Nello stesso senso della decisione in commento, vedi Consiglio Stato, sez. VI, 10 gennaio 2003, n. 43. I principi che operano in materia escludono che la buona fede del percipiente impedisca di per sè la ripetizione di somme indebitamente erogate ad un dipendente pubblico, imponendo soltanto modalità di recupero tali da non comportare un eccessivo aggravio per la sua posizione (T.A.R. Toscana, sez. I, 27 gennaio 2003, n. 105); infatti, la norma di cui all’art. 52 l. 9 marzo 1989 n. 88 che limita il recupero delle somme indebitamente corrisposte all’ipotesi del dolo del percipiente, è dettata in materia di previdenza sociale e, come norma eccezionale, non può applicarsi in materia di pubblico impiego, in cui l’amministrazione è tenuta alla ripetizione dell’indebito, salvo il rilievo, ai soli fini delle modalità di recupero, della buona fede del soggetto interessato. La rateizzazione deve comunque consentire la duratura percezione di una retribuzione tale da assicurare un’esistenza liAbera e dignitosa (Consiglio Stato, sez. VI, 12 dicembre 2002, n. 6787)
In tema di recupero da parte della pubblica amministrazione di somme indebitamente erogate al proprio dipendente, la buona fede di questi nella percezione delle somme predette è esclusa allorché maggiorazioni retributive siano state erogate con la espressa avvertenza che trattavasi di acconti ovvero in base a titolo immediatamente esecutivo, posto in attuazione prima del suo esame da parte dell’organo di controllo, od anche nel caso in cui l’amministrazione, in un ragionevole periodo di tempo, annulli l’atto erogatore usando del potere di autotutela, poiché tempestivamente convinta dell’errore commesso (Consiglio Stato Ad. plen., 12 dicembre 1992, n. 20; Id. Ad. plen., 30 settembre 1993, n. 11). Su di una ipotesi di esclusione della buona fede, e’ stato ritenuto che un ricercatore universitario, per la sua cultura e il relativo grado di istruzione, ben puo’ rendersi conto della non spettanza degli emolumenti sicché non e’ invocabile il principio di percezione in assoluta buona fede (T.A.R. Abruzzo L’Aquila, 23 ottobre 2002, n. 534).
In materia di trattamenti pensionistici dei pubblici dipendenti, vi e’ giurisdizione esclusiva della Corte dei conti sulle controversie che attengono ai suddetti trattamenti sia sotto il profilo dell’an che sotto quello del quantum, ivi comprese quelle relative agli atti di recupero degli assegni di pensione già erogati, senza che possa aver rilievo il fatto che la legittimità dei medesimi atti sia stata contestata sotto il profilo dell’irripetibilità delle somme in quanto riscosse in buona fede o destinate a bisogni alimentari e la suddetta giurisdizione si estende alle controversie che hanno ad oggetto il recupero di somme erogate a titolo di componenti od accessori del trattamento pensionistico e, quindi, anche a quelle concernenti, come nella specie, il recupero dell’indennità integrativa speciale (Consiglio Stato, sez. IV, 7 novembre 2002, n. 6072; T.AA.R. Sicilia Palermo, sez. I, 10 giugno 2002, n. 1494).
Sul termine per impugnare i provvedimenti di recupero, si segnala l’orientamento secondo il quale la ripetizione di emolumenti non dovuti ai propri dipendenti viene disposta, dall’autorità amministrativa mediante atti autoritativi di contenuto provvedimentale, il cui sindacato va proposto a pena di decadenza nel termine perentorio stabilito dalla legge per il promovimento della relativa tutela giurisdizionale, decorrente, secondo quanto previsto dall’art. 21, l. 6 dicembre 1971 n. 1034, dalla data di avvenuta comunicazione dell’atto di recupero dell’indebito o, comunque, da quella di avvenuta piena conoscenza; infatti, il recupero di somme erroneamente corrisposte dalla p.a. ai propri dipendenti, ancorché doveroso, non si realizza mediante atti vincolati, dovendo la stessa amministrazione, in sede d’annullamento d’ufficio del provvedimento che ha disposto l’erogazione ritenuta indebita, valutare l’affidamento ingenerato nel lavoratore anche in relazione al tempo trascorso dall’originaria liquidazione del trattamento retributivo, al fine della determinazione delle modalità del recupero che, in caso di buona fede del percipiente e di condizioni economiche svantaggiate del medesimo, può essere realizzato con modalità tali da non incidere in misura eccessiva sulle esigenze di vita del debitore (T.A.R. Marche, 9 maggio 2002, n. 372).

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V. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V, Sentenza 8 settembre 2003 n. 5025

Note

L'articolo Nota a CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V, Sentenza 8 settembre 2003 n. 5025 proviene da Giustamm.

Alcuni carabinieri convenivano innanzi al TAR del Lazio il Ministero della Difesa contestando il silenzio-rifiuto concretizzatosi a seguito di una sollecitazione a provvedere circa la corresponsione di un’indennità loro dovuta e contestualmente richiedendo la declaratoria del loro diritto a percepire la predetta indennità, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente a corrisponderla.
La sentenza del TAR del Lazio n. 1452 del 16 febbraio 2004, con la quale è stata definita la lite in questione, presenta un discreto interesse sotto il profilo processuale.
Con il ricorso introduttivo erano state proposte due distinte azioni: una prima azione volta a far dichiarare l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione circa l’istanza di riconoscimento e liquidazione dell’indennità controversa ed una distinta azione di accertamento avente ad oggetto proprio la spettanza dell’emolumento, con annesso petitum di condanna.
Con la pronuncia che si annota i giudici di Via Flaminia, pur dichiarando inammissibile il ricorso nella parte in cui introduce il rito speciale del silenzio ex art. 21 bis della legge n. 1034/71, hanno ritenuto ammissibile la domanda subordinata di accertamento e di condanna.
Nel proprio iter motivazionale il Collegio sembra sviluppare una distinzione che nelle righe seguenti tentiamo di sintetizzare.
a) quando ad essere azionato sia un interesse legittimo (pretensivo) il rito speciale ed accelerato di cui al menzionato art. 21 bis può senz’altro essere attivato ma, secondo l’arcinoto orientamento inaugurato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n.1 del 9 gennaio 2002 – e pedissequamente osservato dalla giurisprudenza successiva – non è consentito al giudice l’accertamento della fondatezza della pretesa sostanziale dedotta dal ricorrente, sottesa all’interesse legittimo medesimo.
La filosofia che sta alla base di questa linea interpretativa è conosciuta: poiché il rito in questione è diretto esclusivamente a rimuovere la situazione di inerzia, all’organo giurisdizionale è coerentemente inibito di indicare all’Amministrazione il contenuto del provvedimento da assumere per porre ad essa fine.

In ultima analisi, al giudice spetta il solo compito di verificare se l’Amministrazione abbia violato l’obbligo di adottare il provvedimento esplicito richiesto e di ordinare alla stessa – in caso di esito positivo della verifica – di provvedere sull’istanza entro il termine assegnato.
b) Diverso è il caso in cui ad essere azionato sia un diritto soggettivo. In siffatta ipotesi il rito speciale non può operare, e ciò vale anche in quelle controversie che, come ricorda il TAR, “solo apparentemente, hanno ad oggetto una situazione di inerzia, come nella presente fattispecie, essendo, invero, il giudizio incentrato sull’accertamento di una pretesa patrimoniale avente consistenza di diritto soggettivo”.
Qualora, dunque, la posizione vantata sia di diritto soggettivo come nella vicenda in esame (si rammenti che i ricorrenti avevano richiesto nella specie l’accertamento del diritto a pretese patrimoniali retributive in virtù di un rapporto di pubblico impiego) la tutela giurisdizionale deve seguire la via della giurisdizione esclusiva, che si appunta su una pronuncia di accertamento strutturalmente e funzionalmente incompatibile con il rito speciale contra silentium (cfr. TAR Campania, Napoli, 14 novembre 2002 n. 7172; TAR Sardegna, 29 ottobre 2002 n. 1428; TAR Puglia, Bari, 30 luglio 2002 n. 3568).
L’indirizzo testè ricordato sembra superare quelle avvisaglie nelle quali si era invece ritenuto possibile, attraverso l’azione proposta ai sensi dell’art 21 bis, tutelare situazioni di diritto soggettivo perfetto nei confronti della pubblica amministrazione (TAR Lazio, Sez.I, 6 maggio 2003 n.3921; TAR Sicilia, Sez.I Catania, 4 aprile 2002 n.558). Ma esso conduce a conseguenze ancora ulteriori: la giurisprudenza dominante, proprio sulla scorta dell’impianto dogmatico sopra tracciato, esclude che il rito speciale sul silenzio previsto dal menzionato art. 21 bis possa convertirsi in rito ordinario per la parte volta all’accertamento della pretesa sostanziale; la tesi negativa è sostenuta da un lato proprio in ragione della finalità del rito speciale di cui all’art. 21 bis, che come detto è avulso dal soddisfacimento dell’interesse sostanziale, e dall’altro in ragione dello scopo di evitare facili elusioni dei tempi ordinari di trattazione delle controversie (Cons. Stato, Sez.IV, 11 giugno 2002 n.3256; Sez.V, 3 gennaio 2002 n.12).
Una conclusione abbastanza netta sembra doversi trarre da queste notazioni: quando venga proposta un’unica azione (ricorso avverso il silenzio) a fronte della quale si appuri poi sussistere una posizione (non di interesse legittimo ma) di diritto soggettivo il ricorso è destinato inesorabilmente ad essere dichiarato inammissibile, non essendo stato attivato il rito appropriato e non essendo ammessa la conversione.
Il rigore di questo orientamento, evidentemente, pone in una qualche difficoltà il ricorrente in tutti quei casi in cui la qualificazione della posizione sostanziale da sottoporre all’attenzione del giudice non possa essere operata con esattezza; in altri termini, di fronte al silenzio amministrativo l‘errore sulla qualificazione della situazione giuridica soggettiva azionata trascina con sé l’errore sul rito applicabile, indirizzando il processo verso un sicuro esito di inammissibilità.
Ed è su questo punto che si coglie l’interesse della pronuncia qui in commento: la Sezione I bis del TAR Lazio, a fronte della pur dichiarata inammissibilità della pretesa di veder accertata l’illegittimità del contegno omissivo tenuto dall’Amministrazione, ha statuito la piena procedibilità dell’azione di accertamento e di condanna avente ad oggetto la sostenuta esistenza di un credito di carattere patrimoniale scaturente dal rapporto di pubblico impiego.
Il Collegio laziale offre in tal modo al ricorrente un’eccellente soluzione per uscire dall’impasse sopra evidenziata, ammettendo il cumulo tra due diversi petita nell’ambito di uno stesso atto di ricorso (nel caso di specie, il petitum di accertamento dell’illegittimità del contegno omissivo e quello di accertamento del diritto soggettivo sottostante) e quindi acconsentendo alla contemporanea proposizione dell’azione volta alla contestazione del silenzio e dell’azione funzionale all’accertamento della fondatezza del diritto soggettivo.
Non può che auspicarsi che la tesi trovi eco e conferme.

