, ai fini della riorganizzazione e riduzione degli uffici dirigenziali, risulta essere uno strumento potenzialmente lesivo per l’autonomia della dirigenza pubblica, in quanto, introducendo un’ipotesi applicativa dell’istituto della revoca ante tempus, non condiziona il suo esercizio né alla valutazione del titolare dell’incarico, né all’accertamento di una sua responsabilità dirigenziale, con le relative garanzie ex art. 21 del d.lgs. 165/2001[17]. In ragione di ciò, parte della dottrina ha rinvenuto nella disposizione in esame una introduzione mascherata di una nuova tipologia di spoils system, esercitabile da parte della pubblica amministrazione sulla sola base del processo di riorganizzazione, il quale, come è noto, si caratterizza per la sua alta discrezionalità e l’insindacabilità nel merito da parte dell’organo giudiziario.
In definitiva, l’unica tecnica di effettiva tutela, riconosciuta in capo al G.O.,risulta essere il risarcimento per equivalente degli eventuali danni subiti dal dirigente pubblico, in base ai principi, dettati in materia di responsabilità precontrattuale, di correttezza e buona fede (artt. 1175 – 1375 cod. civ.)[18].

4. La legge 124/2015 E le deleghe al governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche  
In materia di pubblico impiego, ed in particolare la disciplina della dirigenza pubblica, la legge n. 124 del 2015, composta da 23 articoli, prevede particolari deleghe in capo al Governo ai fini della riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.
I principi ed i criteri ivi stabiliti presuppongono l’istituzione di un unico e coordinato ruolo della dirigenza pubblica, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il cui accesso dovrà avvenire  attraverso procedure di reclutamento ispirate al principio del merito, della formazione continua e della piena mobilità tra i ruoli.
Per quanto attiene all’accesso della dirigenza pubblica, nei prossimi decreti attuativi saranno definiti gli istituti del concorso e del corso-concorso, con la contestuale revisione dell’assetto organizzativo della Scuola nazionale dell’amministrazione (anche mediante l’eventuale trasformazione della sua natura giuridica)[19].
Con particolare riferimento all’istituto del conferimento, la legge n. 124/2015 prevede che esso debba avvenire attraverso una procedura comparativa, con avviso pubblico, sulla base dei criteri e dei requisiti definiti dall’amministrazione, nel rispetto dell’equilibrio di genere.
A tal proposito, l’inserimento di una procedura comparativa all’interno della procedura di conferimento dell’incarico sembra determinare una modifica sostanziale sulla natura dell’atto in esame e della posizione giuridica del soggetto vincitore. Infatti, sebbene la giurisprudenza ordinaria ed amministrativa – come riportato nel capitolo precedente – sia concorde nel riconoscere una natura privata del conferimento, la previsione di tale fase endoprocedimentale (id est, la procedura comparativa con avviso pubblico) sembra avere, quale effetto diretto, la riconduzione di esso all’interno della categoria di atti di alta amministrazione, con la conseguenza che dovrà necessariamente seguire la relativa disciplina, sia sotto il profilo della formazione che sotto il profilo di una eventuale impugnazione, determinando al contempo la trasformazione della posizione giuridica del dirigente da diritto soggettivo ad interesse legittimo.
In caso contrario, ossia l’ipotesi di conferimento dell’incarico senza espletamento della procedura comparativa, appareprima facieipotizzabilericomprendere il provvedimento negli atti di natura politica, e come tale caratterizzato dalla nomina diretta, di talché la normativa di cui all’art. 3, legge n. 241/1990, non prevede, da un lato, alcun controllo da parte dell’organo giudiziario e, dall’altro, l’assenza di un obbligo di motivazione.
Sotto il profilo della revoca dell’incarico, il legislatore stabilisce che siano definiti i presupposti oggettivi per la sua validità ed efficacia, rafforzando il legame intercorrente tra essa ed il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati, la cui valutazione avrà rilievo ancheper il conferimento dei successivi incarichi dirigenziali e per il relativo percorso di carriera.
Da ultimo, in relazione alle ipotesi di responsabilità dei dirigenti, avuto riguardo alla sola attività gestionale, la normativa statuisce il riordino delle disposizioni di legge in materia di responsabilità dirigenziale e amministrativo-contabile, ai fini, in primo luogo, di una maggiore definizione del rapporto intercorrente tra questi due istituti e, su altro servante, ai fini di una specificazione del campo applicativo della responsabilità dirigenziale (limitata alle sole ipotesi di cui all’art. 21 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165) e responsabilità disciplinare (con particolare riferimento ai soli comportamenti effettivamente imputabili ai dirigenti).
 
 
 

 
 

 
[1] Tale istituto, che trae origine dall’esperienza americana, si differenzia sostanzialmente dalla figura giuridica prevista dagli ordinamenti di common law, in quanto il dirigente cessa unicamente il rapporto di ufficio (inteso come il concreto espletamento delle funzioni dirigenziali) e non quello di servizio (ossia il rapporto del dirigente pubblico, retto da un contratto di diritto privato, di norma a tempo indeterminato, che comporta l’accesso alla qualifica dirigenziale).

 
 

[2]Cfr. COSENTINO, La nuova riforma del Lavoro Pubblico, a cura di Tiraboschi-Verbaro, in Le nuove leggi civili commentate, Milano, 2010, 245 ss.
Per garantire l’omogeneità di valutazione delle performance tra le singole amministrazioni, il d.lgs. 150/2009 definisce ogni singola fase del ciclo di gestione. L’art. 4 del suddetto decreto fornisce un dettagliato elenco dei momenti in cui esso si articola, dando centrale rilevanza all’elaborazione, nella prima fase, di una programmazione triennale da parte degli organi di indirizzo politico-amministrativo (cfr. art. 4, lett. a), d.lgs. 150/2009, “definizione e assegnazione degli obiettivi, dei valori attesi di risultato e dei rispettivi indicatori”).
Inoltre, gli obiettivi devono essere rilevanti, ossia pertinenti ai bisogni della collettività, alla missione istituzionale, alle priorità politiche e alle strategie dell’amministrazione (cfr. art. 5).

 
 

[3]C.conti, sez. Giur. Lombardia, 8 aprile 2004, n. 528; Corte di Cassazione, sez.un., ordinanze 10 luglio 2013, n. 20701 e 2 dicembre 2013, n. 26935.

 
 

[4]C. Conti, sez. giur., 13 aprile 2000, 1192, in Riv. C. conti, 2002, 598; Tar Calabria Catanzaro 11 luglio 1991, n. 455; Cons. St. 14 maggio 1983, n. 330.
La giurisprudenza ha avuto modo più volte di chiarire l’irrilevanza dell’elemento soggettivo in subiecta materia, in quanto la responsabilità dirigenziale risulta del tutto svincolata dai concetti di colpa e di negligenza.

 
 

[5]In materia di responsabilità amministrativa, ex multis, cfr. SCIASCIA, Manuale di diritto processuale contabile, Milano, 2003; MIRABELLA, Le responsabilità nella pubblica amministrazione e la giurisdizione contabile, Milano, 2003; TENORE, La nuova Corte dei conti: responsabilità, pensioni, controlli, Milano, 2013.

 
 

[6]Cfr. SALVATI, La responsabilita` della pubblica amministrazione e dei suoi dipendenti, Milano, 2005, 493.

 
 

[7] Ai sensi dell’art. 28 del d.lgs. 165 del 2001, l’ordinamento giuridico prevede due differenti procedure ai fini dell’accesso alla qualifica dirigenziale: il concorso e il corso – concorso. Successivamente, con le modifiche apportate dall’art. 47 del d.lgs. n. 150 del 2009, il legislatore ha inserito, all’interno dell’articolato del testo unico sul pubblico impiego, l’art. 28-bis, secondo cui si accede alla qualifica di dirigente di prima fascia attraverso un concorso pubblico, per titoli ed esami, fino alla copertura della metà dei posti che si rendono annualmente disponibili. Per la restante quota dei posti disponibili, continua ad operare il fenomeno del passaggio nella prima fascia dei dirigenti provenienti dalla seconda, come disposto dall’art. 19, comma 4, d.lgs. 165/2001, fatta salva la possibilità per la pubblica amministrazione di provvedere alla copertura di singoli posti dirigenziali (nella quota del cinquanta per cento sopra descritto) con apposito concorso pubblico destinato a soggetti in possesso delle capacità manageriali richieste dalle funzioni da ricoprire.

 
 

[8] Cfr. PERRINO, Il rapporto di lavoro pubblico, 2004, Padova, 588; Corte di Cassazione, sez. Lav., 6 aprile 2005, n. 7131, in Giust. Civ. 2006, 3 674.
L’inesistenza di un diritto soggettivo del dirigente pubblico ad ottenere o conservare determinate tipologie di incarico dirigenziale, avuto riguardo alla scissione procedimentale tra l’instaurazione del rapporto di lavoro dirigenziale e il conferimento dell’incarico, è stato confermato anche dal giudice amministrativo, come dimostra, ex multis, la decisione del TAR Calabria Catanzaro, sez. II, 9 marzo 2011, n. 354.

 
 

[9]Cfr. D’ORTA, Il potere organizzativo delle pubbliche amministrazioni tra diritto pubblico e diritto privato, in Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, in Commentario a cura di CARINCI, Milano, 2000, I, 101.

 
 

[10]Cfr. ZOPPOLI, Commento all’art. 19, La riforma dell’organizzazione, dei rapporti di lavoro, in Nuove leggi civ., 1999, 1165; CARINCI, La dirigenza nelle amministrazioni dello Stato ex capo II, titolo II, d.leg. n. 29 del 1993 (il modello universale), in Argomenti dir.lav., 2001, 40; NICOSIA, I nuovi meccanismi di responsabilizzazione della dirigenza pubblica: gli incarichi di funzione dirigenziale, in Foro it., 2001, I, 726 ss.

 
 

[11]Cass., sez. Un., 11 gennaio 2007, n.308.

 
 

[12]Cass., sez. lav., 30 agosto 2010, n. 18857.

 
 

[13]Secondo la pronuncia del Consiglio di Stato, n. 784/2016, “La giurisprudenza della Corte di Cassazione e quella del Consiglio di Stato, infatti, convergono nel ritenere che gli atti di conferimento di incarichi dirigenziali rivestono la natura di determinazioni negoziali (cfr. Cass., 24 settembre 2015, n. 18972) e non quella di atti di alta amministrazione. Mentre i primi evidenziano l’esercizio di poteri analoghi a quelli del datore di lavoro privato, in settori nei quali il rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione è stato equiparato dalla legge al lavoro privato; i secondi, invece, possono essere adottati anche sotto forma di nomina dei vertici delle amministrazioni, in settori nei quali l’ordinamento stima opportuno mantenere una disciplina giuridica sottratta al fenomeno della privatizzazione. Quest’ultimi sono, quindi, espressione di un’ampia discrezionalità amministrativa (Cons. Stato, IV, 21 settembre 2015, n. 4375; 17 marzo 2014, n. 1321), il che ne impone la sottoposizione al sindacato del giudice amministrativo secondo l’ordinario criterio di riparto”.

 
 

[14]Cfr. BORGHESI, La giurisdizione del giudice ordinario, in AA.VV., Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni. Commentario, a cura di Carinci – Zoppoli, Milano, 2004, 1215; CARINCI, Giurisprudenza costituzionale e c.d. privatizzazione del pubblico impiego, in Lav. pubbl. amm., 2006, 3 – 4, 499.

 
 

[15]Cfr. TRISORIO LUZZI, Controversie relative ai rapporti di lavoro, in AA.VV., Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni. Commentario diretto F. Carinci e M. D’Antona, Milano, 2000, 1816; TENORE, Devoluzione al giudice ordinario del contenzioso sul pubblico impiego, in Noviello, Sordi, Apicella e Tenore, Le nuove controversie sul pubblico impiego privatizzato e gli uffici del contenzioso, Milano, 2002, 33.

 
 

[16]Cass., sez. lav., 22 dicembre 2004, n. 23760; Cass., sez. lav., 20 marzo 2004, n.5659. L’art. 19, comma 1, d.lgs. 165/2001 vieta espressamente l’applicabilità dell’art. 2103 cod. civ. nell’ambito del sistema del lavoro contrattuale alle dipendenze della pubblica amministrazione. La qualifica dirigenziale non esprime, dunque, una posizione lavorativa inserita all’interno di una carriera e caratterizzata da specifiche mansioni, ma determina unicamente l’idoneità del soggetto, che ha acquisito tale qualifica all’esito della prevista procedura concorsuale, a svolgerle concretamente per effetto del conferimento, a termine, di un incarico dirigenziale.

 
 

[17]RICCOBONO, Condotta antisindacale e riparto di giurisdizione nell’impiego pubblico privatizzato, in Arg. dir. lav., 2011, 1087; BELLAVISTA, Il decreto correttivo della riforma Brunetta e il “cantiere aperto” del lavoro pubblico, in lav. nella giurispr., 2011, 1190.

 
 

[18]Cass., sez. Lav. 28 ottobre 2014, n. 22835. La Cassazione ha stabilito che nel caso in cui ad un dirigente vincitore di concorso venga conferito in ritardo l’incarico dirigenziale, gli spetta unicamente il risarcimento del danno da ritardo nell’assegnazione di incarico, non essendo ipotizzabile un ulteriore danno da demansionamento, in quanto il superamento del concorso per dirigente non rientra tra le procedure selettive di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, ma determina una nozione oggettiva del rapporto di lavoro. Tale affermazione, già espressa dalla Suprema Corte in una pronuncia precedente (n. 1346/2008), pone la propria base giuridica sulla considerazione che il passaggio dall’inquadramento nelle aree funzionali alla qualifica di dirigente implica una novazione oggettiva del rapporto di lavoro, del tutto equiparata al reclutamento dall’esterno.

 
 

[19]Nel caso di accesso per concorso, l’assunzione avrà tempo determinato con successiva trasformazione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato dopo il primo triennio di servizio, previo esame di conferma. Per contro, nell’ipotesi di accesso tramite la procedura di corso-concorso, il soggetto sarà inquadrato come funzionario per il primo triennio, con relativi obblighi formativi, e successivamente sarà immesso nel ruolo unico della dirigenza pubblica, previa valutazione positiva da parte dell’amministrazione presso la quale è stato incardinato inizialmente.

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Gli effetti del d.l. 217/2001 sull’impiego dei dipendenti pubblici presso gli uffici di diretta collaborazione dei ministri, oltre a ripristinare qualcosa d’antico rispetto al collocamento fuori-ruolo dei magistrati [1], possono davvero introdurre conseguenze inusitate, fin qui, nel reclutamento della dirigenza pubblica. Appare opportuno, prima di proseguire nell’analisi, tornare un attimo

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]]> Le nuove frontiere dello spoil system.

Gli effetti del d.l. 217/2001 sull’impiego dei dipendenti pubblici presso gli uffici di diretta collaborazione dei ministri, oltre a ripristinare qualcosa d’antico rispetto al collocamento fuori-ruolo dei magistrati [1], possono davvero introdurre conseguenze inusitate, fin qui, nel reclutamento della dirigenza pubblica.

Appare opportuno, prima di proseguire nell’analisi, tornare un attimo indietro, e prendere in esame i tanti regolamenti di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione dei vari ministeri, fioriti in questo ultimo periodo, sui quali ci si è poco soffermati.

Detti uffici sono previsti dall’articolo 14, comma 2, del D.lgs 165/2001, nel quale è confluito l’eguale norma del D.lgs 29/1993. A mente della citata disposizione “Per l’esercizio delle funzioni di cui al comma 1 il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione, istituiti e disciplinati con regolamento adottato ai sensi del comma 4-bis dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400. A tali uffici sono assegnati, nei limiti stabiliti dallo stesso regolamento: dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando; collaboratori assunti con contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato; esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni, con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. Per i dipendenti pubblici si applica la disposizione di cui all’articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Con lo stesso regolamento si provvede al riordino delle Segreterie particolari dei Sottosegretari di Stato. Con decreto adottato dall’autorità di governo competente, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, è determinato, in attuazione dell’articolo 12, comma 1, lettera n), della legge 15 marzo 1997, n. 59, senza aggravi di spesa e, per il personale disciplinato dai contratti collettivi nazionali di lavoro, fino ad una specifica disciplina contrattuale, il trattamento economico accessorio, da corrispondere mensilmente, a fronte delle responsabilità, degli obblighi di reperibilità e di disponibilità ad orari disagevoli, ai dipendenti assegnati agli uffici dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato. Tale trattamento, consistente in un unico emolumento, è sostitutivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale. Con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al presente comma sono abrogate le norme del regio decreto-legge 10 luglio 1924, n. 1100, e successive modificazioni ed integrazioni, ed ogni altra norma riguardante la costituzione e la disciplina dei Gabinetti dei Ministri e delle Segreterie particolari dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato”.

In attuazione e a specificazione della citata disposizione, il D.lgs 300/1999, all’articolo 7 ha stabilito quanto segue:

“1. La costituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del ministro, per l’esercizio delle funzioni ad esso attribuite dagli articoli 3 e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, l’assegnazione di personale a tali uffici e il relativo trattamento economico, il riordino delle segreterie particolari dei sottosegretari di Stato, sono regolati dall’articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

2. I regolamenti di cui al suddetto articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si attengono, tra l’altro, ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) attribuzione dei compiti di diretta collaborazione secondo criteri che consentano l’efficace e funzionale svolgimento dei compiti di definizione degli obiettivi, di elaborazione delle politiche pubbliche e di valutazione della relativa attuazione e delle connesse attività di comunicazione, nel rispetto del principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione;

b) assolvimento dei compiti di supporto per l’assegnazione e la ripartizione delle risorse ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, anche in funzione della verifica della gestione effettuata dagli appositi uffici, nonché del compito di promozione e sviluppo dei sistemi informativi;

c) organizzazione degli uffici preposti al controllo interno di diretta collaborazione con il ministro, secondo le disposizioni del decreto legislativo di riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, in modo da assicurare il corretto ed efficace svolgimento dei compiti ad essi assegnati dalla legge, anche attraverso la provvista di adeguati mezzi finanziari, organizzativi e personali;

d) organizzazione del settore giuridico-legislativo in modo da assicurare: il raccordo permanente con l’attività normativa del Parlamento, l’elaborazione di testi normativi del Governo garantendo la valutazione dei costi della regolazione, la qualità del linguaggio normativo, l’applicabilità delle norme introdotte, lo snellimento e la semplificazione della normativa, la cura dei rapporti con gli altri organi costituzionali, con le autorità indipendenti e con il Consiglio di Stato;

e) attribuzione dell’incarico di Capo degli uffici di cui al comma 1 ad esperti, anche estranei all’amministrazione, dotati di elevata professionalità”.

Come si nota, entrambe le disposizioni insistono sull’elevata professionalità dei soggetti da preporre a capo dei suddetti uffici di diretta collaborazione, dato il rilievo strategico e le responsabilità amministrativo-politiche che sono chiamati ad assumersi.

Ed infatti i regolamenti attuativi che sono, come detto sopra, proliferati negli ultimi mesi[2] hanno disposto, con formule standardizzate, che ai soggetti posti a capo di detti uffici di diretta collaborazione spetti, in generale, un trattamento economico equivalente a quello spettante ai dirigenti preposti ad uffici dirigenziali di livello generale, con un trattamento accessorio anch’esso equivalente, aumentabile fino al 30% per l’incarico di capo di gabinetto. Pertanto, i regolamenti attuativi delle disposizioni sopra citate hanno, nella sostanza, considerato gli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione dei ministri equivalenti agli incarichi di direzione di uffici dirigenziali di livello generale. Fanno eccezione i capi delle segreterie dei ministri e di sottosegretari ed i componenti dei collegi di direzione dei servizi di controllo interno, ai quali si applica il trattamento economico dei dirigenti di seconda fascia, non titolari di funzioni dirigenziali di livello generale. Inoltre, ai capi degli uffici stampa si attribuisce un trattamento economico non superiore a quello previsto dal CCNL per i giornalisti, per la qualifica di redattore capo. In ogni caso, come si nota, a capo degli uffici in argomento sono preposti soggetti dotati di funzioni dirigenziali, generali o non generali.

E’ bene ricordare che la generalità dei regolamenti attuativi ha individuato come uffici di diretta collaborazione:

a) la segreteria del Ministro;

b) l’ufficio di Gabinetto;

c) la segreteria tecnica del Ministro;

d) l’ufficio legislativo;

e) l’ufficio stampa;

f) il servizio di controllo interno ed i relativi uffici di supporto di cui all’articolo 4, comma 5;

g) le segreterie dei Sottosegretari di Stato

La necessità, pertanto, dell’elevata professionalità espressamente richiesta dall’articolo 7, comma 2, lettera e), del D.lgs 300/1999, è motivata dalle notevoli competenze e capacità che debbono caratterizzare i titolari degli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

Non a caso, i regolamenti attuativi prevedono generalmente, ad esempio, che il capo di gabinetto venga nominato tra persone, anche estranee alla pubblica amministrazione, in possesso di capacità adeguate alle funzioni da svolgere, avuto riguardo ai titoli professionali, culturali e scientifici ed alle esperienze maturate. Per quanto riguarda il capo dell’ufficio legislativo, si prevede che sia nominato tra magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, fra dirigenti delle pubbliche amministrazioni, nonché fra docenti universitari, avvocati ed altri operatori professionali del diritto[3], anche estranei alla pubblica amministrazione, in possesso di adeguata capacità ed esperienza nel campo della consulenza giuridica e legislativa e della progettazione e produzione normativa.

Inoltre, quanto al personale da adibire agli uffici di diretta collaborazione, la formula generalmente utilizzata dai vari regolamenti ministeriali prevede che “il contingente di personale degli uffici di diretta collaborazione, ad eccezione di quello di cui all’articolo 2, comma 2, lettere f) e g), è stabilito complessivamente in novantadue unità comprensive delle unità addette al funzionamento corrente degli uffici medesimi. Entro tale contingente complessivo possono essere assegnati ai predetti uffici dipendenti del Ministero ovvero altri dipendenti pubblici, anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo, comando o in altre analoghe posizioni previste dai rispettivi ordinamenti, nonchè, nel limite del venti per cento del predetto contingente complessivo, collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni, anche con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, nel rispetto del criterio dell’invarianza della spesa di cui all’articolo 14, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993[4]”.

Si ribadisce, dunque, anche per i consulenti ed i collaboratori la necessità di una particolare professionalità e specializzazione, che per quanto riguarda gli altri dipendenti è garantita dal curriculum professionale in loro possesso.

Ora, rileggendo l’articolo 13 del d.l. 217/2001 si nota che “gli incarichi di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio, del Ministro, del Vice Ministro o del Sottosegretario, possono essere attribuiti anche a dipendenti pubblici di qualsiasi ordine, grado e qualifica, appartenenti a qualsiasi amministrazione di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”.

