Il fatto

Il Comune di Coccaglio decide di aggiudicare ad un istituto di credito il proprio servizio di tesoreria comunale, con riferimento al quinquennio 1999-2003.

All’uopo l’Amministrazione municipale delibera di far luogo ad una competizione (provvedimento n. 28 del 19 novembre 1998), provvede ad inviare le rituali lettere di invito e, alfine, affida il servizio ad un istituto di credito popolare lombardo (delibera n. 305 del 10 dicembre 1998).

Una delle banche aspiranti al contratto e risultate pretermesse impugna – senza successo – tutti gli atti della gara innanzi al Tar, contestando in particolare alcune voci della lettera di invito, in primis quella compendiantesi nella attribuzione di un punteggio ulteriore per quei concorrenti che avessero offerto sponsorizzazioni, per un minimo di 40 milioni di Euro, in pro di iniziative “culturali, sportive, turistiche, sociali ed assistenziali”.

Oggetto di censura viene fatta anche la clausola contrattuale, contemplata ancora nella lettera di invito, intesa a sollecitare – da parte dell’istituto bancario interessato all’affidamento del servizio di tesoreria – condizioni di particolare favore per i dipendenti comunali con riferimento ai rispettivi rapporti contrattuali con l’istituto medesimo.

Entrambe le menzionate clausole vengono assunte dalla ricorrente “estranee ed aberranti” rispetto alla natura del proposto contratto, da qualificarsi quale semplice appalto del “servizio di tesoreria comunale”, ed in relazione al quale tanto le eventuali sponsorizzazioni quanto le pur astrattamente ventilabili condizioni contrattuali di favore tra banca affidataria e dipendenti comunali vengono tacciate di non pertinenza e, anzi, di assoluta inconferenza.

Il ridetto mancato conforto del Collegio di prime cure sospinge l’istituto pretermesso, già fattosi attore, a persistere nella propria iniziativa giurisdizionale innanzi al Consiglio di Stato in sede di appello; in specie, viene denunciata la omessa pronuncia da parte del Tar in ordine ad una specifica censura sollevata innanzi ad esso e concernente la presunta violazione e falsa applicazione – ad opera dell’Amministrazione comunale intimata – dei criteri di valutazione delle offerte presentate dai vari istituti aspiranti al servizio di tesoreria.

La “mera promessa di elargire denaro” (in sostanza, il connesso contratto di sponsorizzazione, la disponibilità alla cui stipula veniva invocata dai partecipanti alla gara) avrebbe difatti erroneamente sopravanzato, quale criterio di scandaglio delle menzionate offerte – per come anticipatamente tratteggiato (in sede di lettera di invito) dal Comune – ogni altra valutazione più tecnicamente connessa al servizio da affidarsi; né il Tar si sarebbe dato cura di adeguatamente rispondere alle sollecitazioni di tutela in tal senso provenienti dalla parte appellante.

Ancora il Tar

– da un lato avrebbe violato, o comunque falsamente applicato, l’art.769 c.c. in materia di obbligo di donare e c.d. preliminare di donazione (quest’ultimo dai più assunto come inconfigurabile, specie in giurisprudenza);

– dall’altro avrebbe del pari consumato una violazione della normativa vigente in materia di contratti di sponsorizzazione stipulati tra Enti locali e privati.

La V Sezione del Consiglio

– se, con riguardo alle censure concernenti il punto 6 della lettera di invito (proposte condizioni di favore nei rapporti intrattenuti tra istituto di credito affidatario del servizio e dipendenti comunali), ha buon giuoco nell’accertare come l’Amministrazione non si sia in concreto avvalsa di tal censurato criterio di valutazione delle offerte, non incidendo pertanto il medesimo né in punto di concreta attribuzione dei punteggi, né con riferimento alla conseguente esclusione della banca appellante (e già ricorrente);

– in relazione invece alle doglianze interposte avvero il punto 5 della lettera menzionata (valutazione delle offerte anche sulla scorta delle eventualmente propalate sponsorizzazioni) dipinge un tracciato argomentativo che esita nella ritenuta ineludibilità di un intervento del Supremo Consesso Amministrativo, anche al fine di scongiurare un contrasto giurisprudenziale già larvatamente palesatosi in seno alle Sezioni Semplici.

La decisione della Plenaria

L’Adunanza – che, con dispositivo n. 2/02 pubblicato in data 11 marzo 2002, aveva già infranto ogni speranza di successo dell’istituto di credito promotore del gravame, respingendone le interposte censure – dà l’abbrivio alla propria cornice motivazionale riepilogando pedissequamente la doglianza clou sollevata dalla banca appellante, facente perno sulla assunta, sostanziale inconferenza della voce “sponsorizzazioni” pur inserita tra gli elementi di valutazione di una offerta in realtà funzionale all’affidamento di un servizio di tesoreria.

Per vero, rammenta il Collegio come non siano mancati in passato precedenti capaci di confortare, sulla scorta di una puntuale scansione tecnico giuridica, l’assunto dell’appellante: con la decisione n.937 del 20 agosto 1996 proprio la V Sezione remittente aveva avuto modo di osservare come lo schema sinallagmatico di cui all’affidando servizio trasfigurasse, sulla scorta dell’annessa sponsorizzazione, in una sorta di “inversione della causa del rapporto contrattuale”.

Ciò a cagione d’una clausola da considerarsi “estranea alla natura del contratto”, e tale da imporre proprio all’appaltatore – in aggiunta all’espletamento dell’aggiudicato servizio – financo il pagamento di un “prezzo”, individuabile nella “concordata” (ma sostanzialmente imposta) sponsorizzazione, capace di ricalcare lo schema di una obbligazione pecuniaria ordinariamente gravante sulla p.a., concreta fruitrice del servizio medesimo.

La giurisprudenza tuttavia – è ancora l’Adunanza a velatamente puntualizzarlo, sulla scorta di quanto suggeritole dall’ordinanza di remissione – subisce di seguito una svolta ad opera del provvedimento cautelare, ancora della V Sezione, n.5896 del 21 novembre 2000 il quale, prendendo le mosse dalla appagante prospettiva d’un collocamento della clausola di sponsorizzazione nel contesto della lettera di invito e puntando, conseguentemente, sulla piena trasparenza e par condicio che da tale evenienza scaturisce (tutti partecipanti sono resi edotti del fatto che aggiudicarsi il contratto di servizio implica ineludibilmente anche vincolarsi alla parte pubblica attraverso l’eventualmente proposto contratto di sponsorizzazione), finisce coll’additare come affatto legittima la clausola in parola (sulla più autentica natura, in particolare, dei contributi a fondo perduto versati nelle casse del Comune dalla banca-tesoriere viene rammentata, ad abundantiam, anche la decisione della sezione VI n.838 del 3 giugno 1997).

La carrellata di precedenti giurisprudenziali prosegue con un recente arresto della VI Sezione del 19 giugno 2001, il n.3245, che ha assunto come pienamente legittimo un criterio di valutazione dell’offerta decisamente omogeneo rispetto a quello concepito come rilevante con riguardo alla vertenza sottoposta al vaglio del Supremo Consesso Amministrativo.

Nel caso di specie, la Sezione aveva ritenuto legittimo prevedere un punteggio aggiuntivo, sempre in sede di affidamento da parte di un Comune del servizio di tesoreria, a favore di quegli istituti di credito che avessero reso, una volta divenuti aggiudicatari, servizi del pari ulteriori (messa a disposizione di spazi pubblicitari o per la installazione di bacheche, di sportelli bancomat et similia) rispetto a quello “classico” (incassi, pagamenti, custodia titoli e valori) oggetto dell’obbligazione contrattuale de qua, purchè specificamente previsti, in funzione della consueta trasparenza e par condicio dei partecipanti, nella lex specialis della competizione (bando o lettera di invito).

Sulla stessa linea, tanto la precedente decisione del Consiglio di Giustizia siciliano n.49 dell’11 febbraio 2000, quanto la successiva decisione – nuovamente della VI Sezione – n.6073 del 4 dicembre 2001: una volta salvaguardata la parità di trattamento tra gli istituti concorrenti a mezzo previsione della relativa clausola nel contesto della lettera di invito, sì da consentire a tutti i partecipanti alla competizione di conoscere il quid pluris, in termini di punteggio dispensabile, concretamente collegato all’eventuale contratto di sponsorizzazione (“accessivo” rispetto al tradizionale servizio di tesoreria), di tale clausola giammai avrebbe potuto predicarsi la illegittimità e/o (più tecnicamente) illiceità.

Il background pretorio assemblato consente ormai all’Adunanza di chiudere il proprio cerchio decisionale attraverso un rigetto nel merito delle censure interposte dall’istituto di credito appellante, senza che sia necessario vagliare le eccezioni rituali di inammissibilità pur sollevate da resistenti e controinteressati.

Subito una perlustrazione delle coordinate normative di riferimento:

– quanto al servizio di tesoreria, lo stesso – già disciplinato dall’art.51 dell’abrogato decreto legislativo 77.95 – affonda ormai le proprie radici dispositive nell’art.209 comma 1° del decreto legislativo 267.00 (testo unico degli enti locali), che lo definisce quale “….complesso delle operazioni legate alla gestione finanziaria dell’ente locale e finalizzate in particolare alla riscossione delle entrate, al pagamento delle spese, alla custodia di titoli e valori ed agli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti dell’ente o da norme pattizie” (il comma 2° della medesima norma, nel disciplinare le operazioni del tesoriere, impone allo stesso di eseguirle nel rispetto della legge 720.84 e successive modificazioni);

– quanto alle sponsorizzazioni a favore degli enti locali, soccorre in primis (e direttamente) l’art.119 del medesimo testo unico 267.00, che autorizza Comuni, Province ed altri Enti locali a stipulare contratti di sponsorizzazione ed accordi di collaborazione con soggetti pubblici e privati “…al fine di favorire una migliore qualità dei servizi prestati”, sempre che non si ravvisino conflitti di interessi tra pubblico e privato ed purché simili operazioni agevolino “…risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti disposti” (in senso analogo cfr., già in precedenza, l’art.43 della legge 449.97); del pari significativo, quand’anche indirettamente, è poi (ad autorevole parere dell’Adunanza) il disposto di cui ai commi 2° e 2°bis dell’art.28 legge 448.98, che annovera i contratti di sponsorizzazione tra le iniziative adottate dagli enti locali ed intese a realizzare maggiori economie di gestione, oltrechè a ridurre il proprio disavanzo, in una col perseguimento di obiettivi di efficienza ed aumento della produttività, oltrechè di riduzione dei costi di gestione dei servizi di rispettiva competenza.

Dal collage del quadro normativo di riferimento, sinteticamente risguardato, affiora la soluzione del caso.

In proposito, appare evidente al Collegio come il primo obiettivo postosi da un’Amministrazione locale che si determini nel senso di affidare a terzi il proprio servizio di tesoreria sia senz’altro quello di rinvenire sul mercato il soggetto (privato) più affidabile tanto sul piano organizzativo, quanto su quello dei mezzi tecnici a disposizione, funzionali all’espletamento di un incarico delicato quale quello di sostanzialmente “gestire” la finanza dell’Ente medesimo.

Si tratta di evenienza scontata e purtuttavia non idonea, per i Giudici di Palazzo Spada, ad infirmare ab ovo la validità di una clausola, eventualmente contenuta nella lettera di invito, intesa ad attribuire un surplus di punteggio al concorrente dichiaratosi disposto a sottoscrivere, in modo connesso rispetto all’affidamento del servizio, un contratto di sponsorizzazione; non foss’altro per il fatto che il più noto precedente negativo, la ricordata decisione della V Sezione n.937 del 1996, è stato surclassato da una successiva presa di posizione del legislatore, il quale ha inteso favorire la stipula dei contratti di sponsorizzazione additandoli quali strumenti capaci di agevolare economie di gestione nel contesto degli Enti locali che eventualmente se ne avvalgano (così l’art.43 della legge 449.97, poi richiamato dall’art.119 del t.u.e.l. 267.00).

Emblematica la terminologia fatta propria dal Collegio: la eventuale disponibilità a sponsorizzare sarà in grado di produrre un punteggio aggiuntivo che, in caso di affidamento del servizio, si tradurrà in una “….accessione del contratto di sponsorizzazione a quello relativo al servizio di tesoreria”.

Una operazione che nondimeno, per potersi assumere legittima, appare necessario sia coerente con taluni imprescindibili parametri di riferimento:

a) in primo luogo, la collaudata condizione della previa pubblicità della clausola di “accessione”, al fine di consentire a tutte le imprese partecipanti di muoversi in un ottica di parità concorrenziale nella quale ciascuno sa che la scarsa disponibilità alla sponsorizzazione può pesare in termini di mancato affidamento dell’agognato servizio di tesoreria;

b) la mera “ancillarità” di tale clausola di accessione; in specie, la più spiccata differenziazione tra le varie offerte deve far leva su criteri di valutazione rigidamente ancorati al “proprium” del servizio affidando, e così alla “capacità tecnica, operativa ed organizzativa” di ciascun concorrente, oltrechè alla “economia del servizio di tesoreria” oggetto dell’appalto; in questa ottica, meramente residuale deve assumersi, all’opposto, la voce valutativa facente perno sulla dichiarata disponibilità alla sponsorizzazione, che in nessun modo deve ritenersi “determinante” (se non nel caso della parità di valutazione in rapporto agli altri parametri summenzionati) a fini di vittoria della competizione;

c) in lineare conseguenza, va prevista una precisa “forcella” di punteggio, predeterminata e resa nota ai concorrenti, da collegarsi alla ridetta disponibilità alla sponsorizzazione; forcella che non potrà in ogni caso ispirarsi a criteri rigidamente proporzionali, rapportati all’entità del contributo offerto, tanto al fine di evitare deplorevoli “aste al rialzo” – correlate all’affidamento di un servizio cui sono connessi delicati interessi pubblici – quanto al dichiarato scopo di scongiurare probabili disincentivi a partecipare ad una competizione idonea a diventare “feudo” dei più forti potentati economici del settore creditizio (in spregio, peraltro, ad ogni coordinata concorrenziale di ascendenza comunitaria);

d) da ultimo, vanno pedissequamente seguite dall’Amministrazione che decida di avvalersene le guide lines dettate, in tema di sponsorizzazione, dal legislatore con le norme più sopra richiamate, così in tema di previsione e sottoscrizione dei relativi contratti, come in materia di sufficiente specificazione e definizione tanto della tempistica contrattuale quanto delle iniziative oggetto della sponsorizzazione.

