Riforma costituzionale Archivi - Giustamm

Audizione Senato della Repubblica – 12 dicembre 2023 – I commissione – Intervento Prof. Celotto

Redazione — Mon, 18 Dec 2023 12:25:07 +0000

Audizione Senato della Repubblica – 12 dicembre 2023 – I commissione – Intervento Prof. Celotto

Senato della Repubblica – 12 dicembre 2023 – I commissione

AS 935 – “Modifiche agli articoli 59, 88, 92 e 94 della Costituzione per l’elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, il rafforzamento della stabilità del Governo e l’abolizione della nomina dei senatori a vita da parte del Presidente della Repubblica”

Punti della audizione del prof. Alfonso Celotto

Di riforma costituzionale si parla almeno dal famoso articolo di Bettino Craxi del 28 settembre 1979, dal titolo “Ottava legislatura”, che auspicava la Grande riforma.vSono passati più di 40 anni di tentativi, con Bicamerali, Comitati di esperti, DDL di centro destra o di centro sinistra, referendum popolari, senza arrivare a nessun risultato concreto.

Ora, la XIX legislatura si è aperta con le dichiarazioni programmatiche Giorgia Meloni che ha auspicato riforma costituzionale in senso presidenziale, (25 ottobre 2022).vSulla cui base è stato presentato il DDL governativo che oggi mi date l’onore di discutere.

Vediamo i punti principali:

Premierato. Si è scelto di far eleggere direttamente dal popolo il Presidente del Consiglio e non il Presidente della Repubblica. In tal modo si sceglie un sistema duale, lontano dal presidenzialismo puro che unifica i due ruoli in una sola persona, come accade per il Presidente USA o i nostri Sindaci e Presidenti di Regione. Non si sceglie nemmeno il modello alla francese dove esistono le due figure ma sono interdipendenti (art. 8 Cost), perché è il Presidente della Repubblica (oggi Macron) ad essere eletto direttamente e a nominare il Primo Ministro (Borne). Da noi invece le due figure resterebbero staccate e parallele perché il Capo dello Stato continuerebbe ad essere eletto dal Parlamento in seduta comune e il Presidente del Consiglio direttamente dal popolo. Andremmo quindi verso un Premierato, cioè un modello dove il Capo del governo avrebbe la forza dell’investitura popolare, ma avrebbe sempre accanto un Presidente dalla Repubblica in funzione di garanzia.

Tuttavia, la conservazione del modello duale emerge anche dal mantenimento del nomen iuris “Presidente del Consiglio dei Ministri”, per ribadire che si tratta comunque di un primus inter pares e non di una figura con una sua primazia giuridica. Del resto, sappiamo che in Italia il nome “Presidente del Consiglio” si è consolidato per consuetudine fin dall’epoca statutaria e venne modificata soltanto con la legge n. 2263 del 1925 specificando che si trattava di “Primo Ministro, Capo del Governo”.

Una curiosità. Anche dopo la caduta del regime, a Badoglio fu attribuita la stessa qualifica di “capo del governo primo ministro segretario di Stato”. Fu poi Bonomi nel 1944 a cambiare la qualificazione della propria carica in “Presidente del Consiglio dei ministri, primo ministro, segretario di Stato”. E l’Assemblea costituente a ritornare alla dizione “Presidente del Consiglio dei ministri” che troviamo utilizzata nella attuale Costituzione. Anche se il progetto di Costituzione, presentato il 31 gennaio 1947, ancora utilizzava la dizione di “Primo Ministro, Presidente del Consiglio” che venne modificata soltanto nella seduta del 23 ottobre 1947, per chiarire la natura collegiale del Governo e la posizione non di supremazia (ma di direzione, indirizzo e coordinamento) del Presidente del Consiglio.

Legge elettorale. Per consentire una elezione diretta del Premier insieme al Parlamento occorre modificare la legge elettorale, affinché consenta l’individuazione di un sicuro vincitore che abbia la maggioranza in Parlamento. Ovviamente non basta un modello elettorale proporzionale, ma occorre un sistema maggioritario e/o un premio di maggioranza. Nel testo proposto è fissato un “premio, assegnato su base nazionale, garantisca il 55 per cento dei seggi in ciascuna delle due Camere”

Nomina dei Ministri. Attualmente l’art 92 della nostra Costituzione prevede che “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri”. Tutti ricordiamo i casi di candidati ministri proposti dal Presidente del Consiglio che hanno avuto un veto al Quirinale (ad es., Savona, Previti, Quartapelle). In un modello con l’elezione diretta del Premier si può ipotizzare che la nomina dei ministri spetti solo al Presidente eletto, mentre il Quirinale dovrebbe fare da spettatore. Ma è anche immaginabile che si mantenga la attuale configurazione duale, in funzione di garanzia.

Sostituzione del Premier. Nel nostro sistema parlamentare, quando cade un governo spetta al Capo dello Stato verificare altre possibili maggioranze parlamentari. Tutti ricordiamo il caso di Berlusconi nel 1994. Dopo la rottura della coalizione e la caduta del Premier, si formò il Governo Dini. Berlusconi se ne lamentò, accusando il Presidente Scalfaro di aver fatto un “Ribaltone”. Ma nel modello parlamentare è solo la corretta applicazione degli artt. 88, 92 e 94 Cost. Nei sistemi con elezione diretta, invece di regola quando il Premier viene meno si torna al voto. Questo accade ad esempio per le nostre Regioni: con le dimissioni di Zingaretti nel Lazio o la morte della Santelli in Calabria l’unica strada possibile è stata quella di tornare al voto.

Norma antiribaltone. Si prevede invece che se il Premier cessi per qualsiasi ragione dalla sua carica, non ci siano automaticamente le nuove elezioni. Il Capo dello Stato può invece individuare un altro Premier, ma sempre nella maggioranza che ha vinto le elezioni. Cioè sarebbe possibile passare ad altro governo politico nella stessa coalizione, ma non ad un governo di compagine diversa (politico o tecnico che sia). Per intenderci, se oggi cadesse il governo Meloni, si potrebbe pensare ad un altro governo di centro-destra (cioè con gli stessi partiti), e non a un governo che coinvolga forze che hanno corso con altre coalizioni alle elezioni e nemmeno, forse governi tecnici o di larghe intese.

Tuttavia, in una legislatura sarebbero possibili soltanto due governi, in quanto il nuovo art. 94 Cost. specificherebbe “Qualora il Governo così nominato non ottenga la fiducia e negli altri casi di cessazione dalla carica del Presidente del Consiglio subentrante, il Presidente della Repubblica procede allo scioglimento delle Camere”.

In pratica verrebbe a essere costituzionalizzato una specie di patto della “staffetta costituzionale”, in quanto soltanto due potrebbero essere i Premier in una legislatura.

Senatori a vita. Sembra infine che si proporrebbe di eliminare i senatori a vita. Sappiamo che i senatori a vita sono una forma di retaggio storico del Senato all’epoca dello Statuto albertino, che era tutto di nomina del Re. Ma anche una forma di riconoscimento a cittadini che hanno particolarmente illustrato la patria, portandoli in parlamento anche se fuori dalla politica (ad esempio Eugenio Montale, Eduardo De Filippo o Norberto Bobbio). Non si comprende bene il senso di questa riforma. Forse è il modo di non far incidere i senatori a vita sulla formazione delle maggioranze politiche oppure di non consentire di utilizzare la via della nomina a senatore a vita al solo fine di diventare Premier. Infatti, se la norma antiribaltone prevede di formare il governo soltanto con un altro parlamentare della stessa coalizione, si eviterebbe la possibilità di forma re governi a guida tecnica (Draghi), perché non si tratta di parlamentari. E allora la nomina a senatore a vita sarebbe stato l’unico escamotage per eludere la politicità dei governi (come avvenne in altro contesto a Mario Monti).