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V. T.A.R. LAZIO, ROMA, SEZ. I BIS – sentenza16 febbraio 2004 n. 1452

Note

L'articolo Rito del silenzio e cumulo di azioni proviene da Giustamm.

Pres./Est. Pozzi

Pubblico Impiego – Dirigenti amministrazione penitenziaria – Trattamento economico – Trasferimento – Disposto per esigenze familiari – Indennità – Non spettanza 
 

Il criterio dell’esclusività o prevalenza dell’interesse generale alla funzionalità degli apparati amministrativi, elaborato dalla giurisprudenza per legittimare il diritto all’indennità di trasferimento, non può trovare applicazione, se non a pena di un’illegittima duplicazione di benefici. Se, infatti, l’indennità in questione serve a compensare i disagi materiali cui va incontro il dipendente per effetto di un cambiamento di sede da lui non voluto o comunque (nel caso di procedure di interpello con relativa dichiarazione di disponibilità) non richiesto per sua iniziativa unilaterale (il noto procedimento a domanda). Ne consegue che tale trattamento economico compensativo non debba essere corrisposto quando il disagio dello spostamento non solo manca, ma addirittura è sostituito da un lucro sperato.
 
 

Pubblicato il 05/10/2017

ha pronunciato la presente

sul ricorso numero di registro generale 145 del 2013, proposto da: 
dr. Tazio Bianchi, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Patete, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Osti in Firenze, via di Novoli N. 7; 

Ministero della Giustizia Dipartimento Amministrazione Penitenziaria, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distr.le Dello Stato, domiciliata in Firenze, via degli Arazzieri 4; 

del provvedimento datato 26 novembre 2012 del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – Direzione Generale del Personale e della Formazione, notificato in data 28/11/2012, nella parte in cui ha disposto il trasferimento dalla Casa Circondariale di Bologna alla Casa Circondariale di Pistoia con conferimento dell’incarico dirigenziale di Direttore di quest’ultimo Istituto Penitenziario, senza oneri per il Bilancio dello Stato e, quindi, da considerare a domanda anziché d’autorità o d’ufficio.
nonché per l’accertamento del trasferimento d’autorità e del diritto del ricorrente alla corresponsione dell’indennità di trasferimento di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86 richiamato dall’art. 1 comma 1 lettera g) della legge 27 luglio 2005, n. 154 ed applicabile in base alla norma transitoria dell’art. 4 comma 3 della stessa legge;
nonché per la condanna del Ministero della Giustizia – Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria al pagamento a favore del ricorrente della speciale indennità mensile di trasferimento di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86, richiamato dall’art. 17 della legge 28 luglio 1999, n. 266, dall’art. 1 comma 1 lettera g) della legge 27 luglio 2005, n. 154 e dall’art. 12 del D. Lgs. 63/2006, oltre alle spese ed onorari di giudizio;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero della Giustizia Dipartimento Amministrazione Penitenziaria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 luglio 2017 il Presidente Armando Pozzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

Al ricorrente, Dirigente dell’Amministrazione Penitenziaria con decorrenza 18.03.2006, con decreto ministeriale del 18.10.2006, ai sensi dell’art. 4 comma 1, della legge 27.07.2005, n. 154, e del Decreto Legislativo 63/2006, è stato attribuito con decorrenza 18.03.2006 il trattamento economico dei Dirigenti della Polizia di Stato :– stipendio di P.S. – indennità integrativa speciale – indennità pensionabile – indennità perequativa.
Con atto 26.11.2012, il ricorrente è stato trasferito d’ufficio per ragioni di servizio dal Provveditorato Regionale di Bologna alla Direzione della Casa Circondariale di Pistoia, con il conferimento dell’incarico dirigenziale di Direttore del medesimo Istituto, con effetto immediato.
Con il decreto di assegnazione all’Istituto penitenziario di Pistoia è stato stabilito che dallo stesso decreto non derivano oneri per il bilancio dell’amministrazione, considerando, quindi, la stessa assegnazione un trasferimento a domanda.
Avverso il citato provvedimento il ricorrente deduce i seguenti motivi:
1) Violazione della legge 27.07.2005, n. 154 e del Decreto Legislativo 15.02.2006, n. 63. Eccesso di potere per illogicità – Difetto ed incongruità della motivazione.
2) Violazione dell’art. 2 del Decreto Ministeriale 18.10.2006. Eccesso di potere per contraddittorietà motivazione.
3) Violazione dell’art. 1 della legge 29.03.2001, n. 86.
4) Violazione dell’art. 12 del Decreto Legislativo 63/2006. Eccesso di potere per disparità di trattamento.
In sostanza, parte ricorrente assume che il Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria non vuole riconoscere il trattamento giuridico ed economico del personale della Polizia di Stato spettante anche ai Dirigenti dell’amministrazione penitenziaria per effetto delle norme riportate sub 1), negando il diritto all’indennità di trasferimento di cui all’art. 1 della legge 29.03.2001, n. 86 disposta non per esigenze del dipendente ma per esigenze indifferibili ed urgenti di servizio: tant’è che nel provvedimento del Direttore Generale è specificato: “che la casa circondariale di Pistoia risulta priva di Direttore titolare; che per il
perseguimento dei fini istituzionali è necessario assegnare l’incarico di
direttore della casa circondariale di Pistoia, assicurando così adeguata azione
di governo della struttura….”.
A nulla rileverebbe, dunque, che nel medesimo provvedimento si fa altresì riferimento alla
dichiarazione di disponibilità del ricorrente ad assumere l’incarico di Direttore
della Casa Circondariale ed il fatto che lo stesso era stato inviato in
missione e svolgeva in via provvisoria l’incarico di direttore del predetto
istituto penitenziario. Invero, la dichiarazione di disponibilità di proroga all’incarico provvisorio in missione senza oneri a carico dell’Amministrazione riguardava solo il periodo limitato e nelle stesse bene specificato, sicché essa non oteva assumere rilievo per i ldiverso provvedimento di trasferimento definitivo.
Si aggiunga, poi, che la giurisprudenza dominante del Consiglio di Stato sarebbe, infatti, orientata a considerare trasferimento d’autorità anche quello disposto in presenza della dichiarata disponibilità del lavoratore ad essere trasferito ed assumere nuovo incarico.
Parte ricorrente lamenta altresì un difetto di lealtà nello svolgimento della
procedura da parte dell’Amministrazione, la quale prima avrebbe acquisito la disponibilità
per un incarico provvisorio in missione e successivamente avrebbe emanato un provvedimento definitivo di trasferimento d’autorità senza oneri a carico del
bilancio.
D’altra parte, proprio per evitare ogni possibile disparità il 3° comma dell’art. 4 della legge delega 154/2005 e l’articolo 2 del decreto ministeriale hanno previsto che al personale della carriera dirigenziale penitenziaria si applicano le disposizioni previste per il personale statale in regime di diritto pubblico ed in particolare del personale dirigenziale della Polizia di Stato.
Si è costituita in giudizio l’Avvocatura con atto di mera forma, limitandosi a depositare documentazione, tra cui una relazione difensiva della stessa amministrazione penitenziaria.
Alla pubblica udienza del 12 luglio 2017 la causa è stata trattenuta in decisione.

1 – Come già esposto in punto di fatto, con P.D.G. del 26/11/2012 il ricorrente è stato trasferito – a suo dire d’ufficio per ragioni di servizio – dal Provveditorato Regionale dell’Amministrazione Penitenziaria sede di Bologna alla Direzione della Casa Circondariale di Pistoia, con il conferimento dell’incarico dirigenziale di Direttore del medesimo Istituto.
Con l’impugnazione parziale del provvedimento di trasferimento egli chiede il riconoscimento della speciale indennità mensile di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86, richiamato dall’art. 17 della legge 28 luglio 1999, n. 266, dall’art. 1 comma 1 lettera g) della legge 27 luglio 2005, n. 154 e dall’art. 12 del D. Lgs. n. 63/2006.
A detta dell’interessato, si tratterebbe comunque di trasferimento d’autorità e non a domanda. Il ricorrente, infatti, aveva manifestato in precedenza la propria disponibilità a recarsi in missione presso l’Istituto di Pistoia senza oneri a carico dell’Amministrazione, ma solo per un breve periodo provvisorio.
La dichiarazione di disponibilità del 30 luglio 2012 non potrebbe, dunque, essere considerata una domanda, oltretutto non essendo assolutamente motivata per motivi personali o di famiglia.
2 – Il ricorso è infondato.
Parte ricorrente invoca a suo favore il beneficio di cui all’art. 1 della
L. 29/03/2001, n. 86 (Disposizioni in materia di personale delle Forze armate e delle Forze di polizia). La citata norma dispone che al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, ecc., trasferiti d’autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi, con riduzione della stessa indennità del 20 per cento per il personale che fruisce nella nuova sede di alloggio gratuito di servizio.
La norma si applica anche ai Dirigenti dell’amministrazione penitenziaria, per effetto del rimando recato nelle norme innanzi rubricate.
3- Sull’argomento si registrano due indirizzi contrapposti, uno maggioritario favorevole e l’altro contrario alla tesi del ricorrente.
Quanto al primo, il Consiglio di Stato ( ad es.: Sez. IV, Sent., 20/07/2016, n. 3259) ha rimarcato che la giurisprudenza prevalente (tra le altre Cons. Giust. Amm. Sic 18-06-2014, n. 360) aveva già affermato che non è sufficiente la mera presentazione di una domanda del pubblico dipendente affinché l’assegnazione ad una nuova sede di servizio possa essere sicuramente qualificata come trasferimento a domanda, dovendo indagarsi su quale interesse sia stato perseguito immediatamente e prioritariamente (cfr. anche C.G.A. nn. 582 del 2007, 505 del 2010 e 777 del 2012). In quell’occasione la IV Sezione aveva risolto un caso in cui
l’esigenza di trasferire il dipendente discendeva dalla decisione del Comando Regionale di sopprimere l’articolazione presso la quale lo stesso prestava servizio: in tale contesto, la dislocazione in ambito regionale del personale già dipendente dal comando soppresso rispondeva dunque in via esclusiva o comunque del tutto prioritaria ai superiori interessi pubblici perseguiti dal Corpo mediante la adottata misura organizzativa. Il connotato autoritativo del trasferimento non poteva, pertanto, scolorare per l’effetto della domanda (o dichiarazione di gradimento ) presentata dai militari, in quanto questi risultavano coinvolti in una procedura di mobilità non per scelta loro personale ma in esclusiva conseguenza delle opzioni organizzative valorizzate dall”amministrazione.
4 – Poco prima della sentenza n. 3259/2016 l’Adunanza Plenaria, con la decisione n. 1 del 2016 aveva ribadito il principio di diritto per cui “Prima dell’entrata in vigore (al 1 gennaio 2013) dell’ art. 1, co. 163, l. 24 dicembre 2012, n. 228 – che ha introdotto il comma 1-bis nell’ art. 1, l. 29 marzo 2001, n. 86 – spetta al personale militare l’indennità di trasferimento prevista dal comma 1 del medesimo articolo, a seguito del mutamento della sede di servizio dovuto a soppressione (o diversa dislocazione) del reparto di appartenenza (o relative articolazioni), anche in presenza di clausole di gradimento (o istanze di scelta) della nuova sede, purché ricorrano gli ulteriori presupposti individuati dalla norma “.
5 – Sempre a proposito dell’art.1 della legge n. 86/2001, si è ulteriormente osservato (Cons. Giust. Amm. Sic., Sent., 18/09/2012, n. 769 che ha confermato TAR Catania sez. III 3 marzo 2009 n. 464, seppur con riferimento a fattispecie ritenuta dai giudici trasferimento a domanda) che la norma distingue tra “trasferimenti d’autorità” e “trasferimenti a domanda”, in relazione alla diversa rilevanza che in essi assumono i contrapposti interessi in gioco: quello dell’Amministrazione, diretto ad assicurare il regolare ed ordinato funzionamento degli uffici pubblici; e quello del dipendente, volto al più diretto soddisfacimento delle proprie esigenze personali e familiari.

