Armando Pozzi, Presidente
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
Giovanni Ricchiuto, Primo Referendario

Sull’illegittimità dell’affidamento in house del servizio di gestione rifiuti per una durata superiore al termine transitorio stabilito ex lege per l’avvio della gestione unitaria di ambito

Servizi pubblici locali – Servizio gestione rifiuti – Comune di Livorno – Affidamento in house – Durata sino all’anno 2030 – Illegittimità

È illegittima la scelta del Comune di mantenere l’affidamento in house del servizio di gestione integrata dei rifiuti pur dopo il termine del periodo transitorio stabilito dagli artt. 198 co. 1 d.lgs. n. 152/2006 e 68 l.r. n. 77/2013. Infatti, nelle more dell’affidamento del servizio ai gestori unici di ambito, la gestione dei rifiuti urbani è rimasta affidata ai Comuni a norma dell’art. 198 del d.lgs. n. 152/2006 (“Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.”). Coerentemente con tale previsione, il legislatore toscano con l’art. 68 della legge n. 77/2013 ha da ultimo stabilito che “Per garantire la continuità del servizio di gestione dei rifiuti urbani e del trasporto pubblico locale su gomma, nelle more dell’espletamento delle procedure di affidamento del servizio al gestore unico da parte delle autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, di cui all’articolo 31 della l.r. 69/2011 e della Regione Toscana, il servizio è espletato dai soggetti pubblici e privati esercenti, a qualsiasi titolo, l’attività di gestione operanti alla data del 31 dicembre 2013, sino al subentro del gestore unico”.

Servizi pubblici locali – Servizio gestione rifiuti – Comune di Livorno – Affidamento in house – Durata sino all’anno 2030 – Illegittimità

È illegittima la scelta del Comune di mantenere l’affidamento in house del servizio di gestione integrata dei rifiuti pur dopo il termine del periodo transitorio stabilito dagli artt. 198 co. 1 d.lgs. n. 152/2006 e 68 l.r. n. 77/2013. Infatti, nelle more dell’affidamento del servizio ai gestori unici di ambito, la gestione dei rifiuti urbani è rimasta affidata ai Comuni a norma dell’art. 198 del d.lgs. n. 152/2006 (“Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.”). Coerentemente con tale previsione, il legislatore toscano con l’art. 68 della legge n. 77/2013 ha da ultimo stabilito che “Per garantire la continuità del servizio di gestione dei rifiuti urbani e del trasporto pubblico locale su gomma, nelle more dell’espletamento delle procedure di affidamento del servizio al gestore unico da parte delle autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, di cui all’articolo 31 della l.r. 69/2011 e della Regione Toscana, il servizio è espletato dai soggetti pubblici e privati esercenti, a qualsiasi titolo, l’attività di gestione operanti alla data del 31 dicembre 2013, sino al subentro del gestore unico”.

Pubblicato il 10/11/2017
N. 01367/2017 REG.PROV.COLL.
N. 02030/2014 REG.RIC.
N. 00291/2017 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2030 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani per l’A.T.O. Toscana Costa, in persona del direttore generale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Abbagnale e Germano Scarafiocca, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Firenze, via Duca d’Aosta 16; 
contro
Comune di Livorno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Lucia Macchia, Paolo Macchia e Maria Teresa Zenti, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40; 
nei confronti di
A.AM.P.S. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Luisa Baldeschi, domiciliata ex art. 25 c.p.a. presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, via Ricasoli 40; 
Regione Toscana, non costituita in giudizio; 