Qualche considerazione d’insieme.

Ritengo che sia una riforma possibile, in linea di principio, di là dalle perplessità di funzionamento, anche se non presente in altri sistemi costituzionali. Del resto, ogni Paese ha la sua forma di governo. E anche il sistema francese o tedesco o spagnolo sono degli “unicum” che nascono dalla particolarità storica e culturale di quei modelli. Per cui il Premierato all’italiana non creerebbe problemi da questo punto di vista.

Appare anche compatibile con il nostro modello costituzionale, in quanto conserva il sistema parlamentare e lo corregge (correggerebbe) con un rafforzamento del Presidente del Consiglio, ma toccando in maniera solo parziale dei poteri del Capo dello Stato e del Parlamento, cioè in un sistema che resta di freni e contrappesi, come deve.

Tre perplessità.

Innanzitutto, mi pare improprio che venga stabilita in Costituzione la soglia di cifra elettorale da attribuire alla coalizione che vinca le elezioni. Le Costituzioni servono a fissare i principi non le norme di dettaglio. Il Costituente nulla disse sulla legge elettorale, non a caso, e ora, al più, si può dare una indicazione di principio, ma non certo pietrificare nella Carta fondamentale una regola così minuziosa.

Occorre, inoltre, riflettere se una volta introdotta l’elezione diretta del Presidente del Consiglio vadano introdotti dei limiti ai possibili mandati, ispirandosi se del caso alla regola del doppio mandato introdotta negli USA con il famoso XXII emendamento del 1951 dopo i 4 mandati di Roosevelt.

Viene poi la questione della “staffetta costituzionale”, cioè del fatto che in una legislatura ci possano essere soltanto due Premier. A me pare una norma impropria. Nel senso che innanzitutto blocca eccessivamente le possibili vicende della forma di governo. Nulla esclude che a metà legislatura, il secondo governo costituzionalmente previsto possa cessare per qualsiasi evenienza e ci si trovi nel pieno di una crisi finanziaria o di una crisi pandemica (per citare esperienze realmente verificatesi). In questo caso che accade? Si deve andare al voto per forza? Sarebbe una forzatura. Una pistola costituzionale con un sol colpo non sarebbe in grande di essere una clausola che possa affrontare ogni possibile evenienza.

Ma ci sono altre due conseguenze su cui riflettere. La prima è che potendosi avere soltanto un altro governo dopo quello indicato in sede elettorale, fin dal primo giorno si può ipotizzare che gli “alleati” facciano la guerra al Presidente del Consiglio eletto per poter subentrare. Per attivare la “staffetta”. E questo non favorisce certo la stabilità di governo. Ma c’è di più. Perché data la possibilità di avere soltanto due governi, al Premier eletto potrebbe venire la tentazione distorsiva di far cadere subito il governo uscito dalle elezioni e formarne al più presto un altro. A quel punto il Premier eletto avrebbe la certezza che il suo secondo sarebbe necessariamente l’ultimo governo della legislatura, per cui non avrebbe più gli alleati da cui difendersi, ma anzi avrebbe lui stesso in mano l’arma delle eventuali elezioni anticipate, a seguito di una ulteriore crisi di governo. Ma a quel punto non avremmo costituzionalizzato una (impropria) “staffetta costituzionale”, ma una altrettanto (se non più) impropria “doppietta costituzionale”!

L'articolo Audizione Senato della Repubblica – 12 dicembre 2023 – I commissione – Intervento Prof. Celotto proviene da Giustamm.

Legittimità costituzionale della legge di revisione della Costituzione

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:31:25 +0000

Legittimità costituzionale della legge di revisione della Costituzione

Altri, e assai più autorevolmente, ha già denunciato come gravemente scorretta una revisione costituzionale approvata da un Parlamento eletto in base ad una legge elettorale dichiarata illegittima.
Successivamente l’opinione pubblica è stata distolta da tale problema e fortemente condizionata a discutere dell’opportunità di votare in un senso o nell’altro nel previsto referendum confermativo del prossimo mese di ottobre.
È però mia ferma convinzione che – in caso di esito positivo del detto referendum – non sarà possibile eludere una vera e propria questione di legittimità costituzionale della legge di revisione per le ragioni che cercherò di esporre qui di seguito.
In via preliminare è appena il caso di ricordare che anche una legge costituzionale può essere costituzionalmente illegittima, come accadrebbe nell’ipotesi di una legge, pur costituzionale, che violasse uno dei diritti dell’uomo positivizzati dall’art. 2.
Orbene, con la nota sentenza n. 1/2014 la Corte ha accertato la sussistenza nell’attuale Parlamento di “una alterazione profonda della composizione rappresentativa democratica, sulla quale si fonda l’intera architettura dell’ordinamento costituzionale vigente”.
È bensì vero che la stessa sentenza ha avuto cura di precisare che si è “in definitiva” in presenza di “un fatto concluso, posto che il processo di composizione delle Camere si compie con la proclamazione degli eletti”, di tal che “non sono riguardati gli atti che le Camere adotteranno prima che si svolgano nuove consultazioni elettorali”. Tuttavia ciò avviene unicamente per il “principio fondamentale di continuità dello Stato” e cioè per l’esigenza imprescindibile che alcune funzioni continuino ad essere comunque esercitate. Ma, appunto, deve trattarsi di una esigenza imprescindibile, di una effettiva necessità come, per intenderci, accade nel caso di decreti legge da convertire, che impongono una convocazione delle Camere, “anche se sciolte”, secondo l’espresso disposto dell’art. 77, o come accade nell’ipotesi di proroga dei poteri “finchè non siano riunite le nuove Camere” .
La valutazione della necessità rientra certamente nella discrezionalità del legislatore, ma, come tutte le discrezionalità, la stessa non è illimitata, né sottratta a un possibile sindacato di proporzionalità, così come è soggetta al controllo di legittimità la valutazione del grado di necessità ed eccezionalità della misura da adottare.
Sia chiaro che non si intende sostenere che l’attuale Parlamento debba limitarsi all’ordinaria amministrazione; può invece certamente porre in essere anche provvedimenti straordinari e tanto più in quanto ritenuti necessari.
Tuttavia, se c’è un provvedimento che rappresenta il massimo grado di straordinarietà, quello è proprio la revisione costituzionale, come risulta dalla stessa particolare procedura prevista dalla Costituzione medesima nel suo art. 138.
Il Parlamento, questo Parlamento, è un Parlamento privo di legittimità democratica; esso non è destinato a durare fino alla sua naturale scadenza e, soprattutto, non può esercitare disinvoltamente tutte le prerogative di un Parlamento legittimamente eletto. Può, e deve, fare ciò che è necessario, tutto quello che è necessario, ma solo quello che è necessario, pena la illegittimità dei suoi atti.
Se questo è vero, se cioè è vero che le regole democratiche devono essere rispettate prima e soprattutto da chi esercita “la sovranità” in nome e per conto del “popolo”, cui la stessa “appartiene”, allora in quesito che si deve porre non è più se la riforma sia o meno una buona riforma, ma se poteva considerarsi veramente necessario e indilazionabile modificare la nostra Carta costituzionale, che da quasi 70 anni ci ha egregiamente garantito da dittature, da guerre e da prevaricazioni.
È su questo quesito che un domani sarà chiamata a pronunciarsi la Corte, sempre che – ovviamente – il referendum abbia avuto esito positivo.

Note

L'articolo Legittimità costituzionale della legge di revisione della Costituzione proviene da Giustamm.