Si tratta di un perimetro in parte precettivo, in parte di ascendenza più schiettamente pretoria, che il Collegio ritiene essere stato all’evidenza “non varcato” nel caso di specie, consentendole per ciò solo di porre a traguardo del proprio tracciato argomentativo il rigetto della doglianza interposta dall’appellante ed intesa a censurare, già in nuce, l’apposizione nel contesto della lettera di invito della ormai nota clausola di sponsorizzazione.

Una volta appurata la legittimità (meglio sarebbe dire, la liceità) della “clausola di sponsorizzazione” astrattamente intesa, la soluzione del caso di specie giunge infatti de plano, sulla scorta

– da un lato, della genericità – acclarata dall’Adunanza – con la quale l’appellante già in primo grado aveva censurato, nel concreto, l’operata valutazione delle offerte da parte dell’Amministrazione comunale affidante;

– dall’altro, della sostanziale novità che ha inammissibilmente connotato talune delle lagnanze avanzate dalla banca pretermessa soltanto in sede di appello ed aventi ad oggetto, segnatamente, una presunta genericità di contenuti del proposto contratto di sponsorizzazione nonché una asserita violazione delle disposizioni che disciplinano quando ed in che modo un Ente locale possa prendere l’iniziativa d’una valida sponsorizzazione.

Emblematico l’epilogo della decisione, laddove viene esclusa la pur denunciata violazione e falsa applicazione dell’art.769 c.c.in materia di donazione.

In proposito, l’Adunanza rammenta il noto orientamento della giurisprudenza civile inteso a negare cittadinanza nel sistema al c.d. contratto preliminare di donazione, figura asseritamente capace di dissolvere, proprio attraverso la creazione di una sorta di “impegno a donare”, quell’elemento tipico della donazione medesima che si compendia nel c.d. spirito di liberalità.

Non coglie tuttavia, il Supremo Consesso, l’occasione per prendere esso stesso posizione sulla pertinente querelle, ritenendolo affatto superfluo a fronte di una fattispecie nella quale – già funditus – non sarebbe a parlarsi di donazione (né obbligatoria, né reale, né preliminarmente contratta), quanto piuttosto di una fattispecie contrattuale tipica ben distinta, quale è il contratto di sponsorizzazione, peraltro “accessoria” rispetto ad altra fattispecie pure “tipica”, qual è il contratto di affidamento del servizio di tesoreria a terzi.

Ribadita la carenza di interesse dell’appellante con riferimento al motivo di doglianza investente, già in prime cure, il punto 6 della lettera di invito (condizioni contrattuali di particolare favore previste per i rapporti tra banca affidataria del servizio e dipendenti del Comune), non essendosi mai avvalsa la parte pubblica resistente del connesso criterio di valutazione delle offerte, l’Adunanza sferra dunque al gravame la definitiva “spallata” repulsiva, ancorché con compensazione delle spese.

Spunti di riflessione

Non è un caso se il cronistico incedere di queste riflessioni – aventi ad oggetto il percorso motivazionale di volta in volta tracciato dal Supremo Consesso Amministrativo – sconfini vieppiù in settori ordinamentale diversi dal diritto amministrativo puramente inteso; si tratta – all’evidenza – della rifrazione sul piano dei commenti di un fenomeno che investe in primis gli stessi deliberati dell’Adunanza, in tal senso, peraltro, sovente sottilmente sollecitata da “escursioni difensive”, tutt’altro che astruse o inconferenti, del Foro libero.

Nella fattispecie, è senz’altro il settore civilistico dell’ordinamento a campeggiare attraverso la figura del contratto di sponsorizzazione, di recente “rispolverato” dal legislatore – specie in rapporto alla dinamica operativa delle realtà amministrative locali – per averne intuite le enormi potenzialità

– tanto sul versante del finanziamento delle più variegate iniziative, in specie collegate all’orbe dello sport, della cultura e del sociale in genere;

– quanto in termini di concreta iniezione di efficacia che lo stesso è in grado di imprimere all’azione di Comuni, Provincie ed altre compagini territoriali.

Passandone in rassenga l’ubi consistam, l’Adunanza fa sicuro affidamento sul dato normativo di pertinenza e, in particolare, sull’art. 119 del t.u. 267.00 ed sul precedente art. 43 della legge 449.97: la disciplina del contratto di sponsorizzazione si colloca, invero, al di fuori della tassonomia codicistica (tanto da essere lo stesso annoverato dai civilisti – contrariamente alla prospettiva abbracciata dalla Plenaria – nell’orbita dei contratti “atipici”).

L’addentellato normativo consente in primis di escludere che fattispecie a tale figura chiaramente annettibili possano essere ricondotte – facendo leva sull’elemento “portante” della relativa struttura causale, ovvero la erogazione finanziaria sostenuta dall’agente sponsorizzatore – al limitrofo quanto discusso schema del c.d. “preliminare di donazione”.

Per vero, l’art. 769 c.c. fa anche menzione della ben diversa donazione obbligatoria, allorché dal consenso sostenuto dallo spirito di liberalità di una delle parti contrattuali – intenzionata, sulla relativa scorta, ad arricchire l’altra – non nasca l’obbligo a concludere un contratto donativo (obbligatorio o reale che sia), quanto piuttosto – e direttamente – una obbligazione del donante nei confronti del donatario.

Ma “a tagliar corto” si sbaglia raramente, e men che meno nel caso di specie: osserva l’Adunanza – proprio attraverso il riferimento, tranciante, ad una fattispecie che è “tipica” (sul crinale amministrativo dell’ordinamento), appunto il contratto di sponsorizzazione – come non sia qui a discorrersi di “spirito di liberalità”, tanto poi che da questo discenda un effetto reale di trasferimento, quanto che ne scaturisca un ben diverso e vincolante effetto obbligatorio; la donazione, insomma, non c’entra.

La vera (e ben più interessante) questione – collegata ad un tema per vero, ad oggi, ancora non troppo dissodato – avrebbe allora potuto essere quella di verificare qual sia la più autentica natura del contratto di sponsorizzazione, che parte della dottrina civilistica riconduce – peraltro, al solo cospetto di taluni peculiari atteggiarsi del medesimo – alla figura del contratto gratuito modale, in ogni caso ben diverso dalla donazione perché sorretto non già da spirito di liberalità – e, pertanto, da una sollecitazione puramente erogativa – quanto piuttosto da un interesse schiettamente economico (con chance di possibile conclusione anche attraverso il modulo del c.d. negozio rifiutabile ex art. 1333 c.c.).

Al di là, nondimeno, dei pur innumerevoli ed avvincenti nessi che avvincono le molteplici figure di contratti gratuiti, donativi e non, e delle problematiche che vi si innestano allorché una delle parti coinvolte dallo schema contrattuale abbia natura pubblica, mette maggior conto far risaltare un ulteriore elemento che affiora dalla pronuncia in chiosa.

Pare infatti delinearsi sullo sfondo, con sufficienti quanto apprezzabili margini di precisione, una nuova figura – destinata a sicuro successo nella pratica, specie dopo l’autorevole presa di posizione in senso positivo della Plenaria – di collegamento contrattuale discendente da provvedimento amministrativo.

Superata infatti la prima giurisprudenza empiricamente orientata a ricondurre la erogazione economica dello sponsor – per falsarlo – nello schema del contratto di affidamento del servizio di tesoreria (una sorta di “controprezzo” singolarmente posto a carico del privato, piuttosto che della p.a. appaltante), la successiva speculazione pretoria ha finito, cogliendo mete di più elevata raffinatezza giuridica, con l’isolare il contratto di sponsorizzazione da quello, ridetto e ben diverso, di affidamento del servizio, per assumerli più semplicemente come avvinti da un nesso cristallizzato in via unilaterale dalla p.a. nella lettera di invito (o comunque nella lex specialis della competizione, individuabile anche in un eventuale bando), proprio attraverso la c.d. clausola di sponsorizzazione.

Legittimo il provvedimento che fissa la clausola, lecita quest’ultima in rapporto alle coordinate fornite con dovizia di particolari dal Supremo Consesso Amministrativo (specie quanto a puntuale ed efficace salvaguardia della trasparenza e della par condicio tra i partecipanti alla competizione), ecco profilarsi un abbinamento contrattuale del quale potrebbe tosto profilarsi opportuno indagare i nessi di interoperatività; sì da verificare, soltanto a titolo esemplificativo, come l’inadempimento rispetto ad uno dei contratti collegati possa interagire sull’altro e viceversa.

Nondimeno, la “ancillarità” del contratto di sponsorizzazione rispetto a quello di affidamento del servizio di tesoreria, scrupolosamente predicata dall’Adunanza – peraltro facendo buon uso del tradizionale strumentario terminologico d’ascendenza amministrativistica (costante è il richiamo al termine “accessione” che, utilizzato in luogo del più civilistico “collegamento contrattuale”, evoca fulmineamente la nota figura della concessione-contratto) – potrebbe rivelarsi l’utile (e sistematicamente funzionale) strumento in grado di “attrarre” verso la giurisdizione amministrativa esclusiva sui servizi pubblici controversie attinenti a fattispecie contrattuali (le sponsorizzazioni privato-pubblico, appunto) che, prima facie, difficilmente apparirebbero altrimenti sottraibili al cono d’ombra della giurisdizione ordinaria.

S’intende: mere prospettive d’un’attuale temperie.

V. CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA PLENARIA – Sentenza 18 giugno 2002 n. 6

Note

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La decisione della VI Sezione è completa e tempestiva. È tempestiva perché i contratti di tesoreria dei soggetti pubblici sono rinnovati in epoche coincidenti con l’inizio dell’ anno, sicché ogni inverno, soprattutto in sede cautelare, sorgono dubbi sulla composizione delle offerte di gara. Una decisione che cada – come in questo caso – ad inizio anno, elimina contenzioso per periodi ben più lunghi.

È altresì una decisione completa, perché supera incertezze leggibili in decisioni di poco precedenti, soprattutto in Sez. V, 9.11.2001 n. 5773 (in questa rivista, con nota di richiami), che aveva rinviato all’Adunanza plenaria analoghi dubbi sulla compatibilità tra sponsorizzazioni e contratto di tesoreria.

La VI Sezione 6073/2001 affronta i medesimi problemi posti alla plenaria, offrendo una soluzione convincente ed aggiornata, che supera l’orientamento sfavorevole alle sponsorizzazioni espresso da Sez. VI , 6 ottobre 1999 n. 1326.

Questa inversione di orientamento è agevolata dal susseguirsi di norme contenute nelle leggi finanziarie (art. 43 L. 27.12.1997 n. 449, art. 28, comma 2 bis, L.23.12.1998 n. 448; art. 30 L. 23.12.1999 n. 488), nonché dal sopravvenire dell’art. 119 del T. U sugli enti locali (D. lgs. 18.8.2000 n. 267), dove si legge un chiaro favor per le iniziative collaterali dei privati coincidenti con in perseguimento di interessi pubblici.

Basta una finalità di realizzare economie di gestione, per introdurre lo strumento delle sponsorizzazioni. Diventa così possibile un sistema di acquisizione di utilità in cambio dell’ utilizzo della vetrina pubblica. Lo scopo è di ridurre il disavanzo o, come da ultimo si legge nel testo unico degli enti locali, favorire l’innovazione dell’organizzazione amministrativa, realizzare maggiori economie, migliorare la qualità dei servizi prestati.

La VI Sezione ora contribuisce alla utilizzazione dei contratti di sponsorizzazione ammettendone anche l’atipicità, cioè liberando il contraente pubblico dalla vana ricerca di uno schema di riferimento.

In tal modo il rapporto di tesoreria, con le relative usuali sponsorizzazioni, diventa una palestra per ulteriori novità dell’azione amministrativa. Infatti, i problemi di bilancio sono comuni a tutti gli enti locali, alle usl, alle università, alle amministrazioni centrali: tutti questi soggetti potranno reperire risorse attingendo alla fantasia connessa all’atipicità dei rapporti contrattuali.

Di atipicità, del resto, già si parla da decenni a proposito delle cessioni di volumetria; la via dell’atipicità è suggerita dalla sentenza Corte Cost. 20 maggio 1999 n. 179 (sull’indennizzo per i vincoli reiterati) quando si suggerisce (paragrafo 5) il convenzionamento per tutti gli usi che possano dotare il territorio di attrezzature e servizi. Sicuramente atipica (sia per il diritto civile che per l’urbanistica) è la locazione temporanea in difformità dalle previsioni di PRG che la legge finanziaria 2002 (28.12.2001 n. 448, in questa rivista, ) prevede all’art. 27 comma 12.

Ampia è la presenza di rapporti (atipici) pubblico-privato nella pianificazione (programmi integrati di intervento, riqualificazioni, aree dismesse, patti territoriali, contratti di quartiere).