Questi diversi interessi debbono trovare entrambi la giusta composizione nel rispetto dei principi costituzionali fissati dall’art. 97 Cost; ragione per la quale, mentre i trasferimenti d’ufficio perseguono in via immediata ed esclusiva l’interesse specifico dell’Amministrazione alla funzionalità dell’ufficio, al quale è completamente subordinata la posizione del pubblico dipendente (le cui preferenze possono essere tenute presenti eventualmente nei limiti delle preferenze da lui espresse circa la sede di servizio), nei trasferimenti c.d. “a domanda” risulta prevalente il perseguimento del soddisfacimento delle necessità personali e familiari del ricorrente. Pertanto, non può reputarsi sufficiente la mera manifestazione di volontà del pubblico dipendente perché il trasferimento possa essere qualificato “a domanda” e non d’ufficio. Ciò che rileva consiste nella ricostruzione del tipo di interesse perseguito immediatamente e prioritariamente, anche in relazione delle funzioni che effettivamente il pubblico dipendente è chiamato a svolgere nella nuova sede: in quanto, se il trasferimento è preordinato anche ad un effettivo mutamento delle funzioni concretamente espletate, può fondatamente ritenersi che si sia in presenza di un trasferimento d’ufficio.
6 – Al citato orientamento se ne contrappone un altro minoritario: cfr. pertutti T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, Sent., 17/01/2011, n. 342; T.A.R. Lazio Roma Sez. I, Sent., 13/07/2010, n. 24998.
7 – Dunque, stando all’opinione prevalente, il ricorrente sembrerebbe avere ragione, in quanto: a)nel provvedimento di trasferimento definitivo si richiama per due volte l’art. 55 del DPR n. 355/1982, concernente il trasferimento d’ufficio; b) il procedimento di assegnazione viene qualificato con il “carattere d’urgenza” perché “finalizzato a soddisfare esigenze indifferibili della struttura; c) nel medesimo atto si chiarisce che: “la casa circondariale di Pistoia risulta priva di Direttore titolare; che per il perseguimento dei fini istituzionali è necessario assegnare l’incarico di direttore della casa circondariale di Pistoia, assicurando così adeguata azione di governo della struttura….”.
7.1- In base a quanto rilevato sembrerebbe, dunque, che il trasferimento sia stato disposto per realizzare esclusivamente, o almeno prevalentemente, un’esigenza indilazionabile dell’amministrazione di coprire un posto vacante di funzioni dirigenziali.
8 – Tuttavia – e ferma restando la necessità in via generale di un ripensamento circa la tradizionale distinzione fra trasferimento d’ufficio e a domanda, soprattutto alla luce delle profonde novità introdotte con l’art. 30 del d. lgs. n. 165/2001 (recentemente novellato anche dal d. lgs. n. 75/2017) – i sopra riportati principi giurisprudenziali in materia di spettanza dell’indennità di trasferimento non si attagliano alla fattispecie concreta.
8.1 – Il provvedimento di trasferimento senza oneri a carico dell’amministrazione è la necessaria conseguenza di immediatamente precedenti invii in missione senza assegni disposta dall’amministrazione a favore del dipendente sullo stesso posto per cui è causa.
Quei provvedimenti di invio in missione furono disposti su esplicita domanda del medesimo dirigente.
In particolare, i precedenti invii in missione all’istituto penitenziario di Pistoia vennero decretati espressamente per motivi personali e familiari, come rappresentati dal dipendente e consistenti nella disponibilità dell’alloggio di servizio assegnato alla moglie e nella possibilità di usufruirne. Quindi è evidente che l’assegnazione, seppur temporanea, alla direzione del carcere di Pistoia era avvenuta certamente (come d’altronde accade per ogni forma di utilizzazione del personale in servizio) per far fronte ad esigenze di funzionalità della struttura; ma, al contempo ed in pari grado, per soddisfare un’esigenza di ricongiungimento familiare con il coniuge, usufruendo anche dell’alloggio di servizio di quest’ultimo.
9 – Il provvedimento di trasferimento senza indennità qui impugnato si pone in rapporto di sostanziale continuità con i precedenti invii in missione, di cui condivide la ratio di contestuale e paritario soddisfacimento di interessi pubblici e personali.
Infatti, nel provvedimento si dà atto che: a) la procedura (verosimilmente per avviso pubblico, anche se ciò non traspare dalla documentazione in atti) di richiesta di disponibilità da parte di altri soggetti aveva avuto esito negativo; b) conseguentemente, l’amministrazione ha ritenuto di approfittare di una situazione pregressa, in virtù della quale si era trovato un funzionario non solo disposto, ma addirittura aspirante per esplicita dichiarazione di volontà a coprire l’incarico di funzioni; c) la soluzione di affidare l’incarico a chi lo aveva già ricoperto, seppure a termine, rappresentava la soluzione gestionale ottimale per conciliare allo stesso tempo e nello stesso ordine di rilievo, sia l’interesse pubblico al buon funzionamento dell’ufficio, sia l’interesse privato ad avere una sede di servizio più vantaggiosa rispetto a quella di originaria assegnazione.
In tale contesto, il criterio dell’esclusività o prevalenza dell’interesse generale alla funzionalità degli apparati amministrativi, elaborato dalla giurisprudenza per legittimare il diritto all’indennità di trasferimento, non può trovare applicazione, se non a pena di un’illegittima duplicazione di benefici. Se, infatti, l’indennità in questione serve a compensare i disagi materiali cui va incontro il dipendente per effetto di un cambiamento di sede da lui non voluto o comunque (nel caso di procedure di interpello con relativa dichiarazione di disponibilità) non richiesto per sua iniziativa unilaterale (il noto procedimento a domanda), non si comprende perché quel trattamento economico compensativo debba essere corrisposto quando il disagio dello spostamento non solo manca, ma addirittura è sostituito (come nella specie) da un lucro sperato.
10 – A scalzare le esposte considerazioni non può certo valere la circostanza che la missione precedente, a differenza dell’impugnato trasferimento, fosse solo a termine, ciò che avrebbe indotto all’inizio parte ricorrente a rinunciare ad ogni trattamento aggiuntivo. Si tratta di un’osservazione formalistica che non scalza il dato oggettivo e funzionale, per cui nelle entrambe ipotesi si è soddisfatta – ripetesi, in misura paritaria rispetto all’interesse pubblico – la stessa esigenza di ricongiungimento o riavvicinamento familiare evidenziata dal lavoratore, con connesse comodità alloggiative.
11 – Il ricorso va conclusivamente respinto, con conseguente condanna alle spese in favore dell’amministrazione, nella misura coerente con l’attività defensionale da questa svolta.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte ricorrente al pagaamento in favore della costituitsa amministrazione di spese ed onorari di causa liquidati in complessivi euro settecento.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 luglio 2017 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente, Estensore
Gianluca Bellucci, Consigliere
Giovanni Ricchiuto, Primo Referendario

IL SEGRETARIO
 
 

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Pres. Pozzi/ Est. Grauso

Sul trattamento economico vice-prefetti promossi nel triennio 2011-2013 in regime di congelamento stipendiale ex. D.L. 78/2010.

1. Pubblico impiego – Controversie  – Competenza territoriale con riferimento alla sede di servizio – Conseguenze.

2. Pubblico impiego – Trattamento economico vice-prefetti promossi nel triennio 2011-2013 – in regime di congelamento stipendiale ex. D.L. 78/2010.
 
 

L'articolo T.A.R. Toscana – Firenze – Sezione I – Sentenza – 16/5/2017 n.688 proviene da Giustamm.

Pres. Caringella Est. Franconiero

Pubblico impiego: sull’efficacia non retroattiva dell’abrogazione del divieto di reformatio in peius in seguito a passaggio di carriera presso diversa amministrazione dello Stato.

1. Pubblico impiego – Trattamento economico – Passaggio di carriera – Divieto di reformatio in peius ex art. 202 D.P.R. n. 3/1957 – Abrogazione – Retroattività – Non sussiste
 

1. L’abrogazione dell’istituto del divieto di reformatio in peius di cui all’art. 202 del D.P.R. n. 3/1957, disposta dall’art. 1, comma 458, della legge n. 147/2003, non opera con effetto retroattivo in relazione ai passaggi di carriera presso diversa amministrazione già avvenuti in seguito al superamento di un concorso esterno, con costituzione di un nuovo rapporto di impiego. Infatti, per la fattispecie del passaggio di ruolo tra diverse amministrazioni rileva unicamente il primo periodo del comma 458 in esame (comportante appunto l’abrogazione dell’istituto con effetto a partire dall’anno finanziario 2014, senza alcuna previsione di retroattività a situazioni precedentemente costituitesi) e non anche il secondo periodo della disposizione, afferente al diverso caso del rientro nel ruolo di appartenenza a seguito della cessazione di un incarico avente un regime economico più favorevole, rispetto al quale è strumentale, per le situazioni pregresse, l’obbligo di adeguamento previsto dal successivo comma 459.
 