IL CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO

Redazione Giustamm.it — Fri, 30 Dec 2016 18:19:16 +0000

IL CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO

1.Tra i tanti punti della legge di riforma costituzionale che i cittadini italiani saranno chiamati a votare il 4 dicembre 2016c’è anche quello riguardante la soppressione del CNEL.
I motivi sottostanti a tale quesito referendario sono rinvenibili nel fatto che, nonostante il CNEL fosse stato ideato dai padri costituenti per assicurare maggiore rappresentatività agli interessi delle classi lavoratrici attraverso la funzione consultiva e il potere di iniziativa legislativa, ad oggi, non è stata registrata alcuna attività concreta dell’organo.
Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro – meglio conosciuto come CNEL – è disciplinato dall’art. 99 Cost., Titolo III, nella sezione III intitolata “Gli organi ausiliari”. È principalmente un organo di consulenza delle Camere e del Governo concepito dai costituenti come necessario a rappresentare gli interessi delle categorie produttive e pertanto idoneo a svolgere la funzione di «organismo di confronto tra rappresentanza politica e rappresentanza degli interessi^{^[1]}».
I padri costituenti ritennero necessario istituire un organo rappresentativo delle categorie economiche che coadiuvasse le Camere e il Governo attraverso la proposizione di pareri non vincolanti in materia economica, sociale e di lavoro, nonché disponendo del potere di iniziativa legislativa sulle stesse materie.^{^[2]}
L’art. 99 Cost. si limita ad inquadrare il CNEL tra gli organi di rango costituzionale, definendolo “organo di consulenza delle Camere e del Governo” dotato di iniziativa legislativa limitatamente alle materie di sua competenza e rinvia alla legge ordinaria la regolamentazione della sua composizione, delle sue funzioni e dell’ambito di competenza.
Malgrado la Costituzione sia entrata in vigore nel 1948, il primo intervento legislativo teso a disciplinare questo organismo si è registrato dopo circa dieci anni con la legge istitutiva del CNEL (L. n. 33/1957), abrogata e sostituita dalla successiva l.n. 936/1986, (legge di riforma), la quale statuiscesulla composizione, sulle attribuzioni e sul funzionamento.
In base alla normativa da ultimo richiamata il CNEL è così composto:
–              65 membri di cui:
–              Un presidente, nominato con decreto del presidente della Repubblica, al di fuori degli altri componenti;
–              10 esperti, qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica;
–              48 rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e privato;
–              9 rappresentanti dei lavoratori autonomi e delle professioni;
–              17 rappresentanti delle imprese;
–              6 rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni del volontariato.
I membri del Consiglio restano in carica per cinque anni e possono essere riconfermati.
Si tratta, quindi, di un organo costituito, in parte da coloro che rappresentano gli interessi soggettivi dei lavoratori e dei datori di lavoro, e in parte da esperti che forniscono una visione tecnica e oggettiva dei problemi del mercato del lavoro e dell’economia,cosicchè nel rappresentare le categorie produttive, ogni attività possa essere espletata nel modo più equilibrato possibile.

2. A livello operativo, il CNEL non è mai riuscito a raggiungere gli scopi che aveva pensato il Costituente ed è dimostrato dal fatto che i numerosi pareri(circa 950 documenti contenenti dossier, osservazioni, relazioni) che questi ha fornito in circa cinquant’anni di attività al Governo ed alle Camere, data la non vincolatività[3] degli stessi, non sono stati mai presi in considerazione e di tutte le proposte di legge avanzate (circa 20) nessuna è stata convertita.
Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro appare pertanto un organismo che grava inutilmente sul bilancio dello Stato.[4]
Le ragioni in forza delle quali il CNEL non ha mai adempiuto adeguatamente alla funzione che la Costituzione gli ha attribuito dipendono soprattutto dal fatto che nella prassi si è sviluppato un collegamento immediato tra i poteri dello Stato e i sindacati.
I lavoratori hanno sempre preferito avviare un dialogo “diretto” con il Governo e le Camere che mirasse non alla semplice “consultazione” tipica del CNEL, bensì a qualcosa di più incisivo: la contrattazione del contenuto delle leggi[5].
A sostegno della soppressione dell’organo di cui trattasi, quindi, i promotori della riforma costituzionale rilevano la sua inidoneità a soddisfare gli interessi delle categorie economiche e sociali di cui sarebbe dovuto essere portavoce, rivelandosi invece una mera fonte di dispendio statale.
Tali conclusioni che ad oggi appaiono condivisibili, erano già state avanzate in passato;basti pensare che già negli anni ’80 vi furono richieste di abrogazione dell’art. 99 Cost. da parte di Mauro Mellini nella seduta parlamentare del 30 settembre 1982 e da Pasquino il 2 ottobre 1985[6].
L’abrogazione dell’art. 99 Cost., dunque, è ritenuta per i più un’iniziativa necessaria non solo poiché comporta un risparmio economico dello Stato (seppur minimo), ma soprattutto perché pone fine ad un organismo costituzionale che ha ormai perso la sua ragion d’essere; tuttavia ci si interroga sull’opportunità di realizzare tale eliminazione attraverso un procedimento di revisione costituzionale, piuttosto che con l’emanazione di una semplice legge ordinaria.Sul punto è opportuno ricordare, infatti, che in passato sono state emanate leggi ordinarie finalizzate alla sospensione di istituti previsti nella Costituzione: si pensi alla legge c.d. “Delrio” (l. n. 56/2014) che ha ridisegnato le competenze ed i confini delle amministrazioni locali rendendo le Province[7] enti di secondo livello, o alla l. n. 226/2004 che ha eliminato l’obbligatorietà della leva militare[8].
La abrogazione del CNEL mediante revisione costituzionale appare superflua e comunque affrettata: l’abrogazione del CNEL è infatti prevista non solo dall’art. 28 della legge di revisione, ma anche dall’art. 40 che lo sopprime nuovamente.Impossibile non constatare una tale svista che denota la frettolosità dell’intervento.

[1]Così FERRARA, nella seduta della Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati del 17 settembre 1986, in sede di esame della legge di riforma. VENTURA L., in Commentario alla Costituzione, a cura di Branca e Pizzorusso, sub. art. 99 p. 9.

[2] Parte della dottrina ritiene che collocare il CNEL nel titolo III, sezione III, accanto alla Corte dei Conti e al Consiglio di Stato non sia del tutto corretto, individuando due fondamentali differenze: innanzitutto il CNEL è un organo consultivo non soltanto del Governo, ma anche delle Camere; in secondo luogo, la sua funzione di portavoce degli interessi delle categorie produttive connota un carattere politico che lo priva della “neutralità” tipica degli organi ausiliari del Governo nella formazione delle decisioni. CAPPUCCIO L., in Commentario alla Costituzione, a cura di Bifulco-Celotto- Olivetti, vol. 1, Torino, 2006, sub art 99, p. 1929,1930.

[3]Secondo la Corte Cost. (sent. n. 44/1966) è la legge a configurare i pareri forniti dal CNEL come non vincolanti, cosicchè non venga aggravato ulteriormente il procedimento di formazione della legge, sent. citata in Commentario alla Costituzione, a cura di Bifulco-Celotto- Olivetti, vol. 1, Torino, 2006, sub art 9, p. 1932.

[4] Il rendiconto consuntivo del 2015 della Corte dei Conti stima che il costo del CNEL sia di circa otto milioni di euro l’anno.

[5]LUCIANO VENTURA, op. cit. p. 51.

[6]LUCIANO VENTURA, op. cit. p. 4.

[7] Art. 114 Cost. I comma: “La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”.