La norma, così come scritta, con l’utilizzo della congiunzione “anche” (che, secondo i vocabolari, assume il significato di “inoltre”, “pure”, “per di più”, “perfino”) potrebbe essere interpretata nel senso che gli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione possa riguardare, oltre che i soggetti indicati in generale dall’articolo 14, comma 2, del D.lgs 165/2001, dall’articolo 7 del D.lgs 300/1999 e dai regolamenti attuativi, appunto “anche” tutti questi altri soggetti, eventualmente prescindendo dal possesso dei requisiti di alta professionalità pur previsti dalle norme citate in precedenza. Si supererebbe, per questa strada e sia pure limitatamente alla fattispecie della preposizione agli uffici di diretta collaborazione, il principio d’eccellenza recentemente sottolineato dalla Corte dei conti, Sezione centrale del controllo di legittimità, con la deliberazione 23 maggio 2001 n. 22 (in www.giust.it). In sostanza, infatti, l’interpretazione meramente letterale del disposto dell’articolo 13 del d.l. 217/2001, sembrerebbe consentire di incaricare qualsiasi dipendente, qualunque sia la sua qualifica, sicchè ad assumere funzioni sostanzialmente coincidenti con quelle di un dirigente generale o di un dirigente di seconda fascia, dipendenti pubblici di qualifica anche molto diversa, non necessariamente laureati.

Il d.l. 217/2001, per la verità, pare contenga la formulazione che si commenta soprattutto al fine di superare appunto i limiti alla posizione di fuori-ruolo dei magistrati, al fine di attribuire agli uffici di diretta collaborazione personale particolarmente qualificato e di spiccatissima professionalità. Però, così come è scritta, l’applicazione letterale della norma può portare a risultati distorsivi anche rispetto alla disciplina degli incarichi dirigenziali di cui all’articolo 19, comma 6, del D.lgs 165/2001, con una liberalizzazione assoluta degli organi di governo, nella scelta dei dirigenti da preporre al vertice delle strutture amministrative.

Si può aprire, dunque, una nuova frontiera dello spoil system, consistente nella totale libertà (attualmente per il ministro, domani forse anche per gli altri organi di governo) di scelta dei soggetti, dipendenti da amministrazioni pubbliche, da incaricare delle funzioni dirigenziali, col risultato di una sempre più marcata contiguità politica tra organo di governo e dirigente, tale da mettere in seria discussione il rapporto di separazione delle funzioni politica e gestionale, se questa liberalizzazione vada oltre i confini degli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

Per altro, per questi uffici, ed in particolare con riferimento ai capi delle segreterie dei ministri, dei loro vicari e dei sottosegretari, i regolamenti sull’ordinamento degli uffici di diretta collaborazione già prevedono una totale liberalizzazione, in quanto dispongono che detti soggetti siano scelti “fra persone anche estranee alla pubblica amministrazione, sulla base di un rapporto fiduciario di diretta collaborazione con il ministro”, senza chiedere nessun’altra particolare qualificazione che non derivi, quindi, dal solo rapporto di particolare fiducia che lega il titolare dell’organo di governo con il soggetto cui attribuire, lo si ripete, un incarico di natura dirigenziale e come tale retribuito.

Ora, non v’è dubbio che gli uffici di diretta collaborazione dei ministri hanno il compito di supportare in particolare l’azione di governo, fornendo il servizio continuativo che assicura il presidio delle varie funzioni e competenze del ministro, anche quando questo sia impegnato in Parlamento o all’estero o, ancora, nelle funzioni propriamente di rappresentanza o politiche, sicchè sembra del tutto accettabile che lo staff di coloro che coadiuvano il ministro nell’esercizio delle funzioni di governo sia scelto in modo libero dal titolare dell’organo medesimo. Il quale deve potersi fidare assolutamente del suo staff, col quale deve necessariamente intercorrere una particolare sintonia e unità di intenti, che non possono essere negate.

Per questa strada lo spoil system appare giustificabile e forse necessario, anche se applicazioni distorte che portino a posizioni dirigenziale chi non abbia i titoli di professionalità richiesti dalle posizioni medesime appaiono non conformi alla necessità di un’azione di governo che sia improntata alla qualità e all’efficienza.

La liberalizzazione delle scelte degli organi di governo rispetto ai propri diretti collaboratori, anzi, appare forse il vero alveo nel quale propriamente lo spoil system possa operare.

Tuttavia, se questo modello si esporta alle persone da preporre alle funzioni non di governo, ma gestionali, il principio di separazione, ma soprattutto quanto prevede l’articolo 98, comma 1, della Costituzione, a mente del quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, sarebbero certamente violati.

C’è da capire se gli sviluppi dello spoil system riguarderanno solo gli incarichi di supporto alle funzioni di governo, oppure se il d.l. 217/2001 sia il primo e deciso passo verso un nuovo sistema di reclutamento della dirigenza pubblica. Così come resta da capire se la formulazione dell’articolo 13 sarà interpretata letteralmente come deroga al sistema di assegnazione degli incarichi dirigenziali, o se, al contrario, sarà vista come in combinazione alle previsioni dell’articolo 7 del D.lgs 300/1999 e delle previsioni dei regolamenti attuativi che, con l’eccezione delle segreterie particolari, continuano a prevedere una professionalità piuttosto spiccata come presupposto per l’assegnazione degli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

Nell’attuale fase occorre, ovviamente, sospendere il giudizio, prendendo atto, comunque, del fatto che la liberalizzazione delle nomine attualmente riguarda gli uffici di diretta collaborazione e che lo sviluppo dello spoil system resta confinato in questo ambito. Occorrerà, allora, guardare con attenzione al ruolo che assumerà il capo di gabinetto, nei riguardi delle strutture amministrative regionali. Nel precedente sistema, l’articolo 5 del r.d.l. 1100/1924 stabiliva che i gabinetti e le segreterie particolari attendono alla corrispondenza privata, collaborano all’opera personale del ministro o del sottosegretario di Stato, ma non possono intralciare l’azione normale degli uffici amministrativi né sostituirsi agli stessi; v’era una chiara previsione normativa che impediva all’ufficio di gabinetto di esercitare funzioni di amministrazione.

Nel Dpr 455/2000, l’articolo 1, comma 6, dispone che “il capo di Gabinetto, salvo quanto previsto dai commi 3 e 4, coordina l’intera attività di supporto e gli uffici di diretta collaborazione, i quali, ai fini di cui al decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, costituiscono un unico centro di responsabilità, ed assicura il raccordo tra le funzioni di indirizzo del Ministro e le attività di gestione del Ministero, nel rispetto del principio di distinzione tra tali funzioni”. Il divieto di esercitare anche funzioni amministrative dirette che vadano oltre le competenze dell’organo di governo appare più sfumato, ma il principio della separazione delle funzioni resta confermato, anche se occorrerà valutare nei fatti come nella concreta esperienza gestionale il principio sarà rispettato e come, quindi, lo spoil system continuerà la sua opera di “erosione” o meno dei principi organizzativi delle amministrazioni pubbliche.

[1] Si veda l’articolo di L. SPAGNOLETTI, C’è qualcosa di nuovo oggi nell’aria, anzi d’antico: l’art. 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217 e la “liberalizzazione” dei fuori-ruolo dei magistrati, in www.giust.it n. 6-2001.

[2] Si veda, ad esempio il Dpr 451/2000, regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, o il Dpr 455/2001, regolamento recante disposizioni relative agli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato.

[3] Rispetto a questo inciso “operatori professionali del diritto”, il Consiglio di stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, col parere 137/2000 reso nell’adunanza del 12 febbraio 2001, ha ritenuto, in riferimento a regolamento di disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro, che si tratti “di formulazione eccessivamente generica che non garantisce che la scelta alle elevate ed impegnative funzioni di capo dell’ufficio legislativo cada su persona fornita dell’occorrente qualificazione e professionalità”.

[4] Così l’articolo 5, comma 1, del Dpr 455/2000.

V. in argomento:

Il testo del d.l. 12 giugno 2001, n. 217

L. SPAGNOLETTI, C’è qualcosa di nuovo oggi nell’aria, anzi d’antico: l’art. 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217 e la “liberalizzazione” dei fuori-ruolo dei magistrati.

Gli effetti del d.l. 217/2001 sull’impiego dei dipendenti pubblici presso gli uffici di diretta collaborazione dei ministri, oltre a ripristinare qualcosa d’antico rispetto al collocamento fuori-ruolo dei magistrati [1], possono davvero introdurre conseguenze inusitate, fin qui, nel reclutamento della dirigenza pubblica.

Appare opportuno, prima di proseguire nell’analisi, tornare un attimo indietro, e prendere in esame i tanti regolamenti di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione dei vari ministeri, fioriti in questo ultimo periodo, sui quali ci si è poco soffermati.

Detti uffici sono previsti dall’articolo 14, comma 2, del D.lgs 165/2001, nel quale è confluito l’eguale norma del D.lgs 29/1993. A mente della citata disposizione “Per l’esercizio delle funzioni di cui al comma 1 il Ministro si avvale di uffici di diretta collaborazione, aventi esclusive competenze di supporto e di raccordo con l’amministrazione, istituiti e disciplinati con regolamento adottato ai sensi del comma 4-bis dell’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400. A tali uffici sono assegnati, nei limiti stabiliti dallo stesso regolamento: dipendenti pubblici anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo o comando; collaboratori assunti con contratti a tempo determinato disciplinati dalle norme di diritto privato; esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni, con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa. Per i dipendenti pubblici si applica la disposizione di cui all’articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127. Con lo stesso regolamento si provvede al riordino delle Segreterie particolari dei Sottosegretari di Stato. Con decreto adottato dall’autorità di governo competente, di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, è determinato, in attuazione dell’articolo 12, comma 1, lettera n), della legge 15 marzo 1997, n. 59, senza aggravi di spesa e, per il personale disciplinato dai contratti collettivi nazionali di lavoro, fino ad una specifica disciplina contrattuale, il trattamento economico accessorio, da corrispondere mensilmente, a fronte delle responsabilità, degli obblighi di reperibilità e di disponibilità ad orari disagevoli, ai dipendenti assegnati agli uffici dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato. Tale trattamento, consistente in un unico emolumento, è sostitutivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale. Con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al presente comma sono abrogate le norme del regio decreto-legge 10 luglio 1924, n. 1100, e successive modificazioni ed integrazioni, ed ogni altra norma riguardante la costituzione e la disciplina dei Gabinetti dei Ministri e delle Segreterie particolari dei Ministri e dei Sottosegretari di Stato”.

In attuazione e a specificazione della citata disposizione, il D.lgs 300/1999, all’articolo 7 ha stabilito quanto segue:

“1. La costituzione e la disciplina degli uffici di diretta collaborazione del ministro, per l’esercizio delle funzioni ad esso attribuite dagli articoli 3 e 14 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 e successive modificazioni ed integrazioni, l’assegnazione di personale a tali uffici e il relativo trattamento economico, il riordino delle segreterie particolari dei sottosegretari di Stato, sono regolati dall’articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29.

2. I regolamenti di cui al suddetto articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, si attengono, tra l’altro, ai seguenti principi e criteri direttivi:

a) attribuzione dei compiti di diretta collaborazione secondo criteri che consentano l’efficace e funzionale svolgimento dei compiti di definizione degli obiettivi, di elaborazione delle politiche pubbliche e di valutazione della relativa attuazione e delle connesse attività di comunicazione, nel rispetto del principio di distinzione tra funzioni di indirizzo e compiti di gestione;

b) assolvimento dei compiti di supporto per l’assegnazione e la ripartizione delle risorse ai dirigenti preposti ai centri di responsabilità, ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, anche in funzione della verifica della gestione effettuata dagli appositi uffici, nonché del compito di promozione e sviluppo dei sistemi informativi;

c) organizzazione degli uffici preposti al controllo interno di diretta collaborazione con il ministro, secondo le disposizioni del decreto legislativo di riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, in modo da assicurare il corretto ed efficace svolgimento dei compiti ad essi assegnati dalla legge, anche attraverso la provvista di adeguati mezzi finanziari, organizzativi e personali;

d) organizzazione del settore giuridico-legislativo in modo da assicurare: il raccordo permanente con l’attività normativa del Parlamento, l’elaborazione di testi normativi del Governo garantendo la valutazione dei costi della regolazione, la qualità del linguaggio normativo, l’applicabilità delle norme introdotte, lo snellimento e la semplificazione della normativa, la cura dei rapporti con gli altri organi costituzionali, con le autorità indipendenti e con il Consiglio di Stato;

e) attribuzione dell’incarico di Capo degli uffici di cui al comma 1 ad esperti, anche estranei all’amministrazione, dotati di elevata professionalità”.

Come si nota, entrambe le disposizioni insistono sull’elevata professionalità dei soggetti da preporre a capo dei suddetti uffici di diretta collaborazione, dato il rilievo strategico e le responsabilità amministrativo-politiche che sono chiamati ad assumersi.

Ed infatti i regolamenti attuativi che sono, come detto sopra, proliferati negli ultimi mesi[2] hanno disposto, con formule standardizzate, che ai soggetti posti a capo di detti uffici di diretta collaborazione spetti, in generale, un trattamento economico equivalente a quello spettante ai dirigenti preposti ad uffici dirigenziali di livello generale, con un trattamento accessorio anch’esso equivalente, aumentabile fino al 30% per l’incarico di capo di gabinetto. Pertanto, i regolamenti attuativi delle disposizioni sopra citate hanno, nella sostanza, considerato gli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione dei ministri equivalenti agli incarichi di direzione di uffici dirigenziali di livello generale. Fanno eccezione i capi delle segreterie dei ministri e di sottosegretari ed i componenti dei collegi di direzione dei servizi di controllo interno, ai quali si applica il trattamento economico dei dirigenti di seconda fascia, non titolari di funzioni dirigenziali di livello generale. Inoltre, ai capi degli uffici stampa si attribuisce un trattamento economico non superiore a quello previsto dal CCNL per i giornalisti, per la qualifica di redattore capo. In ogni caso, come si nota, a capo degli uffici in argomento sono preposti soggetti dotati di funzioni dirigenziali, generali o non generali.

E’ bene ricordare che la generalità dei regolamenti attuativi ha individuato come uffici di diretta collaborazione:

a) la segreteria del Ministro;

b) l’ufficio di Gabinetto;

c) la segreteria tecnica del Ministro;

d) l’ufficio legislativo;

e) l’ufficio stampa;

f) il servizio di controllo interno ed i relativi uffici di supporto di cui all’articolo 4, comma 5;

g) le segreterie dei Sottosegretari di Stato

La necessità, pertanto, dell’elevata professionalità espressamente richiesta dall’articolo 7, comma 2, lettera e), del D.lgs 300/1999, è motivata dalle notevoli competenze e capacità che debbono caratterizzare i titolari degli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

Non a caso, i regolamenti attuativi prevedono generalmente, ad esempio, che il capo di gabinetto venga nominato tra persone, anche estranee alla pubblica amministrazione, in possesso di capacità adeguate alle funzioni da svolgere, avuto riguardo ai titoli professionali, culturali e scientifici ed alle esperienze maturate. Per quanto riguarda il capo dell’ufficio legislativo, si prevede che sia nominato tra magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, fra dirigenti delle pubbliche amministrazioni, nonché fra docenti universitari, avvocati ed altri operatori professionali del diritto[3], anche estranei alla pubblica amministrazione, in possesso di adeguata capacità ed esperienza nel campo della consulenza giuridica e legislativa e della progettazione e produzione normativa.

Inoltre, quanto al personale da adibire agli uffici di diretta collaborazione, la formula generalmente utilizzata dai vari regolamenti ministeriali prevede che “il contingente di personale degli uffici di diretta collaborazione, ad eccezione di quello di cui all’articolo 2, comma 2, lettere f) e g), è stabilito complessivamente in novantadue unità comprensive delle unità addette al funzionamento corrente degli uffici medesimi. Entro tale contingente complessivo possono essere assegnati ai predetti uffici dipendenti del Ministero ovvero altri dipendenti pubblici, anche in posizione di aspettativa, fuori ruolo, comando o in altre analoghe posizioni previste dai rispettivi ordinamenti, nonchè, nel limite del venti per cento del predetto contingente complessivo, collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, esperti e consulenti per particolari professionalità e specializzazioni, anche con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, nel rispetto del criterio dell’invarianza della spesa di cui all’articolo 14, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993[4]”.

Si ribadisce, dunque, anche per i consulenti ed i collaboratori la necessità di una particolare professionalità e specializzazione, che per quanto riguarda gli altri dipendenti è garantita dal curriculum professionale in loro possesso.

Ora, rileggendo l’articolo 13 del d.l. 217/2001 si nota che “gli incarichi di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio, del Ministro, del Vice Ministro o del Sottosegretario, possono essere attribuiti anche a dipendenti pubblici di qualsiasi ordine, grado e qualifica, appartenenti a qualsiasi amministrazione di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”.

La norma, così come scritta, con l’utilizzo della congiunzione “anche” (che, secondo i vocabolari, assume il significato di “inoltre”, “pure”, “per di più”, “perfino”) potrebbe essere interpretata nel senso che gli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione possa riguardare, oltre che i soggetti indicati in generale dall’articolo 14, comma 2, del D.lgs 165/2001, dall’articolo 7 del D.lgs 300/1999 e dai regolamenti attuativi, appunto “anche” tutti questi altri soggetti, eventualmente prescindendo dal possesso dei requisiti di alta professionalità pur previsti dalle norme citate in precedenza. Si supererebbe, per questa strada e sia pure limitatamente alla fattispecie della preposizione agli uffici di diretta collaborazione, il principio d’eccellenza recentemente sottolineato dalla Corte dei conti, Sezione centrale del controllo di legittimità, con la deliberazione 23 maggio 2001 n. 22 (in www.giust.it). In sostanza, infatti, l’interpretazione meramente letterale del disposto dell’articolo 13 del d.l. 217/2001, sembrerebbe consentire di incaricare qualsiasi dipendente, qualunque sia la sua qualifica, sicchè ad assumere funzioni sostanzialmente coincidenti con quelle di un dirigente generale o di un dirigente di seconda fascia, dipendenti pubblici di qualifica anche molto diversa, non necessariamente laureati.

Il d.l. 217/2001, per la verità, pare contenga la formulazione che si commenta soprattutto al fine di superare appunto i limiti alla posizione di fuori-ruolo dei magistrati, al fine di attribuire agli uffici di diretta collaborazione personale particolarmente qualificato e di spiccatissima professionalità. Però, così come è scritta, l’applicazione letterale della norma può portare a risultati distorsivi anche rispetto alla disciplina degli incarichi dirigenziali di cui all’articolo 19, comma 6, del D.lgs 165/2001, con una liberalizzazione assoluta degli organi di governo, nella scelta dei dirigenti da preporre al vertice delle strutture amministrative.

Si può aprire, dunque, una nuova frontiera dello spoil system, consistente nella totale libertà (attualmente per il ministro, domani forse anche per gli altri organi di governo) di scelta dei soggetti, dipendenti da amministrazioni pubbliche, da incaricare delle funzioni dirigenziali, col risultato di una sempre più marcata contiguità politica tra organo di governo e dirigente, tale da mettere in seria discussione il rapporto di separazione delle funzioni politica e gestionale, se questa liberalizzazione vada oltre i confini degli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

Per altro, per questi uffici, ed in particolare con riferimento ai capi delle segreterie dei ministri, dei loro vicari e dei sottosegretari, i regolamenti sull’ordinamento degli uffici di diretta collaborazione già prevedono una totale liberalizzazione, in quanto dispongono che detti soggetti siano scelti “fra persone anche estranee alla pubblica amministrazione, sulla base di un rapporto fiduciario di diretta collaborazione con il ministro”, senza chiedere nessun’altra particolare qualificazione che non derivi, quindi, dal solo rapporto di particolare fiducia che lega il titolare dell’organo di governo con il soggetto cui attribuire, lo si ripete, un incarico di natura dirigenziale e come tale retribuito.

Ora, non v’è dubbio che gli uffici di diretta collaborazione dei ministri hanno il compito di supportare in particolare l’azione di governo, fornendo il servizio continuativo che assicura il presidio delle varie funzioni e competenze del ministro, anche quando questo sia impegnato in Parlamento o all’estero o, ancora, nelle funzioni propriamente di rappresentanza o politiche, sicchè sembra del tutto accettabile che lo staff di coloro che coadiuvano il ministro nell’esercizio delle funzioni di governo sia scelto in modo libero dal titolare dell’organo medesimo. Il quale deve potersi fidare assolutamente del suo staff, col quale deve necessariamente intercorrere una particolare sintonia e unità di intenti, che non possono essere negate.

Per questa strada lo spoil system appare giustificabile e forse necessario, anche se applicazioni distorte che portino a posizioni dirigenziale chi non abbia i titoli di professionalità richiesti dalle posizioni medesime appaiono non conformi alla necessità di un’azione di governo che sia improntata alla qualità e all’efficienza.

La liberalizzazione delle scelte degli organi di governo rispetto ai propri diretti collaboratori, anzi, appare forse il vero alveo nel quale propriamente lo spoil system possa operare.

Tuttavia, se questo modello si esporta alle persone da preporre alle funzioni non di governo, ma gestionali, il principio di separazione, ma soprattutto quanto prevede l’articolo 98, comma 1, della Costituzione, a mente del quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione, sarebbero certamente violati.

C’è da capire se gli sviluppi dello spoil system riguarderanno solo gli incarichi di supporto alle funzioni di governo, oppure se il d.l. 217/2001 sia il primo e deciso passo verso un nuovo sistema di reclutamento della dirigenza pubblica. Così come resta da capire se la formulazione dell’articolo 13 sarà interpretata letteralmente come deroga al sistema di assegnazione degli incarichi dirigenziali, o se, al contrario, sarà vista come in combinazione alle previsioni dell’articolo 7 del D.lgs 300/1999 e delle previsioni dei regolamenti attuativi che, con l’eccezione delle segreterie particolari, continuano a prevedere una professionalità piuttosto spiccata come presupposto per l’assegnazione degli incarichi di preposizione agli uffici di diretta collaborazione dei ministri.

Nell’attuale fase occorre, ovviamente, sospendere il giudizio, prendendo atto, comunque, del fatto che la liberalizzazione delle nomine attualmente riguarda gli uffici di diretta collaborazione e che lo sviluppo dello spoil system resta confinato in questo ambito. Occorrerà, allora, guardare con attenzione al ruolo che assumerà il capo di gabinetto, nei riguardi delle strutture amministrative regionali. Nel precedente sistema, l’articolo 5 del r.d.l. 1100/1924 stabiliva che i gabinetti e le segreterie particolari attendono alla corrispondenza privata, collaborano all’opera personale del ministro o del sottosegretario di Stato, ma non possono intralciare l’azione normale degli uffici amministrativi né sostituirsi agli stessi; v’era una chiara previsione normativa che impediva all’ufficio di gabinetto di esercitare funzioni di amministrazione.