Pubblicato il 12/10/2016

N. 04224/2016REG.PROV.COLL.

N. 01070/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1070 del 2016, proposto da:
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio di presidenza della Giustizia amministrativa, Segretariato generale della Giustizia amministrativa, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi 12;

contro

Domenico De Falco, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Bonanni, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Da Palestrina 19;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. LAZIO – ROMA, SEZIONE II, n. 10710/2015, resa tra le parti, concernente un mancato riconoscimento dell’assegno ad personam previsto dall’art. 202 del Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato di cui al d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del dott. Domenico De Falco;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2016 il consigliere Fabio Franconiero e uditi per le parti gli avvocati Paolo Grasso per l’Avvocatura generale dello Stato, e Pietro Bonanni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con decreto del Presidente della Repubblica in data 31 dicembre 2013 il dott. Domenico De Falco veniva nominato referendario di Tribunale amministrativo regionale, quale vincitore di concorso indetto con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 dicembre 2010, con decorrenza giuridica in pari data ed economica dalla data di immissione delle funzioni, avvenuta il successivo 15 gennaio 2014, ed assegnazione al Tribunale amministrativo regionale del Molise.

2. Con istanza del successivo 15 marzo il dott. De Falco chiedeva che gli venisse riconosciuto il trattamento economico in godimento all’atto della nomina a referendario di tribunale amministrativo, ovvero quello di avvocato di ruolo della Banca d’Italia, mediante corresponsione dell’assegno personale pari alla differenza i due trattamenti previsto dall’art. 202 del Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato di cui al d.P.R. n. 3 del 1957 (c.d. trascinamento).

3. Avuto riscontro negativo (nota di prot. 5778 del 14 marzo 2014 del Segretario generale della giustizia amministrativa), il dott. De Falco proponeva ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma, il quale con la sentenza in epigrafe accoglieva il ricorso, annullando la nota e dichiarando il diritto del ricorrente ad ottenere l’assegno previsto dalla citata disposizione del testo unico di cui al d.p.r. n. 3 del 1957. Il giudice di primo grado affermava in particolare che, diversamente da quanto rappresentato nella nota impugnata, l’abrogazione della disposizione normativa posta dal dott. De Falco a fondamento della sua pretesa (art. 1, comma 457 l. 31 dicembre 2013, n. 147, legge di stabilità per il 2014) non poteva avere applicazione nella presente fattispecie, perché avente effetto dall’entrata in vigore della legge di stabilità per l’anno 2014, e cioè il giorno successivo alla nomina a referendario di tribunale amministrativo il d.P.R. 31 dicembre 2013, con cui era stato determinato lo stato giuridico ed economico del ricorrente.

4. Per la riforma della pronuncia del Tribunale amministrativo hanno proposto appello la Presidenza del consiglio dei Ministri, il Segretariato generale ed il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa.

5. Si è costituito in resistenza al mezzo l’originario ricorrente, il quale in memoria conclusionale ha dedotto e (in precedenza, nei termini previsti dall’art. 73, comma 1, cod. proc. amm.) documentato che nelle more della trattazione del merito il Segretariato generale della giustizia amministrativa ha dato esecuzione alla sentenza di primo grado, mediante corresponsione degli emolumenti dovuti.

DIRITTO

1. Le amministrazioni appellanti censurano la sentenza del Tribunale amministrativo del Lazio per falsa applicazione degli artt. 1, commi 458 e 459 della legge di stabilità per il 2014.

In particolare le censure si fondano sul secondo periodo del comma 458 e sul comma 459 dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2014, a tenore dei quali, rispettivamente: ai dipendenti pubblici «che abbiano ricoperto ruoli o incarichi» non può essere corrisposto all’atto della cessazione di questi un trattamento superiore a quello «attribuito al collega di pari anzianità»; e le amministrazioni sono tenute ad adeguare i relativi «trattamenti giuridici ed economici, a partire dalla prima mensilità successiva alla data di entrata in vigore della presente legge». Ne deriverebbe – in base a questa prospettazione – che contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di primo grado il complessivo intervento normativo di contenimento della spesa pubblica non si limiterebbe all’abrogazione per l’avvenire del trascinamento, ma opererebbe anche per i trattamenti economici già rideterminati in precedenza o da rideterminare per effetto dello stesso istituto.

2. Controdeduce sul punto il dott. De Falco eccependo in via preliminare l’inammissibilità del motivo d’appello, perché integrativo della motivazione del provvedimento impugnato e, nel merito, evidenziando che le disposizioni (solo ora) invocate dalle appellanti non sono applicabili alla presente fattispecie.

3. Tanto premesso, l’eccezione preliminare di inammissibilità non è fondata.

4. Il presente giudizio non verte sulla legittimità di provvedimenti amministrativi, ma sulla spettanza al dipendente pubblico di diritti soggettivi direttamente previsti dalla legge, che spetta all’amministrazione datrice di lavoro accertare senza alcun apprezzamento di carattere discrezionale, ancorché rispetto a personale in regime di diritto pubblico soggetto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (nel cui ambito la distinzione di posizioni soggetti ha dunque rilevanza meramente interna e non si riverbera sul criterio di riparto con altri ordini giurisdizionali). Pertanto, nessun divieto di integrazione postuma del provvedimento è applicabile nel caso di specie, per la semplice ragione che la nota del Segretario generale impugnata dal dott. De Falco non ha natura provvedimentale e che, quindi, al fine di contrastare la contrapposta pretesa di quest’ultimo, oggetto di domanda di accertamento e condanna patrimoniale, l’amministrazione può addurre ragioni ulteriori rispetto a quelle esternate nella nota medesima.

5. Pur ammissibile, il motivo d’appello è tuttavia infondato nel merito.

Sul punto sono infatti condivisibili gli assunti dell’appellato, secondo cui il secondo periodo del comma 458 attiene ad una fattispecie diversa da quella oggetto del presente giudizio. Si tratta più precisamente di «ruoli o incarichi» destinati a cessare con il rientro nel ruolo originario, presso il quale è costituito il rapporto di servizio del pubblico dipendente e che durante il nuovo incarico non viene a cessare.

Quanto ora rilevato si evince dal tenore letterale complessivo del secondo periodo del comma 458 in esame, che si riporta integralmente: «Ai pubblici dipendenti che abbiano ricoperto ruoli o incarichi, dopo che siano cessati dal ruolo o dall’incarico, è sempre corrisposto un trattamento pari a quello attribuito al collega di pari anzianità». La norma in esame introduce quindi un divieto di reformatio in melius per la mera titolarità di un incarico avente un regime economico più favorevole rispetto alla posizione di ruolo rivestita. Rispetto a questo divieto è poi strumentale, per le situazioni pregresse, l’obbligo di adeguamento previsto dal successivo comma 459.

6. Nelle presente fattispecie si controverte invece sul «passaggio di carriera presso (…)diversa amministrazione» ai sensi dell’art. 202 dello statuto degli impiegati civili dello Stato, avvenuto in seguito al superamento di un concorso esterno, e per effetto del quale al precedente rapporto di impiego si è sostituito quello di nuova costituzione.

Rispetto a questa diversa evenienza, l’istituto del trascinamento ha (recte: aveva) lo scopo di garantire al dipendente pubblico il “maturato economico”, a fronte di ordinamenti giuridico-economici differenziati tra le varie amministrazioni presso il quale lo stesso fosse transitato nell’evoluzione della sua carriera. In sostanza, la norma aveva lo scopo di incoraggiare la mobilità dei dipendenti pubblici, evitando che l’ingresso nella qualifica iniziale di un ruolo di altra amministrazione pur dopo il superamento di una selezione concorsuale potesse determinare un una penalizzazione dello stesso sul piano economico.

7. Ebbene, per la fattispecie del passaggio di ruolo tra diverse amministrazioni rileva unicamente il primo periodo del comma 458 in esame, comportante appunto l’abrogazione dell’istituto del trascinamento previsto dalla più volte citata disposizione del testo unico n. 3 del 1957, con effetto a partire dall’anno finanziario 2014l, oggetto della legge n. 147 del 2013, senza alcuna previsione di retroattività a situazioni precedentemente costituitesi.

8. In virtù di quanto finora rilevato, il Tribunale amministrativo ha correttamente ritenuto applicabile al caso di specie il consolidato principio giurisprudenziale in materia di pubblico impiego secondo cui ai fini di individuare lo stato giuridico ed economico del dipendente pubblico occorre avere riguardo esclusivo al provvedimento (autoritativo) di inquadramento, poiché quest’ultimo delinea in maniera indefettibile non solo la qualificazione professionale e le mansioni ad essa correlate ma anche il trattamento economico del dipendente medesimo (ex multis: Cons. Stato, Sez. III, 15 dicembre 2011, n. 6576; Sez. V, 23 febbraio 2015, n. 888; Sez. VI, 5 maggio 2016, nn. 1770 – 1772).

9. Più precisamente, con riguardo al dott. De Falco e al diritto all’assegno personale ex art. 202 t.u. n. 3 del 1957 da questi invocato, rileva non già l’assunzione delle funzioni presso il Tribunale amministrativo di destinazione, ma il decreto presidenziale di nomina del 31 dicembre 2013. E’ infatti con quest’ultimo provvedimento che è stato determinato il trattamento economico spettante all’odierno appellato, rispetto al quale occorre verificare l’eventuale diritto al riconoscimento del trattamento superiore goduto presso l’amministrazione di provenienza, allora vigente, laddove l’assunzione delle funzioni dà invece luogo alla decorrenza di tale trattamento economico.

10. L’appello deve quindi essere respinto, ma le spese del presente grado di giudizio possono tuttavia essere compensate, per la novità della questione controversa e perché nelle more della decisione di merito l’amministrazione ha corrisposto al dott. De Falco le somme a lui dovute.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di causa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Sandro Aureli, Consigliere

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Raffaele Prosperi, Consigliere

Alessandro Maggio, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione V – Sentenza – 12/10/2016 n.4224 proviene da Giustamm.