Nel settore dei lavori pubblici si va poi dal projet financing (art. 37 bis L. 11.2.1994 n. 109), alle società di trasformazione urbana (art. 120 T. U. enti locali 18.8.2000 n. 267), fino alla gestione dei vari meccanismi di perequazione presenti nei piani regolatori. Tutto all’insegna dell’atipicità.

Anche nel convegno di Varenna del settembre 2001 si è discusso di cosa la p.a. possa fare con la strumentazione privatistica: il risultato pressoché concorde è che, rispettando il principio di proporzionalità e quelli (derivati) di idoneità, necessarietà ed adeguatezza, basta l’art. 11 della legge 241/1990 per consentire alla p.a. accordi del più vario tipo.

Oggi, la decisone della VI Sezione riconosce cittadinanza all’atipicità, purché si rispetti trasparenza e par condicio, collegando rapporti tra loro molto distanti.

Le clausole di sponsorizzazione sono infatti ritenute situazioni neutre, che non incidono sulla causa del contratto cui accedono, ovviamente se il punteggio che forniscono non intacca il meccanismo complessivo di scelta della migliore offerta del servizio da prestare (ma il discorso non cambia se si discute di costruzioni, come dice l’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici con determinazione di Consiglio 5 dicembre 2001 n. 24, in tema di contratti di sponsorizzazione, riportata nel sito dell’Autorità, pag. http://www.autoritalavoripubblici.it/del/det_24_2001.html).

Quindi, tutte le volte che iniziative di sponsorizzazione siano: a) collegate al perseguimento di interessi pubblici; b) prive di motivi di conflitto di interesse tra attività pubblica e privata; c) foriere di risparmi di spesa rispetto agli stanziamenti necessari, avranno pieno ingresso nell’attività della p.a.

Nel settore dell’ amministrazioni dei beni culturali, ambientali e dello spettacolo, l’art. 2 L. 8.10.1997 n. n. 352 ha già dato buoni frutti; ma è nei pubblici appalti che si attendono ricadute singolari.

Basti pensare al caso deciso dal TAR Marche (29 gennaio 1999 n. 133), in cui due imprese si contendevano un servizio di distribuzione gas metano. Il Comune aggiudicante, dopo aver ritenuto equivalenti sul piano tecnico ed economico ambedue le offerte, ha condotto una trattativa migliorativa con la società che si era dichiarata disponibile, in caso di acquisizione della fornitura, a finanziare una serie di iniziative scientifiche e culturali di interesse comunale, nonché a sponsorizzare le attività teatrali promosse dal locale teatro. Secondo il TAR marchigiano, ciò è avvenuto legittimamente, perché il Comune non poteva disconoscere i vantaggi derivanti dalle proposte accessorie formulate dal privato. Tali proposte, seppure estranee al servizio di erogazione del gas, determinavano infatti comunque l’acquisizione di risorse finanziarie da utilizzare per lo svolgimento di compiti istituzionali dell’Ente locale e rendevano obiettivamente più conveniente la proposta contrattuale complessiva.

Emerge in tal modo un’interferenza tra offerta tecnica di gara e mera convenienza economica, tra offerte contrattuali da un lato (da valutare in relazione alla natura delle prestazioni e in rapporto al prezzo corrisposto) e prestazioni accessorie rispetto all’oggetto principale del contratto di fornitura, dall’altro (che possono massimizzare il beneficio che l’Amministrazione può trarre dalla scelta di un determinato contraente).

È evidente che nei casi in cui i contratti riguardino prestazioni standard, siano cioè conformi a tipi codificati (come nel settore bancario per le tesorerie e nel settore della distribuzione del gas) vi può essere dapprima uno scrutinio sui prezzi e sulle condizioni tecniche della fornitura e, solo in presenza di parità, si può passare ad offerte accessorie, ad ulteriori benefici che possono derivare all’amministrazione.

Questo meccanismo è portato ad ulteriori conseguenze proprio dalla decisione VI, 6073/2001: si prende atto del diluirsi del principio di tipicità degli atti amministrativi (su cui vedi già sez. V, 7.9.2001 n. 4680), che resta distinta dalla tipicità dei contratti; si riconosce al soggetto pubblico la generale libertà di contrattare ai sensi dell’art. 1322 cod. civ.; si consente al soggetto pubblico di concludere contratti atipici, purché diretti a realizzare interessi meritevoli di tutela non confliggenti con le finalità istituzionali.

Il discorso si sposterà quindi a monte, non più sulle offerte contrattuali (che manterranno la loro attuale verifica attraverso il sindacato sulla discrezionalità tecnica), ma sugli elementi del contratto, sulla mancanza o sulla illiceità della causa. Se l’amministrazione opera con schemi privatistici, è infatti anche giusto che la giustizia amministrativa adotti schemi di indagine di tipo civilistico. (G.S. 13.1.2002)

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V. in materia in questa rivista:

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Ordinanza 21 novembre 2000 n. 5896, con nota di G. Saporito, pag. http://www.giustamm.it/cds1/cds5_2000-5896o.htm

TAR FRIULI VENEZIA GIULIA – Sentenza 14 marzo 2001 n. 157, ivi, pag. http://www.giustamm.it/private/tar/tarfriuli_2001-157.htm

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V. anche CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI – Sentenza 4 dicembre 2001 n. 6073.

Note

L'articolo La sponsorizzazione di attività pubbliche e l’atipicità nei contratti della p.a. proviene da Giustamm.

Sono legittime le somme per sponsorizzazioni, offerte da banche in sede di gara per l’aggiudicazione di tesorerie di enti pubblici.

Questo è il più recente orientamento espresso dal Consiglio di Stato con l’ordinanza in rassegna, che elimina incertezze per numerosi enti che, a fine anno, hanno in corso procedure di rinnovo dei contratti di tesoreria.

Nelle procedure di gara, l’offerta è in genere onerosa per l’ente che chiede l’espletamento di un servizio: nel caso della gestione delle tesorerie, invece, gli equilibri del contratto si invertono. Infatti è frequente l’offerta di tassi di interesse invertiti rispetto a quelli praticati alla normale clientela: si giunge infatti a garantire a Comuni, Regioni, USL ed altri enti tassi attivi migliori di quelli passivi.

Il fenomeno si spiega con le utilità che il tesoriere ricava (sotto forma di immagine) dalla gestione del danaro del soggetto pubblico.

Inoltre, l’entità delle anticipazioni e dei depositi è prevedibile al punto da escludere azzardi nella predetta inversione dei tassi. Le elargizioni in danaro rappresentano invece un problema serio, sia per le banche in gara che per gli enti pubblici.

Si tratta di importi che le banche si dichiarano disponibili ad erogare, su semplice richiesta del soggetto pubblico, in genere per finalità di utilità sociale o per eventi che garantiscono visibilità al soggetto erogatore.

Casi analoghi di elargizioni da parte dei vincitori di gare sono presenti anche nelle procedure per fornitura di gas metano (TAR Marche, 133/1999) ed in generale nelle norme sugli enti locali (art. 119 T.U. 267/2000), nelle leggi finanziarie (art. 43 L. 449/1997 e art. 28 L. 448/1998) e sono anche oggetto di studio nei corsi di formazione per i presidi che intendano darsi da fare per reperire risorse (accordo 31 agosto 1999, allegato 5).

La pronuncia del Consiglio di Stato è quindi importante, perchè esaminando il caso di una tesoreria USL, ritiene corretto esprimere fin dal primo atto di gara (il bando) la previsione di punteggi per sponsorizzazioni. Ciò contribuisce, secondo i giudici, a rendere trasparente la struttura del rapporto, senza alterare la par condicio dei partecipanti alla gara.

Il contratto di tesoreria, quando vi sono sponsorizzazioni, diventa quindi atipico, ma, secondo il Consiglio di Stato, non illegittimo. Occorre infatti esaminare con attenzione l’intero meccanismo di aggiudicazione, che è legittimo quando v’è un congruo punteggio voci inerenti il servizio (efficienza, sportelli, remuneratività dei depositi, innovazioni) e quando le proposte di sponsorizzazione, anche se consistenti, hanno un rilievo secondario.

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V. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Ordinanza 21 novembre 2000 n. 5896

Note

L'articolo Nota a CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Ordinanza 21 novembre 2000 n. 5896 proviene da Giustamm.

Con la sentenza in rassegna (n. 157, depositata il 14 marzo 2001), il TAR del Friuli Venezia Giulia ha annullato l’affidamento del servizio di tesoreria ad un istituto di credito da parte dell’Università degli studi di Udine, avendo ritenuto fondato il motivo di ricorso secondo il quale la clausola del bando in questione “dissimulerebbe l’illegittima previsione di un contributo per ottenere l’appalto del servizio, prevedendo un corrispettivo in denaro, a fronte del quale la controprestazione dell’Ateneo sarebbe così vaga da rimanere indeterminata ed indeterminabile, anche in via successiva”.

La decisione (che peraltro ha risolto sia le questioni preliminari sia quelle di merito conformemente a quanto già indicato da ultimo da C.d.S. sez. VI n. 1326/1999, in Foro amm. 1999, 2102) costituisce un esempio di sentenza succintamente motivata – emessa ai sensi del novellato art. 26 della Legge n. 1034/1971 – la cui adozione è occasionata e giustificata, oltre che dalla manifesta fondatezza del ricorso, dalla dichiarata esistenza di “un precedente conforme” proprio di quel TAR.

Nella richiamata sentenza n. 901 dd. 26.7.1997, la motivazione (rinvenibile in I TAR, 1999, 3940) è stata particolarmente diffusa e laboriosa, avendo dovuto risolvere un contrasto rispetto a proprie precedenti pronunzie in materia, ma riuscendo al fine a fornire chiare indicazioni su come formulare correttamente i bandi di gara per l’affidamento del sevizio di tesoreria ed evitare che tali gare si risolvano in una corsa a chi regala di più, secondo il principio che “è illegittimo l’affidamento del servizio di tesoreria provinciale non al soggetto in grado di gestirlo nella maniera migliore e più conveniente per l’Amministrazione, bensì a chi sia in grado di assicurare a quest’ultima somme di danaro per finalità assolutamente estranee al servizio medesimo”.

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V. T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA – SEZIONE DI TRIESTE – Sentenza 14 marzo 2001 n. 157

Note

L'articolo Nota a T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA – SEZIONE DI TRIESTE proviene da Giustamm.

Vanno sospesi sia il provvedimento di un Comune trentino contenente “Invito a presentare offerta per l’eventuale affidamento del contratto di deposito a termine”, sia la delibera della Giunta comunale con la quale è stato disposto 1) l’affidamento del contratto di deposito a termine a favore della Banca Sella; 2) l’investimento della liquidità eccedente il fabbisogno di cassa di euro 1.200.000 presso la succitata Banca; nel caso specifico, con delibera della Giunta comunale, all’esito dell’aggiudicazione della pertinente gara, è stato affidato a UniCredit Banca S.p.a. il servizio di tesoreria e successivamente è stata sottoscritta la relativa convenzione tra l’Amministrazione ed il predetto istituto; con successivo provvedimento è stata indetta una trattativa privata per l’affidamento ad un istituto di credito del contratto di deposito a termine della liquidità eccedente il fabbisogno di cassa del Comune, con invito a partecipare a n. 8 istituti di credito; con deliberazione della Giunta comunale di Borgo Valsugana è stato disposto l’affidamento del predetto contratto a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a. e che con successivo mandato di pagamento è stato disposto il trasferimento di euro 1.200.000,00 a favore della Banca suddetta.(G.S.)

N. 00055/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00068/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 68 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:

Unicredit S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Zanetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giorgio Pedinelli in Trento, via Grazioli, n. 7;

contro

Comune di Borgo Valsugana, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento, domiciliata per legge in Trento, largo Porta Nuova n. 9;

Comune di Carzano, non costituito in giudizio;

Gestione Associata Servizio Finanziario e Gestione Entrate dei Comuni di Borgo e Carzano, non costituita in giudizio;

nei confronti di

Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.A., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

– del provvedimento del Comune di Borgo n. 2242 del 3.2.2012 contenente “Invito a presentare offerta per l’eventuale affidamento del contratto di deposito a termine”;

nonché per l’annullamento in sede di atto di motivi aggiunti:

– della deliberazione della Giunta comunale di Borgo Valsugana n. 33 dell’8.3.2012 (pubblicata sull’Albo pretorio il 12.3.2012), con la quale è stato disposto:

1) l’affidamento del contratto di deposito a termine a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a.;

2) l’investimento della liquidità eccedente il fabbisogno di cassa di euro 1.200.000,00 presso la succitata Banca Sella;

3) di procedere alla stipulazione del relativo contratto mediante scambio di corrispondenza;

– ove occorrer possa, del “verbale di valutazione della migliore offerta per l’eventuale affidamento del contratto di deposito a termine” citato nella deliberazione della Giunta comunale n.33 dell’8.3.2012;

– del mandato di pagamento n. 0000606 emesso in data 13.3.2012 dal Comune di Borgo Valsugana con il quale il predetto Comune ha disposto il trasferimento di euro 1.200.000,00 a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a. succursale di Borgo V

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Borgo Valsugana;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 il cons. Fiorenzo Tomaselli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato:

– che, con delibera della Giunta comunale di Borgo Valsugana n. 121 del 24 settembre 2007, all’esito dell’aggiudicazione della pertinente gara, è stato affidato a UniCredit Banca S.p.a. il servizio di tesoreria e successivamente è stata sottoscritta la re
– che con provvedimento del Responsabile della Gestione Associata Servizio Finanziario e Gestione Entrate dei Comuni di Borgo e Carzano datato 3 febbraio 2012, è stata indetta una trattativa privata per l’affidamento ad un istituto di credito del contratt
– che al predetto procedimento sono stati invitati a partecipare n. 8 istituti di credito;