Nel Dpr 455/2000, l’articolo 1, comma 6, dispone che “il capo di Gabinetto, salvo quanto previsto dai commi 3 e 4, coordina l’intera attività di supporto e gli uffici di diretta collaborazione, i quali, ai fini di cui al decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279, costituiscono un unico centro di responsabilità, ed assicura il raccordo tra le funzioni di indirizzo del Ministro e le attività di gestione del Ministero, nel rispetto del principio di distinzione tra tali funzioni”. Il divieto di esercitare anche funzioni amministrative dirette che vadano oltre le competenze dell’organo di governo appare più sfumato, ma il principio della separazione delle funzioni resta confermato, anche se occorrerà valutare nei fatti come nella concreta esperienza gestionale il principio sarà rispettato e come, quindi, lo spoil system continuerà la sua opera di “erosione” o meno dei principi organizzativi delle amministrazioni pubbliche.

[1] Si veda l’articolo di L. SPAGNOLETTI, C’è qualcosa di nuovo oggi nell’aria, anzi d’antico: l’art. 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217 e la “liberalizzazione” dei fuori-ruolo dei magistrati, in www.giust.it n. 6-2001.

[2] Si veda, ad esempio il Dpr 451/2000, regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, o il Dpr 455/2001, regolamento recante disposizioni relative agli uffici di diretta collaborazione del Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato.

[3] Rispetto a questo inciso “operatori professionali del diritto”, il Consiglio di stato, Sezione consultiva per gli atti normativi, col parere 137/2000 reso nell’adunanza del 12 febbraio 2001, ha ritenuto, in riferimento a regolamento di disciplina degli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro, che si tratti “di formulazione eccessivamente generica che non garantisce che la scelta alle elevate ed impegnative funzioni di capo dell’ufficio legislativo cada su persona fornita dell’occorrente qualificazione e professionalità”.

[4] Così l’articolo 5, comma 1, del Dpr 455/2000.

V. in argomento:

Il testo del d.l. 12 giugno 2001, n. 217.

L. SPAGNOLETTI, C’è qualcosa di nuovo oggi nell’aria, anzi d’antico: l’art. 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217 e la “liberalizzazione” dei fuori-ruolo dei magistrati.

Note

(nota all’articolo 13 del d.l. 12 giugno 2001, n. 217).

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]]> La fattoria dei dirigenti https://www.giustamm.it/dottrina/la-fattoria-dei-dirigenti/ Thu, 30 Sep 2021 17:23:33 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/la-fattoria-dei-dirigenti/ La fattoria dei dirigenti

La sentenza 3 maggio 2001, n. 2492 della Sezione IV del Consiglio di Stato solleva più dubbi che fornire certezze, come bene ha messo in luce il Professore Virga nel suo articolo “Lo spoil system applicato ai segretari comunali e provinciali è ammissibile nel nostro ordinamento costituzionale?”, in www.giust.it n.

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]]> La fattoria dei dirigenti

La sentenza 3 maggio 2001, n. 2492 della Sezione IV del Consiglio di Stato solleva più dubbi che fornire certezze, come bene ha messo in luce il Professore Virga nel suo articolo “Lo spoil system applicato ai segretari comunali e provinciali è ammissibile nel nostro ordinamento costituzionale?”, in www.giust.it n. 5-2001.

Oltre alle complete ed esaustive osservazioni proposte dall’Autore, alcuni spunti anche non solo giuridici possono essere tratti dalle complesse vicende dell’ordinamento giuridico italiano.

Se George Orwell fosse vissuto in Italia in questo preciso momento storico avrebbe esultato ad ogni legge, regolamento e sentenza che nel riformare gli istituti giuridici creano sistemi talvolta così grotteschi che il suo romanzo “La Fattoria degli animali” ne sarebbe stato alquanto arricchito.

Le sentenze 2342 e 2343 del 3 maggio 2001, emanate dalla Sezione IV del Consiglio di Stato avrebbero certamente dato spunti estremamente interessanti allo Scrittore, consentendogli di estendere la celebre frase “tutti gli animali sono uguali, ma alcuni sono più uguali degli altri”, ad altre fattispecie.

Provando ad entrare nella fantasia dell’Orwell, immaginiamo di adattare questa frase alla situazione della dirigenza pubblica e dei segretari comunali.

Tutti i segretari generali decaduti dalla carica hanno l’interesse a proporre ricorso contro le nomine dei segretari capo in sedi di segreteria generale, ma alcuni debbono avere un interesse maggiore degli altri. E’ quanto accaduto al segretario, protagonista negativo, della sentenza 2342, il quale, secondo il Consiglio di stato, sarebbe carente dell’interesse a ricorrere contro l’illegittima nomina di un segretario capo in sede di segreteria generale, in quanto avrebbe dovuto partecipare alla selezione indetta dal sindaco. Come se la pronuncia di illegittimità di detta nomina del segretario capo non liberasse nuovamente il posto, consentendogli di partecipare, con buone possibilità di nomina, ad una nuova selezione.

Tutte le nomine dei segretari capo nelle sedi di segreteria generale sono illegittime, ma alcune sono più legittime delle altre. Il Consiglio di stato, sempre con la pronuncia in argomento, è riuscito a creare l’ossimoro. Mentre, infatti, da un lato la sentenza della Sez. IV 19 aprile n. 2345, chiarisce (come tante altre sentenze dei Tar hanno fatto) che i segretari privi di idoneità per le sedi di segreteria generale non possono essere nominati in dette sedi, con le sentenze in argomento, invece accade quanto segue:

da un lato, il Consiglio non ha pronunciato un principio diverso, sicchè il principio dell’illegittimità della nomina resta;

tuttavia, ha annullato la sentenza di primo grado del Tar, che aveva riconosciuto l’illegittimità della nomina del segretario capo;

sicchè, pur non esprimendosi sul problema, annullando la sentenza del primo grado, legittima indirettamente detta nomina, sanandola. Mentre, quindi, per una sentenza, il segretario capo deve abbandonare la sede illegittimamente occupata, per l’altra sentenza è il segretario generale che deve rimanere senza sede adeguata alla sua qualifica.

Tutti i segretari per accedere alle sedi di segreteria generale devono essere idonei, ma alcuni sono più idonei degli altri. La sentenza 2345/2001 della Sezione IV del Consiglio di stato ha allarmato i sindacati: la Uil ha chiesto espressamente la stabilizzazione dei segretari capo assurti alle segreterie generali, attraverso “corsi in sanatoria”. Nel precedente sistema si diveniva segretari generali per concorso; nel sistema a regime, a seguito di corso selettivo. Nel periodo di interregno, per nomina fiduciaria dei sindaci.

Tutte le qualifiche dirigenziali sono ottenute attraverso concorso, ma alcune qualifiche sono meno “concorrenziali” di altre. L’articolo 28 del D.lgs 29/1993 dispone perentoriamente che si diviene dirigenti pubblici solo per concorso pubblico. Ma l’articolo 19, comma 6, dello stesso articolo, e l’articolo 110, comma 2, del D.lgs 267/2000 sono di fatto interpretati dalle amministrazioni in modo che i dirigenti con contratto a tempo determinato siano esenti dall’espletare qualunque confronto concorrenziale.

Nessun incarico dirigenziale può essere fiduciario, ma alcuni sono più fiduciari degli altri. L’articolo 97 della Costituzione, nel fondare il principio dell’imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa e il successivo articolo 98, nel prevedere che gli impiegati siano ad esclusivo servizio della Nazione, impongono la neutralità e l’imparzialità dell’apparato amministrativo, rispetto a quello politico. Per certe cariche amministrative, tuttavia, anche se la Costituzione non è stata modificata, più che la garanzia del servizio alla Nazione, conta la fiducia del politico che nomina.

Tutte le nomine e le revoche dei dirigenti debbono essere motivate, ma alcune possono essere meno motivate delle altre. Per i dirigenti di carriera o “di ruolo” debbono applicarsi complessi sistemi di valutazione, ai fini del conferimento degli incarichi, dell’attribuzione delle retribuzioni e della permanenza negli incarichi medesimi. Per i segretari comunali e i dirigenti a termine, la fiducia si vuole sostituisca la motivazione.

Chioserebbe un estimatore della Realpolitik: “Ogni diritto ha il suo rovescio ed ogni postulato il suo ossimoro”…

Note

(nota a Consiglio di Stato, Sez. IV, Sentenza 3 maggio 2001 n. 2492 )

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]]> Un nuovo (attore non) protagonista dello spoil system – il vice segretario https://www.giustamm.it/dottrina/un-nuovo-attore-non-protagonista-dello-spoil-system-il-vice-segretario/ Thu, 30 Sep 2021 17:23:33 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/un-nuovo-attore-non-protagonista-dello-spoil-system-il-vice-segretario/ Un nuovo (attore non) protagonista dello spoil system – il vice segretario

Un interessante spunto del forum on line della rivista Giust.it (1), nonché reali situazioni che di fatto si stanno verificando un po’ a macchia di leopardo in tutta Italia consentono di fare un bilancio dell’effetto “spoil system”, spostando per una volta l’obiettivo dal grande tema dell’impatto della riforma sui segretari

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]]> Un nuovo (attore non) protagonista dello spoil system – il vice segretario

Un interessante spunto del forum on line della rivista Giust.it (1), nonché reali situazioni che di fatto si stanno verificando un po’ a macchia di leopardo in tutta Italia consentono di fare un bilancio dell’effetto “spoil system”, spostando per una volta l’obiettivo dal grande tema dell’impatto della riforma sui segretari alla ben più minuta questione del rilievo che la legge 127/97, pur tuttavia, assume anche per i vicari.

Non solo per approfondire l’argomento per un’attenzione verso una serie di funzionari quali i vice segretari, che a stento si può definire categoria data la loro esiguità di numero e, soprattutto, in virtù della loro sorte: se, infatti, destinati a difficile futuro sono i segretari ovviamente ad ancora più buie prospettive sono attesi i loro vicari.

Tuttavia, l’approfondimento che qui si propone assume qualche rilevanza in considerazione, anche, degli effetti che azioni disinvolte di manovra sui vicari possono determinare nei confronti dei titolari.

Ormai oltre due anni e mezzo fa chi scrive ebbe a profetizzare (2): <>.

In alcuni enti il vaticinio ha colto in pieno nel segno, sia nella sua prima parte pessimistica, sia nella seconda, ottimistica. Ovviamente, in altre enti l’oracolo ha colto in pieno solo per la parte iniziale. Il forum on line della rivista Giust.it ne è buona testimonianza. Ma anche in un comune friulano, protagonista delle sentenze con le quali il Tar Friuli ha assestato i primi scossoni al malcerto – ma ancora stabile – sistema della riforma dei segretari comunali si sta verificando l’attuazione di questa sorta di spoil system di risulta, che scende a cascata dal segretario a suo vicario.

Il sistema, descritto anche nel Bollettino dei segretari comunali curato dal dott. Carlo Saffioti, non è dissimile da quanto paventato da chi scrive circa tre anni fa. Si tiene ad arte vuota la sede di segreteria comunale, con brevi interregni costituiti da incarichi a tempo, cui non consegue la nomina definitiva. Nel restante periodo il primo cittadino, avendo operato un’opportuna riforma all’ordinamento degli uffici e dei servizi, nomina il vice segretario che più gli aggrada. A prescindere dall’individuazione di una specifica qualificazione professionale in capo al vicario. E non tenendo in conto che l’incarico di vicario del segretario, in realtà, non appare assimilabile agli incarichi di direzione di aree o settori amministrativi, essendo strettamente legato ad una professionalità assolutamente specifica, sicchè possa considerarsi se non un profilo professionale (essendo ormai questo istituto abolito) una mansione infungibile, assegnabile esclusivamente a soggetti reclutati per lo svolgimento precipuo delle funzioni vicarie che non assumono la carica di vice segretario in quanto dirigenti o responsabili di servizio, bensì aggiungono in una fase logicamente successiva all’acquisizione della posizione di vicari anche la direzione di un settore(3).

E’ ciò che prevedeva, del resto, l’articolo 70 del Dpr 268/87, oggi, tuttavia, non più in vigore per effetto della vigenza della seconda tornata contrattuale di natura privatistica, come prevede l’articolo 72 del D.lgs 29/93. Ed infatti in applicazione di tale principio, il Tar del Lazio, con sentenza della sezione II n. 338 in data 19 febbraio 1997, stabilì che nel quadro del riassetto ordinamentale degli enti locali, agli art. 70 d.P.R. 13 maggio 1987 n. 268 e 52 comma 4 hanno inteso assicurare la continuità nell’espletamento della funzione di segretario comunale non solo nei casi di assenza o d’impedimento del titolare, ma anche nell’ipotesi di suo trasferimento ad altra sede o di cessazione dal servizio o dall’incarico, garanzia questa ottenibile solo tramite una figura istituzionale vicaria (vicesegretario) all’interno dell’Ente locale, con identici requisiti ed analoga professionalità, assicurata dalle stesse disposizioni regolamentari dell’Ente, cui è demandato di prevedere la corrispondente figura professionale e i relativi requisiti nella pianta organica e nel regolamento del personale.

Il giudice amministrativo stabilì, pertanto, che la previsione regolamentare alla base dell’istituzione della figura del vice segretario dovesse altresì disporre il possesso di identici requisiti ed analoga professionalità: è questo, tra l’altro, un principio generale d’organizzazione, rispondente al criterio della buona amministrazione, che richiede in capo al vicario il possesso di caratteristiche professionali analoghe se non identiche a quelle del titolare vicato.

L’applicazione di questo principio non dovrebbe essere ostacolata dal fatto che la norma legittimante la previsione della figura del vice segretario per via regolamentare sia alquanto laconica e non dica nulla in merito alle caratteristiche professionali che detto funzionario della possedere.

Tuttavia i fini attuatori delle previsioni della legge 127/97 hanno avuto buon gioco nel non tenere conto dei principi generali dell’ordinamento, a ciò legittimati dal vento contrario alla stessa ragion d’essere di un articolo quale il 97 della Costituzione, ritenuto ormai quale l’archetipo della norma costituzionale formale, superato o superabile da una mala intesa evoluzione della costituzione materiale. Sicchè, assumendo come postulato che l’articolo 17, comma 69, della legge 127/97 non richiede alcun requisito al vicario del segretario, demandando alla regolamentazione autonoma di ciascun ente la determinazione della sua professionalità, hanno pensato possibile considerare l’incarico di vicario un qualsiasi incarico dirigenziale, attribuibile in sostanza a qualsiasi apicale o divenuto tale dell’ente, sia o meno in possesso della laurea, sia stato o meno selezionato con una procedura analoga a quella del segretario.

E così lo spoil system del vice segretario finisce per l’incidere sullo stesso spoil system del segretario, e consente al sindaco disinvolto di andare ben oltre i confini della libertà di scelta del suo funzionario di fiducia prefigurati sia dalla legge 127/97, sia dal Dpr 465/97.

E’ la conseguenza dell’errore di non aver previsto per il vicario del segretario un elenco speciale nell’albo, nel quale iscrivere solo soggetti dotati della qualificazione professionale necessaria, per evitare che a coprire la sede vi fossero uomini buoni per tutte le stagioni.

Il problema della legittimità dell’attribuzione delle funzioni di vicesegretario a soggetti non in possesso dei requisiti professionali non si ferma, per altro, al solo aspetto dell’abuso dello spoil system. Occorre tenere presente che il vicario esercita tutte le competenze del titolare, ivi compresi il rogito dei contratti in forma pubblica e la levata dei protesti.

L’eliminazione dell’autorizzazione prefettizia all’esercizio delle funzioni vicarie rimette al solo regolamento dell’ente (4) la legittimazione del vicario all’esercizio delle competenze del segretario in caso di vacanza, assenza o impedimento. Ma la legittimazione è valida, in quanto legittima sia anche la fonte che ne sta alla base. Un regolamento che consentisse la nomina del vicario senza prevedere un’adeguata procedura selettiva ed il possesso dei diplomi di laurea in Giurisprudenza, Economia e commercio e Scienze politiche, richieste per il segretario, potrebbe essere giudicato non legittimo. Al verificarsi di un danno a seguito della stipulazione di un contratto rogato da un vicario privo dei requisiti professionali richiesti il rischio dell’invalidazione della procedura e dello stesso regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi (per la parte concernente la figura vicaria ) è concreto. Ancora più gravi possono essere le conseguenze sulla levata dei protesti, i quali potrebbero essere considerati direttamente nulli appunto per carenza di requisiti dell’ufficiale che li ha prodotti. Senza contare, poi, l’invalidità di tutti gli atti di assistenza agli organi collegiali, quali i verbali di deliberazione, pareri, direttive e quant’altro.

Anche in questo caso la consapevolezza che la magistratura amministrativa possa fare ben poco, consente applicazioni disinvolte della normativa. E le piccole, grandi, storie di spoil system a tutti i livelli si moltiplicano.

LUIGI OLIVERI

——————————————————————————–

(1) Ecco la successione degli interventi in merito:

<>.

(2) L. Oliveri, <>, ed. Ica, 1997, pagg. 106 e segg.

(3) Vedasi per maggiori approfondimenti L.Oliveri, <>, in Comuni d’Italia n. 5/97, ed Maggioli.

(4) Qualche comune insiste nel prevedere la figura vicaria del segretario attraverso lo statuto, anche per dare maggiore solennità alla disposizione. Tuttavia, la fonte di produzione prevista dall’articolo 17, comma 69, della legge 127/97 è il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi: è questa la fonte legittimata dalla legge ad introdurre la figura del vice segretario. E non è un caso che il legislatore abbia insistito sul regolamento invece che sullo statuto. Il primo, infatti, viene approvato dalla giunta e non è soggetto a controllo: è uno strumento maggiormente flessibile e più idoneo allo spoil system sotto mentite spoglie, figlio della legge 127/97.

Note

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]]> Spoil system negli enti locali – secondo atto https://www.giustamm.it/dottrina/spoil-system-negli-enti-locali-secondo-atto/ Thu, 30 Sep 2021 17:23:33 +0000 https://www.giustamm.it/dottrina/spoil-system-negli-enti-locali-secondo-atto/ Spoil system negli enti locali – secondo atto

Com’era da attendersi, non è tardata la seconda fase attuativa dello spoil system negli enti locali, introdotto dalla legge 127/97. Conclusa l’ondata di nomine di segretari capo, privi di qualifica dirigenziale nelle sedi di segreteria generale, al fine di garantire il “ricambio” dirigenziale negli enti, le amministrazioni adesso stanno sempre

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]]> Spoil system negli enti locali – secondo atto

Com’era da attendersi, non è tardata la seconda fase attuativa dello spoil system negli enti locali, introdotto dalla legge 127/97.

Conclusa l’ondata di nomine di segretari capo, privi di qualifica dirigenziale nelle sedi di segreteria generale, al fine di garantire il “ricambio” dirigenziale negli enti, le amministrazioni adesso stanno sempre più passando alla dirigenza.

Alcune stanno seguendo la linea più morbida, introducendo il principio delle delega delle funzioni dei dirigenti all’apparato amministrativo privo della qualifica dirigenziale.

Altre stanno adottando una via di mezzo: scorporano le funzioni dei dirigenti attribuendole al direttore generale, il quale a sua volta le delega, in parte, ai funzionari.

Altre ancora stanno procedendo all’affidamento ai dirigenti di compiti dirigenziali differenti, lasciando vacante l’area da essi precedentemente ricoperta ed assegnando la funzione dirigenziale ai funzionari incaricati delle posizioni organizzative, ai sensi del CCNL in data 31.3.1999.

La legittimità di queste operazioni è ampiamente dubbia. Non solo perché non paiono rispettose dell’articolo 97 della Costituzione, ma soprattutto poiché sembrano in netto contrasto con l’articolo 51, comma 3-bis, della legge 142/90, e con l’articolo 19 del D.lgs 29/93, oltre che con i principi, sanciti a più riprese dalla Corte Costituzionale sull’accesso alle carriere tramite concorsi.

Le tre strade intraprese con atti positivi da molti enti locali si fondano su alcuni punti basilari. In primo luogo, partono dalla considerazione che il rapporto di lavoro è stato privatizzato, sicchè possono essere liberamente applicati tutti i criteri di flessibilità gestionale propri delle aziende private.

Questa osservazione, corretta nel principio, porta ad un travisamento delle norme se applicata come se l’azienda fosse, appunto, privata. E’ noto che l’imprenditore assegna attraverso le procure ai componenti dei consigli di amministrazione o ai propri institori o dirigenti poteri gestionali più o meno limitati per competenza o valore, in forma flessibile, compatibilmente, evidentemente, con i contratti collettivi di lavoro i quali pongono precisi limiti allo ius variandi dell’imprenditore anche nel campo privato, che è molto meno flessibile di quanto non si favoleggi, come confermano le decine di sentenze del giudice del lavoro in merito al mansionismo.

Nel mondo delle aziende private, tuttavia, l’attribuzione dei poteri decisionali e rappresentativi nell’azienda è quasi interamente lasciato all’autonomia privata dell’imprenditore.

Nel mondo degli enti pubblici, invece, l’organizzazione degli uffici deve essere regolata per legge, come prevede il già citato articolo 97 della Costituzione. Mentre coloro che agiscono per le amministrazioni non operano quali rappresentanti, ma quali organi. Non esplicano le loro funzioni in applicazione della procura, bensì immedesimano l’amministrazione stessa nel loro agire giuridico.

La ripartizione delle competenze degli organi è prevista analiticamente dalla legge, per far sì che l’amministrazione sia “personificata” da soggetti che ne abbiano l’autorità, scelti o attraverso la legittimazione degli elettori nel caso degli organi di governo, oppure mediante una selezione di capacità e professionalità, per garantire il principio di buona amministrazione. Tali selezioni debbono, almeno nel sistema ancora vigente, essere svolte mediante il concorso pubblico.

Il rispetto di tali competenze è tanto più accentuato oggi, in quanto i dirigenti, siccome dotati del potere di immedesimare l’amministrazione adottando tutti gli atti che la impegnano verso l’esterno, sono divenuti veri e propri organi, sia pure di natura tecnica e non elettiva.

Se, allora, un ente si è organizzato introducendo al suo interno le qualifiche dirigenziali per affidare loro le responsabilità gestionali, non può, evidentemente assegnare a funzionari privi di tali qualifica le medesime funzioni, per violazione dei principi fin ora brevemente ricordati.

Il secondo punto da cui si muovono queste recenti scelte organizzative che sempre più si estendono tra gli enti locali, è l’introduzione delle posizioni organizzative da parte del CCNL del 31.3.1999. Le quali posizioni vengono interpretate come incarichi di natura “subdirigenziale”, tali per cui possono essere affidati a coloro che vi sono preposti compiti e responsabilità spettanti alle qualifiche dirigenziali, considerati equivalenti.

Anche tale interpretazione, però, alla luce del contratto medesimo e dell’attribuzione delle competenze ai dirigenti operata dalle già ricordate norme del D.lgs 29/93 e della legge 142/90, non pare sorretta da solide basi di legittimità.

