Il parere del Consiglio di Stato sul Canone Rai in Bolletta

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione consultiva per gli atti normativi – Parere – 13/4/2016 n.915 proviene da Giustamm.

Pres. ed est. Saltelli
ricorsi riuniti:
CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A. (Avv.ti A. Guarino e A. Ragazzini) c. MINISTERO DELLE FINANZE (n.c.), CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A. (n.c.)- MINISTERO DELLE FINANZE, AGENZIA DELLE ENTRATE (Avv. Stato) c. CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A. (Avv.ti A. Guarino e A. Ragazzini), CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A. (n.c.)

sulla determinazione dei compensi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione tributi

1. Servizi pubblici – Riscossione tributi – Concessionari –Determinazione dei compensi – Remuneratività del servizio – Necessità – Non sussiste – Ragioni

2. Servizi pubblici – Riscossione tributi – Concessionari –“Permanenza dell’equilibrio di gestione” – Conseguenze – Remuneratività del servizio – Esclusione – Ragioni

1. Dall’art. 61 D.P.R. 43/1988, relativo alla determinazione, con decreto del Ministero delle Finanze, dei compensi e rimborsi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione dei tributi, non è desumibile alcun obbligo di assicurare un utile ai gestori privati o, comunque, la remuneratività del servizio. Né può invocarsi la rilevanza pubblicistica dei principi di equilibrio di gestione e dell’utile nei contratti pubblici, atteso che la concessione del servizio di riscossione dei tributi ed il suo esercizio scaturisce da una libera scelta dei privati, operata in base a calcoli di convenienza, così che in nessun caso può parlarsi di una sorta di obbligatorietà del servizio (neppure con riguardo alla figura del commissario governativo istituito ex artt. 19, 20 e 24 D.P.R. 43/1988, al quale è comunque riconosciuta la possibilità di sottrarsi a tale gestione in quanto ritenuta preventivamente non utile e non remunerativa).

2. L’articolo 61, co. 8, D.P.R. 43/1988, laddove fa riferimento alla “permanenza dell’equilibrio di gestione”, cui è sostanzialmente finalizzata la revisione biennale delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese dei concessionari, non introduce nessun obbligo di tener conto della remuneratività del servizio. Al contrario, proprio il richiamo alla “permanenza” dell’equilibrio della gestione presuppone la esistenza di una posizione originaria di equilibrio delle condizioni economiche – finanziarie della concessione liberamente accettate dai soggetti concessionari.

sulla determinazione dei compensi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione tributi

R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale

Sezione Quarta

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sui ricorsi in appello iscritti al NRG. 10155 dell’anno 2000 e 3801 dell’anno 2002 proposti rispettivamente:

– quanto al primo (NRG. 10155/00),

dalla società CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Andrea Guarino e Antonio Ragazzini, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese, n. 3;

contro

MINISTERO DELLE FINANZE, in persona del ministro in carica, non costituito in giudizio;

e nei confronti di

CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 1678 del 3 settembre 1999;

– quanto al secondo (NRG. 3801/02),

dal MINISTERO DELLE FINANZE, in persona del ministro in carica, e dall’AGENZIA DELLE ENTRATE, in persona del direttore in carica, entrambi legale rappresentante in carica, entrambi rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

CASSA DI RISPARMIO DI FIRENZE S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli avvocati prof. Andrea Guarino e Antonio Ragazzini, con i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Borghese, n. 3;

e nei confronti di

CASSA DI RISPARMIO DI BOLOGNA S.p.A., in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;

per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 2555 del 28 marzo 2001;