sul ricorso numero di registro generale 291 del 2017, proposto da: 
Autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani per l’A.T.O. Toscana Costa, in persona del direttore generale pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Abbagnale e Germano Scarafiocca, con domicilio eletto presso lo studio degli stessi in Firenze, via Duca d’Aosta 16; 
contro
Comune di Livorno, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Picozza, Loredana Martinez e Annalisa Di Giovanni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Pietro Milazzo in Firenze, via Belfiore 40; 
nei confronti di
A.AM.P.S. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luciano Costantini, Stefano Sonzogni e Simone Nocentini, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Firenze, via dei Rondinelli 2; 
Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Barbara Mancino, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Firenze, piazza dell’Unità Italiana 1; 
per l’annullamento,
quanto al ricorso n. 2030 del 2014:
– della deliberazione del Consiglio Comunale n. 108 del 9 settembre 2014, pubblicata all’Albo pretorio online del Comune di Livorno in data 11 settembre 2014;
– della deliberazione della Giunta Comunale n. 376 del 2 ottobre 2014, pubblicata all’Albo pretorio online del Comune di Livorno in data 3 ottobre 2014;
– di ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale;
e, visti i motivi aggiunti depositati in data 17 aprile 2015:
della deliberazione del Consiglio Comunale n. 225 del 23 dicembre 2014, pubblicata all’Albo pretorio online del Comune di Livorno in data 9 gennaio 2015, oltre che ogni altro atto connesso, presupposto o consequenziale.
Quanto al ricorso n. 291 del 2017, per l’annullamento:
– della delibera della Giunta Comunale di Livorno n. 16 del 20 gennaio 2017, avente ad oggetto: “Contratto di servizio con AAMPS S.p.a. – Rep. n. 59568/2012 – Art. 3, comma 1, modifica”, pubblicata all’Albo on line del Comune per quindici giorni consecuti
– di ogni altro atto presupposto e conseguente.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Livorno, di A.AM.P.S. S.p.a. e della Regione Toscana;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2017 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. In attuazione di quanto disposto dall’art. 2 co. 186-bis della legge statale n. 191/2009, la Regione Toscana – con propria legge n. 69/2011 – ha istituito un’autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani (“autorità servizio rifiuti”) per ciascuno dei tre ambiti territoriali ottimali (A.T.O.) già istituiti con la precedente legge regionale n. 25/1998.
L’art. 32 della l.r. n. 69/2011 stabilisce che, a decorrere dal 1 gennaio 2012, le funzioni già esercitate dalle autorità di ambito territoriale ottimale di cui all’art. 201 del d.lgs. n. 152/2006 sono trasferite ai Comuni, che le esercitano obbligatoriamente tramite le autorità servizio rifiuti, titolari delle funzioni di programmazione, organizzazione e controllo del servizio.
Il Comune di Livorno appartiene all’A.T.O. Toscana Costa, al cui interno il servizio di gestione integrata dei rifiuti è stata gestito, sino all’istituzione delle autorità di cui alla legge n. 69/2011, da un consorzio fra Comuni denominato Comunità di ambito. Questa, con deliberazione del 23 febbraio 2011, aveva stabilito di affidare il servizio a un gestore unico costituito in forma di società mista pubblico-privata, per poi avviare le procedure e le attività preliminari finalizzate all’indizione della gara per la scelta del partner privato e al successivo affidamento.
L’opzione per il modello della società mista era stata confermata, successivamente all’abrogazione referendaria dell’art. 23-bis del d.l. n. 112/2008, da una delibera assembleare dell’A.T.O. Toscana Costa del 28 settembre 2011. Il 28 dicembre dello stesso anno, la Comunità d’ambito aveva quindi pubblicato sulla G.U.C.E. il disciplinare della gara per la scelta del socio privato di una società, RetiAmbiente S.p.a., frattanto e in via transitoria costituita a esclusivo capitale pubblico, con l’adesione della larga maggioranza dei Comuni appartenenti all’A.T.O., ivi compreso il Comune di Livorno.
Il percorso avviato dalla Comunità d’ambito è stato proseguito dalla neoistituita Autorità servizio rifiuti, anche all’indomani della nota sentenza della Corte Costituzionale n. 199/2012 e delle modificazioni normative che hanno consequenzialmente interessato il settore dei servizi pubblici locali. Con deliberazione del 27 novembre 2012, l’assemblea dell’Autorità ha infatti ribadito la preferenza per la forma di gestione mediante società mista, e la procedura per la scelta del socio privato di RetiAmbiente S.p.a. ha avuto nuovo impulso – superate alcune vicissitudini inerenti, fra l’altro, il passaggio di sei Comuni al territorio dell’A.T.O. Toscana Sud – con la riapertura dei termini per la presentazione delle manifestazioni di interesse (il relativo avviso è stato pubblicato il 13 febbraio 2014).
1.1. Come detto, alla costituzione della società mista RetiAmbiente S.p.a. aveva aderito sin dall’inizio anche il Comune di Livorno, nel cui territorio il servizio rifiuti era gestito da un soggetto in house, A.AM.P.S. S.p.a., interamente partecipata dal Comune e titolare di affidamento sino al 31 dicembre 2030.
In particolare, il Comune di Livorno aveva deliberato di aderire alla costituzione della società interamente pubblica prodromica alla cessione della partecipazione di minoranza al socio privato che sarebbe stato scelto mediante gara, e di riservarsi, nel rispetto del cronoprogramma approvato dall’assemblea, di sottoscrivere il primo aumento di capitale sociale mediante il conferimento della società A.AM.P.S.: questi i contenuti della deliberazione del Consiglio comunale n. 151 del 30 novembre 2011, seguita dalla delibera di Giunta n. 503 del 18 dicembre 2012, recante l’approvazione del contratto di servizio con A.AM.P.S. con l’espressa previsione che questo avrebbe avuto validità sino al 31 dicembre 2030 “e comunque non oltre l’effettiva gestione da parte della società di ambito o del soggetto che avrà ottenuto l’affidamento del servizio di ambito”.
Nondimeno, nel giugno del 2014 la nuova amministrazione livornese – da poco eletta – ha chiesto all’Autorità di sospendere per sei mesi le procedure in corso per la scelta del socio privato di Reti Ambiente S.p.a. e per l’affidamento del servizio rifiuti al gestore unico d’ambito, al fine di poter rivalutare la propria posizione al riguardo. Pur non accordando la sospensione come richiesta, l’Autorità ha rinviato le proprie attività per consentire ai nuovi amministratori di acquisire le necessarie informazioni sulla complessa materia.
La riflessione del Comune di Livorno ha preso forma nella deliberazione consiliare n. 108 del 9 settembre 2014, di approvazione delle linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato 2014 – 2019, ove, per quanto qui interessa, è manifestata l’intenzione di interrompere il percorso di conferimento dell’azienda A.AM.P.S. in RetiAmbiente S.p.a. e di mantenere in essere l’attuale affidamento in house del servizio di gestione dei rifiuti. Quindi, con delibera di Giunta n. 376 del 2 ottobre 2014, il Comune ha approvato il progetto di raccolta porta a porta dei rifiuti urbani sviluppato da A.AM.P.S., dando nelle premesse per acquisita la durata dell’affidamento in corso sino al 31 dicembre 2030.
1.2. Le predette deliberazioni comunali n. 108/2014 e 376/2014 sono impugnate con il ricorso iscritto al n. 2030/2014 R.G. dall’Autorità servizio rifiuti dell’A.T.O. Toscana Costa, la quale ne chiede l’annullamento sulla scorta di un unico, articolato motivo in diritto.
L’impugnativa è stata estesa, con motivi aggiunti, alla sopravvenuta deliberazione consiliare n. 225 del 23 dicembre 2014, che, ravvisando un contrasto tra la precedente deliberazione n. 151/2011 e le linee programmatiche di governo 2014 – 2019, impegna il Sindaco ad attivarsi utilizzando tutti gli strumenti a sua disposizione al fine di mantenere l’affidamento in house del servizio di gestione rifiuti e, in alternativa, al fine di annullare la deliberazione n. 151/2011 nelle parti incompatibili con la costituzione di un consorzio esclusivamente pubblico tra i Comuni afferenti all’A.T.O. Toscana Costa.
Al gravame hanno resistito il Comune di Livorno e la controinteressata A.AM.P.S. S.p.a..
2. La gara per la scelta del socio privato di minoranza di RetiAmbiente S.p.a., riaperta nel febbraio 2014, è stata annullata dall’Autorità servizio rifiuti in forza di determinazione n. 1 del 9 gennaio 2017, che attribuisce le ragioni della decisione all’eccessiva durata della procedura e alla necessità di riconsiderare le esigenze di interesse pubblico anche alla luce delle sopravvenienze normative (il d.lgs. n. 50/2016 e il d.lgs. n. 175/2016), nonché dell’avvenuto perfezionamento dei processi di pianificazione in materia di rifiuti, circostanze tali da fornire – in vista e in funzione della contestuale attivazione di una nuova procedura – un quadro di maggiori certezze in ordine alle modalità di svolgimento dei servizi e alle dotazioni impiantistiche occorrenti per farvi fronte.
Il Comune di Livorno, a propria volta, con delibera di Giunta n. 16 del 20 gennaio 2017 ha stabilito di modificare il contratto di servizio stipulato con il proprio gestore in house A.AM.P.S., a suo tempo approvato con deliberazione n. 503/2012, eliminandone la clausola che faceva discendere la risoluzione del rapporto dall’affidamento al gestore unico d’ambito. In virtù della modifica, demandata alla sottoscrizione di un apposito atto aggiuntivo al contratto di servizio, l’affidamento ad A.AM.P.S. – nelle more ammessa dal Tribunale di Livorno al concordato preventivo con continuità aziendale, ex art. 186-bis l.f. – cesserà il 31 dicembre 2030, senza condizioni legate al possibile subingresso del gestore unico.
2.1. La deliberazione n. 16/2017 è stata impugnata dall’Autorità servizio rifiuti dell’A.T.O. Toscana Costa con ricorso iscritto al n. 291/2017 R.G., nel quale si sono costituiti il Comune di Livorno, A.AM.P.S. S.p.a. e la Regione Toscana.
3. I ricorsi nn. 2030/2014 e 291/2017 R.G. sono stati discussi congiuntamente, e trattenuti per la decisione, nella pubblica udienza del 12 luglio 2017.
L’unitarietà della vicenda che contrappone l’Autorità servizio rifiuti dell’A.T.O. Toscana Costa al Comune di Livorno e ad A.AM.P.S. S.p.a., soggetto in house cui il Comune ha affidato nel proprio territorio il servizio di gestione integrata dei rifiuti e di igiene ambientale, comporta evidenti ragioni di connessione. In prima battuta, va pertanto disposta la definitiva riunione delle controversie, che, per ragioni di migliore facilità espositiva, saranno tuttavia esaminate singolarmente.
3.1. Sul ricorso n. 2030/2014 R.G..
L’impugnazione investe, lo si ricorda, la deliberazione consiliare n. 108/2014, di approvazione delle linee guida programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzarsi da parte del Comune di Livorno nel periodo 2014 – 2019, nella parte in cui esprime la volontà del Comune di mantenere ferma l’attuale gestione in house del servizio rifiuti, recedendo dal percorso di conferimento di A.AM.P.S. in RetiAmbiente S.p.a., società mista destinata a divenire, nelle intenzioni dell’Autorità, il gestore unico di ambito; e la delibera di Giunta n. 376/2014, di approvazione del progetto di raccolta porta a porta dei rifiuti urbani sviluppato da A.AM.P.S. sul presupposto della validità ed efficacia del proprio affidamento sino al 31 dicembre 2030.
Nel medesimo giudizio, con motivi aggiunti, l’Autorità ha altresì impugnato la deliberazione consiliare n. 225/2014, che impegna il Sindaco ad attivarsi per mantenere l’attuale affidamento in house del servizio di gestione rifiuti o, comunque, per mantenere il servizio in mano esclusivamente pubblica, ancorché gestito a livello di ambito territoriale ottimale.
3.1.1. In via pregiudiziale, il Comune di Livorno eccepisce l’inammissibilità del gravame avuto riguardo alla natura non provvedimentale degli atti impugnati, che sarebbe stata riconosciuta dalla stessa Autorità ricorrente.
Un ulteriore profilo di inammissibilità deriverebbe dall’avere l’Autorità inteso contestare, siccome richiamata dagli atti impugnati, la delibera di Giunta n. 35/2008, già oggetto di autonoma impugnativa dinanzi a questo T.A.R. (allo stato, il giudizio penderebbe in appello).
L’eccezione è fondata nei termini di seguito precisati.
Le “Linee programmatiche di governo 2014 – 2019”, approvate dal Comune di Livorno con la deliberazione n. 108/2014, descrivono gli obiettivi di governo della lista risultata vincitrice all’esito della competizione elettorale, con il dichiarato scopo di legare l’azione della nuova amministrazione comunale al programma a suo tempo sottoposto agli elettori, al contempo arricchendo quest’ultimo degli ulteriori contenuti maturati attraverso la partecipazione democratica dei cittadini. Come si legge nel documento, da esse “discenderanno strettamente tutti gli atti di indirizzo politico amministrativo del mandato”, risultandone con ciò confermata la natura programmatoria ed eminentemente politica della delibera di approvazione, la quale in nessun modo può essere qualificata come spendita di un qualche potere di amministrazione attiva; né a diverse conclusioni è dato pervenire con riferimento alla “Linea 10: Società ed Aziende Partecipate”, che esprime la volontà di intraprendere le azioni occorrenti per interrompere il percorso di conferimento dell’attuale gestore in house del servizio rifiuti nel costituendo gestore unico di ambito, ma non dispone alcuna concreta iniziativa in tale direzione.
Parimenti natura meramente programmatica e di indirizzo ha la delibera n. 225/2014, con la quale il Consiglio comunale ha impegnato il Sindaco ad attivarsi utilizzando tutti gli strumenti disponibili al fine di mantenere l’affidamento in house del servizio rifiuti, ovvero per transitare alla gestione unitaria di ambito territoriale ottimale, purché attraverso la costituzione di un consorzio esclusivamente pubblico tra i Comune afferenti all’A.T.O.. In questa prospettiva, il Consiglio prospetta l’annullamento o la modifica della precedente deliberazione n. 151/2011, di approvazione e adesione al procedimento a suo tempo avviato dalla Comunità d’ambito e diretto ad affidare la gestione unitaria del servizio a una società mista pubblico-privata, ma nessuna iniziativa concreta, o concreta manifestazione di volontà provvedimentale, può dirsi ancora una volta adottata nella direzione indicata.
È vero, infine, che la delibera di Giunta n. 376/2014, di approvazione del progetto di A.AM.P.S. per la raccolta porta a porta dei rifiuti, contiene nelle premesse il rinvio alla deliberazione consiliare n. 35/2008, con la quale il servizio di gestione dei rifiuti è stato affidato ad A.AM.P.S. fino al 31 dicembre 2030. Tuttavia, nelle medesime premesse è altresì richiamato il contratto di servizio sottoscritto il 19 dicembre 2012, il cui art. 3 prevedeva espressamente la cessazione dell’affidamento in house al momento dell’affidamento al gestore unico di ambito.
Alla delibera in questione non può dunque attribuirsi l’effetto, paventato dall’Autorità ricorrente, di un surrettizio intervento sulle scelte pregresse del Comune per adeguarle agli indirizzi politico-programmatici della neoeletta amministrazione; la migliore riprova di tale affermazione sta nel fatto che, quando il Comune ha inteso dare attuazione a quegli indirizzi, ha espressamente deliberato di dover modificare il contratto di servizio di A.AM.P.S. per portarne la durata al solo termine del 31 dicembre 2030 (v. infra).
3.1.2. La conclamata assenza di contenuti provvedimentali negli atti impugnati – per inciso, dubitativamente prospettata dalla stessa Autorità ricorrente – comporta l’inammissibilità delle domande proposte, restandone assorbito il merito della controversia.
3.2. Sul ricorso n. 291/2017 R.G..
Con la delibera di Giunta n. 16/2017, il Comune di Livorno ha stabilito di rimuovere dall’art. 3 del contratto di servizio di A.AM.P.S. la clausola che faceva discendere la risoluzione del rapporto dall’affidamento al gestore unico d’ambito, anche ove intervenuto prima del termine finale del 31 dicembre 2030.
L’unico motivo di impugnazione dell’Autorità è volto a far valere l’illegittimità della delibera per la violazione delle disposizioni di legge statale e regionale che, avendo optato per il modello della gestione unitaria del servizio di gestione integrata dei rifiuti all’interno di ambiti territoriali ottimali, e trasferito le relative competenze ad autorità o enti di ambito, non lascerebbero alcuno spazio ad autonome decisioni dei Comuni circa la gestione del servizio. Alla gestione sulla base di bacini territoriali ottimali corrisponderebbe, in definitiva, l’esercizio obbligatorio delle funzioni amministrative sulla medesima scala: non solo la partecipazione dei Comuni agli enti di governo dell’A.T.O. di appartenenza sarebbe obbligatoria, ma ogni tentativo del singolo Comune di voler gestire in forma autonoma il servizio, in contrasto con le decisioni assunte dall’autorità di ambito, dovrebbe considerarsi palesemente viziato.
Segnatamente, a nessun Comune sarebbe consentito di ipotecare il buon esito della gestione unitaria, disponendo affidamenti destinati a protrarsi oltre la data di avvio del servizio da parte del gestore unico. Sarebbero perciò i Comuni a doversi fare carico di tale esigenza, adottando le misure necessarie a far cessare gli affidamenti da essi nel frattempo disposti, come inizialmente anche il Comune di Livorno aveva inteso fare, apponendo al contratto di servizio di A.AM.P.S. la clausola che ne prevedeva la risoluzione anticipata rispetto al termine naturale di scadenza. La successiva decisione di rimuovere quella clausola sarebbe invece contra legem, perché incompatibile con il modello di gestione unitaria mediante società mista, approvato dall’Autorità di ambito con il concorso dello stesso Comune.
Alla posizione dell’Autorità aderisce integralmente la Regione Toscana, la quale ribadisce come il vigente quadro normativo non consenta ai singoli Comuni di disporre in ordine alla gestione del servizio rifiuti in maniera difforme da quanto pianificato a livello di A.T.O., e di mettere così a rischio gli obiettivi di efficienza connessi alla gestione unitaria. Sarebbe pertanto evidente l’illegittimità dell’iniziativa assunta dal Comune di Livorno in senso distonico rispetto a quanto in precedenza statuito attraverso la clausola risolutiva espressa inserita nel contratto di servizio di A.AM.P.S..
3.2.2. Il Comune di Livorno eccepisce, pregiudizialmente, il difetto di giurisdizione del giudice adito, assumendo che l’impugnazione investirebbe una clausola del contratto di servizio con A.AM.P.S. S.p.a., esulando perciò dal perimetro della giurisdizione esclusiva ex art. 133 co. 1 lett. e) c.p.a. sulle controversie in materia di affidamento di contratti pubblici. D’altro lato, la giurisdizione del G.A. sarebbe esclusa anche in virtù della collocazione della delibera impugnata a valle della scelta del modello societario per la gestione del servizio rifiuti da parte del Comune.
L’eccezione è infondata.
È ampiamente noto che, nell’ordinamento nazionale ed eurounitario, l’in house providing rappresenta un’eccezione rispetto alla regola generale dell’affidamento a terzi selezionati mediante gara a evidenza pubblica. L’eccezione si giustifica per il fatto che, in presenza delle condizioni enucleate dalla giurisprudenza (e, oggi, dal legislatore: art. 5 d.lgs. n. 50/2016; art. 16 d.lgs. n. 175/2016), tra l’ente pubblico affidante e l’operatore in house non è ravvisabile un rapporto contrattuale intersoggettivo, essendosi piuttosto in presenza di un modello organizzativo qualificabile in termini di delegazione interorganica. In forza di questo modello il soggetto in house costituisce una semplice longa manus dell’amministrazione (per tutte, cfr. Corte Cost. 20 marzo 2013, n 46; id., 17 novembre 2010, n. 325; Cons. Stato, A.P., 3 marzo 2008, n. 1).