– che con deliberazione della Giunta comunale di Borgo Valsugana n. 33 dell’8.3.2012 è stato disposto l’affidamento del predetto contratto a favore della Banca Sella Nord Est Bovio Calderari S.p.a. e che con successivo mandato di pagamento n. 606 emesso i
– che, nella discussione in camera di consiglio, la difesa del Comune di Borgo Valsugana ha eccepito anzitutto l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del G.A., ritenendo la vertenza in esame investire l’eventuale lesione di un diritto
– che, nel corso della stessa discussione orale, la difesa municipale ha rilevato, altresì, l’infondatezza dell’impugnativa, sostenendo che, in base all’art. 2 della predetta convenzione, il tesoriere comunale non gode di alcuna clausola di esclusiva sui

Considerato:

– che, ad una prima sommaria delibazione tipica della fase cautelare ed impregiudicata ogni definitiva decisione in rito, nel merito e sulle spese di giudizio, il Collegio osserva che, quanto alla giurisdizione, non si tratta di verificare la liceità degl
– che, in relazione a tale profilo: l’art. 19, primo comma, lett. d), del D.Lgs. 163/2006 esclude dall’ambito applicativo del codice dei contratti pubblici gli accordi “concernenti servizi finanziari relativi all’emissione, all’acquisto, alla vendita e al
– che l’affidamento del contratto di deposito a termine sembra configurare un tipico servizio bancario reso da un istituto di credito, come tale rientrante nella richiamata categoria n. 6 dell’allegato II A ed in quanto tale soggetto alle disposizioni del
– che, quanto al fumus boni iuris, l’art. 24 del D.P.Reg. 1 febbraio 2005 n. 4/L (Testo Unico delle leggi regionali sull’ordinamento contabile e finanzi,ario dei comuni della Regione Autonoma Trentino –Alto Adige), dopo aver chiarito al primo comma che il
– che – al di là dell’intento, pur virtuoso, del Comune di mettere a miglior frutto il denaro pubblico – in base alla formula onnicomprensiva del richiamato art. 24, l’operazione contestata non sembra esulare dall’ambito della “gestione finanziaria del Co

Ritenuto, infine

– che, quanto al danno, il trasferimento della somma di Euro 1.200.000,00 a favore di altro istituto di credito, potrebbe arrecare un serio pregiudizio alla ricorrente, rappresentando i depositi bancari del Comune in qualsiasi forma costituiti l’unico cor

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)

accoglie la suindicata domanda incidentale di misura cautelare e per l’effetto sospende l’efficacia di tutti i provvedimenti qui impugnati.

Fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza pubblica dell’11 ottobre 2012.

Compensa le spese della presente fase cautelare.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Armando Pozzi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Fiorenzo Tomaselli, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo T.R.G.A. – Sezione di Trento – Ordinanza sospensiva – 6/4/2012 n.55 proviene da Giustamm.

Va accolta la domanda cautelare, ai soli fini della fissazione del merito, nel procedimento che impugna la convenzione gestione verbali violazione al codice della strada e l’affidamento servizi riscossione tributi da parte di un Comune capoluogo: fermo restando l’espletamento del servizio di gestione dei verbali di violazione del Codice della Strada da parte di Poste Italiane S.p.a. (la cui sospensione determinerebbe un danno grave per l’amministrazione comunale), le questioni relative alla dedotta violazione nel caso di specie dei principi in materia di evidenzia pubblica non appaiono del tutto sfornite di fumus e meritano la sollecita trattazione di merito. (G.S.)

N. 00342/2012 REG.PROV.CAU.

N. 10138/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 10138 del 2011, proposto da:

SOGET S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Della Rocca, con domicilio eletto presso Daniele Vagnozzi in Roma, viale Angelico, n. 103;

contro

COMUNE DI TERAMO, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Anna Maria Melchiorre, con domicilio eletto presso Alessandro Marini in Roma, via Lucrezio Caro, n. 63;

nei confronti di

POSTE ITALIANE S.P.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Marco Filippetto e Stefano Ledda, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale Ente Poste in Roma, viale Europa, n. 180;

per la riforma

ordinanza cautelare del T.A.R. ABRUZZO – L’AQUILA: SEZIONE I n. 00338/2011, resa tra le parti, concernente CONVENZIONE GESTIONE VERBALI VIOLAZIONE AL CODICE DELLA STRADA – AFFIDAMENTO SERVIZI RISCOSSIONE TRIBUTI;

Visto l’art. 62 cod. proc. amm;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Teramo e di Poste Italiane Spa;

Vista la impugnata ordinanza cautelare del Tribunale amministrativo regionale di reiezione della domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente in primo grado;

Viste le memorie difensive;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2012 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Sergio Della Rocca, Michele Damiani, su delega dell’avv. Anna Maria Melchiorre, nonché Marco Filippetto;

Ritenuto che, fermo restando l’espletamento del servizio di gestione dei verbali di violazione del Codice della Strada da parte di Poste Italiane S.p.a. (la cui sospensione determinerebbe un danno grave per l’amministrazione comunale), le questioni relative alla dedotta violazione nel caso di specie dei principi in materia di evidenzia pubblica non appaiono del tutto sfornite di fumus e meritano la sollecita trattazione di merito;

Considerato pertanto che l’istanza cautelare può essere accolta ai soli fini della fissazione dell’udienza di merito;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) accoglie l’appello (Ricorso numero: 10138/2011) e, per l’effetto, in riforma dell’ordinanza impugnata, accoglie l’istanza cautelare in primo grado.

Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia trasmessa al Tar per la sollecita fissazione dell’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10, cod. proc. amm.

Spese compensate.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 gennaio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Calogero Piscitello, Presidente

Francesco Caringella, Consigliere

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Manfredo Atzeni, Consigliere

Antonio Amicuzzi, Consigliere

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 25/01/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Ordinanza sospensiva – 25/1/2012 n.342 proviene da Giustamm.

Pres. G. Trotta – Est. S. De Felice
ETR Esazione Tributi spa (Avv.ti G. Visentini e E. Tonelli) c/ Agenzie delle
Entrate-Direzione Centrale e Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avv.
Stato).

sul diniego alle aziende concessionarie del servizio di riscossione dei tributi del rimborso relativo alle spese per l’affidamento a terzi di attività non previste dalla legge

Servizio pubblico – Riscossione tributi – Aziende concessionarie – Rimborso spese – Diniego – Legittimità – Ragione.

In materia di riscossione dei tributi, premesso che l’art. 1, lett. e), della legge 337/1998 non ha portata generale, ma riguarda solo la fattispecie peculiare relativa alle spese alla riscossione di somme successivamente sgravate o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali, si deve ritenere legittimo il diniego con il quale l’Agenzia delle entrate ha rifiutato, alle aziende concessionarie del servizio, il rimborso delle spese per l’affidamento a terzi del compito di acquisire visure ipotecarie e catastali, in quanto attribuire al concessionario le ulteriori spese, anche non necessarie, ponendole a carico dei debitori, significherebbe violare il precetto costituzionale di cui all’art. 23 (e anche dell’art. 53) secondo il quale non possono essere imposte ulteriori prestazioni patrimoniali ai cittadini se non in base alla legge.

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

Sul ricorso r.g.n. 3743/2007 proposto in appello da
ETR Esazione Tributi spa, in persona del legale rappresentante p.t., anche in qualità di società incorporante della Sesit Puglia, servizio esazione imposte e tributi spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Gustavo Visentini e Enrico Tonelli, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Roma alla Piazza Barberini n.12, e sul ricorso r.g.n. 3744/2007 proposto in appello da ETR Esazione Tributi spa, in persona del legale rappresentante p.t., anche in qualità di società incorporante della Sesit Puglia, servizio esazione imposte e tributi spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Gustavo Visentini e Enrico Tonelli, con domicilio eletto presso lo studio di questi in Roma alla Piazza Barberini n. 12, entrambi proposti

contro

Agenzia delle Entrate- Direzione Centrale nonché Ministero dell’Economia e delle finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici ope legis domicilia in Roma alla via dei Portoghesi n. 12;

e nei confronti di
Melis Giuseppe, non costituito;

per l’annullamento
per il primo dei ricorsi, delle sentenze 15579/2006 e 15588/2006 e per il secondo, della sentenza 15588 del 2006, depositate in data 22 dicembre 2006 con le quali il TAR Lazio, sede di Roma ha respinto il ricorso proposto dalla attuale appellante per l’annullamento della risoluzione n. 1/E del 3 gennaio 2005 dell’Agenzia delle Entrate, Direzione Centrale Amministrazione, avente ad oggetto “Rimborso delle spese esecutive di cui al decreto dirigenziale 21 novembre 2000. Precisazioni”.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della appellata amministrazione statale;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Relatore alla udienza pubblica del 4 novembre 2008 il Consigliere Sergio De Felice;
Uditi l’avv. Gustavo Visentini e l’Avvocato dello Stato Fedeli;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;

Con ricorsi proposti innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio le società attuali appellanti, concessionarie del servizio nazionale della riscossione, hanno impugnato la risoluzione del 3 gennaio 2005 con la quale la Agenzia delle entrate ha previsto il diniego, alle aziende concessionarie del servizio di riscossione dei tributi, del rimborso delle spese per l’affidamento a terzi del compito di eseguire visure ipotecarie e catastali e di richiedere certificati ipotecari e catastali.
Le ricorrenti deducevano che il provvedimento impugnato incideva su una situazione giuridica definita con decreto dirigenziale del 21 novembre 2000 che in conformità a legge aveva riconosciuto ai concessionari il diritto a ottenere in via integrale il rimborso delle suddette spese e quindi anche delle spese documentate sostenute nell’affidare a terzi una serie di attività indispensabili per la riscossione coattiva.
In particolare, il problema affrontato con la circolare riguarderebbe le novità legislative introdotte dalla legge finanziaria del 2005, che avrebbe aggravato l’onere per il rimborso spettante ai concessionari a carico dei debitori morosi o degli enti impositori.
Il giudice di primo grado, ritenendo sussistere la giurisdizione del giudice amministrativo e l’interesse a ricorrere per la lesività attuale dell’atto impugnato, rigettava i proposti vizi di eccesso di potere e violazione di legge sotto vari profili, ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione.
Negli atti di appello proposti (r.g.nn.3743 e 3744 del 2007), il primo (3743 del 2007) avverso le due diverse ma medesime sentenze (numero 15579 e 15588 del 2006), il secondo (3744 del 2007) solo avverso la seconda (numero 15588 del 2006) si espone la riforma del 1999 del servizio di riscossione al fine di recuperare efficienza al sistema della riscossione; si fa inoltre riferimento all’obbligo dei concessionari di individuare i beni dei debitori e il loro valore, nonché di verificare la esistenza di vincoli ai fini della iscrizione di ipoteca su di essi, a cui segue la eventuale fase espropriativa; si sostiene la necessità della autoorganizzazione delle attività di visura e certificazione ipocatastale anche mediante il ricorso a soggetti terzi; si fa riferimento alle innovazioni normative in materia di “riutilizzazione commerciale dei documenti, dei dati e delle informazioni catastali e ipotecarie apportate dalla legge finanziaria del 2005 (il divieto di riutilizzo dei dati o meglio, il riutilizzo solo dietro pagamento di tributo); si fa riferimento al regime del rimborso delle spese anteriore all’impugnato provvedimento (riferimento alle Tabelle A e B, la prima in misura fissa per le spese relative alle procedure esecutive, la seconda per il rimborso “anche” delle spese vive sostenute “per quelle attività…necessariamente compiute da soggetti esterni, funzionalmente connesse allo svolgimento della procedura di riscossione coattiva”); si descrive l’oggetto della impugnata risoluzione, che avrebbe introdotto un ulteriore illegittimo requisito, e cioè “la stretta connessione tra la rimborsabilità di una spesa viva e la sua riconducibilità ad un’attività il cui affidamento a terzi avviene sulla base di una disposizione di legge”.
Con gli appelli si lamenta la erroneità della impugnata sentenza per violazione di legge e eccesso di potere sotto svariati profili.
Si deduce che per legge (articolo 17 comma 6 D.Lgs.112/1999) il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, sulla base di una tabella approvata con decreto del Ministero delle finanze, con il quale “sono altresì stabilite le modalità di erogazione del rimborso stesso”.
L’articolo 1 della legge delega337 del 1998 prevederebbe il diritto inderogabile del concessionario al rimborso dei costi effettivamente sostenuti.
A sostegno di tale tesi parte appellante menziona gli articoli 2777 e 2846 c.c. e 95 e 474 c.p.c..
Si sostiene che l’articolo 17 sesto comma del D.Lgs.112/1999 possa attribuire alla tabella un valore ricognitivo e che il decreto dirigenziale può specificare solo la misura e le modalità del rimborso ma non può mai escludere il diritto del concessionario a riceverlo in relazione alle spese effettivamente sostenute.
Si contestano le conclusioni alle quali è pervenuto il primo giudice sulla base della interpretazione letterale dell’art. 1 lettera e) legge delega 337 del 1998, della disciplina civilistica e della specialità dell’art. 17 sesto comma D.Lgs.112/1999, nonché per la mancanza di necessarietà del ricorso a terzi.
Si contesta la pronuncia di inammissibilità rispetto alla impugnativa del decreto dirigenziale del 2000, impugnato quale atto presupposto; si chiede la riforma della impugnata sentenza.
Si è costituita la appellata amministrazione statale, chiedendo il rigetto degli appelli perché infondato.
Alla udienza pubblica del 4 novembre 2008 le cause sono state trattenute in decisione.