Infatti, il contratto collettivo di lavoro non può in alcun modo stabilire le competenze degli organi, essendo tale compito riservato alla legge dall’articolo 97 della Costituzione, mentre il contratto è atto di natura privata. Il contratto può solo disciplinare lo status giuridico ed economico del lavoratore: e questo è quel che ha fatto il CCNL in data 31.3.99. Il quale, infatti, non afferma mai che le posizioni organizzative svolgono le funzioni dei dirigenti (se non con riferimento ai comuni privi di dirigenti che abbiano assegnato le funzioni dirigenziali ai funzionari apicali, ai sensi della legge 191/98). Al contrario, disciplina le funzioni di dette posizioni, assimilandole a quelle dei “quadri” privati. Ma proprio questa assimilazione esclude che esse posizioni organizzative possano svolgere le funzioni e competenze dei dirigenti, visto che anche nel mondo privato svolgono compiti gestionali di natura subordinata ai dirigenti.

L’attribuzione delle funzioni per vacanza del vertice non può superare gli ostacoli che qui si prospettano. Ribadita la rigida assegnazione delle competenze operata dall’articolo 51, commi 3 e 3-bis, della legge 142/90, è ammissibile l’assegnazione di funzioni dirigenziali ad un funzionario, per vacanza del dirigente, ma configurandola come attribuzione di mansioni superiori, dunque nel rispetto dell’articolo 56 del D.lgs 29/93 e delle condizioni ivi previste.

Un’attribuzione di funzioni dirigenziali sine die non è conforme alla normativa qui ricordata.

Occorre sottolineare, ancora, che l’assegnazione delle mansioni superiori è del tutto indipendente dalla precedente copertura della posizione organizzativa, la quale non prelude ad un incarico di tipo dirigenziale, ma sottende un diverso modo di organizzare un’unità amministrativa, con più marcate responsabilità appunto organizzative del soggetto investito.

E’ vero che esistono enti locali nei quali è presente una sola qualifica dirigenziale, i quali tutti stanno pensando, per forza di cose, ad una delle soluzioni gestionali ricordate all’inizio.

Ma anche la presenza di un’unica figura non legittima tali scelte, in primo luogo perché adesso possono essere istituite le qualifiche dirigenziali in tutti gli enti, a prescindere dalla dimensione demografica, il che vale evidentemente a maggior ragione per gli enti nei quali già esistevano figure dirigenziali.

In ogni caso, questi enti possono sempre ricorrere agli incarichi ai sensi dell’articolo 51, commi 5 o 5-bis della legge 142/90, o all’assegnazione di funzioni al segretario, o ancora al convenzionamento.

La messa in moto di siffatti meccanismi di assegnazioni di funzioni dirigenziali a soggetti privi della qualifica, introduce un elemento di “spoil system” extra ordinem, che comporta il rischio di minare alla base l’autonomia dei dirigenti, i quali sottoposti al ricatto morale di un’estromissione dalle loro funzioni per essere sostituiti da “chiunque” possono essere messi nelle condizioni di non svolgere più serenamente e correttamente i propri compiti. Né il funzionario incaricato sarebbe posto in una posizione molto diversa.

Il secondo rischio non riguarda la sfera personale dei dirigenti, bensì la funzionalità complessiva del sistema. Se manovre di spoil system come quelle descritte venissero confermare come illegittime dalla magistratura di ogni ordine e grado, si avrebbe la conseguenza dell’annullabilità o nullità di un’enormità di atti amministrativi, ovvero tutti quelli adottati da funzionari facenti funzioni privi di titolo.

E’ da chiedersi se questa è la volontà del legislatore, se, ovvero, la “flessibilizzazione” consista non nel gestire la cosa pubblica con criteri privatistici (il che ben venga), ma nel gestire la cosa pubblica come fosse privata, che è ben diverso.

Parallelamente, inoltre, l’opportunità prevista come detto sopra dalla legge 265/99 di istituire posizioni dirigenziali negli enti di minori dimensioni sta per essere attuata in modo da garantire ai funzionari apicali il passaggio alla qualifica dirigenziale.

Anche in questo caso, però, la corretta valorizzazione delle risorse interne, non pare sorretta da regole giuridiche, le quali, al contrario, sono tutte indirizzate all’obiettivo opposto: quello di assumere in posizioni dirigenziali solo attraverso concorso.

Appare del tutto chiaro che i concorsi interni (ormai sostituiti dalle progressioni verticali) non possono essere applicati al passaggio tra due aree contrattuali diverse, quella dirigenziale, da un lato, e quella delle “qualifiche”, dall’altro. La progressione verticale, infatti, è istituto che riguarda appunto solo l’area impiegatizia e non può essere utilizzata per il passaggio a quella dirigenziale.

Sui concorsi interni, del resto, la Corte Costituzionale ha ribadito di recente i suoi insegnamenti con la sentenza 1/99. L’introduzione della dirigenza, allora, nei comuni non può essere disgiunta dalla copertura dei posti per concorso pubblico aperto a tutti (come del resto prevede l’articolo 28 del D.lgs 29/93).

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Neo Sindaco e neo amministratori delle società  partecipate: piena validità  dello spoil system entro 45 giorni dall’insediamento a cura dell’ avv. Maurizio Lucca e Dr.ssa Monica Righini   Neo Sindaco e neo amministratori delle società  partecipate: piena validità  dello spoil system entro 45 giorni dall’insediamento Avv. Maurizio Lucca, Segretario Comunale

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Neo Sindaco e neo amministratori delle società  partecipate: piena validità  dello spoil system entro 45 giorni dall’insediamento a cura dell’ avv. Maurizio Lucca e Dr.ssa Monica Righini

 

Neo Sindaco e neo amministratori delle società  partecipate: piena validità  dello spoil system entro 45 giorni dall’insediamento

Avv. Maurizio Lucca, Segretario Comunale e Dr.ssa Monica Righini, Funzionario Amministrativo

Le sez. Unite Civ. della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 16335 del 18 giugno 2019, interviene per definire lo spoil system nelle società  partecipate, in occasione dell’insediamento della nuova Amministrazione (socio di riferimento diretto e attraverso una controllata dell’intero capitale sociale) a fronte di una richiesta dei componenti del C.d.A., di risarcimento dei danni patrimoniale ed all’immagine, per la revoca anzi tempo in violazione (si vorrebbe) delle regole codicistiche, di cui al comma 3 dell’art. 2383, «Nomina e revoca degli amministratori» (prima della scadenza di anni tre del mandato)1.

In primo grado, il Tribunale civile dichiarà²:

  • la carenza in materia di annullamento degli atti sindacali, mentre piena cognizione del G.O. in quanto la situazione giuridica è successiva alla costituzione della società 2;

  • accertಠla revoca senza “giusta causa” degli amministratori non essendo motivato da ragioni che esplicitino le eventuali carenze dimostrate dagli amministratori nell’espletamento dei loro compiti o la loro incapacità  di mutare indirizzo secondo le nuove linee indicate dall’Ente;

  • il difetto di legittimazione passiva della società  rispetto alla domanda risarcitoria;

  • respinse la domanda nel merito nei confronti del Comune;

  • accolse la domanda risarcitoria e condannò la società  a pagare la somma da percepire fino alla scadenza naturale del mandato3.

In secondo grado, la Corte d’Appello nel respingere gli appelli della società  e del Comune, corresse la sentenza, ritenendo che solo la società  era titolare del lato passivo del rapporto ed era la sola a rispondere del danno subito dagli amministratori4, rilevando che la partecipata non era qualificabile come società  in house (questione, peraltro, irrilevante)5.

Giova rammentare che il presupposto della “giusta causa” per la revoca degli amministratori della società  per azioni non è condizione di efficacia della deliberazione assembleare di revoca (essa resta in ogni caso ferma e non caducabile) ma ha il ruolo di escludere in radice l’obbligo risarcitorio, altrimenti previsto a carico della società : la revoca degli amministratori consiste, infatti, nell’esercizio del potere di recesso che l’assemblea può esercitare «in qualunque tempo», indipendentemente dagli esercizi stabiliti in origine per la carica, sicchè quando nomina e revoca gli amministratori della società , non esercita un potere a titolo proprio ma esercita l’ordinario potere dell’assemblea, ad essa surrogandosi, quale organo della società , per autorizzazione della legge o dello statuto6.

Inoltre, pare giusto aggiungere che la società  per azioni con partecipazione pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perchè il Comune ne possegga, in tutto o in parte, le azioni, in quanto il rapporto tra società  ed Ente locale è di assoluta autonomia7.

Ne consegue che l’Amministrazione civica non può incidere unilateralmente sullo svolgimento del rapporto medesimo e sull’attività  della società  per azioni mediante l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, ma solo avvalendosi degli strumenti previsti dal diritto societario, da esercitare a mezzo dei membri di nomina comunale presenti negli organi della società 8.

L’approdo riflette la pretesa che l’amministratore di designazione pubblica non è soggetto agli ordini dell’ente nominante ed anzi, per testuale previsione del codice civile (ex art. 2449 c.c.), ha i medesimi diritti ed i medesimi obblighi dell’amministratore di nomina assembleare.

Ciù² comporta che è attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto la domanda di annullamento di provvedimenti comunali di revoca degli amministratori di società  per azioni di cui il Comune sia unico socio o detenga il controllo (anche indiretto), costituendo gli atti impugnati espressione non di potestà  amministrativa ma dei poteri conferiti al Comune dalle ordinarie disposizioni del codice civile: la posizione soggettiva degli amministratori revocati (che non svolgono nè esercitano un pubblico servizio) è configurabile in termini di diritto soggettivo, dovendo, inoltre, escludersi la riconducibilità  di detta controversia al novero di quelle attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo9.

Si può concludere che in tema di società  per azioni partecipata da Ente locale, la revoca dell’amministratore di nomina pubblica, ai sensi dell’art. 2449 c.c., può essere da lui impugnata presso il giudice ordinario, non presso il giudice amministrativo, trattandosi di atto “uti socius“, non “jure imperii“, compiuto dall’ente pubblico “a valle” della scelta di fondo per l’impiego del modello societario10.

In tema di giurisdizione11 si deve rilevare, allora, che:

  • il giudice amministrativo ha competenza per le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti unilaterali di natura autoritativa – preliminari rispetto alle successive deliberazioni societarie – con i quali l’Ente pubblico delibera di costituire la società  o di parteciparvi o di procedere ad un atto modificativo o estintivo della stessa o di interferire, nei casi previsti dalla legge, nella vita della medesima;

  • il giudice ordinario ha competenze nelle materie aventi ad oggetto gli atti societari “a valle” della scelta di fondo dell’utilizzazione del modello societario, aventi ad oggetto l’attività  della compagine societaria partecipata con cui l’Ente esercita le facoltà  proprie del socio, fra le quali rientrano quelle volte da accertare l’intera gamma delle patologie e delle inefficacie negoziali inerenti la struttura del contratto sociale, ancorchè ad essa estranee e/o sopravvenute e derivanti da irregolarità  – illegittimità  della procedura amministrativa a monte12.

Tale facoltà  attribuita all’Ente pubblico, dal citato art. 2449 c.c. è, quindi, sostitutiva della generale competenza dell’assemblea ordinaria, trovando la sua giustificazione nella peculiarità  di quella tipologia di soci, e deve essere qualificata come estrinsecazione non di un potere pubblico, ma essenzialmente di una potestà  di diritto privato, in quanto espressiva di una potestà  attinente ad una situazione giuridica societaria, restando esclusa qualsiasi sua valenza amministrativa.

In termini diversi, la facoltà  di nomina e revoca degli amministratori di società  a partecipazione pubblica, ai sensi dell’art. 2449 c.c., deve essere conferita al socio pubblico dallo statuto, cioè da un atto fondamentale di natura negoziale (ex art. 2328 c.c., comma 3) e che, con l’abrogazione (ad opera del D.L. n. 10 del 2007, art. 3, comma 1, convertito con modificazioni dalla Legge n. 46 del 2007) dell’art. 2450 c.c. – a norma del quale la legge o lo statuto potevano attribuire la nomina e la revoca ad un Ente pubblico estraneo al capitale sociale – stato posto in chiaro che gli atti in questione competono all’Ente pubblico uti socius, e dunque iure privatorum e non iure imperii.

Ciù² posto, nello specifico, la sentenza n. 16335/2019 della suprema Corte, attiene alla revoca fatta dal neo eletto Sindaco degli amministratori di una società  comunale controllata, revoca compiuta entro 45 giorni dal suo insediamento, attinente ad un potere speciale conferito ex lege13.

La norma di riferimento si rinviene nell’art. 50, commi 8 e 9, del D.Lgs. n. 267/2000 (c.d. TUEL) che testualmente recitano «8. Sulla base degli indirizzi stabiliti dal consiglio il sindaco e il presidente della provincia provvedono alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti del comune e della provincia presso enti, aziende ed istituzioni. 9. Tutte le nomine e le designazioni debbono essere effettuate entro quarantacinque giorni dall’insediamento ovvero entro i termini di scadenza del precedente incarico. In mancanza, il comitato regionale di controllo adotta i provvedimenti sostitutivi ai sensi dell’articolo 136».

Viene chiarito (punto 6.2) che tale potere di revoca attribuito al Sindaco, dai cit. commi dell’art. 50 del TUEL, è «espressione di una potestà  di diritto privato ascrivibile all’ente “uti socius” che il Sindaco esercita in conformità  degli indirizzi di natura politico amministrativa stabiliti dal Consiglio» (costituendo deroga al regime privatistico).

Ed in effetti nella ricostruzione ermeneutica della fattispecie della revoca, ex art. 50 cit., la suprema Corte evidenzia «l’indubitabile connotazione societaria “interna” dell’atto, attraverso il quale il Sindaco si fa portatore della volontà  del Comune di procedere alla sostituzione degli amministratori della partecipata, conduce dunque a interpretare i richiamati commi 8 e 9. dell’art. 50 TUEL quali norme etero – integrative dell’art. 2449 c.c., che, nei limiti temporali previsti, consentono all’ente pubblico, in deroga alla previsione statutaria di durata minima dell’incarico, di revocare i componenti dell’organo di gestione in precedenza nominati».

L’art. 50 del TUEL, nei suoi commi 8 – 9, viene configurato come norma che legittima lo spoil system nelle società  comunali ed integra «ex se una giusta causa oggettiva di revoca degli amministratori» a prescindere da una giustificazione – motivazione correlata ad un inadempimento degli amministratori in carica, prescinde da una valutazione concreta sulla condotta assunta in ambito societario.

Del resto, la suprema Corte specifica come la norma, espressa dai commi 8 e 9 dell’art. 50 TUEL, risulterebbe diversamente inutiliter datae, qualora anche la potestà  del Sindaco di revoca e nomina degli amministratori, da esercitare entro il breve termine di 45 giorni, dovesse essere sorretta da una motivazione atta a giustificarla.

Invero, giù  il codice civile sul punto richiede al socio in assemblea l’indicazione-motivazione di “una giusta causa” a supporto della deliberazione di revoca degli amministratori societari, onde non incorrere nella richiesta di risarcimento danni (ex 2383, comma 3, c.c.).

Assai raramente negli statuti societari pubblici è prevista, infatti, l’esclusione del risarcimento dei danni degli amministratori in caso di revoca senza giusta causa ed ancor più¹ raramente gli amministratori rinunciano preventivamente a tale risarcimento.

La sentenza delle SS.UU. Cassazione n. 16335 del 18 giugno 2019 inquadra perfettamente la realtà  e prassi operativa comunale in materia di nomine, ossia il Comune procede alla nomina degli amministratori di una società  controllata sulla scorta di un rapporto di fiduciarietà  tra Sindaco ed amministratore/i societario/i.

Nella nomina/designazione ancorchè subordinata al possesso di determinati requisiti oggettivi, espressi negli indirizzi consiliari per le nomine, ha, infatti, valenza preponderante la valutazione della attitudine dei prescelti a conformare le loro scelte imprenditoriali all’indirizzo politico espresso dall’Ente di riferiment0, e di perseguire, secondo le priorità  e le modalità  da questo indicate, gli obiettivi di gestione della partecipata che l’Amministrazione comunale si propone di raggiungere, in un intenso e rafforzato legame d’intenti.

Ad avvalorare l’orientamento scollegato dalla condotta assunta dagli amministratori in ambito gestionale, sovviene la considerazione de plano che «non è seriamente ipotizzabile che, nel brevissimo arco temporale a disposizione del Sindaco, questi sia in grado non solo di verificare la professionalità  tecnica degli amministratori in carica, ma persino di prevederne la futura incapacità  gestionale», risolvendo il bilanciamento (effettuato direttamente dal legislatore) in un potere da esercitare – nei termini di quarantacinque giorni – senza operare alcuna giustificazione o giudizio negativo sull’operato degli amministratori in carica.

La prefata norma del TUEL, canonizza il c.d. sistema dello spoil system, sostengono le sez. Unite, meccanismo scambiatore (da altri definito “predatorio“) che ha ottenuto l’avallo della Corte Costituzionale, che (sia pur scrutinando questioni di legittimità  costituzionale di articoli di leggi regionali che lo prevedono) l’ha ritenuto compatibile con l’art. 97 Cost., qualora riferito a soggetti che:

a) siano titolari di organi di vertice dell’Amministrazione;

b) debbano essere nominati intuitu personae, cioè sulla base di valutazioni personali coerenti all’indirizzo politico (regionale)14.

La Cassazione precisa che «allorchè, a seguito di nuove elezioni, venga a mutare il quadro politico-amministrativo, il rapporto fiduciario viene necessariamente meno» e conseguentemente «il legislatore ha dunque inteso farsi carico della necessità  della nuova amministrazione di poter contare sulla immediata disponibilità  di soggetti che si rendano interpreti di sue nuove linee di indirizzo&, senza dover sottostare ai tempi lunghi occorrenti per verificare se gli amministratori in carica, “eredità ” del precedente governo cittadino, siano in grado di corrispondere a tali mutate esigenze».

E’ evidente che la sentenza ha valenza per le società  in cui il Comune, avendone il controllo solitario, ne nomini i componenti dell’organo amministrativo (c.d.a) sia assemblearmente o con provvedimento, ex art. 2449 c.c., da previsione statutaria aziendale.

La Corte evidenzia, nella sua essenzialità , che il Sindaco che nomina/revoca o revoca/nomina, agisce sempre uti socius, venendo ad incidere sulla struttura societaria controllata dal Comune.

In una parola, la sentenza pone la revoca sindacale, entro i 45 giorni dall’insediamento, come “giusta causa oggettiva” di revoca che, come tale, non darebbe luogo nè motiverebbe la richiesta di risarcimento danni dei revocati.

Risulta non indifferente il contenuto dispositivo ed interpretativo che la sentenza assume per la sua valenza peculiare che penetra nel tessuto strategico dei vertici delle società  in cui il Comune – socio, avendo il controllo totalitario, provveda alla nomina dei componenti dell’organo amministrativo.

In base al pronunciamento pare, quindi, che la revoca degli amministratori nelle società  in controllo di un Comune, intervenuta nei 45 giorni dall’insediamento del neo Sindaco, sia validamente effettuata («per giusta causa oggettiva») e come tale non suscettibile di generare – nell’ambito del diritto societario – alcun valido titolo per pretendere un risarcimento da parte degli amministratori revocati anzitempo rispetto alla scadenza di mandato.

Si può osservare, allora, che l’inquadramento privatistico delle società  con partecipazione pubblica se da una parte ha ricondotto al diritto privato le disposizioni sulla nomina e sulla revoca degli amministratori, dall’altra viene rafforzato l’intuitus personae sotteso al rapporto di nomina degli amministratori, specie nell’immediatezza delle nuove elezioni, ove è preminente un ricambio, ovvero ove deve essere garantita una affinità  diretta tra nuovo potere politico – amministrativo e soggetti rappresentanti di tali poteri (essendo di nomina del vertice amministrativo in base agli indirizzi del Consiglio comunale), escludendo la rilevanza immediata dei principi, di cui all’art. 97 Cost., comma 2, (buon andamento ed imparzialità ).

In termini più¹ divulgativi, codificata la legittimità  dello spoil system la revoca è correlata alla filiera del potere politico, costituisce giusta causa oggettiva di rimozione dall’incarico l’amministratore non più¹ rappresentativo dell’eletto, perseguendo un interesse immediato della nuova compagine degli eletti, affinchè sussista un collegamento diretto tra le linee di mandato ricevuto dagli elettori e coloro che, a vario titolo e in diversi ambiti, sono chiamati ad esercitare un determinato compito, sulla base di una scelta “fiduciaria” avvenuta da un diverso soggetto referente: l’obiettivo è quello di garantire – effettivamente – l’espressione della sovranità  popolare (insita nell’elezione diretta del Sindaco) a seguito di rinnovate elezioni, attribuendo ai nuovi governanti la possibilità  di scegliere nuovi e/o diversi collaboratori e/o rappresentanti, capaci di esprimere una “continuità ” di pensiero con il nuovo assetto politico – istituzionale (un rinnovamento e un cambiamento di regime).

A ben vedere, il precipitato di questo (nuovo) corso generazionale porta a ritenere che le nomine politiche effettuate in prossimità  della scadenza dell’eletto si caratterizzano, in occasione di nuove elezioni, per una loro intrinseca instabilità  dovuta all’introduzione di un meccanismo di decadenza o conferma automatica in relazione all’esercizio (o meno) di un potere “politico” (da non confondersi con atto politico) di revoca15: è necessaria una verifica della cit. “fiducia” intesa come capacità  di perseguire gli obiettivi posti dal programma elettorale, assolvendo i compiti affidati senza interruzione e in piena adesione d’intenti con l’eletto: una collegialità  (o affiliazione) – immedesimazione organica e funzionale alle volontà  decidenti16.

La revoca degli amministratori delle società  partecipate, entro 45 giorni dall’insediamento del neo Sindaco, mette in diretto contatto le parti del procedimento di nomina “ad personam“, e la designazione come la revoca deve considerarsi di carattere fiduciario, nel senso che riflette il giudizio di affidabilità  espresso con la nomina, ovvero l’affidabilità  sulla capacità  del nominato a rappresentare gli indirizzi di chi l’abbia designato, orientando l’azione dell’organismo nel quale si trova ad operare in senso quanto più¹ possibile conforme agli interessi di chi gli abbia conferito l’incarico, pena la revoca anticipata in mancanza di questo quid di merito.

Va aggiunto che questi atti di revoca (quali atti assimilabili agli atti di “alta amministrazione“), hanno un contenuto fortemente discrezionale e non necessitano, pertanto, di una motivazione particolarmente estesa, essendo sufficiente che risulti, anche in maniera sintetica, purchè chiara, esplicita e coerente, che l’organo deliberante abbia proceduto alla verifica dei requisiti richiesti rispetto all’incarico da conferire secondo gli indirizzi consigliari, e successivamente abbia proceduto alla nomina/revoca, riconoscendo il soggetto scelto il più¹ idoneo per il raggiungimento degli obiettivi di mandato o governo (la finalizzazione dell’interesse primario perseguito dall’esecutivo), in mancanza di tale valutazione positiva si procede alla revoca ex ante.