[8] Art. 52 Cost.:“La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino.
Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge. Il suo adempimento non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino, né l’esercizio dei diritti politici.
L’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica”.

Note

L'articolo IL CONSIGLIO NAZIONALE DELL’ECONOMIA E DEL LAVORO proviene da Giustamm.

Dalla petizione ex art. 50 Cost. alla petizione 2.0. Un’occasione mancata per la riforma costituzionale?

Redazione Giustamm.it — Fri, 30 Dec 2016 18:19:16 +0000

Dalla petizione ex art. 50 Cost. alla petizione 2.0. Un’occasione mancata per la riforma costituzionale?

Sommario: Introduzione. 1.La petizione nella Costituzione italiana. 2.L’ondivago destino dell’istituto della petizione. 3. Petizioni 2.0. 4. Un’occasione mancata per la riforma costituzionale?

Introduzione.
“Possiamo pensare di far partecipare i cittadini alla forma di stato e di governo ancora con i meccanismi dello Stato ottocentesco?”[1] è questa la domanda che ci si dovrebbe porre oggigiorno quando si parla di strumenti di democrazia diretta.
A fronte di un apparente disinteresse al ricorso agli istituti di democrazia diretta da parte dei cittadini[2] stiamo assistendo in questi ultimi anni al sorgere di sempre più numerose iniziative di cittadinanza attiva, promosse da organizzazioni private o enti locali, dirette a coinvolgere i cittadini alla vita pubblica mediante il ricorso all’utilizzo delle Information Communication Technologies (ICT Tecnologie dell’informazionee della comunicazione, o in italiano TIC).
Partendo da questo punto, analizzando, in particolare, il fenomeno dilagante delle petizioni on line e del loro effetto sulla cittadinanza internazionale e nazionale, ci si interroga sull’attualità dell’istituto della petizione così come formulato dall’art. 50 Cost. e sulla totale assenza, nella riforma costituzionale, di alcun riferimento all’istituto stesso.

1. La petizione nella Costituzione italiana.
Occorre premettere un sintetico riferimento alla disciplina della petizione nel testo della Costituzione.
A livello normativo, il diritto di petizione era già riconosciuto dallo Statuto albertino (artt. 57-58), che lo tutelava in modo ampio e ne regolamentava in dettaglio gli aspetti procedurali.
In sede di formazione della Costituzione repubblicana, si è ritenuto di conservare questa tradizionale forma di partecipazione politica dei cittadini, per quanto già emergessero dubbi circa la sua reale utilità in una società in evoluzione. È stato, infatti, osservato come dall’esame degli atti dell’Assemblea Costituente si facesse “fatica a trarre elementi atti a chiarire il ruolo di tale istituto nel nuovo assetto costituzionale, in presenza di mezzi assai più potenti ed efficaci di espressione dell’opinione pubblica (partiti, media, iniziativa legislativa, referendum abrogativo etc.)”^{^[3]}, per cui la scelta dei Costituenti appare dettata dall’omaggio alla tradizione e dalla presenza dell’istituto nelle costituzione coeve.
Così l’Assemblea Costituente approvò il testo dell’attuale art. 50 Cost. il quale sancisce come “Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità”.
La disciplina costituzionale subordina, quindi, la titolarità del diritto di petizione al solo possesso della cittadinanza, non è, pertanto, richiesto il conseguimento della maggiore età per presentare petizioni.
La petizione può essere presentata sia in via individuale[4], che in via collettiva caratterizzata dall’adesione di più soggetti ad un medesimo testo mediante la congiunta sottoscrizione dello stesso. Questa modalitàdi esercizio del diritto, sotto il profilo formale, costituisce lasomma di una pluralità di petizioni individuali aventi un identico contenuto e raccolte in un unico documento.
Per quanto riguarda l’oggetto della richiesta, questo è espressamente circoscritto all’adozione di particolari provvedimenti legislativi o allarappresentazione di comuni necessità.
La norma costituzionale individua i destinatari delle petizionisolamente nelle Camere[5].La Costituzione non pone alcuna norma procedurale per le petizioni, il cui iter procedurale è disciplinato dai regolamenti di ciascuna assemblea legislativa.
Dall’esame dellenorme regolamentari emerge come non sia prevista nell’ordinamento italiano una sede riservata e specializzata d’esame per le petizioni, come la Commissione per le petizioni, istituita in alcuniStati e presso il Parlamento europeo.
I regolamenti di entrambe le Camere, inoltre, non prevedonoespressamente l’obbligo di esame nel merito né di decisionidi merito.La presentazione della petizione avrebbe, pertanto, come unico effetto giuridicamente vincolante per le Camere un doveredi mera presa d’atto del documento.

2.L’ondivago destino dell’istituto della petizione.
Le origini dell’istituto della petizione si fanno risalire all’art. 5 del Bill of Rights del 1689 il quale sanciva come “è diritto dei sudditi avanzare petizioni al re, e(…) tutti gli arresti o le procedure d’accusa per tali petizioni sono illegali”. Veniva, quindi riconosciuto ai cittadini il diritto di presentare una richiesta alla pubblica autorità senza subire ritorsioni a seguito della stessa.
L’istituto della petizione nei secoli ha visto il suo principale sviluppo nei regimi liberali, come strumento idoneo a svolgere una doppia funzione. Il riconoscimento di tale diritto, infatti, da un lato fungeva come contrappeso alla limitazione dei diritti politici su base censitaria, quale risposta alla crescente domanda di partecipazione politica delle classi sociali escluse dal voto. Con la petizione veniva, quindi, riconosciuto ai soggetti esclusi dall’elettorato attivo di poter fruire, se pur in via più che mediata, di una sorta di capacità politica attenuata.
Per un altro verso, invece, la petizione costituiva lo strumento attraverso il quale gli organi parlamentari potevano affermare il loro controllo sull’esecutivo in un momento storico in cui gli stessi avevano necessità di legittimazione per assumere un ruolo centrale tra le istituzioni. Le assemblee legislative, infatti, avviavano il dibattito sulle questioni sottese alle petizioni e potevano sollecitare i ministri ad una risposta, incidendo, quindi, sulla politica governativa.
Il destino della petizione è profondamente cambiato a seguito del declino dello Stato liberale.
Innanzitutto, il rafforzamento del ruolo dei partiti politici haesautorato la funzione generale della petizione come strumentodi raccordo tra governanti e governati, “soprattutto nei periodi nei quali le formazioni politiche si [sono] rivela[te] più capaci di rappresentare gli interessi generali e di ricondurre al proprio interno ogni forma di partecipazione politica dei cittadini”[6]. Inoltre,sono stati introdotti numerosi strumenti di difesa degli interessidei singoli di fronte alla pubblica autorità, di carattere siaamministrativo che giurisdizionale, rendendo superflua la petizione a carattere individuale a tutela della propria sfera soggettiva.
Come emerge dalla sintetica ricostruzione storica, la petizione è legata da uno stretto rapporto con la forma di Stato. Tanto è che oramai da anni la dottrina si interroga sulla persistente funzionalità del diritto di petizione, considerato desueto o inattuale[7] in quanto nato in corrispondenza ed in funzione di forme di Stato non liberaldemocratiche. La dottrina sostiene, infatti, come in un regime parlamentare la pubblica opinione disponga, attraverso i partiti politici ed i mezzi di informazione, di più efficaci mezzi per influire sugli organi parlamentari[8].
Basta, però, accedere ad un sito come Change.org per vedere, invece, come la petizione sia un istituto del tutto che desueto.