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della società E.TR. Esazione Tributi S.p.A. nel ricorso NRG. 3801/02 e le successive memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza dell’11 gennaio 2008 il consigliere Carlo Saltelli;
Uditi per le parti gli avv.ti come da verbale d’udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I. Con ricorso giurisdizionale notificato il 28 gennaio 1998 la Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A., concessionaria del servizio di riscossione tributi per l’ambito delle province di Firenze e di Massa Carrara, chiedeva al Tribunale amministrativo regionale del Lazio l’annullamento del decreto del Ministero delle finanze in data 26 novembre 1997, recante “Determinazione delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese da corrispondere, per il biennio 1998 – 1999, ai concessionari dei servizi di riscossione dei tributi”, in uno a tutti gli atti anteriori, connessi e coordinati.
Attraverso otto motivi di censura (incentrati sulla violazione dell’articolo 61, n. 3 e n. 8, del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43; eccesso di potere per errore nei presupposti; illogicità; disparità di trattamento; contrasto con gli atti anteriori del procedimento; difetto di motivazione; violazione del principio di eguaglianza; violazione degli artt. 24 ss. e 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43; violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, anche in relazione all’articolo 61, n. 3 e n. 8, del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43; violazione dell’articolo 18 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, nonché dei principi generali in tema di comunicazione degli atti) la società ricorrente lamentava innanzitutto l’illegittimità del provvedimento impugnato che aveva previsto per il biennio 1998 – 1999 una riduzione del compenso in atto, già di per sé insufficiente ad assicurare l’equilibrio della gestione, violando macroscopicamente le disposizioni contenute nell’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, volte ad assicurare una percentuale non differenziata di utile e lo stesso permanente equilibrio della gestione, senza considerare il passivo accumulatosi nel periodo precedente (che pure avrebbe dovuto essere ripianato, non essendo in alcun modo imputabile ad essa ricorrente); sotto altro profilo evidenziava, poi, il difetto di motivazione e la carenza istruttoria di cui era inficiato il provvedimento impugnato che, malgrado la sua ampia e articolata motivazione, non consentiva di ricostruire l’iter logico seguito dall’amministrazione per giungere alle contestate determinazioni, fondate su ricostruzioni ipotetiche e teoriche, slegate dai fattori storici ed ambientali che caratterizzavano i singoli ambiti di riscossione e che avevano addirittura costretto l’amministrazione alla nomina di commissari governativi; le determinazioni dell’amministrazione si erano in sostanza avvalse di criteri e concetti del tutto inappropriati, non pertinenti e comunque inadeguati per definire la giusta remunerazione del servizio di riscossione, quale quelli di “mediana” e di “media”, senza tener conto delle effettive realtà in cui agivano i concessionari ed in palese contraddizione con le previsioni di cui all’articolo 61, comma 3, lett. d); infine, veniva denunciato che il provvedimento impugnato non solo non era stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, impedendo così la partecipazione procedimentale, per quanto non era stato neppure comunicato o notificato individualmente.
A seguito della produzione documentale difensiva dell’intimata amministrazione finanziaria (ed in particolare della relazione in data 16 settembre 1997 del Direttore generale del Ministero delle finanze indirizzata al Ministro delle finanze), la predetta Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. proponeva motivi aggiunti, notificati il 30 aprile 1998, lamentando la ulteriore violazione dell’art. 61 n. 3 d.P.R. 28.1.1998 n. 43 e succ. modif., nonché eccesso di potere per contrasto con il parere della Commissione, difetto di istruttoria e di motivazione, errore nei presupposti di fatto, illogività sotto forma di sviamento, reiterando ed ampliando i motivi di censura già svolti con il ricorso introduttivo del giudizio, sottolineando che con il provvedimento impugnato l’amministrazione finanziaria aveva disatteso immotivatamente il parere della competente Commissione circa le corrette modalità di determinazione del compenso, ignorando completamente gli elementi di rigidità del sistema, rappresentati dal numero degli impiegati e dalle loro qualifiche, ed introducendo l’indefinito concetto di “mediana”, senza considerare gli importi eccedenti i costi aziendali.
L’adito tribunale, sez. II (che con la sentenza n. 1263 del 20 agosto 1998 aveva ordinato l’integrazione del contraddittorio per pubblici proclami nei confronti di tutti i soggetti concessionari degli ambiti menzionali nel provvedimento impugnato) con la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999, non definitivamente pronunciando sulla controversia, respingeva tutti i motivi di censura, eccezion fatta per quelli relativi alla dedotta mancata considerazione di fattori peculiari di alcune sedi, quali l’anzianità del personale, il numero degli sportelli), per la cui delibazione ordinava all’amministrazione il deposito di apposita ulteriore documentazione.

II. Con atto ritualmente notificato il 31 ottobre 2000 la Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 1678 del 3 settembre 1999, riproponendo sostanzialmente i motivi di censura sollevati con il ricorso principale e con i motivi aggiunti, a suo avviso superficialmente esaminati ed erroneamente respinti con argomentazioni tutt’altro che decisive dai primi giudici, i quali non avevano minimamente tenuto conto che l’equilibrio della gestione e l’utile della stessa costituivano principi fondamentali anche dei contratti della pubblica amministrazione e come tali innanzitutto diretti a tutelare l’interesse pubblico (al regolare svolgimento del servizio di riscossione).
Detto ricorso è stato iscritto al NRG. 10155 dell’anno 2000.
Nessuna delle parti appellate si è costituita in giudizio.

III. Con la successiva sentenza n. 2555 del 28 marzo 2001, sulla scorta della ulteriore documentazione depositata dall’amministrazione (in ottemperanza alla sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999), il predetto tribunale accoglieva il ricorso ed annullava il provvedimento impugnato (nei limiti di cui in motivazione), ritenendo fondata la residua censura di difetto di motivazione e di carenza istruttoria, in quanto, sebbene l’istruttoria disposta non avesse completamente chiarito i termini della controversia, dalla documentazione in atti emergeva nondimeno che l’amministrazione non aveva “…tenuto in debito conto fattori essenziali di rigidità della gestione, quali il costo aggiuntivo del personale ed il numero (e la dislocazione) degli sportelli nel novero degli elementi da considerare in sede di calcolo della remunerazione del servizio di riscossione, volta ad assicurare una percentuale non differenziata di utile per ogni concessionario, nonché a garantire la permanenza dell’equilibrio economico di ogni singola gestione”.