Pres. Pappalardo, est. Passarelli di Napoli

Sulla legittimità del provvedimento di rideterminazione del tetto contributivo del Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta Regionale.

N. 03083/2016 REG.PROV.COLL.
N. 05798/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5798 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Danilo Del Gaizo, rappresentato e difeso dal prof. avv. Giuseppe Palma e dal prof. avv. Angelo Piazza e presso il primo elettivamente domiciliato in Napoli, al Viale Gramsci, n. 10; 
contro
Regione Campania, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimo Lacatena, Tiziana Monti, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale in Napoli, Via S.Lucia,85;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente legale rappresentante pro tempore, Avvocatura dello Stato, in persona dell’Avvocato Generale in carica e legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato Napoli, domiciliati per legge in Napoli, via Diaz, 11; 
per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, a) della nota del 31.08.2015, prot. 2015.0580491 della Direzione Generale per le risorse umane della Regione Campania; b) ove occorra, della nota del Segretario generale dell’Avvocatura dello Stato del 30.06.2015, prot. 304576 P, 304593 P, 304628 P, 304635 P; c) ove occorra, del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 59870 del 23 marzo 2012, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del 16 aprile 2012, del quale, in ogni caso, si chiede anche la disapplicazione; nonché di ogni altro atto comunque presupposto, connesso o consequenziale;
nonché per l’accertamento dell’infondatezza della pretesa azionata nei confronti del ricorrente di riconduzione al tetto retributivo relativo all’anno 2014 degli emolumenti percepiti in qualità di Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta regionale della Regione Campania e della conseguente pretesa di restituzione alla Regione Campania della somma pari ad € 133.776,58;
nonché, con motivi aggiunti depositati in data 23.01.2016, per l’annullamento degli atti già impugnati col ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania e della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dell’Avvocatura dello Stato;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2016 il dott. Guglielmo Passarelli Di Napoli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso iscritto al n. 5798 dell’anno 2015, la parte ricorrente impugnava i provvedimenti indicati in epigrafe. A sostegno delle sue doglianze, premetteva:
di prestare servizio, in qualità di Avvocato dello Stato, presso l’Avvocatura generale dello Stato, in Roma;
di aver ricoperto, dal 19 aprile 2010 al giugno 2015, l’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta regionale della Regione Campania, in posizione di fuori ruolo;
di aver mantenuto, per lo svolgimento del suddetto incarico e per tutta la sua durata, secondo quanto previsto dal decreto del Presidente della Giunta regionale n. 490 del 21 giugno 2002 (art. 5, commi 1, lettera a, e 2) e, successivamente, dal decreto del Presidente della Giunta regionale n. 37 del 4 febbraio 2013, il trattamento economico complessivo in godimento presso l’Avvocatura dello Stato (senza peraltro percepire gli onorari di causa, non riconosciuti per il periodo di collocamento fuori ruolo), in relazione alla qualifica e alla posizione stipendiale ricoperta, avendo esercitato l’opzione consentita dalla predetta normativa, ed ha percepito, a carico della Regione, una indennità pari al trattamento economico accessorio più elevato, ivi compresa la quota relativa alla retribuzione di risultato, corrisposto ai dirigenti coordinatori di Area, maggiorato del cinquanta per cento;
che, con nota del Segretario generale del 30.06.2015 – della quale il ricorrente è venuto a conoscenza successivamente per le vie brevi, non avendo mai ricevuto l’originale – l’Avvocatura Generale dello Stato, riteneva che, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 471 e seguenti, della Legge 27.12.2013, n. 147 e successive modificazioni e integrazioni, il limite massimo retributivo per i dipendenti pubblici, fissato dall’art.23-ter del D.L. n. 201 del 2011, come ridefinito dall’art. 13, comma 1, del D.L. 24 aprile 2014, n. 66, coordinato con legge di conversione 23 giugno 2014, n. 89, a far tempo dal l° maggio 2014, dovesse applicarsi anche al ricorrente, in relazione al cumulo tra la retribuzione percepita in qualità di avvocato dello Stato e l’indennità corrispostagli dalla Regione Campania;
che, pertanto, considerato che, per l’anno 2014, tenendo conto della presenza di due diversi valori di soglia, nonché del numero dei mesi di vigenza di tali limiti nel corso dell’anno, in applicazione delle norme succedutesi nel tempo per il suddetto anno, l’importo massimo erogabile in applicazione del citato limite retributivo risultava determinato in € 263.886,18 e rilevato che, per lo stesso anno 2014, il ricorrente, secondo il criterio di competenza, aveva percepito la somma di € 208,006,80 a titolo di stipendio, indennità integrativa speciale a.l. e indennità magistrati, nonché che, dal confronto tra la predetta retribuzione lorda ed il suddetto limite, il compenso annuo lordo da erogare all’avv. Del Gaizo, per l’attività di Capo di Gabinetto del Presidente della Regione Campania, dovesse essere contenuto entro il limite di € 55.879,38, invitava la Regione Campania “ad avviare la procedura di riconduzione al tetto retributivo fissato per l’anno 2014, mediante recupero della somma eccedente corrisposta all’Avvocato Del Gaizo, pari ad euro 133.776,58, da destinare alla riduzione dell’indebitamento regionale”;
che, con l’impugnata nota della Direzione Generale per le risorse umane del 31.08.2015, ricevuta dal ricorrente in data 22.9.2015, avente ad oggetto “Limite al trattamento economico dei pubblici dipendenti. Art. 23-ter D.L. n. 201/2011, D.P.C.M. 23 marzo 2012, art. 13 D.L. n. 66/2014. Recupero somme”, la Regione Campania – richiamata la suddetta nota dell’Avvocatura generale, richiamato il dispositivo della sentenza della Corte Costituzionale n. 153 depositata il 14.7.2015, che, pronunciando su ricorso della stessa Regione relativo alla legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 1, 2, 3 e 4 del D.L. n. 66/2014, aveva dichiarato lo stesso in parte infondato e in parte inammissibile nei termini che saranno illustrati più innanzi; ritenuto, alla luce di quanto sopra, che l’Amministrazione fosse tenuta ad avviare la procedura di riconduzione del tetto retributivo relativo all’anno 2014, mediante recupero delle somme asseritamente eccedenti il tetto, corrisposte al ricorrente – invitava l’avv. Del Gaizo a provvedere alla restituzione della somma pari ad € 133.776,58 per l’anno 2014, riversandola a mezzo di bonifico bancario alla stessa Regione. Precisava, altresì, che “saranno avviate le procedure di riconduzione del tetto retributivo relativo all’annualità 2015, non appena ultimate le procedure di rendicontazione”.
Instava quindi per l’annullamento degli atti impugnati con vittoria di spese processuali.
Si costituiva l’Amministrazione chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
All’udienza dell’11.05.2016, il ricorso è stato assunto in decisione.
DIRITTO
La parte ricorrente impugnava i provvedimenti in epigrafe per i seguenti motivi: 1) violazione dell’art. 7 l. n. 241/90, attesa l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento; 2) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, commi da 471 a 475 della Legge n. 147/2013. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13 del D.L. n. 66/2014, come convertito dalla Legge n. 89/2014. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 della Legge Regionale della Campania n. 38/2010. Carenza di potere ovvero incompetenza della Direzione generale per le risorse umane della Regione Campania; l’art. 23-ter, comma 1, del D.L. 6.12.2011, n. 201, in sede di conversione del D.L. con legge 22.12.2011, n. 214 ha disposto che con DPCM, previo parere delle competenti commissioni parlamentari, fosse definito: “il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all’articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione.”; tale norma ha stabilito, altresì, che, ai fini dell’applicazione della disciplina in questione, “devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell’anno”; il comma 4 dell’art. 23 bis precisa poi che “le risorse rivenienti dall’applicazione del presente articolo sono annualmente riversate al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato”. Orbene, la norma in questione (e con essa il DPCM 23.3.2012 — all. 8, che ne riproduce in modo sostanziale le disposizioni) ha inteso fissare un tetto agli emolumenti retributivi o assimilati, con esclusivo riferimento alle somme corrisposte dalle pubbliche amministrazioni statali di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165 del 2001. E soltanto con riferimento a tali emolumenti ha previsto il computo “in modo cumulativo” delle somme predette ai fini della verifica del rispetto del tetto massimo. Ciò risulta in modo evidente dalla lettera della norma; è altresì palese che gli enti locali e le regioni (enti territoriali) non rientrino nell’ambito delle suddette amministrazioni, non potendosi, gli stessi, qualificare come amministrazioni “statali”, in quanto enti distinti dallo Stato, ai sensi dell’art. 114 della Costituzione. Lo stesso art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001, nell’elencare le amministrazioni pubbliche, senza attributi, distingue chiaramente tra “amministrazioni dello Stato” (anche ad ordinamento autonomo) ed enti territoriali e locali. Che la norma in questione non fosse immediatamente applicabile alle regioni e, dunque, a emolumenti e retribuzioni dalle stesse corrisposti a qualsivoglia titolo, peraltro, è ulteriormente dimostrato dal fatto che, con successiva norma (art. 2, comma 1, del d.l. 10.10.2012, n. 174, nel testo modificato, in sede di conversione, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213), il legislatore statale ha previsto espressamente la necessità che le stesse regioni si adeguassero, entro il termine ivi stabilito (23 dicembre 2012), “con le modalità previste dal proprio ordinamento”, ad una serie di disposizioni statali non direttamente applicabili agli enti territoriali, tra le quali figura appunto l’art. 23-ter del d.l. 201/2011 (indicato dalla lettera i della norma predetta). In particolare, l’art. 23-ter non potrebbe essere interpretato in modo da ritenere che il solo fatto di essere titolari di uno o più rapporti di lavoro con le suddette amministrazioni statali (anche ai sensi dell’art. 3 del dlgs 165/2001) determini (peraltro per effetto del cumulo) l’applicazione del tetto anche ad emolumenti o retribuzioni corrisposti in virtù di rapporti con amministrazioni diverse da quelle considerate dalla norma, e, in particolare, dalle regioni, anche in virtù di altri, basilari principi ermeneutici e della necessità di interpretare la norma in modo costituzionalmente orientato. Ciò perché, in primo luogo, la norma in esame reca disposizioni limitative di diritti, che dunque non possono essere interpretate in modo estensivo, come avverrebbe se si facessero rientrare nel cumulo, ai fini del raggiungimento del tetto, anche le somme corrisposte nell’ambito di rapporti con regioni, enti locali e comunque amministrazioni diverse da quelle espressamente contemplate dalla stessa norma. In secondo luogo, se fosse così diversamente interpretata, la norma determinerebbe una palese, ingiustificata disparità di trattamento tra soggetti che percepiscono trattamenti economici a carico delle finanze pubbliche, i quali, a parità di retribuzioni complessivamente percepite, soggiacerebbero o meno alla limitazione del tetto a seconda che tali trattamenti siano, anche minimamente, comprensivi o meno di emolumenti riconosciuti nell’ambito di rapporti con le amministrazioni statali di cui al citato art. 1, comma 2; ovvero nei confronti dei soggetti che, a fronte dell’esercizio, presso enti e amministrazioni non contemplati dall’art. 23-ter, di funzioni identiche a quelle svolte dai dipendenti di tali amministrazioni, sarebbero soggetti a differenti limiti retributivi, in ragione del solo fatto di essere dipendenti di amministrazioni statali (anche in regime di diritto pubblico). Inoltre la suddetta diversa interpretazione, ove applicata alle regioni e agli emolumenti da queste corrisposti ai dipendenti delle amministrazioni statali (anche in regime di diritto pubblico), con i quali intrattengono rapporti di lavoro o di collaborazione (cioè facendo rientrare anche tali emolumenti nel cumulo), sarebbe altresì lesiva dell’autonomia organizzativa e di bilancio di quegli enti, laddove impone di riversare le risorse rivenienti dalla sua applicazione al Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato. La Regione Campania si è adeguata alle disposizioni di principio contenute nell’art. 23-ter, con l’art. 10 della legge regionale 24.12.2012, n. 38; la norma