3. Petizioni 2.0
La persistenza di una qualche attualità dell’istituto della petizione,in Italia, può essere letta dal confronto di due dati: le petizioni presentate ai sensi dell’art. 50 Cost. e quelle presentate su piattaforme on line.
Il ricorso alla petizione ex art. 50 Cost. in Italia è particolarmente basso, nel 2016 sono state presentate 154 petizioni[9] alla Camera dei Deputati e 64 al Senato (per un totale di 218 petizioni presentate nel 2016).
Delle 64 presentate al Senato: 2 sono state promosse dal richiedente primo firmatario e “numerosissimi altri cittadini” e 6 dal richiedente primo firmatario “e altri numerosi cittadini”. Delle 154 presentate alla Camera 6 sono state promosse dal richiedente primo firmatario “e altri numerosi cittadini”, 5 dal richiedente primo firmatarioe “numerosissimi altri cittadini”.
Emerge in modo lampante il quasi esclusivo ricorso alla petizione individuale.
Basta accedere ad un sito come Change.org per vedere, invece, il massiccio ricorso che ogni giorno viene fatto allo strumento della petizione online.Nel solo 2016 sono state presentate petizioni, con un minimo di cinque firmatari l’una, per un totale all’incirca di 4000 petizioni[10].
I temi delle petizioni presentate sulla piattaforma sono i più svariati e vanno dal diritto alla salute, alla tutela dell’ambiente e degli animali[11], e confrontandole con i temi delle petizioni presentate alle Camere si può notare come la maggior parte di esse coincidano.
Le istituzioni potrebbero, dunque, interrogarsi sul perché di questa fuga dalla petizione ex art. 50 Cost.
Analizzando il grande ricorso alla petizione elettronica potrebbe osservarsi come lo stessosia causato da una numerosa variabile di elementi, alcuni legati ai mezzi di diffusione del messaggio ed altri ai cambiamenti epocali di questi ultimi anni.
In primo luogo, sicuramente, deve essere citata la grande eco che sicuramente viene offerta alle petizioni mediante lo sfruttamento dei social networke dei diversi mezzi di comunicazione messi a disposizione dalle varie piattaforme. La velocità della comunicazione permette di raccogliere un grande numero di firme e riconosce alle petizioni un impatto mediatico che altrimenti non potrebbero ricevere, permettendo alle richieste contenute nelle petizioni di raggiungere l’obiettivo di “fare pressione” sui gruppi di interesse.
Analizzando il massiccio ricorso alla petizione on line si può anche osservare come questo sia dovuto anche ad altri fattori. La fuga dalla petizione istituzionale può essere principalmente dovuta al fatto che essa sia uno strumento per il quale non è previsto né l’obbligo di esame nel merito, né, tantomeno, l’obbligo di decisioni di merito.
Dall’esame delle norme regolamentari emerge come non sia prevista nell’ordinamento italiano una sede riservata e specializzata d’esame come la Commissione per le petizioni, a differenza della petizione comunitaria e di altri Stati europei, e come la prassi applicativa sia particolarmente restrittiva nell’interpretazione delle norme regolamentari, per cui queste ultime sono ritenute né attributive di una pretesa ad ottenere una risposta per il cittadino, né impositive di alcun obbligo per le Camere.
Altra potenziale causa della fuga dalla petizione istituzionale può essere rinvenuta nella perdita di centralità degli organismi di intermediazione fra il cittadino e le Istituzioni, che un tempo si facevano portatori delle istanze dei cittadini. Connesso a questa causa anche il basso tasso di partecipazione associativa in Italiache porta il cittadino a rivolgersi al web piuttosto che presentare le proprie istanze in sedi associative che potrebbero farsi carico delle richieste presentate nelle petizioni.

4.Un’occasione mancata per la riforma costituzionale?
Come osserva la dottrina il diritto di petizione “adeguatamente disciplinato (nel senso che gli si conferisca un ruolo più significativo e vincolante, perlomeno a livello procedurale), può contribuire a ridurre quel distacco tra cittadino ed istituzioni che si avverte con sempre maggiore disagio e preoccupazione”[12].
Il massiccio ricorso allo strumento della petizione on line è sintomatico del fatto che la cittadinanza è ancora interessata all’utilizzo dell’istituto, e gli effetti che alcune petizioni on line hanno avuto sulle Camere sono anch’essi sintomatici degli effetti che la petizione può ancora produrre sulle Istituzioni[13].
Un primo passo che potrebbe essere posto in essere dal legislatore nazionale, potrebbe essere, quindi, quello di non lasciare la petizione come una sorta di “freccia spuntata” disponendo precise conseguenze nei confrontidel destinatario dell’atto (consistenti in una prestazione positiva:esaminare nel merito il petitum e fornire agli autori risposta motivata), magari ricorrendo anche ad istituti di diritto comparato[14], prassi seguita altresì dall’attuale riforma costituzionale.
È logico che perché la petizione possa rinsaldare effettivamente“il contatto sezionale, di dettaglio, tra il Parlamento e ilcorpo elettorale, alla domanda dei cittadini dovrebbe conseguiresempre una risposta delle istituzioni. Non dovrebbe essere lasciatoalla discrezionalità del destinatario della petizione determinarela portata degli obblighi derivanti dall’esercizio del dirittoe l’esame delle petizioni all’interno delle Assemblee parlamentari,lungi dal limitarsi agli aspetti puramente procedurali,dovrebbe incentrarsi sulla questione sostanziale prospettata”[15].
Occorre evidenziare, però, come se da un lato il mancato riferimento all’istituto della petizione nell’ultima riforma costituzionale rappresenta un’occasione persa per dare nuova linfa ad un istituto tutt’altro che ignoto alla maggior parte dei cittadini, dall’altro, l’attuale riforma lascia, comunque, aperta una potenziale strada ad “altreforme di consultazione, anche nelle formazioni sociali”^{^[16]}.
Queste “altre forme di consultazione” potrebbero essere potenzialmente rappresentate da forme di consultazione elettronica, nonostante dottrina si rammarichi del “fatto che in nessuna parte della riforma si percepisca un’attenzione per l’esistenza, oramai datata, di internet o comunque delle tecnologie digitali”[17].
In attesa dell’esito del referendum attenderemo come le Istituzioni saranno capaci di interpretare la sfida particolarmente ardua del corretto utilizzo delle nuove tecnologie applicate agli istituti democratici.

[1] A. Celotto, Le sfide della democrazia diretta, A. Celotto, G. Pistorio (a cura di), Napoli, 2015.

[2] Basti vedere i dati di affluenza dell’ultimo referendum abrogativo dove si è recato alle urne il 32,15% degli aventi diritto al voto, o il basso tasso di ricorso all’utilizzo della petizione (vedi sub. par. 3).

[3] Cfr. S. BARTOLE, R. BIN.

[4] Si tratta dell’unico diritto di partecipazione attribuito al singolo cittadino ed esercitabile individualmente, mentre l’iniziativa legislativa e il referendum possono essere esercitati soltanto in modo collettivo.

[5] Tuttavia, meritano un cenno eventuali petizioni in senso lato (più correttamente denominate appelli, istanze, suppliche, ecc.) indirizzate ad altre autorità pubbliche, quali ad esempio il Governo o il Capo dello Stato.

[6] S. BARTOLE, R. BIN, Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, 513.

[7]R. D’Orazio, Petizione (diritto di), in S. Cassese, Dizionario di diritto pubblico, M. Catenacci, A. Celotto, E. Chiti, A. Gioia, G. Napolitano, L. Salvini (a cura di), Milano, 2006

[8] R. D’Orazio, op cit.

[9] Dati aggiornati al novembre 2016, dal sito della Camera dei Deputati e dal sito del Senato della Repubblica.