Se l’affidamento in house non comporta una sostanziale terzietà del soggetto affidatario del servizio rispetto all’ente affidante, la deliberazione che, come nel caso in esame, intervenga sulla durata dell’affidamento costituisce espressione di un potere organizzativo-gestionale dotato di sicura connotazione autoritativa. Al contrario di quanto sostenuto dal Comune, la controversia non investe direttamente il contratto di servizio, bensì la presupposta scelta di (ri)portare la gestione in proprio alla durata del 31 dicembre 2030, indipendentemente dal possibile avvio della gestione unitaria di ambito; non può, pertanto, dubitarsi della sua riconducibilità alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, oltre che, in ogni caso, alla giurisdizione esclusiva inerente la complessiva azione di gestione del ciclo dei rifiuti, sancita dall’art. 133 co. 1 lett. p) c.p.a., trattandosi – come ulteriormente verrà chiarito nell’affrontare il merito della controversia – dell’esercizio di una potestà di indirizzo e regolazione di funzioni amministrative e di espletamento di un servizio pubblico.
È invece questione di merito, e non di giurisdizione, stabilire se e come l’impugnata deliberazione n. 16/2017 abbia effettivamente inciso sulla durata dell’affidamento.
3.2.3. Ancora, ad avviso del Comune resistente il ricorso sarebbe inammissibile per non essere stato notificato al commissario giudiziario di A.AM.P.S., ammessa il 3 marzo 2016 a concordato preventivo, e comunque per difetto di interesse, atteso che – al momento – l’Autorità non soffrirebbe alcun pregiudizio dalla delibera n. 16/2017, stante la mancata attivazione della gestione unitaria di ambito. Inoltre, a ben vedere, l’atto impugnato non avrebbe modificato l’originario termine di durata dell’affidamento, da sempre stabilito al 31 dicembre 2030, mentre l’eliminazione della condizione risolutiva non toglierebbe la possibilità per il Comune di intervenire sul rapporto anche ai fini dell’adeguamento a eventuali modifiche normative.
L’eliminazione della condizione, del resto, sarebbe stata indispensabile onde poter conseguire l’omologazione del concordato preventivo di A.AM.P.S.. Diversamente, il conferimento in RetiAmbiente sarebbe infatti precluso dagli stessi provvedimenti dell’Autorità d’ambito, in virtù dei quali il costituendo gestore unico del servizio rifiuti non potrebbe accollarsi i debiti delle società conferite dai Comuni. Oltretutto, il contratto di servizio non sarebbe stato ancora modificato, e in ogni caso l’Autorità avrebbe dovuto sostenere il tentativo del Comune di risanare A.AM.P.S. in vista dell’avvio della gestione unica, anziché opporvisi.
L’inammissibilità (e/o improcedibilità) del ricorso è eccepita anche dalla difesa di A.AM.P.S., la quale, agli argomenti del Comune, aggiunge che la soppressione della condizione risolutiva di cui all’art. 3 del contratto di servizio non sarebbe idonea a impedire la cessazione anticipata dell’affidamento e il subingresso del gestore unico d’ambito, a norma dell’art 20.1 del contratto stesso, che lascia al Comune la facoltà di riscatto del servizio per il caso di modifiche della normativa nazionale o regionale comportante la definizione di diversi modelli gestionali. L’interesse all’impugnativa sarebbe escluso dalle contraddittorie iniziative dell’Autorità ricorrente, la quale avrebbe prospettato la posticipazione del subingresso di RetiAmbiente al completamento del piano concordatario di A.AM.P.S., allo stesso modo in cui avrebbe differito la cessazione di altre gestioni comunali (Cermec S.p.a. e G.E.A. S.r.l.) sino alla definizione dei rispettivi concordati.
3.2.4. Le eccezioni non hanno fondamento.
Fra i destinatari della notificazione del ricorso introduttivo del giudizio vi è anche il commissario giudiziale di A.AM.P.S., risultandone smentita in fatto l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune. La società controinteressata si è peraltro costituita e difesa in giudizio in persona del presidente del consiglio di amministrazione, le cui funzioni rappresentative e legittimazione passiva non vengono meno per effetto del concordato (fra le molte, cfr. Cass. civ., sez. I, 7 luglio 2015, n. 14052).
3.2.5. Le residue questioni pregiudiziali saranno dipanate unitamente alla trattazione del merito.
Gli artt. 199 e seguenti del d.lgs. n. 152/2006 delineano un sistema integrato di gestione dei rifiuti urbani, organizzato sulla base di ambiti territoriali ottimali delimitati da ciascuna Regione secondo criteri di superamento della frammentazione e di conseguimento di adeguate dimensioni gestionali, tenuto conto dell’efficienza delle reti di comunicazione e valorizzando le esigenze comuni e di eventuali affinità nella produzione dei rifiuti, previa ricognizione degli impianti già realizzati e funzionanti.
Nell’originario disegno del Codice dell’ambiente, le competenze amministrative inerenti lo svolgimento del servizio di gestione integrata dei rifiuti erano demandate ad Autorità d’ambito territoriale costituite tra i Comuni ricadenti all’interno del medesimo ambito, con compiti di organizzazione, affidamento e controllo del servizio. Dette Autorità sono state soppresse dall’art. 2 co. 186-bis della legge n. 191/2009, come modificato dall’art. 1 co. 1-quinquies del d.l. n. 2/2010, che ha delegato le Regioni ad attribuire con legge le funzioni già esercitate dalle Autorità, nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
L’art. 3-bis del d.l. n. 138/2011, ai commi 1 e 1-bis, ha quindi precisato i contenuti dell’intervento regionale, che è quello di definire “il perimetro degli ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei tali da consentire economie di scala e di differenziazione idonee a massimizzare l’efficienza del servizio e istituendo o designando gli enti di governo degli stessi, entro il termine del 30 giugno 2012”. La stessa norma ha chiarito che le funzioni di organizzazione del servizio, di scelta della forma di gestione, di determinazione delle tariffe, di affidamento della gestione e di controllo sono esercitate unicamente dai predetti enti di governo, ai quali è obbligatoria la partecipazione degli enti locali, fermo restando che le deliberazioni rimesse agli enti di governo degli ambiti territoriali ottimali non richiedono, per la loro validità, ulteriori deliberazioni, preventive o successive, da parte degli organi dei medesimi enti locali.
La devoluzione alle Regioni del potere di disporre l’attribuzione delle funzioni già spettanti alle soppresse Autorità d’ambito non è venuta meno per effetto dell’abrogazione referendaria dell’art. 23-bis del d.l. n. 112/2008, fermo restando che alle Regioni non spetta provvedere direttamente all’esercizio di tali funzioni affidandone la gestione a un soggetto determinato (così Corte Cost., 21 marzo 2012, n. 62, la quale precisa che, in base alla normativa statale, la legge regionale deve limitarsi ad individuare l’ente od il soggetto che eserciti le competenze già spettanti all’A.A.T.O.).
La legittimità costituzionale del modello organizzativo strutturato sulla base di ambiti ottimali non necessariamente coincidenti con il territorio degli enti locali, e dei Comuni in particolare, è stata in più occasioni affermata dal Giudice delle leggi con riferimento alla disciplina dettata dal d.lgs. n. 152/2006 per il servizio idrico integrato e per la gestione integrata dei rifiuti. La disciplina delle autorità d’ambito territoriale ottimale attiene, allo stesso tempo, alle materie della tutela della concorrenza e della tutela dell’ambiente, di competenza legislativa esclusiva statale: alla concorrenza, perché l’individuazione di un’unica autorità d’ambito consente la razionalizzazione del mercato; alla tutela dell’ambiente, perché l’allocazione delle competenze sulla gestione all’autorità d’ambito territoriale ottimale serve a razionalizzare l’uso delle risorse e le interazioni e gli equilibri fra le diverse componenti della “biosfera”. Proprio in relazione all’art. 118 Cost., invocato dal Comune resistente, è stato espressamente riconosciuto che il livello delle autorità d’ambito, cui partecipano obbligatoriamente i Comuni, è quello più adeguato cui allocare le funzioni amministrative di gestione del servizio, in nome del principio di unitarietà e superamento della frammentazione verticale delle gestioni, foriera di inefficienze e diseconomie (fra le altre, cfr. Corte Cost., 12 marzo 2015, n. 32; id., 13 aprile 2011, n. 128; id., 21 marzo 2012, n. 62; id., 24 luglio 2009, nn. 246 e 249).
La Regione Toscana ha dato attuazione alle previsioni del legislatore statale mediante la propria legge n. 69/2011, istitutiva delle Autorità servizio rifiuti, titolari delle funzioni già esercitate dalle soppresse Autorità d’ambito.
Nelle more dell’affidamento del servizio ai gestori unici di ambito, la gestione dei rifiuti urbani è peraltro rimasta affidata ai Comuni a norma dell’art. 198 del d.lgs. n. 152/2006 (“Sino all’inizio delle attività del soggetto aggiudicatario della gara ad evidenza pubblica indetta dall’Autorità d’ambito ai sensi dell’articolo 202, i comuni continuano la gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento in regime di privativa nelle forme di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.”). Coerentemente con tale previsione, il legislatore toscano con l’art. 68 della legge n. 77/2013 ha da ultimo stabilito che “Per garantire la continuità del servizio di gestione dei rifiuti urbani e del trasporto pubblico locale su gomma, nelle more dell’espletamento delle procedure di affidamento del servizio al gestore unico da parte delle autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, di cui all’articolo 31 della l.r. 69/2011 e della Regione Toscana, il servizio è espletato dai soggetti pubblici e privati esercenti, a qualsiasi titolo, l’attività di gestione operanti alla data del 31 dicembre 2013, sino al subentro del gestore unico”.
Pressoché contestualmente, con disposizione riguardante la generalità dei servizi pubblici locali, l’art. 13 del d.l. n. 150/2013, per garantire la continuità del servizio in pendenza delle procedure per i nuovi affidamenti da disporsi ai sensi dell’art. 34 d.l. n. 179/2012, ha previsto l’ultrattività degli affidamenti in essere sino al subentro del nuovo gestore e comunque non oltre il 31 dicembre 2014, termine massimo di durata per gli affidamenti non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea.
Tanto premesso, l’affidamento ad A.AM.P.S. del servizio di gestione del ciclo integrato dei rifiuti risale alla delibera del Consiglio comunale di Livorno n. 35 del 28 febbraio 2008, la quale fissava al 31 dicembre 2030 la scadenza della gestione, con riserva di revoca totale o parziale per sopravvenute esigenze, tali da rendere l’affidamento stesso non più idoneo a soddisfare il pubblico interesse.
Il contratto di servizio accessivo all’affidamento è stato approvato con delibera di Giunta n. 503 del 18 dicembre 2012, con la quale il Comune prendeva atto che il contratto avrebbe avuto “validità dal 01.01.2013 al 31.12.2030 e comunque non oltre l’effettiva gestione da parte della società di ambito o del soggetto che avrà ottenuto l’affidamento del servizio di ambito”. La delibera e la corrispondente previsione, inserita nell’art. 3.1 del contratto di servizio, rispondevano evidentemente alla necessità di rendere l’affidamento compatibile con il programmato avvio della gestione unitaria di ambito, alla quale il Comune aveva frattanto aderito con la deliberazione consiliare n. 151/2011, inoppugnata, inoppugnabile e mai rimossa in autotutela, benché in seguito il Comune abbia manifestato, con gli atti programmatici dei quali si è riferito trattando del ricorso n. 2030/2014 R.G., l’intenzione di adoperarsi per annullarla o modificarla.
La stretta correlazione tra la delibera n. 151/2011 e il contratto di servizio sottoscritto nel dicembre dell’anno successivo si ravvisa nel riferimento della prima al conferimento di A.AM.P.S. nel costituendo gestore di ambito, cui fa riscontro, nelle premesse del contratto di servizio, la considerazione della circostanza che “Il previsto confluire dell’azienda nella newco di ATO, rileverà sulla durata del contratto e sulle modalità di risoluzione”.
Così configurato, l’affidamento di A.AM.P.S. era perfettamente conforme sia al contesto normativo allora vigente, sia alle scelte amministrative assunte sino a quel momento in seno all’A.T.O. Toscana Costa, le quali avrebbero dovuto condurre all’avvio della gestione unitaria di ambito con il fattivo concorso anche del Comune di Livorno. Lo stesso affidamento era, altresì, conforme ai sopravvenuti artt. 13 d.l. n. 150/2013 e 68 l.r. toscana n. 77/2013, contenendo esso il meccanismo – condizione risolutiva – che avrebbe consentito la cessazione dell’affidamento ad A.AM.P.S. e il subingresso nel servizio del gestore unico, una volta espletata la procedura di selezione del socio privato di Reti Ambiente S.r.l..
La delibera n. 16/2017, qui impugnata, manda al dirigente del settore interessato di provvedere alla modifica dell’art. 3.1 del contratto di servizio, caducando la più volte ricordata clausola risolutiva volta ad assicurare il descritto meccanismo di subentro del gestore unico. Si tratta di una modifica unilaterale, che non consta essere stata preventivamente concordata con gli organi di A.AM.P.S., a testimonianza del rapporto di strumentalità e sostanziale dipendenza del gestore del servizio verso il Comune; e che, al di là del modello utilizzato, si traduce nella scelta di gestire il servizio in via autonoma anche nel periodo successivo all’avvio della gestione di ambito, e fino al 31 dicembre 2030.
Ferma la delibera n. 151/2011, che, per il principio del contrarius actus, avrebbe potuto essere modificata in tutto o in parte solo dallo stesso organo consiliare che l’aveva approvata, il provvedimento impugnato implica il ritiro in autotutela della delibera n. 503/2012, senza altre motivazioni, che non siano quelle indirettamente ricavabili dalle affermazioni programmatiche dell’amministrazione insediatasi nell’estate del 2014 e la volontà di agevolare l’ammissione di A.AM.P.S. alla procedura di concordato preventivo. Il combinato disposto degli art. 198 co. 1 d.lgs. n. 152/2006 e 68 l.r. toscana n. 77/2013 è tuttavia di impedimento all’ultravigenza delle attribuzioni comunali in materia di gestione dei rifiuti dopo l’avvio della gestione unitaria di ambito: con questa, tali attribuzioni sono infatti destinate a cessare, dovendosi conseguentemente escludere la competenza del Comune a disporre del servizio anche in epoca successiva alla scadenza del periodo transitorio occorrente per dare avvio alla gestione di ambito, come del resto è già stato affermato da questo T.A.R. con la sentenza 3 giugno 2014, n. 991, citata da tutti i contendenti.
Non importa allora stabilire se l’art. 68 l.r. n. 77/2013 cit. determini l’automatica cessazione dei servizi affidati dai singoli Comuni, giacché l’oggetto del giudizio è una pretesa organizzativa che, trascendendo l’affidamento concretamente conferito ad A.AM.P.S., consiste nel voler continuare a gestire il servizio pur dopo l’esaurimento ex lege delle prerogative comunali in materia e in assenza di accordi con l’Autorità, a regime nuova ed esclusiva titolare di quelle prerogative. Una pretesa contraria alla legge, e neppure giustificata dall’intervenuta ammissione di A.AM.P.S. al concordato preventivo. Infatti, l’ampiezza del periodo transitorio, durante il quale il Comune può ancora disporre del servizio e, di conseguenza, della durata dell’affidamento in house alla controinteressata A.AM.P.S., discendono dalla legge. Ne deriva che non è il fruttuoso avvio della gestione di ambito a dover dipendere dall’ammissione di A.AM.P.S. al concordato, quanto, semmai, è quest’ultima a essere condizionata dalla residua durata dell’affidamento, la quale, per definizione, non può eccedere quella del periodo transitorio.
Neppure può sostenersi, come fa la difesa di A.AM.P.S., che l’art. 3.1 del contratto di servizio – anche ove modificato nel senso voluto dalla delibera n. 16/2017 – continuerebbe a prevedere la facoltà delle parti di modificare o integrare singole clausole “qualora se ne manifesti la necessità, anche ai fini dell’adeguamento alle eventuali modifiche della normativa in materia”. L’esercizio di tale facoltà presuppone che le parti possano ancora disporre del rapporto, mentre, a fronte dell’avvio della gestione di ambito, non vi è luogo a modificazioni o integrazioni del contratto, ma soltanto alla sua risoluzione.
Il successivo art. 20 del medesimo contratto, dal canto suo, prevede il riscatto del servizio da parte del Comune per l’ipotesi di modifiche della normativa nazionale o regionale comportanti la definizione di diversi modelli gestionali; ipotesi la quale, riferendosi evidentemente a possibili sopravvenienze normative, non si attaglia al caso di specie (la gestione di A.AM.P.S. era già destinata a cessare con l’avvio della gestione di ambito in forza del quadro normativo vigente al momento della stipula del contratto di servizio). Del resto, appurato che la scelta gestionale perseguita dal Comune con il provvedimento impugnato è quella di continuare la gestione in house fino alla sua scadenza naturale, l’avvio della gestione di ambito esula di per sé dalle fattispecie a fronte delle quali esercitare il riscatto, per come disciplinate dal citato art. 20 (ivi compresi i “gravi motivi di interesse pubblico”, che, ancora una volta, non possono certo riferirsi a circostanze specifiche e già note all’atto dell’affidamento del servizio, sebbene non ancora verificatesi).
Quanto, infine, alla presunta disparità di trattamento fra A.AM.P.S. e Sistema Ambiente S.p.a., gestore del servizio rifiuti nel Comune di Lucca, cui l’Autorità avrebbe accordato di proseguire nell’affidamento in essere fino al 31 dicembre 2029, è sufficiente osservare che la situazione del gestore lucchese, scelto sul mercato mediante procedura a evidenza pubblica e, perciò, titolare di una posizione di affidamento qualificato, non è assimilabile a quella della controinteressata, affidataria in house del servizio. In ogni modo, la valorizzazione di eventuali peculiarità o esigenze delle gestioni locali non può che passare, di volta in volta, dal raggiungimento di intese o accordi fra l’Autorità, titolare delle funzioni in questione, e il Comune interessato: intese o accordi che fra le parti in causa non sono stati raggiunti, e che, beninteso, non potrebbero mai derogare al rispetto del principio di legalità.
3.2.6. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere in primo luogo affermato l’interesse ad agire dell’Autorità ricorrente, pregiudicata dalle decisioni organizzative adottate dal Comune di Livorno in senso contrario rispetto alla partecipazione immediata alla gestione di ambito, nella misura in cui queste incidono sull’esercizio delle sue attribuzioni. È evidente, a tacere d’altro, che la stessa indizione della procedura per l’individuazione del socio privato di RetiAmbiente richiede la preventiva, corretta definizione del perimetro del servizio da affidare al gestore di ambito, elemento essenziale per poter determinare l’oggetto della gara.
Nel merito, l’impugnazione è fondata. Per le ragioni che si sono esposte, è illegittima la scelta del Comune di Livorno di mantenere l’affidamento in house del servizio di gestione integrata dei rifiuti pur dopo il termine del periodo transitorio stabilito dagli artt. 198 co. 1 d.lgs. n. 152/2006 e 68 l.r. n. 77/2013.
4. Le spese dei ricorsi riuniti possono essere compensate, stante la reciproca soccombenza delle parti ricorrente e resistenti. La compensazione va applicata anche nei confronti della Regione Toscana, costituitasi nel solo ricorso n. 291/2017, in quanto parte non necessaria (l’intimazione in giudizio deve intendersi effettuata a mero titolo di denuntiatio litis).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, riuniti i ricorsi, dichiara inammissibile per difetto di interesse l’impugnazione proposta con il ricorso n. 2030/2014 R.G. e accoglie quella proposta con il ricorso n. 291/2017 R.G., per l’effetto annullando l’impugnata deliberazione n. 16/2017.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore
Giovanni Ricchiuto, Primo Referendario
 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Pierpaolo Grauso Armando Pozzi
 