La scelta intuitu personae, seppure mediata attraverso un atto di indirizzo del Consiglio comunale, comporta simmetricamente la possibilità , non solo nei quarantacinque giorni dall’insediamento ma anche in qualunque momento successivo, di interrompere il rapporto in corso qualora sia venuta meno la fiducia che deve caratterizzare, in maniera costante, lo svolgimento del rapporto stesso rispondendo alle esigenze dell’Amministrazione di portare a compimento le linee di mandato che sempre più¹ intensamente, specie nelle città , viene attuato attraverso i modelli societari17.

In questo senso, il venir meno del rapporto fiduciario tra socio Amministrazione comunale e amministratori è rilevante, ai fini di integrare una “giusta causa di revoca” del mandato, solo quando i fatti che hanno determinato il venir meno dell’affidamento siano oggettivamente valutabili come idonei a mettere in forse la correttezza e le attitudini gestionali dell’amministratore; altrimenti lo scioglimento del rapporto fiduciario deriva da una valutazione soggettiva della maggioranza che legittima da un lato il recesso ad nutum ma legittima, altresì, l’amministratore revocato senza una giusta causa a richiedere il risarcimento del danno derivatogli dalla revoca del mandato (con le precisazioni assunte)18.

In questo contesto, di stretta e intima natura fiduciaria, che ne giustifica la sua precarietà  e l’interruzione ad nutum del rapporto, si vuole assicurare l’unitarietà  di azione politico – amministrativa, e nei citati quarantacinque giorni, rientra l’opzione in cui può operare il sistema dello spoils system, rispondendo principalmente alle esigenze della politica di convogliare in soggetti “fidati” i propri poteri decisionali interposti, trasformando gli indirizzi in scelte societarie attribuendo a C.d.A. di propria nomina.

Risponde a queste prospettive valoriali l’art. 6 della Legge n. 145/2002 (ha tipizzato il sistema dello spoil system) che attribuisce il potere, di natura pubblicistica, di revoca «degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati degli enti pubblici, delle società  controllate o partecipate dallo Stato, delle agenzie o di altri organismi comunque denominati», essendo tale potere censorio basato sul presupposto che il nuovo Governo, o il Ministro suo componente, in quanto portatori di un indirizzo politico distinto da quello dell’Esecutivo precedente, possano ritenere di modificare la composizione degli organi di vertice, essendo questi direttamente e immediatamente responsabili del perseguimento degli obiettivi determinati sulla base del detto indirizzo; che, di conseguenza, l’atto di esercizio di tale potere è di “alta amministrazione“, poichè in funzione di collegamento tra indirizzo politico e attività  amministrativa, ed è quindi caratterizzato da amplissima discrezionalità 19.

I plessi normativi e le solide indicazioni giurisprudenziali, conducono all’analisi giuridica secondo cui lecitamente e senza danni – nei quarantacinque giorni dall’insediamento – il Sindaco può procedere alla nomina degli amministratori di una società  controllata, ovvero di coloro che ne rivestono la carica apicale, sulla scorta di un rapporto di natura fiduciaria, fondato sull’intuitus personae, senza alcun procedimento di evidenza pubblica, concorso o gara.

In applicazione delle predette coordinate normative ed ermeneutiche, è possibile revocare coloro che sono in un C.d.A. di una società  partecipata da un Ente locale, anche prima della naturale scadenza, ritenendo che debba essere ancorata al diverso criterio della continuità  della gestione societaria (se, ovviamente, correttamente condotta): «la revoca, che altro non è che la condizione indispensabile per poter procedere ad una nuova nomina, deve, per contro, ritenersi giustificata dal semplice venir meno del rapporto fiduciario, onde evitare che la nuova maggioranza politica sia vincolata dalla scelta non condivisa compiuta da quella precedente».

L’intero quadro normativo e interpretativo risulta un’acclamazione della “Politica” sull'”Amministrazione“, richiedendo una linea di comando che non tollera sfilamenti e indecisioni, consentendo di risolvere ogni esitazione con vertici societari che riflettano direttamente il potere elettivo, generato con i cambi delle maggioranze di governo degli Enti territoriali.

1 La norma è così definita «Gli amministratori sono rieleggibili, salvo diversa disposizione dello statuto, e sono revocabili dall’assemblea in qualunque tempo, anche se nominati nell’atto costitutivo, salvo il diritto dell’amministratore al risarcimento dei danni, se la revoca avviene senza giusta causa».

2 La giurisdizione ordinaria somministra unicamente la tutela obbligatoria o generica (risarcimento del danno per revoca ingiustificata), mentre il giudice amministrativo potrebbe erogare anche la tutela reale (reintegrazione nella carica per illegittimità  dell’atto); tuttavia tale delimitazione consegue al principio di eguaglianza tra amministratore di nomina pubblica e amministratore di nomina assembleare, sicchè entrambi, a norma dell’art. 2383 c.c., null’altro possono ottenere se non la monetizzazione della funzione, Cass. Civ., SS.UU., sentenza n. 1237/2015.

3 Si tratta di una responsabilità  contrattuale, ex art. 2383 c.c., relativa al lucro cessante per i compensi residui non percepiti, derivante dal fatto stesso del recesso senza giusta causa dal rapporto di amministrazione. A questo ristoro, può aggiungersi la responsabilità , sempre di natura contrattuale, per la violazione delle regole di buona fede e correttezza, o di soggetti in concorso con la società , solo in presenza di condotte che costituiscano un quid pluris, diverso ed ulteriore, rispetto alla revoca in sì©, attinente anche alle concrete modalità  della cessazione del rapporto, connotate da colpa o dolo, tali da ledere un diritto della persona (come onore, reputazione, identità  personale, con le eventuali conseguenti ricadute patrimoniali) distinto dal diritto dell’amministratore alla prosecuzione della carica sino alla sua naturale scadenza, Cass. Civ., sez. I, 26 gennai 2018, n. 2037.

4 Nelle società  partecipate da Enti pubblici, infatti, l’unico soggetto che può essere chiamato a rispondere, ai sensi dell’art. 2383 c.c., delle conseguenze derivanti da una revoca senza giusta causa degli amministratori è la società  stessa, di cui l’Ente pubblico è solo socio, in forza del rapporto di immedesimazione organica che si instaura tra la società  e i suoi amministratori, per cui il diritto dell’amministratore al risarcimento dei danni deve essere fatto valere nei confronti della società , e non nei confronti dell’Ente da cui la revoca proviene, Tribunale Belluno, 9 novembre 2017.

5 La natura di ente in house deriva da una visione sostanziale del fenomeno tipico dell’approccio funzionale seguito in sede Europea, nell’ambito del quale gli istituti giuridici elaborati a livello sovranazionale sono applicati sulla base della reale essenza della fattispecie concreta, a prescindere dalle qualificazioni formali vigenti negli ordinamenti dei singoli Paesi membri. Nell’ambito dell’ordinamento nazionale non è prevista – per le società  in house così come per quelle miste – alcuna apprezzabile deviazione rispetto alla comune disciplina privatistica delle società  di capitali, nel senso che la posizione dei comuni all’interno della società  è unicamente quella di socio in base al capitale conferito; donde, soltanto in tale veste, l’ente pubblico può influire sul funzionamento della società , avvalendosi non di poteri pubblicistici ma dei soli strumenti previsti dal diritto societario, da esercitare a mezzo dei membri presenti negli organi della società , Cass. Civ., sez. I, 22 febbraio 2019, n. 5346.

6 Tribunale Milano, sez. spec. in materia di imprese, ordinanza 17 dicembre 2018.

7 Cass. Civ., SS.UU., sentenze nn. 24591/2016, 19676/2016, 21299/2017, 4989/1995, 5085/1997, 8454/1998.

8 Cass. Civ., SS.UU., sentenza n. 7799/2005. Cfr. l’art. 1, comma 3 del D.Lgs. n. 175/2016 «Testo unico in materia di società  a partecipazione pubblica» dove si dispone che «Per tutto quanto non derogato dalle disposizioni del presente decreto, si applicano alle società  a partecipazione pubblica le norme sulle società  contenute nel codice civile e le norme generali di diritto privato». Cass. Civ., SS.UU., sentenze nn. 1237/2015 e 24591/2016.

9 Cass. Civ., SS.UU., ordinanza 1° dicembre 2016, n. 24591.

10 T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 15 febbraio 2019, n. 871.

11 Cass. Civ., SS.UU., sentenze nn. 1534/2009, 1237/2015, 24591/2016.

12 Cass. Civ., SS.UU., sentenza n. 30167/2011.

13 Cfr. Corte Cost., 18 luglio 2014, n. 220, ove si analizza l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità , sia di merito, sull’interpretazione dei poteri sindacali, di cui all’art. 50 del D.Lgs. n. 267/2000, compatibili con i principi costituzionali, nel senso di ritenere che la stessa disposizione fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale.

14 Corte Cost., sentenze nn. 233/2006, 34/2010.

15 La nozione legislativa di atto politico comporta la presenza di due requisiti, l’uno soggettivo e l’altro oggettivo: deve trattarsi di atto o provvedimento emanato dal Governo, nell’esercizio del potere politico, anzichè di attività  meramente amministrativa, Cons. Stato, sez. V, 7 ottobre 2009, n. 6167.

16 Trattasi di un atto di “alta amministrazione” che non comporta l’esclusione dell’obbligo di motivazione, essendo chiuso nel sistema, dopo l’entrata in vigore della Legge n. 241 del 1990, ogni spazio per la categoria dei provvedimenti amministrativi c.d. a motivo libero, Cons. Stato, sez. VI, 19 ottobre 2009, n. 6388; pare utile rammentare un altro orientamento secondo il quale, attesa la natura fiduciaria della nomina, deve ritenersi esclusa la necessità  di formulare valutazioni comparative tra il soggetto prescelto e gli altri candidati alla stessa carica, T.A.R. Puglia, sez. II, 15 maggio 2006, n. 1759. Per altri versi, si rinvia alla pronuncia della Corte Cost., 22 febbraio 2019, n. 23 sullo spoil system del Segretario comunale, ovvero la sostituzione dei vertici amministrativi degli Enti locali senza appello e senza motivazione, legando il loro rapporto negoziale di lavoro pubblico ad un mandato politico, a termine incerto.

17 Corte Cost., 28 ottobre 2010, n. 304.

18 Cass. Civ, sez. I, 13 novembre 2013, n. 23381

19 T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 24 maggio 2019, n. 6370. Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2010, n. 8123, nel chiarire che il potere di “intervento” non necessita di una particolare e pregnante motivazione diversa da quella della esistenza di una nomina, che per il tempo ravvicinato alla fine della legislatura, implica, nella stessa considerazione della legge, la obiettiva inesistenza di una meditata e cosciente scelta fiduciaria imputabile al nuovo titolare del potere di indirizzo politico – amministrativo. Detta motivazione, in tale contesto di fiduciarietà  e, quindi, di alta discrezionalità , ha come metro di espansione la ragionevolezza esteriore della eventuale ponderazione operata in concreto.

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Presidente Quaranta, Redattore Cassese sull’illegittimità costituzionale del meccanismo di cessazione anticipata degli incarichi dirigenziali previsto dall’art. 19, comma 8, d.lgs. n. 165/2001 Spoil System – Art. 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dall’art.

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]]> Corte Costituzionale – Sentenza – 25/7/2011 n.246

Presidente Quaranta, Redattore Cassese

sull’illegittimità costituzionale del meccanismo di cessazione anticipata degli incarichi dirigenziali previsto dall’art. 19, comma 8, d.lgs. n. 165/2001

Spoil System – Art. 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dall’art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni) – Incarichi di funzione dirigenziale – Cessazione dei rapporti di lavoro decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo – Q.l.c. sollevata dal Tribunale di Roma, sezione lavoro – Asserita violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione – Illegittimità costituzionale parziale.

È costituzionalmente illegittimo l’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dall’art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui dispone che gli incarichi di funzione dirigenziale conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE






composta dai signori:

Presidente: Alfonso QUARANTA;

Giudici : Alfio FINOCCHIARO, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI,

ha pronunciato la seguente

SENTENZA




nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dall’art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), promossi dal Tribunale di Roma con ordinanze del 10 e del 3 dicembre 2010, iscritte ai nn. 36 e 37 del registro ordinanze 2011 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell’anno 2011.

Visti gli atti di costituzione di Pietro Maria Paolucci e di Paola Casavola;

udito nella camera di consiglio del 6 luglio 2011 il Giudice relatore Sabino Cassese.



Ritenuto in fatto



1. – Il Tribunale di Roma, sezione lavoro, con ordinanza del 10 dicembre 2010 (r.o. n. 36 del 2011), ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 97 e 98 della Costituzione, dell’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dall’art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui prevede che gli incarichi di funzione dirigenziale, conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo.

1.1. – Il giudice rimettente riferisce che al ricorrente nel giudizio principale, funzionario amministrativo-contabile di ruolo del Ministero delle infrastrutture e trasporti (qualifica VII – area C2) è stato conferito, ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, un incarico dirigenziale di durata quinquennale avente ad oggetto la titolarità di un ufficio dirigenziale istituito presso il dipartimento della funzione pubblica. Secondo quanto espone il rimettente, il ricorrente nel giudizio a quo lamenta l’illegittimità del provvedimento, adottato ai sensi della disposizione censurata e comunicatogli in data 18 agosto 2008, con il quale l’amministrazione ha dichiarato la cessazione ex lege dell’incarico, prima della naturale scadenza e a decorrere dal 13 agosto 2008, in ragione dell’avvenuto decorso dei novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo. In particolare, il ricorrente ha chiesto nel giudizio a quo l’accertamento della illegittimità del provvedimento dichiarativo della cessazione dall’incarico, previa rimessione della questione di legittimità costituzionale della disciplina censurata e, per l’effetto, la condanna dell’amministrazione a reintegrare il ricorrente medesimo nell’incarico fino alla sua naturale scadenza, nonché a risarcire il danno corrispondente alle differenze stipendiali per il periodo intercorrente fra la data di cessazione dall’incarico e quella di reintegrazione nello stesso.

Ciò premesso, il giudice a quo ritiene che la questione di legittimità costituzionale, prospettata dal ricorrente nel giudizio principale, sia rilevante e non manifestamente infondata.

Sotto il primo profilo, il tribunale rimettente osserva che la disciplina censurata, ancorché successivamente abrogata, trova applicazione nel giudizio principale, in ragione del principio del tempus regit actum, e, pertanto, precluderebbe l’accoglimento del ricorso. Tuttavia, l’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale della stessa, ad avviso del giudice a quo, renderebbe illegittimo il provvedimento dichiarativo della revoca dell’incarico, «facendo sorgere in capo al ricorrente il diritto al ripristino dello stesso sino alla sua naturale scadenza o, comunque, all’eventuale risarcimento del danno».

Quanto alla non manifesta infondatezza, il tribunale rimettente ritiene che la norma censurata si ponga innanzitutto in contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, in quanto essa determinerebbe una «interruzione automatica del rapporto di ufficio ancora in corso prima dello spirare del termine stabilito» senza le garanzie che secondo la giurisprudenza di questa Corte devono connotare gli incarichi dirigenziali per assicurare l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa. A tal fine il giudice a quo più specificamente richiama le sentenze n. 161 del 2008 e n. 81 del 2010, con le quali questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di meccanismi di spoils system applicabili, in via transitoria, ad incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni ai ruoli dirigenziali dell’amministrazione conferente. In particolare, il tribunale rimettente si sofferma sulla sentenza n. 81 del 2010, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione che prevedeva la cessazione automatica, in via transitoria, degli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, vale a dire precisamente la categoria di incarichi dirigenziali di cui la norma censurata dispone, a regime, la cessazione automatica in occasione del rinnovo di governo. Il giudice a quo ritiene, pertanto, che gli argomenti posti a fondamento delle richiamate pronunce di questa Corte siano applicabili anche per sostenere l’illegittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione, della disciplina legislativa censurata nel presente giudizio costituzionale.

Quest’ultima, ad avviso del giudice a quo, si porrebbe altresì in contrasto con l’art. 3 Cost., sotto il profilo della ragionevolezza, proprio in ragione degli effetti della predetta sentenza n. 81 del 2010. Il tribunale rimettente osserva, al proposito, che a sèguito di tale pronuncia, mentre è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale del meccanismo di spoils system transitorio relativo agli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell’ art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, rimane invece applicabile il meccanismo di spoils system a regime previsto per gli stessi incarichi dalla disciplina censurata, nonostante la «sostanziale identità di ratio che sorregge le due norme».

1.2. – Si è costituito in giudizio, con atto depositato in data 21 marzo 2011, il ricorrente nel giudizio principale, facendo proprie le argomentazioni sviluppate nell’ordinanza di rimessione e concludendo per la declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina censurata.

2. – Il Tribunale di Roma, sezione lavoro, con ordinanza del 3 dicembre del 2010 (r.o. n. 37 del 2011), ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione, dell’art. 19, comma 8, del decreto legislativo n. 165 del 2001, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del d.lgs. n. 150 del 2009, «nella parte in cui dispone che gli incarichi di funzione dirigenziale generale di cui al comma 6 del medesimo art. 19, conferiti a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo».

2.1. – Il giudice a quo riferisce che la ricorrente nel giudizio principale contesta la anticipata cessazione automatica, dichiarata in forza della disposizione legislativa censurata e decorrente dal 13 agosto 2008, dell’incarico di durata triennale avente ad oggetto la titolarità di un ufficio dirigenziale del dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione del Ministero dello sviluppo economico, che le era stato in precedenza conferito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 28 dicembre 2007 e ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001. Secondo quanto espone il tribunale rimettente, la ricorrente nel giudizio a quo chiede che venga dichiarata l’illegittimità della anticipata interruzione del rapporto di ufficio, con conseguente risarcimento del danno, sostenendo, in particolare, che la disposizione censurata si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost.

Il tribunale rimettente ritiene che tale questione di legittimità costituzionale sia rilevante e non manifestamente infondata.

In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che la disposizione censurata era «pienamente vigente al momento del fatto» e «fondava il potere dell’amministrazione di non confermare l’incarico di dirigente generale» conferito alla ricorrente nel giudizio principale ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001. Conseguentemente, ad avviso del giudice a quo, se la disposizione censurata fosse considerata legittima, ne conseguirebbe la liceità del comportamento dell’amministrazione e l’infondatezza della domanda.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il tribunale rimettente – dopo aver rilevato che la disposizione censurata, pur successivamente abrogata, continua ad applicarsi agli atti di revoca dell’incarico verificatisi prima della intervenuta abrogazione – richiama la giurisprudenza di questa Corte che ha definito le condizioni in presenza delle quali il regime dello spoils system può considerarsi costituzionalmente legittimo e conforme agli artt. 97 e 98 della Costituzione. Ad avviso del giudice a quo, questa Corte, in particolare con le sentenze nn. 304, 81 e 34 del 2010, n. 61 del 2008 e n. 103 del 2007, ha posto il principio secondo cui «l’unico spoils system legittimo è quello che riguarda i dirigenti apicali che collaborano direttamente al processo di formazione dell’indirizzo politico o quel personale anche non apicale, che è assegnato agli uffici di diretta collaborazione e che è legato da un rapporto strettamente fiduciario con l’organo di governo». Al di fuori di tali ipotesi, secondo il giudice a quo, non possono invece considerarsi legittimi meccanismi che determinino «il mancato rinnovo [dell’incarico] in termini automatici, senza alcuna valutazione sul merito dell’azione amministrativa e sulla responsabilità del dirigente nel suo espletamento». Alla luce di tali considerazioni, il tribunale rimettente conclude che la disciplina censurata, nel prevedere un meccanismo automatico di decadenza applicabile a persone esterne all’amministrazione chiamate a ricoprire un incarico dirigenziale generale non apicale, si pone, in carenza di idonee garanzie procedimentali, in contrasto con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione.

2.2. – Si è costituita in giudizio, con atto depositato in data 22 marzo 2011, la ricorrente nel giudizio principale, facendo proprie le argomentazioni sviluppate nell’ordinanza di rimessione e insistendo per l’accoglimento della questione di legittimità costituzionale sollevata.



Considerato in diritto


1. – Il Tribunale di Roma, sezione lavoro, con due distinte ordinanze del 3 e del 10 dicembre del 2010 (rispettivamente r.o. n. 37 e n. 36 del 2011), solleva questione di legittimità costituzionale dell’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dall’art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui prevede che gli incarichi di funzione dirigenziale, conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo.

Entrambe le ordinanze di rimessione sollevano la questione in riferimento agli artt. 97 e 98 della Costituzione. I giudici a quibus ritengono, in particolare, che la disciplina censurata determini una interruzione automatica del rapporto di ufficio prima della scadenza, senza le garanzie che secondo la giurisprudenza di questa Corte devono connotare gli incarichi dirigenziali per assicurare l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa.

L’ordinanza del 3 dicembre 2010 (r.o. n. 37 del 2011), inoltre, solleva la questione anche in riferimento all’art. 3 della Costituzione. Il giudice a quo ritiene irragionevole la circostanza che, mentre con la sentenza n. 81 del 2010 questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del meccanismo di spoils system transitorio relativo agli incarichi dirigenziali conferiti ai sensi dell’ art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, previsto dall’art. 2, comma 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, è rimasta invece applicabile la norma censurata, la quale prevede un meccanismo di spoils system a regime relativo agli stessi incarichi, nonostante la «sostanziale identità di ratio che sorregge le due norme».

2. – I giudizi hanno ad oggetto la medesima disciplina in riferimento a parametri parzialmente coincidenti e vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con un’unica pronuncia.

3. – La questione è fondata.

La disposizione censurata prevede un meccanismo di cessazione anticipata del rapporto di ufficio, quale effetto automatico del mutamento di governo (cosiddetto spoils system), che è applicabile ad incarichi dirigenziali, anche non apicali, conferiti «a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione» (art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001) e che, sotto il profilo dell’efficacia nel tempo, opera a regime, essendo cioè destinato a trovare applicazione in occasione di ogni futuro avvicendamento di Governo.

