L'articolo DECRETO 17 gennaio 2022 . Adozione delle linee guida per l’omogenea applicazione da parte delle stazioni appaltanti delle funzioni del collegio consultivo tecnico proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Concorrenza e servizi pubblici locali, altro stop della Corte costituzionale proviene da Giustamm.

Sommario: 1. La delega legislativa per la disciplina del sistema portuale. – 2. Il decreto legge 12 settembre 2014, n. 133. – 3. Il piano strategico nazionale della portualità e della logistica. – 4. Piano strategico e decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169. – 5. Le indicazioni regionali. – 6. Osservazioni conclusive.
 
1. La delega legislativa per la disciplina del sistema portuale.
Nell’ambito dell’ampio disegno di riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato riferito alla disciplina della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dei Ministeri, delle agenzie governative nazionali e degli enti pubblici non economici nazionali, vi è una normativa riferita ad uno snodo essenziale dell’economia nazionale, e cioè l’organizzazione del sistema portuale[1].
In particolare, la legge 7 agosto 2015, n. 124 nell’art. 8, comma 1, lett. f) prevede una delega per la riorganizzazione, razionalizzazione e semplificazione della disciplina concernente le autorità portuali di cui alla legge 28 gennaio 1994, n. 84[2]. Una delega che ha ad oggetto la sistemazione a livello normativo, con atto avente forza di legge, di un complesso ambito materiale in cui si intrecciano competenze statali e locali[3], con la conseguente, oggettiva difficoltà di ottenere un percorso decisionale collaborativo e condiviso che, pure, mostra la sua assoluta rilevanza per la proiezione che le scelte nel settore hanno in termini di politica economica[4].
La delega, di cui si è appena detto, rappresenta peraltro una parte di una più ampia vicenda che sembra opportuno ricordare nei suoi tratti essenziali per dar conto di quanto rilevato sulla complessità e difficoltà dei processi decisionali, che possono determinare, come sembra si sia verificato, una “forzatura” delle forme procedimentali anche per l’incertezza del quadro costituzionale di riferimento, oggetto, sul punto, del recente intervento riformatore di cui alla legge costituzionale, approvata dalla Camera dei Deputati in data 12 aprile 2016 (recante “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”), peraltro non confermata dal referendum svoltosi il 4 dicembre 2016.
 
2. Il decreto legge 12 settembre 2014, n. 133.
L’antecedente della delega di cui sopra è rappresentato dal decreto legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito in legge 11 novembre 2014, n. 164, recante “Misure urgenti per l’apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l’emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive (“Sblocca Italia”)”.
L’art. 29 di tale decreto legge ha previsto che “al fine di migliorare la competitività del sistema portuale e logistico, di agevolare la crescita dei traffici delle merci e delle persone e la promozione dell’intermodalità nel traffico merci, anche in relazione alla razionalizzazione, al riassetto e all’accorpamento delle Autorità portuali esistenti, da effettuare ai sensi della legge n. 84 del 1994, è adottato, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, il piano strategico nazionale della portualità e della logistica. Lo schema del decreto recante il piano di cui al presente comma è trasmesso alle Camere ai fini dell’acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari. Il parere è espresso entro trenta giorni dalla data di assegnazione, decorsi i quali il decreto può essere comunque emanato”.
Si può subito dar conto di quanto in precedenza si notava sull’incertezza del quadro costituzionale di riferimento.
La materia di cui si discute è, infatti, quella dei “porti e aeroporti civili” che, ai sensi del vigente art. 117, comma 3, Cost., rientra nel catalogo della potestà legislativa concorrente. Tale materia, però, nel testo costituzionale novellato dalla più recente riforma veniva ad inserirsi nella potestà esclusiva statale.
Ebbene, il decreto legge 133/2014 dimostra l’incertezza del momento, giacché il “piano strategico nazionale della portualità e della logistica”, che si propone di sicuro come il documento fondamentale delle scelte politiche dell’intero paese in tale essenziale settore, è contemplato come atto esclusivamente statale.
Di qui il duplice profilo problematico da riferire a tale decreto legge in termini di legittimità costituzionale e di opportunità.
Il primo ha trovato una sua soluzione.
Il secondo è tutto da considerare anche alla stregua di quanto la complessiva vicenda offre all’osservatore.
 
3. Il piano strategico nazionale della portualità e della logistica.
Procedendo con ordine.
In applicazione del richiamato decreto legge n. 133/2014, viene elaborato il piano strategico nazionale della portualità che è approvato, nell’agosto 2015, con il previsto decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Parallelamente si svolge, però, un giudizio innanzi alla Corte Costituzionale sulla legittimità costituzionale della norma che tale previsione contempla[5].
Sulla base del ricorso regionale, infatti, il giudice delle leggi deve valutare se un intervento esclusivamente statale in un settore materiale, affidato alla potestà legislativa concorrente, sia conforme a Costituzione e se ciò possa essere giustificato dalla chiamata in sussidiarietà delle funzioni.
La Corte Costituzionale può fissare, così, alcuni punti di rilievo ricostruttivo generale.
Come detto, la disciplina di cui si discute rientra nella materia “porti e aeroporti civili”. Essa, peraltro, pur intervenendo in materia di potestà legislativa concorrente, detta una regolamentazione dettagliata.
La legittimità di un siffatto intervento normativo va, di conseguenza, ricondotta al principio, dalla Corte più volte riconosciuto, della chiamata in sussidiarietà, allorquando vi siano esigenze di esercizio unitario delle funzioni da consentire allo Stato di svolgerle e di disciplinarle con legge[6].
Ma la Corte Costituzionale sottolinea come l’applicazione di questo principio, che non si sottrae ad uno scrutinio stretto di proporzionalità, adeguatezza e ragionevolezza, debba comportare un congruo coinvolgimento delle Regioni[7]. Di qui la necessità che vi sia una partecipazione decisionale dell’ente territoriale[8].
Alla stregua di tale linea di ragionamento, che trova peraltro alcuni precedenti specifici ricordati dalla stessa Corte[9], il giudice costituzionale conclude per l’illegittimità costituzionale dell’art. 29, comma 1 del decreto legge n. 133/2014.
Da notare che, anche alla stregua dell’impostazione utilizzata dal ricorso regionale[10], la Corte Costituzionale, più volte, in motivazione richiama il meccanismo dell’intesa per ottenere il coinvolgimento regionale e che, nel decisum,  la dichiarazione di illegittimità costituzionale è riferita alla mancata previsione nella norma che “il piano strategico nazionale della portualità e della logistica sia adottato in sede di conferenza Stato-Regioni”[11].
La sentenza è, però, successiva alla conclusione del procedimento di adozione-approvazione dell’atto strategico e questo, naturalmente, si riflette sulle modalità di effettiva esecuzione della decisione del giudice costituzionale.
A stretto rigore, la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma fondante il potere deliberativo, con la connessa disciplina, avrebbe dovuto comportare la riedizione del potere medesimo. È inevitabile, infatti, che la volontà manifestata con l’atto già definito al solo livello statale, e formalizzato con il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’agosto 2015, non è stata il prodotto di un confronto e, quindi, di una concorde “adozione” da parte statale e regionale.
Comunque, per ottenere sul piano formale la correzione, in esecuzione della sentenza della Corte Costituzionale, si è proceduto ad una convocazione della Conferenza Stato-Regioni per raggiungere l’intesa ex post.
Alcuni elementi, a questo punto, vengono all’attenzione.
Innanzitutto, il c.d. “coinvolgimento” delle Regioni, ai fini dell’intesa, lungi dal rappresentare una forma di mera consultazione, esprime, come si dirà, una forte esigenza di contemperamento delle politiche nel settore. Esso, pertanto, evidenzia la necessità che le linee strategiche ed economiche, in un ambito di tale rilevanza, provengano anche dai territori per una sintesi a livello regionale.
Di poi, la stretta connessione che si viene a stabilire tra piano strategico e delega legislativa di cui alla legge n. 124/2015, in quanto il decreto legislativo da approvare è visto dalle Regioni – ormai fuori tempo per incidere sul processo volitivo alla base del piano strategico già chiuso – come strumento di partecipazione alla decisione, che la definitività del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri non sembra consentire.
Da ultimo, quale conseguenza inevitabile, le complessive incertezze, anche di carattere formale, che finiscono per caratterizzare la vicenda.
 
 
4. Piano strategico e decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 169.
Si vuole cominciare proprio da quest’ultimo punto.
Si è detto che quando interviene la sentenza della Corte Costituzionale, il piano strategico è stato definito nella sua struttura ed il procedimento si è concluso, essendovi stata l’approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’agosto 2015, ai sensi dell’art. 29 del d.l. n. 133/2014.
Il piano viene a questo punto, seppur completo e formalmente definito, inviato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti perché vi sia l’intesa in Conferenza permanente Stato-Regioni. Ed è in tale sede che emerge l’esigenza di esaminare tale atto congiuntamente al decreto legislativo in corso di elaborazione e riferito alla riorganizzazione delle autorità portuali[12].
Si verifica, in tal modo, una prima peculiarità. Si compensa, per dir così, l’intesa che doveva, ovviamente, precedere la definizione del piano e che viene assunta a sanatoria, ampliandola su altro versante di attività ed estendendola ad altro atto, decreto legislativo, per il quale l’intesa non è prevista ma è contemplato un parere in sede di conferenza unificata.
Questo dato è esplicitato in sede di Conferenza permanente nella richiamata adunanza del 31 marzo 2016, allorquando si dà conto che l’intesa deriva da una valutazione positiva delle Regioni sull’attività di concertazione con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti su due provvedimenti (decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e decreto legislativo) strettamente connessi tra loro e, di conseguenza, dalle risultanze della procedura di approvazione del decreto in tema di riorganizzazione delle autorità portuali.
Questo elemento, seppur da segnalare come, appunto, “peculiare” in un’osservazione del profilo formale, contiene una sua positività, in quanto può compensare un deficit partecipativo attraverso una decisione basata su una visione più ampia degli elementi di disciplina incidenti nel settore. Naturalmente occorre che si sia realizzata una tale correlazione tra gli atti in modo da consentire questa sorta di “compensazione”. Come si vedrà, qualche dubbio, invece, sembra sussistere al riguardo.
Sulla base di questa precisazione, si deve ancora notare, rimanendo sul piano formale, come l’intesa a sanatoria svolga, comunque, una funzione diversa rispetto a quella in sede di “adozione” di un atto, come ha richiesto la Corte Costituzionale nel disposto annullamento. Tra l’altro, essa è riferita, nel verbale, allo “schema” di decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, mentre quest’ultimo è stato già adottato. Ed è stata condizionata alla stregua di quanto contenuto in un allegato che riassume le posizioni delle Regioni partecipanti.
Non sembra fuori luogo la domanda sul reale valore di questo allegato in termini di contenuto del piano strategico, una volta che non risulta una modificazione dello stesso ed una conseguente riapprovazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che faccia proprio il nuovo testo.
Domanda che, per un verso, si riflette per un ulteriore profilo sulla idoneità di un’intesa in sanatoria che abbia queste caratteristiche e, per altro, pone dei dubbi anche sulla legittimità dell’atto amministrativo adottato sulla base di una disposizione legislativa annullata con sentenza additiva del giudice costituzionale.
 