regionale, nell’introdurre un limite retributivo parametrato al trattamento economico del primo presidente della Corte di Cassazione, lo ha riferito ai soli emolumenti o retribuzioni a carico delle finanze pubbliche regionali percepiti nell’ambito dei soli rapporti di lavoro dipendente o autonomo con la Regione e gli enti sub regionali. Con la Legge n. 147 del 27 dicembre 2013 il legislatore statale è nuovamente intervenuto sulla disciplina in esame, con le disposizioni contenute nei commi da 471 a 475 dell’articolo 1, emanato nelle more del perfezionamento della delibera della Giunta regionale da adottarsi in applicazione dell’art. 13 della legge regionale 38/2012. In particolare, i commi 471 e 472 hanno esteso il limite retributivo previsto dall’art. 23-ter a retribuzioni ed emolumenti corrisposti in ragione di rapporti di lavoro subordinato e autonomo con autorità amministrative indipendenti e con la generalità delle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2 del D.Lgs. 165/2001, nonché agli emolumenti dei componenti dei rispettivi organi di amministrazione, direzione e controllo; il comma 473 ha stabilito il principio del computo cumulativo delle somme comunque erogate all’interessato a carico di uno o più organismi o amministrazioni anche ai fini dell’applicazione della disciplina contenuta nei commi 471 e 472. Il comma 474 contiene disposizioni in materia di acquisizione in bilancio, rispettivamente dello Stato, e delle altre amministrazioni pubbliche, delle somme rivenienti dalle misure di cui ai precedenti commi. Il comma 475, peraltro, ha disposto che le regioni adeguassero entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge 147 “nell’ambito della propria autonomia statutaria e legislativa, i rispettivi ordinamenti alle disposizioni di cui ai commi da 471 a 474”. Dunque, compiendo una precisa scelta, il legislatore nazionale ha chiaramente escluso che le norme predette operassero direttamente e immediatamente negli ordinamenti regionali, con riguardo agli emolumenti corrisposti nell’ambito dei rapporti di lavoro instaurati con gli enti territoriali, stabilendo che questi ultimi dovessero provvedere ad adeguarsi a dette disposizioni, nelle forme consentite dalla propria autonomia, fissando all’uopo un congruo termine. A tale adeguamento, peraltro, la Regione Campania non ha proceduto entro il suddetto termine, avendo impugnato dinanzi alla Corte Costituzionale l’art. 13 del D.L. n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 89/2014, entrato in vigore in prossimità della scadenza del predetto termine, il quale aveva ulteriormente ridotto l’ammontare del limite retributivo e aveva apportato sostanziali modifiche dei commi da 471 a 473 della Legge n. 147/2013, ma aveva lasciato intatto il termine di cui al comma 475 anche con riguardo al recepimento nell’ordinamento regionale di queste ultime. Invero nel ricorso dinanzi alla Corte la Regione aveva, tra l’altro, lamentato la sopravvenuta incongruità del suddetto termine, lesiva della propria autonomia legislativa, con particolare riguardo alla necessità di adeguare le disposizioni sul tetto e sul cumulo anche ai compensi corrisposti dalle società partecipate. Con riferimento a quest’ultimo profilo, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 153 del 14.7.2015, nel dichiarare il ricorso della Regione in parte infondato, in parte inammissibile, ha precisato che, dando un’interpretazione della disposizione conforme alla Costituzione, sarebbe stato “ben possibile interpretare la norma impugnata” (i.e.: l’art. 13 del d.l. 66/2014) “nel senso che l’adeguamento dell’ordinamento regionale debba avvenire entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione n. 89 del 2014 (e non dell’entrata in vigore della legge n. 147 del 2013)”; adeguamento che, evidentemente, reca con sé anche quello alle norme dei commi da 471 a 474 della legge 147, in quanto relativo a disposizioni e principi riferiti ad un tetto, il cui ammontare definitivo è stato fissato proprio dall’art. 13 e in quanto modificate da quest’ultima norma anche con riguardo all’ambito oggettivo di applicazione. Risulta dunque palese l’illegittimità degli atti impugnati: la pretesa di “ricondurre”, nei confronti del ricorrente, il tetto retributivo relativo all’anno 2014, recuperando le somme “eccedenti” corrispostegli, rispetto ad un limite ottenuto calcolando in modo cumulativo gli emolumenti percepiti dallo Stato e dalla Regione, in assenza della norma regionale di adeguamento, comporta, da un lato, l’applicazione diretta nell’ordinamento regionale delle disposizioni contenute nei commi da 471 a 474, come integrati dall’art. 13, del d.l. 66/2014, estendendone la portata, in contrasto con quanto stabilito dal comma 475; dall’altro, si risolve in una violazione e sostanziale disapplicazione dell’art. 10 della L.R. n. 38/2012, esorbitando dai limiti di efficacia della stessa, che, nel testo tuttora in vigore, come si è visto, disciplina il tetto relativo a emolumenti e retribuzioni percepiti esclusivamente a carico delle finanze regionali, in ragione dei soli rapporti di lavoro con la Regione e con i suoi enti strumentali, senza prevedere, a tale riguardo, alcun cumulo tra quei corrispettivi ed emolumenti o retribuzioni percepiti in virtù di rapporti di lavoro con altre pubbliche amministrazioni; 3) incompetenza della Direzione generale per le risorse umane, nell’applicare l’indebita riduzione ex post degli emolumenti percepiti dal ricorrente in relazione all’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Giunta regionale è altresì illegittima per violazione delle disposizioni e del principio suddetto, intervenendo in materia riservata dagli stessi all’organo politico: infatti, è di competenza del Presidente della Giunta regionale anche la determinazione del trattamento economico dei responsabili degli uffici di diretta collaborazione e del personale, dirigente e non, chiamato a far parte degli stessi; 4) eccesso di potere per carenza di motivazione; sia il ricorrente, sia l’Amministrazione regionale, con nota del 19.8.2014, avevano fatto pervenire al Segretario generale dell’Avvocatura dello Stato il parere del Capo dell’Ufficio legislativo del Presidente della Giunta regionale in data 8.8.2014, nel quale, non solo erano stati chiaramente esposti gli argomenti che dimostravano la non applicabilità delle disposizioni dell’art. 23-ter all’ambito delle finanze pubbliche regionali e la non cumulabilità degli emolumenti corrisposti a carico di queste ultime, in ragione di rapporti di lavoro con la Regione, con quelli corrisposti a carico delle finanze pubbliche statali, ma era anche stato sottolineato che l’applicazione della normativa introdotta dall’art. 1, commi 471 ss. nell’ordinamento regionale era “condizionata dall’autonomo, necessario adeguamento previsto dall’articolo 1, comma 475, della legge 147/2013”; sicché, prima di invitare la Regione a procedere all’avvio del procedimento di “riconduzione” al tetto retributivo fissato per l’anno 2014 nei riguardi del ricorrente, l’Avvocatura avrebbe, dunque, dovuto prendere in considerazione le predette argomentazioni; violazione della sentenza n. 153/2015 della Corte costituzionale, atteso che dalla predetta sentenza si fa discendere senz’altro l’applicazione del tetto, come determinato dal d.l. 66/2014; mentre dal contenuto della sentenza si evince: a) che la normativa di cui alla Legge n. 147/2013 e al D.L. n. 66/2014 non trovava immediata applicazione nell’ordinamento regionale; b) che il suddetto adeguamento sarebbe dovuto avvenire in un termine più lungo di quello stabilito dal legislatore nazionale nel comma 475 della Legge n. 147; 5) illegittimità del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 59870 del 23 marzo 2012, per violazione dell’art. 17 l. n. 400/1988; si tratta infatti, senza dubbio, di un regolamento, adottato però senza l’acquisizione del parere del Consiglio di Stato; il DPCM è poi illegittimo (se interpretato come si fa negli atti impugnati) per violazione dell’art. 117 Cost., per lesione dell’autonomia regionale; 6) secondo il pacifico orientamento, sia del giudice amministrativo, che di quello ordinario, infatti, il recupero delle somme indebitamente corrisposte dalla pubblica amministrazione in ragione di rapporti di lavoro o incarichi deve essere effettuato al netto e non al lordo delle ritenute fiscali, previdenziali e assistenziali, potendo avere a oggetto soltanto quanto effettivamente sia entrato nella sfera patrimoniale del dipendente.
In memoria depositata in data 12.12.2015, la Regione eccepiva l’inammissibilità del ricorso per tardività, essendo stato notificato oltre sessanta giorni dalla comunicazione degli atti impugnati; l’inammissibilità del ricorso per carenza d’interesse, atteso che gli atti sono imputabili all’Amministrazione Statale; il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che gli atti sono stati adottati nell’ambito di un rapporto di lavoro di diritto privato; e l’infondatezza del ricorso nel merito.
La Presidenza del Consiglio dei Ministri, in memoria depositata in data 12.12.2015, eccepiva l’incompetenza territoriale del Tar Campania Napoli, attesa la competenza del Tar Lazio Roma, atteso che la sede presso cui il ricorrente presta servizio è Roma; e l’infondatezza del ricorso nel merito.
Con motivi aggiunti depositati in data 23.01.2016, il ricorrente ribadiva la competenza del Tar Campania, l’infondatezza dell’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività e omessa impugnazione di un atto presupposto, trattandosi di pretesa relativa ad un diritto soggettivo, e ribadiva la giurisdizione del g.a. ai sensi dell’art. 133 co. 1 lett. i) c.p.a.; nonché la fondatezza del ricorso nel merito.
In memoria depositata in data 04.02.2016, la Regione Campania ribadiva le eccezioni già in precedenza opposte.
In memoria depositata in data 06.02.2016, la Presidenza del Consiglio ribadiva anch’essa le eccezioni già opposte.
In memoria depositata in data 20.04.2016, la parte ricorrente ribadiva la fondatezza del ricorso.
Preliminarmente, va respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo opposta dalla Regione. Infatti, non può condividersi l’assunto della Regione, secondo cui l’atto impugnato sarebbe un “atto assunto da datore di lavoro (Regione Campania) nell’ambito ed in esecuzione di un rapporto di lavoro di diritto privato, che rinviene, cioè, la sua fonte in un contratto di lavoro autonomo di tipo privatistico, accessivo al DPRC di nomina, ed ex lege integrato (o eterointegrato), sotto il profilo della determinazione dell’importo massimo (tetto) del relativo trattamento economico.” L’incarico in questione, infatti, non è un incarico di gestione ma un incarico di diretta collaborazione con il vertice politico, conferito in applicazione dei decreti del Presidente della Giunta regionale nn. 490 del 21.6.2002 e 37 del 4 febbraio 2013 e consistente nella preposizione al vertice di un ufficio che svolge “esclusive competenze di supporto al predetto organo e di raccordo con l’amministrazione”, in base ad un rapporto strettamente fiduciario, cioè intuitu personae.Come correttamente osservato da parte ricorrente, l’incarico di Capo di Gabinetto, attribuito al ricorrente, rientra tra gli incarichi di diretta collaborazione in regime di diritto pubblico; l’incarico in questione è stato conferito con decreto del Presidente della Giunta regionale, che non prevedeva la sottoscrizione di alcun contratto “accessivo” allo stesso decreto di nomina; contratto che, infatti, non è mai stato formato o sottoscritto (né risulta essere stato depositato dalla Regione Campania). Inoltre il trattamento economico del ricorrente, consistente in un’indennità “parametrata” a quella dei dirigenti regionali, ma non avente la stessa natura, è stato determinato con decreto del Vicecapo di Gabinetto del Presidente. Pertanto, sulla controversia in questione sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
È infondata anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per tardività. Infatti, gli atti impugnati non hanno natura provvedimentale ma devono ritenersi meramente paritetici; il rapporto giuridico è compiutamente disciplinato dalla legge: come osservato da parte ricorrente, con il ricorso in epigrafe si agisce anche per l’accertamento e per la declaratoria dell’infondatezza delle pretese economiche (riconduzione al tetto retributivo per l’anno 2014 e restituzione di parte delle somme percepite per lo svolgimento dell’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Regione Campania) avanzate nei suoi confronti dall’Amministrazione, in ragione di un rapporto obbligatorio; il ricorrente, in sostanza, fa valere un diritto soggettivo derivante da un rapporto paritetico, il cui esercizio non è soggetto ai termini di decadenza.
È infondata anche l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse: deve ritenersi del tutto irrilevante, ai fini della sussistenza di tale interesse, la circostanza che il ricorrente sia inquadrato nei ruoli dell’Avvocatura, trattandosi, come si è già rilevato, di emolumenti percepiti nell’esercizio dell’incarico di Capo di Gabinetto del Presidente della Regione.