[10] Dati forniti dal Communications Director di Change. Org Italia.

[11] https://www.change.org/petitions#today

[12]R. Orrù, Art. 50, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti, Commentario alla Costituzione, Torino, 2006.

[13]Emblematico è stato il caso riguardante l’Isola di Budelli della Regione Sardegna. Nell’ottobre del 2013, infatti, era stata lanciata una petizione al direttore del Parco Nazionale dell’Arcipelago de La Maddalena, a seguito dell’acquisto dell’isola stessa da parte di un banchiere neozelandes.
Si richiedeva al “Presidente del parco de La Maddalena – che, per legge, è il titolare del diritto di prelazione – ma anche ai Ministri dell’Ambiente e dell’Economia, al Presidente della Regione Sardegna e al Direttore dell’Agenzia del Demanio perché, ciascuno nella propria competenza, contribuisca a rimuovere gli ostacoli di legge e metta a disposizione le risorse necessarie, con fondi pubblici o raccogliendo donazioni private, affinché l’isola di Budelli diventi un bene dello Stato”.
A seguito del notevole seguito ed impatto mediatico ricoperto da tale petizione, la Camera e il Senato hanno approvato l’art. 15 della Legge quadro sulle aree protette e alle previsioni dell’art. 1, comma 115, della Legge di stabilità 2014, leggi con le quali il governo ha manifestato la sua indiscussa volontà di rendere patrimonio dello Stato il simbolo del Parco Nazionale de La Maddalena. Così, il Presidente dell’Ente Parco Nazionale dell’Arcipelago de La Maddalena, ha depositato presso il Tribunale civile di Tempio Pausania gli atti necessari per l’esercizio del diritto di prelazione sull’isola di Budelli, che non era più un bene dello stato italiano da circa 200 anni.

[14]Facendo, ad esempio riferimento alla petizione comunitaria o agli ordinamenti in è stata istituita presso gli organiparlamentari un’apposita Commissione permanente per l’esame delle petizioni (tra gli altri, Portogallo e Spagna). La prassi in questi casi ha dimostrato come tale soluzione accresca la funzionalità dell’istituto. Ad esempio, notevoli risultati in tal senso sono stati ottenuti nell’ordinamento tedesco: dal 1975 la Legge Fondamentale tedesca prescrive l’istituzione all’interno del Bundestagdi una Commissione permanente denominata Petitionsausschuss(art. 45-c), che gode di considerevoli poteri informativi, di attivazione e di denuncia.

[15] F. Lisena, La petizione, in Le sfide della democrazia diretta, A. Celotto, G. Pistorio (a cura di), Napoli, 2015.

[16] Così, art. 11, lett c), Disegno di legge, 12 aprile 2016, “Al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, la legge costituzionale stabilisce condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e d’indirizzo, nonché di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali. Con legge approvata da entrambe le Camere sono disposte le modalità di attuazione”.

[17] P. Costanzo, Quale partecipazione popolare nel d.d.l. di riforma costituzionale (c.d. Renzi – Boschi), in Forum sul d.d.d. costituzionale “Renzi – Boschi”, Dieci studiosi a confronto, P. Costanzo, A. Giovannelli, L. Trucco (a cura di), Torino, 18, 2016.

Note

L'articolo Dalla petizione ex art. 50 Cost. alla petizione 2.0. Un’occasione mancata per la riforma costituzionale? proviene da Giustamm.

L’iniziativa legislativa popolare nella proposta di riforma costituzionale

Redazione Giustamm.it — Wed, 30 Nov 2016 18:19:16 +0000

L’iniziativa legislativa popolare nella proposta di riforma costituzionale

L’articolo 11 del testo di legge costituzionale, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n° 88 del 15 aprile 2016 e ora sottoposto a referendum, modifica l’articolo 71 della vigente Costituzione che disciplina l’iniziativa legislativa.
Il secondo comma del citato articolo oggi sancisce che «Il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli».
La previsione di una forma di iniziativa legislativa popolare costituisce uno degli strumenti più tradizionali di democrazia diretta che il nostro ordinamento mette a disposizione dei cittadini.
Circa l’opportunità di adottare uno strumento di tal genere, è possibile notare come in seno alla seconda sottocommissione della Assemblea costituente[1] vi fu un confronto tra quanti scorgevano nell’istituto uno strumento dal forte connotato democratico, utile a «frenare e limitare l’arbitrio della maggioranza» e in grado di esercitare «una funzione di pungolo e di eccitamento dell’azione del Governo»[2], e chi invece come Lussu e Einaudi non riusciva ad individuare una particolare esigenza democratica tale da giustificare un suo inserimento in Costituzione.
Nonostante le resistenze di questi ultimi, quando la proposta di introdurre in Costituzione l’iniziativa legislativa popolare fu messa ai voti, questa fu approvata in prima battuta.
Dunque, affinché i cittadini diventino loro stessi promotori delle proposte di legge, sarà necessario procedere collettivamente raccogliendo 50.000 firme sullo stesso testo di legge; l’istanza proveniente da un singolo elettore sarà invece qualificabile come “petizione”, ovvero come generica richiesta rivolta alle Camere per l’adozione di provvedimenti legislativi ritenuti necessari a risolvere specifiche necessità.
Affinché l’iniziativa venga esercitata dal popolo ai sensi dell’articolo 71 secondo comma Cost., sarà inoltre necessaria la predisposizione di un testo redatto in articoli come se si trattasse di un atto impostato secondo il tradizionale modello legislativo. L’iniziativa popolare non potrà dunque esercitarsi in altro modo, ed una generica esposizione di esigenze contingenti meritevoli di una tutela da parte del legislatore non potrà considerarsi rientrante nella tutela garantita da tale previsione costituzionale.
Eppure l’articolo 71 Cost., non imponendo alle Camere di addivenire ad una qualsiasi forma di pronuncia, ha fatto sì che limitata risultasse la capacità di tale istituto di incidere efficacemente sulla produzione legislativa, obbiettivo che al contrario i Costituenti si erano prefissati per coinvolgere il popolo nella formazione della legge.
La scarsa fortuna applicativa si evince nell’analisi dei lavori parlamentari dai quali è possibile apprendere che oltre la metà dei progetti di legge popolari, presentati con questa modalità, non sono stati neppure esaminati dalle Camere.
Consultando gli archivi parlamentari è infatti possibile scoprire che dal 1979 ad oggi, delle 262 proposte di legge di iniziativa popolare presentate, solo in 3 casi l’iter si è concluso con un’approvazione definitiva;per di più questi progetti sono stati approvati nella quasi totalità dei casi in abbinamento con atri progetti di legge di iniziativa parlamentare o governativa.
In 151 occasioni (quindi in più della metà dei casi), non si è neanche proceduto alla discussione in Assemblea. Dovendo essere queste proposte accompagnate da non meno di 50.000 firme autenticate, è palese come nel corso degli anni sia stato ripetutamente frustrato il diritto che la Costituzione attribuisce ai cittadini di partecipare all’iniziativa legislativa.