5. Le indicazioni regionali.
Tutto quanto appena precede è, ancora di più, degno di attenzione osservando il contenuto delle indicazioni regionali.
Esse, lungi dal rappresentare istanze particolaristiche o comunque di limitata portata, hanno un contenuto di strategia economica di sicuro rilievo per il sistema paese, segnalando peculiarità che originano dai territori e si possono riflettere in termini di ulteriore qualità del piano strategico.
Non è, naturalmente, possibile dar conto delle singole proposte che provengono da ben 13 Regioni[13], espressione di realtà tanto diverse. Si può cercare, però, di enucleare alcuni punti che, con tutta evidenza, mostrano come nel settore il ruolo dell’ente regionale si mostri di non limitata rilevanza, anche ai fini di una necessaria coerenza della strategia nazionale con quella regionale[14].
In tale direzione, si pensi solo al rilievo dei corridoi della rete transeuropea dei trasporti. Con la necessità segnalata proprio dalle Regioni di una relazione tra i porti del Mediterraneo occidentale e le regioni dei Balcani. Opzione che comporta una esigenza di sistema tra porti, per ottenere il risultato di un flusso mari est-ovest[15].
O, anche, all’esigenza che, per rendere effettive le capacità commerciali correlate all’incremento di area di notevole rilevanza quanto a scambio merci, si proceda ad individuare piattaforme logistiche. La necessità, quindi, che vi sia uno sviluppo della retroportualità con la creazione di aree logistico-industriali per attività industriali, imprenditoriali, produttive e logistiche, zone franche e Distripark.
Di qui la richiesta promozione di distretti produttivi[16] formalmente riconosciuti che possano disporre di uno sbocco marittimo diretto sui mercati internazionali e di centri logistici per la lavorazione e manipolazione delle merci.
In tale direzione, accordi interregionali per una strategia e programmazione nei trasporti con centri intermodali di supporto alle aree portuali[17].
La visione di raccordi anche interregionali per un modello concertativo e di coordinamento delle politiche di sviluppo della Autorità di Sistema Portuale produce, così, proposte ulteriori che sono quelle dei distretti logistici di area vasta e strumenti decisionali di carattere generale[18].
Quanto precede costituisce, ovviamente, soltanto una enucleazione esemplificativa di elementi tratti da un assai articolato quadro di esigenze che i territori propongono in maniera coerente e tutte da riassumere in modelli di strategia generale. Notando che, in qualche caso, esse si sono esplicitate anche nella forma della modifica del piano[19], e/o in critiche all’impianto dell’intervento di disciplina[20], non vi è dubbio, comunque, che la rilevanza da riconoscere anche solo a quanto qui fatto emergere manifesta alcuni elementi.
Innanzitutto, come si diceva, che l’apporto regionale si mostra di rilievo.
Poi che non è dato comprendere quanto l’intesa condizionata, acquisita ex post, abbia effettivamente inciso sui contenuti dell’atto, costituito dal piano strategico approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2015.
Ancora, quanto l’operazione di valutazione congiunta – piano strategico-decreto legislativo – possa aver risolto le problematiche di mancata adozione del primo in sede di Conferenza.
Su quest’ultimo punto c’è un dato che si segnala.
Nella relazione illustrativa del decreto legislativo non vi sono riferimenti specifici al piano strategico del 2015 e su quanto accaduto successivamente[21].
Ma con ogni probabilità, al di là di tutto, lo stesso decreto legislativo, che pure ha subito non poche volte modifiche alla stregua delle osservazioni contenute nei pareri delle commissioni parlamentari, del Consiglio di Stato e della Conferenza unificata, non poteva dare risposte idonee.
L’organo di consulenza, difatti, dopo aver positivamente valutato la relazione di accompagnamento al decreto legislativo, perché offre una visione strategica ed operativa dell’intervento, coglie un dato e cioè che il “sistema mare” deve far tesoro della posizione geografica dell’Italia perché si ottenga il collegamento tra Oriente ed Europa. E che, perché si abbia un effettivo risultato di tal tipo, il decreto legislativo non sembra contenere gli elementi indispensabili, in quanto esso è circoscritto al momento della riorganizzazione e della nuova governance. Ed è da notare che nel parere reso, la Commissione speciale del Consiglio di Stato esprime l’auspicio che per la realizzazione degli scopi di vera riforma funzionale vi siano sedi normative ulteriori per affrontare quanto già delineato in sede di Conferenza Stato-Regioni[22].
Significativo, ancora, che il Consiglio di Stato ricordi, e faccia propri, molti dei temi proposti dalle Regioni, indicandoli espressamente, e cioè l’istituzione sul territorio nazionale di ambiti logistici di area vasta, che coinvolgano soggetti pubblici e privati e, in particolare, i gestori delle altre infrastrutture, ferroviarie stradali, aeroportuali; la possibilità di estendere alle aree retroportuali i regimi fiscali e doganali applicati ai porti; l’intervento ulteriore sulle norme concernenti il dragaggio.
E che, ancora, evidenzi la necessità che, per l’effettivo conseguimento degli obiettivi della riforma, “la riorganizzazione delle autorità portuali sulla base di un sistema integrato di più porti non si limiti a un mero accorpamento ‘aritmetico’ di enti di governo, ma si coniughi con una visione strategica di integrazione tra il settore portuale e quello della logistica, e con l’attribuzione dei necessari strumenti operativi e risorse”[23].
 
6. Osservazioni conclusive.
In definitiva, si può trarre un dato ricostruttivo sufficientemente conformato.
Le Regioni, nel settore in questione, hanno dimostrato di poter svolgere un ruolo rilevante.
La fase di possibile (ma non realizzata) transizione tra l’attuale previsione dell’art. 117 Cost. e quella della riforma costituzionale non approvata dal referendum ha probabilmente inciso sull’idea alla base della disciplina.
Le correzioni, imposte dall’intervento della Corte Costituzionale, sono state ottenute con schemi decisionali che hanno dato luogo ad aporie per adeguare il profilo formale-procedimentale ai vizi di legittimità costituzionale della disciplina.
Le insufficienze, peraltro, rimaste nella soluzione e l’esigenza, che si è segnalata, di ulteriori momenti regolativi attraverso uno schema coordinato di decisione, impongono di ritenere che uno spazio di presenza regionale vada preservato perché corrisponde ad una dimostrata, oggettiva, utilità.
Diversamente, si corre il rischio di complicare il percorso normativo, solo avviato e ancora da completare, con inevitabili riflessi negativi sulla “tenuta” di un “sistema” – quello portuale –  tanto delicato quanto essenziale.

Note

L'articolo Politiche statali e locali nel riordino del sistema portuale proviene da Giustamm.

Pres. F. Franconiero, Est. G. Manca

Sulla procedura di gara avviata da una società  in house che esercita il servizio di trasporto pubblico regionale ferroviario

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 2/2/2021 n.965 proviene da Giustamm.

Maddalena Filippi, Presidente, Filippo Dallari, Referendario, Estensore

Sulla competenza tariffaria dell’Autorità  di Regolazione dei Trasporti

Trasporti –  Liberalizzazione del settore dei trasporti ex art. 37 d.l. n. 201/ 2011 – Autorità  di Regolazione dei Trasporti (ART) – periodiche revisioni delle concessioni – competenza tariffaria – deve essere attivata.

La competenza tariffaria dell’Autorità  di Regolazione dei Trasporti (ART) deve essere attivata anche in occasione delle periodiche revisioni delle concessioni in essere, scaduto il singolo periodo regolatorio.

 
Pubblicato il 25/11/2020
N. 01128/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00981/2019 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 981 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società  Concessioni Autostradali Venete – CAV s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Botto e Raffaella Zagaria, con domicilio digitale presso l’avvocato Alessandro Botto come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Giuman in Venezia, Piazzale Roma, Santa Croce 466/G;
contro
Autorità  di Regolazione dei Trasporti e Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Venezia, piazza San Marco, 63;
nei confronti
Regione Veneto, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Zanlucchi, Ezio Zanon e Filippo Lattanzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Venezia, Cannareggio 23;
e con l’intervento di
Associazione Italiana Società  Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione, Maria Rita Silvestri e Davide Maresca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della delibera dell’Autorità  di Regolazione dei Trasporti (A.R.T.) del 19 giugno 2019, n. 67, recante approvazione del sistema tariffario di pedaggio relativo alla convenzione tra ANAS s.p.a. e CAV s.p.a., nonchè dell’allegato A e della relazione istruttoria;
– di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente e, per quanto occorrer possa, della deliberazione di A.R.T. del 18 febbraio 2019, n. 16, nonchè dell’Allegato A e della relazione illustrativa.
Per quanto riguarda i primi motivi aggiunti:
– della delibera dell’Autorità  del 19 giugno 2019, n. 67, di conclusione del procedimento avviato con delibera n. 16 del 2019 – Approvazione del sistema tariffario di pedaggio relativo alla Convenzione ANAS s.p.a. – Concessioni Autostradali Venete – CAV s.p.a., dell’Allegato A alla Delibera e della relazione istruttoria degli uffici relativa alla Delibera;
– di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente e, in particolare, per quanto occorrere possa: la delibera dell’Autorità  del 18 febbraio 2019, n. 16 “Sistema tariffario di pedaggio relativo alle concessioni di cui all’articolo 43 del d.l. 201/2011 come richiamato dall’articolo 37 del medesimo decreto. Avvio del procedimento”, l’allegato A alla Delibera 16 e la relativa relazione illustrativa;
– degli atti messi a disposizione della ricorrente a seguito dell’ordinanza TAR Veneto n. 1333 del 10 dicembre 2019 con la quale è stata disposta l’esibizione da parte di ART degli atti esplicativi della metodologia adottata per la determinazione del coefficiente di produttività  applicabile a CAV s.p.a..
Per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti:
– della delibera dell’Autorità  di Regolazione dei Trasporti (A.R.T.) del 19 giugno 2019, n. 67, recante approvazione del sistema tariffario di pedaggio relativo alla convenzione tra ANAS s.p.a. e CAV s.p.a., nonchè dell’allegato A e della relazione istruttoria Delibera e della relazione istruttoria degli uffici relativa alla Delibera;
– nonchè di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente e, in particolare, per quanto occorrere possa:
– – della delibera dell’Autorità  del 18 febbraio 2019, n. 16 “Sistema tariffario di pedaggio relativo alle concessioni di cui all’articolo 43 del d.l. 201/2011 come richiamato dall’articolo 37 del medesimo decreto. Avvio del procedimento“, dell’Allegato A alla Delibera 16 e della relativa relazione illustrativa;
– – degli atti messi a disposizione della ricorrente a seguito dell’ordinanza di questo T.A.R. n. 1333 del 2019 con la quale è stata disposta l’esibizione da parte di ART degli atti esplicativi della metodologia adottata per la determinazione del coefficiente di produttività  applicabile a CAV;
– – della relazione depositata da ART in data 1 luglio 2020, a seguito dell’ordinanza di questo T.A.R. n. 507 del 2020, con la quale è stata richiesta una documentata relazione descrittiva in merito alla specifica determinazione del coefficiente di produttività  X di CAV, nonchè chiarimenti circa il contestato profilo dei margini di incidenza sui costi di gestione.