IV. Avverso quest’ultima statuizione insorgevano il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle entrate con atto di appello ritualmente e tempestivamente notificato il 22 aprile 2002, chiedendone la riforma e rivendicando all’uopo la piena legittimità dell’impugnato decreto ministeriale del 26 novembre 1997, inopinatamente annullato.
In particolare, le amministrazioni appellanti, richiamate integralmente le considerazioni contenute nella relazione in data 16 settembre 1997 n. 1/2/3403/37 della Direzione Centrale della Riscossione (che costituiva la motivazione ob relationem del provvedimento impugnato), lamentavano l’erroneità dell’assunto dei primi giudici, negando che la determinazione del compenso di cui all’articolo 61, n. 3, lett. d), fosse avvenuta senza tener conto del fattore sportelli e del costo aggiuntivo del personale, come si ricavava agevolmente dalla attenta lettura della documentazione versata in atti già in prime cure.
Detto ricorso è stato iscritto al NRG. 3801 dell’anno 2002.
Resisteva al gravame, chiedendone il rigetto, la Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. che, in prossimità dell’udienza di trattazione, ha depositato una memoria unica (per entrambi i giudizi), con cui ha ulteriormente illustrato le proprie tesi difensive.

DIRITTO

I. Preliminarmente deve disporsi la riunione degli appelli in esame, stante la loro evidente connessione soggettiva (identiche essendo le parti processuali dei due giudizi) e oggettivo (unica essendo la questione controversia, concernente la legittimità del decreto del Ministero delle Finanze del 26 novembre 1997, recante la determinazione delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese da corrispondere per il biennio 1998 – 1999, spettanti ai concessionari del servizio di riscossione tributi, questione affrontata dai primi giudici con le due sentenza impugnate, la prima – non definitiva – di rigetto della maggior parte delle censure sollevate, la seconda – definitiva – di accoglimento delle residue censure di difetto di motivazione e di annullamento del provvedimento impugnato).

II. Prima di procedere all’esame degli appelli in questione, la Sezione, ritiene indispensabile delineare il quadro normativo che costituisce il substrato della controversia in esame.

II.1. La materia dei compensi e rimborsi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione dei tributi è disciplinata dall’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, della legge 4 ottobre 1986, n. 657).
Al primo comma è stabilito che i compensi ed i rimborsi spese spettanti al concessionario, sono determinati, per ciascun ambito territoriale, su proposta del servizio centrale, sentito il parere della commissione di cui all’articolo 3, con decreto del Ministro delle Finanze; il contenuto di tale parere è minutamente fissato dal successivo secondo comma, a mente del quale esso deve: a) elencare tutto gli elementi che hanno concorso alla determinazione del compenso; b) indicare in modo specifico l’incidenza di ciascun elemento di valutazione sul risultato finale; c) consentire il confronto tra l’incidenza di cui alla lettera b) e l’incidenza riconosciuta agli stessi elementi considerati ai fini della determinazione dei compensi per altri ambiti territoriali in situazioni equiparabili.
La remunerazione del servizio di riscossione, secondo quanto dispone il successivo terzo comma dell’articolo 61, deve assicurare una percentuale non differenziata di utile per ogni concessionario, sulla base dei dati di redditività media e dei costi medi di gestione a livello nazionale, rapportati ad ogni concessionario o a gruppi di concessionari similari, tenendo, comunque, conto del numero degli sportelli e del costo aggiuntivo del personale obbligatoriamente mantenuto in servizio presso ogni singola concessione; si tiene conto, altresì, con riferimento all’ultimo biennio, dell’ammontare globale delle somme riscosse e dei tempi di valuta, del numero e del tipo di operazioni, dell’indice di morosità e di quello di inesigibilità.
La remunerazione, quindi, è articolata come segue:
a) una commissione per la riscossione dei versamenti diretti, uguale per tutti gli ambiti territoriali, stabilita in misura percentuale delle somme riscosse, con la determinazione di un importo minimo e di un importo massimo;

b) un compenso per la riscossione delle somme iscritte a ruolo, uguale per tutti gli ambiti territoriali, stabilito in misura percentuale delle somme riscosse, con la determinazione di un importo minimo e di un importo massimo, tenendo conto dei costi specifici e del prevedibile ammontare globale di tali somme;

c) un compenso, aggiuntivo rispetto a quello previsto dalla lettera b), per la riscossione delle somme iscritte a ruolo, riscosse dopo la notifica dell’avviso di mora, uguale per tutti gli ambiti territoriali, stabilito in misura percentuale delle somme riscosse, tenendo conto dell’ammontare medio nazionale delle esecuzioni fruttuose e dell’incidenza di esso sull’ammontare complessivo delle altre forme di riscossione;

d) un compenso in cifra fissa per ciascun abitante servito, differenziato per ogni ambito territoriale e determinato in relazione al prevedibile ammontare delle commissioni, dei compensi, dei rimborsi spese e degli interessi di mora spettanti ai concessionari, al fine di assicurare la remunerazione calcolata con i criteri sopra previsti; il numero degli abitanti serviti da ogni concessione è quello risultante dagli ultimi dati sulla popolazione residente pubblicati dall’ISTAT.