Questa Corte ha più volte affermato l’illegittimità costituzionale di meccanismi di spoils system riferiti ad incarichi dirigenziali che comportino l’esercizio di «funzioni amministrative di esecuzione dell’indirizzo politico» (sentenze n. 224 e n. 34 del 2010, n. 390 e n. 351 del 2008 e n. 103 e n. 104 del 2007), anche quando tali incarichi siano conferiti a soggetti esterni (sentenze n. 81 del 2010 e n. 161 del 2008). Sotto quest’ultimo profilo, in particolare, con la sentenza n. 81 del 2010, questa Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale, per violazione degli artt. 97 e 98 della Costituzione, dell’art. 2, comma 161, del decreto-legge n. 262 del 2006, nella parte in cui tale norma disponeva che gli incarichi conferiti al personale esterno di cui al comma 6 dell’art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, conferiti prima del 17 maggio 2006, cessassero ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del medesimo decreto. Anche per tale tipologia di incarichi, infatti, questa Corte ha affermato che «il rapporto di lavoro instaurato con l’amministrazione che attribuisce la relativa funzione deve essere connotato da specifiche garanzie, le quali presuppongono che esso sia regolato in modo tale da assicurare la tendenziale continuità dell’azione amministrativa e una chiara distinzione funzionale tra i compiti di indirizzo politico-amministrativo e quelli di gestione». A tal fine, è in particolare necessario garantire «la presenza di un momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti, nell’ambito del quale, da un lato, l’amministrazione esterni le ragioni – connesse alle pregresse modalità di svolgimento del rapporto anche in relazione agli obiettivi programmati dalla nuova compagine governativa – per le quali ritenga di non consentirne la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente prevista; dall’altro, al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa, prospettando i risultati delle proprie prestazioni e delle competenze organizzative esercitate per il raggiungimento degli obiettivi posti dall’organo politico e individuati, appunto, nel contratto a suo tempo stipulato».

In base a tali argomenti, pertanto, con la sentenza n. 81 del 2010, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di un meccanismo di spoils system transitorio che è del tutto analogo, anche sotto il profilo soggettivo, a quello previsto, a regime, dalla disposizione attualmente censurata. Quest’ultima infatti si differenzia, rispetto alla disciplina già dichiarata illegittima con la sentenza n. 81 del 2010, per il solo fatto che la prima introduce un meccanismo di spoils system a regime anziché transitorio (una tantum). Ma tale differenza, che attiene all’efficacia nel tempo della norma, non può indurre ad una diversa conclusione in punto di legittimità costituzionale, come è stato precisato con la sentenza n. 124 del 2011, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della stessa disposizione ora censurata (art. 19, comma 8, d.lgs. n. 165 del 2001) nella parte in cui dispone che gli incarichi di funzione dirigenziale generale di cui al comma 5-bis del medesimo art. 19, limitatamente al personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo. In quest’ultima pronuncia, infatti, questa Corte ha stabilito che «se è illegittima una norma che, per una sola volta e in via transitoria, disponga la cessazione automatica di incarichi dirigenziali, a prescindere da ogni valutazione circa l’operato dei dirigenti, a maggior ragione deve ritenersi illegittima una disposizione che consenta di replicare un simile meccanismo per un numero indeterminato di future occasioni».

Pertanto, alla luce delle medesime ragioni poste a fondamento della sentenza n. 81 del 2010, più sopra richiamate, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 97 e 98 della Costituzione, dell’art. 19, comma 8, del d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del d.lgs. n. 150 del 2009, nella parte in cui prevede che gli incarichi di funzione dirigenziale, conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.

Restano assorbiti gli altri profili di censura.



per questi motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE



riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 19, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), come modificato dall’art. 2, comma 159, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n. 286, nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), nella parte in cui dispone che gli incarichi di funzione dirigenziale conferiti ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al Governo.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte Costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 luglio 2011.

F.to:

Alfonso QUARANTA, Presidente

Sabino CASSESE, Redattore

Gabriella MELATTI, Cancelliere

Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2011.

Il Direttore della Cancelleria

F.to: MELATTI

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Pres. Tosti, Est. ContiM. Condemi (Avv. A. Guarino) c/ Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero per l’Economia e le Finanze (Avv. dello Stato), Società Cincecittà Holding s.p.a. (Avv.ti G. Gallenzi, P. D’Amelio) e altri. sul riparto di giurisdizione per le controversie inerenti il c.d. Spoil System; sulla

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Pres. Tosti, Est. Conti
M. Condemi (Avv. A. Guarino) c/ Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Ministero per l’Economia e le Finanze (Avv. dello Stato), Società Cincecittà Holding s.p.a. (Avv.ti G. Gallenzi, P. D’Amelio) e altri.

sul riparto di giurisdizione per le controversie inerenti il c.d. Spoil System; sulla nozione di sciolgimento anticipato delle camere e sull’inapplicabilità dell’indennizzo di cui all’art. 21 quinquies L. 241/90 e s.m.i. all’ipotesi di cui al citato art. 6

1. Giurisdizione e competenza – Spoil System – Revoca ministeriale – Giurisdizione del g.a. – Sussiste.

2. Giurisdizione e competenza – Spoil System – Revoca ministeriale – Delibera attuativa – Giurisdizione del g.a. – Non sussiste.
3. Scioglimento anticipato delle camere – Configurazione – C.d. ingorgo istituzionale – Irrilevanza – Conseguenze.

4. Provvedimento amministrativo – Revoca – Indennizzo – Presupposti – Spoil system – Indennizzabilità – Non Sussiste – Ragione.

1. Rientrano nella giurisdizione del g.a. le controversie relative al potere di revoca di cui all’art. 6, co. 1, L. 145/2002, disciplinante l’istituto del c.d. spoil system. Difatti in tale ipotesi vengono in rilievo atti di alta amministrazione, espressione di un potere autoritativo, come tale parimenti pubblico, con la conseguenza che, rispetto ad essi, la posizione degli interessati è di mero interesse legittimo e non di diritto soggettivo.(Fattispecie relativa all’atto di indirizzo del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, con il quale è stata disposta la revoca del Consiglio di Amministrazione della società Cinecittà Holding s.p.a.).
2. Rientrano nella giurisdizione del g.o. e non già del g.a. le controversie rivolte avverso le delibere assembleari attuative dell’atto di indirizzo di cui all’art. 6, co. 1, L. 145/2002, conservando siffatta deliberazione la propria natura privatisica sia in ragione della forma che del soggetto emanante.

3. L’istituto dello scioglimento anticipato delle camere, in assenza di una espressa definizione costituzionale o comunque normativa, deve essere individuato, non con riguardo al mero dato temporale della durata della legislatura inferiore a quella ordinaria, ma dando viceversa rilievo alla sola interruzione anticipata della legislatura a seguito di crisi di governo o disfunzione politico-istituzionale, vale a dire a sciolgimenti di rilevanza politica.
(Pertanto, nella specie, la chiusura anticipata della XIV legislatura, in quanto dipesa da motivi tecnici, ossia la necessità di evitare la sovrapposizione con l’elezione del Presidente della Repubblica -il c.d. ingorgo istutuzionale-, costituisce un’ipotesi di scadenza naturale della legislatura, con conseguente applicabilità, per l’esercizio del potere di revoca, del limite temporale di sei mesi di cui all’art. 6, co. 1, L. 145/2002, e non già di un mese, previsto dalla medesima norma in caso di sciolgimento anticipato).
4. Il riconoscimento dell’indennizzo in relazione a provvedimenti legittimi, di cui all’art. 21quinquies L. 241/90 e s.m.i., presuppone la titolarità di una posizione soggettiva consolidata in capo all’interessato e l’assenza di fatti imputabili allo stesso. Ne deriva che tale indennizzo non può ritenersi applicabile in caso di revoca ex art. 6, co. 1, L. 145/02, non essendo configurabile in detta ipotesi il consolidamento della posizione dell’interessato, attesa la ristrettezza dei termini ivi previsti.

sul riparto di giurisdizione per le controversie inerenti il c.d. Spoil System; sulla nozione di sciolgimento anticipato delle camere e sull’inapplicabilità dell’indennizzo di cui all’art. 21quinquies L. 241/90 e s.m.i. all’ipotesi di cui al citato art. 6

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
Sezione II quater

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 8935/2006, proposto da
CONDEMI Massimo, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Andrea Guarino ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma, Piazza Borghese, n. 3;

contro

il MINISTERO per i Beni e le Attività Culturali ed il MINISTERO per l’Economia e le Finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro-tempore, costituitisi in giudizio, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono legalmente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti

– della Società CINECITTA’ HOLDING s.p.a., in persona del Presidente in carica avv. Alessandro Battisti, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Giorgio Gallenzi e Piero d’Amelio ed elettivamente domiciliata presso lo studio d

– di CARDUCCI Artemisio Francesco, BATTISTI Alessandro, CONFORTI Michele, GRIGNAFFINI Giovanna, LABATE Guglielmina, LA TORRE Mario, LUBICH Roberta, PISTONE Gabriella, SALVEMINI Severino e BLANDINI Gaetano, non costituitisi in giudizio;

per l’annullamentoprevia sospensione:
– dell’atto di indirizzo adottato il 27.6.2006 dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali, con il quale è stata disposta la revoca, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 145/2002, del Consiglio di Amministrazione della Società Cinecittà Holding s.p.a.;

– di ogni altro atto antecedente, presupposto, consequenziale o successivo al predetto, ivi espressamente incluse le determinazioni formulate nel corso dell’assemblea societaria di Cinecittà Holding del 28.6.2006 e gli atti, non direttamente conosciuti, con i quali sono stati individuati, designati e nominati i membri del nuovo Consiglio di Amministrazione della predetta società,

e per l’accertamento
del diritto del ricorrente al risarcimento del danno subito ovvero, in subordine, del diritto a percepire l’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 e per la conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e del Ministero per l’Economia e le Finanze, nonché della Società Cinecittà Holding;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza pubblica del 9 aprile 2008 il consigliere Renzo CONTI;
Uditi, ai preliminari, gli avv.ti A. Guarino, S. Sabelli e P. D’Amelio.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in trattazione, notificato (da ultimo) il 9 ottobre 2006 e depositato il 6 ottobre 2006, il ricorrente avv. Massimo Condemi espone che:
– la controversia ha ad oggetto le condizioni per il corretto esercizio del potere di cui all’art. 6 della legge n. 145/2002, c.d. “spoil system”;

– in particolare, in data 27.6.2006, il Ministro per i Beni e le Attività Culturali ha adottato un atto di indirizzo il cui destinatario è la società Cinecittà Holding;

– nella prima parte del menzionato atto di indirizzo si enunciano i principi di fondo cui si dovrebbe attenere la società;

– nella seconda parte si espone una disamina critica in dieci punti delle condotte del Consiglio di Amministrazione, dandone un giudizio negativo;

– nella terza parte vengono indicate in quattordici punti, le azioni da intraprendere e gli obiettivi da perseguire per il futuro;

– nell’ultima parte si indica l’intendimento di revocare il Consiglio di amministrazione, precisando che la revoca viene disposta nell’esercizio del potere conferito dall’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 per effettuare una scelta degli amministratori “coerente con l’individuazione dei nuovi obiettivi” e si precisa che verrà nominato, per il periodo di un mese, amministratore unico della società il Direttore generale per il cinema del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, con lo scopo di verificare la nuova missione, di proporre un quadro di iniziative coerente con essa e di verificare altresì la compatibilità dei vertici delle controllate con i nuovi indirizzi;

– in occasione dell’assemblea di Cinecittà Holding del 28.6.2006 è stata data attuazione dell’atto di indirizzo, nel corso della quale è stato revocato il Consiglio di Amministrazione ed è stato nominato amministratore unico il Direttore Generale per il cinema del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;

– nella successiva assemblea, tenuta per quanto di conoscenza il 28.7.2006, è stato nominato un nuovo Consiglio di amministrazione nelle persone di Alessandro Battisti, Giovanna Grignaffini, Gabriella Pistone, Michele Conforti, Roberta Lubich (già componente del Consiglio revocato), Severino Salvemini, Mario La Torre, Gugliemina Labate; Francesco Carducci Artemisio; alla nomina del nuovo Consiglio ha fatto seguito un ulteriore atto di indirizzo;

– il ricorrente era membro del predetto revocato Consiglio di Amministrazione e ricopriva la carica Amministratore delegato fin dal 10.1.2006.

Ciò esposto, il ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, degli atti impugnati e, comunque, l’accertamento della caducazione degli effetti della delibera dell’Assemblea del 28.6.2006 e la sussistenza del diritto al risarcimento del danno e, in subordine, del diritto all’indennizzo previsto dall’art. 12-quinquis della legge n. 241/1990.
A tal fine sono stati dedotti i seguenti motivi, così dalla stesso ricorrente paragrafati:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 5-bis del D.L. n. 118/1993 e errore dei presupposti;
2) violazione e falsa applicazione dell’art. 5-bis, comma 2, del D.L. n. 118/1993;
3) violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge n. 145/2002;
4) violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge n. 145/2002, sotto altro profilo;
5) violazione e falsa applicazione dell’art. 5-bis, comma 3, del D.L. n. 118/1993 ed eccesso di potere sotto forma di sviamento;
6) violazione degli artt. 8, 2 e 3 della legge n. 287/1990 e degli artt. 86, 87 e 88 del trattato CE, nonché eccesso di potere per illiceità dei fini;
7) eccesso di potere per sviamento;
8) errore nei presupposti e travisamento dei fatti;
9) difetto di istruttoria e insufficienza della motivazione;
10) errore nei presupposti, travisamento e contraddittorietà della motivazione;
11) sviamento e nullità radicale dell’atto;
12) illogicità, perplessità, difetto di istruttoria e di motivazione;
13) insufficienza ed inidoneità della motivazione;
14) eccesso di potere sotto una molteplicità di figure sintomatiche, tra le quali l’illogicità e lo sviamento;
15) violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990;
16) difetto di contraddittorio e insufficienza di istruttoria, nonché violazione dei principi sul giusto procedimento e per violazione falsa applicazione dell’art. 12-quinquies della legge n. 241/1990;
17) contraddittorietà;
18) illegittimità derivata su tutti gli atti e determinazioni successive all’atto di indirizzo dl 27.6.2006.
Si sono costituiti per resistere il Ministero per i Beni e le Attività Culturali e il Ministero per l’Economia e le Finanze, i quali, con successive memorie del 21.10.2006 e 7.4.2008, hanno contrastato le tesi del ricorrente ed hanno altresì eccepito in quest’ultima il difetto di giurisdizione di questo adito giudice in merito alla controversia in esame.
Si è costituita, anche la società Cinecittà Holding s.p.a., la quale, con successive memorie del 20.10.2006 e 28.3.2008, ha parimenti contrastato le censure di parte ricorrente ed ha eccepito il difetto di giurisdizione.
Con memorie del 20.10.2006 e 29.3.2008 il ricorrente ha ulteriormente esplicitato le proprie tesi difensive, evidenziando la sussistenza della giurisdizione di questo adito giudice amministrativo.
Con ordinanza collegiale n. 5817 del 24.10.2006 (pubblicata il 25.10.2006 e confermata in appello con ordinanza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 6210/2006) l’istanza cautelare è stata respinta.
La causa è stata quindi chiamata e posta in decisione all’udienza pubblica del 9 aprile 2008, nel corso della quale le controparti hanno consentito al deposito tardivo della memoria della difesa erariale del 7.4.2008.