Visti il ricorso, i primi motivi aggiunti, i secondi motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità  di Regolazione dei Trasporti, del Ministero delle Infrastrutture e della Regione Veneto;
Visto l’atto di intervento dell’Associazione Italiana Società  Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT)
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2020 il dott. Filippo Dallari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. La Società  Concessioni Autostradali Venete – CAV s.p.a. (di seguito CAV) è una società  pubblica, con capitale suddiviso in misura paritetica tra ANAS s.p.a. e la Regione Veneto, la cui funzione è quella di gestione del passante autostradale di Mestre (e, dal 2009, anche delle tratte autostradali già in concessione alla Società  delle Autostrade di Venezia e Padova) nonchè la realizzazione e gestione degli ulteriori investimenti di infrastrutturazione indicati dalla Regione Veneto, di concerto con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (MIT).
1.1. In data 30 gennaio 2009, ANAS s.p.a. (in qualità  di concedente) e CAV (in qualità  di concessionaria) sottoscrivevano la convenzione di concessione, approvata con decreto interministeriale n. 81 del 4 febbraio 2009, avente ad oggetto: – la gestione, compresa la manutenzione ordinaria e straordinaria, del passante autostradale di Mestre di complessivi Km 32,3; – la gestione delle tratte autostradali precedentemente affidate alla Società  delle Autostrade di Venezia e Padova s.p.a., a decorrere dalla data di scadenza della relativa concessione (30 novembre 2009).
1.2. In data 23 marzo 2010 le medesime parti sottoscrivevano la convenzione ricognitiva (in seguito Convezione) con cui modificavano il piano economico finanziario (PEF) e stabilivano il meccanismo di revisione annuale e quinquennale della tariffa.
Il rapporto di concessione veniva in particolare diviso in periodi di regolazione di cinque anni. Sei mesi prima della scadenza di ciascun periodo regolatorio le parti dovevano procedere all’aggiornamento del Piano Economico-Finanziario (PEF) e del Piano Finanziario-Regolatorio (PFR) e alla rideterminazione dei parametri tariffari.
1.3. In attuazione di tali disposizioni in data 26 giugno 2015, CAV sottoponeva al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – subentrato ad ANAS s.p.a. nella posizione di concedente – lo schema dell’aggiornamento del PEF e in data 8 agosto 2018 le parti sottoscrivevano un atto aggiuntivo, poi approvato in data 11 aprile 2019 con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) e registrato dalla Corte dei Conti in data 24 maggio 2019.
Con tale atto aggiuntivo le parti – CAV e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – modificavano il contenuto dell’art. 11 “Piano Economico-Finanziario e Piano Finanziario-Regolatorio” e dell’art. 15 “Formula revisionale della tariffa media ponderata“, articolando così¬ il meccanismo tariffario applicabile ai futuri aggiornamenti del PEF.
1.4. In attuazione della modificazione del testo degli artt. 37 e 43 del d.l. n. 201 del 2011, di cui all’art. 16, comma 1, del d.l. n. 109 del 2018, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 130 del 2018 (di seguito novella del 2018), con Delibera n. 16 del 2019, ART:
– avviava “un procedimento, che si concluderà  con pìù deliberazioni finali, volto a stabilire il sistema tariffario di pedaggio basato sul metodo del price cap e con determinazione dell’indicatore di produttività  X a cadenza quinquennale, descritto nell’allegato A alla presente delibera, per ciascuna
delle concessioni ivi richiamate in Appendice“;
– indiceva una consultazione pubblica in ordine al sistema tariffario di pedaggio;
Nell’allegato A della delibera venivano indicati i rapporti concessori interessati, tra cui quello concluso da CAV e dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
1.5. Nel corso del procedimento CAV presentava le proprie osservazioni con cui contestava sia la mancanza dei presupposti giuridici e fattuali per l’esercizio dei poteri regolatori, sia l’irragionevolezza delle scelte compiute. In particolare evidenziava:
– l’ambiguità  delle previsioni della novella legislativa del 2018 che non consentirebbe così¬ chiaramente ad ART di intervenire sulle concessioni in essere i cui aggiornamenti o revisioni non comportano variazioni o modificazioni al piano degli investimenti o ad aspetti di carattere regolatorio a tutela della finanza pubblica;
– l’irragionevolezza della scelta di individuare per tutti i concessionari autostradali un unico regime tariffario basato su criteri uniformi, che non terrebbe conto in alcun modo delle peculiarità  di CAV;
– l’illogicità  e non proporzionalità  della misura adottata da ART che si porrebbe in contrasto con i principi di certezza del diritto, tutela del legittimo affidamento riposto da CAV nella stabilità  del regime contrattuale posto a base delle valutazioni di convenienza e di fattibilità  dell’iniziativa economica intrapresa e degli investimenti concordati;
– violazione del Codice dei contratti pubblici in materia di allocazione dei rischi, posto che la determinazione di contenere gli eventuali extra profitti a favore di CAV contrasta con l’art. 178, il quale assumerebbe che il rischio operativo assunto dal concessionario possa (almeno in potenza) essere compensato dalla possibilità  di conseguire eventuali extra-profitti.
1.6. A conclusione del procedimento ART adottava la Delibera n. 67 del 19 giugno 2019, in questa sede impugnata, con la quale veniva rimodulato il meccanismo di determinazione delle tariffe in base al citato metodo del price cap e veniva determinato l’indicatore di produttività  X – di riduzione dei costi della ricorrente – nella percentuale del 5,13% per ciascun anno del periodo regolatorio, richiedendo quindi a CAV di ridurre i propri costi a regime (Cfr. Allegato A alla Delibera, pag. 21) del 23,13% nell’arco dei successivi 5 anni.
2. Con ricorso notificato in data 16/17/18 settembre 2020 e depositato in data 23 settembre 2020, CAV ha impugnato la delibera n. 67 del 2019 e gli atti del relativo procedimento di adozione, proponendo i seguenti motivi.
I – Illegittimità  della Delibera e degli altri provvedimenti impugnati per violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 2, lett. g) e dell’art. 43 del D.L. 201/2011, come modificati dalla Novella Legislativa, nonchè dell’art. 178 del Codice Appalti. Violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 della
Costituzione. In via subordinata, illegittimità  derivata della Delibera per illegittimità  costituzionale dell’art. 37, comma 2, lett. g) dell’art. 43 del D.L. 201/2011, come modificati dalla Novella Legislativa, per contrasto con gli artt. 2, 3, 41 e 97 della Costituzione.
Con la delibera n. 67 del 2019 ART avrebbe posto in essere una revisione unilaterale e retroattiva dell’assetto del rapporto contrattuale cristallizzato nella Convenzione (artt. 11 e 14-7), incidendo sugli specifici impegni già assunti da CAV sia nei confronti del Concedente che verso terzi.
Tale modifica del rapporto contrattuale impedirebbe a CAV di acquisire il corrispettivo convenuto e di assolvere quindi i propri scopi statutari.
L’interpretazione secondo cui la novella legislativa del 2019 consentirebbe ad ART di incidere in modo unilaterale e retroattivo sui rapporti in essere sarebbe costituzionalmente illegittima, ponendosi in contrasto con i principi di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di libertà  di iniziativa economica.
La misura assunta, con il dichiarato obiettivo di rendere omogenea per tutti i concessionari autostradali la formula tariffaria basata sul metodo del price cap, sarebbe “irragionevole e sproporzionata, posto che non tiene debitamente conto (come, invece, avrebbe dovuto fare) delle peculiarità  di CAV (la sua natura, le sue finalità , la sua organizzazione)” e non realizzerebbe un ragionevole bilanciamento tra gli interessi coinvolti.
Tale modifica peraltro non sarebbe stata prevedibile.
In subordine, per l’ipotesi in cui si ritenesse corretta l’interpretazione della novella legislativa, la ricorrente ha chiesto che venga sollevata incidentalmente questione di legittimità  costituzionale per violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost..
II – Illegittimità  della Delibera e di tutti i provvedimenti impugnati per violazione dei principi europei di certezza del diritto, legittimo affidamento e di tutela del mercato interno. Violazione degli artt. 63 e 49 del TFUE. In via subordinata, illegittimità  della Delibera per illegittimità  derivata dalla incompatibilità  dell’art. 37, comma 2, lett. g) dell’art. 43 del D.L. 201/2011, come modificati dalla Novella Legislativa, per contrasto con gli artt. 63 e 49 del TFUE e dei principi di certezza del diritto, del legittimo affidamento e della tutela del mercato interno.
L’interpretazione della novella normativa da parte di ART – sostiene la società  ricorrente – si porrebbe in contrasto con i principi e le norme sopra citate dell’ordinamento europeo. L’imposizione, in via unilaterale, di una modifica all’assetto dei rapporti convenzionalmente regolati tra CAV ed il Concedente si tradurrebbe in una violazione dei principi dell’ordinamento economico dell’Unione, di tutela del legittimo affidamento e del principio pacta sunt servanda.
Ciò troverebbe conferma nel procedimento di infrazione IP/08/1521 avviato dalla Commissione dell’Unione Europea.
In via subordinata, per l’ipotesi in cui si ritenesse corretta l’interpretazione della novella legislativa, la ricorrente ha chiesto la disapplicazione delle norme stesse in ragione della prevalenza dell’ordinamento europeo sulle norme di diritto interno con esso contrastanti ovvero il rinvio alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea della questione di compatibilità  europea di tali norme con i principi europei di certezza del diritto, del legittimo affidamento e della tutela del mercato interno in riferimento agli artt. 49 e 63TFU.
III – Illegittimità  della Delibera e degli altri provvedimenti impugnati per violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 2, lett. g) e dell’art. 43 del D.L. n. 201/2011, così¬ come modificati dalla Novella Legislativa. Eccesso di potere per illogicità  e contraddittorietà .
La ricorrente evidenzia che, al momento dell’entrata in vigore del d.l. 109 del 2018 (29 settembre 2018), CAV e il Concedente avevano già sottoscritto l’atto aggiuntivo che recepiva gli accordi raggiunti tra le parti sulla modifica di talune previsioni contrattuali di cui alla Convenzione e sul conseguente aggiornamento del PEF per il periodo regolatorio 2015-2019; la procedura di approvazione del PEF non sarebbe stata formalmente conclusa solo in ragione dei ritardi dell’Amministrazione, non addebitabili a CAV che avrebbe invece adempiuto tempestivamente. Il rapporto concessorio di CAV sarebbe, quindi, sottratto dall’ambito di applicazione della novella normativa.
IV – Illegittimità  della Delibera e degli altri provvedimenti impugnati per violazione e falsa applicazione degli artt. 37, comma 2, lett. g) e 43 del D.L. n. 101/2011 come modificati dalla Novella Legislativa. Eccesso di potere per falso presupposto e incompetenza.
In base all’art. 43 del d.l. n. 101 del 2011, per quanto riguarda le concessioni in essere, ART dovrebbe intervenire su richiesta del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti esprimendo un parere – caso per caso in relazione alla singola concessione – all’interno di un procedimento di aggiornamento o di revisione già avviato; nella fattispecie in esame ART avrebbe invece adottato in via autonoma un atto di regolazione generale, stabilendo un sistema tariffario omogeneo per le diverse concessioni in essere.
V – Illegittimità  della Delibera e degli altri provvedimenti impugnati per violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 2, lett. g), del D.L. n. 201/2011, come modificato dalla Novella Legislativa. Sulla carenza di potere dell’ART a modificare il sistema tariffario della ricorrente, già basato sul price cap.
La Convenzione in questione – si sostiene – già prevedeva un modello tariffario basato sul price cap e tale modello era già stato oggetto di aggiornamento. Con la delibera impugnata ART avrebbe erroneamente ritenuto di dover applicare un sistema tariffario omogeneo per tutte le concessioni autostradali e in tal modo non avrebbe tenuto conto delle peculiarità  che contraddistinguevano le singole concessioni autostradali e che richiedevano una valutazione specifica per evitare risultati – come nel caso di specie – illogici.
VI – Illegittimità  della Delibera e degli altri provvedimenti impugnati per carenza di istruttoria e di motivazione con riguardo all’indicatore di efficienza X. Sulla carenza delle informazioni rese disponibili ai destinatari dei provvedimenti impugnati.
ART avrebbe stabilito per CAV un coefficiente di produttività  pari al 5,13% annuo, con conseguente obbligo di ridurre i propri costi di produzione del 23,13% nell’arco dei 5 anni del prossimo periodo, senza dare evidenza delle metodologie seguite per arrivare a tale irragionevole e sproporzionato risultato, improbabile se non impossibile da raggiungere, a meno di non procedere con drastici tagli alle spese di manutenzione e ai costi del personale.
3. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e ART si costituivano in giudizio, contestando nel merito le censure proposte da parte ricorrente ed eccependo in via preliminare il difetto di competenza del Giudice adito.
Si costituivano altresì¬ in giudizio l’interveniente ad adiuvandum Associazione Italiana Società  Concessionarie Autostrade e Trafori (AISCAT) e la Regione Veneto le quali, invece, insistevano per l’accoglimento del ricorso, rimarcando la fondatezza dell’impugnazione.
4. Questa Sezione, con ordinanza n. 421 del 4 ottobre 2019, confermata la competenza del Tribunale adito, respingeva la domanda cautelare di sospensione proposta dal ricorrente per difetto del requisito del periculum in mora, e con ordinanza n. 333 del 10 dicembre 2019 accoglieva in parte l’istanza di accesso agli atti avanzata da CAV, ordinando l’esibizione, in forma anonimizzata, ovvero in forma aggregata, dei documenti relativi ai dati, ai criteri e alle modalità  di calcolo in base ai quali ART è giunta ai risultati contestati.
5. A seguito dell’accesso ai citati documenti, parte ricorrente ha proposto un primo ricorso per motivi aggiunti deducendo un’ulteriore censura.
Illegittimità  della Delibera e degli altri provvedimenti impugnati per eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche: illogicità , irragionevolezza, difetto dei presupposti, non proporzionalità , violazione di legge, sviamento.
L’impostazione metodologica seguita da ART avrebbe portato ad un coefficiente di produttività  del tutto sproporzionato e disancorato dalla situazione reale di CAV. ART non avrebbe considerato le peculiarità  di CAV e avrebbe imposto una riduzione dei costi così¬ significativa da risultare di impossibile implementazione alla luce del modello organizzativo della ricorrente. ART avrebbe imposto a CAV di comprimere alcune voci di costo che – stante l’esistenza di vincoli fattuali, normativi e regolatori – non potrebbero essere in realtà  ridotte.