DIRITTO

1.In via preliminare – in disparte il rilievo secondo cui, a rigore, avverso due diverse sentenze vanno proposti due diversi appelli (il gravame unico rivolto avverso diverse sentenze quanto alle parti è inammissibile nel processo amministrativo, ex plurimis, Consiglio di Stato, IV, 14.7.1997, n. 806), che si ritiene di superare, affrontando la controversia nei suoi aspetti sostanziali per completezza di giudizio e sulla base di un principio di conservazione sostanziale degli atti – occorre disporre la obbligatoria riunione dei su indicati appelli ai sensi dell’articolo 335 c.p.c., in quanto i diversi (ma uguali nei contenuti) appelli sono proposti anche avverso la medesima sentenza (15588 del 2006), oltre alla evidente connessione oggettiva e in parte soggettiva (essendo l’articolo 335 c.p.c. applicabile anche al processo amministrativo, deve essere disposta la riunione di appelli rivolti avverso la stessa sentenza, Consiglio di Stato, IV, 19 febbraio 2007, n. 889).
2.Nel merito gli appelli sono infondati.
Si discute in ordine alla legittimità della risoluzione del 3 gennaio 2005 con la quale la Agenzia delle entrate ha previsto il diniego, alle aziende concessionarie del servizio di riscossione dei tributi, del rimborso delle spese per l’affidamento a terzi del compito di eseguire visure ipotecarie e catastali e di richiedere certificati ipotecari e catastali.
3. E’ infondato il primo motivo di appello con il quale parte appellante, nel richiamare la tabella A, fa richiamo alle norme del codice civile e del codice di procedura civile, che stabiliscano che vengono poste a carico del debitore tutte le spese sopportate dal creditore per l’espletamento delle procedure esecutive, spese che sono qualificate dalla legge come crediti privilegiati e preferiti ad ogni altro credito anche pignoratizio o ipotecario.
Parte appellante sostiene che l’articolo 17 comma 6 del D.Lgs.112 del 1999 abbia inteso attribuire alla tabella un valore meramente ricognitivo delle spese a carico del debitore, perché non si potrebbe modificare il dettato della legge 337 del 1998 che all’articolo 1 lettera e) imporrebbe alla amministrazione il rimborso delle spese effettivamente sostenute ai fini della riscossione secondo i principi generali in materia di procedure esecutive.
4. Gli assunti di parte appellante sono infondati.
La previsione di rimborso delle spese effettive (effettivamente sostenute) in base all’articolo 1 richiamato da parte appellante non ha portata generale, ma riguarda solo la fattispecie peculiare relativa alle spese relative alla riscossione di somme successivamente sgravate o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali.
In realtà la legge delega all’articolo 1, lettera e) prevede, quale criterio direttivo ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione, un “sistema di compensi collegati alle somme iscritte a ruolo effettivamente riscosse, alla tempestività della riscossione e ai costi della riscossione, normalizzati secondo criteri individuati dal Ministero delle finanze, nonché (in aggiunta) alla situazione socio-economica degli ambiti territoriali con il rimborso delle spese effettivamente sostenute per la riscossione di somme successivamente sgravate, o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali…”.
Da tale (principio, quale norma giuridica generale o) criterio direttivo, quale finalità della norma delegante, si evince che il rimborso delle spese effettive non abbia portata generale, ma riguardi esplicitamente (e quindi eccezionalmente) solo la peculiare fattispecie relativa alle spese relative alla riscossione di somme successivamente sgravate o dovute da soggetti sottoposti a procedure concorsuali.
In ogni altra ipotesi la previsione di legge attribuisce prima al decreto legislativo e poi al Ministero un intervento normativo volto alla fissazione di criteri al fine di normalizzare i costi e i corrispettivi della riscossione e nel fissare una previsione di un sistema di compensi remunerativi collegati.
L’articolo invocato della legge delega non fornisce quindi una disciplina inderogabile e interamente precettiva o predeterminata totalmente, ma fornisce un criterio direttivo di delega, lasciando certamente, come nella sua natura, al legislatore delegato la individuazione delle spese effettivamente rimborsabili coerentemente con il contenuto economico della concessione di riscossione.
L’articolo 1 ha inteso modificare le norme preesistenti e in particolare l’art. 61 comma 5 ultimo periodo del DPR 43 del 1988, in base al quale in caso di inesigibilità del credito tale diritto era riconosciuto (e solo in tale caso) e il relativo costo gravava sull’ente creditore soltanto per la metà dell’importo delle spese e non per l’intero e effettivo onere sostenuto.
5.Non corrisponde quindi al vero che la normativa richiamata attribuisca al concessionario il rimborso di ogni spesa affrontata per le procedure esecutive, compreso ogni tipo di affidamento a terzi anche al di fuori di una comprovata necessità.
L’articolo 17, comma sesto, del D.Lgs.112 del 1999 a proposito della remunerazione del servizio di riscossione, prevede che al concessionario spetti il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive, sulla base di una tabella approvata con decreto del Ministero delle finanze, con il quale sono stabilite altresì le modalità di erogazione del rimborso stesso. Tale rimborso è a carico: a) dell’ente creditore, se il ruolo viene annullato per effetto di provvedimenti di sgravio o se il concessionario ha trasmesso la comunicazione di inesigibilità di cui all’art. 19, comma 1; b) del debitore, negli altri casi.
Pertanto, la remunerazione del concessionario avviene anche attraverso il rimborso – ma non in assoluto – delle spese relative alle procedure esecutive.
Si specifica nella normativa che il rimborso delle spese relative alle procedure esecutive spetta non in assoluto, ma sulla base di una tabella approvata con decreto ministeriale, con il quale sono stabilite anche le modalità di erogazione del rimborso stesso.
6.Come bene ha osservato il primo giudice, vale la ulteriore considerazione secondo cui attribuire al concessionario le ulteriori spese, anche non necessarie, ponendole a carico dei debitori, significherebbe violare il precetto costituzionale di cui all’art. 23 (e anche dell’art. 53) secondo il quale non possono essere imposte ulteriori prestazioni patrimoniali (nella specie, l’affidamento ingiustificato a terzi al fine della visura ipotecaria o catastale) ai cittadini se non in base alla legge.
7.E’ altresì errato il richiamo svolto all’art. 49 DPR 603 del 1972, che rinvia alla disciplina codicistica generale, così come ogni richiamo alla disciplina sia del codice civile che del codice di rito.
Come già osservato dal primo giudice, tutte le norme richiamate, rispondenti al generale principio delle spese che si aggiungono al debito o alle spese del processo, non possono essere traslate tout court nel rapporto di concessione del servizio nazionale della riscossione, se non altro perché si è in presenza di tre soggetti al posto dei due previsti dal codice civile e di procedura, in quanto oltre al debitore e al creditore esiste anche il concessionario.
Come è noto, compito principale del concessionario è la riscossione delle entrate tributarie e di altre entrate pubbliche, che devono poi essere trasferite alla tesoreria dello Stato.
Il concessionario non è però titolare dei crediti da riscuotere, ma è soltanto incaricato della riscossione, tanto che le controversie sui crediti da riscuotere non vanno promosse nei suoi confronti, ma nei confronti dell’ente impositore.
Pertanto, non in modo pertinente, viene richiamato il principio della soccombenza delle spese processuali (in ragione del quale al di fuori della ipotesi di compensazione reciproca, la giurisprudenza ritiene che la parte totalmente vittoriosa non possa essere condannata neppure parzialmente al pagamento delle spese del giudizio).
L’articolo 91 c.p.c. riguarda la condanna alle spese della parte soccombente in giudizio; l’art. 95 c.p.c. stabilisce che in caso di processi di esecuzione le spese sostenute dal creditore procedente sono a carico di chi ha subito l’esecuzione.
Vale inoltre la considerazione che il rinvio effettuato dall’art. 49 alla normativa generale non vale in caso di disciplina speciale di settore, come nella specie.
8.A parte la questione della eventuale inammissibilità- che vale nella ottica della impugnazione in sede di legittimità dell’atto amministrativo generale, lesivo, immediatamente impugnabile e non invece, per esempio, nella ottica della giurisdizione esclusiva sul rapporto tra ente pubblico e gestore del servizio pubblico di riscossione o sul rapporto tra concedente e concessionario, dal quale sono esclusi però compensi, indennità e altro – il decreto del 21 novembre 2000 aveva già precisato che il diritto al rimborso è riconosciuto “per quelle attività riportare nella tabella in allegato B, necessariamente compiute da soggetti esterni, funzionalmente connesse allo svolgimento della procedura di riscossione coattiva”.
Si ripete, a parte la questione della parziale inammissibilità, rilevata già dal primo giudice (perché in parte qua l’atto impugnato sarebbe riproduttivo di quello precedente di cinque anni prima), deve ritenersi logico, ragionevole e non contraddittorio il richiamo al requisito della necessità dell’affidamento a terzi delle attività di acquisizione delle visure ipotecarie e catastali ai fini della riscossione e tale requisito è stato solo ulteriormente specificato nell’atto del 2005, con conseguente infondatezza delle censure di eccesso di potere, contraddittorietà, sviamento di potere.
9.Attesa la legittimità della fissazione del requisito della necessarietà al ricorso a terzi, parte appellante, peraltro, oltre il richiamo generico a normative sfavorevoli introdotte con la legge finanziaria, non adduce alcun elemento o principio di prova dal quale dedurre le asserite inefficienze dell’anagrafe tributaria e la impossibilità di accedere con affidabilità alle visure catastali, tali da rendere necessario e giustificato, come si assume, un ricorso sistematico e incontrollato a collaboratori specializzati esterni.
10.Per le considerazioni sopra svolte, gli appelli vanno respinti.
Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione quarta, definitivamente pronunciando sui ricorsi indicati in epigrafe, così provvede:
previa riunione, rigetta gli appelli, confermando le impugnate sentenze. Spese compensate.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 novembre 2008, con l’intervento dei magistrati:
Gaetano Trotta Presidente

Giuseppe Romeo Consigliere

Antonino Anastasi Consigliere

Anna Leoni Consigliere

Sergio De Felice Consigliere, est.

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 20/11/2008 n.5751 proviene da Giustamm.

Antonio Cavallari – Presidente, Tommaso Capitanio – Estensore
Laboratorio d’analisi Santilio Franco s.r.l. e altro (avv. G. Pellegrino) c. Ministero della Salute (Avv. Stato), Regione Puglia (Avv. Stato), ASL Taranto (avv. V.L. Vieli)

sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 comma 796 lett. o), l. n. 296 del 2006 e dell’art. 33, l. reg. Puglia n. 10 del 2007

1. Servizi pubblici – Tariffe – Determinazione – Potere della p.a. – Sussiste.

2. Servizi pubblici – Tariffe – Determinazione – Con provvedimento amministrativo oppure con legge-provvedimento – Operatore privato – Tutela – Diversità.

3. Igiene e sanità – Servizio sanitario nazionale – Strutture private ricorrenti – Decurtazione – Art.1 comma 796 lett. o), l. n.296 del 2006 e art.33, l. reg. Puglia n.10 del 2007 – Questione di legittimità costituzionale – Rilevanza.

4. Igiene e sanità – Giurisdizione e competenza – Strutture provvisoriamente accreditate – Prestazioni erogate – Compensi – Decurtazione – Controversie – Giudice amministrativo – E’ munito di giurisdizione.

5. Igiene e sanità – Servizio sanitario nazionale – Tariffe sanitarie vigenti – Sconto – Imposizione – Art.1 comma 796 lett. o), l. n.296 del 2006 – Violazione dell’art.41, cost. – Questione di legittimità costituzionale – E’ non manifestamente infondata.

6. Igiene e sanità – Servizio sanitario nazionale – Art.1 comma 796 lett. o), l. n.296 del 2006, e art.33, l. reg. Puglia n.10 del 2007 – Compromissione dell’art.32, cost. – Questione di legittimità costituzionale – E’ non manifestamente infondata.

7. Igiene e sanità – Servizio sanitario nazionale – Art.1 comma 796 lett. o), l. n.296 del 2006 – Mancata motivazione – Violazione dell’art.97, cost. – Questione di legittimità costituzionale – E’ non manifestamente infondata.

8. Igiene e sanità – Servizio sanitario nazionale – Art.1 comma 796 lett. o), l. n.296 del 2006 – Tariffe sanitarie – Decurtazione – Contrasto con l’art.117, cost. – Questione di legittimità costituzionale – E’ non manifestamente infondata.

1. Va riconosciuto il potere alla p.a. di stabilire le tariffe dei servizi pubblici, essendo la tariffa tipica espressione del potere di intervento nell’economia che l’art. 41, cost., attribuisce all’Autorità amministrativa di settore al fine di consentire ad un numero quanto più ampio di cittadini di accedere ai servizi pubblici.

2. Nel caso in cui le tariffe per cui è causa siano stabilite con provvedimento amministrativo, l’operatore privato che ritenga illegittime le determinazioni dell’Autorità competente può adire il giudice amministrativo, censurando i provvedimenti di fissazione delle tariffe in base ai consueti parametri (difetto di istruttoria, errore nei presupposti, e così via); mentre nel caso in cui la determinazione delle tariffe venga fatta con legge, non essendo previsto dall’ordinamento un sindacato diffuso sulla costituzionalità delle leggi, all’operatore privato non resta che chiedere al giudice adito la rimessione della q.l.c. della legge-provvedimento alla Corte costituzionale, previa delibazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione, non tollerando gli artt. 24 e 113, cost., alcuna sacca di immunità per l’operato della p.a..