È infondata anche l’eccezione di incompetenza territoriale di questo Tar, sul presupposto che il ricorrente presta servizio a Roma, sicché – in base al criterio cd. del foro di servizio – sarebbe competente il tar Lazio, Roma. Infatti, “L’art. 13, comma 2, d. lgs. n. 104/2010 (CPA), nell’enunciare la regola concernente il “foro speciale del pubblico impiego” o della sede di servizio, non può essere interpretato alla lettera: infatti, dal punto di vista strettamente testuale, potrebbe sembrare che tale criterio speciale si applichi ogni volta che una delle parti in causa sia un pubblico dipendente, quali che siano la materia e l’oggetto della controversia; di fatto però è sempre stato pacifico che la disposizione si riferisca specificamente (e restrittivamente) alle controversie in materia di pubblico impiego, ossia a quelle tra l’impiegato e l’amministrazione (intesa quale datore di lavoro) e abbiano per oggetto pretese (diritti o interessi) inerenti al rapporto di lavoro” (così Tar Molise, n. 525/2014). È pacifico che la controversia in questione non abbia ad oggetto pretese inerenti al rapporto di lavoro (cioè al rapporto che il ricorrente ha con l’Amministrazione di appartenenza in quanto avvocato dello Stato) ma riguarda la pretesa azionata dalla Regione Campania nei confronti del ricorrente per la riconduzione al tetto retributivo relativo all’anno 2014 degli emolumenti percepiti nella qualità di Capo di Gabinetto del Presidente della stessa Regione. Pertanto, deve ritenersi che la presente controversia sia estranea al rapporto di impiego, con conseguente inapplicabilità del cd. “foro speciale per il pubblico impiego”.
Nel merito, il ricorso non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
Come già osservato, gli atti impugnati devono ritenersi di natura non provvedimentale ma meramente paritetica; sicché sono in primo luogo infondate la prima censura (incentrata sulla mancata comunicazione di avvio del procedimento) e la quarta censura (incentrata sull’eccesso di potere per carenza di motivazione).
Per ricostruire il quadro normativo, occorre partire dall’art. 23 ter del d.l. n. 201/2011, conv. in l. n. 214/2011, in forza del quale “Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, è definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con pubbliche amministrazioni statali, di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, ivi incluso il personale in regime di diritto pubblico di cui all’articolo 3 del medesimo decreto legislativo, e successive modificazioni, stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Ai fini dell’applicazione della disciplina di cui al presente comma devono essere computate in modo cumulativo le somme comunque erogate all’interessato a carico del medesimo o di più organismi, anche nel caso di pluralità di incarichi conferiti da uno stesso organismo nel corso dell’anno”.
La Regione Campania, con l’art. 10 della legge n. 38/2012, recepiva il predetto art. 23 ter stabilendo che “Con provvedimento dell’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale o della Giunta regionale, secondo i rispettivi ordinamenti, da emanarsi entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, è definito il trattamento economico annuo onnicomprensivo di chiunque riceve a carico delle finanze pubbliche regionali emolumenti o retribuzioni nell’ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo con la Regione e gli enti strumentali regionali, comprese le agenzie e le aziende del servizio sanitario regionale stabilendo come parametro massimo di riferimento il trattamento economico del primo presidente della Corte di cassazione. Il personale delle pubbliche amministrazioni regionali o locali, che è chiamato presso la Regione o altri enti pubblici regionali, conservando il trattamento economico riconosciuto dall’amministrazione di appartenenza, all’esercizio di funzioni direttive, dirigenziali o equiparate, in posizione di aspettativa, fuori ruolo, comando o altre analoghe posizioni previste nei rispettivi ordinamenti, non può ricevere, a titolo di retribuzione o di indennità per l’incarico ricoperto, o anche soltanto per il rimborso delle spese, più del venticinque per cento dell’ammontare complessivo del trattamento economico percepito.”
Successivamente, con l’art. 13 comma 1 del d.l. n. 66/2014, conv. in l. 89/2014, veniva ridotto il cd. tetto retributivo: “A decorrere dal 1° maggio 2014 il limite massimo retributivo riferito al primo presidente della Corte di cassazione previsto dagli articoli 23-bis e 23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, e successive modificazioni e integrazioni, è fissato in euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente. A decorrere dalla predetta data i riferimenti al limite retributivo di cui ai predetti articoli 23-bis e 23-ter contenuti in disposizioni legislative e regolamentari vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, si intendono sostituiti dal predetto importo. Sono in ogni caso fatti salvi gli eventuali limiti retributivi in vigore al 30 aprile 2014 determinati per effetto di apposite disposizioni legislative, regolamentari e statutarie, qualora inferiori al limite fissato dal presente articolo”. Inoltre, il comma 3 del predetto articolo prevede che “Le regioni provvedono ad adeguare i propri ordinamenti al nuovo limite retributivo di cui al comma 1, ai sensi dell’articolo 1, comma 475, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nel termine ivi previsto”. Il termine previsto dall’art. 1 comma 475 l. n. 147/2013 era un termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge (1.01.2014), il che significa che le Regioni dovevano adeguarsi al nuovo tetto retributivo entro il luglio del 2014.
La Regione Campania ha impugnato l’art. 13 commi 1, 2, 3 e 4 d.l. 66/2014, ritenendo tali norme lesive delle proprie attribuzioni costituzionali e della propria autonomia (in realtà, come precisato dalla Corte costituzionale, le censure riguardavano il solo comma 3); e la Consulta, con sentenza n. 153/2015, ha ritenuto la questione non fondata, perché le disposizioni dirette al contenimento della spesa per il personale “attraverso l’individuazione di limiti generali ad essa, anche con la fissazione di un tetto massimo al trattamento economico annuo onnicomprensivo del personale, costituiscono legittima espressione della competenza legislativa riservata allo Stato dall’art. 117, terzo comma, Cost., di determinazione dei principi fondamentali nella materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario»”. La Consulta ha anche ribadito che “il trattamento economico dei dipendenti pubblici va ricondotto alla materia dell’«ordinamento civile», prevalendo quest’ultimo ambito di competenza su ogni tipo di potestà legislativa delle Regioni, e quindi anche sulle attribuzioni fatte valere, nella sua impugnazione, dalla Regione ricorrente in materia di organizzazione amministrativa (sentenza n. 19 del 2013), nonché in materia di coordinamento della finanza pubblica (sentenza n. 225 del 2013)”.
Così ricostruito il quadro normativo, è in primo luogo pacifico che il cd. tetto retributivo si applichi agli avvocati dello Stato (Tar Puglia, Lecce, Sez. I, n. 170/2016). È in secondo luogo pacifico che le Regioni debbano adeguarsi al nuovo limite introdotto con l’art. 13 comma 1 del d.l. n. 66/2014, atteso che tale obbligo non lede le loro attribuzioni costituzionali (C. cost. n. 153/2015).
Poiché, tuttavia, la Regione Campania non ha ancora provveduto ad adeguarsi al suddetto limite, il punto nodale è se la disciplina di cui al d.l. n. 66/2014 possa essere applicata alle Regioni anche in mancanza di una legge regionale di recepimento. A tale quesito può darsi risposta affermativa: le disposizioni contenute nella legge n. 147/2013 e nello stesso d.l. n. 66/2014 possono ritenersi immediatamente applicabili alle Regioni, senza che sia necessario il formale recepimento nei rispettivi ordinamenti, nell’ambito dell’autonomia statutaria e legislativa” di tali Enti.
In primo luogo perché, come rilevato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 153/2015, la norma statale è di principio: tale tipo di norma, nei limiti in cui pone un divieto, trova direttamente ed immediatamente applicazione. Infatti, nei punti in cui la normativa statale è sufficientemente dettagliata, specie in quanto pone divieti, essa va direttamente applicata e specificamente; anche perché la semplificazione e la riduzione di costi e fasi procedimentali non necessarie risponde a principi consolidati del diritto dell’Unione Europea.
Il recepimento dei principi fissati dalla legislazione statale con legge regionale si spiega quando vi è necessità di completare ed integrare, con disposizioni legislative di dettaglio, le norme di principio dettate dallo Stato; ma, qualora non vi sia alcuna necessità di disposizioni di dettaglio perché il precetto dettato con legge statale è di per sé sufficientemente dettagliato, non può sostenersi la necessità di una legge regionale di recepimento. O, meglio, una legge regionale di recepimento si spiegherebbe ove la Regione intendesse imporre limiti più ristretti rispetto alla disposizione statale (come accade ad es. per l’ambiente, materia in cui le Regioni possono solo garantire livelli di tutela più elevati di quelli statali), non risultando invece necessaria qualora si debba semplicemente rispettare il tetto retributivo imposto con legge statale.
Si potrebbe obiettare che la necessità di una legge regionale di recepimento si evince dalla norma di cui al comma 3 dell’art. 13 (Le regioni provvedono ad adeguare i propri ordinamenti al nuovo limite retributivo di cui al comma 1, ai sensi dell’articolo 1, comma 475, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nel termine ivi previsto): e cioè dal fatto che la stessa legge statale ha fissato un termine entro il quale le Regioni devono adeguarsi. In realtà, il termine entro cui le Regione devono adeguarsi al tetto retributivo si spiega perché, scaduto il predetto termine senza che le Regioni si siano adeguate, può essere applicata la sanzione indirettamente richiamata dall’art. 13 comma 3 del d.l. n. 66/2014: attraverso il rinvio operato all’art. 1, comma 475, della legge n. 147 del 2013, si richiama l’art. 2 del d.l. n. 179/2012, il cui comma 1 prevede, “per quanto rileva in questa sede, il taglio dei trasferimenti erariali nella misura dell’ottanta per cento, fatta eccezione per quelli destinati al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, delle politiche sociali e per le non autosufficienze e al trasporto pubblico locale, per il caso in cui le Regioni non adottino, nei termini in essa indicati, tutta una serie di provvedimenti, elencati dalla lettera a) alla lettera m) dello stesso comma 1. Si tratta di una vasta congerie di disposizioni accomunate dall’esigenza di contenimento della spesa pubblica (a titolo esemplificativo, si va dalla riduzione del numero delle società sottoposte a controllo pubblico, all’entità dei gettoni di presenza, alla gratuità della partecipazione a commissioni, all’acquisto, manutenzione, noleggio ed esercizio di autovetture, all’acquisto di buoni taxi, all’imposizione di limiti nell’assunzione di personale, alla soppressione o riduzione di enti, agenzie e organismi). Al novero degli adempimenti posti quale condizione per l’erogazione dei trasferimenti erariali viene aggiunto anche l’adeguamento al nuovo tetto retributivo” (C. cost. n. 153/2015).
In altre parole, il termine semestrale rileva ai fini della violazione del principio di leale collaborazione; fermo restando che le Regioni ben possono adeguarsi al principio fissato dalla legislazione statale con atti amministrativi, senza che sia necessario un atto legislativo.
Diversamente argomentando – ritenendo cioè che dopo i sei mesi la Regione continui a poter erogare trattamenti superiori a quelli previsti dal tetto massimo della normativa statale – si finirebbe per consentire a tempo indeterminato il mancato rispetto della legge statale di principio. Si finirebbe dunque per legittimare la prosecuzione del trattamento retributivo superiore oltre il limite consentito dalla legge statale, e con ciò si comprometterebbero i livelli uniformi di garanzia economica sociale previsti dalla legge statale, violando l’art. 117 comma 2 lettera s) della Costituzione.
Sussistono giusti motivi, attesa l’assoluta novità della questione, per compensare interamente tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Quarta sezione di Napoli, definitivamente pronunciando, disattesa e respinta ogni diversa istanza, domanda, deduzione ed eccezione, così provvede:
1. Respinge il ricorso n. 5798 dell’anno 2015;
2. Compensa integralmente le spese tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Anna Pappalardo, Presidente
Guglielmo Passarelli Di Napoli, Consigliere, Estensore
Luca Cestaro, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/06/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 
 