In ordine al metodo applicato in particolare la ricorrente lamenta che ART: – avrebbe utilizzato parametri e variabili non attinenti ai fattori che realmente incidono sui costi di gestione di CAV; – avrebbe applicato 16 modelli statici differenti facendo successivamente una media, mentre in un procedimento analogo ARERA aveva privilegiato una scelta pìù prudenziale, attestandosi sul valore pìù basso; – avrebbe erroneamente utilizzato ai fini della determinazione dei coefficienti X il modello utilizzato dalla Delibera n. 70/2016 per l’individuazione degli ambiti ottimali di gestione del servizio, mentre sarebbe stato necessario integrare tale modello con studi ingegneristici di carattere bottom-up.
6. Depositate memorie e repliche, all’esito dell’udienza pubblica del 20 maggio 2020, con ordinanza istruttoria n. 507 del 12 giugno 2020, “Rilevato che con il sesto motivo del ricorso principale e con l’unica censura del ricorso per motivi aggiunti, la società  ricorrente contesta la quantificazione del coefficiente di produttività  X, lamentando che l’Autorità  di Regolazione dei Trasporti avrebbe determinato tale coefficiente in modo ‘disancorato dalla situazione reale di CAV’, senza tenere conto ‘della reale dimensione dei fattori che condizionano in concreto i costi di gestione di CAV’ e della possibilità  della società  ricorrente ‘di implementare, alla luce del proprio modello organizzativo’, tale riduzione dei costi“, questa Sezione ha richiesto ad ART “una documentata relazione descrittiva in merito alla specifica determinazione del coefficiente di produttività  X di CAV nonchè chiarimenti circa il contestato profilo dei margini di incidenza sui costi di gestione“.
7. In ottemperanza a tale ordinanza in data 1 luglio 2020 ART produceva la relazione richiesta con cui, senza tornare sui profili già esposti in precedenza, evidenziava in particolare quanto segue:
a) che la gestione di CAV è gravemente inefficiente;
b) che è stata utilizzata la metodologia SFA (stochastic frontier analysis), mediante un raffronto dei costi e delle caratteristiche di CAV con quelli delle altre società  concessionarie autostradali, tenendo anche conto di fattori distintivi di carattere tecnico-economico, quali: – la percentuale di rete a tre o pìù corsie (che fornisce maggiori informazioni sulla reale estensione della rete gestita); – la percentuale di rete con opere maggiori [(km di gallerie + km di ponti e viadotti)/lunghezza di rete], che fornisce ulteriori informazioni sulla eventuale complessità  aggiuntiva della rete gestita; – l’indice di stato della pavimentazione (IPAV); la percentuale di anni residui della concessione, per tenere conto degli ammortamenti; – il rapporto debito/equity, per tenere conto dell’esposizione debitoria;
c) in ordine ai margini di incidenza dei costi di gestione: – che il coefficiente di efficientamento determinato andrebbe ad incidere sui soli costi operativi, non sui costi di capitale; – che è stato previsto un meccanismo di salvaguardia per le opere realizzate o in corso di realizzazione (Misura n. 17); – che l’Allegato A alla delibera n. 67 del 2019, fermo restando il valore della percentuale complessiva di recupero di efficienza produttiva, consente di determinare con il Concedente un arco temporale di riferimento, per il calcolo dell’indicatore di produttività  annuale, pìù lungo del quinquennio regolatorio, anche sino al termine finale della concessione.
8. A seguito di tale deposito, la ricorrente proponeva un secondo ricorso per motivi aggiunti con cui impugnava la citata relazione di ART deducendo le seguenti censure.
I – Illegittimità  dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare: difetto di motivazione o, comunque, illogicità  e irragionevolezza della stessa; travisamento ed erronea valutazione dei fatti; difetto di istruttoria; non proporzionalità ; violazione di legge; sviamento. La Relazione ART non risponde alla richiesta di chiarimenti di cui all’Ordinanza n. 507/2020.
ART non avrebbe adempiuto all’ordinanza istruttoria: la relazione sarebbe infatti incentrata sulla pretesa inefficienza di CAV e non sul metodo di determinazione del coefficiente di produttività  X.
La Gestione di CAV, peraltro, non sarebbe inefficiente essendo caratterizzata: – da un rapporto debito/equity maggiore rispetto a quello di altri concessionari autostradali; – da una elevata percentuale di rete con 3 o pìù corsie ed essendo la tratta vicina a centri urbani.
II – Illegittimità  dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare: falsità  del presupposto; travisamento ed erronea valutazione dei fatti; difetto di istruttoria; difetto di motivazione o, comunque, illogicità  e irragionevolezza della stessa; non proporzionalità ; violazione di legge; sviamento. La Relazione ART conferma che l’istruttoria è stata effettuata sulla base di dati ed elementi di fatto errati.
L’istruttoria effettuata da ART sarebbe basata su dati e informazioni errati che non rispondono alla realtà  dei fatti e che, quindi, falsano il confronto con gli altri concessionari. In particolare: – con riferimento al costo del personale non si specifica come tali costi sono stati calcolati; – con riferimento agli altri costi operativi per chilometro di rete, ART non indicherebbe quali costi sono stati compresi in questa voce; – con riferimento all’incremento di utili, diversamente da quanto ritenuto da ART il sistema tariffario vigente non consentirebbe di trasferire totalmente sull’utenza finale l’aumento dei costi di gestione, tramite l’aumento delle tariffe; con riferimento al confronto agli ammortamenti unitari e agli oneri finanziari, quest’ultimo non sarebbe rilevante ai fini delle analisi relative all’efficienza; con riferimento ad ulteriori voci di costo, il costo dei buoni taxi riguarderebbe anche “l’acquisto, la manutenzione, il noleggio di autovetture” e il costo del personale non supererebbe i limiti previsti dalle direttive regionali in materia di personale, che non sarebbero applicabili in quanto la società  non sarebbe controllata dalla Regione.
III – Illegittimità  dei provvedimenti impugnati per eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare: difetto di motivazione o, comunque, illogicità  e irragionevolezza della stessa; travisamento ed erronea valutazione dei fatti; difetto di istruttoria; contraddittorietà  intrinseca del provvedimento e con altri provvedimenti; non proporzionalità ; violazione di legge; sviamento. La Relazione ART dimostra che l’efficientamento richiesto dall’Autorità  è impossibile.
CAV si troverebbe nell’impossibilità  oggettiva di comprimere i costi nella misura imposta da ART.
Alcun rilievo avrebbe in tal senso la facoltà  di concordare con il Concedente il prolungamento del periodo di riferimento in cui operare la riduzione dei costi (facoltà  prevista dall’Allegato A della delibera impugnata), trattandosi di misura che incide esclusivamente in termini di gradualità .
9. Depositate le memorie e le repliche, all’udienza pubblica del 7 ottobre 2020, la ricorrente e la Regione Veneto insistevano perchè venisse disposta verificazione per accertare la correttezza del metodo applicato da ART ai fini della determinazione del coefficiente di produttività  X applicabile a CAV e la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Le impugnazioni proposte da parte ricorrente si fondano su due ordini di censure: il primo è diretto a contestare la possibilità  stessa – l’an del potere – di ART di incidere unilateralmente sulla concessione in essere di CAV; con il secondo ordine di censure, invece, viene contestato il quomodo dell’intervento di ART che avrebbe portato all’imposizione di una riduzione dei costi non proporzionata, senza tenere conto delle specificità  di CAV e della difficoltà -impossibilità  del conseguimento di tale risultato.
1.1. Il primo ordine di censure (motivi primo, secondo, terzo e quarto del ricorso principale) è infondato.
L’art. 37, comma 2, del d.l. n. 201 del 2011, convertito con modificazioni, dalla legge n. 214 del 2011, nel testo originario, nel determinare i poteri di regolazione di ART, alla lett. g) stabiliva che, con particolare riferimento al settore autostradale, l’Autorità  provvede “a stabilire per le nuove concessioni sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell’indicatore di produttività  X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione”.
L’art. 43, commi 1 e 2, del medesimo decreto legge – sia nel testo originario che nel testo attualmente vigente – invece disciplina il procedimento di aggiornamento-revisione delle concessioni autostradali vigenti.
Con l’art. 16, comma 1 lett. a), del d.l. 109 del 2018, convertito con modificazioni, dalla legge n. 130 del 2018 si è stabilito che: “all’articolo 37, comma 2, lettera g), dopo le parole ‘nuove Concessioni’, sono inserite le seguenti: ‘nonchè per quelle di cui all’articolo 43, (comma 1 e, per gli aspetti di competenza, comma 2)‘.
Con la novella del 2018 il potere di regolazione di ART in ordine ai sistemi tariffari, originariamente previsto per le sole nuove concessioni, è stato esteso alle concessioni in essere (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 1 febbraio 2019, n. 117).
Da tale complessivo quadro normativo, per quanto non perfettamente coordinato, deve quindi concludersi che ART sia il soggetto a cui è specificamente attribuita la funzione di stabilire i sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell’indicatore di produttività  X, sia in relazione alle nuove concessioni che in relazione alle concessioni in essere, nell’ambito del procedimento di aggiornamento-revisione delle stesse.
Tale conclusione, peraltro coerente con le prerogative e con le finalità  che hanno portato alla istituzione di ART, ha ricevuto l’espresso avvallo anche della Corte dei Conti: “Infatti, l’art. 16, comma 1, del d.l. 28 settembre 2018, n. 109, conv. dalla l. 16 novembre 2018, n. 130, ha esteso le competenze dell’Autorità  di regolazione dei trasporti nella determinazione degli schemi tariffari dalle sole nuove concessioni anche a quelle vigenti; pertanto, l’Autorità  ha provveduto, nel giugno del 2019, a predisporre il nuovo sistema tariffario unico di pedaggio al fine di ridurre la remunerazione del capitale investito, introdurre parametri di efficienza pìù stringenti, restituire parte dei ricavi generati dal traffico oltre le previsioni e indurre al pagamento di penali per i ritardi negli investimenti” (cfr. Corte conti, Deliberazione 18 dicembre 2019, n. 18/2019/G).
1.2. Infondato è altresì¬ l’assunto della ricorrente secondo cui il potere di ART di intervenire sulle tariffe sarebbe circoscritto ai procedimenti di aggiornamento-revisione di cui al comma 1 del richiamato art. 43 e non a quelli di cui al comma 2 del medesimo articolo.
Infatti, come anticipato, l’art. 37 del d.l. n. 201 del 2011, nella versione attualmente vigente, richiama sia il comma 1 sia il comma 2 dell’art. 43 del medesimo decreto legge, che disciplinano gli aggiornamenti e le revisioni delle convenzioni autostradali laddove comportino variazioni o modificazioni al piano degli investimenti (art. 43, comma 1) ovvero anche qualora non comportino dette variazioni e siano approvate in forza della fisiologica procedura di revisione del periodo regolatorio (art. 43, comma 2) (T.A.R. Valle D’Aosta, 26 giugno 2020, n. 21).
In definitiva, a seguito della citata novella legislativa del 2018 la competenza tariffaria di ART deve essere attivata anche in occasione delle periodiche revisioni delle concessioni in essere, scaduto il singolo periodo regolatorio.
1.3. Infondata è la censura (dedotta con il terzo motivo di ricorso) secondo cui la deliberazione impugnata non sarebbe applicabile alla concessione di CAV in quanto alla data di entrata in vigore della stessa la ricorrente aveva già avviato il provvedimento di revisione-aggiornamento, sottoscrivendo anche l’atto aggiuntivo.
Il procedimento in questione, infatti, riguardava il periodo concessorio 2015-2019 mentre la delibera impugnata produce effetti a decorrere dall’anno 2020.
Va rilevato inoltre come il mancato perfezionamento del citato procedimento di revisione-aggiornamento della concessione, avviato da CAV, non sia dovuto all’inerzia dell’Amministrazione, bensì¬ alla necessità  stessa di attendere la conclusione del procedimento di revisione del modello tariffario avviato con la deliberazione di ART n. 16 del 18 febbraio 2019.
Invero sarebbe stato del tutto irragionevole procedere all’aggiornamento della convezione senza adeguarla al nuovo modello tariffario, posticipando di molti anni l’attuazione della riforma introdotta con la novella del 2018.
1.4. Infondata è la censura (dedotta con il quarto motivo di ricorso) con cui la ricorrente lamenta che, in base all’art. 43 del d.l. n. 101 del 2011, ART avrebbe dovuto esclusivamente esprimere un parere su richiesta del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in ordine alle singole concessioni e non adottare in via autonoma un atto di regolazione generale, stabilendo un sistema tariffario omogeneo per le diverse concessioni in essere.
Come si è già evidenziato, infatti, in base all’art. 37, comma 2, lett. g), come novellato nel 2018, è ART il soggetto a cui spetta delineare il sistema tariffario e la deliberazione impugnata deve ritenersi l’atto conclusivo del procedimento di regolazione prodromico alla successiva attivazione del procedimento attuativo di revisione-aggiornamento delle singole concessioni.
Che ART sia tenuta a stabilire i sistemi tariffari delle convenzioni autostradali in essere oggetto di aggiornamento o revisione e non sia titolare di una mera funzione consultiva è stato infine definitivamente confermato dall’art. 13, comma 3 del d.l. 30 dicembre 2019, n. 162 (cd. decreto milleproroghe) convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2020, n. 8, ai sensi del quale: “Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali relative all’anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari predisposti in conformità  alle delibere adottate ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall’Autorità  di regolazione dei trasporti di cui all’articolo articolo 37 del decretolegge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il 30 marzo 2020 i concessionari presentano al Concedente le proposte di aggiornamento dei piani economico finanziari, riformulate ai sensi della predetta normativa, che annullano e sostituiscono ogni precedente proposta di aggiornamento. L’aggiornamento dei piani economici finanziari presentati nel termine del 30 marzo 2020 è perfezionato entro e non oltre il 31 luglio 2020“.
1.5. Deve altresì¬ escludersi la non manifesta infondatezza delle questioni, proposte in via subordinata dalla ricorrente, di illegittimità  costituzionale e di non conformità  comunitaria del richiamato art. 37, come novellato nel 2018, in relazione ai principi di certezza del diritto, di tutela dell’affidamento e di libertà  di iniziativa economica.
Pur nella diversità  del linguaggio e dei percorsi, sia la Corte costituzionale (ex multis: Corte cost., 31 marzo 2015, n. 56; 22 ottobre 2010, n. 302) che la Corte di Giustizia, hanno escluso una assoluta immodificabilità  della disciplina pro futuro dei rapporti di durata, sottoponendo tuttavia tali interventi ad un sindacato di ragionevolezza – secondo il lessico della Corte costituzionale – e di proporzionalità  – secondo il lessico della Corte di giustizia – che implicano una valutazione in concreto della prevedibilità  e delle finalità  delle modifiche apportate.
E la novella del 2018, anche sotto il profilo della prevedibilità  e della finalizzazione della disciplina, non può in alcun modo ritenersi irragionevole o non proporzionata.