 
 
 
 
IL SEGRETARIO

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 10/11/2017 n.1367 proviene da Giustamm.

Pres., A. Pozzi, Est. P. Grauso

Sulla competenza dell’Autorità Portuale alla raccolta rifiuti in ambito portuale e sulla conseguente illegittimità del Regolamento con cui pretenderebbe di assoggettare alla relativa tassa una area esterna alla zona portuale, nonchè circa la determinazione della tariffa sulla base della stima dei rifiuti producibili

1. Processo amministrativo Servizi Pubblici – Raccolta e smaltimento rifiuti in ambito portuale- Intervento ad adiuvandum elusivo del termine decadenziale di impugnativa autonoma del provvedimento – Inammissibilità
 
2. Servizi Pubblici- Raccolta e smaltimento rifiuti – Art. 6 co. 1 lett. c) della legge n. 84/1994 – Competenza dell’Autorità portuale – Sussistenza
 
3. Servizi Pubblici – Raccolta e smaltimento rifiuti – Necessità di coprire il finanziamento del servizio – Determinazione delle tariffe sulla base della stima dei rifiuti producibili e non di quelli effettivamente prodotti – Legittimità

N. 00894/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01665/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1665 del 2014, proposto da:
Scotto & C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Pontenani, Luciano Canepa, Alberto Morbidelli e Roberto Righi, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Firenze, Via Lamarmora 14;
contro
Autorità Portuale di Livorno, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede è domiciliata in Firenze, Via degli Arazzieri 4;

Comune di Livorno;
nei confronti di
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso la cui sede è domiciliato in Firenze, Via degli Arazzieri 4;

A.AM.P.S. – Azienda Ambientale Pubblici Servizi della Città di Livorno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luisa Baldeschi e Michele Dionigi, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Toscana in Firenze, Via Ricasoli 40;