Tale contesto normativo è stato poi integrato dall’articolo 13, comma 3, del decreto legge n. 16 del 1993, convertito, con modificazioni dalla legge 24 marzo 1993, n. 75.
Giova aggiungere che l’ottavo comma del più volte ricordato articolo 61 stabilisce che al fine di assicurare la permanenza dell’equilibrio economico di ogni singola gestione viene effettuata, con periodicità biennale, la revisione delle misure delle commissioni, dei compensi, dei rimborsi delle spese tenuto conto anche del tasso d’inflazione programmato dal Governo per il biennio successivo, nonché delle eventuali modifiche alle condizioni originarie della concessione conseguenti ad intervenute modfiche normative e che a tale revizione provvede il Ministero delle finanze, con decreto emanato di concerto con I Ministri del tesoro e del bilancio e della programmazione economica, entro il 30 settembre dell’anno precedente a quello di entrata in vigore dello stesso decreto.

II.2. Completezza espositiva impone di ricordare che il D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, contempla espressamente (al capo V) anche le figure dei commissari governativi delegati provvisoriamente alla riscossione, prevedendone la nomina (articolo 24, comma 1) nelle ipotesi di cui agli articoli 19 (revoca della concessione) e 20 (decadenza della concessione) ovvero in ogni altro caso di vacanza della concessione.
I commissari governativi sono scelti tra i soggetti in possesso dei requisiti di cui all’articolo 31 che ne abbiano fatto domanda; in caso di mancanza di domande, è previsto che l’amministrazione nomini commissario governativo il concessionario di uno degli ambiti territoriali attigui che abbia l’organizzazione più idonea a garantire temporaneamente lo svolgimento del servizio di riscossione.
Al commissario governativo si applicano le norme stabilite per il concessionario, salvo quanto disposto specificamente dai successivi articoli 25 (compensi e spese) e 26 (obblighi del commissario governativo).

II.3. Dall’attento esame della ricordata normativa si desume agevolmente che il legislatore, consapevole della importanza, anche strategica, del sistema di concessione di riscossione dei tributi e delle altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici e del suo corretto, adeguato, effettivo, efficace ed efficiente funzionamento, ha ritenuto indispensabile non solo di fissare i criteri e gli elementi cui ancorare la determinazione del giusto compenso spettante ai concessionari della riscossione, ma anche di definire minutamente il relativo procedimento.
E’ stato così (in maniera non irragionevole, né irrazionale, né arbitraria o illogica) contemperato l’interesse pubblico al corretto ed adeguato funzionamento del servizio di riscossione (secondo i canoni definitivi dall’articolo 97 della Costituzione) con quello privato (imprenditoriale) dei concessionari ad ottenere il giusto compenso per il servizio espletato.
Da un lato, è stata “orientata” e “limitata” la discrezionalità dell’amministrazione al fine della concreta determinazione del compenso, sottraendole il potere di individuare unilateralmente (e arbitrariamente) i criteri e gli elementi di fatto rilevanti e decisivi e consentendo, quindi, il puntuale controllo sull’esercizio concreto di tale potere da parte dei diretti interessato; d’altra parte, però, il sindacato giurisdizionale su tale potere non può che essere limitato al riscontro del puntuale rispetto delle previsioni (anche procedimentale) stabilite dalla norma, nonché alla ragionevolezza, alla non arbitrarietà o illogicità delle concrete determinazioni adottate.

III. Ciò premesso, la Sezione è dell’avviso che l’appello proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, n. 1678 del 3 settembre 1999 (NRG. 10155/00) sia infondato e debba pertanto essere respinto, non meritando l’impugnata sentenza le critiche che le sono state appuntate.