Il potere regolatorio attribuito dall’art. 37, comma 2, lett. g), del d.l. n. 101 del 2011 come novellato nel 2018 non è diretto a produrre effetti retroattivi, bensì¬Â pro futuro – in quanto riguarda esclusivamente gli sviluppi successivi della concessione – ed incide su di un rapporto consensuale di indubbia natura pubblicistica – in quanto si tratta di una concessione di servizio pubblico con cui viene affidata la gestione di un bene comune di rilievo strategico – di durata particolarmente lunga e connotata da rilevantissimi profili di interesse generale.
Per quanto le direttive comunitarie e il d.lgs. n. 50 del 2016 parifichino, sotto vari aspetti, le concessioni di servizi agli appalti ai fini della disciplina sull’evidenza pubblica, non par dubbio che gli atti di affidamento di tali concessioni non possano essere qualificati come meri atti negoziali di diritto privato, ma conservino un carattere intrinsecamente pubblicistico, con ogni conseguenza in ordine al relativo regime giuridico.
Peraltro, per i rapporti di lunga durata l’ordinamento da tempo (art. 216 del d.lgs. n. 50 del 2016; art. 143, comma 8, del d.lgs. n. 163 del 2006; art. 6, comma 4, della legge n. 537 del 1993) impone l’introduzione di meccanismi di adeguamento delle condizioni negoziali per garantire la conservazione del livello qualitativo delle prestazioni e la stessa concessione di CAV prevede un procedimento di revisione-aggiornamento del rapporto.
Per queste tipologie di rapporti il principio di immodificabilità  unilaterale del contratto incontra delle deroghe e, trattandosi di rapporti intrinsecamente pubblicistici, non possono in ogni caso in radice escludersi facoltà  di intervento successivo da parte dell’Amministrazione, da esercitarsi tuttavia nel rispetto del necessario bilanciamento con le esigenze di tutela del legittimo affidamento dei privati coinvolti.
Quanto alle finalità  della novella legislativa, come evidenziato dalle resistenti, deve rimarcarsi che le disfunzioni del sistema delle concessioni autostradali e, in particolare, dei relativi modelli tariffari (andamento positivo degli utili combinato ad aumenti tariffari, a mancati investimenti programmati, e in definitiva ad extraprofitti non tradottisi in benefici per l’utenza), sono state ampiamente riconosciute e stigmatizzate anche dalla Corte dei Conti (Corte dei Conti, Sez. Centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, Deliberazione 18 dicembre 2019, n. 18/2019/G, cit.).
Pertanto, non può ritenersi irragionevole nè imprevedibile che il legislatore abbia inteso porre riparo a tali disfunzioni, imponendo l’applicazione del modello del price cap, giudicato idoneo a contemperare efficienza allocativa ed incentivi all’efficienza produttiva, in modo da garantire l’efficientamento in un settore sostanzialmente monopolistico, nel presupposto che i benefici in termini di minori costi possano tradursi in tariffe pìù basse per i consumatori.
Ciò peraltro in attuazione delle chiare indicazioni in tal senso delle istituzioni euro unitarie.
Determinante ai fini del vaglio della ragionevolezza-proporzionalità  della novella legislativa del 2018 risulta peraltro la considerazione che il potere di incisione sulle concessioni in essere sia stato attribuito ad un soggetto terzo – indipendente – dotato di elevatissime competenze specialistiche sulla base di valutazioni oggettive di carattere tecnico.
In definitiva le questioni di legittimità  costituzionale e di conformità  euro unitaria sollevate dalla ricorrente risultano manifestamente infondate.
Tuttavia la necessità  di garantire l’effettività  del controllo di ragionevolezza-proporzionalità  in concreto imposto dalla Corte costituzionale e dalla Corte di Giustizia in relazione alla norma attributiva del potere, richiede un sindacato stretto anche in ordine alla legittimità  del provvedimento attuativo.
Alla luce dei principi costituzionali ed euro unitari di certezza del diritto, di tutela del legittimo affidamento e di libertà  di iniziativa economica, la ragionevolezza e la proporzionalità  del provvedimento attuativo deve essere valutata, tenendo conto del fatto che la delibera di ART interviene su di un rapporto convenzionale in essere da cui derivano ulteriori vincoli di fatto, giuridici ed economici con i terzi.
2. Con il secondo ordine di censure, come si è detto, parte ricorrente lamenta che la riduzione dei costi sarebbe stata determinata da ART in modo irragionevole – non proporzionato – sulla base di un metodo non corretto, senza tenere conto delle specificità  di CAV e della difficoltà -impossibilità  del conseguimento di tale risultato (quinto motivo di ricorso, motivo unico del primo ricorso per motivi aggiunti e terzo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti).
Tale secondo ordine di censure va condiviso esclusivamente nei limiti di seguito indicati.
2.1. Deve in primo luogo respingersi l’eccezione preliminare, dedotta dalle resistenti, di tardività  delle censure in esame per il fatto che il metodo di calcolo dell’indice di produttività  X sarebbe stato già determinato nelle deliberazioni n. 70 del 2016 e n. 16 del 2019 non impugnate tempestivamente.
L’eccezione non coglie nel segno in quanto la deliberazione n. 70 del 2016 aveva ad oggetto l’individuazione degli ambiti ottimali di gestione del servizio – non la determinazione del coefficiente di produttività  X – mentre la deliberazione n. 16 del 2019, in quanto atto di avvio del procedimento, privo di effetti provvedimentali, non era autonomamente lesiva.
2.2. Infondata è la censura diretta a contestare il metodo tecnico-matematico utilizzato dall’Amministrazione per determinare i costi efficienti di riferimento sulla base dei quali individuare il fattore di produttività  X.
La giurisprudenza amministrativa è costante nel ritenere che gli atti dell’Autorità  “sono normalmente espressione di valutazioni tecniche e conseguentemente suscettibili di sindacato giurisdizionale, in applicazione di criteri intrinseci al settore che viene in rilievo, esclusivamente nel caso in cui l’Autorità  abbia effettuato scelte che si pongono in contrasto con quello che può essere definito principio di ragionevolezza tecnica“. Si è aggiunto che “non è sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto non è consentito al giudice amministrativo – in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri – sostituire proprie valutazioni a quelle effettuate dall’Autorità ” (Cons. Stato, sez. VI, 2 maggio 2012, n. 2521. Conformi ex multis: Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2014, n. 6041).
Il Giudice amministrativo ha un potere di cognizione piena dei fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato, “ma quando in siffatti profili tecnici siano coinvolti valutazioni ed apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di opinabilità  – come ad esempio nel caso della definizione di mercato rilevante nell’accertamento di intese restrittive della concorrenza o di abusi di posizione dominante – detto sindacato, oltre che in un controllo di ragionevolezza, logicità  e coerenza della motivazione del provvedimento impugnato, è limitato alla verifica che quel medesimo provvedimento non abbia esorbitato dai margini di opinabilità  sopra richiamati, non potendo il giudice sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’Autorità  Garante ove questa si sia mantenuta entro i suddetti margini (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2016, n. 2947).
Ciò a fortiori nell’ambito dell’attività  regolatoria, specificamente attribuita ad un soggetto – come nel caso di ART – dotato di indubbie caratteristiche di indipendenza e di competenza tecnica e ove vi sono maggiori margini di opinabilità .
Nel caso di specie il metodo utilizzato da ART è il frutto di una scelta tecnica, sempre opinabile, ma comunque ragionevole ed attendibile da un punto di vista tecnico.
La metodologia in questione è conosciuta ed utilizzata da lungo tempo nello svolgimento della funzione di regolazione e la stessa Autorità  di Regolazione per energia Reti e Ambiente (ARERA), nel caso richiamato dalla ricorrente (documento di consultazione 402/2019/R/IDR), ha fatto ricorso ad un procedimento del tutto analogo a quello contestato.
Non risulta in particolare in alcun modo irragionevole che ART abbia ritenuto di individuare i costi efficienti di riferimento attraverso la metodologia SFA che dovrebbe consentire di definire la frontiera di costo attraverso il confronto tra i diversi operatori economici del settore, sulla base dei costi e delle caratteristiche degli stessi, e successivamente di analizzare la distanza tra tale valore e i costi effettivamente sostenuti dal singolo concessionario nell’anno di riferimento.
2.3. Infondate sono altresì¬ le contestazioni (secondo motivi del secondo ricorso per motivi aggiunti) in base alle quali parte ricorrente censura l’erroneità  dei dati utilizzati da ART.
Tali contestazioni risultano infatti del tutto generiche, non supportate da idonei argomenti di prova, e trascurano che i dati in questione sono stati forniti direttamente da CAV e dagli altri concessionari in base a modalità  predeterminate.
2.4. Nè può ritenersi fondata la censura con cui si lamenta che, nel determinare i costi efficienti di riferimento correlati alla individuazione del coefficiente di produttività  X, ART avrebbe omesso di considerare le specificità  di CAV mancando altresì¬ di adempiere all’ordinanza istruttoria di questa Sezione del 12 giugno 2020 (primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti).
Dalla relazione illustrativa prodotta in data 7 luglio 2020 nonchè delle ulteriori e voluminose produzioni documentali delle resistenti, emerge che ART ha effettivamente operato il confronto tra i diversi concessionari sulla base di numerosi parametri che consentono di tenere conto delle caratteristiche maggiormente significative dei diversi rapporti concessori (doc. 12 depositato da ART in relazione ai secondi motivi aggiunti, pag. 2).
In particolare risulta che tra detti parametri ART abbia effettivamente preso in considerazione la “% di rete a tre corsie” e il rapporto “debito su equity” ossia gli stessi elementi che la ricorrente ha individuato come quelli maggiormente caratterizzanti la concessione di CAV.
Deve quindi concludersi che ART, pur agendo attraverso un procedimento unico valido per tutti i concessionari coinvolti, ha tenuto in considerazione le specificità  di CAV.
D’altra parte l’individuazione dei parametri di riferimento compiuta da ART risulta una scelta tecnico- discrezionale opinabile, non viziata da evidenti vizi logici.
In definitiva la metodologia utilizzata da ART per individuare i costi efficienti di riferimento non può ritenersi illegittima sotto i profili denunciati.
E in questo senso non può essere accolta l’istanza di verificazione proposta dalla ricorrente che in tale contesto avrebbe una portata sostanzialmente sostitutiva della valutazione opinabile compiuta dall’Autorità , travalicando i limiti del sindacato del Giudice adito.
2.5. Fermo quanto sopra appare, invece, fondato il profilo di censura con cui la ricorrente lamenta la mancata valutazione dei margini di effettiva realizzabilità , da parte di CAV, dell’obiettivo imposto, in ragione dei vincoli fattuali, giuridici ed economici già assunti.
Il nuovo sistema tariffario, come già evidenziato, incide su concessioni vigenti: sicchè, in attuazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, ART – dopo avere determinato sulla base della metodologia già applicata i costi efficienti (il benchmark di riferimento) e sulla base di essi il coefficiente di produttività  X della ricorrente – avrebbe dovuto prendere in considerazione i vincoli giuridici ed economici in essere, operando una personalizzazione ulteriore successiva, in modo da verificare in concreto, sulla base di un’analisi singolare – caso per caso – l’effettiva sostenibilità  dell’importante obiettivo imposto.
Non par dubbio, infatti, che ART – pur a fronte di una valutazione dei costi di CAV come ingiustificatamente elevati e quindi da ridurre – soprattutto in relazione ai costi del personale – avrebbe dovuto apprezzare l’incidenza dei vincoli giuridici ed economici già assunti da CAV sulla base del regolamento negoziale previgente, sul corretto svolgimento dell’operazione di efficientamento imposta con la delibera impugnata.
Occorre altresì¬ valutare in concreto se effettivamente la riduzione dei costi in questione sia realizzabile senza compromettere le esigenze di manutenzione dell’infrastruttura autostradale e quindi la sicurezza della circolazione.
Ciò a fortiori in ragione del significativo divario tra gli attuali dati di CAV e i costi efficienti individuati da ART all’esito del procedimento.
Deve ritenersi, invece, estranea alla determinazione del coefficiente di produttività  X la valutazione circa l’adeguatezza dell’utile ritraibile dalla ricorrente ad adempiere ai diversi compiti infrastrutturali assegnati a CAV dalla Regione e dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Invero il sistema tariffario non deve essere strutturato per perseguire finalità  ulteriori – anche se meritevoli – rispetto a quelle normativamente previste.
Il fatto che l’imposto efficientamento debba applicarsi solo ai costi operativi e non anche ai costi di ammortamento e di remunerazione, circoscrive i profili di censura sopra evidenziati, ma non consente di superarli soprattutto con riferimento ai costi del personale (42% dei costi complessivi) e ai costi di manutenzione ordinaria dell’infrastruttura (30% dei costi complessivi), ossia ai costi pìù significativi, ma anche maggiormente sensibili.
2.6. L’Allegato A della Deliberazione impugnata prevede una clausola che consente al concedente di definire in via consensuale con il concessionario un arco temporale maggiore rispetto al quinquennio previsto per realizzare l’obiettivo di efficientamento imposto, anche partendo da un valore annuale pìù basso.
Tuttavia, diversamente da quanto sostenuto da ART, tale clausola non risulta idonea a garantire la personalizzazione necessaria ad assicurare l’effettiva perseguibilità  dell’obiettivo imposto.
Da un lato, infatti, tale clausola risulta del tutto indeterminata, rimettendo integralmente alla negoziazione tra concedente e concessionario ogni concreta valutazione sul punto.
Dall’altro lato, tale clausola riguarda esclusivamente il mero profilo temporale, senza consentire alcuna personalizzazione ulteriore, sulla base degli elementi sopra richiamati, della significativa riduzione (23,13 %) dei costi di gestione richiesta.
Anche per la misura della riduzione dei costi doveva essere previsto uno strumento di personalizzazione ulteriore analogamente a quello previsto dall’Allegato A in ordine ai tempi di attuazione.
In relazione ai sopra evidenziati circoscritti profili, il quinto motivo del ricorso principale, il motivo unico del primo ricorso per motivi aggiunti ed il terzo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti devono ritenersi in parte fondati.
Pertanto, il ricorso principale, il primo ricorso per motivi aggiunti e il secondo ricorso per motivi aggiunti devono essere accolti nei limiti indicati.
3. In ragione dell’accoglimento solo parziale delle impugnazioni proposte e della novità  delle questioni affrontate, le spese vanno integralmente compensate tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie in parte il ricorso e il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti e per l’effetto annulla nei limiti di cui in motivazione gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Stefano Mielli, Consigliere
Filippo Dallari, Referendario, Estensore