3. E’ rilevante la q.l.c. dell’art.1 comma 796 lett. o), l. 27 dicembre 2006 n.296, e dell’art.33, l. reg. Puglia 16 aprile 2007 n.10, ove, per effetto delle norme impugnate, le strutture private ricorrenti si sono viste decurtare i compensi per le prestazioni erogate e da erogare nel mese di dicembre 2006 e nel corso del 2007 (perlomeno fino all’adozione del DIEF), non potendo il giudice amministrativo adito apprestare alcuna tutela delle posizioni giuridiche che si assumono lese, fintantoché restino in vigore le predette disposizioni.

4. In caso di decurtazione dei compensi per prestazioni erogate da strutture (provvisoriamente) accreditate, il giudice amministrativo è munito di giurisdizione sulla controversia, in quanto i provvedimenti di fissazione delle tariffe sono espressione di potere pubblicistico.

5. E’ non manifestamente infondata la q.l.c. dell’art.1 comma 796 lett. o), l. 27 dicembre 2006 n.296, in quanto questa norma si limita ad imporre uno sconto (oltretutto del 20%) su alcune tariffe sanitarie vigenti, senza dare conto delle ragioni della misura fissata, violando così i principi di cui all’art.41, cost..
6. E’ non manifestamente infondata la q.l.c. dell’art.1 comma 796 lett. o), l. 27 dicembre 2006 n.296, e dell’art.33, l. reg. Puglia 16 aprile 2007 n.10, perché le difficoltà che alle strutture private derivano dall’applicazione di queste regole sono in grado di compromettere anche la piena esplicazione del diritto di cui all’art. 32, cost., visto che le strutture private accreditate potrebbero incontrare difficoltà a garantire la piena funzionalità dei servizi, il che, in un sistema che vede la sanità publica non in grado di assicurare tempestivamente l’erogazione delle prestazioni sanitarie, può compromettere il diritto alla salute e il diritto di libera scelta dei cittadini-utenti.

7. E’ non manifestamente infondata la q.l.c. dell’art.1 comma 796 lett. o), l. 27 dicembre 2006 n.296, per mancanza di motivazione con violazione dell’art. 97, cost., anche se nel caso della legge la motivazione può anche consistere nel richiamo, espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri atti.
8. In tema di tariffe nel settore sanitario, la decurtazione imposta dal sistema delineato dall’art. 1 comma 796 lett. o), l. 27 dicembre 2006 n.296, recepito in pieno dal legislatore pugliese, si pone in contrasto con l’art. 117, cost., perché lo Stato non si è limitato a dettare i criteri per la fissazione delle tariffe da parte delle Regioni, ma le ha fissate direttamente.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Seconda Sezione di Lecce, nelle persone dei signori Magistrati:
ANTONIO CAVALLARI Presidente

TOMMASO CAPITANIO Referendario, relatore

PATRIZIA MORO Referendario

ha pronunciato la seguente

A) sul ricorso n. 697/2007, proposto da

LABORATORIO D’ANALISI SANTILIO FRANCO S.r.l. e da LABORATORIO D’ANALISI BURANO SANTILIO, in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall’avvocato Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso il medesimo, in Lecce, Via Augusto Imperatore, 16,

 MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio eletto presso la sede della stessa, in Lecce, Via F. Rubichi, 23;

 REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente della G.R. p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Sabina Ornella Di Lecce ed elettivamente domiciliata in Lecce, Viale Aldo Moro, 1, presso l’Ufficio Regionale del Contenzioso;

 ASL TARANTO, in persona del Commissario Straordinario p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Vito Lorenzo Vieli, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Sticchi Damiani, in Lecce, Via 95° Rgt. Fanteria, 9,

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,

– della nota 6.3.2007, prot. n. 0001667/P della ASL TA, notificata alle ricorrenti in data 10.3.2007, nella parte in cui è stata comunicata la determinazione che le strutture ricorrenti debbano applicare una riduzione tariffaria nella misura del 20% per le prestazioni di diagnostica di laboratorio;

– della presupposta e non conosciuta nota prot. n. 24/11966 AOS/2 del 29.12.2006, della Regione Puglia;

– della presupposta e non conosciuta nota regionale 25.1.2007;

– della delibera della Giunta Regionale pugliese 3.4.2007, n. 404, recante “Prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale erogabili nell’ambito del Servizio Sanitario Regionale e le relative tariffe”;

– del presupposto D.M. della Sanità del 12.9.2006 concernente “Ricognizione e primo aggiornamento delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni sanitarie”;

– di ogni altro atto collegato, connesso, presupposto e/o consequenziale;

B) sui motivi aggiunti al predetto ricorso, proposti da

LABORATORIO D’ANALISI SANTILIO FRANCO S.r.l. e da LABORATORIO D’ANALISI BURANO SANTILIO, rappresentati e difesi come sopra,

 ASL TARANTO, in persona del Commissario Straordinario p.t.,

 REGIONE PUGLIA, in persona del Presidente della G.R. p.t.,

 MINISTERO DELLA SALUTE, in persona del Ministro p.t.,

rappresentati e difesi come sopra,

 della nota dell’Assessorato alle Politiche della Salute della Regione Puglia, prot. n. 24/729/SP in data 18.6.2007 e della nota dell’ASL Taranto n. 4540/P in data 25.6.2007, nella parte in cui dispongono che le tariffe applicabili alle prestazioni erogate dalle ricorrenti sono quelle rivenienti dall’art. 33 della L.R. n. 10/2007;

 nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Vista la domanda cautelare presentata in via incidentale dai ricorrenti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, della Regione Puglia e dell’ASL Taranto;
Visti i motivi aggiunti;
Viste le ordinanze 1.6.2007, n. 488, e 31.7.2007, n. 759, con cui è stata disposta istruttoria;
Uditi nella camera di consiglio del 27 settembre 2007 il relatore, Ref. Tommaso Capitanio, e, per le parti costituite, gli avv. Gianluigi Pellegrino, Ruggiero (per delega dell’avv. Vieli), Luigi Quinto (per delega dell’avv. Di Lecce) e l’avv. dello Stato Libertini.

Considerato che nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti sono dedotti i seguenti vizi:
– Incompetenza. Violazione di legge. Illegittimità costituzionale dell’art. 1 comma 796, lettera O), L. 27.12.2006, n. 296 per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost.;

– incostituzionalità dell’art. 33 L.R. n. 10/2007 e, ove occorra, dell’art. 1, comma 796, let. o), della L. n. 296/2006.

Considerato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

I. Le strutture ricorrenti sono provvisoriamente accreditate con il Servizio Sanitario Regionale della Puglia (e per esso con l’ASL Taranto) per l’erogazione di prestazioni sanitarie afferenti la branca della Patologia clinica.
Il rapporto di accreditamento con il SSR (art. 8-quater e seguenti del D.Lgs. n. 502/1992 e s.m.i.) presuppone, come è noto:
– la fissazione da parte dell’ASL competente per territorio nei confronti delle strutture accreditate dei c.d. tetti di spesa annuali, i quali esprimono il limite massimo di prestazioni che l’Amministrazione sanitaria ritiene di acquistare dagli operatori privati nell’anno di riferimento (sulla questione dei tetti di spesa nella Regione Puglia, vedasi per tutte l’ordinanza della Sezione n. 8968/2003 – con cui era stata rimessa alla Corte Costituzionale la q.l.c. di una norma regionale che stabiliva i criteri essenziali a cui le ASL debbono attenersi nella determinazione dei tetti di spesa – e la relativa sentenza della Consulta n. 111 del 2005, a cui ha fatto seguito la recente decisione n. 257 del 2007, relativa, questa seconda, ad un’ulteriore q.l.c. sollevata sempre dalla Sezione con ordinanza n. 4275/2005);

– la remunerazione di tali prestazioni a tariffa (art. 8-quinquies, let. d), e art. 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992). Al riguardo, con D.M. 22 luglio 1996 il Ministero della Salute aveva stabilito le tariffe massime relative alle prestazioni della branca di Patologia clinica, tariffe che le Regioni erano libere di recepire tout court o, al contrario, di prendere a base per un’autonoma determinazione dei corrispettivi dovuti alle strutture private, sopportando però gli eventuali costi differenziali (la Regione Puglia, per inciso, ha stabilito di determinare proprie tariffe e ciò ha fatto con varie deliberazioni di Giunta Regionale – ad esempio, deliberazione n. 3784/1998, depositata in atti).

L’art. 1, comma 170, della L. 30 dicembre 2004, n. 311, ha da ultimo ribadito le linee fondanti del sistema, stabilendo, nella sua formulazione originaria, che “Alla determinazione delle tariffe massime per la remunerazione delle prestazioni e delle funzioni assistenziali, assunte come riferimento per la valutazione della congruità delle risorse a disposizione del Servizio sanitario nazionale, provvede, con proprio decreto, il Ministero della salute, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Gli importi tariffari, fissati dalle singole regioni, superiori alle tariffe massime restano a carico dei bilanci regionali. Entro il 30 marzo 2005, con decreto del Ministero della salute, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, si procede alla ricognizione e all’eventuale aggiornamento delle tariffe massime, coerentemente con le risorse programmate per il Servizio sanitario nazionale. Con la medesima modalità e i medesimi criteri si procede all’aggiornamento biennale delle tariffe massime entro il 31 dicembre di ogni secondo anno a decorrere dall’anno 2005”;
– la stipula di contratti individuali per adesione (qualificabili civilisticamente come contratti di somministrazione) fra ASL territorialmente competente e strutture accreditate aventi sede nella circoscrizione dell’Azienda sanitaria, finalizzati alla regolazione degli aspetti paritetici del rapporto concessorio che si instaura fra P.A. e privati in base all’accreditamento (quantitativo di prestazioni erogabili, modalità di pagamento, etc.). Tali contratti, per quanto concerne la remunerazione delle prestazioni, rimandano alle tariffe in vigore ratione temporis, il che è anche logico, essendo il prezzo un elemento essenziale del contratto di somministrazione, ex artt. 1325, 1470 e 1570 c.c.

II. Così ricostruito per sommi capi il sistema in cui si inserisce il rapporto in essere fra le ricorrenti e il SSR, occorre a questo punto dare conto delle vicende per cui è causa.
Nel 2006 le strutture ricorrenti hanno stipulato contratti di somministrazione con l’ASL Taranto, in base ai tetti di spesa fissati dalla stessa Azienda sanitaria; tali contratti facevano ovviamente rimando, per quanto concerne i corrispettivi, alle tariffe vigenti nella Regione Puglia. In base, poi, ad un modus operandi ormai affermatosi in ambito regionale (e che ha trovato condivisione anche nella giurisprudenza costituzionale – cfr. le citate sentenze della Consulta n. 111 del 2005 e n. 257 del 2007), per l’anno 2007, in attesa della quantificazione definitiva delle risorse da destinare all’acquisto delle prestazioni sanitarie dagli operatori privati (quantificazione rimessa al c.d. DIEF – Documento di Indirizzo Economico e Funzionale – che la Giunta Regionale adotta di solito nel periodo settembre-ottobre dell’anno di riferimento), avrebbe operato lo stesso tetto di spesa relativo al 2006. Per quanto concerne i corrispettivi, invece, avrebbero trovato applicazione le tariffe vigenti, tenuto conto che con D.M. 12 settembre 2006 (pubblicato sulla G.U. del 13 dicembre 2006) il Ministro della Salute, nel dare attuazione al disposto del citato art. 1, comma 170, della L. n. 311/2004, ha stabilito di confermare le tariffe del 1996 (per inciso, la scelta del citato Ministero di confermare le tariffe del 1996 non è stata contestata dalle odierne ricorrenti nel presente giudizio).
Su questo scenario sono intervenuti dapprima l’art. 1, comma 796, let. o), della L. 27 dicembre 2006, n. 296, e successivamente l’art. 33 della L.R. pugliese 16 aprile 2007, n. 10, poi modificato dall’art. 2 della L.R. 5 giugno 2007, n. 16.
La norma statale ha stabilito che “…fatto salvo quanto previsto in materia di aggiornamento dei tariffari delle prestazioni sanitarie dall’articolo 1, comma 170, quarto periodo, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, come modificato dalla presente lettera, a partire dalla data di entrata in vigore della presente legge le strutture private accreditate, ai fini della remunerazione delle prestazioni rese per conto del Servizio sanitario nazionale, praticano uno sconto pari al 2 per cento degli importi indicati per le prestazioni specialistiche dal decreto del Ministro della sanità 22 luglio 1996, pubblicato nel supplemento ordinario n. 150 alla Gazzetta Ufficiale n. 216 del 14 settembre 1996, e pari al 20 per cento degli importi indicati per le prestazioni di diagnostica di laboratorio dal medesimo decreto. Fermo restando il predetto sconto, le regioni provvedono, entro il 28 febbraio 2007, ad approvare un piano di riorganizzazione della rete delle strutture pubbliche e private accreditate eroganti prestazioni specialistiche e di diagnostica di laboratorio, al fine dell’adeguamento degli standard organizzativi e di personale coerenti con i processi di incremento dell’efficienza resi possibili dal ricorso a metodiche automatizzate….”, di talché la Regione e le ASL competenti hanno comunicato alle strutture accreditate (fra cui le ricorrenti) che, a far tempo dal 1° gennaio 2007, la remunerazione delle prestazioni sarebbe avvenuta applicando lo sconto del 20%, da calcolarsi sulle tariffe di cui al citato D.M. 22 luglio 1996 (o, il che è lo stesso, di cui al D.M. 12.9.2006).
Il Legislatore regionale (art. 33 L.R. n. 10/2007, come modificato dalla L.R. n. 16/2007), dal canto suo, ha statuito che “1. Il documento di indirizzo economico e funzionale (DIEF), che definisce l’utilizzazione del fondo sanitario attribuito alla Regione per l’anno 2007, determina le tariffe relative alle prestazioni di laboratorio da applicare a far data dalla sua approvazione.
2. Fino all’emanazione dei nuovi livelli di assistenza nazionali (LEA), per il periodo compreso tra il 1° gennaio e la data di approvazione del DIEF di cui al comma 1, le tariffe relative alle suddette prestazioni sono quelle riportate nel nomenclatore tariffario regionale delle prestazioni specialistiche ambulatoriali di patologia clinica indicata nell’allegato A) della Delib.G.R. 22 settembre 1998, n. 3784 alle quali si applica lo sconto del 20 per cento previsto dall’articolo 1, comma 796, lettera o), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007).
3. Il maggiore onere riveniente dall’attuazione del comma 2 è posto a carico del bilancio autonomo della Regione”.
Pertanto, per il corrente anno 2007 (quantomeno per il periodo che va dal 1° gennaio alla data di adozione del DIEF) i ricorrenti si vedranno decurtare i compensi per le prestazioni erogate del 20% rispetto alle tariffe regionali (ancora) vigenti, mentre, in base a quanto reso noto dalla difesa dei ricorrenti all’odierna camera di consiglio, la norma della Legge finanziaria per il 2007 è stata applicata dall’ASL in relazione alle prestazioni erogate nel mese di dicembre 2006 (lo sconto del 20%, per la precisione, è stato applicato prendendo a base le tariffe di cui D.M. 12.9.2006).