2. Per ovviare a questa prassi, in seno alla prima Commissione bilaterale per le riforme costituzionali del 1984 presieduta dall’onorevole Aldo Bozzi, vennero posti al vaglio alcuni rimedi capaci di rendere effettivo il coinvolgimento del popolo nella formazione della legge.
Alla commissione parve opportuno prevedere un referendum popolare deliberativo qualora, passati 18 mesi dalla presentazione dell’iniziativa legislativa popolare, le Camere non si fossero ancora pronunciate sul progetto di legge, oppure quando queste ultime avessero respinto tale proposta con una maggioranza inferiore ai due terzi o, ancora, nel caso in cui avessero apportato modifiche tali da stravolgere la natura del progetto di legge presentato dai promotori.
Per di più, qualora al referendum avesse partecipato la maggioranza degli aventi diritto al voto, e la maggioranza dei voti espressi si fosse mostrata favorevole alla proposta di legge, questa, secondo il progetto della Commissione, si sarebbe dovuta ritenere approvata.
Come contrappeso a questa previsione di ulteriori garanzie a favore dell’iniziativa legislativa popolare, si ritenne appropriato innalzare a 100.000 il numero delle sottoscrizioni necessarie per attivare la tutela dell’articolo 71 Cost.
Il Parlamento avrebbe inoltre avuto l’obbligo di pronunciarsi entro 24 mesi dalla proposta di legge tenendo in considerazione i contributi offerti dai rappresentanti dei promotori nelle sedute di Commissione dedicate all’esame di tale progetto.[3]
Eppure alle proposte offerte dalla Commissione Bozzi non hanno fatto seguito riforme costituzionali e il secondo comma dell’articolo 71 Cost., nella prassi, ha continuato ad essere lettera morta.

3. Nel tentativo di ripristinare e rendere effettivo tale diritto costituzionale, l’articolo 11 della più recente riforma propone -a fronte di un innalzamento del numero minimo di firme necessario per la presentazione di un progetto di legge popolare (che passa da 50.000 a 150.000) – di garantire che a questa manifestazione di volontà popolare sia fatto seguire un esame e una deliberazione finale del Parlamento.
Le modalità con le quali dovrà realizzarsi l’intervento dell’Assemblea saranno definite dai regolamenti parlamentari così come affermato dal progetto di riforma dell’articolo 71 comma 3 che recita: «La discussione e la deliberazione conclusiva sulle proposte di legge d’iniziativa popolare sono garantite nei tempi, nelle forme e nei limiti stabiliti dai regolamenti parlamentari».
Queste proposte di legge potranno naturalmente essere bocciate, modificate o approvate ma difficilmente l’obbligo di discussione e votazione potrà essere eluso.
Parte della dottrina e dell’opinione pubblica si è compattata in una comune critica nei confronti della riforma nel momentonel quale prevede un aumento del numero di firme necessario per procedere ad una proposta di legge di iniziativa popolare.
Questa critica può essere meglio compresa se si analizzano i requisiti formali richiesti dagli articoli 48 e 49 della legge 25 maggio 1970 n. 352 che ad oggi recano la disciplina d’attuazione dell’articolo 71 Cost.
Dal punto di vista del contenuto delle proposte popolari non si rinvengono particolari limitazioni:di conseguenza, ad eccezione dei progetti di legge ad iniziativa riservata, saranno ammissibili tanto progetti di legge ordinaria quanto costituzionale.
I promotori, nel numero minimo di 10, devono presentare la proposta di legge alla Cancelleria della Corte di Cassazione e il giorno successivo deve esserne data notizia in Gazzetta Ufficiale. Prima di iniziare la raccolta delle firme, i promotori devono presentare presso l’Ufficio centrale elettorale della Corte di Cassazione il titolo del progetto di legge. Quindi il funzionario dell’Ufficio, redatto verbale con valore di atto pubblico, comunica il titolo che verrà pubblicato in Gazzetta ufficiale.
Le firme nel numero minimo di 50.000[4] devono essere raccolte su fogli (vidimati dalle segreterie comunali o dagli uffici giudiziari) recanti il testo del progetto di legge. Le firme devono essere raccolte entro i 6 mesi precedenti la data di presentazione della proposta alla Camera.[5]
Le firme necessarie per presentare una proposta di legge di iniziativa popolare devono essere autenticate da pubblici ufficiali indicati dalla legge in analisi.[6]
Ed è proprio l’autenticazione delle firme ed il sostenimento del relativo costo a poter costituire un elemento di diseguaglianza nell’accesso al diritto garantito dall’articolo 71 Cost.
Se per una Partito politico presente in Parlamento o per una formazione sociale strutturata a livello nazionale, il costo per la raccolta e l’autenticazione delle firme necessarie non dovrebbe costituire un ostacolo insormontabile, il discorso cambia nel caso di istanze provenienti da aggregazioni sociali meno strutturate e organizzate che potrebbero vedere il loro tentativo frustrato sul nascere. Questo trade-off risulterà maggiormente accentuato qualora il numero minimo di firme necessarie per procedere ad una proposta di legge di iniziativa popolare dovesse passare da 50.000 a 150.000.
Gli adempimenti formali richiesti dalla legge n. 352 del 1970 sono molteplici ed i passaggi qui richiamati non sono altro che una piccola parte di quelli previsti dalla norma. Ad ogni modo, la proposta di legge popolare – accompagnata da un progetto che ne illustri titolo e finalità, corredata da un minimo di 50.000 firme – dovrà essere infine presentata al Presidente di una delle due Camere.
Stando alle disposizioni vigenti dei Regolamenti di Camera e Senato, per l’esame di questi progetti di legge di iniziativa popolare si seguiranno le normali procedure previste per i progetti di legge in generale.
Sull’equilibrio del bilanciamento operato dalla riforma tra l’obbligo di discussione e deliberazione da parte del Parlamento e il suo contrappeso, consistente nella necessità di accompagnare la proposta con un numero di firme autenticate rappresentative di un interesse diffuso, ogni genere di verità giuridica sembra da escludersi,rimanendo piuttosto la questione nell’ambito di una valutazione dell’opportunità politica dell’intervento normativo.
Ad ogni modo un approfondimento sui progetti in discussione alla Camera di riforma dei regolamenti, nella parte in cui prevedono le modalità di esame Parlamentare delle proposte di legge di iniziativa popolare, può essere utile a fornire maggiori strumenti da porre alla base di un giudizio di valore sulla bontà o meno del bilanciamento operato dal legislatore sulla questione.
Nel 2014, nel corso della discussione presso la Giunta per il regolamento della Camera è stato infatti adottato un testo base che all’articolo 100-Bis disciplina l’esame dei progetti di legge di iniziativa popolare.
All’interno della Giunta si è discusso se, al fine di garantire un effettivo seguito parlamentare alle proposte di legge di iniziativa popolare, fosse più opportuno prevedere una calendarizzazione automatica del progetto di legge o se fosse invece più conveniente raggiungere il medesimo risultato attraverso procedure più flessibili, capaci di preservare e di non pregiudicare il ruolo centrale che l’articolo 72 primo commaCost. assegna alle Commissioni parlamentari.
La Giunta ha preferito seguire questa seconda via imponendo alle Commissioni l’obbligo di esaminare le proposte di legge popolari e di deliberare entro un mese dall’assegnazione.
La valutazione avrà come oggetto una proposta motivata formulata da un apposito Comitato permanente ed, eventualmente, potrà essere sentito un rappresentante dei promotori.
Qualora la Commissione dovesse pronunciarsi in senso favorevole alla proposta, la discussione dovrà necessariamente concludersi nel termine di due mesi (è previsto un termine più breve in casi d’urgenza). Scaduto il termine, il progetto verrà iscritto nel calendario dei lavori dell’Assemblea.
Nel caso invece la commissione dovesse pronunciarsi in senso contrario, sarà necessario darne notizia ai promotori.
In ogni caso l’articolo 100-bis si preoccupa di garantire una presa di posizione parlamentare sulla proposta di iniziativa popolare.
In conclusione pare dunque evidente che un intervento normativo per rendere effettivo il diritto di iniziativa legislativa che la nostra Costituzione attribuisce al popolo sia quanto meno necessario. Ma forse le misure adottate nelle riforma ora al voto lasciano ancora perplessi.