L'articolo T.A.R. Veneto – Sezione I – Sentenza – 25/11/2020 n.1128 proviene da Giustamm.

U. Di Benedetto Pres., S.C. Cozzi Est., PARTI: Lime Technology rapp. avv.ti E. Stefanini, M.V. La Rosa, E. Apa e M. Lucenti c. Comune di Milano rapp. avv.ti A. Mandarano, A. Fraschini, S. Pagano, V. Palmieri e P. Radaelli e nei confronti di Wind Mobility Gmbh rapp. avv.to A. Zoppolato, Bit Mobility S.r.l. rapp. avv.ti F. Zanardi, S. Tieni e M. Crivellente e Helbitz Italia S.r.l. rapp. avv.ti P. Lo Bello e G. Amato.

Il servizio di micromobilita elettrica in sharing al momento non costituisce servizio pubblico.

1. Servizi pubblici – Mobilità  – Sharing – Autorizzazione.

2. Servizi pubblici – Mobilità  – Sharing – Regolamentazione – Interesse pubblico.
 

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione III – Sentenza – 3/7/2020 n.1274 proviene da Giustamm.

Marta Cartabia, Presidente, Daria de Pretis, Redattore (Ricorso della Regione Calabria notificato il 12-19 aprile 2019, depositato in cancelleria il 17 aprile 2019, iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell’anno 2019).

Servizio di noleggio con conducente (NCC): è illegittimo l’obbligo di rientro .

1.- Processo innanzi alla Corte Costituzionale – giudizio di legittimità  costituzionale in via principale – intervento – soggetti privi di potestà  legislativa – possibilità  – va esclusa.
 
2.- Trasporto – servizio di noleggio con conducente (NCC) – disciplina.
 
3.- Trasporto – servizio di taxi – servizio NCC – differenze
 
4.- Stato e Regioni – competenza legislativa – “concorrenza” – nozione – concorrenza “nel” mercato – concorrenza “per” il mercato.
 
5.- Stato e Regioni – potestà  legislativa – trasporto locale non di linea – potestà  legislativa regionale – sussiste – competenza statale in materia di concorrenza – va riconosciuta.
 
6.- Disciplina del servizio di NCC – riconducibilità  alla concorrenza – va affermata.
 
7.- Disciplina del servizio taxi – caratteristiche.
 
8.- Disciplina del servizio NCC – tutela della concorrenza – proporzionalità  dell’intervento statale – va verificata in concreto.
 
9.- Disciplina del servizio NCC – disciplina recata dall’art. 10bis, c. 1, lett. e) e lettera f), D.L. n. 135 del 2018 – adeguatezza e proporzionalità  della norma – non sussiste.
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 26/3/2020 n.56 proviene da Giustamm.

Giuseppe Daniele, Presidente, Eleonora Monica, Primo Referendario, Estensore; PARTI: (Consorzio Trasporto Persone – C.T.P. e Consorzio Cooperative Romane Autonoleggiatori – CON.CO.R.A. società  cooperativa a r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambi rappresentati e difesi dall’avvocato Aldo Basile c. Aeroporti di Roma s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Valerio Pescatore e Marco Giustiniani; Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefania Ricci; Ente Nazionale per l’Aviazione Civile (ENAC), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato)

Il box uffici non può in alcun modo essere considerato quale elemento essenziale che connota il servizio pubblico di noleggio vetture con conducente (ncc).

1.- Spazi aeroportuali – infrastrutture – servizio pubblico di noleggio vetture con conducente (ncc) – box uffici – necessaria inerenza – esclusione

Il box uffici non può in alcun modo essere considerato quale elemento essenziale che connota il servizio pubblico di noleggio vetture con conducente (ncc), ove riferito all’attività  da svolgere nel sedime aeroportuale, e come tale non può essere considerato “infrastruttura” da mettere necessariamente a disposizione delle associazioni istanti o dei loro consorziati, distinguendosi il servizio di noleggio per il fatto di essere “compiuto a richiesta dell’utenza” e di svolgersi “in modo non continuativo nè periodico, su itinerari e secondo orari stabiliti di volta in volta dagli utenti”, il che porta ad escludere la necessità  di strutture in termini di box necessari per le prenotazioni.

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione III – Sentenza – 29/7/2019 n.10074 proviene da Giustamm.

Il servizio pubblico di trasporto scolastico (e la copertura della spesa) a cura dell’ avv. Maurizio Lucca

a cura dell’ avv. Maurizio LUCCA, Segretario Generale Amministrazioni Locali

La sez. controllo Piemonte della Corte dei Conti, con la deliberazione n. 46 del 6 giugno 2019, chiarisce che il trasporto scolastico è un servizio escluso dalla disciplina normativa dei «servizi pubblici locali a domanda individuale», con la conseguenza diretta che il relativo costo non può gravare sull’Amministrazione civica.

La questione viene trattata in risposta ad un quesito con il quale si chiedeva la possibilità  di agevolare l’utenza (della scuola dell’infanzia, primaria e di quella secondaria) al fine di raggiungere la sede didattica mediante il servizio di “trasporto scolastico” istituito in via sperimentale.

In particolare si chiedeva:

• se le quote di partecipazione finanziaria, correlate al servizio, debbano essere completamente coperte dall’utenza (copertura integrale della spesa);

• se il conseguente equilibrio economico – finanziario in funzione del principio di invarianza finanziaria, di cui all’art. 5, comma 2, del D.Lgs. n. 63/2017, «Effettività  del diritto allo studio attraverso la definizione delle prestazioni, in relazione ai servizi alla persona, con particolare riferimento alle condizioni di disagio e ai servizi strumentali, nonchè potenziamento della carta dello studente, a norma dell’articolo 1, commi 180 e 181, lettera f), della legge 13 luglio 2015, n. 107»1, consenta deroga.

La premessa inquadra il «servizio di trasporto scolastico» nel pleno iure di un servizio pubblico di trasporto, e, come tale, escluso dalla disciplina normativa dei servizi pubblici a domanda individuale2, pur facendo rientrare (in materia di istruzione) «i servizi di asilo nido e corsi extrascolastici che non siano previsti come obbligatori dalla legge».

I «servizi a domanda individuale» trovano classificazione nel D.M. 31 dicembre 1983 («Individuazione delle categorie dei servizi pubblici locali a domanda individuale»), emanato in attuazione del D.L. 28 febbraio 1983 n. 55, come convertito dalla legge 26 aprile 1983 n. 131, esclude espressamente dalla categoria, quelle attività  che «siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale», provvedendo all’individuazione e, quindi, alla declaratoria specifica delle singole tipologie di attività  qualificabili come «servizi a domanda individuale»3.

La lettera c) del comma 1, dell’art. 172 del D.Lgs. n. 267/2000 (TUEL) prevede che l’Amministrazione comunale alleghi al bilancio «le deliberazioni con le quali sono determinati, per l’esercizio successivo, le tariffe, le aliquote d’imposta e le eventuali maggiori detrazioni, le variazioni dei limiti di reddito per i tributi locali e per i servizi locali, nonchè, per i servizi a domanda individuale, i tassi di copertura in percentuale del costo di gestione dei servizi stessi»4.

Ciù² posto, il Collegio ribadisce che il trasporto scolastico è un «servizio pubblico» che non risulta classificato tra quelli «a domanda individuale», con la conseguenza che non possono allo stesso reputarsi applicabili i conseguenti vincoli normativi e finanziari che caratterizzano i servizi pubblici a domanda individuale, espressamente individuati dal menzionato D.M. n. 131/1983, «per i quali gli enti locali sono tenuti a chiedere la contribuzione degli utenti, anche a carattere non generalizzato».

La natura di «servizio pubblico», in quanto oggettivamente rivolto a soddisfare esigenze della collettività , comporta, pertanto, che per il «trasporto scolastico» siano definite dall’Ente adeguate tariffe a copertura dei costi, secondo quanto stabilito dall’articolo 117 del TUEL, «in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della connessa gestione», stabilendo che «la tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici» determinata e adeguata ogni anno in relazione alla gestione del servizio attuato.

Ragioni di legittimità  (e buona amministrazione, ex art. 97 Cost., e art. 1 della Legge n. 241/1990)5 impongono che l’erogazione del servizio pubblico debba avvenire;

• in equilibrio economico – finanziario (corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare la integrale copertura dei costi)6;

• non può essere gratuito per gli utenti;

• la sua copertura deve avvenire mediante i corrispettivi versati dai richiedenti il servizio7;

• le quote di partecipazione finanziaria, correlate al servizio e poste a carico dell’utenza, dovranno completamente concorrere alla copertura integrale della spesa del medesimo.

L’orientamento, segnala la Corte, trova riscontro immediato nella giurisprudenza amministrativa secondo la quale il servizio pubblico:

• deve essere erogato con copertura della spesa in stretta osservanza delle disposizioni dell’art. 117 TUEL;

• deve essere rispettato il principio dell’equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura;

• il principio dell’equilibrio riguarda indistintamente tutti i servizi pubblici erogati dall’Ente locale, a prescindere dalla forma contrattuale di affidamento del servizio8.

A integrare l’interpretazione di diritto, viene richiamato un precedente9 sulla natura del servizio di trasporto degli alunni organizzato dai Comuni nell’ambito del diritto allo studio, che, con riferimento all’articolo 5, comma 2 del D.Lgs. n. 63/2017:

• conferma l’esigenza della totale copertura dei costi a carico dell’utenza;

• precisa che la norma dell’art. 5 ha introdotto una disciplina specifica, «che si innesta nell’ampio perimetro disciplinato dall’articolo 112 del Tuel, il quale attribuisce agli enti la gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto la produzione di beni e delle attività  rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità  locali»;

• impone una espressa clausola di invarianza finanziaria, richiedendo che «il servizio di trasporto vada realizzato senza determinare nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta da parte dell’utenza quale corrispettivo della prestazione ricevuta».

Gli enunciati principi portano a concludere che il servizio di trasporto scolastico:

• è escluso dai «servizi a domanda individuale»;

• è esclusa l’erogazione gratuita del servizio;

• deve avere a fondamento una adeguata copertura finanziaria (ex art. 117 TUEL);

• deve, per espressa previsione normativa, essere finanziato dalla corresponsione della quota di partecipazione diretta da parte degli utenti;

• la quota (tariffa) deve assicurare l’integrale copertura dei costi del servizio.

Non va trascurato, tuttavia, che la giurisprudenza per attenuare il principio ha ritenuto che:

• il «servizio di trasporto scolastico» pur rilevando che la prestazione dello stesso si caratterizza per essere riservato a categorie specifiche di utenti, ne ha confermato il carattere di servizio pubblico locale e “non di linea“10 e ha sottolineato che lo stesso non è tra l’altro incompatibile con lo svolgimento di servizi di linea11;

• il «trasporto scolastico» rientra tra un servizio a domanda individuale, vale a dire di un servizio che i comuni non sono tenuti a fornire obbligatoriamente ma in forma facoltativa in quanto rientrante in quelle attività  gestite direttamente, poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale, assimilandolo «per le sue caratteristiche, rientri nel concetto di servizio a domanda individuale», ex art. 6 del Decreto Legge 28 febbraio 1983, n. 55, convertito nella Legge 26 aprile 1983, n. 131, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri del tesoro e delle finanze, del 31 dicembre 1983, rilevando «che per tali categorie di servizi è previsto l’obbligo di una percentuale minima di copertura dei costi e, per essi, gli enti locali hanno l’obbligo di richiedere agli utenti la contribuzione, anche a carattere non generalizzata»12;

• l’erogazione gratuita di un servizio costituisce una extrema ratio che deve essere giustificata da una situazione concreta che supera la stessa qualificazione astratta del servizio quale «servizio pubblico a domanda individuale», in quanto tale erogazione è resa di fatto “obbligatoria” in relazione ai compiti istituzionali dell’Ente (ex art. 112 TUEL, «Gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività  rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità  locali»), dovendo, pertanto, motivare, a pena di illegittimità , l’eventuale gratuità  del servizio in funzione di un interesse pubblico, tanto più¹ se il servizio assume carattere generalizzato13;

• l’erogazione gratuita del servizio andrebbe debitamente motivata e dovrebbe avere a fondamento una adeguata copertura finanziaria, che comunque va ricondotta alla luce della espressa previsione normativa della corresponsione di una quota di partecipazione diretta, che dunque presuppone un versamento, anche graduato, da parte degli utenti14.