Labroamare S.r.l., Lonzi Metalli S.r.l.;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Terminal Darsena Toscana – T.D.T. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Corti, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, Via Fabroni 9;
per l’annullamento
dell’ordinanza del Presidente dell’Autorita’ Portuale di Livorno 18.06.2014 n. 14 con la quale “e’ reso operativo il Regolamento per la gestione in ambito portuale dei servizi di pulizia e raccolta rifiuti da terra e da mare, da fornire a titolo oneroso all’utenza portuale”, nonche’ del suddetto regolamento approvato con la deliberazione del Comitato Portuale 23.04.2014 n. 10 ed in particolare degli artt. 1, 2 e 22 di esso, di cui a conoscenza avuta con lettera diretta agli “utenti Portuali” 30.06.2014 a firma del Dirigente Direttore Sicurezza e Ambiente dell’Autorita’ Portuale nella quale “si comunica che a far data dal 1.07.2014 avra’ inizio il nuovo servizio di spazzamento e pulizia delle strade e delle aree non assentite in concessione nel porto ed il servizio di raccolta, trasporto ed avvio a recupero smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilati prodotti all’interno dell’ambito portuale”; nonché, per quanto occorrer possa, della nota dell’Autorita’ Portuale prot. 9259 dell’8.10.2014.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Portuale di Livorno, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di A.AM.P.S. – Azienda Ambientale Pubblici Servizi della Città di Livorno;
Visto l’intervento ad adiuvandum di T.D.T. S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2016 il dott. Pierpaolo Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. La Scotto S.r.l. esercita all’interno del porto di Livorno l’attività di assistenza alle navi nella movimentazione del carico e nel deposito a magazzino o a piazzale delle merci movimentate. Essa dispone altresì, nello stesso porto, di aree demaniali marittime in concessione per oltre sessantamila metri quadri, nonché di aree private per ulteriori trentamila metri quadri, sulle quali svolge l’attività di impresa terminalista.
Premesso di essere stata soggetta sino al 30 giugno 2014 al pagamento della TARI nei confronti del Comune di Livorno, con ricorso notificato il 14 e depositato il 23 ottobre 2014 la società ricorrente impugna l’ordinanza n. 14 del 18 giugno 2014, mediante la quale il Presidente dell’Autorità portuale di Livorno ha reso operativo il regolamento per la gestione in ambito portuale dei servizi di pulizia e raccolta dei rifiuti da terra e da mare, e ne chiede l’annullamento sulla scorta di quattro motivi in diritto. L’impugnativa investe anche la deliberazione n. 10 del 23 aprile precedente, con cui l’Autorità ha approvato il regolamento suddetto.
1.1. Nel giudizio si sono costituiti l’Autorità procedente, nonché il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Azienda Ambientale Pubblici Servizi della Città di Livorno (A.AM.P.S.), attuale affidataria, in associazione con altre imprese, del servizio di pulizia e raccolta dei rifiuti all’interno del porto di Livorno.
Con atto depositato il 22 gennaio 2016, ha spiegato intervento volontario ad adiuvandum la Terminal Darsena Toscana (T.D.T.) S.r.l., esercente nello scalo marittimo livornese l’attività di terminalista per contenitori e, in misura minore, per merci varie.
1.2. Nella camera di consiglio del 12 novembre 2014, sull’accordo delle parti la trattazione della domanda cautelare formulata con l’atto introduttivo del giudizio è stata riunita al merito.
La causa è stata quindi discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 24 febbraio 2016, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.
2. Con memoria depositata il 3 febbraio 2016, la resistente Autorità portuale di Livorno ha chiesto di essere rimessa in termini per poter replicare all’intervento in giudizio della società T.D.T., notificato il 21 gennaio 2016; e, con memoria depositata il 23 febbraio 2016, la medesima Autorità ha altresì eccepito l’inammissibilità dell’intervento, producendo documenti a sostegno dell’eccezione.
La memoria relativa all’intervento e il contestuale deposito documentale, da parte dell’Avvocatura erariale, sono tuttavia da considerarsi tardivi. L’atto di intervento risulta, infatti, depositato nel termine prescritto dall’art. 50 co. 3 c.p.a. (trenta giorni prima dell’udienza di discussione), di modo che eventuali contestazioni e documentazioni di corredo sarebbero potute e dovute intervenire nel termine stabilito per la presentazione di repliche, ai sensi dell’art. 73 co. 1 c.p.a.. Di quelle difese non si terrà dunque conto ai fini della decisione, benché il collegio non sia esonerato dall’affrontare il tema della legittimazione all’intervento, trattandosi di questione rilevabile d’ufficio.
2.1. Tradizionalmente, viene esclusa la legittimazione a intervenire in capo al cointeressato, legittimato all’impugnativa autonoma dei provvedimenti sottoposti allo scrutinio giudiziale. La regola ha trovato sostanziale conferma nel codice del processo amministrativo, che, all’art. 28 co. 2, limita la proponibilità dell’intervento autonomo alle ipotesi in cui l’interveniente non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni, non potendosi ammettere che l’intervento volontario in giudizio rappresenti il mezzo per eludere il termine decadenziale di impugnazione dei provvedimenti amministrativi (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 853).
Nella specie, l’intervento è certamente volto alla tutela di un interesse autonomo dell’interveniente T.D.T. S.r.l., la quale rivendica la propria qualità di operatore portuale destinatario dell’applicazione del regolamento impugnato dalla ricorrente principale, lamentando a sua volta l’incremento esponenziale della tariffa per la gestione dei rifiuti a fronte di quanto corrisposto in precedenza al Comune di Livorno a titolo di TARES/TARI. E poiché i documenti prodotti dalla stessa T.D.T. attestano che, del regolamento nella versione modificata dell’aprile 2014, essa ha avuto conoscenza quantomeno a far data dall’agosto del 2014 (si veda lo scambio di corrispondenza, in forma elettronica, fra T.D.T. e Autorità portuale in ordine agli specifici contenuti della nuova disciplina regolamentare), appare altrettanto indubbia l’inammissibilità dell’intervento, presentato quando l’interveniente era oramai decaduta dalla proposizione dell’impugnativa autonoma.
3. L’Autorità portuale eccepisce, ancora, l’inammissibilità del ricorso principale per non essere stata impugnata la delibera n. 21 del 16 ottobre 2012, di approvazione del regolamento per la gestione dei servizi di pulizia e raccolta dei rifiuti in ambito portuale, che costituirebbe atto presupposto rispetto ai provvedimenti impugnati e, pertanto, avrebbe dovuto a sua volta costituire oggetto di impugnazione.
Replica la ricorrente Scotto che il regolamento in questione, pur originariamente approvato con la delibera n. 21/2012, non sarebbe mai stato reso operativo se non dopo la sua riapprovazione, con modifiche, ad opera della delibera n. 10/2014. Sarebbe dunque quest’ultima, in virtù del suo contenuto novativo, a costituire l’unico atto presupposto eventualmente rilevante rispetto all’ordinanza n. 14/2014, gravata in via principale.
3.1. L’eccezione è infondata.
Il “Regolamento per la gestione in ambito portuale dei servizi di pulizia e raccolta rifiuti da terra e da mare, da fornire a titolo oneroso all’utenza portuale”, approvato dall’Autorità portuale di Livorno con delibera del Comitato portuale n. 21/2012, è stato modificato con successiva delibera n. 10/2014, e, nella versione così modificata, è stato reso operativo dall’ordinanza presidenziale n. 14/2014. Se, pertanto, quest’ultima rappresenta il provvedimento per effetto del quale può dirsi attualizzato l’interesse all’impugnazione, il pregiudizio rinveniente – secondo la prospettazione – dalla disciplina regolamentare presupposta non può che farsi derivare dal regolamento nella sua versione aggiornata al 2014 e dalla relativa delibera di approvazione: conseguendo a un’istruttoria necessariamente rinnovata nel suo complesso, quest’ultima integra infatti un riesercizio della potestà regolamentare a carattere non meramente confermativo, neppure per la parte in cui sono state riprodotte le disposizioni anteriori, ed è perciò su di essa che l’interesse all’annullamento viene a concentrarsi.
Nessun interesse residua, dunque, quanto alla versione originaria del regolamento, né può dirsi che le competenze esercitate dall’Autorità portuale trovino fondamento nella delibera n. 21/2012, la quale, sul punto, si limita a fare rinvio al D.M. 14 novembre 1994. Allo stesso modo, l’ambito di applicazione del regolamento non è definito dalla delibera di approvazione del 2012, ma è autodefinito dallo stesso regolamento, oggi nella sua versione modificata.
4. Dal giudizio chiede di essere estromessa l’azienda municipalizzata A.AM.P.S., la quale, come detto, svolge in associazione con altre imprese il servizio di pulizia e raccolta dei rifiuti all’interno del porto di Livorno, affidatole dall’Autorità portuale in esito a gara.
Premesso che le ipotesi di estromissione dal processo sono tassative (artt. 109 e 111 co. 3 c.p.c., applicabili nel processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), A.AM.P.S. sembra piuttosto rivendicare il proprio difetto di legittimazione passiva relativamente all’azione di annullamento proposta dalla ricorrente Scotto. In ricorso, peraltro, nessuna domanda viene formulata nei confronti di A.AM.P.S., la cui evocazione in giudizio deve dunque ritenersi effettuata a titolo di mera denuntiatio litis, in qualità di soggetto tenuto all’applicazione della tariffa del servizio di pulizia e raccolta dei rifiuti, e non quale (co)legittimata passiva dell’azione proposta nei confronti dell’Autorità portuale.
Che A.AM.P.S. non rivesta nel presente giudizio la qualità di parte – e che, pertanto, non si ponga nei suoi confronti un problema di ammissibilità del ricorso – è ulteriormente confermato dal fatto che ogni aspetto inerente la debenza e il pagamento della tariffa esula dalla giurisdizione di questo tribunale, circostanza della quale mostra di essere perfettamente consapevole la ricorrente (si veda il ricorso alla pagina 23).
Correlativamente, ne risulta infondata l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla stessa A.AM.P.S. sotto il profilo della mancata impugnazione degli atti della gara per l’affidamento del servizio di pulizia e raccolta dei rifiuti in ambito portuale, oltretutto autonomi rispetto alla disciplina regolamentare impugnata e dai quali la ricorrente non assume aver patito alcun pregiudizio.
5. Nel merito, con il primo motivo di ricorso la Scotto S.r.l. – ribadito che le aree da essa gestite all’interno del porto di Livorno sono state sottoposte, sino al 30 giugno 2014, al potere impositivo del Comune di Livorno, da ultimo a titolo di TARI – sostiene che l’Autorità portuale sarebbe priva del potere esercitato con i provvedimenti impugnati, avuto riguardo alla riserva di legge contenuta nell’art. 23 Cost..
Ad avviso della ricorrente, la fonte del potere impositivo non potrebbe essere utilmente rinvenuta nella disciplina di rango secondario dettata dal D.M. 14 novembre 1994, da ritenersi abrogata dall’art. 198 D.Lgs. n. 152/1996, che assegna ai Comuni la competenza per la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti anche nelle aree demaniali marittime ricadenti nella circoscrizione delle Autorità portuali. La sottoposizione di quelle stesse aree all’applicazione della TARI confermerebbe tale assetto di competenze, ma, anche a voler ipotizzare che l’Autorità portuale disponga di un potere impositivo a norma dell’art. 6 della legge n. 84/1994, questo non potrebbe estendersi al di fuori dell’ambito dei porti, rimanendone perciò escluse le aree, private, o anche demaniali, non riconducibili alla nozione funzionale di “porto”.
Aggiunge la ricorrente che, in ogni caso, nessuna competenza sarebbe attribuita dalla legge all’Autorità portuale con riferimento alla determinazione delle tariffe, la quale continuerebbe ad essere di pertinenza dell’amministrazione comunale secondo una lettura conforme a legittimità e costituzionalmente orientata del citato art. 6 l. n. 84/1994 (l’Autorità potrebbe deliberare sull’affidamento del servizio di pulizia e raccolta dei rifiuti nell’ambito di propria competenza, ma non anche provvedere in materia tariffaria).
Con il secondo motivo, la ricorrente deduce che le competenze dell’Autorità portuale in nessun caso potrebbero estendersi alle aree private sulle quali operi un’impresa portuale, e questo sia perché il decreto ministeriale istitutivo dell’Autorità portuale labronica non include nella circoscrizione dell’ente le aree private, sia perché dette aree sono comunque estranee alla nozione di porto. E tanto le aree private sarebbero estranee ai poteri dell’Autorità portuale, che per questo aspetto si potrebbe persino dubitare della giurisdizione del T.A.R. in materia.
Con il terzo motivo, è dedotta la violazione del principio “chi inquina paga”, al quale non sarebbe conforme il regolamento impugnato nella parte in cui assoggetta al calcolo della tariffa del servizio di raccolta dei rifiuti ogni superficie riferibile all’attività degli operatori portuali, senza distinguere fra aree produttive e aree improduttive di rifiuti, quali la ricorrente sostiene essere le aree adibite al transito, alla manovra e alla sosta.
Con il quarto motivo, infine, è contestato il recepimento – ai sensi dell’art. 22 del regolamento impugnato – della tabella 4 a) allegata al D.P.R. n. 158/1999, ai fini dell’attribuzione agli operatori portuali dei coefficienti di produzione dei rifiuti rilevanti per il calcolo della tariffa.
La tabella, richiamata dalla legge n. 147/2013 per il calcolo presuntivo della sola parte variabile della tariffa TARI, sarebbe stata illegittimamente recepita dall’Autorità portuale per il calcolo dell’intera tariffa del servizio di raccolta dei rifiuti; né sarebbero noti i criteri in forza dei quali l’Autorità abbia ritenuto di potersi servire “per similitudine” della tabella in questione, la quale non contempla la categoria degli operatori portuali. L’inadeguatezza di tale previsione sarebbe confermata dalla sua concreta applicazione, atteso che il gestore del servizio avrebbe chiesto a Scotto S.r.l. il pagamento di una tariffa determinata con riferimento a tutte le aree possedute e/o detenute, coperte e scoperte, con applicazione dell’unico coefficiente mutuato da quello delle “attività industriali con capannoni di produzione”, di cui alla menzionata tabella 4 a), categoria 20, mentre nel precedente regime il Comune di Livorno riferiva il pagamento della TARI alle sole aree produttive di rifiuti e con applicazione di un coefficiente ridotto, riferito alla categoria “depositi containers”.
5.1. Le censure saranno esaminate congiuntamente.
5.1.1. L’art. 6 co. 1 lett. c) della legge n. 84/1994 (di seguito, anche “la legge”), stabilisce che le Autorità portuali – nei porti presso i quali sono istituite – svolgono compiti di affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale, non coincidenti, né strettamente connessi alle operazioni portuali di cui all’art. 16 co. 1 della stessa legge. La disposizione rinvia per l’individuazione di tali compiti a un decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione, che, adottato il 14 novembre 1994, all’art. 1 identifica tra i servizi di interesse generale da fornire a titolo oneroso all’utenza portuale quelli di pulizia e raccolta rifiuti, consistenti nella “Pulizia, raccolta dei rifiuti e sversamento a discarica relativa agli spazi, ai locali e alle infrastrutture comuni e presso i soggetti terzi (concessionari, utenti, imprese portuali, navi). Derattizzazione, disinfestazione e simili. Gestione della rete fognaria. Pulizia e disinquinamento degli specchi acquei portuali”.
Tali competenze delle Autorità portuali erano fatte espressamente salve dall’art. 21 co. 8 del D.Lgs. n. 22/1997, che attribuiva ai Comuni le funzioni di gestione dei rifiuti urbani e dei rifiuti assimilati avviati allo smaltimento. Chiamata a pronunciarsi alla luce di siffatto contesto normativo, la giurisprudenza ha pertanto potuto affermare che “l’attività di gestione dei rifiuti nell’ambito dell’area portuale – da intendersi come spazio territoriale in cui svolge i suoi compiti la singola Autorità portuale – rientra nella competenza di quest’ultima, la quale per legge è tenuta ad attivare il relativo servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti fino alla discarica. Ne deriva, per esclusione, che la relativa attività sfugge alla competenza in materia dei Comuni, che invece normalmente agiscono in questo ambito in regime di privativa, i quali sono di conseguenza privi anche di ogni potere impositivo, atteso che, essendo quella dei rifiuti una tassa, esso non può evidentemente configurarsi in favore di un soggetto diverso da quello che espleta il servizio” (così Cass., sez. trib., 6 novembre 2009, n. 23583, sulla cui scia anche Cass., sez. VI, 19 giugno 2012, n. 10104).
La società ricorrente afferma che tale interpretazione non sarebbe ulteriormente sostenibile alla luce del mutato quadro delle fonti, e, in particolare, dell’intervenuta abrogazione del D.Lgs. n. 22/1997 (nonché dell’art. 62 del D.Lgs. n. 507/1993, che escludeva dal pagamento della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani i locali e le aree scoperte per i quali non sussistesse, in forza di norme legislative o regolamentari, l’obbligo dell’ordinario conferimento dei rifiuti solidi urbani interni ed equiparati in regime di privativa comunale). Oggi, l’art. 208 D.Lgs. n. 152/2006 si limiterebbe a fare salve le competenze delle Autorità portuali in materia di autorizzazione e controllo sull’attività di carico, scarico, trasbordo, deposito e maneggio di rifiuti in aree portuali, senza tuttavia prevedere alcuna deroga all’ordinaria devoluzione ai Comuni della gestione del servizio di raccolta dei rifiuti; con la conseguenza che dovrebbe concludersi per l’abrogazione implicita dell’art. 6 co. 1 lett. c) della legge n. 84/1994.
La tesi non può essere condivisa.
L’abrogato art. 21 del D.Lgs. n. 22/1997 ha il suo omologo nell’art. 198 del D.Lgs. n. 152/2006 (“Codice dell’ambiente”), che, nel disciplinare le competenze dei Comuni, prevede che essi concorrano alla gestione dei rifiuti urbani ed assimilati, nell’ambito delle attività svolte a livello degli ambiti territoriali ottimali. Nel sistema inizialmente delineato dal Codice dell’ambiente, l’attività di gestione dei rifiuti era demandata non più ai Comuni, bensì alle autorità d’ambito, poi soppresse dall’art. 2 co. 186-bis della legge n. 191/2009, come introdotto dall’art. 1 co. 1-quinquies della legge n. 2/2010, che ha rimesso alle Regioni di riattribuire le funzioni già esercitate dalle autorità. La scelta del legislatore regionale toscano è stata quella di restituire quelle funzioni ai Comuni, che le esercitano per il tramite dell’autorità per il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, ente rappresentativo di tutti i Comuni appartenenti a ciascuno dei tre ambiti territoriali ottimali in cui il territorio della Regione è suddiviso (si veda la legge regionale toscana n. 69/2011).
Ma, in disparte le articolate vicende delle autorità titolari della gestione dei rifiuti urbani, il fatto che il D.Lgs. n. 152/2006, nel disciplinare le competenze inerenti la gestione dei rifiuti urbani, non riproduca una previsione di espressa salvezza di quelle attribuite alle Autorità portuali non comporta l’abrogazione implicita dell’art. 6 co. 1 lett. c) della legge n. 84/1994 e dall’art. 1 del D.M. 14 novembre 1994.
In senso opposto milita il principio, invalso, secondo cui la legge posteriore a contenuto generale non deroga alla previgente legge speciale: principio al quale il legislatore del 2006 non ha evidentemente inteso sottrarsi, posto che la volontà di abrogazione della legge speciale più risalente non solo non è esplicitamente enunciata, ma neppure costituisce l’effetto di un insanabile contrasto fra la normativa pregressa e quella successiva, tale da renderne addirittura inconcepibile la coesistenza nell’ordinamento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 luglio 2014, n. 3823). La permanenza di una riserva in favore delle Autorità portuali all’interno delle rispettive circoscrizioni territoriali non presenta, infatti, profili di irrazionalità e non è incompatibile con l’ordinario regime di raccolta affidato all’autorità avente competenza territoriale generale.
Né l’abrogazione implicita delle competenze delle Autorità portuali in materia di gestione dei rifiuti può ricavarsi, come vorrebbe la ricorrente, dall’art. 208 del D.Lgs. n. 152/2006.
Come già l’art. 28 del D.Lgs. n. 22/1997, la norma disciplina il rilascio dell’autorizzazione per la gestione degli impianti di smaltimento e recupero di rifiuti, e ne attribuisce la competenza alle Regioni. Il rinvio alle specifiche disposizioni della legge n. 84/1994 e del D.Lgs. n. 182/2003 sul controllo e l’autorizzazione delle operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e maneggio di rifiuti in aree portuali, contenuto nel comma 14 dell’art. 208 cit., non può essere inteso come indizio univoco della volontà del legislatore di limitare a questo ambito le competenze delle Autorità portuali, se solo si considera, in una prospettiva sistematica, che la devoluzione di tali competenze si giustifica unicamente in ragione della competenza generale di cui le Autorità dispongono in materia di gestione dei rifiuti prodotti all’interno delle rispettive circoscrizioni territoriali, ferme restando le competenze della Regione quanto all’autorizzazione degli impianti portuali di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi ai sensi dell’art. 4 co. 4 del D.Lgs. n. 182/2003, cui l’art. 208 co. 14 fa espresso rinvio (competenze regionali che si aggiungono, in ambito portuale, a quelle aventi ad oggetto l’approvazione del piano di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi e dei residui del carico, predisposto dall’Autorità portuale: art. 5 D.Lgs. n. 182/2003).
L’art. 208 invocato dalla società ricorrente, in definitiva, per un verso non fa che ribadire l’esistenza delle competenze regionali relative agli impianti di raccolta dei rifiuti prodotti dalle navi, in quanto assimilabili a quelli di smaltimento dei rifiuti, e, per l’altro, presuppone l’esistenza di una competenza generale delle Autorità portuali nella gestione dei rifiuti prodotti all’interno dell’area portuale. Competenza generale che deve ritenersi estesa ai profili tariffari-impositivi in virtù dell’espresso riferimento al titolo oneroso dell’offerta dei servizi di interesse generale da parte delle Autorità, ad opera dell’art. 6 co. 1 lett. c) della legge n. 84/1994 (sulla natura di tassa, e non di vero e proprio corrispettivo, delle tariffe e dei tributi portuali, che rappresentano lo strumento attraverso cui la nave concorre al funzionamento generale del porto, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 15 dicembre 2014, n. 6146), risultandone con ciò soddisfatta la riserva di legge prevista dall’art. 23 Cost..
5.1.2. Il più volte citato art. 6 co. 1 della legge n. 84/1994 assegna alle Autorità portuali le funzioni di indirizzo, programmazione, coordinamento, promozione e controllo delle operazioni portuali e delle altre attività commerciali ed industriali esercitate nei porti, nonché quelle relative alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle parti comuni nell’ambito portuale, oltre ai compiti di affidamento e controllo delle attività dirette alla fornitura a titolo oneroso agli utenti portuali di servizi di interesse generale.
A norma del successivo art. 16, sono operazioni portuali il carico, lo scarico, il trasbordo, il deposito, il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale, svolti nell’ambito portuale, mentre sono servizi portuali quelli riferiti a prestazioni specialistiche, complementari e accessorie al ciclo delle operazioni portuali. L’art. 1 del D.M. 14 novembre 1994 identifica quindi i servizi portuali di pulizia e raccolta rifiuti con la pulizia, raccolta dei rifiuti e sversamento a discarica “relativa agli spazi, ai locali e alle infrastrutture comuni e presso i soggetti terzi (concessionari, utenti, imprese portuali, navi)”.
L’insieme delle disposizioni appena richiamate va coordinato con la previsione che rimette al Ministro dei trasporti e della navigazione, con proprio decreto, l’individuazione dei limiti della circoscrizione territoriale di ciascuna autorità portuale (art. 6 co. 7 della legge). In forza di decreto ministeriale del 6 aprile 1994, quella dell’Autorità portuale di Livorno è costituita “dalle aree demaniali marittime, dalle opere portuali e dagli antistanti spazi acquei, compresi nel tratto di costa che va dalla foce del Calambrone fino al porticciolo Nazario Sauro, escluso”.
Il dato testuale è inequivoco nel non ricomprendere aree private all’interno della circoscrizione dell’Autorità resistente, la quale, tuttavia, deduce che la nozione di circoscrizione territoriale andrebbe tenuta distinta da quella, più ampia, di “ambito portuale”, comprensiva di tutte le aree – demaniali e private – destinate allo svolgimento di attività funzionalmente collegate alla prestazione dei servizi di interesse generale in favore degli operatori portuali.
Al riguardo, in giurisprudenza è stato condivisibilmente chiarito che l’oggetto della legge n. 84/1994 è costituito da un fenomeno articolato, che viene chiamato sia “porto”, sia “area portuale”, per indicare rispettivamente il bene demaniale (l’infrastruttura di trasporto marittimo) e il territorio portuale, cioè l’insieme delle superfici oggetto del potere di intervento regolativo e pianificatorio dell’Autorità portuale (si veda specialmente l’art. 4 della legge). Il porto, sia nella sua specie di bene porto, sia nella sua specie di area portuale, coincide in ogni caso con l’ambito definito e delimitato con l’adozione del decreto ministeriale di cui all’art. 6 co. 7 della legge, vale a dire con la circoscrizione territoriale di ciascuna autorità portuale, la quale segna altresì i confini dell’attività di programmazione delle autorità portuali disciplinate dall’art. 5 della legge; il che non esclude che anche aree o scali privati possano essere assoggettati al regime della legge n. 84/1994, purché facciano parte di un’area portuale in forza della determinazione ministeriale adottata mediante il decreto che delimita la circoscrizione dell’autorità (cfr. Cass., sez. trib., 31 marzo 2006, n. 7156).
Nella specie, pacifica la loro estraneità alla circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale, come definita dal D.M. del 6 aprile 1994, la circostanza che le aree di proprietà della ricorrente e ubicate presso il terminal Magnale (ex Sacci) siano destinate a impieghi funzionali allo svolgimento dell’attività portuale non è sufficiente per sostenere che su di esse operi la capacità impositiva dell’Autorità portuale, i cui poteri autoritativi non possono eccedere i confini spaziali della circoscrizione (cfr. Cass. n. 7156/2006, cit.).
L’esercizio del potere regolamentare-impositivo al di fuori della circoscrizione territoriale dell’Autorità comporta la nullità parziale del regolamento impugnato, atteso che l’incompetenza per territorio si risolve in incompetenza assoluta nel momento in cui, sulle aree esterne alla circoscrizione dell’Autorità, la gestione del servizio di raccolta dei rifiuti e il relativo potere impositivo fanno capo al Comune di Livorno, ovvero a un ente appartenente a diverso plesso organizzatorio e amministrativo. Per questo aspetto ne discende che, avuto riguardo alla connotazione oppositiva della posizione sostanziale azionata in giudizio, insuscettibile di venire incisa dagli atti impugnati, la controversia esula dalla giurisdizione del giudice adito.
5.1.3. La società ricorrente lamenta che il regolamento impugnato non preveda la possibilità di scomputare dal calcolo della tariffa le superfici oggettivamente improduttive di rifiuti, come quelle adibite a transito, manovra e sosta di autoveicoli, risultandone perciò violato il noto principio “chi inquina paga”, di derivazione europea.
Inoltre l’art. 22 del regolamento farebbe arbitrariamente uso, per il calcolo dell’intera tariffa, della tabella dei coefficienti presuntivi allegata al D.P.R. n. 158/1999, nata per definire il calcolo della sola parte variabile della tariffa e le cui categorie, oltretutto, non si presterebbero ad essere adattate agli operatori portuali.
Le doglianze sono infondate.
La Corte di Giustizia UE ha da tempo chiarito che, allo stato attuale del diritto comunitario, non vi è alcuna normativa europea che imponga agli Stati membri un metodo preciso quanto al finanziamento del costo dello smaltimento dei rifiuti urbani, disponendo le autorità nazionale di un ampio margine di discrezionalità sia per quel che concerne le modalità del finanziamento (tasse, canoni o altre modalità), sia per quel che concerne le modalità di determinazione degli importi da porre a carico degli utenti del servizio; e poiché è spesso difficile, e talora persino oneroso, determinare il volume esatto di rifiuti urbani conferito da ciascun utente (“detentore di rifiuti”, secondo l’espressione utilizzata dall’art. 8 della Direttiva 2006/12), non è in contrasto con il diritto europeo “una normativa nazionale che preveda, ai fini del finanziamento della gestione e dello smaltimento dei rifiuti urbani, una tassa calcolata in base ad una stima del volume dei rifiuti generato e non sulla base del quantitativo di rifiuti effettivamente prodotto e conferito”. Né il principio “chi inquina paga” non osta a che gli Stati membri adattino, in funzione di categorie di utenti determinati secondo la loro rispettiva capacità a produrre rifiuti urbani, il contributo di ciascuna di dette categorie al costo complessivo necessario al finanziamento del sistema di gestione e di smaltimento dei rifiuti urbani, spettando al giudice nazionale accertare se, nel caso concreto, alcuni utenti non siano gravati di costi manifestamente non commisurati ai volumi o alla natura dei rifiuti da essi producibili (cfr. Corte di Giustizia UE, sez. II, 16 luglio 2009, C-254/08).
Dal canto suo, la giurisprudenza interna ha autorevolmente escluso che dal principio “chi inquina paga” possa desumersi il divieto per gli Stati membri dell’Unione di istituire un tributo per la gestione dei rifiuti urbani o la preclusione di predisporre dei criteri di determinazione della tariffa che tengano conto anche dei parametri relativi all’estensione dei locali detenuti o agli indici reddituali articolati per fasce di utenza e territoriali (cfr. Corte Cost., 24 luglio 2009, n. 247).
Tanto premesso, e posto che la tariffa istituita con il regolamento impugnato ha la dichiarata funzione di allocare i costi del servizio per la gestione dei rifiuti, operando come corrispettivo del servizio, deve escludersi che il ricorso da parte della resistente Autorità portuale a criteri presuntivi di determinazione degli importi a carico degli utenti incorra di per sé nei vizi dedotti.
Il D.P.R. n. 158/1999, recepito in parte qua dal regolamento, costituisce la fonte normativa più qualificata in materia, considerato che esso, benché l’art. 238 del D.Lgs. n. 152/2006 sembrasse segnarne il superamento, continua oggi a integrare la disciplina della tassa sui rifiuti (TARI) istituita dall’art. 1 co. 639 e ss. della legge n. 147/2013 (come già concorreva alla determinazione della tariffa dovuta a titolo di tributo comunale sui rifiuti e sui servizi istituito dall’art. 14 del D.L. n. 201/2011, abrogato dall’art. 1 co. 704 l. n. 147/2013, cit.).
Il regolamento non recepisce peraltro le modalità di calcolo stabilite dal D.P.R. n. 158/1999, che distinguono una quota fissa e una quota variabile della tariffa, ma prevede il calcolo di una tariffa unitaria, che, a partire dalla quantità annua teorica di rifiuti prodotti e dal costo totale del servizio, conduce prima a stabilire la quantità annua teorica di rifiuti prodotti dal singolo utente e il costo unitario del servizio, per giungere infine alla quota di costo riferibile al singolo utente. Per questo profilo, nessuna illegittimità è tuttavia ravvisabile a carico del regolamento impugnato, volto alla disciplina di una tariffa autonomamente determinata dall’Autorità portuale nell’esercizio dei suoi poteri regolamentari e impositivi e che, come tale, non si identifica con la TARI e non risponde alla relativa disciplina.
Si aggiunga che, nei confronti dell’opzione per una tariffa unitaria, nessuna specifica censura è stata proposta dalla ricorrente, la quale, come detto, contesta che l’Autorità portuale abbia impiegato per il calcolo dell’intera tariffa la tabella 4 a), riferita da D.P.R. n. 158/1999 al calcolo della sola quota variabile, senza tuttavia spiegare perché la mancata articolazione della tariffa in quota fissa e quota variabile si tradurrebbe in un pregiudizio, e, soprattutto, perché l’impiego di quei coefficienti dovrebbe reputarsi inadeguato nel contesto delle modalità di calcolo fatte proprie dall’amministrazione procedente.
È allora agevole osservare che i valori riportati nella menzionata tabella 4 a) esprimono i coefficienti potenziali di produzione di rifiuti misurati in kg/m2 anno, stimano, cioè, la produzione annua per mq ritenuta congrua per ciascuna tipologia di attività (art. 6 co. 2 D.P.R. n. 158/1999), tenendo conto della quantità di rifiuto minima e massima. Si tratta dunque di dati perfettamente idonei a costituire la base per il calcolo presuntivo delle quantità di rifiuti prodotte dall’utenza portuale nel suo complesso e dai singoli utenti, oltre che muniti di particolare attendibilità in ragione della loro provenienza da fonte normativa qualificata.
Ai vizi dedotti si sottrae, del pari, l’assimilazione della ricorrente alle “Attività industriali con capannoni di produzione” (categoria 20 di cui alla tabella allegata all’art. 22 del regolamento), nella misura in cui si tratta dell’unica categoria tabellata che presenta apprezzabili e immediati punti di contatto, con l’attività delle imprese terminaliste. La decisione dell’Autorità portuale di Livorno – che non dispone di dati autonomamente raccolti – di servirsi della tabella 4 a) pur in assenza, al suo interno, di una categoria dedicata alle imprese portuali terminaliste si giustifica del resto proprio in virtù della peculiare attendibilità dei coefficienti elaborati dai redattori del D.P.R. n. 158/1999; e risulta opportunamente temperata dal considerevole abbattimento dell’incidenza del coefficiente per le aree scoperte (quelle che, secondo la ricorrente, presenterebbero le minori analogie con la categoria 20 di riferimento), il cui “peso” nella determinazione della tariffa corrisponde a un quarto del costo totale del servizio (art. 22 co. 6 del regolamento).
Al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, non vi è dunque alcuna evidenza del fatto che i coefficienti presuntivi adoperati dall’Autorità portuale conducano ad addossare alle imprese terminaliste costi manifestamente irragionevoli rispetto al volume presuntivo di rifiuti da esse prodotto, a maggior ragione se si considera che alla categoria 20 la tabella recepita dall’art. 22 del regolamento associa il coefficiente dal valore minimo più basso in assoluto (2,93), mentre il valore massimo (8,20) è comunque fra i meno elevati.
La conclusione è rafforzata dal rilievo che il coefficiente applicato alla società Scotto ai fini della determinazione della quantità di rifiuti prodotti è pari al valore tabellare minimo, di modo che in concreto neppure è configurabile a carico dell’Autorità procedente l’esistenza dell’onere di motivazione che si sarebbe, semmai, potuto ipotizzare laddove – all’interno dell’intervallo previsto dalla tabella – si fosse optato per l’applicazione di valori (superiori al minimo e) vicini o corrispondenti al massimo.
Infine, la mancanza, nel regolamento impugnato, di una esclusione espressa dall’applicazione della tariffa non impedisce lo scomputo delle aree improduttive di rifiuti dal calcolo delle superfici utili a fini tariffari. Essa, più semplicemente, esprime la regola generale della sottoposizione a tariffa di tutte le superfici ricadenti nella circoscrizione dell’Autorità portuale al cui interno è attivato il servizio di raccolta dei rifiuti, il che non esclude – secondo un principio di ordine generale – la possibilità per gli interessati di dimostrare, nella fase applicativa della tariffa, l’esistenza di superfici per le quali il pagamento non è dovuto e la relativa estensione (giurisprudenza costante in materia di tariffa di igiene ambientale e di tariffa integrata ambientale: fra le molte, cfr. Cass., sez. trib., 9 marzo 2012, n. 3756).
6. In forza di tutte le considerazioni che precedono, l’intervento ad adiuvandum della T.D.T. S.r.l. va dichiarato inammissibile. Le spese processuali nei rapporti con l’Autorità resistente possono peraltro essere compensate, stante la rilevata tardività delle difese spiegate sul punto dall’Avvocatura erariale.
6.1. Il ricorso deve essere in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, con condanna della società ricorrente alla rifusione delle spese di lite sostenute dall’Autorità portuale di Livorno.
6.2. Non ricorrono i presupposti per la condanna alle spese della ricorrente in favore dell’azienda A.AM.P.S., la quale, come detto, non riveste la qualità di parte.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, dichiara l’inammissibilità dell’intervento in giudizio di T.D.T. S.r.l. a spese compensate nei rapporti fra l’interveniente e l’Autorità portuale resistente.
In parte respinge, e in parte dichiara il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice adito, nei sensi di cui in parte motiva.
Condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali sostenute dall’Autorità portuale resistente, che liquida in complessivi euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.
Nulla per le spese nei rapporti fra la ricorrente e A.AM.P.S..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 24/5/2016 n.894 proviene da Giustamm.