III. Tale incisione degli interessi delle ricorrenti è stata prodotta da tipiche leggi-provvedimento, non sussistendo alcun dubbio circa il fatto che, operando nel modo di cui si è detto, il Legislatore statale e quello regionale hanno inciso unilateralmente su un elemento, peraltro fondamentale, del sinallagma negoziale che lega le singole ASL e le strutture private accreditate, non ponendo quindi precetti generali ed astratti.
A livello generale, non è in discussione il potere della P.A. di stabilire le tariffe dei servizi pubblici, essendo anzi la tariffa tipica espressione del potere di intervento nell’economia che l’art. 41 Cost. attribuisce all’Autorità amministrativa di settore al fine di consentire ad un numero quanto più ampio di cittadini di accedere ai servizi pubblici (il che sarebbe reso oltremodo difficoltoso per la maggioranza degli utenti laddove le prestazioni ascrivibili al genus “servizi pubblici” – i quali coprono proprio i bisogni fondamentali della persona – dovessero essere remunerati ai prezzi di mercato). Anche nel caso del servizio sanitario la legge attribuisce all’Amministrazione di settore tale potere, il quale, in base alla consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale (cfr., per tutte, la sentenza n. 347 del 1995, richiamata anche nella recente sentenza n. 267 del 2007) ben può essere esercitato mediante lo strumento legislativo, non essendo precluso alla legge ordinaria alcun settore di intervento.
Peraltro, il problema posto da una legge-provvedimento sta nel grado di sindacabilità dell’operato della P.A. a fronte dell’esercizio di un potere amministrativo mediante lo strumento legislativo.
Laddove le tariffe per cui è causa siano stabilite con provvedimento amministrativo (come accadeva ad esempio per i provvedimenti del CIP in materia di prezzi “politici” o come accade oggi per le tariffe relativi a servizi erogati nei mercati in cui esistono Autorità di regolazione – tariffe dell’energia elettrica e del gas, tariffe della telefonia, etc.), l’operatore privato che ritenga illegittime le determinazioni dell’Autorità competente può adire il giudice amministrativo, censurando i provvedimenti di fissazione delle tariffe in base ai consueti parametri (difetto di istruttoria, errore nei presupposti, e così via). Se però la determinazione delle tariffe viene fatta con legge, non essendo previsto dall’ordinamento un sindacato diffuso sulla costituzionalità delle leggi, all’operatore privato non resta che chiedere al giudice adito la rimessione della q.l.c. della legge-provvedimento alla Consulta, previa delibazione della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione, non tollerando gli artt. 24 e 113 Cost. alcuna sacca di immunità per l’operato della P.A.
Naturalmente, a parte il richiamo ad alcune norme costituzionali (di solito, l’art. 97 Cost. o, nel caso venga in evidenza il rapporto fra fonte statale e fonte regionale, l’art. 117 Cost.), il ricorso avverso la legge-provvedimento contiene in pratica le medesime censure che sarebbero state sollevate nei riguardi del provvedimento che la P.A. ha sostituito con l’atto legislativo.
Ed è quanto accaduto nel presente giudizio, in cui le ricorrenti hanno censurato l’incostituzionalità degli artt. 1, comma 796, let. o) della L. n. 296/2006 e 33 della L.R. n. 10/2007, oltre che per contrasto con gli artt. 32 e 117 Cost., anche per difetto di istruttoria (sul punto si tornerà infra, quando si darà conto della non manifesta infondatezza della q.l.c.).

IV. Passando ora agli aspetti procedurali, la questione di legittimità costituzionale è rilevante nel presente giudizio, in quanto, per effetto delle norme impugnate, le strutture ricorrenti si sono viste decurtare i compensi per le prestazioni erogate e da erogare nel mese di dicembre 2006 e nel corso del 2007 (perlomeno fino all’adozione del DIEF) e il giudice adito non potrebbe apprestare alcuna tutela delle posizioni giuridiche che si assumono lese fintantoché restino in vigore le disposizioni di cui all’art. 1, comma 796, let. o) della L. n. 296/2006 ed all’art. 33 L.R. n. 10/2007.
Inoltre, il giudice adito è munito di giurisdizione sulla controversia, in quanto i provvedimenti di fissazione delle tariffe sono espressione di potere pubblicistico, ergo dell’impugnazione del tariffario deve conoscere il giudice degli interessi legittimi. Il fatto che nel caso di specie le tariffe sono state determinate con legge anziché mediante lo strumento del provvedimento non sposta ovviamente i termini della questione, anche perché, a volere diversamente opinare, si consentirebbe al Legislatore di derogare alle regole di riparto della giurisdizione ed al principio del “giudice naturale”.
Infine, sono da rigettare le eccezioni di inammissibilità/improcedibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, formulate dalla difesa della Regione Puglia, la quale da un lato sostiene che gli atti impugnati con il ricorso introduttivo erano stati già superati, alla data di notifica del ricorso, dalla normativa di cui all’art. 33 della L.R. n. 10/2007, dall’altro che con i motivi aggiunti si censura una norma anch’essa superata (dalla modifica di cui alla successiva L.R. n. 16/2007).
Al riguardo, il Collegio osserva che:
 la prima eccezione è infondata in quanto, come chiarito in precedenza, le disposizioni regionali che fanno riferimento alla norma della Legge finanziaria statale sono state applicate per quanto concerne le prestazioni del mese di dicembre 2006, in assenza di una corrispondente norma regionale, per cui sotto questo sia pur limitato profilo sussiste ancora in capo alle ricorrenti l’interesse ad agire avverso la legge statale;

 la seconda eccezione, che investe invece le tariffe da applicarsi nel 2007, poggia su un elemento meramente formale, in quanto, dal punto di vista sostanziale, non c’è differenza, se non quantitativa, fra gli effetti che derivano dall’applicazione della originaria versione dell’art. 33, comma 2, della L.R. n. 10/2007 (in cui si fa riferimento, quale tariffario su cui applicare lo sconto del 20%, alla deliberazione di G.R. n. 3006/1997) e quelli che derivano dall’attuale versione della norma in questione (in cui si fa invece riferimento alla deliberazione di G.R. n. 3784/1998). In entrambi i casi, ciò che si contesta è proprio l’imposizione dello “sconto”, a prescindere dal tariffario sul quale esso opera.

Pertanto, il Tribunale è abilitato ad investire la Corte Costituzionale della presente q.l.c.

V. Per ciò che attiene alla non manifesta infondatezza della q.l.c., il Collegio ritiene che le norme censurate siano confliggenti con gli artt. 32, 41, 97 e 117 Cost., per le seguenti ragioni.
V.1. La tariffa, come è noto, è un valore numerico che esprime il costo di un bene o di un servizio, determinato in base a considerazioni e valutazioni che solitamente trascendono il puro e semplice riferimento ai costi dei fattori produttivi, e ciò per le ragioni espresse al precedente punto I. Inoltre, mentre nei mercati non soggetti a regolazione amministrativa l’operatore economico è libero di determinare il prezzo di vendita dei beni e servizi da lui erogati, adeguandolo continuamente agli incrementi dei costi di produzione, nel caso delle tariffe gli operatori privati che accettano il sistema della remunerazione a tariffa (e questo è ciò che accade per gli operatori sanitari privati accreditati con il SSN) non possono adeguare i corrispettivi agli incrementi dei costi di produzione, essendo tale facoltà rimessa unicamente all’Autorità concedente.
Al riguardo, dispone l’art. 8-sexies del D.Lgs. n. 502/1992, il quale, ai commi 5 e 6, prevede espressamente che “…5. Il Ministro della sanità, sentita l’Agenzia per i servizi sanitari regionali, d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, ai sensi dell’articolo 120, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, con apposito decreto individua i sistemi di classificazione che definiscono l’unità di prestazione o di servizio da remunerare e determina le tariffe massime da corrispondere alle strutture accreditate, in base ai costi standard di produzione e di quote standard di costi generali, calcolati su un campione rappresentativo di strutture accreditate, preventivamente selezionate secondo criteri di efficienza, appropriatezza e qualità della assistenza. Lo stesso decreto stabilisce i criteri generali in base ai quali le regioni, adottano il proprio sistema tariffario, articolando tali tariffe per classi di strutture secondo le loro caratteristiche organizzative e di attività, verificati in sede di accreditamento delle strutture stesse.
6. Con la procedura di cui al comma 5, sono effettuati periodicamente la revisione del sistema di classificazione delle prestazioni e l’aggiornamento delle relative tariffe, tenendo conto della definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza e delle relative previsioni di spesa, dell’innovazione tecnologica e organizzativa, nonché dell’andamento del costo dei principali fattori produttivi…”.
Come si vede, la norma menziona, quale elemento fondamentale di cui tenere conto nella determinazione delle tariffe, i costi di produzione (o, nello spirito della tariffa, una quota di essi) e prevede un certo iter istruttorio, basato sulla rilevazione periodica dei costi ma anche sulla revisione dei c.d. LEA (Livelli Essenziali di Assistenza).
V.2. Queste regole, a prescindere dalle questioni inerenti i rapporti fra norma statale e norma regionale – quali definiti dall’art. 117 Cost. – esprimono innanzitutto principi di buon senso, a cui la P.A. e il Legislatore non possono non attenersi, soprattutto allorquando il potere pubblicistico venga ad incidere sulla materia negoziale.
In effetti, il rapporto fra SSR e strutture private appartiene al genus della concessione amministrativa, per cui esso si compone, secondo una nota e condivisa teoria, di provvedimenti (nel caso di specie, in primo luogo quello con cui viene rilasciato il c.d. accreditamento – cfr. al riguardo la L.R. pugliese 28 maggio 2004, n. 8, e s.m.i. – nonché quelli con cui vengono annualmente stabiliti i tetti di spesa), a cui “accede” un contratto privatistico, il quale stabilisce fondamentalmente la quantità di prestazioni che la struttura accreditata può erogare nell’anno di riferimento e il prezzo a cui tali prestazioni sono remunerate. Questo prezzo è sì costituito da una tariffa, ossia da un valore la cui determinazione è rimessa al concedente o ad un’altra autorità amministrativa, ma questo non significa che la tariffa non debba essere fissata in base a criteri oggettivi e verificabili dal contraente privato.
Ma, del resto, accade sovente in materia concessoria che insorgano controversie fra concedente e concessionario circa gli aspetti patrimoniali del rapporto e tali controversie trovano soluzione di fronte al giudice competente (o ad un collegio arbitrale), il quale è chiamato a verificare se la P.A. concedente ha ben applicato le clausole della concessione che stabiliscono le modalità di determinazione dei corrispettivi spettanti al concessionario (si pensi, ad esempio, alla nota vicenda delle concessioni autostradali, in cui l’incremento delle tariffe da applicare all’utenza – cd. pedaggio – viene determinato dall’ANAS in base ad una serie di parametri, fra cui l’importo degli investimenti operati dal concessionario in un arco temporale di riferimento).
Se però, come nel caso di specie, la tariffa viene fissata con legge e la relativa norma si limita ad imporre uno sconto (oltretutto del 20%) sulle tariffe vigenti, senza dare conto delle ragioni della misura fissata (si pensi alla circostanza che la L. n. 296/2006 avrebbe potuto anche imporre uno sconto del 90% o del 70%), ne risultano violati i principi di cui all’art. 41 Cost. Tra l’altro, lo sconto viene applicato su tariffe molto risalenti (quelle statali rimontano al 1996, quelle regionali pugliesi al 1998) e ciò appare irragionevole, non potendosi dubitare del fatto che, in dieci anni, i costi dei fattori produttivi (si pensi, per tutti, alla remunerazione del personale) siano cresciuti, a volte anche sensibilmente. Ma in ogni caso, anche se per ipotesi i costi di produzione fossero rimasti costanti o addirittura diminuiti nel periodo di tempo summenzionato, ciò avrebbe dovuto risultare da una compiuta istruttoria, quella stessa istruttoria che ha preceduto l’adozione dei DD.MM. 22 luglio 1996 e 12 settembre 2006 e della deliberazione di G.R. n. 3784/1998 (vedasi a quest’ultimo riguardo la documentazione depositata dalla Regione in esecuzione dell’ordinanza istruttoria n. 759/2007).
Ed in effetti, tenuto conto del fatto che il D.M. 12.9.2006 ha confermato le tariffe del 1996, con ciò volendo significare che quelle tariffe sono da ritenere ancora congrue a distanza di dieci anni dalla loro determinazione, non si può non rilevare la contraddittorietà del Legislatore statale, il quale, dopo appena tre mesi dall’approvazione del D.M. 12.9.2006 – pubblicato fra l’altro sulla G.U. del 13.12.2006 – ritiene non più congrue le predette tariffe.
V.3. Naturalmente, le difficoltà che alle strutture private derivano dall’applicazione delle regole di cui all’art. 1, comma 796, let. o) della L. n. 296/2006 ed all’art. 33 L.R. n. 10/2007 sono in grado di compromettere anche la piena esplicazione del diritto di cui all’art. 32 Cost., visto che le strutture private accreditate potrebbero incontrare difficoltà a garantire la piena funzionalità dei servizi, il che, in un sistema che vede la sanità publica non in grado di assicurare tempestivamente l’erogazione delle prestazioni sanitarie, può compromettere il diritto alla salute e il diritto di libera scelta dei cittadini-utenti. A questo riguardo, si deve evidenziare che la presenza significativa degli operatori privati nel SSN risponde ad esigenze insopprimibili dell’Amministrazione sanitaria, la quale non riesce, con le proprie strutture, a garantire l’erogazione delle prestazioni sanitarie a favore degli utenti, per cui non si potrebbe nemmeno sostenere che le strutture private, se ritengono non convenienti le tariffe, possono “uscire” dal sistema. Spetta invece all’Amministrazione competente, previa adeguata istruttoria, decidere se rilasciare o meno l’accreditamento (questo, in base alla legislazione pugliese, compete alla Regione) e stabilire annualmente il volume di prestazioni che intende acquistare dai privati (questo compete invece alle ASL territoriali); nel momento in cui rilascia l’accreditamento e fissa i tetti di spesa annuali, l’Amministrazione sanitaria riconosce di aver bisogno dell’ausilio degli operatori privati, i quali vanno però adeguatamente remunerati.
V.4. La mancanza (o comunque la non allegazione) di una compiuta istruttoria dà luogo altresì ad una violazione dell’art. 97 Cost., in quanto la P.A. (e la cosa vale anche per il Legislatore-amministratore, ovviamente) deve sempre porre a base del proprio operato un’adeguata conoscenza dei fatti, della quale deve dare conto nella motivazione del provvedimento terminale. Nel caso della legge, naturalmente, la motivazione può anche consistere nel richiamo, espresso o implicito, ai lavori preparatori o ad altri atti (nella specie, però, l’istruttoria, che pure il Legislatore della L. n. 296/2006 ritiene necessaria, viene espressamente posticipata, il che dà luogo ad un’illogica inversione del procedimento).
V.5. Da ultimo, il sistema delineato dall’art. 1, comma 796, let. o) della Legge finanziaria per il 2007, recepito in pieno dal Legislatore pugliese, si pone in contrasto con l’art. 117 Cost., nel momento in cui lo Stato non si limita a dettare i criteri per la fissazione delle tariffe da parte delle Regioni, ma le fissa direttamente. A tal proposito, pur potendosi astrattamente ritenere che le esigenze di contenimento della spesa pubblica e il conseguente potere dello Stato di dettare norme di coordinamento della finanza pubblica (art. 117, comma 3, Cost.) militino nel senso della legittimità in parte qua della L. n. 296/2006, si deve tenere conto dei recenti arresti della Corte Costituzionale in materia di limiti della legislazione statale in tema di individuazione dei settori in cui le Regioni debbono operare “tagli”: il riferimento è alle note sentenze della Consulta 390 del 2004, 417 e 449 del 2005, 88 del 2006 e 157 del 2007, in cui si è ritenuto non spettare allo Stato l’individuazione dettagliata delle voci di costo dei bilanci regionali da ridurre, potendo il Legislatore statale stabilire solo i principi fondamentali della materia e, al limite, la misura delle riduzioni di spesa.
Nel caso di specie, però, il Legislatore statale non si è limitato a ciò, in quanto lo sconto del 20% viene applicato al tariffario vigente nella sua globalità, il che è come dire che lo Stato ha rideterminato nel dettaglio le tariffe in questione.