Le considerazioni che precedono segnano da una parte, una linea di condotta rispetto ai «servizi pubblici a domanda individuale» che possono beneficiare di una certa contribuzione (copertura) pubblica (in relazione alla codificazione ministeriale o di legge), dall’altra parte, anche i «servizi pubblici» non rientranti in quelli «a domanda individuale» devono rispettare la copertura dei costi (ex art. 117 TUEL), salvo in casi eccezionali e con motivazione rafforzata che dimostrino un prevalente interesse pubblico per lo sviluppo della comunità , peraltro compito assegnato direttamente dalla Legge al Comune che «è l’ente locale che rappresenta la propria comunità , ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo» (ex comma 2 dell’art. 3 del TUEL).

E’ noto, a tal proposito, che ogni genere d’intervento di natura economica da parte dell’Amministrazione comunale, per poter essere eventualmente qualificato in termini di legittimità , a prescindere dal formale soggetto destinatario in via diretta dell’attribuzione patrimoniale, deve necessariamente sottendere alla realizzazione di un significativo interesse proprio della comunità  stanziata sul territorio, posto che il Comune, per espressa disposizione legislativa (ex art. 3, comma 2, TUEL) è l’Ente locale che rappresenta e cura gli interessi della propria comunità 15.

Infatti, gli Enti locali, se in via generale, rivolgono la propria attività  nei confronti della propria popolazione e del proprio territorio, questo non esclude che possa ritenersi preclusa un’azione comunale tesa ad estendere i servizi extrascolastici a favore di soggetti non residenti nel territorio comunale, all’esito di una valutazione discrezionale dell’Ente, con relativo accollo dei corrispondenti oneri contributivi.

Il detto allargamento della platea dei destinatari dei servizi comunali a favore di non residenti, deve risultare corroborato da un superiore interesse pubblico e, quindi, da un’utilità  effettiva che, anche se in via indiretta, produca un concreto vantaggio nei confronti della stessa collettività  territoriale, che può prescindere da una mera valutazione di natura economica.

L’Ente locale, circa la destinazione di risorse comunali a vantaggio di non residenti, appare legittimato, in funzione della disciplina dell’erogazione dei servizi complementari extrascolastici, a far ricorso allo strumento del regolamento volto ad individuare le modalità  di gestione cui può far seguito la convenzione con i diversi Comuni, e la relativa ripartizione della spesa per quote16.

Accanto a queste valutazioni, si potrebbe anche rilevare che l’eventuale copertura dei costi del servizio di trasporto scolastico, alias contribuzione pubblica, potrebbe rinvenirsi nell’art. 12 «Provvedimenti attributivi di vantaggi economici» della Legge n. 241/1990, con la previsione di una norma regolamentare per l’erogazione di contributi a copertura dei costi del servizio, a favore di coloro che si trovano in una situazione di disagio economico.

Si raggiungerebbe il medesimo risultato, ovvero quello di garantire la copertura totale dei costi del servizio di trasporto scolastico (rectius equilibrio economico – finanziario, ex art. 117 TUEL), e allo stesso tempo, in base a criteri prestabiliti, prevedere tariffe agevolate (ridotte) per tutti coloro che si trovano in determinate condizioni economiche (secondo l’Indicatore della Situazione Economica Equivalente, c.d. ISEE).

Il riconoscimento di un contributo individuale o la riduzione motivata del costo del servizio può essere adeguatamente motivato sotto più¹ profili, dovendo rilevare che il servizio di trasporto scolastico è un utile strumento per garantire l’effettivo diritto all’istruzione e allo studio ed eliminare tutti gli ostatoli, anche di natura economica, che impediscono i diritti primari di uguaglianza e libertà : tutele assicurate direttamente dalla Costituzione, ex artt. 3 e 34.

1 Il comma 2 dell’art. 5 («Servizi di trasporto e forme di agevolazione della mobilità ») testualmente recita «Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, assicurano il trasporto delle alunne e degli alunni delle scuole primarie statali per consentire loro il raggiungimento della più¹ vicina sede di erogazione del servizio scolastico. Il servizio è assicurato su istanza di parte e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta, senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati». La Corte dei Conti, sez. contr. Lombardia, deliberazione 7 novembre 2017, n. 306, precisa sul punto che l’espressione «senza nuovi o maggiori oneri per gli enti territoriali interessati» fa riferimento alla necessità  di salvaguardare l’equilibrio finanziario dell’Ente, specie di parte corrente, e non all’invarianza della singola voce di spesa che concorre a definire quell’equilibrio.

2 Corte Conti, sez. contr. Campania, deliberazione n. 222 del 2017; idem, sez. contr. Sicilia, deliberazione. n. 178 del 2018.

3 I servizi a domanda individuale sono: 1) alberghi, esclusi i dormitori pubblici; case di riposo e di ricovero; 2) alberghi diurni e bagni pubblici; 3) asili nido; 4) convitti, campeggi, case per vacanze, ostelli; 5) colonie e soggiorni stagionali, stabilimenti termali; 6) corsi extra scolastici di insegnamento di arti e sport e altre discipline, fatta eccezione per quelli espressamente previsti dalla legge; 7) giardini zoologici e botanici; 8) impianti sportivi: piscine, campi da tennis, di pattinaggio, impianti di risalita e simili; 9) mattatoi pubblici; 10) mense, comprese quelle ad uso scolastico; 11) mercati e fiere attrezzati; 12) parcheggi custoditi e parchimetri; 13) pesa pubblica; 14) servizi turistici diversi: stabilimenti balneari, approdi turistici e simili; 15) spurgo di pozzi neri; 16) teatri, musei, pinacoteche, gallerie, mostre e spettacoli; 17) trasporti di carni macellate; 18) trasporti funebri, pompe funebri e illuminazioni votive; 19) uso di locali adibiti stabilmente ed esclusivamente a riunioni non istituzionali: auditorium, palazzi dei congressi e simili. Il decreto prevede, altresì, che «per servizi pubblici a domanda individuale devono intendersi tutte quelle attività  gestite direttamente dall’ente, che siano poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale».

4 L’art. 6, commi 1 e 2 del D.L. 28 febbraio 1983 n. 55 stabiliscono che «Le province, i comuni, i loro consorzi e le comunità  montane sono tenuti a definire, non oltre la data della deliberazione del bilancio, la misura percentuale dei costi complessivi di tutti i servizi pubblici a domanda individuale – e comunque per gli asili nido, per i bagni pubblici, per i mercati, per gli impianti sportivi, per il servizio trasporti funebri, per le colonie e i soggiorni, per i teatri e per i parcheggi comunali – che viene finanziata da tariffe o contribuzioni ed entrate specificamente destinate. Con lo stesso atto vengono determinate le tariffe e le contribuzioni».

5 Invero, la ratio della norma di cui all’art. 117 D.Lgs. n. 267/2000 è riconducibile ai principi di buon andamento finanziario delle Amministrazioni locali, perseguiti in funzione dell’interesse pubblico all’equilibrio economico e, quindi, al buon andamento, in generale, della Pubblica Amministrazione, T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 3 ottobre 2016, n. 1411.

6 La disposizione dell’art. 117 del TUEL, oltre ad enunciare il principio per cui la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio pubblico, prescrive anche i criteri che devono essere osservati nel calcolo della tariffa. Tra questi in primo luogo è indicato: corrispondenza tra i costi e i ricavi in modo da assicurare la integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico finanziario, T.A.R. Toscana, Firenze, sez. I, 20 luglio 2006, n. 3196.

7 Cfr. Corte Conti, sez. contr. Sicilia, delibera n. 115/2015; sez. contr. Molise, delibera n. 80/2011; sez. contr. Campania, delibera n. 7/2010.

8 Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2012, n. 2537.

9 Corte Conti, sez. contr. Sicilia, deliberazione n. 178/2018.

10 Cons. Stato, sez. VI, 22 novembre 2004, n. 7636.

11 T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 26 febbraio 2010, n. 1191.

12 Corte Conti, sez. contr. Molise, delibera 14 settembre 2011, n. 80.

13 Corte Conti, sez. contr. Campania, delibera 25 febbraio 2010, n. 7, idem deliberazione 21 giugno 2017, n. 222. La Corte riaffermando che il «servizio di trasporto scolastico», sia pleno iure un «servizio pubblico di trasporto», escluso dalla disciplina normativa dei «servizi pubblici a domanda individuale», osserva che una volta motivata l’esigenza si dovrà , in sede di copertura, attenersi alla stretta osservanza delle disposizioni dell’art. 117 TUEL, in particolare il principio dell’equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura.

14 Corte Conti, sez. contr. Sicilia, deliberazione 10 ottobre 2018, n. 178.

15 Corte Conti, sez. contr. Piemonte, deliberazione 6 febbraio 2019, n. 7, idem T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 11 maggio 2016, n. 2399.

16 Corte Conti, sez. contr. Piemonte, deliberazione 23 marzo 2018, n. 30, idem Corte Conti, sez. contr. Veneto, deliberazione 23 maggio 2019, n. 135.

L'articolo REDAZIONE – Approfondimento tematico – 3/7/2019 n.62 proviene da Giustamm.

C. Testori, Pres., P. Malanetto, Est., PARTI: (Trenitalia s.p.a. – Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Celotto c. Autorità  di Regolazione dei Trasporti (ART), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato)

Il contratto di trasporto non può che essere finalizzato, alla luce della realizzazione effettiva e concreta dell’interesse del creditore, al momento in cui il passeggero giunge nella destinazione di suo interesse, ossia al momento in cui può scendere dal treno.

1.- Servizi pubblici – servizio ferroviario – “arrivo” definizione – contratto di trasporto – ambito.

2.- Servizi pubblici – tutela dei consumatori – matrice uniforma euro unitaria – sussiste.

3.- Servizi pubblici – tutela dei consumatori – servizio ferroviario -apertura delle porte quale criterio oggettivo del ritardo – illegittimità  – non sussiste.

2.  Stante che la normativa di tutela dei consumatori e utenti dei servizi di trasporto ha una matrice uniforme eurounitaria, l’interpretazione deve essere nei vari paesi membri oggettiva e ugualmente uniforme: si deve quindi escludere che la nozione di “ritardo” possa essere contrattualmente definita dagli interessati, proprio a garanzia di uniformità  interpretativa e certezza.

Ne discende che non può essere in alcun modo dato alla concessione che regolamenta il rapporto del concessionario di rete di definire parametri rilevanti per la nozione oggettiva di “ritardo” prevista dalla normativa posta a tutela dell’utente del servizio di trasporto; che tale interpretazione deve essere conforme, oltre che alla finalità  delle disposizioni (e quindi all’oggetto del contratto alla luce dell’effettivo interesse dell’utente), alla presupposta normativa europea, la quale menziona esplicitamente la “destinazione finale” del viaggiatore (e non una qualunque porzione di binario).

3.  Premesso che l’ART è lo specifico organismo nazionale preposto a vigilare sul rispetto dei diritti degli utenti del trasporto ferroviario e a sanzionarne le eventuali violazioni, è legittimo il parametro di apertura delle porte stabilito dall’Autorità  di Regolazione dei Trasporti (ART) come criterio (oggettivo e non certo soggettivo) di rilievo dell’eventuale dato di ritardo: il parametro è conforme alla normativa e giurisprudenza europee e tecnicamente verificabile.