Pres. Torsello – Est. Contessa

Ammissibile la gestione in autoproduzionedel servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani da parte degli enti locali , senza obbligo di iscrizione all’Albo dei gestori ambientali

1.Servizi pubblici – Rifiuti – Enti locali –  Gestione in autoproduzione –  Ammissibilità – Ragioni.

2. Ambiente – Rifiuti –Gestione e raccolta – Albo gestioni ambientali – Comuni  – Obbligo di iscrizione – Non sussiste – Conseguenze.

3. Servizi pubblici – Enti locali – Lavoro accessorio – Ammissibilità – Ragioni .
 

sul ricorso numero di registro generale 5848 del 2015, proposto dalla Mantova Ambiente S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Colombo, Domenico Bezzi, Anna Maria Corna, Fabrizio Pietrosanti e Tommaso Paparo, con domicilio eletto presso Fabrizio Pietrosanti in Roma, Via di Santa Teresa, 23

Comune di Rodigo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Susanna Mazzà e Annarosa Bellotti, con domicilio eletto presso Susanna Mazza’ in Roma, Via E. Manfredi 17

Sev Servizio Ecologico Veneto S.r.l., Aprica S.p.a., Cimaf di Sternieri Claudio e C. Snc

 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rodigo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2016 il Cons. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati Paolo Colombo, Fabrizio Pietrosanti e Susanna Mazzà;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
 