DIRITTO

Il ricorso è volto ad ottenere l’annullamento: a) dell’atto di indirizzo adottato il 27.6.2006 dal Ministro per i Beni Culturali e Ambientali, con il quale è stata disposta la revoca del Consiglio di Amministrazione della società Cinecittà Holding s.p.a. (da ora semplicemente società), di cui non è contestato era componente il ricorrente con la carica di Amministratore delegato dal 10.1.2006; b) delle determinazioni formulate il 28.6.2006 dall’Assemblea della predetta società; c) degli atti con i quali sono stati individuati, designati e nominati i membri del nuovo Consiglio di Amministrazione della stessa società e, comunque, l’accertamento della caducazione degli effetti della delibera assembleare del 28.6.2006.
Il ricorso è altresì volto ad ottenere: d) il risarcimento del danno e, in subordine, ove gli impugnati atti fossero ritenuti legittimi, l’accertamento del diritto del ricorrente a percepire l’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies della legge 7.8.1990, n. 2431.
Giova preliminarmente richiamare il contenuto degli atti impugnati.
La direttiva del 27.6.2006 indirizzata alla società Cinecittà Holding s.p.a., il cui pacchetto azionario non è contestato essere per il 100% pubblico, si compone di cinque parti.
Nella prima, si premette che la stessa si propone di indicare “le nuove linee di indirizzo strategico” di detta società nell’ottica che “il ruolo del gruppo pubblico non debba esaurirsi nella ricerca di nuove opportunità di business e nel proporsi come “competitore” sul mercato ma, al contrario, debba ancora meglio essere indirizzato a svolgere un ruolo di servizio e di supporto ai protagonisti del cinema italiano…”.
Nella seconda vengono contestate al Consiglio di Amministrazione in carica dal dicembre 2005 n. 10 osservazioni critiche all’operato del medesimo.
Nella terza si indicano, in 14 punti, le azioni da intraprendere e gli obiettivi da perseguire per il futuro.
Nella quarta si dispone che, “al fine di effettuare una scelta degli amministratori coerente con l’individuazione dei nuovi obiettivi sopraindicati, ed assicurare l’effettività della realizzazione degli obiettivi stessi, in applicazione di quanto previsto dall’art. 6, comma 1. della legge 15 luglio 2002, n. 145, si procederà alla revoca del Consiglio di Amministrazione”.
Nella quinta, infine, si ritiene necessario, al fine di cui sopra, e fino al termine massimo del 30.7.2006 “nominare amministratore unico il Direttore generale per il cinema Dr. Gaetano Blandini…” con l’incarico di svolgere i quattro compiti ivi indicati.
A seguito della predetta direttiva l’Assemblea ordinaria della Società Cinecittà Holding, con verbale del 28.6.2006 ha deliberato, in primo luogo, “di procedere alla revoca di tutti i Consiglieri di Amministrazione in carica” precisando che “la revoca è stata disposta esclusivamente al fine riportato nell’atto di indirizzo…” (il cui contenuto è stato già in precedenza richiamato nell’illustrare la parte terza della direttiva ministeriale). In secondo luogo, è stata deliberata la nomina ad Amministratore unico della società il dott. Gaetano Blandini, con il compito di amministrare la medesima società fino al 30.7.2006.
Giova altresì richiamare il quadro normativo di riferimento.
Con l’art. 5-bis del D.L. 25.4.1993, n. 118, convertito con modificazioni nella legge 29.6.1993, n. 202, al primo comma, è stato disposta la trasformazione dell’ente autonomo di gestione per il cinema (istituito con D.P.R. 7.5.1958, n. 575) in società per azioni, con la espressa previsione che ”il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica assume la titolarità delle relative partecipazioni e il Ministero per i beni e le attività culturali esercita i diritti dell’azionista, sentito il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica per quanto riguarda i profili patrimoniali, finanziari e statutari”.
Quanto ai poteri dell’azionista, l’art. 17 dello statuto della predetta società prevede che il Consiglio di Amministrazione è nominato dall’assemblea per un periodo fino a tre esercizi e che i suoi componenti possono essere sospesi e revocati nelle ipotesi ivi indicate.
Con l’art. 6, comma 1, della legge 15.7.2002, n. 145 – c.d. “spoil system” – si dispone che “Le nomine degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione o degli organi equiparati degli enti pubblici, delle società controllate o partecipate dallo Stato, delle agenzie o di altri organismi comunque denominati, conferite dal Governo o dai Ministri nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, computata con decorrenza dalla data della prima riunione delle Camere, o nel mese antecedente lo scioglimento anticipato di entrambe le Camere possono essere confermate, revocate, modificate o rinviate entro sei mesi dal voto sulla fiducia al Governo. Decorso tale termine gli incarichi per i quali non si sia provveduto si intendono confermati fino alla loro naturale scadenza”.
Ciò premesso, va in primo luogo esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione di questo adito giudice amministrativo, proposta dalle parti resistenti sull’assunto che il potere di nomina e di revoca degli amministratori costituirebbe una facoltà inerente la qualità di socio (art. 2383 cod.civ.) e che, quindi, questo si configurerebbe come una manifestazione di volontà squisitamente privatistica, con conseguente devoluzione della controversia in esame alla giurisdizione del Giudice ordinario.
L’eccezione non è condivisa dal Collegio per la parte in cui il ricorso è rivolto avverso l’impugnato atto di indirizzo del 27.6.2006.
Al riguardo si osserva, infatti, che tale atto risulta adottato da un soggetto sicuramente pubblico (il Ministro per i Beni e le Attività Culturali) espressamente nell’esercizio del potere di revoca di cui all’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 (parte quarta del provvedimento) e, quindi, di un “potere autoritativo”, come tale parimenti pubblico, rispetto al quale le azioni da intraprendere e gli obiettivi da perseguire per il futuro ivi indicate in n. 14 punti conformemente “alle nuove linee di indirizzo strategico” (parte terza) e le n. 10 osservazioni critiche all’operato del Consiglio di Amministrazione allora in carica (parte seconda) costituiscono meri presupposti del potere autoritativo esercitato.
Come già precisato da questa sezione (v. sentenza n. 1860 del 29.2.2008) il Legislatore, con il menzionato l’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002, ha inteso sottoporre alla predetta disciplina “tutte” le nomine degli organi di vertice attribuite al Governo ovvero ai singoli ministri, prescindendo dalla natura pubblica o privata, nella implicita considerazione che tutti questi atti rappresentano (cfr. altresì, Sez. II ter, 8.4.2003, n. 3276), “atti di alta amministrazione, i quali costituiscono il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico del Governo in campo amministrativo” e con i quali si persegue l’interesse pubblico che è collegato al diritto (anzi, al dovere) del Governo di realizzare il proprio programma politico attraverso atti amministrativi imparziali rispettosi delle regole del buon andamento. Conseguentemente, la ratio della disposizione in esame è quella di valorizzare la provenienza dell’atto di nomina (Governo o Ministro) e, quindi, l’interesse pubblico perseguito attraverso detto atto piuttosto che la sua destinazione ovvero la sua forma.
Risulta, pertanto, destituito di fondamento l’assunto di parte ricorrente che, con l’impugnato atto di indirizzo, il Ministro avrebbe esercitato una mera facoltà inerente la qualità di socio ex art. 2383 cod.civ., in quanto il potere esercitato, per le ragioni in precedenza esposte e come affermato nello stesso atto, è espressamente quello di cui all’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 che è riconosciuto dall’ordinamento giuridico al Governo o al Ministro in quanto tale e non nella veste di azionista.
La specifica natura pubblicistica del menzionato potere, conseguentemente, rende inconferente la giurisprudenza (Cass. SS.UU. 15.4.2005, n. 7799; Cons.St., V, 13.6.2003, n. 3346 ed altre) richiamata dalle parti resistenti a sostegno dell’eccepito difetto di giurisdizione, riguardando questa ipotesi relative ad atti della società partecipata dal soggetto pubblico ed ai poteri conferiti all’azionista pubblico dagli artt. 2383, 2458 e 2459 cod.civ. e non lo specifico pubblico potere di revoca attribuito al Ministro ai sensi dell’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002.
A tale stregua, stante la evidente natura amministrativa del relativo atto di esercizio del potere autoritativo di cui al citato art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 – caratterizzato, come sopra evidenziato, da una elevata discrezionalità amministrativa (cfr. TAR Lazio, II, 21.5.2003, n. 4441) propria degli atti di alta amministrazione – ivi compresi ovviamente i presupposti sulla base dei quali lo stesso è stato adottato, la sua cognizione non può che riconoscersi al giudice amministrativo, atteso che, rispetto ad esso, la posizione degli interessati e di mero interesse legittimo e non di diritto soggettivo.
Per quanto sopra argomentato, l’eccezione di difetto di giurisdizione deve essere disattesa nella parte in cui il ricorso è rivolto avverso l’impugnato atto di indirizzo del Ministro per i Beni Culturali e Ambientali del 27.6.2006.
L’eccezione medesima, invece, è condivisa dal collegio nella parte in cui il ricorso è volto ad ottenere l’annullamento e, comunque, l’accertamento della caducazione degli effetti della delibera dell’Assemblea del 28.6.2006, come peraltro eccepito, in via subordinata, dalla società Cinecittà Holding.
Tale atto, infatti, deve ritenersi avere natura privatistica in quanto adottato da un soggetto privato nell’esercizio del proprio potere deliberativo, parimenti privato e, come tale, la sua cognizione è devoluta al Giudice ordinario.
Né a diverse conclusioni induce la considerazione che in detta deliberazione la revoca del Consiglio di Amministrazione sia stata disposta in attuazione dell’atto di indirizzo di cui sopra avente natura amministrativa.
E’ ben vero, infatti, che la impugnata deliberazione è stata adottata in attuazione dell’atto di indirizzo di cui sopra, ma è anche vero che la stessa rimane comunque riferibile ad un soggetto privato ( id est l’Assemblea della società Cinecittà Holding e, quindi, alla stessa società) nell’esercizio del proprio potere statutario di natura privatistica e non all’azionista e, ancora meno, allo Stato azionista ed ha la forma ed il contenuto di una delibera, atto questo tipicamente di natura privatistica.
In altri termini, è con l’atto di indirizzo che si è esercitato il potere pubblicistico di revoca del Consiglio di Amministrazione di cui all’art. 6, comma 1, della legge n, 145/2002, mentre con la deliberazione assembleare se ne è data soltanto attuazione con un atto, tuttavia, che conserva la propria natura privatistica, sia per la forma dello stesso che per il soggetto emanante, stante comunque l’autonomia negoziale della società.
E’ in questa sede, pertanto, che può condividersi l’orientamento giurisprudenziale richiamato dalle parti resistenti a sostegno dell’eccepito difetto di giurisdizione (v. Cass. SS.UU., 15.4.2005, n. 7999 ed i precedenti ivi richiamati).
Come precisato dalla predetta giurisprudenza, infatti, “la società per azioni con partecipazione pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché la Stato o gli enti pubblici (comune, provincia, etc.) ne posseggano le azioni, in tutto o in parte, dato che tale società, quale persona giuridica privata, opera nell’esercizio della propria autonomia negoziale, senza alcun collegamento con l’ente pubblico”.
Né appare conferente il precedenze di questo TAR, sez. terza ter, 16.11.2007, n. 11271, richiamato dal ricorrente a sostegno dell’affermata giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che la predetta sentenza, come peraltro rilevato dalla difesa della società, ha affermato la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento alla diversa fattispecie relativa alla RAI s.p.a. “soprattutto” nella considerazione che la stessa è “concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo” e, come tale, rientrante nella giurisdizione esclusiva del menzionato giudice amministrativo; mentre nella controversia in esame non è configurabile alcun rapporto concessorio, né altra ipotesi di giurisdizione esclusiva.
A tale stregua il ricorso, nella parte in cui è rivolto avverso la deliberazione della società Cinecittà Holding del 28.6.2006 va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione di questo adito giudice amministrativo.
Può passarsi alla trattazione del ricorso nella parte in cui viene impugnato l’atto di indirizzo del 27.6.2006.
Va preliminarmente esaminata l’eccezione di improcedibilità del ricorso medesimo per difetto di legittimazione attiva del ricorrente, proposta dalla difesa della Società Cinecittà Holding sull’assunto che, avendo tutti gli altri componenti del Consiglio di Amministrazione prestato acquiescenza alla revoca del loro mandato, il citato ricorrente non potrebbe vantare alcun diritto alla reintegrazione nella carica, in quanto, ai sensi dell’art. 17, comma 4, dello statuto “se viene a mancare la maggioranza dei consiglieri, si intenderà dimissionario l’intero Consiglio e l’assemblea dovrà essere convocata senza indugio dal consiglio di amministrazione per la ricostituzione dello stesso”.
L’eccezione va disattesa, in quanto non risulta dimostrata l’asserita assenza di impugnative da parte degli altri componenti del consiglio di amministrazione.
Come si è già espresso questo Tribunale (v. sentenze n. 3915 del 18.5.2005 e n. 180 del 16.1.2003), dal cui orientamento non sussistono ragioni per discostarsi, infatti, anche nel processo amministrativo vale il principio dell’onere della prova di cui all’art. 2697 cod. civ., secondo il quale spetta al deducente fornire la dimostrazione dei fatti posti a fondamento della propria domanda. Lo stesso principio risulta mitigato nel menzionato processo unicamente nell’ipotesi in cui predetto deducente non abbia la disponibilità delle prove, essendo queste nell’esclusivo possesso dell’amministrazione. In tal caso, infatti, è sufficiente che venga fornito un principio di prova.
Nella specie, invece, il deducente non ha fornito nemmeno un principio di prova e, comunque, detta prova era agevolmente acquisibile attraverso la richiesta della relativa attestazione sulla assenza di impugnative agli organi alle quali potevano essere presentate.
Al contrario, il Collegio rileva che, dagli atti di questo Tribunale, risulta pendente altro ricorso avverso lo stesso atto di indirizzo (ricorso n. 10175/2006 proposto da Abeillle Sandro), il che tuttavia non esclude impugnative di altri ex consiglieri attraverso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Peraltro, l’eccezione appare anche infondata, atteso che con l’impugnato atto di indirizzo è stata prevista la revoca, non dei singoli consiglieri, ma del Consiglio di Amministrazione nella sua interezza, con la conseguenza che l’eventuale accoglimento del gravame non potrebbe che riguardare l’intero Consiglio di Amministrazione.
Passando all’esame del merito del ricorso in parte qua, con il primo motivo il ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 5-bis del D.L. n. 118/1993, sull’assunto che nessuna disposizione attribuirebbe al Ministro per i Beni e le Attività Culturali il potere di indirizzo nei confronti della società Cinecittà Holding.
Il motivo è infondato.
Contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, infatti, la circostanza che la richiamata disposizione preveda il potere del Ministro di approvare diverse tipologie di programmi proposti dalla Società Cinecittà Holding, comporta che questa debba operare nel contesto di una linea strategica aziendale fornita dal Ministro e, quindi, anche attraverso direttive dallo stesso emanate.
Sarebbe contrario ai principi di buon andamento dell’amministrazione escludere la possibilità di dettare direttive di indirizzo nei confronti di una società, rispetto alla quale non è contestato sussistere un potere di verifica dei relativi programmi dalla stessa predisposti.
Ciò nella considerazione che, attraverso i poteri di indirizzo, si consente alla società di predisporre programmi più rispondenti ai canoni, in applicazione dei quali gli stessi potranno poi essere valutati ed approvati dal Ministro.
Né appare conferente il parametro di riferimento ai normali poteri dell’azionista, atteso che la posizione di azionista del Ministro (si rammenta del 100% del capitale) è di natura particolare, atteso che la richiamata disposizione attribuisce allo stesso lo specifico potere di approvare i programmi della società, anche al fine di assegnare ed erogare le relative sovvenzioni a valere sul fondo unico per lo spettacolo di cui all’art. 1 della legge 30.4.1985, n. 163.
Peraltro, appare singolare la doglianza del ricorrente che nel precedente Consiglio di amministrazione del 10.1.2006, come osservato dalla difesa erariale, aveva espressamente dichiarato, all’atto del suo insediamento come Amministratore delegato, che “l’impostazione del suo lavoro…è creare una solida struttura che esegua quanto contenuto nell’atto di indirizzo del Ministro per i Beni e le Attività culturali”.
Ugualmente infondato è il secondo motivo, con il quale si deduce l’illegittimità del provvedimento di revoca degli amministratori (recte del Consiglio di Amministrazione) per violazione dell’art. 5-bis, comma 2, del D.L. n. 118/1993, sostenendosi la illegittima mancanza del parere del Ministro dell’Economia.
E’ sufficiente al riguardo rilevare, come osservato peraltro dalle controparti, che la predetta disposizione richiede che debba essere sentito detto Ministro unicamente “per quanto riguarda i profili patrimoniali, finanziari e statutari”, mentre, nella specie, trattandosi di provvedimento di revoca del Consiglio di amministrazione nessuno di tali profili è riscontrabile.
Né può condividersi la tesi del ricorrente che, essendo la nomina ovvero la revoca del Consiglio di Amministrazione espressamente contemplata dall’art. 17 dello statuto, la impugnata delibera avrebbe rilevanza statutaria.
Ciò nella considerazione che la richiamata disposizione legislativa si riferisce alle modifiche statutarie – quali le modifiche riguardanti la composizione, i poteri, ovvero il numero dei componenti, del Consiglio di amministrazione – e tali non sono le nomine ovvero le revoche; tanto è vero che nella citata disposizione statutaria non viene in alcun modo richiesta la concertazione del Ministro dell’Economia.
L’infondatezza della tesi del ricorrente, trova conferma nella considerazione che, aderendo alla stessa, qualsiasi determinazione avrebbe rilevanza statutaria, atteso che contenendo lo statuto la precisazione dell’oggetto dell’attività della società, tutte le determinazioni avrebbero rilevanza statutaria, in quanto attuative dell’oggetto.
Con il terzo motivo, l’impugnato provvedimento viene censurato per violazione dell’art. 6 della legge n. 145/2002, sull’assunto che il potere di revoca ivi previsto (cd. spoil system) sarebbe stato esercitato al di là del limite temporale di un mese previsto da tale disposizione nell’ipotesi di scioglimento anticipato delle Camere.
Si sostiene, in particolare, che la XIV legislatura si sarebbe conclusa anticipatamente in quanto, essendo iniziata, come attestato dal D.P.R. n. 47/2001, il giorno 30.5.2001, la sua naturale durata si sarebbe compiuta il 29.5.2006, mentre le Camere sono state sciolte con D.P.R. 11.2.2006, n. 32 e convocate, con successivo D.P.R. n. 33/2006, per il giorno 28.4.2006 e, quindi, in largo anticipo sia che si faccia riferimento alla data dell’11.2.2006 (in cui è stato adottato il D.P.R. n. 32/2006 di scioglimento delle Camere) che a quella del 27.4.2006 (giorno antecedente a quello fissato dal D.P.R. n. 33/2006 per la prima convocazione delle nuove Camere).
Secondo il ricorrente, pertanto, trattandosi di anticipato scioglimento delle Camere, potevano essere oggetto di revoca soltanto le nomine avvenute nel corso del mese precedente allo scioglimento medesimo e, quindi, soltanto le nomine intervenute successivamente all’11.1.2006 (qualora si individui la data di scioglimento in quella del 11.2.2006 di cui al D.P.R. n. 32/2006), ovvero al 27.3.2006 (qualora tale data venga individuata in quella del 27.4.2006, giorno antecedente alla convocazione delle nuove Camere di cui al D.P.R. n. 33/2006), mentre il Consiglio di Amministrazione revocato con l’impugnato provvedimento era stato elevato all’ufficio il giorno 19.12.2005, anteriore ad entrambe le predette date del 11.2.2006 e 27.3.2006.
Il motivo è infondato, atteso che poggia sull’erroneo presupposto che la XIV legislatura possa considerarsi conclusa anticipatamente e non per naturale scadenza del mandato.
Al riguardo il Collegio osserva che se è vero che il termine finale della predetta legislatura veniva naturalmente a scadere (per decorso del quinquennio di cui all’art. 60, comma 1, della Costituzione) il 29.5.2006 e che la stessa è durata fino al 27.4.2006, tale anticipazione di soli 32 giorni non è idonea a qualificare lo scioglimento della stessa come “anticipato”in senso proprio.
L’istituto dello scioglimento anticipato delle Camere, infatti, stante l’assenza di una espressa definizione costituzionale, o comunque normativa, al riguardo, deve essere individuato, aderendo alla tesi delle parti resistenti, non sulla base di una interpretazione letterale o formale con riferimento alla mera durata della legislatura inferiore a quella ordinaria della stessa (quinquennale), ma in senso razionale e sostanziale con riferimento alla sua finalità che è quella di essere l’ultimo rimedio per il superamento di una crisi politico-istituzionale non altrimenti superabile.
Tale istituto va limitato, pertanto, conformemente all’orientamento espresso in dottrina, alle ipotesi di quelle legislature che vengono interrotte anticipatamente a seguito di una crisi di governo o di altra disfunzione politica o istituzionale (es. contrasti tra Capo dello Stato e Parlamento, tra Parlamento e Governo, tra Camere ed opinione pubblica espressa formalmente in sede di elezioni amministrative o di referendum, tra le due Camere, ed infine nell’ipotesi di inerzia del Parlamento nell’attuazione dei suoi doveri istituzionali), in una parola a quella tipologia di scioglimenti “di rilevanza politica”.
Soltanto rispetto a tali tipologie di scioglimento è razionalmente riconoscibile l’istituto dello scioglimento anticipato delle Camere, costituendo questo l’unico ed ultimo rimedio ad una crisi politico-istituzionale non altrimenti superabile.
Nel caso di specie, invece, costituisce fatto notorio che la evidenziata minima anticipazione della chiusura della XIV legislatura (di soli 32 giorni) è stata determinata unicamente da motivi tecnici, dovuti alla necessità di evitare la sovrapposizione con l’elezioni del Presidente della Repubblica, il c.d. “ingorgo costituzionale”, e non da una crisi di Governo o da una delle altre disfunzioni politico-istituzionali sopra richiamate.
La circostanza che l’elemento della sola durata non sia idoneo ad individuare l’istituto dello scioglimento anticipato trova conclusiva conferma nello stesso art. 88, comma 2, della Costituzione.
Tale norma, dopo aver previsto che la facoltà del Presidente della Repubblica di scioglimento delle Camere non può essere esercitata “negli ultimi sei mesi del suo mandato” prevede una deroga nell’ipotesi in cui detti sei mesi “coincidano in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura”. Con ciò evidenziando che lo scioglimento delle camere nel semestre anteriore alla fine della ordinaria durata quinquennale, è valutato dalla stessa norma costituzionale come naturale scadenza della legislatura. Nella specie, si è già evidenziato che lo scioglimento delle Camere è avvenuto con una anticipazione di soli 32 giorni rispetto alla durata ordinaria della legislatura.
Ne consegue che, ricorrendo nel caso della XIV legislatura, l’ipotesi di una sostanziale scadenza naturale della stessa, trova applicazione, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, la parte dell’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002, che prevede la possibilità della revoca delle “nomine degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione…conferite nei sei mesi antecedenti la scadenza naturale della legislatura, computata con decorrenza dalla data della prima riunione delle Camere” e non quella parte che si riferisce alle nomine conferite “nel mese antecedente lo scioglimento anticipato di entrambe le Camere”.
Nella specie, il termine di sei mesi dalla data di prima convocazione delle nuove Camere (avvenuta il 27.4.2006) veniva a scadere il 27.10.2005 e, quindi questa costituisce la data ultima dei provvedenti di nomina soggetti al potere di revoca del Governo o del Ministro, in applicazione della richiamata normativa sullo spoil system.
Il provvedimento di nomina del ricorrente alla carica di amministratore unico, come dallo stesso affermato (cfr. pag. 16 del ricorso), è datato 19.12.2005 e, quindi, pienamente ricompreso nel periodo temporale di sei mesi degli atti soggetti alla predetta revoca.
Non può infine non condividersi l’osservazione della difesa della società Cinecittà Holding che se si dovesse aderire alla tesi del ricorrente di considerare le legislature concluse anticipatamente anche nell’ipotesi di scioglimento delle Camere di un solo giorno anteriore alla effettiva scadenza del quinquennio, la previsione del diverso limite temporale di un mese (nell’ipotesi di scioglimento anticipato) e di sei mesi (nel caso di scadenza del quinquennio) contenuto nell’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 non avrebbe senso, alla luce del dato storico che nessuna legislatura ha avuto una durata di cinque anni esatti.
La precisazione di cui sopra che il giorno 27.10.2005 costituisce la data ultima dei provvedimenti di nomina soggetti al potere di revoca di cui trattasi, rende altresì infondato il quarto motivo, con il quale il ricorrente deduce la violazione anche del limite temporale di sei mesi, sull’assunto che il provvedimento di nomina risalirebbe non al 19.12.2005 (data della delibera del Consiglio di Amministrazione), ma ad un momento antecedente individuato dal ricorrente (contrariamente a quanto affermato in precedenza) nella data del 28.11.2005 in cui sarebbe stata assunta la determinazione del Ministro.
Ciò nella considerazione che anche tale ultima data è ricompresa nel periodo temporale di sei mesi avente data ultima il 27.10.2005.
Il quinto, sesto, nono, decimo e undicesimo motivo possono trattarsi congiuntamente, in quanto tutti sono rivolti a censurare l’impugnato atto di indirizzo nella parte in cui vengono fissate le linee guida alle quali dovrà attenersi la società in questione.
Va preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità di tali censure, proposta dalla difesa della società Cinecittà Holding, sull’assunto che tali linee guida sarebbero rivolte alla predetta società e, conseguentemente, il ricorrente, in quanto revocato nel suo mandato non avrebbe interesse a censurarle.
Osserva al riguardo il Collegio che, come precisato all’inizio, è anche sul presupposto delle predette nuove linee guida (oltre che su quello relativo ai rilievi critici formulati nei confronti del Consiglio di Amministrazione revocato) che è stato esercitato il potere di cui all’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 e, conseguentemente deve riconoscersi al ricorrente la legittimazione alla loro impugnazione, in quanto l’eventuale accoglimento delle stesse porterebbe all’annullamento di uno dei presupposti dell’impugnato provvedimento.
Pur ammissibili in rito, le censure espresse nei richiamati motivi sono tuttavia infondate.
In particolare con il quinto motivo si sostiene che gli obiettivi sarebbero in contrasto con l’art. 5-bis, comma 3, del D.L. n. 118/1993 in quanto prevedono in generale che la società non dovrebbe proporsi come un concorrente o un competitore, ma in una posizione servente rispetto alle altre imprese, quando, invece, la richiamata disposizione prevede che la società operi in prima persona nel campo cinematografico e in posizione di forte concorrente in campo internazionale.
Il motivo è infondato, atteso che, come emerge dallo statuto, la società ha un evidente connotato pubblicistico con carattere necessariamente servente rispetto alla industria cinematografica italiana, laddove si prevede che scopo della stessa è quello di “promuovere lo sviluppo in ambito nazionale ed internazionale” dell’industria cinematografica italiana ed affine (art. 1).
Tale finalità pubblica, di natura prettamente “culturale”, è desumibile dallo stesso art- 5-bis, terzo comma, nel quale si prevede la predisposizione di un programma “di attività finanziaria volta al potenziamento del cinema nazionale” ed una attività di promozione della “programmazione della cinematografia italiana ed europea”, con la espressa previsione del riconoscimento di una percentuale del fondo unico per lo spettacolo, proprio per la valenza culturale dell’attività della società.
La sopra richiamata finalità culturale assegnata alla società rende, altresì, infondato il sesto motivo, con il quale si deduce che il sostegno al settore cinematografico sarebbe vietato dall’art. 86 del Trattato CE, il quale preclude ai pubblici poteri di adottare misure nei confronti delle imprese pubbliche quando tali misure configgano con le disposizioni del trattato.
Ciò nella considerazione che il secondo comma, lett. d), dell’art. 87 del medesimo Trattato del 25.3.1957, come successivamente integrato, prevede espressamente che “sono compatibili con il mercato comune…gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all’interesse comune”.
Trattasi della c.d. “eccezione culturale” che consente di mantenere gli aiuti in alcuni settori di interesse culturale e tale, non è contestato, è l’industria cinematografica.
Con il nono e undicesimo motivo si deduce, rispettivamente, la genericità e l’eccessivo dettaglio delle linee guida.
Le censure appaiono in primo luogo contraddittorie e come tali inammissibili.
Prescindendo da tale considerazione, tuttavia, il Collegio osserva che le stesse sono infondate.
Quanto alla dedotta genericità il Collegio rileva che quelle indicate sono ovviamente degli obiettivi strategici che, come tali, non possono che essere generali, spettando poi al Consiglio di amministrazione definirli più dettagliatamente anche attraverso la scelta dei mezzi per perseguirli.
Né può condividersi la tesi del ricorrente espressa nell’undicesimo motivo secondo la quale, con i nuovi obiettivi il Ministro avrebbe travalicato i propri compiti sostituendosi al Consiglio di amministrazione, compiendo egli stesso scelte riservate, invece, a quest’ultimo.
Invero, anche gli evidenziati obiettivi, infatti, se pure riferiti a specifiche problematiche (es. vendita del gruppo Mediasport, sviluppo del processo di digitalizzazione, rilancio del ruolo di Filmitalia ecc.), non perdono la loro natura di linee guida generali, che dovranno ulteriormente essere specificate dal Consiglio di Amministrazione con l’individuazione dei concreti strumenti per perseguirle.
Quanto alla infondatezza del decimo motivo, con il quale il ricorrente deduce che gli obiettivi fissati nell’atto impugnato non sarebbero nuovi rispetto ai previgenti e comunque alle iniziative poste in essere fino a quel momento, il collegio osserva, in primo luogo, che tali previgenti obiettivi non risultano precisati dal ricorrente, essendosi questi limitato ad evidenziare una serie di attività del Consiglio di amministrazione con le quali si sarebbe già data attuazione ai predetti obiettivi.
Tale evidenziata attività, che tuttavia non copre tutti gli aspetti dei nuovi obiettivi, non esclude comunque la necessità di una ulteriore attualizzazione degli obiettivi medesimi, il che esclude che non possano ritenersi nuovi.
A conclusione della trattazione del quinto, sesto, nono, decimo e undicesimo il Collegio rileva, come peraltro evidenziato dalla difesa della società Cinecittà Holding, che l’incomprensione, ovvero la non condivisione, degli obiettivi fissati nell’impugnato atto di indirizzo espressa nei predetti motivi costituiscono la dimostrazione, almeno nei riguardi del ricorrente, della sussistenza dei presupposti per la sua revoca di consigliere di Amministrazione e Amministratore unico ai sensi dell’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002, in quanto dimostrano, se pure a posteriori, la fondatezza delle valutazioni dell’Amministrazioni sulla non compatibilità del Consiglio di Amministrazione revocato con i nuovi obiettivi.
Tale disposizione, come già precisato da questo Tar (v. sentenza, sez. II, 8.4.2003, n. 3276), ha appunto la finalità di “tenere a freno le situazioni di contrasto che potrebbero emergere dal cambio del Governo al fine di assicurare l’efficienza della pubblica amministrazione, nonché di garantire una gestione amministrativa in piena assonanza con le regole costituzionali del buon andamento. La continuità risulterebbe indebolita dove gli organi di vertice conducessero una azione contraria al governo” e comunque non condivisa.
A tale stregua risulta immune dalle dedotte censure il presupposto della revoca, costituito dalle azioni da intraprendere e dagli obiettivi da perseguire per il futuro, in base al quale è stata prevista appunto la revoca del Consiglio di Amministrazione ai sensi dell’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 al fine di effettuare una scelta degli amministratori coerente con l’individuazione dei nuovi obiettivi sopraindicati, ed assicurare l’effettività della realizzazione degli obiettivi stessi”.
Con l’ottavo motivo, il ricorrente censura l’ulteriore presupposto della revoca relativo alle n. 10 osservazioni critiche rivolte dal Ministro all’operato del Consiglio di Amministrazione revocato, contestandone analiticamente il contenuto.
Le censure sono inammissibili, in quanto, come eccepito dalla difesa della Società, attengono a valutazioni di merito dell’Amministrazione.
Come in precedenza evidenziato, infatti, i provvedimenti di revoca ai sensi dell’art. 6, comma 1, della legge 145/2002 hanno natura di atti di “alta amministrazione” e come tali, stante l’ampia discrezionalità che li caratterizza, possono essere censurati, attraverso la motivazione, unicamente sotto i profili della incongruità ed irragionevolezza della stessa.
Nella specie non è sotto tali profili che il provvedimento viene censurato, ma, sull’assunto che i rilievi formulati non avrebbero fondamento.
Osserva, al riguardo il Collegio che i predetti rilievi, nell’istituto dello spoil system, non assumono decisiva rilevanza nella loro consistenza materiale, atteso che ciò che rileva è la valutazione ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, attraverso gli stessi, del rapporto fiduciario di questa con gli organi di vertice soggetti al predetto istituto.
Lo stesso ricorrente, peraltro, con riferimento a molti dei rilievi mossi dall’Amministrazione, non contesta i fatti nella loro consistenza materiale, ma la loro interpretazione, il che dimostra che le censure mosse attengono al merito delle valutazioni dell’Amministrazione e, come tali, sono inammissibili davanti al giudice della legittimità. Si veda, ad esempio: il rilievo n. 2 relativo alla mancata elaborazione da parte del Consiglio di Amministrazione della proposta di convenzione, con riferimento al quale il ricorrente non contesta la mancata stipula, ma “un’errata interpretazione dei fatti”; il rilievo n. 6 (ed altri), relativi alla mancata preventiva informazione del Ministero in ordine ad alcune attività del Consiglio di Amministrazione, che non viene contestato nella sua consistenza fattuale, ma è criticato perché l’Amministrazione “Non fa valere (inesistenti) ragioni di legittimità”.
Infondato risulta poi il tredicesimo motivo, con il quale si deduce il vizio di difetto di motivazione, sull’assunto che l’impugnato provvedimento non conterrebbe alcuna indicazione dei motivi che avrebbero indotto l’Amministrazione a revocare la nomina del ricorrente.
Premesso, in fatto, che la revoca è stata disposta nei confronti del Consiglio di Amministrazione nel suo complesso e non con riferimento ai singoli consiglieri, è sufficiente, al riguardo fare riferimento agli analitici n. 10 rilievi critici mossi all’operato di detto Consiglio di Amministrazione ed ai n. 14 obiettivi indicati nell’impugnato.
Sulla base di tali presupposti l’Amministrazione si è determinata a disporre la revoca del Consiglio di Amministrazione “ al fine di effettuare una scelta degli amministratori coerente con l’individuazione dei nuovi obiettivi sopraindicati, ed assicurare l’effettività della realizzazione degli obiettivi stessi, in applicazione di quanto previsto dall’art. 6, comma 1, della legge 15 luglio 2002, n. 145”
A tale stregua, l’impugnato provvedimento risulta adeguatamente ed analiticamente motivato in ordine alle ragioni che lo hanno determinato, tanto è vero che attraverso i richiami di cui sopra è agevole ripercorrere l’iter logico seguito dall’Amministrazione per pervenire alla propria determinazione.
Questa, infatti, preso atto che erano stati fissati dei nuovi obiettivi che ridefinivano la missione e l’identità del gruppo pubblico cinematografico e che la realizzazione di questi, in una valutazione ampiamente discrezionale dell’Amministrazione propria dei provvedimenti di alta amministrazione, non poteva essere garantita dal Consiglio di Amministrazione in carica, alla luce dei rilievi critici mossi all’operato del medesimo, ha ritenuto di procedere alla revoca di quest’ultimo al fine di poter individuare un Consiglio di Amministrazione più coerente con il nuovo indirizzo strategico della società.
La considerazione di cui sopra rende conseguentemente infondato anche il settimo motivo, con il quale il ricorrente deduce il vizio di sviamento, sostenendo che i rilievi mossi all’operato del Consiglio di Amministrazione avrebbero, al massimo, legittimato l’esercizio del potere privatistico di cui all’art. 2383 cod.civ. e non quello pubblicistico di cui all’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002.
Contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, infatti, il riferimento nel provvedimento impugnato ai rilievi mossi al Consiglio di Amministrazione ha unicamente la finalità di esplicitare le ragioni per le quali detto Consiglio di Amministrazione non poteva ritenersi idoneo a garantire la realizzazione della nuova linea strategica della società, la quale ultima costituisce il presupposto fondamentale della disposta revoca.
Ne consegue che nessun sviamento è riscontrabile nell’operato dell’Amministrazione, atteso che la finalità del provvedimento impugnato è quello di individuare un Consiglio di Amministrazione più “coerente con l’individuazione dei nuovi obiettivi” e, quindi, pienamente conforme alla previsione dell’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002.
Peraltro, si è in precedenza evidenziato, come le stesse censure dedotte avverso detti obiettivi dimostrino che questi non sono stati, quanto meno in parte, condivisi dal ricorrente (si vedano al riguardo le censure di illegittimità ed illiceità di alcuni di essi), il che conferma la sussistenza dei presupposti per la contestata revoca.
Né può condividersi la tesi del ricorrente – espressa nel dodicesimo motivo, che conseguentemente risulta anche esso infondato – secondo la quale i compiti affidati all’Amministratore unico (per un mese) dimostrerebbero che l’Amministrazione non conosceva affidabilmente la situazione complessiva Gruppo Cinecittà, né il conseguente assunto, secondo cui non si comprenderebbe su quali basi obiettive la stessa Amministrazione sia stata in grado di affermare che i consiglieri non avrebbero prodotto risultati soddisfacenti.
Gli analitici rilievi mossi al Consiglio di Amministrazione, infatti, dimostrano una adeguata conoscenza della attività del Gruppo quale era riscontrabile attraverso i verbali del Consiglio di Amministrazione. Ciò che non poteva conoscere il Ministero erano unicamente gli aggiornati aspetti patrimoniali, finanziari ed economici del Gruppo, ma non è con riferimento ad essi, quanto meno in via esclusiva, che sono stati mossi rilievi al Consiglio di amministrazione.
La finalità della nomina dell’Amministratore unico per la durata di un mese ha infatti unicamente quella contingente di verificare la nuova missione e di proporre le iniziative necessarie ed i mezzi per attuarla alla luce delle risultanze dei quattro compiti istruttori allo stesso assegnati.
Con il quattordicesimo, quindicesimo e sedicesimo motivo, l’impugnato provvedimento viene censurato, sotto diversi profili, per violazione dell’art. 7 della legge 7.8.1990, n. 241, sull’assunto che esso non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento.
I motivi sono infondati.
Dalla documentazione depositata il 20.10.2006 dalla difesa della società (docc. nn. 1, 2, 3 e 4), emerge che con lettera prot. n. 6286/43.13.00-2 del 17.5.2006, indirizzata al Presidente del Consiglio di Amministrazione ed anche al ricorrente nella sua qualità di Amministratore delegato, il Direttore generale del Ministero aveva suggerito “in considerazione di quanto previsto dall’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002…di voler congelare qualsiasi deliberazione e qualsiasi attività che ecceda l’ordinaria amministrazione”. Ciò in ragione della “circostanza che è previsto ad horas l’insediamento del nuovo Ministro, il quale, nell’ambito dell’esercizio dei suoi diritti di azionista, sarà chiamato a confermare o a modificare le linee di indirizzo strategico dell’attività della società”.
A tal fine con la stessa lettera si chiedeva “con la massima urgenza un quadro dettagliato ed analitico delle criticità, nonché un riepilogo aggiornato ed esaustivo di tutte le nomine effettuate e dei rispettivi compensi – nelle società controllate a decorrere dall’insediamento del Consiglio di Amministrazione nel dicembre scorso”
A tale richiesta, sollecitata con successiva lettera del 18.5.2006, ha risposto il ricorrente, prima, con nota prot. n. 1268 del 18.5.2006, nella quale veniva contestato il riferimento al citato art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002 per ragioni analoghe a quelle espresse in ricorso e, successivamente, con altra nota del 19.5.2006, con la quale venivano fornite le informazioni richieste.
Dalla documentazione sopra richiamata emerge, pertanto, che al ricorrente era stato comunque previamente comunicata la possibilità dell’esercizio del potere di revoca di cui al citato art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002, alla luce delle eventuali nuove linee di indirizzo strategico dell’attività della società e delle valutazioni sull’operato del Consiglio di Amministrazione da affermarsi sulla base delle informazioni richieste.
Tali scambi epistolari devono ritenersi adeguata comunicazione di avvio del procedimento, atteso che attraverso gli stessi il ricorrente è stato posto in grado di conoscere l’avvio del procedimento di conferma o revoca del Consiglio di Amministrazione ai sensi della citata disposizione e di adeguatamente difendersi, come ha fatto, contestando l’applicabilità dello spoil system e depositando la documentazione richiesta ed utile eventualmente per una pretesa conferma.
E’ ben vero che le predette lettere dell’amministrazione non sono state formalmente adottate ai sensi dell’art.7 della legge n. 241/1990, ma è anche vero che costituisce principio pacifico in giurisprudenza (cfr. Cons. St., V, 17.5.2007, n. 2468; id., IV, 10.5.2006, n. 1982; Cons.St., IV, 23.11.2003 n. 6436; id., V, 22.5.2001 n. 2823), pienamente condiviso dal Collegio, che l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento è sanata qualora l’interessato abbia avuto comunque conoscenza aliunde dell’avvio del procedimento
Ciò nella considerazione che la predetta disposizione va applicata senza eccessivi formalismi, con la conseguenza che allorché risulti che l’interessato abbia comunque potuto partecipare al procedimento e, quindi, sia stata raggiunta la finalità cui la stessa è preordinata, la eventuale omessa comunicazione della formale comunicazione non è più idonea a determinare l’illegittimità dell’atto finale.
Né può condividersi la tesi del ricorrente (espressa con il quattordicesimo motivo) che la revoca sarebbe già stata decisa con la nota del 20.6.2006, con la quale il Ministero chiedeva di inserire all’ordine del giorno del Consiglio di Amministrazione del 28.6.2006 la revoca degli amministratori e, quindi, “prima ancora di avere eseguito la disamina dei motivi che avrebbero potuto suggerire di disporre la revoca e ben prima di avere formulato i nuovi obiettivi”
Come si è in precedenza evidenziato, infatti, il Ministro si è determinato alla revoca successivamente alle date (18.5.2006 e 19.5.2006) in cui il ricorrente ha, rispettivamente, contestato l’applicabilità dello spoil system ed ha trasmesso le informazioni richieste dal Ministero, sul presupposto delle quali è stato successivamente adottato l’impugnato atto di indirizzo, contenete la revoca del Consiglio di Amministrazione.
Ugualmente infondato risulta il diciassettesimo motivo, con il quale il ricorrente si duole che la revoca sarebbe un atto individuale, mentre nella specie è stato revocato il Consiglio di Amministrazione nel suo complesso.
Osserva al riguardo il Collegio che i rilievi critici riguardano non i singoli consiglieri, ma il Consiglio di Amministrazione proprio nel suo complesso. Così pure i nuovi obiettivi strategici sono riferibili alla complessiva attività della Società e per essa del Consiglio di amministrazione e non ai singoli consiglieri.
Risulta pertanto immune dal dedotto vizio di contraddittorietà l’operato del Ministro che ha disposto la revoca del Consiglio di Amministrazione in carica e non dei singoli consiglieri.
Né ciò appare contraddittorio con il successivo provvedimento di conferma nel nuovo Consiglio di Amministrazione del consigliere Lubich, in quanto proprio perché la revoca riguardava il Consiglio di Amministrazione nel suo complesso, senza specifici addebiti ai singoli consiglieri, è stato possibile confermare uno di questi.
In conclusione e per quanto sopra argomentato il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione di questo adito giudice amministrativo nella parte in cui è rivolto avverso la deliberazione della società Cinecittà Holding del 28.6.2006. Va invece respinto nella parte in cui si impugna l’atto di indirizzo del 27.6.2006 adottato dal Ministro per i Beni e le Attività Culturali.
Conseguentemente, l’impugnazione delle successive determinazioni dell’Amministrazione e deliberazioni assembleari con le quali sono stati individuati, designati e nominati i membri del nuovo Consiglio di Amministrazione, e censurati dal ricorrente con il diciottesimo motivo sotto il profilo della illegittimità derivata, va respinta nella parte in cui si riferisce alle determinazioni dell’Amministrazione e va dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione nella parte relativa alle deliberazioni assembleari.
Va altresì respinta la domanda di risarcimento del preteso danno, atteso che questa presuppone l’illegittimità degli atti impugnati.
Parimenti disattesa deve essere la domanda di indennizzo proposta dal ricorrente ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 (introdotto dall’art. 14 della legge 11.2.2005, n. 15).
Al riguardo il Collegio osserva, preliminarmente, che tale disposizione prevede, in via generale, che “Per sopravvenuti motivi di interesse pubblico ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge” con la previsione che in tale caso “Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo” e l’attribuzione della relativa controversia alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Come precisato dalla giurisprudenza, il riconoscimento dell’indennizzo in relazione a provvedimenti legittimi di cui sopra presuppone, per principio generale, la titolarità di una posizione soggettiva consolidata in capo l’interessato (TAR Calabria-Catanzaro, II, 7.6.2007, n. 744), e l’assenza di fatti imputabili allo stesso (cfr. TAR Sicilia-Catania, I, 21.11.2006, n. 2319).
Alla stregua della predetta giurisprudenza, condivisa dal Collegio, l’indennizzo previsto, in generale, dal citato art. 21-quinquies per i provvedimenti di revoca, non può ritenersi applicabile alla specifica ipotesi di cui all’art. 6, comma 1, della legge n. 145/2002.
Ciò nella considerazione che in tale ultima ipotesi il consolidamento della posizione dell’interessato non è configurabile, atteso che i relativi provvedimenti soggetti a revoca sono unicamente quelli adottati nei termini di sei mesi (antecedenti la scadenza naturale della legislatura), ovvero di un mese (antecedente lo scioglimento anticipato delle Camere) Termini che, per la loro ristrettezza ed in quanto prefissati dal legislatore con specifico riferimento ai provvedimenti di nomina degli organi di vertice e dei componenti dei consigli di amministrazione, non sono idonei a consolidare la posizione degli interessati.
Il ricorrente era dunque titolare consapevole di una carica revocabile per scelta non irragionevole del legislatore, ed in forza di un provvedimento adottato nei ristretti termini inidonei a consolidare la posizione.
Quanto sopra vale ancor più nell’ipotesi di specie, dove l’impugnato provvedimento di revoca è stato adottato anche sul presupposto di fatti imputabili al Consiglio di Amministrazione (id est i rilievi critici mossi dall’Amministrazione all’operato del consiglio di Amministrazione) che, come in precedenza evidenziato, non sono contestati dal ricorrente nella loro consistenza fattuale, ma unicamente sotto il profilo dell’interpretazione fatta dall’Amministrazione.
In merito alle spese di giudizio, stante la novità di alcune delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensarle integralmente tra le parti, ivi compresi diritti ed onorari.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 8935/2006 indicato in epigrafe e come meglio specificato in motivazione, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione nella parte in cui è rivolto avverso la deliberazione della società Cinecittà Holding del 28.6.2006 e successive; lo respinge nella parte in cui si impugna l’atto di indirizzo del 27.6.2006 adottato dal Ministro per i Beni e le Attività Culturali e le successive determinazioni; respinge altresì sia la richiesta di risarcimento del danno che la domanda di indennizzo.
Spese, diritti e onorari, compensati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, il 9 aprile 2008, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei magistrati:
Lucia TOSTI – Presidente