III.1. Giova ricordare che la Sezione, con la decisione n. 1387 dell’11 dicembre 1987, ha già affrontato le questioni relative al presunto obbligo dell’amministrazione finanziaria di assicurare l’equilibrio e l’utile della gestione del concessionario del servizio di riscossione dei tributi, asseritamente violato, secondo la tesi della società appellante, dal provvedimento impugnato in prime cure.
E’ stato al riguardo rilevato (peraltro sotto il profilo della presunta incostituzionalità dell’articolo 13 del decreto legge n 16 del 1993, convertito con modificazioni dalla legge 24 marzo 1993, n. 75, con riferimento all’articolo 3 della Costituzione) che “…dal quadro normativo delineato (del tutto identico a quello oggetto della controversia in esame) non è desumibile un obbligo di remuneratività del servizio, tale da assicurare un utile ai gestori privati o, comunque, la remuneratività del servizio” e che non è condivisibile la tesi “…secondo cui, in regime di prezzi amministrati, sia che si tratti di beni, sia che si tratti di servizi pubblici, ed a prescindere dal regime monopolistico, il prezzo del bene o del servizio autoritativamente fissato deve essere tale da assicurare ai gestori privati un utile”.
Da tali adeguate e ragionevoli conclusioni non vi è ragione per discostarsi, così che le relative censure sollevate dalla società appellante non possono trovare accoglimento.
Né risultano convincenti – e tanto meno fondate – le deduzioni svolte dalla società interessata in ordine alla assoluta rilevanza pubblicistica dei principi di equilibrio di gestione e dell’utile della stessa nei contratti pubblici.
E’ ancora una volta utile richiamare la citata decisione n. 1387 dell’11 dicembre 1997 la quale, anche sotto il profilo in esame, ha puntualmente osservato che “…la concessione del servizio di riscossione dei tributi ed il suo esercizio scaturisce da una libera scelta dei privati, operata in base a calcoli di convenienza”, così che in nessun caso può parlarsi di una sorta di obbligatorietà del servizio (neppure con riguardo alla figura del commissario governativo): la nomina di quest’ultimo, infatti, come si è avuto modo di accennare, anche quando venga disposta dall’amministrazione (e si prescinda cioè dalla stessa domanda dei soggetti interessati), sia per le ragioni che la giustificano (tra cui non è dato rinvenire quella della rinuncia del precedente concessionario per mancanza di remuneratività del servizio, cui sostanzialmente rinvia l’appellante), sia per le modalità di scelta (fatta tra i concessionari degli ambiti attigui alla sede vacante) non esclude affatto la possibilità del soggetto prescelto quale commissario governativo di sottrarsi a tale gestione in quanto ritenuta preventivamente non utile e non remunerativa (tanto più che, ai sensi dell’articolo 25 la misura dei compensi e dei rimborsi spese spettanti al commissario governativo è stabilita di norma entro i limiti determinati per il precedente concessionario, prevedendo anche le modalità di partecipazione dell’amministrazione finanziaria e delle amministrazioni comunali interessate alle spese per i locali e per gli arredi necessari all’adempimento del servizio, restando a carico del commissario le altre spese di gestione).
Né alcun elemento favorevole alla tesi dell’appellante può fondatamente ricavarsi dal contenuto dell’ottavo comma dell’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, ove si fa riferimento alla “permanenza dell’equilibrio di gestione”, cui è sostanzialmente finalizzata la revisione biennale delle misure delle commissioni, dei compensi e dei rimborsi spese dei concessionari.
E’ sufficiente osservare, al riguardo, che proprio il richiamo alla “permanenza” dell’equilibrio della gestione presuppone la esistenza di una posizione originaria di equilibrio delle condizioni economiche – finanziarie della concessione che, nel caso di specie, non sono mai state ritualmente e tempestivamente contestate e che, d’altra parte, sono state liberamente accettate dai soggetti concessionari, quale la società appellante.
A ciò consegue che ogni contestazione circa l’adeguatezza della misura dei contestati compensi in ordine all’equilibrio della gestione, all’utile della stessa ovvero al ripiano delle asserite perdite di gestione degli anni precedenti non può trovare alcuna favorevole considerazione.

IV. 2. Ugualmente infondate, ad avviso della Sezione, sono le censure mosse alla impugnata sentenza per aver respinto le doglianze di carenza di motivazione, eccesso di potere e difetto di istruttoria sollevate nei confronti del Ministero delle Finanze in data 26 novembre 1997.

III.1. Innanzitutto, diversamente da quanto assunto dalla società appellante, l’ampia motivazione del provvedimento impugnato esplicita adeguatamente le ragioni delle scelte operate dalla amministrazione.
E’ sufficiente osservare che le contestate determinazioni dei nuovi compensi sono state operate, come risulta indiscutibilmente dalla motivazione del decreto impugnato, tenendo nel debito conto i suggerimenti formulati dalla Commissione consultiva di cui al parere n. 222 bis, nelle adunanze del 6 e del 13 maggio 1997, concernente le linee guida del procedimento per la rideterminazione dei compensi di cui all’articolo 61 del D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, suggerimenti che evidenziavano l’opportunità di una rideterminazione dei predetti compensi da attuarsi attraverso un intervento mirato al calcolo di un nuovo compenso in cifra fissa, capace di tener conto delle eterogeneità tipiche dei vari ambiti territoriali.
Il fatto che tali suggerimenti non siano stati integralmente recepiti, ma siano stati oggetto di modifiche, anche significative, ma necessarie (essendo state riferite – tra l’altro –solo alla determinazione del compenso di cui alla lettera d) dell’art. 61) “…sia per contemperare le risultanze contabili con le vincolanti indicazioni legislative, sia per far tendere le imprese del settore verso comportamenti virtuosi che garantiscano al sistema, nel suo complesso, il raggiungimento di più elevati livelli di efficienza nella gestione e di efficacia nei risultati, nonché il contenimento degli squilibri evidenziati” non inficia affatto il provvedimento impugnato, sia perché il parere ha evidentemente natura obbligatoria, ma non vincolante (e non è seriamente da dubitarsi che l’amministrazione abbia adeguatamente giustificato le ragioni che hanno reso necessario ed opportuno il discostarsi dal predetto parere), sia perché la stessa commissione consultiva, come si ricava dalla lettura del provvedimento, ha sostanzialmente condiviso le scelte dell’amministrazione, con il successivo parere n. 188 del 26 settembre 1997 (di cui pure si dà conto nella ampia motivazione dell’impugnato decreto, laddove si ricorda che “…in merito al procedimento di rideterminazione dei compensi di cui alla citata relazione del 16 settembre 1997…l’Organo consultivo si è orientato non negativamente nei riguardi della proposta della Direzione, formulando peraltro alcune osservazioni, esposte in dettaglio nella nota tecnica allegata al parere, in merito alle quali viene sottolineata la necessità di chiarimenti in sede di motivazione dei relativi provvedimenti”).
Nessuna contraddizione vi è dunque tra il parere della commissione consultiva e le determinazioni dell’amministrazione centrale.