I fatti all’origine del presente ricorso vengono descritti nei termini che seguono nell’ambito dell’impugnata sentenza del TAR della Lombardia – Sezione staccata di Brescia.
Il Comune di Rodigo, in qualità di socio, affidava alla Siem S.p.a. (oggi Mantova Ambiente S.p.a.) il servizio di igiene ambientale per il periodo dal 1° marzo 2008 al 28 febbraio 2012. Abbandonando un progetto di ulteriore collaborazione con la ricorrente avviato nel 2009 (deliberazione consiliare 23 febbraio 2009 n. 8) – che avrebbe dovuto condurre alla formazione di una Società mista tramite gara a doppio oggetto (per l’affidamento del servizio dal 1° marzo 2012 al 31 dicembre 2016) – con deliberazione consiliare n. 25 del 21 giugno 2013 e poi con deliberazione giuntale n. 61 dell’8 luglio 2013, ha deciso di optare per la modalità della gestione diretta del servizio rifiuti, ai sensi dell’articolo 14, comma 27, lettera f) del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78.
Analoga scelta organizzatoria era stata assunta nel corso del 2012, ma dopo il ricorso proposto dinanzi al T.A.R. della Lombardia dall’odierna appellante (r.g. 1063/2012), il Commissario prefettizio aveva revocato i provvedimenti assunti allo scopo, con conseguente rinuncia al ricorso.
Il servizio veniva affidato a Mantova Ambiente dapprima fino al 31 dicembre 2016 (richiamando la deliberazione consiliare n. 8/2009) e poi solo in via temporanea fino al 31 agosto 2013, attraverso la deliberazione commissariale 16 aprile 2013 n. 38.
Più in dettaglio, con gli atti gravati il Comune decideva:
(a) di gestire con propri mezzi e personale – a decorrere dal 1° settembre 2013 – il servizio di raccolta porta a porta dei rifiuti differenziati, con trasporto degli stessi presso il Centro di raccolta comunale, alla luce dei risultati positivi ottenuti nel 2012 sotto il profilo del risparmio economico;
(b) di affidare a ditte specializzate, tramite gara a evidenza pubblica, il successivo conferimento dei rifiuti presso appositi impianti di smaltimento.
In esito alla suddetta gara, condotta con la procedura del cottimo fiduciario ex art. 125 comma 11 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163, sono state individuate come affidatarie le imprese controinteressate (cfr. verbale della Commissione del 20/8/2013). A ciascuna impresa sono stati assegnati specifici codici di rifiuto.
Contestualmente, per integrare la dotazione di personale a disposizione degli uffici, il Comune (in tal senso la determinazione del segretario comunale n. 312 del 21 agosto 2013) ha disposto l’acquisto di vouchers per lavoro occasionale ai sensi dell’art. 1 comma 32 della legge n. 28 giugno 2012 n. 92 (la spesa complessiva è pari ad euro 14.100 mensili).
L’avvio della nuova forma di gestione del servizio è stato fissato per il giorno 1° settembre 2013 (in tal senso l’ordinanza del Sindaco n. 14 del 31 agosto 2013), nonostante la mancata iscrizione del Comune all’Albo nazionale dei gestori ambientali ai sensi dell’art. 212 comma 5 del decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152.
La ricorrente, con una serie articolata di argomenti, ha impugnato in primo grado sia gli atti che compongono l’architettura giuridica del nuovo modello di gestione del servizio rifiuti, sia gli atti esecutivi.
Con la sentenza in epigrafe il T.A.R. della Lombardia – Sezione staccata di Brescia ha respinto il ricorso ritenendolo infondato.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello dalla Mantova Ambiente s.r.l. la quale ne ha chiesto la riforma articolando plurimi motivi di doglianza, rubricati:
1) Violazione della delibera di C.C. n. 8 del 23 febbraio 2009 e degli atti relativi all’affidamento alla società Mantova Ambiente s.r.l. del servizio di igiene urbana del Comune di Rodigo – Violazione del principio di affidamento;
2) Vizio di incompetenza – Violazione dell’art. 42, comma 2, lett. e) del decreto legislativo n. 267 del 2000;
3) Violazione del principio di tipicità dei modelli organizzativi relativi alla gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica e del principio generale di divieto di gestione diretta di detti servizi;
4) Violazione, sotto diverso profilo, del principio di tipicità dei modelli organizzativi relativi alla gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica – Violazione dell’articolo 125, comma 9 del decreto legislativo n. 163 del 2006;
5) Violazione dell’articolo 125, comma 9 e dell’articolo 28, comma 4 del decreto legislativo n. 163 del 2006;
6) Violazione degli articoli 182-bis e 212, comma 5 del decreto legislativo n. 152 del 2006, nonché del decreto ministeriale 8 aprile 2008 del Ministero dell’ambiente e delle tutela del territorio e del mare;
7) Violazione degli articoli 70 e 72 del decreto legislativo n. 276 del 2003 – Difetto di motivazione;
8) Violazione dei principi in materia di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica – Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e difetto di motivazione;
9) Violazione dell’articolo 20, comma 3 della legge regionale lombarda n. 26 del 2003 – Eccesso di potere per difetto di motivazione.
L’appellante ha inoltre riproposto gli argomenti già posti a fondamento dell’articolazione dei motivi aggiunti in primo grado.
Si è costituito in giudizio il Comune di Rodigo il quale ha concluso nel senso dell’improcedibilità ovvero, in subordine, dell’infondatezza dell’appello.
Alla pubblica udienza del 14 gennaio 2016 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da una società attiva nel settore dei servizi ambientali avverso la sentenza del T.A.R. della Lombardia Sezione staccata di Brescia con cui è stato respinto (almeno, per la più gran parte) il ricorso avverso gli atti con il Comune di Rodigo (MN)
– dopo aver affidato alla soc. appellante il servizio di igiene urbana;
– ha poi optato nel senso di una sostanziale internalizzazione del servizio (ma affidando poi a società terze la relativa gestione).
2. In primo luogo il Collegio non può esimersi dal rilevare la rilevante violazione del principio di sinteticità posta in essere da entrambe le parti in causa.
3. In secondo luogo si osserva che può prescindersi dall’esame puntuale dell’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune di Rodigo con la memoria in data 20 luglio 2015 in quanto l’appello in epigrafe deve comunque essere dichiarato infondato nel merito.
4. Con il primo motivo di appello la società Mantova Ambiente lamenta che i primi Giudici avrebbero erroneamente respinto il motivo di ricorso con il quale si era lamentato che gli atti e le delibere impugnati in primo grado fossero violativi della delibera consiliare n. 8 del 2009 con la quale il Comune aveva individuato nel modello gestionale della c.d. ‘società mista’ quello preferito ai fini della gestione del servizio di igiene urbana (già affidato alla SIEM s.p.a. e per essa all’odierna appellante, subentrata a tale società a seguito di un’operazione di fusione).
Secondo l’appellante i primi Giudici sarebbero incorsi in errore: i) per aver ritenuto che l’adozione delle delibere di Giunta numm. 15 del 2012 e 61 del 2013 rappresentassero legittimo esercizio del potere di autotutela; ii) per aver ritenuto che tali delibere traessero adeguata giustificazione dalla “consistente lievitazione dei costi del servizio” determinatasi nel (breve) periodo durante il quale l’appellante aveva in effetti gestito il servizio; iii) per aver ritenuto che la litera e la ratio della richiamata delibera consiliare n. 8 del 2009 giustificassero il richiamato esercizio di autotutela.
4.1. Il motivo è infondato.
4.1.1. Al riguardo il Collegio ritiene che meritino puntuale conferma le deduzioni dei primi Giudici i quali hanno sottolineato che la delibera consiliare n. 8 del 2009 (invocata dall’appellante ad incondizionato supporto delle proprie tesi) riservava comunque in capo al Comune un potere di esercitare pregnanti poteri di controllo sulle modalità concrete della gestione (lettera G), nonché la facoltà “[di] determinare in autonomia le specifiche metodologie di espletamento del servizio relativamente al proprio territorio, predisponendo e sottoscrivendo un proprio contratto di servizio” (lettera H).
Pertanto, deve essere smentita la tesi dell’appellante, secondo cui la richiamata delibera consiliare non giustificasse l’esercizio di un sostanziale potere di rivalutazione della fattispecie, quale quello sostanzialmente riconducibile all’adozione delle delibere di Giunta impugnate in primo grado.
A tacer d’altro, si osserva comunque che le richiamate clausole (nel sottolineare la possibilità di esercitare poteri comunque spettanti in via generale all’Ente locale conferente) presentano un carattere meramente ricognitivo di poteri e facoltà comunque legislativamente riconosciuti all’Ente locale in relazione ai servizi pubblici locali di proprio interesse. Il che priva di effettivo fondamento l’enfasi attribuita dalle parti in causa al contenuto delle richiamate clausole, il cui tenore (più o meno perspicuo) non poteva in ogni caso incidere in modo significativo sul potere comunque spettante all’Ente di rivalutare in modo ampio la complessiva fattispecie, anche esercitando poteri di sostanziale autotutela.
Si osserva poi che, per quanto riguarda le ragioni economiche che hanno rappresentato il fondamento giustificativo primo delle nuove scelte operate dal Comune (per come trasfuso nella parte motiva delle più volte richiamate delibere di Giunta), esse risultano nel complesso giustificate e – in ogni caso – non palesano profili di irragionevolezza ed abnormità.
Al riguardo ci si limita ad osservare che, anche a voler tenere nella massima considerazione le deduzioni dell’appellante (la quale sottolinea che all’importo originario di aggiudicazione – pari ad euro 325mila i.e. – fossero da aggiungere ulteriori euro 120mila i.e. circa per il corrispettivo relativo all’attività di smaltimento), il punto è che il risultato finale resta pur sempre piuttosto lontano dagli oneri complessivi annui registrati per gli anni che hanno preceduto l’adozione delle delibere impugnate (euro 550.604,91 per il 2011 e 545.037,01 per il 2012). E le differenze in questione risultano tanto più rilevanti in considerazione delle ridotte dimensioni del Comune appellato e, in ultima analisi, palesano il carattere non irragionevole delle più volte richiamate delibere.
5. Con il secondo motivo di appello la Mantova Ambiente lamenta che erroneamente i primi Giudici abbiano respinto il motivo di ricorso con cui si era lamentato che le delibere di Giunta impugnate in primo grado fossero viziate per il difetto di incompetenza in quanto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico degli enti locali), all’articolo 42, comma 2, lettera e) demanda al solo Consiglio comunale la materia “[dell’]organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione di pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione”.
Al riguardo i primi Giudici avrebbero erroneamente dichiarato infondato il motivo di censura sottolineando che le ridette delibere di Giunta si ponessero “nel solco già tracciato dal precedente atto consiliare 21/6/2013, n. 25” con il quale era stata data disdetta al contratto già affidato all’appellante ed avente ad oggetto la gestione del servizio per cui è causa.
5.1. Il motivo è infondato.
5.1.1. Vero è, osserva il Collegio, che nel sistema delineato dal Testo unico degli enti locali del 2000 spetta al Consiglio (e non all’Organo esecutivo) l’adozione delle principali scelte (anche) per ciò che riguarda l’individuazione delle modalità di gestione dei servizi pubblici locali, ma il punto è che, nel caso in esame, l’Organo consiliare aveva espresso in modo chiaro ei del tutto significativo l’intenzione di superare la modalità di gestione basata sull’affidamento alla società appellante e sostituirla con il diverso modello basato sull’autoproduzione (in tal senso, la richiamata delibera consiliare n. 25 del 2013 con la quale, fra l’altro, era stata data la disdetta dell’affidamento precedentemente disposto in favore dell’appellante).
Pertanto, deve ritenersi che risulti compatibile con il legittimo esercizio delle competenze residuali della Giunta di cui all’articolo 48, comma 2, T.U. cit. (nonché con la generale competenza di attuazione degli indirizzi generali espressi dal Consiglio) l’adozione della delibera n. 61/2013 la quale (declinando in modo coerente gli indirizzi desumibili dalla delibera consiliare n. 25 del 2003) ha deliberato: a) di cessare gli affidamenti dei servizi di raccolta differenziata dei rifiuti ‘porta a porta’ e il conferimento degli stessi nel centro di raccolta comunale; b) di procedere alla gestione in economia dei servizi medesimi.
Il motivo in questione deve essere pertanto respinto.
6. Con il terzo motivo l’appellante lamenta che erroneamente i primi Giudici abbiano omesso di considerare che l’opzione per il contestato modello di internalizzazione dei servizi inerenti la gestione del ciclo dei rifiuti si ponesse comunque in contrasto con le pertinenti disposizioni eurounitarie e nazionali (le quali non consentono il legittimo ricorso a tale modalità di gestione), nonché con il principio di tipicità dei modelli organizzativi relativi alla gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
In particolare i primi Giudici avrebbe erroneamente affermato che, all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012 e dell’emanazione del decreto-legge n. 179 del 2012 (con particolare riguardo all’articolo 34, comma 20), la scelta dell’autoproduzione del servizio risulterebbe del tutto legittima per l’Ente locale il quale potrebbe adottarla in quanto forma del tutto legittima di esercizio della libertà di organizzazione dei servizi (in tal senso l’articolo 2 della c.d. ‘Direttiva concessioni’ 2014/23/UE).
Secondo l’appellante, in particolare, il T.A.R. avrebbe omesso di considerare:
– che i servizi di raccolta e smaltimento per cui è causa sono qualificabili come servizi di interesse economico generale i quali, allo stato attuale di evoluzione del diritto eurounitario e nazionale, non possono essere indistintamente gestiti in economi
– che, ai sensi del comma 23 dell’articolo 34 del decreto-legge n. 179 del 2012 i servizi appartenenti al settore dei rifiuti urbani sono soggetti alla disciplina dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica per ciò che riguarda le modalità d
– che sin dalle prime discipline organiche della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (articolo 22 della l. 142 del 1990; articolo 113 del decreto legislativo 267 del 2000; articolo 35 della l. 448 del 2001; articolo 14 del decreto-l
– che anche la pertinente disciplina regionale (articoli 2 e 15 della legge regionale n. 26 del 2003) stabilisce che il servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani sia affidato in via ordinaria a terzi soggetti (con esclusione della gestione diretta);-
– che neppure il comma 20 dell’articolo 34 del decreto-legge n. 179 del 2012 (anch’esso richiamato dal T.A.R. a sostegno delle proprie tesi) consentirebbe la gestione diretta del servizio per cui è causa, in quanto la disposizione in questione presuppone
– che, infine, la scelta dell’autoproduzione e dell’internalizzazione del servizio in questione confligge con il principio di gestione per ambiti territoriali idonei al conseguimento di economie di scala.
6.1. Il motivo nel suo complesso è infondato.
6.1.1. I primi Giudici hanno correttamente rilevato che, all’indomani dell’entrata in vigore del decreto-legge n. 179 del 2012 (il cui articolo 34, comma 20 stabilisce che per i servizi pubblici locali di rilevanza economica è ammessa la gestione con ciascuna delle modalità ammesse dall’ordinamento eurounitario, a condizione che sussistano “[i] requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta”), non sussistono più limiti di sorta all’individuazione da parte degli Enti locali delle concrete modalità di gestione dei servizi pubblici locali di rispettivo interesse.
La disposizione da ultimo richiamata ha quindi superato il pregresso orientamento (da ultimo rappresentato dall’articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 e, in seguito, dall’articolo 4 del decreto-legge n. 138 del 2011) il quale disciplinava in modo estremamente puntuale le modalità di gestione ammesse e limitava oltremodo il ricorso al modello dell’autoproduzione.
Ma il punto è che, una volta rimossi i richiamati ostacoli legislativi (il primo per effetto del referendum abrogativo del giugno 2012 e il secondo per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 199 del 2012), il modello di autoproduzione scelto dal Comune di Rodigo si qualifica come modalità del tutto legittima di esercizio dei richiamati servizi pubblici locali di rilevanza economica.
6.1.2. Deve al riguardo essere richiamato l’orientamento eurounitario secondo cui “un’autorità pubblica può adempiere ai compiti di interesse pubblico ad essa incombenti mediante propri strumenti senza essere obbligata a far ricorso ad entità esterne non appartenenti ai propri servizi e [può] farlo altresì in collaborazione con altre autorità pubbliche” (in tal senso: CGUE, sentenza 6 aprile 2006 in causa C-410/14 (ANAV).
E il medesimo principio è stato ulteriormente ribadito al considerando 5 della c.d. direttiva settori classici 2014/24/UE secondo cui «è opportuno rammentare che nessuna disposizione della presente direttiva obbliga gli Stati membri ad affidare a terzi o a esternalizzare la prestazione di servizi che desiderano prestare essi stessi o organizzare con strumenti diversi dagli appalti pubblici ai sensi della presente direttiva».
Nel medesimo senso depone, inoltre, l’articolo 2 della c.d. direttiva concessioni 2014/23/UE (significativamente rubricato ‘Principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche’), il quale riconosce in modo espresso la possibilità per le amministrazioni di espletare i compiti di rispettivo interesse pubblico: i) avvalendosi delle proprie risorse, ovvero ii) in cooperazione con altre amministrazioni aggiudicatrici, ovvero – ancora iii) mediante conferimento ad operatori economici esterni.
Ed è qui appena il caso di osservare che la direttiva da ultimo richiamata pone le tre modalità in questione su un piano di integrale equiordinazione, senza riconoscere alla modalità sub iii) valenza – per così dire – paradigmatica e, correlativamente, senza riconoscere alle modalità sub i) e ii) valenza eccettuale o sussidiaria.
6.1.3. Del resto, la giurisprudenza di questo Consiglio ha a propria volta stabilito che, stante l’abrogazione referendaria dell’articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008 e la declaratoria di incostituzionalità dell’articolo 4 del decreto-legge n. 138 del 2011 e le ragioni del quesito referendario (lasciare maggiore scelta agli enti locali sulle forme di gestione dei servizi pubblici locali, anche mediante internalizzazione e società in house), è venuto meno il principio, con tali disposizioni perseguito, della eccezionalità del modello in house per la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (Cons. Stato, VI, 11 febbraio 2013, n. 762).
Ad avviso del Collegio evidenti ragioni sistematiche connesse all’evidente portata liberalizzatrice di cui al più volte richiamato articolo 34, comma 20 del decreto-legge n. 179 del 2012 inducono a ritenere che le medesime conclusioni valgono anche per il caso – che qui viene in rilievo – in cui l’Ente locale decida di svolgere il servizio pubblico di proprio interesse in regime di piena autoproduzione.
6.1.4. Né può ritenersi che il Legislatore regionale possa legittimamente porre o mantenere una disciplina in tema di modalità di affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica difforme rispetto a quella recata dallo Stato. Si osserva al riguardo che la Corte costituzionale ha stabilito che la disciplina delle modalità di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali afferisce alla materia ‘tutela della concorrenza’, di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e), Cost. (in tal senso, in particolare: Corte cost., 5 ottobre 2010, n. 325).
6.1.5. Anche per tale ragione il terzo motivo di appello deve essere respinto.
6.1.6. Per motivi del tutto connessi a quelli appena esposti, neppure può trovare accoglimento l’ottavo motivo di ricorso, con cui la Mantova Ambiente ha altresì osservato che il ricorso al meccanismo dell’internalizzazione/autoproduzione avrebbe non avrebbe determinato significativi vantaggi economici per l’Ente.