Renzo CONTI – Consigliere, estensore

Floriana RIZZETTO #NOME?

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]]> Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 13/9/2007 n.4753 https://www.giustamm.it/giurisprudenzadue/consiglio-di-stato-sezione-vi-ordinanza-sospensiva-13-9-2007-n-4753/ Wed, 12 Sep 2007 22:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzadue/consiglio-di-stato-sezione-vi-ordinanza-sospensiva-13-9-2007-n-4753/ Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 13/9/2007 n.4753

Va sospeso il provvedimento di cessazione dall’incarico di commissario straordinario per il Ministero dello Sviluppo economico in quanto un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, comma 498, della legge n. 296/2006 impone che, gli atti dichiarativi della decadenza dei Commissari in carica e di conferimento dei nuovi incarichi siano adottati all’esito di

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]]> Consiglio di Stato – Sezione VI – Ordinanza sospensiva – 13/9/2007 n.4753

Va sospeso il provvedimento di cessazione dall’incarico di commissario straordinario per il Ministero dello Sviluppo economico in quanto un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, comma 498, della legge n. 296/2006 impone che, gli atti dichiarativi della decadenza dei Commissari in carica e di conferimento dei nuovi incarichi siano adottati all’esito di un giusto procedimento e assistiti da adeguata motivazione comparativa che tenga conto delle esigenze di continuità gestionale della qualità del servizio reso dai commissari in carica. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Registro Ordinanza: 4753/07
Registro Generale: 6711/2007

Sezione Sesta

composto dai Signori:
Pres. Claudio Varrone
Cons. Carmine Volpe
Cons. Luciano Barra Caracciolo
Cons. Domenico Cafini
Cons. Francesco Caringella Est.
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 13 Settembre 2007.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
MEO ARTURO UMBERTOrappresentato e difeso da: Avv. ANDREA ABBAMONTE, Avv. RAFFAELLA VENIEROcon domicilio eletto in Roma VIA DEGLI AVIGNONESI N. 5 presso ANDREA ABBAMONTE

contro

MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO
rappresentato e difeso da:AVVOCATURA GEN. STATOcon domicilio in RomaVIA DEI PORTOGHESI 12 presso AVVOCATURA GEN. STATO
GRASSO BIAGIO
rappresentato e difeso da:Avv. CORRADO DIACO, Avv. SIMONA GAMBARDELLAcon domicilio eletto in RomaVIA EMILIA N. 88 presso STEFANO VINTI
ZANETTI GIORGIO

FIORI GIOVANNI
non costituitosi;
per l’annullamento dell’ordinanza del TAR CAMPANIA – NAPOLI: Sezione I n. 2016/2007, resa tra le parti, concernente PROVVEDIMENTO DI CESSAZIONE DALL’INCARICO DI COMMISSARIO STRAORDINARIO;
Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di reiezione della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
GRASSO BIAGIO
MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO
Udito il relatore Cons. Francesco Caringella e uditi, altresì, per le parti gli Avv.ti Abbamonte, Diaco e l’Avv. dello Stato Tortora;
Ritenuto che un’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, comma 498, della legge n. 296/2006 impone che, gli atti dichiarativi della decadenza dei Commissari in carica e di conferimento dei nuovi incarichi siano adottati all’esito di un giusto procedimento e assistiti da adeguata motivazione comparativa che tenga conto delle esigenze di continuità gestionale della qualità del servizio reso dai commissari in carica;

P.Q.M.

Accoglie l’appello (Ricorso numero: 6711/2007) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare in primo grado, nei sensi di cui in motivazione.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

IL DIRIGENTE

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]]> Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 11/9/2007 n.4645 https://www.giustamm.it/giurisprudenzadue/consiglio-di-stato-sezione-v-ordinanza-sospensiva-11-9-2007-n-4645/ Mon, 10 Sep 2007 22:00:00 +0000 https://www.giustamm.it/giurisprudenzadue/consiglio-di-stato-sezione-v-ordinanza-sospensiva-11-9-2007-n-4645/ Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 11/9/2007 n.4645

Va sospeso il giudizio cautelare fino alla definizione di un incidente di costituzionalita’ (nella specie, si discuteva della decadenza di un direttore generale USL). (G.S.) REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Registro Ordinanza: 4645/07 Registro Generale: 7768/2005 Sezione Quinta composto dai Signori:

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]]> Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 11/9/2007 n.4645

Va sospeso il giudizio cautelare fino alla definizione di un incidente di costituzionalita’ (nella specie, si discuteva della decadenza di un direttore generale USL). (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Registro Ordinanza: 4645/07
Registro Generale: 7768/2005

Sezione Quinta

composto dai Signori:
Pres. Raffaele Carboni
Cons. Chiarenza Millemaggi Cogliani
Cons. Cesare Lamberti
Cons. Aldo Fera
Cons. Nicola Russo Est.
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 11 Settembre 2007.

Visto l’art.21, u.c., della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
CONDO’ FRANCO
rappresentato e difeso da: Avv. FRANCESCO CASTIELLO – Avv. GUIDO DE SANTIScon domicilio eletto in RomaVIA G. CERBARA, 64 pressoFRANCESCO CASTIELLO

contro

REGIONE LAZIOrappresentato e difeso da:Avv. FRANCESCO VANNICELLI – Avv. GENNARO TERRACCIANOcon domicilio eletto in RomaPIAZZA DI SPAGNA 35pressoGENNARO TERRACCIANO
GRASSO PIETRO
rappresentato e difeso da:Avv. ROSARIA RUSSO VALENTINIcon domicilio eletto in RomaC.SO VITTORIO EMANUELE II 284pressoROSARIA RUSSO VALENTINI
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
rappresentato e difeso da:Avv. GIULIO BACOSIcon domicilio in RomaVIA DEI PORTOGHESI 12pressoAVVOCATURA GEN. STATO
per la riforma dell’ordinanza del TAR LAZIO – ROMA: Sezione III n. 4775/2005, resa tra le parti, concernente DECADENZA DALL’INCARICO DI DIRETTORE GENERALE DELLA ASL;
Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista l’ordinanza di rigetto della domanda cautelare proposta in primo grado;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
GRASSO PIETRO
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI
REGIONE LAZIO
Udito il relatore Cons. Nicola Russo e uditi, altresì, per le parti gli avv.ti F. Castiello, G. De Santis, G. Terracciano e R. Russo Valentini;

Considerato che con separata ordinanza viene disposta la rimessione degli atti alla Corte Costituzionale;

P.Q.M.

Sospende il giudizio cautelare fino alla definizione dell’incidente di costituzionalità.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 11 Settembre 2007
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO

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