III.2. Né può fondatamente sostenersi che le conclusioni cui è pervenuta l’amministrazione nella determinazione dei compensi di cui all’impugnato decreto ministeriale del 26 novembre 1997 siano inficiate dall’astrattezza, inadeguatezza o approssimatività dei dati su cui esse si fondano.
Anche in questo caso è opportuno evidenziare che, come si ricava dalla lettura della relazione in data 16 settembre 1997, era proprio il criterio di determinazione dei compensi postulato dalla commissione consultiva a peccare di astrattezza e generalità, presupponendo “…settori produttivi nei quali, operando in mercati in cui vige un regime di libera concorrenza, gli operatori sono costretti ad una uniformità di comportamento, tale da rendere anche possibile l’individuazione di valori standard di costo”, laddove invece la situazione dei concessionari era caratterizzata da profonde eterogeneità e dai vincoli, oltre che dal fatto di operare in regime di monopolio, così che l’amministrazione ha operato la determinazione dei compensi tenendo conto “…delle realtà in cui devono calarsi i compensi e per indurre gli operatori a rivedere i propri comportamenti, talvolta ispirati da ingiustificabili aspettative di sistematico ripianamento di ogni perdita di esercizio”.
Ed in questa ottica [“…non potendo operare…su dati standard tendenti a definire il costo per ogni tipologia di operazione (costo che tenga conto della tecnologia esistente e del costo dei fattori impiegati, vale a dire dell’efficienza tecnica ed economica del servizio fornito dai concessionari) e non potendo di conseguenza confrontare i dati standard così ottenuti con i valori effettivamente registrati dai concessionari…] trova adeguata e ragionevole giustificazione la scelta di ricorrere al dato medio nazionale che consente “…di incorporare…le situazioni di efficienza e di inefficienza esistenti su scala nazionale”, rappresentando il giusto contemperamento degli interessi in gioco, anche nell’ottica di sollecitare i concessionari ad un comportamento virtuoso (in quanto è ipotizzabile che “…i soggetti con le performance peggiori, non completamente ristorati dai compensi, tendano verso le posizioni dei soggetti che presentano i risultati migliori e che questi ultimi non peggiorino i risultati ottenuti, in quanto interessati a mantenere i valori di costo significativamente al di sotto delle medie di sistema”).
Occorre d’altra parte evidenziare che anche per il compenso di cui alla lettera d) dell’articolo 61 (della cui corretta determinazione si discute e che in ultima analisi costituisce l’effettivo oggetto della controversia), differenziato per ogni ambito territoriale e determinato in relazione al prevedibile ammontare delle commissioni, dei compensi, dei rimborsi spese e degli interessi di mora spettanti, la stessa norma richiama ai fini della remunerazione i concetti di redditività media e i costi medi di gestione, rapportati ad ogni concessionario o a gruppi di concessionari similari, così che in definitiva – a differenza di quanto sostenuto dalla società interessata – non è affatto vero che l’amministrazione abbia inammissibilmente ed arbitrariamente utilizzato ai fini della determinazione dei compensi concetti non pertinenti o inadeguati, come la media o la mediana.
D’altra parte non risultano essere ictu oculi irragionevoli, arbitrarie o illogiche, così come si evince sempre dalla ricordata relazione in data 16 settembre 1997, le modalità attraverso cui l’amministrazione ha determinato il costo del personale (teorico), il numero (teorico) degli addetti, il costo annuo per addetto, giungendo, previa determinazione del ricavi teorici, alla determinazione proprio del compenso di cui alla lettera d), del comma 3, dell’articolo 61: quest’ultimo infatti non costituisce un compenso residuale finalizzato al ripianamento delle eventuali perdite di gestione, ma è una autonoma componente del compenso spettante ai concessionari.
In tale ottica proprio il riferimento ai costi del personale teorico e alla determinazione del numero teorico di addetti, lungi dal costituire una lacuna istruttoria del provvedimento impugnato, rappresenta proprio il metodo più idoneo ed adeguato per tenere effettivamente conto della effettiva eterogeneità delle diverse situazioni esistenti nel territorio nazionale e, in definitiva, per determinare il compenso in questione in modo più corretto possibile.
Quanto alla diminuzione del compenso contestato per l’anno 1999 rispetto all’anno 1998, è sufficiente richiamare l’ampia e articolata considerazione contenuta nella più volte citata relazione del 16 settembre 1997, laddove si legge “…Al riguardo, considerate sia le variazioni appartate con l’applicazione del nuovo iter sia il tempo trascorso dall’ultima determinazione dei compensi in questione e per evitare che le nuove misure presentino differenze significative rispetto alle aspettative dei concessionari inevitabilmente basate sulla misura dell’ultimo importo ricevuto, si è ipotizzata l’applicazione di un meccanismo graduale di corresponsione del compenso del biennio. Tale meccanismo prevede che per il primo anno, vale a dire per il 1998, venga riconosciuta la metà della differenza tra il compenso previsto per il biennio precedente e quello previsto per il biennio a venire, mentre nel secondo anno di applicazione, vale a dire il 1999, venga corrisposto il compenso determinato con la nuova metodologia, aggiornando l’ammontare dei costi sostenuti…”.
Si tratta pertanto di una scelta discrezionale assolutamente corretta, coerente, adeguata, non illogica o arbitraria, conseguente alla necessità di contemperare opportunamente le risultanze del procedimento relativo alla nuova determinazione dei compensi da corrispondere con i compensi previsti precedentemente, al fine di non danneggiare la gestione dei concessionari stessi.