VI. Per tutto quanto detto, non appare nemmeno utile l’invocazione, contenuta nell’incipit del comma 796 dell’art. 1 della Legge finanziaria per il 2007 alle esigenze di “…garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2007-2009, in attuazione del protocollo di intesa tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano per un patto nazionale per la salute sul quale la Conferenza delle regioni e delle province autonome, nella riunione del 28 settembre 2006…”, sia perché tali ragioni non possono essere opposte, in assenza di adeguata istruttoria, agli operatori privati, sia perché non appare costituzionalmente giustificata l’incisione di interessi privati in nome delle sempre invocate ragioni di contenimento della spesa pubblica.
Tali esigenze, se portate alle estreme conseguenze, potrebbero autorizzare, ad esempio, anche la riduzione, in corso d’opera, dei corrispettivi dovuti agli appaltatori di lavori pubblici o delle retribuzioni dei dipendenti della P.A., il che non appare conforme ai principi fondamentali del nostro ordinamento, il quale, come sottolineato in precedenza, riconosce e tutela la proprietà privata e la libertà di iniziativa economica. In materia sanitaria, il contenimento della spesa può essere perseguito attraverso incisivi controlli sulla congruità delle prescrizioni mediche e attraverso una migliore organizzazione complessiva e non solo mediante tagli alle tariffe (le quali ben possono essere ridotte, ma solo se ne dimostri l’incongruità).
Del resto, in una vicenda analoga, in cui pure la P.A., utilizzando lo strumento legislativo, ha inciso unilateralmente su diritti di concessionari pubblici, il giudice amministrativo (TAR Lazio, Sez. I, ord. 23 maggio 2007, n. 880) ha investito della questione il Giudice comunitario, ritenendo non manifestamente infondata la questione di compatibilità comunitaria (artt. 43, 49 e 56 del Trattato, nonché i principi comunitari in materia di certezza del diritto e di tutela dell’affidamento) dell’art. 12 del decreto legge 31 gennaio 2007 n. 7, convertito con modificazioni nell’art. 13 della legge 2 aprile 2007 n. 40, nella parte in cui dispone la revoca delle concessioni relative alla realizzazione di alcune tratte ferroviarie ad alta velocità (c.d. TAV), con estensione dei relativi effetti alle convenzioni stipulate con i general contractors, nonché nella parte in cui limita l’indennizzo riconoscibile in favore di questi ultimi secondo quanto stabilito dal comma 8-duodevicies.

VII. Riassumendo, il Tribunale ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale:
 dell’art. 1, comma 796, let. o) della L. n. 296/2006, in relazione ai provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e nei limiti dell’interesse delle ricorrenti (prestazioni erogate nel mese di dicembre 2006);

 del combinato disposto fra il citato art. 1, comma 796, let. o) della L. n. 296/2006 e l’art. 33, comma 2, della L.R. pugliese n. 10/2007, come modificato dall’art. 2 della L.R. pugliese n. 16/2007, nella parte in cui tali norme impongono alle strutture sanitarie provvisoriamente accreditate con il SSR (ed in particolare alle ricorrenti) una decurtazione del 20% sulle tariffe di cui alla deliberazione di G.R. n. 3784/1998.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Seconda Sezione di Lecce, solleva la questione della legittimità costituzionale degli artt. 1, comma 796, let. o) della L. n. 296/2006 e dell’art. 33, comma 2, della L.R. pugliese n. 10/2007, come modificato dall’art. 2 della L.R. pugliese n. 16/2007, per contrasto con gli artt. 32, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Sospende il giudizio in corso e dispone che, a cura della Segreteria, gli atti del giudizio siano trasmessi alla Corte Costituzionale e che il presente atto sia notificato alle parti, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al Presidente della Giunta Regionale della Puglia, e sia comunicato ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica ed al Presidente del Consiglio Regionale della Puglia.

Così deciso in Lecce, in camera di consiglio, il 27 settembre 2007.

Pubblicata il 19 ottobre 2007

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Va sospesa la sentenza che annulla la gara per affidamento del servizio di tesoreria su ricorso del precedente tesoriere. La sospensione e’ disposta nella parte in cui e’ presupposto della nuova indicazione di gara, perdurando la gestione dell’appellata, precedente assegnataria. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Registro Ordinanza: 4748/07
Registro Generale:5734/2007

Sezione Sesta

composto dai Signori:
Pres. Claudio Varrone
Cons. Carmine Volpe
Cons. Luciano Barra Caracciolo
Cons. Domenico Cafini
Cons. Francesco Caringella Est.
ha pronunciato la presente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 13 Settembre 2007
Visto l’art. 33, commi terzo e quarto, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come modificato dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;

Visto l’appello proposto da:
BANCA DELLE MARCHE S.P.A.rappresentato e difeso da: Avv. DARIO O. SCHETTINI e Avv. GUIDO ANASTASIO PUGLIESEcon domicilio eletto in Roma VIA GIOVANNI ANTONELLI, 47 pressoGUIDO ANASTASIO PUGLIESE

contro

BANCA NAZIONALE DEL LAVORO S.P.A.rappresentato e difeso da: Avv. ANGELO CLARIZIAcon domicilio eletto in Roma VIA PRINCIPESSA CLOTILDE, 2pressoANGELO CLARIZIA
e nei confronti di
ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA’rappresentato e difeso da: AVVOCATURA GEN. STATO con domicilio in Roma VIA DEI PORTOGHESI 12
per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
della sentenza del TAR LAZIO – ROMA: Sezione III Quater 4828/2007, resa tra le parti, concernente AFFIDAMENTO SERVIZIO DI TESORERIA E DI SPORTELLO BANCARIO INTERNO.
Visti gli atti e documenti depositati con l’appello;
Vista la domanda di sospensione dell’ efficacia della sentenza appellata, presentata in via incidentale dalla parte appellante.
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
BANCA NAZIONALE DEL LAVORO S.P.A.
ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA’
Udito il relatore Cons. Francesco Caringella e uditi, altresì, per le parti gli avv.ti Esposito per Schettini, Clarizia e l’avv.to dello Stato Tortora;

Ritenuto che l’istanza cautelare è suscettibile di positivo apprezzamento in relazione alla sopravvenuta pubblicazione del nuovo bando di gara per l’affidamento del servizio in esame;
Reputato, in particolare, che in attesa della definizione del merito, la composizione degli interessi in rilievo può essere conseguita con la sospensione della sentenza nella parte in cui dispone l’indizione di una nuova procedura;
Reputato, per converso, che nelle more della definizione del merito non risulta incisa l’attuale gestione del servizio da parte della Banca appellata;

P.Q.M.

Accoglie in parte l’istanza cautelare (Ricorso numero: 5734/2007) e, per l’effetto, sospende nei sensi in motivazione specificati l’efficacia della sentenza impugnata e degli atti conseguenti relativi all’indizione della nuova procedura di gara.

La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Roma, 13 Settembre 2007
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO

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Va sospesa la gara per affidamento servizio di tesoreria, su ricorso del precedente tesoriere che prospetti illogicita’ di punteggi. (G.S.)

REPUBBLICA ITALIANA
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER IL LAZIO
ROMA

SEZIONE TERZA QUATER

Registro Ordinanze: 532/2007
Registro Generale: 73/2007
nelle persone dei Signori:
MARIO DI GIUSEPPE Presidente, relatore
LINDA SANDULLI Cons.
CARLO TAGLIENTI Cons.
ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 31 Gennaio 2007
Visto il ricorso 73/2007 proposto da:
SOC BANCA NAZIONALE DEL LAVORO SPArappresentata e difesa da:CLARIZIA AVV. ANGELOcon domicilio eletto in ROMAVIA PRINCIPESSA CLOTILDE, 2pressoCLARIZIA AVV. ANGELO

contro

ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA’rappresentato e difeso da:AVVOCATURA DELLO STATO domiciliataria ex lege in ROMAVIA DEI PORTOGHESI, 12presso la sua sede

e nei confronti di
SOC BANCA DELLE MARCHE SPA
rappresentato e difeso da:SCOCA AVV. FRANCO GAETANOcon domicilio eletto in ROMAVIA G. PAISIELLO, 55presso la sua sede;

per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
– dell’aggiudicazione provvisoria alla Banca delle Marche della gara per il servizio di tesoreria e sportello bancario all’interno dell’Istituto Superiore di Sanità;
– di ogni altro atto indicato nell’epigrafe del ricorso.
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visti i motivi aggiunti prodotti dalla parte ricorretne e visto il ricorso incidentale proposto dalla parte controinteressata;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di:
ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA’
SOC BANCA DELLE MARCHE SPA
Vista la propria ordinanza 17.1.2007 n. 216 di accoglimento a termine dell’istanza cautelare proposta dalla ricorrente;
Visti gli artt. 19 e 21, u.c., della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, e l’art. 36 del R.D. 17 agosto 1907, n. 642;
Nominato relatore il Presidente Mario DI GIUSEPPE e uditi alla Camera di Consiglio del 31 gennaio 2007 gli avvocati come da verbale;
Considerato che, trattandosi di servizi di tesoreria, appare opportuno trattare con immediatezza la causa nel merito, ferma restando la cautela accordata;
Considerato che a tale fine le parti hanno concordemente rinunciato a tutti i termini processuali;

P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione III Quater, FISSA
l’udienza del 28.2.2007 per la trattazione della causa nel merito ed accoglie la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente fino alla pubblicazione del dispositivo della sentenza.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Autorità Amministrativa ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del 31 gennaio 2007.

Mario Di Giuseppe Presidente, relatore

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