[1]Si prendano a riferimento i resoconti della seduta del 24 ottobre 1946 della Seconda sottocommissione.

[2]Cfr. A.C., VII, 1240.

[3] In questo senso si veda Meoli C.,L’iniziativa legislativa popolare, in Le nuove “sfide” della democrazia diretta, a cura di Celotto A., – Pistorio G., Napoli, Editoriale Scientifica, 2015, 36.

[4] Sono richieste 50.000 firme e non 150.000 perché la legge del 25 maggio 1970 n. 352 disciplina il vigente articolo 71 Cost. e non il suo progetto di riforma.

[5] A ben vedere non è previsto un termine specifico per la raccolta delle firme a partire dal momento della presentazione dell’iniziativa presso la Corte di cassazione; eppure un termine perentorio di sei mesi è comunque ricavabile dalla limitazione che la legge prevede per l’invalidità dei fogli vidimati oltre sei mesi prima della presentazione della proposta alla Camera.

[6] L’articolo 8 della legge n. 352 del 1970 stabilisce infatti che «Le firme stesse debbono essere autenticate da un notaio o da un giudice di pace o da un cancelliere della pretura, del tribunale o della Corte di appello nella cui circoscrizione è compreso il comune dove è iscritto, nelle liste elettorali, l’elettore la cui firma è autenticata, ovvero dal giudice conciliatore, o dal segretario di detto comune. Per i cittadini elettori residenti all’estero l’autenticazione è fatta dal console d’Italia competente. L’autenticazione deve recare l’indicazione della data in cui avviene e può essere anche collettiva, foglio per foglio; in questo caso, oltre alla data, deve indicare il numero di firme contenute nel foglio».

Note

L'articolo L’iniziativa legislativa popolare nella proposta di riforma costituzionale proviene da Giustamm.

Legittimità del quesito referendario: un ricorso fondato?

Redazione Giustamm.it — Sun, 30 Oct 2016 18:39:29 +0000

Legittimità del quesito referendario: un ricorso fondato?

Il ricorso presentato al TAR Lazio, da quanto si legge sui giornali, mette in dubbio la legittimità della scheda per il referendum costituzionale del prossimo 4 dicembre. Ovviamente, sono subito iniziate le polemiche politiche, fra coloro che lo ritengono un ricorso sacrosanto a difesa della legalità e coloro che lo vedono come un tentativo cavilloso di rimescolare le carte. Del resto, nel clima infuocato che accompagna la campagna referendaria, qualsiasi avvenimento viene letto con grande animosità. Quasi che si trattasse di discussioni calcistiche e non di una valutazione sulla riforma della Carta fondamentale.
Ad ogni modo, sulla base di quanto riportato sulla stampa, ho cercato di ricostruire la base normativa per cercare di avere – con tutti gli indispensabili condizionali – qualche riferimento più solido sulla plausibilità di questo ricorso che rischia di cambiare la scheda (o addirittura anche la data) del referendum costituzionale.
Ad essere impugnato è il dPR di indizione del referendum.
Nel caso, il dPR 27 settembre 2016 ha indetto il referendum popolare confermativo avente il seguente quesito:
«Approvate il testo della legge costituzionale concernente “Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione” approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Uffi ciale n. 88 del 15 aprile 2016?».

Il ricorso – a quanto si legge – contesta la corretta formulazione del quesito.
Il riferimento normativo su cui basarsi è l’art. 16 della legge n. 352 del 1970. Tale disposizione recita: <>
In buona sostanza, la legge distingue la formulazione del quesito a seconda che si tratti di un referendum su legge di revisione costituzionale o su legge costituzionale. Come ben evidente, nel nostro caso, si tratta di referendum su legge di revisione costituzionale, per cui la legge nel quesito vanno indicati non solo gli estremi della legge di riforma ma anche gli articoli della Costituzione che si propone di modificare.
Invece, nel DPR di indizione, conformemente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, è stato indicato solo il titolo della legge di revisione, senza indicare il riferimento agli articoli.
Detto così, il quesito sarebbe in violazione di legge.
Alcuni replicano, richiamando i precedenti. Il referendum costituzionale è già stato votato nel 2001 e del 2006. Con quesiti così formulati:

2001: <>;
2006: <>.

Anche in quei casi erano referendum su leggi di revisione costituzionale. E in quei casi – come ha fatto il dPR di adesso – si riportava soltanto il titolo della legge, senza un riferimento preciso agli articoli modificati. Tuttavia, nei casi precedenti, il titolo della legge conteneva un riferimento preciso alle parti della Costituzione che si proponeva di modificare. Per cui si assolveva anche alla indicazione legislativa sul riferimento agli articoli da modificare. E allora il quesito del 2016 continuerebbe ad essere in violazione di legge.
Penso poi che si sia anche una seconda argomentazione che sostenga il ricorso. Nel caso di quest’anno, il titolo della legge di revisione non identifica tutte le modifiche proposte, ma soltanto alcune di esse. Infatti, indica il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte II della Costituzione; ma dimentica di indicare le modifiche su decreto-legge, referendum abrogativo, quorum per la elezione del Presidente della Repubblica alla nomina dei giudici costituzionali e così via.
In tal modo il quesito da sottoporre al popolo risulterebbe anche incompleto, in quanto non darebbe piena ed esatta evidenza di quali modifiche e rispetto a quali articoli si intende porre. Se così fosse, non solo il quesito Renzi-Boschi sarebbe in violazione di legge, ma anche in elusione dei principi costituzionali sul voto, ancor più rilevanti in caso di istituti di democrazia diretta (artt. 1, 48 e 138 Cost.).
Allora ci dobbiamo aspettare una pronuncia che annulli o riformuli il quesito referendario?
Credo che ci sarebbero alcuni punti ulteriori da verificare.
A partire dalla natura dell’atto impugnato. Il dPR di indizione mi pare un atto sulla cui natura amministrativa sia difficile dubitare. Come tale, dovrebbe rientrare nella giurisdizione amministrativa. Ma va considerato che nel procedimento referendario è intervenuto anche l’Ufficio centrale presso la Corte di cassazione che nelle ordinanze con cui ritiene legittimi i referendum (l’ultima dell’8 agosto) comunque indica anche il quesito. Allora sarebbe stata l’ordinanza della Cassazione l’atto da impugnare?
L’ordinanza dell’Ufficio centrale sarebbe un atto più difficilmente configurabile come amministrativo, tanto che la dottrina è divisa nel ritenerlo direttamente impugnabile in Cassazione ex art. 111 e 113 Cost. O addirittura esente da giurisdizione. Ma allora il ricorso dovrebbe essere proposto soltanto in Corte costituzionale, probabilmente quale conflitto fra poteri dello Stato. E in quel caso emergerebbe una serie di problemi sulla legittimazione attiva al conflitto, che non spetta certo a qualsiasi cittadino o deputato, ma soltanto a un “potere dello Stato” ex art. 37 della legge n. 87 del 1953.
Forse, in questo intreccio, potrebbe essere allora lo stesso TAR (o il Consiglio di Stato) a sollevare questione di legittimità costituzionale o, addirittura, più difficilmente, un conflitto.
A quel punto, se gli atti venissero rimessi alla Corte costituzionale, non solo potremmo aspettarci una eventuale modifica della scheda referendaria, ma addirittura uno slittamento della data, in considerazione dei tempi del giudizio di costituzionalità.
Che succederà? Questo non può certo ipotizzarlo un commentatore che non ha nemmeno letto gli atti di causa…

Note

L'articolo Legittimità del quesito referendario: un ricorso fondato? proviene da Giustamm.