N. 00690/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00436/2019 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 436 del 2019, proposto da Trenitalia s.p.a. – Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Celotto, domiciliato presso la Segreteria del TAR Piemonte in Torino, via Confienza, n. 10;

contro

Autorita’ di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in Torino, via Arsenale, 21;

per l’annullamento

– della Delibera ART – Autorità  di Regolazione dei Trasporti n. 106/2018, recante Conclusione del procedimento avviato con delibera n. 43/2018. Approvazione di “Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti dei servizi di trasporto per ferrovia connotati da oneri di servizio pubblico possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture ferroviarie”, nella parte in cui prevede, alla Misura 6 dell’Allegato A, che “Per la determinazione del ritardo utile ai fini del riconoscimento del diritto all’indennizzo di cui al punto 1 i gestori dei servizi: a) ove il materiale rotabile lo consenta, utilizzano dispositivi automatici di registrazione dell’apertura delle porte; b) ove il materiale rotabile non lo consenta, considerano, in alternativa, b.1) l’orario di apertura delle porte del treno, registrato dal Capotreno o con altra modalità  idonea; b.2) un orario stimato, tenendo conto delle rilevazioni del gestore dell’infrastruttura, della distanza tra il punto di tale rilevazione e il punto di discesa dell’utente, e del tempo necessario all’apertura delle porte del treno”;

– della Delibera ART – Autorità  di Regolazione dei Trasporti n. 43/2018, recante Misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti dei servizi di trasporto per ferrovia connotati da oneri di servizio pubblico possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture ferroviarie. Avvio del procedimento e consultazione pubblica;

– di tutti gli atti presupposti e/o consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Autorita’ di Regolazione dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2019 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Trenitalia s.p.a. ha impugnato, con ricorso straordinario al Capo dello Stato, la delibera dell’Autorità  di Regolazione dei Trasporti (ART) n. 106/2018, con la quale l’Autorità  ha approvato le “misure concernenti il contenuto minimo degli specifici diritti che gli utenti dei servizi di trasporto per ferrovia connotati da oneri di servizio pubblico possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture ferroviarie” nella parte in cui, alla Misura 6, allegato A, prevede che “per la determinazione del ritardo utile ai fini del riconoscimento del diritto all’indennizzo di cui al punto 1 i gestori dei servizi: a) ove il materiale rotabile lo consenta, utilizzano dispositivi automatici di registrazione dell’apertura delle porte; b) ove il materiale rotabile non lo consenta, considerano, in alternativa, b.1) l’orario di apertura delle porte del treno, registrato dal Capotreno o con altra modalità  idonea; b.2) un orario stimato, tenendo conto delle rilevazioni del gestore dell’infrastruttura, della distanza tra il punto di tale rilevazione e il punto di discesa dell’utente, e del tempo necessario all’apertura delle porte del treno”.

In seguito ad opposizione presentata da ART la società  ha riassunto il giudizio innanzi a questo Tribunale.

Lamenta parte ricorrente l’illegittimità  della misura per violazione e falsa applicazione dell’art. 11 co. 3 del d.lgs. n. 112/2015, l’irragionevolezza della misura e lo sviamento di potere; la legge del 2015 individuerebbe l’unico soggetto competente a rilevare eventuali ritardi nella circolazione dei treni nel gestore dell’infrastruttura (nel caso di specie RFI), deputato al controllo ed alla sicurezza connessi alla circolazione dei convogli; la stessa concessione di cui il gestore di rete è titolare lo obbliga a rendere operativo un sistema automatico di rilevazione ed analisi della regolarità  del servizio; il compito non potrebbe quindi essere attribuito al gestore del servizio stesso.

La misura sarebbe altresì illegittima nella parte in cui stabilisce che il momento di computo del ritardo deve essere individuato nell’apertura delle porte del treno; volendo dare oggettività  al dato occorrerebbe infatti fare riferimento ai rilievi del gestore della rete (soggetto terzo), il cui sistema informatico certificato denominato PIC rileva il momento in cui il treno occupa, con il primo asse, il circuito di binario (cdb) di stazionamento del binario di arrivo.

Ha chiesto pertanto annullarsi la misura impugnata.

In data 23.5.2019, scaduto il termine semestrale (in scadenza il 9.5.2019) previsto per l’adeguamento alla misura contestata, la parte ha formulato domanda di misura cautelare.

Con memoria depositata in data 7.6.2019 parte resistente ha contestato in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso.

All’udienza del 12.6.2019 la causa, previo avviso alle parti, è stata discussa e decisa nel merito.

Con un’unica censura parte ricorrente ha contestato la misura 6 della delibera n. 106/2018 imposta dall’Autorità  al fine di garantire i diritti degli utenti del trasporto ferroviario alla corresponsione degli indennizzi per i ritardi, nella parte in cui ha imposto ai gestori del servizio, a tale specifico fine, di effettuare una rilevazione dell’orario di arrivo del treno che tenga conto del momento in cui le porte del treno vengono aperte.

La censura si articola sotto due aspetti: la ricorrente sostiene, da un lato, che l’unico soggetto deputato alla rilevazione dell’orario di arrivo del treno sarebbe il gestore di rete, il cui sistema di sicurezza registra automaticamente il momento in cui la prima parte del convoglio raggiunge il binario di stazionamento relativo alla propria destinazione (momento che, a seconda di velocità , dimensioni, struttura e circolazione della stazione ferroviaria può richiedere un diverso maggiore tempo perchè il treno giunga effettivamente in banchina e le porte siano aperte per la discesa); la ricorrente afferma poi che non sarebbe corretto far coincidere la verifica del momento di arrivo del treno con l’apertura delle porte e sostiene che le modalità  di rilevamento dell’apertura delle porte proposte (sistema automatico o registrazione del capotreno o altra modalità  idonea) sarebbero alternativamente particolarmente dispendiose o arbitrarie e soggette ad errore umano.

Le censura è complessivamente infondata.

L’invocato art. 11 co. 3 del d.lgs. n. 112/2015 recita: “Il gestore dell’infrastruttura ferroviaria è responsabile dell’esercizio e dello sviluppo dell’infrastruttura ferroviaria nonchè del controllo della circolazione in sicurezza dei convogli, della manutenzione e del rinnovo dell’infrastruttura ferroviaria, sul piano tecnico, commerciale e finanziario, assicurandone l’accessibilità , la funzionalità , nonchè la diffusione delle informazioni relative all’accesso all’infrastruttura a tutte le imprese interessate a condizioni eque e non discriminatorie. Il gestore dell’infrastruttura deve, altresì, assicurare la manutenzione e la pulizia degli spazi pubblici delle stazioni passeggeri”.

Come correttamente rilevato dalla difesa ART la disposizione non è in alcun modo pertinente con la tutela dei diritti dei consumatori e utenti, cui è invece destinata la misura in contestazione. La norma invocata dalla ricorrente attiene infatti alla accessibilità  e sicurezza della rete, certamente demandata all’esclusivo controllo del gestore di rete stessa nella sua attività  di governance della rete; ben altra cosa è la puntualità  del servizio che il gestore del servizio deve garantire all’utente.

E’ evidente, da un punto di vista logico e normativo, che per l’utente l’unico momento qualificabile “arrivo” è quello in cui egli può effettivamente scendere dal convoglio e perseguire le proprie esigenze; il contratto di trasporto esaurisce la sua funzione a destinazione cioè nel “luogo” in cui le parti hanno convenuto che il passeggero sia trasportato e che non è il primo tratto del binario della stazione; il contratto di trasporto non può che essere finalizzato, alla luce della realizzazione effettiva e concreta dell’interesse del creditore, al momento in cui il passeggero giunge nella destinazione di suo interesse, ossia al momento in cui può scendere dal treno.

Tanto premesso per quanto riguarda l’oggetto concreto del contratto di trasporto, a cui presidio è posta la tutela indennitaria qui in discussione, la pertinente normativa eurounitaria è a sua volta univocamente nel senso sposato dall’ART.

Ai sensi del d.lgs. n. 70/2014, art. 3, l’ART è stata individuata dal legislatore italiano quale organismo di controllo di cui all’art. 30 del regolamento CE n. 1371/2007, regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri del trasporto ferroviario, con compiti di accertamento delle violazioni di tale normativa e di applicazione delle relative sanzioni; il citato regolamento, all’art. 16, disciplina le conseguenze del ritardo per l’arrivo del passeggero alla “destinazione finale” che, ancora una volta e secondo la natura del contratto, non può che essere la discesa in stazione e non qualunque porzione di binario della stazione stessa; il citato articolo 16 del regolamento figura tra le norme la cui violazione è sanzionata appunto dalla pertinente legge italiana di recepimento, ossia dall’art. 14 del d.lgs. n. 70/2014.

Pertanto l’art. 3 par. 12 del regolamento che definisce il ritardo come “la differenza di tempo tra l’ora di arrivo prevista del passeggero secondo l’orario pubblicato e l’ora del suo arrivo effettivo o previsto” non potrà , a fini sanzionatori, che essere letto in combinato disposto con la disciplina dei rimborsi e ulteriori rimedi per i ritardi specificamente prevista dal menzionato art. 16 che contempla, come detto, il ritardo alla “destinazione finale prevista dal contratto di trasporto”. Ovvio poi, come chiarito dalla comunicazione della Commissione europea 2015/C 220/01 che il “ritardo si riferisce sempre al ritardo del viaggio del passeggero” (parte debole del rapporto) e che l’intera normativa è a tutela delle prerogative e degli interessi del trasportato, il quale realizza il proprio interesse alla discesa in stazione.

Pare poi certamente pertinente, a fini interpretativi, la sentenza menzionata dalla difesa ART e resa dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea in causa C-452/2013 in tema di trasporto aereo, proprio con riferimento alla nozione di arrivo valida per determinare il ritardo indennizzabile nell’interesse dei passeggeri. Nella citata pronuncia si è chiarito che, per arrivo, deve considerarsi il momento in cui si apre almeno uno dei portelloni dell’aeromobile e i passeggeri sono autorizzati a lasciare il velivolo; la Corte ha infatti precisato che la situazione dei passeggeri non cambia nè quando l’aereo tocca la pista di atterraggio, nè quando raggiunge il parcheggio, nè quando sono azionati i freni di stazionamento o a ceppi, posto che è solo con l’effettiva discesa dall’aeromobile che i passeggeri ottengono il risultato auspicato con la stipulazione del contratto.

La Corte ha inoltre precisato che, posto che la normativa di tutela dei consumatori e utenti dei servizi di trasporto ha una matrice uniforme eurounitaria, l’interpretazione deve essere nei vari paesi membri oggettiva e ugualmente uniforme; inoltre la stessa Corte ha escluso che la nozione di “ritardo” possa essere contrattualmente definita dagli interessati, proprio a garanzia di uniformità  interpretativa e certezza.

Ne discende: che non può essere in alcun modo dato alla concessione che regolamenta il rapporto del concessionario di rete, invocata in ricorso, di definire parametri rilevanti per la nozione oggettiva di “ritardo” prevista dalla normativa posta a tutela dell’utente del servizio di trasporto; che tale interpretazione deve essere conforme, oltre che alla finalità  delle disposizioni (e quindi all’oggetto del contratto alla luce dell’effettivo interesse dell’utente), alla presupposta normativa europea, la quale menziona esplicitamente la “destinazione finale” del viaggiatore (e non una qualunque porzione di binario) e giù  vanta una interpretazione del giudice garante dell’uniformità  dell’interpretazione della normativa eurounitaria che, se pure è stata resa in relazione ad un diverso mercato dei trasporti, esprime principi certamente estensibili al trasporto ferroviario,.

Ne consegue che è certamente infondato l’assunto secondo il quale l’ART non avrebbe competenza in materia, essendo per contro lo specifico organismo nazionale preposto a vigilare sul rispetto dei diritti degli utenti del trasporto ferroviario e a sanzionarne le eventuali violazioni; ugualmente infondata è la censura di “arbitrarietà ” del parametro di apertura delle porte posto dall’ART come criterio (oggettivo e non certo soggettivo) di rilievo dell’eventuale dato di ritardo; il parametro è conforme alla normativa e giurisprudenza europee e tecnicamente verificabile.

Peraltro l’ART ha anche consentito al gestore del servizio, in caso di eventuali problematiche tecniche, di prevedere l’attestazione del capotreno e comunque ogni altro idoneo sistema di rilievo oggettivo del momento in cui il passeggero può effettivamente scendere dal treno.

Le alternative proposte non risultano nè arbitrarie nè tanto meno irragionevoli; l’attestazione del capotreno, contrariamente a quanto sostenuto in ricorso, non è e non può essere in principio “soggettiva o arbitraria” non fosse altro perchè il capotreno è pubblico ufficiale investito delle connesse responsabilità  nel contesto del servizio; quanto al paventato errore umano trattasi di “rischio” che necessariamente accompagna qualunque attività  ma certo non ne costituisce misura di ragionevolezza, fermo restando che ogni sistema (umano e non), ivi incluso quello preferito della ricorrente, può incorrere in disfunzioni.

Da ultimo le paventate difficoltà  tecniche, a fronte di una tecnologia sempre più¹ moderna che caratterizza i trasporti, come sottolineato dalla difesa dell’ART, non trovano in atti alcun riscontro; d’altro canto la stessa ricorrente, nella propria missiva del 7.5.2019 (inviata a fronte di un termine per adeguarsi pari a sei mesi e in scadenza il 9 maggio 2019), per quanto in specifico riguarda la misura 6.3 qui in contestazione, si è limitata ad esporre quale unico ostacolo all’adempimento che la misura era oggetto di ricorso straordinario al Capo dello Stato e dunque era sub iudice. D’altro canto tutta l’impostazione del ragionamento di Trenitalia risulta finalizzata più¹ che ad evidenziare le difficoltà  tecniche della soluzione prospettata dall’ART, eventualmente proponendone altre a parità  di momento di verifica, semplicemente ad evitare che la verifica sia effettuata al momento di effettiva discesa dal treno del passeggero.

Il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,

respinge il ricorso;

condanna parte ricorrente a rifondere a parte resistente le spese di lite, liquidate in € 3000,00 oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

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