III.4. Del tutto prive di fondamento giuridico sono le censure relativa alla pretesa illegittimità del provvedimento impugnato in relazione alla dedotta mancata notificazione individuale ed alla dedotta violazione del principio di partecipazione procedimentale.
Quanto al primo profilo la Sezione osserva che la norma non prevede affatto la notifica individuale del provvedimento di determinazione dei compensi spettanti ai concessionari della riscossione; in ogni caso, poichè, com’è noto la comunicazione o notificazione di un provvedimento, riguarda la fase procedimentale successiva al perfezionamento della provvedimento stesso, l’eventuale vizio della comunicazione/notificazione non può in alcun modo incidere sulla validità del provvedimento, potendo tutt’al più incidere sulla sua conoscibilità e dunque sui termini della sua eventuale impugnazione.
Tuttavia nel caso in esame nessuna eccezione di irricevibilità del ricorso avverso il provvedimento ministeriale è stata giammai spiegata dall’amministrazione appellata.
Quanto alla censura relativa alla pretesa omessa partecipazione procedimentale è sufficiente rilevare che i primi giudici hanno espressamente affermato che l’amministrazione finanziaria aveva espressamente comunicato alla ricorrente l’inizio del procedimento in questione direttamente con note del 3 giugno e dell’11 settembre 1997 e tramite l’Ascotributi con foglio del 18 settembre dello stesso anno: tale affermazione non è stata confutata dalla società appellante, che si è inammissibilmente limitata a riproporre invero del tutto genericamente la doglianza.

III.5. In conclusione l’appello in esame deve essere respinto, dovendosi confermare la correttezza della sentenza non definitiva n. 1678 del 3 settembre 1999, con la quale il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II, ha respinto la maggior parte delle censure spiegate nei confronti del decreto del Ministero delle Finanze in data 26 novembre 1997.

IV. E’ invece fondato e deve essere accolto l’appello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 2001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II.
I primi giudici hanno, invero, ritenuto di accogliere le residue censure di difetto di motivazione e di istruttoria rivolte avverso il decreto ministeriale di fissazione dei compensi sul presupposto che non sarebbero stati tenuti in debito conto fattori essenziali di rigidità della gestione, quali il costo aggiuntivo del personale ed il numero e la dislocazione degli sportelli.
Sennonché, come puntualmente sostenuto dall’amministrazione appellante, tali pretesi vizi non sussistono, non potendosi condividere le argomentazioni difensive della appellata Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A., secondo la quale la prova dell’omessa considerazione del costo aggiuntivo del personale e di quello degli sportelli deriverebbe dallo stesso criterio di determinazione del compenso attraverso l’erroneo ed inammissibile utilizzazione di criteri astratti e teorici, quali il costo medio o la mediana (tanto più che proprio con riguardo al personale si tratterebbe di un evidentissimo elemento di rigidità del sistema che inciderebbe negativamente sulla concreta gestione del concessionario).
Ad avviso della Sezione, infatti, il fatto che nessuno degli elementi in esame, costo relativo agli sportelli e costo aggiuntivo del personale, trovi espressa menzione nell’impugnato decreto ministeriale non costituisce prova che di essi non si sia tenuto conto, tanto più che la normativa sopra delineata non ancora in modo diretto ed immediato la determinazione del compenso ai costi dei predetti elementi, ma solo in via indiretta e mediata, quale elemento di valutazione conclusiva ed omnicomprensiva, dopo i dati fondamentali ed imprescindibili di redditività media e dei costi medi di gestione a livello nazionale rapportati ad ogni concessionario o a gruppi di concessionari similari.