Al riguardo ci si limita ad osservare che la convenienza economica per l’Ente connessa al ricorso al meccanismo in questione rappresentava solo una delle motivazioni (pur se importantissima) perché si facesse ricorso a un modello gestionale che, in ogni caso, rientra(va) pienamente nell’ambito delle scelte legittimamente esercitabili dal Comune.
Si intende con ciò rappresentare che, quand’anche risultasse fondato l’argomento secondo cui l’autoproduzione non fosse in realtà idonea ad arrecare effettivi vantaggi economici all’Ente, ciò non determinerebbe ex se l’illegittimità della scelta del modello gestionale, che risulta comunque rimesso a scelte discrezionali dell’Ente, sindacabili in sede giurisdizionale solo nelle ipotesi (che qui non ricorrono) di palese irragionevolezza o incongruità.
E ciò, a tacere del fatto che l’argomento qui svolto dalla società appellante sembra porsi in sostanziale contraddizione con l’ulteriore argomento (svolto nell’ambito del settimo motivo di appello) secondo cui il Comune avrebbe tratto un effettivo vantaggio dal nuovo modello gestionale, ma al costo di operare un ricorso illegittimo all’istituto del lavoro accessorio di cui agli articoli 70 e 72 del decreto legislativo n. 276 del 2003.
6.1.7. Ed ancora, per motivi del tutto connessi a quelli appena esposti, neppure può trovare accoglimento il nono motivo di ricorso, con cui la Mantova Ambiente ha altresì osservato che il Comune di Rodigo non avesse dimostrato la convenienza di utilizzare impianti posti al di fuori della Provincia di Mantova in termini di efficienza, efficacia, economicità (anche alla luce della previsione di cui all’articolo 20, comma 3 della legge della Regione Lombardia n. 26 del 2003).
Si osserva in primo luogo al riguardo che il motivo non può essere condiviso in quanto l’appellante si limita ad allegare in modo del tutto generico la circostanza della non convenienza dell’allocazione geografica dei rifiuti presso impianti extraprovinciali, in tal modo tentando di operare in danno del Comune una sorta di inammissibile inversione dell’onere della prova.
Per quanto riguarda, poi, l’asserito mancato rispetto dell’articolo 20, comma 3 della legge regionale n. 26 del 2003 (in seguito abrogata, ma ratione temporis vigente), ci si limita ad osservare – come condivisibilmente fatto dai primi Giudici – che la disposizione in questione non pone una prescrizione di carattere assoluto, come viene reso palese dalla locuzione “di norma” utilizzata nella sua formulazione (“di norma, il gestore del servizio destina i rifiuti urbani allo smaltimento e al recupero negli impianti eventualmente collocati nel territorio provinciale di provenienza (…)”).
Del resto il T.A.R. ha parimenti in modo condivisibile affermato (richiamando un proprio precedente confermato in appello) che la fonte primaria di riferimento pone unicamente un divieto espresso di smaltimento dei rifiuti in Regioni diverse da quelle di provenienza (in tal senso l’articolo 182, comma 3 del ‘Codice dell’ambiente’). Il che conferma per altra via che non emergono profili di illegittimità connessi al solo fatto che il Comune di Rodigo avesse deciso di conferire i rifiuti prodotti sul suo territorio presso impianti localizzati in altre province.
7. Con il quarto motivo di appello la Mantova Ambiente lamenta che la sentenza in epigrafe sarebbe erronea anche sotto un ulteriore profilo. In particolare i primi Giudici avrebbero erroneamente omesso di considerare che, quand’anche si ritenesse che la normativa nazionale consenta la gestione diretta dei servizi per cui è causa, nondimeno nel caso in esame difetterebbero le condizioni per una siffatta tipologia di gestione.
In particolare, i primi Giudici avrebbero erroneamente affermato la sussistenza dei presupposti per la contestata gestione in economia dal momento che il costo del servizio esternalizzato mediante cottimo fiduciario sarebbe inferiore a 200mila euro annui. In tal modo decidendo il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che il valore dell’affidamento in economia risulterebbe certamente superiore alla soglia legale di 207mila euro laddove si computasse (come dovuto): i) sia la parte del servizio in regime di gestione diretta; ii) sia la parte del servizio in regime di cottimo fiduciario.
7.1. Il motivo non può essere condiviso dovendosi – al contrario – condividere sul punto le conclusioni cui sono pervenuti i primi Giudici, secondo cui al fine di valutare le due fasi in cui si compone il servizio (i.e.: la raccolta con trasporto al centro comunale e lo smaltimento), esse devono essere considerate in modo distinto, ragione per cui correttamente è stato considerato il solo mancato superamento della soglia per l’affidamento a cottimo fiduciario della seconda di tali fasi.
Del resto, pur non potendosi negare la stretta interrelazione funzionale che esiste fra le due fasi in parola, non si ritiene che la soglia di cui all’articolo 125, comma 9 del ‘Codice dei contratti’ debba essere valutata operando la sommatoria dei valori di ciascuna di esse (anche in considerazione del fatto che la prima parte è svolta in regime di gestione diretta).
Né può essere condiviso il quinto motivo di appello, con il quale la Mantova Ambiente ha lamentato nel caso di specie la violazione dell’articolo 28 (recte: 29), comma 4 del decreto legislativo n. 163 del 2006 (il quale vieta il frazionamento artificioso degli affidamenti al fine di escluderli dall’osservanza delle norme che troverebbero applicazione se il frazionamento non vi fosse stato).
Al riguardo si osserva che le modalità distinte che sono state seguite per l’individuazione del gestore delle due richiamate fasi non sembrano sottendere la volontà di mantenere artificiosamente l’affidamento in parola al di sotto delle richiamate soglie di rilevanza, ma sembrano piuttosto funzionali a riconoscere distinte modalità di esecuzione a fronte di fasi che restano chiaramente distinte, pur se nell’ambito di un’attività nel complesso omogenea e funzionalizzata.
Né si ritiene che nel caso di specie possa lamentarsi una violazione dell’articolo 200, comma 1, lettera a) del decreto legislativo n. 152 del 2006 (il quale postula il superamento della pregressa frammentazione delle gestioni “attraverso un servizio di gestione integrata dei rifiuti”) anche in considerazione del carattere strettamente integrato delle due fasi in cui si articola la gestione dei ciclo dei rifiuti in ambito comunale.
8. Con il sesto motivo di appello la Mantova Ambiente lamenta che erroneamente i primi Giudici abbiano respinto il motivo di ricorso fondato sulla mancata iscrizione dell’appellata nell’Albo dei gestori ambientali di cui all’articolo 212 del decreto legislativo n. 152 del 2006.
Al riguardo il T.A.R. avrebbe erroneamente omesso di considerare:
– che l’iscrizione all’Albo in questione costituisce condizione necessaria per lo svolgimento delle attività di raccolta e trasporto di rifiuti;
– che i Comuni non rientrano fra gli Enti che possono accedere alle procedure di iscrizione semplificata di cui all’articolo 212, comma 5 del ‘Codice dell’ambiente’;
– che, anzi, il Comitato dell’Albo Nazionale dei Gestori Ambientali ha stabilito che i Comuni non sono ricompresi fra i destinatari dell’obbligo di iscrizione (e per tale ragione la Sezione regionale dell’Albo ha respinto in data 22 ottobre 2013 l’istanza
– che la circostanza per cui i Comuni non siano ricompresi fra i destinatari dell’obbligo di iscrizione non significa di certo che gli stessi possano operare nel settore dei rifiuti in assenza di iscrizione all’Albo, ma significa più semplicemente che ai
8.1. Il motivo è infondato.
Al riguardo il Collegio ritiene di poter condividere le conclusioni cui sono pervenuti i primi Giudici secondo cui:
– nell’ambito dell’articolo 212 del ‘Codice dell’ambiente’ non è individuabile alcuna prescrizione che impedisca in radice ai Comuni di esercitare le attività di raccolta e trasporto di rifiuti;
– la mancata inclusione dei Comuni nel novero degli Enti che sono assoggettati a un regime abilitativo semplificato non sta certo a significare – contrariamente a quanto ritenuto sul punto dall’appellante – che agli stessi sia in radice precluso l’eserciz
– il richiamato parere del Comitato dell’Albo Nazionale dei gestori ambientali secondo cui i Comuni non sono ricompresi fra i destinatari dell’obbligo di iscrizione all’Albo deve esser correttamente inteso nel senso che gli stessi possano esercitare le re
Al riguardo il Collegio ritiene meritevole di condivisione l’avviso espresso dall’Associazione Nazionale dei Comuni Italiani in data 6 marzo 2013 proprio sulla vicenda all’origine dei fatti di causa.
Nell’occasione l’ANCI ha rappresentato, appunto:
– che l’iscrizione all’Albo di cui all’articolo 212 del ‘Codice dell’ambiente’ è riservata alle sole imprese (in tal senso il d.m. 23 aprile 1998, n. 406) e che tale iscrizione non è in alcun modo prevista per gli Enti pubblici (e in particolar modo per q
– che l’impossibilità per i Comuni di ottenere l’iscrizione all’Albo (rectius: la non necessità di tale iscrizione) non sta certamente a significare – contrariamente a quanto ritenuto sul punto dall’appellante – che sia in radice precluso ai Comu
– che, per quanto riguarda più in particolare le attività connesse alla gestione dei punti di raccolta, i Comuni possono certamente svolgere tale attività secondo il modello dell’internalizzazione, restando tuttavia obbligati al rispetto del decreto minis
Anche il quinto motivo di appello deve quindi essere respinto.
9. Con il settimo motivo la Mantova Ambiente lamenta che erroneamente il T.A.R. abbia respinto il complesso di motivi di ricorso con cui si era lamentata l’illegittimità del ricorso a forme di lavoro accessorio di cui all’articolo 70 del decreto legislativo n. 70 del 2003 e successive modifiche.
9.1. Il motivo in questione è nel complesso infondato.
9.1.1. Al riguardo il Collegio osserva in via preliminare che il complesso di motivi di ricorso qui puntualmente riproposti non si incentra sulla scelta in se di procedere all’internalizzazione del servizio, quanto – piuttosto – sulle modalità di remunerazione degli operatori coinvolti.
Ciò significa che, quand’anche risultasse in atti una divergenza rispetto al paradigma normativo per ciò che riguarda le modalità di remunerazione del personale, ciò non comporterebbe (al contrario di quanto auspicato dall’appellante) il radicale travolgimento degli atti con cui il Comune ha deciso di internalizzare il servizio, bensì – e in modo ben più limitato – il solo obbligo per l’Ente di rimodulare le richiamate modalità di remunerazione in modo conforme alla legge.
9.1.2. Tanto premesso, si osserva che la sentenza in epigrafe merita puntuale condivisione per la parte in cui i primi Giudici hanno ritenuto:
– che la forma del lavoro accessorio di cui agli articoli 70 e 72 del decreto legislativo, inizialmente delineata per consentire forme di occupazione di carattere occasionale in favore di lavoratori cc.dd. ‘marginali’, ha conosciuto nel corso del tempo un
– che nella configurazione dell’istituto ratione temporis rilevante (stante l’intervenuta abrogazione degli articoli 70 e 72, cit. ad opera dell’articolo 55, comma 1, lettera d) del decreto legislativo n. 81 del 2015) le prestazioni di lavoro acc
– che, nella medesima configurazione, è pacifico che il ricorso a tale tipologia di prestazione sia consentita anche alle amministrazioni pubbliche, sia pure nei limiti di cui al comma 3 dell’articolo 70, cit. (“il ricorso a prestazioni di lavoro accessor
– che la chiara scelta del legislatore degli anni più recenti è stata nel senso di eliminare il riferimento al carattere meramente “occasionale” di tale tipologia di prestazioni, laddove (a fronte di una chiara scelta normativa espressa nel corpo delle di
– che non risulta che il Comune di Rodigo abbia utilizzato l’istituto in parola in modo distorto, risultando in atti: a) che esso è stato utilizzato in modo comunque sussidiario rispetto al ricorso alle prestazioni di lavoro subordinato, che rappresentano
9.1.3. Tanto premesso si osserva in primo luogo che non possono essere condivisi gli argomenti con cui l’appellante lamenta un utilizzo distorto dell’istituto del lavoro accessorio anche in considerazione delle conseguenze di carattere sociale che l’esteso ricorso a tale modalità potrebbe determinare.
Al riguardo si osserva che, al di là delle considerazioni di carattere macrorganizzativo e di politica sociale (che sfuggono evidentemente alla cognitio di questo Giudice) non risulta che il Comune di Rodigo abbia violato i limiti e le condizioni legittimanti di cui ai richiamati articoli 70 e 72 e che, quindi, abbia operato un ricorso men che legittimo all’istituto del lavoro accessorio.
9.1.4. Neppure può essere condiviso il motivo con cui si è chiesta la riforma della sentenza per la parte in cui ha disatteso il motivo di ricorso di primo grado relativo alla violazione (sotto altro profilo) dei limiti soggettivi ed oggettivi del ricorso all’istituto del lavoro accessorio.
In estrema sintesi l’appellante lamenta al riguardo che il T.A.R. abbia omesso di considerare che il ricorso a tale tipologia di lavoro da parte di un ente locale sarebbe risultata legittima, ma solo con il doppio vincolo (qui non rispettato): i) dell’importo massimo annuo di euro tremila per ciascun percettore; ii) della possibilità di riservare tale tipologia di contratti ai soli percettori di prestazioni integrative del salario o di sostegno del reddito.
L’argomento non può essere condiviso.
Anche in questo caso deve essere premesso che, quand’anche fosse dimostrata la violazione da parte del Comune delle prescrizioni e dei limiti di ricorso all’istituto del lavoro accessorio, ciò potrebbe rilevare ai fini delle conseguenze previste dalla disciplina lavoristica, ma non rappresenterebbe d per sé una circostanza idonea a determinare la radicale illegittimità del contestato modello di internalizzazione del servizio.
A conclusioni del tutto analoghe deve giungersi in relazione alle deduzioni con cui l’appellante tenta di confutare le risultanze di cui all’allegato 7 della produzione di promo grado.
Anche in questo caso, laddove risultasse confermata la deduzione dell’appellante (secondo cui la documentazione in atti potrebbe confermare che i lavoratori interessati siano stati remunerati in misura inferiore rispetto a quella spettante), ciò determinerebbe conseguenze – anche di rilievo – per ciò che riguarda la normativa lavoristica, ma non paleserebbe in alcun modo l’illegittimità del ricorso al meccanismo dell’autoproduzione in quanto tale.
Fermo restando il carattere dirimente ai fini del decidere di quanto appena osservato, si rileva altresì quanto segue.
Limitando la presente disamina al testo dell’articolo 70, cit., nella formulazione anteriore alle modifiche apportate dall’articolo 7, comma 2 del decreto-legge n. 76 del 2013 (ed infatti, le annualità che vengono in particolare contestate sono il 2013 e il 2014), si osserva che non risulta condivisibile la tesi dell’appellante secondo cui il ricorso al lavoro accessorio da parte degli enti locali fosse ammesso soltanto entro il limite dei tremila euro per ciascun prestatore e soltanto a condizione che il singolo prestatore fosse percettore di prestazioni integrative del salario o di sostegno al reddito.
Il comma 1 dell’articolo 70 prevede(va) che: “1. Per prestazioni di lavoro accessorio si intendono attività lavorative di natura meramente occasionale che non danno luogo, con riferimento alla totalità dei committenti, a compensi superiori a 5.000 euro nel corso di un anno solare, annualmente rivalutati sulla base della variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e degli impiegati intercorsa nell’anno precedente. Fermo restando il limite complessivo di 5.000 euro nel corso di un anno solare, nei confronti dei committenti imprenditori commerciali o professionisti, le attività lavorative di cui al presente comma possono essere svolte a favore di ciascun singolo committente per compensi non superiori a 2.000 euro, rivalutati annualmente ai sensi del presente comma. Per l’anno 2013, prestazioni di lavoro accessorio possono essere altresì rese, in tutti i settori produttivi, compresi gli enti locali, fermo restando quanto previsto dal comma 3 e nel limite massimo di 3.000 euro di corrispettivo per anno solare, da percettori di prestazioni integrative del salario o di sostegno al reddito (…)”.
A sua volta, il comma 3 prevede(va) che “3. Il ricorso a prestazioni di lavoro accessorio da parte di un committente pubblico è consentito nel rispetto dei vincoli previsti dalla vigente disciplina in materia di contenimento delle spese di personale e, ove previsto, dal patto di stabilità interno”.
Ad avviso del Collegio (pur dandosi atto della complessiva opinabilità della questione, frutto anche di una formulazione normativa non chiarissima) il complessivo quadro disciplinare desumibile dalle richiamate disposizioni può essere così ricostruito:
– la legittimità del ricorso al lavoro accessorio da parte delle amministrazioni pubbliche è in via generale ammessa al ricorrere delle condizioni di cui al comma 3 – rispetto dei vincoli previsti dalla vigente disciplina in materia di contenimento delle
– il terzo periodo del comma 1 (sul quale si incentrano le doglianze dell’appellante) non può essere inteso nel senso di aver fissato le condizioni tassative per il ricorso all’istituto del lavoro accessorio da parte degli enti locali per l’anno 2003 (alt
9.2. Il settimo motivo di appello deve quindi essere respinto.
10. Le ragioni sin qui esposte palesano l’infondatezza del primo dei motivi aggiunti, con cui si è contestata la statuizione di primo grado in relazione alla determinazione comunale volta alla proroga del servizio.
Ciò, in quanto le ragioni poste a fondamento della rilevata illegittimità sono le medesime (già esaminate e qui ritenute infondate) poste a fondamento dell’impugnativa degli atti impugnati con il ricorso principale di primo grado.
11. Per le medesime ragioni non può essere accolto il secondo dei motivi aggiunti, con cui la Mantova Ambiente ha nuovamente lamentato che gli atti di proroga siano affetti dal vizio di incompetenza (per violazione delle prerogative del Consiglio).
La questione è stata qui affrontata e dichiarata infondata in sede di disamina del secondo motivo, ragione per cui ci si limita a rinviare alle osservazioni ivi svolte.
12. Ed ancora, per le medesime ragioni già esposte neppure possono essere accolti il quinto e il sesto dei motivi aggiunti (qui riproposti), con cui la Mantova Ambiente ha nuovamente lamentato che gli atti di proroga siano affetti dal vizio di violazione delle previsioni di cui all’articolo 125 del ‘Codice dei contratti’ per ciò che riguarda la legittimità degli affidamenti in economia.
Tali questioni sono state qui esaminate e dichiarate infondate in sede di disamina del quarto e del quinto motivo, ragione per cui ci si limita anche in questo caso a rinviare alle osservazioni ivi svolte.
13 Infine, non può trovare accoglimento il settimo motivo aggiunto qui riproposto, con cui la Mantova Ambiente ha nuovamente lamentato che gli atti di proroga siano affetti dal vizio di violazione del principio di tipicità dei modelli organizzativi in tema di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica.
La questione è stata qui esaminata e dichiarata infondata in sede di disamina del terzo motivo, ragione per cui ci si limita ancora una volta a rinviare alle osservazioni in precedenza svolte.
14. L’infondatezza dei motivi di ricorso per le ragioni dinanzi esaminate palesa altresì l’infondatezza della domanda risarcitoria. Non emergono infatti nel caso di specie gli elementi costitutivi della fattispecie oggettiva foriera di danno.
15. Per le ragioni dinanzi esposte l’appello in epigrafe deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 5.000 (cinquemila), oltre gli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Mario Luigi Torsello, Presidente
Claudio Contessa, Consigliere, Estensore
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Raffaele Prosperi, Consigliere
Oreste Mario Caputo, Consigliere

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