IV.1. Non può ragionevolmente escludersi – e del resto nessun elemento contrario è stato in tal senso indicato – che i costi degli sportelli siano stati effettivamente considerati nella rilevazione e nel riconoscimento dei costi di ciascuna concessione, tra i costi di gestione: sul punto è sufficiente ricordare che, come si legge nella relazione in data 16 settembre 1997 a proposito del costo di gestione teorico, “…tra gli altri costi vengono inclusi, in questa riclassificazione, tutti i costi diversi dal personale e dai costi derivanti dall’onere per le anticipazioni connesse all’obbligo del non riscosso per riscosso…Nella proposta di determinazione degli altri costi di gestione da riconoscere ai concessionari, la Direzione ha esaminato le singole voci di costo utilizzando anche i questionari, elaborati in collaborazione con la Commissione Consultiva, relativi ai costi sostenuti dalle aziende concessionarie…”.
Proprio il riferimento al questionario esclude che il costo degli sportelli possa essere considerato in modo soltanto astratto o teorico, a nulla rilevando che, come pure si legge sempre nella ricordata relazione, “…la non uniformità delle risposte pervenute…ai fini dell’esatta individuazione dei soli costi di gestione inerenti all’attività di riscossione…” ha indotto “la Direzione…(a)…rettificare percentualmente in maniera uniforme i costi di gestione dichiarati dai concessionari stessi eccedenti la mediana nazionale (calcolata sul rapporto Costi di gestione/Ricavi totali), eccetto quelli relativi agli ambiti gestiti dai Commissari Governativi stante la particolare situazione afferente gli ambiti in cui operano”.
Non può poi non rilevarsi che, a proposito della determinazione del numero teorico di addetti, la più volte richiamata relazione ministeriale, dopo aver indicato il metodo per la relativa determinazione, conclude affermando espressamente che “Il riferimento agli abitanti consente di tenere implicitamente conto del numero degli sportelli, dimensionati sulla popolazione, e rientra nella logica della del compenso in cifra fissa, spettante per ciascun abitante servito”.

IV.2. Evidenziato, poi, che tra i criteri stabiliti dalla legge ai fini della determinazione del compenso spettante al concessionario non si rinviene quello relativo alla dislocazione degli sportelli (costo che in ogni caso rientra nella valutazione dei costi di gestioni), la Sezione deve ancora rilevare che proprio con riferimento alla ricordata determinazione del numero teorico di addetti la relazione richiamata, dopo aver affermato che “il riferimento agli abitanti consente di tenere implicitamente conto del numero degli sportelli, dimensionati sulla popolazione, e rientra nella logica della del compenso in cifra fissa, spettante per ciascun abitante servito”, aggiunge anche che “in taluni casi, non è possibile operare tale correzione; ciò in quanto la legge impone (artt. 122 e 123 del citato decreto) costi aggiuntivi relativi al personale obbligatoriamente mantenuto in servizio, indipendentemente dall’effettivo fabbisogno operativo (nel sistema dei concessionari, su un totale di circa 14.500 addetti medi, oltre 7.500 risultano obbligatoriamente mantenuti in servizio. Di tali vincoli non potrà non tenersi conto in sede di rideterminazione del numero di addetti medi per ogni concessionario”.
Alla luce di tale incontestabile elemento deve ritenersi del tutto legittimo il provvedimento ministeriale, erroneamente annullato dai primi giudici.

V. Alla stregua delle osservazioni svolte, disposta la riunione degli appelli, deve essere respinto quello proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 10155/00), mentre deve essere accolto quello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 1001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 3801/02) e, per l’effetto, in riforma di quest’ultima, deve essere respinto il ricorso proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. per l’annullamento del decreto del Ministero delle Finanze del 26 novembre 1997.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra
le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente sull’appello proposto dalla società Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 10155/00), nonché sull’appello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 1001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 3801/02), così provvede:
– riunisce gli appelli;

– respinge quello proposto dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. avverso la sentenza n. 1678 del 3 settembre 1999 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 10155/00), nulla per le spese;

– accoglie l’appello proposto dal Ministero delle Finanze e dall’Agenzia delle Entrate avverso la sentenza n. 2551 del 28 marzo 1001 del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. II (NRG. 3801/02) e, per l’effetto, in riforma di quest’ultima, respinge il ricorso proposto in primo grado dalla Cassa di Risparmio di Firenze S.p.A. per l’annullamento del decreto del Ministero delle Finanze del 26 novembre 1997.

Dichiara interamente compensate le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 11 gennaio 2008, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione IV, riunito in Camera con l’intervento dei Signori:
Carlo SALTELLI Presidente f.f., est.

Salvatore CACACE Consigliere

Sergio DE FELICE Consigliere

Eugenio MELE Consigliere

Vito CARELLA Consigliere

Depositata in Segreteria
Il 04/02/2008
(Art. 55, L. 27.4.1982, n. 186)

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