L'articolo T.A.R. Campania – Napoli – Sezione IV – Sentenza – 16/6/2016 n.3083 proviene da Giustamm.

Pres. Amodio – Est. Polidori

Solleva q. l. c. della norma del cumulo fra trattamento retributivo e di quiescenza per i Consiglieri di Stato di nomina governativa.

Giustizia amministrativa – Magistrati  –  Art. 1, comma 489, l.  147/2013 – Trattamenti economici dei Consiglieri di Stato – Contrasto  con gli art. 3, 4, 36, 38, 95, 97, 100, 101, 104 e 108 Cost. –  Q. l. c. –Retribuzione Consiglieri di Stato – Ragioni.
 
 
 

E’ irrilevante e non manifestamente infondata, in relazione agli artt. 3, 4, 36, 38, 95, 97, 100, 101, 104 e 108 Cost.,  la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 489, l. 27 dicembre 2013, n. 147 (che  limita il cumulo tra la retribuzione percepita per l’esercizio delle funzioni esercitate presso il Consiglio di Stato e il trattamento di quiescenza già maturato nelle precedenti amministrazioni di appartenenza, stante la disciplina del tetto massimo degli emolumenti a carico della finanza pubblica).  Infatti la disposizione senza determinare una violazione del diritto al lavoro e ad una retribuzione “proporzionata alla quantità e qualità” del lavoro prestato; determina una disparità di trattamento fra soggetti che svolgono la medesima attività ed una irrazionale organizzazione della Giustizia amministrativa ed un indebolimento delle garanzie di indipendenza nell’esercizio delle funzioni giurisdizionali.
 
 
 

L'articolo T.A.R. Lazio – Roma – Sezione II – Ordinanza – 6/4/2016 n.4153 proviene da Giustamm.

Presidente Criscuolo, Redattore Grossi

sull’illegittimità dell’obbligo per i dipendenti pubblici di comunicare alla propria PA altri stipendi percepiti

Pubblico impiego – Stipendi assegni ed indennità – Art. 53, co. 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 – Dipendenti pubblici – Obbligo di comunicazione dei compensi ricevuti da soggetti o enti diversi da quello di dipendenza – Q.l.c. sollevata dalla Tribunale ordinario di Ancona – Asserita violazione degli articoli 3, 24, 76 e 77 della Costituzione, e della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) nonché della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale) – Illegittimità costituzionale parziale

È costituzionalmente illegittimo l’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede che «I soggetti di cui al comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo stesso comma 9».

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

composta dai signori: Presidente: Alessandro CRISCUOLO; Giudici : Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), promosso dal Tribunale ordinario di Ancona nel procedimento vertente tra R.G. ed altre e l’Agenzia delle entrate − Direzione provinciale di Ancona, con ordinanza del 20 febbraio 2014, iscritta al n. 152 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell’anno 2014.

Visti l’atto di costituzione di R.G. ed altre, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 28 aprile 2015 il Giudice relatore Paolo Grossi;
uditi l’avvocato Giovanni Paolo Businello per R.G. ed altre e l’avvocato dello Stato Barbara Tidore per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.− Il Tribunale ordinario di Ancona, in funzione di giudice del lavoro, solleva – in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 77 della Costituzione, e in relazione alla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) nonché alla legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale) – questione di legittimità costituzionale dell’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «nella versione introdotta» dall’art. 26 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), nella parte in cui dispone che «I soggetti di cui al comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo stesso comma 9».
Premette il Tribunale di essere chiamato a decidere sull’opposizione proposta da alcuni soggetti privati avverso una serie di ordinanze-ingiunzione emesse dall’Agenzia delle entrate per sanzioni amministrative pecuniarie irrogate, a norma dell’art. 6 del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, per avere conferito a due dipendenti della Marina militare incarico di attività professionale senza la preventiva autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza, negli anni 2008 e 2009, e per non aver comunicato alla stessa amministrazione i compensi erogati nei medesimi anni.
Risulta pacifico – sottolinea il giudice a quo – che i ricorrenti non abbiano adempiuto agli obblighi di comunicazione prescritti per chi conferisca incarichi a pubblici dipendenti, a norma dell’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001; così come risulta pacifico che essa medesima fosse a conoscenza del fatto che i propri collaboratori erano dipendenti pubblici militari.
Dopo aver riprodotto il testo di diversi commi dell’art. 53 in discorso e in contrasto alla tesi degli opponenti (secondo cui «non dovrebbe ricevere sanzione, per i militari, l’omessa comunicazione all’amministrazione di appartenenza dei compensi erogati imposta dal comma 11 del citato art. 53, in quanto il comma 6, che regola l’ambito di applicazione della norma, fa riferimento ai commi da 7 a 13, escludendo, dunque, il comma 15, contenente l’apparato sanzionatorio, differentemente da quanto disposto nella versione precedente del predetto comma 6 che richiamava, al contrario, anche i commi fino al 16»), il Tribunale reputa che l’eliminazione, dal comma 6 dell’articolo impugnato, del riferimento al comma 15 si giustifichi per il fatto che la sanzione per l’omessa comunicazione «non viene irrogata ai dipendenti pubblici, ma soltanto ai soggetti che si avvalgono della loro opera»; con la conseguente piena applicabilità nei confronti di questi ultimi delle sanzioni previste – in caso di omessa comunicazione, da parte dell’ente conferente, dei compensi erogati ogni anno – dall’art. 6 del d.l. n. 79 del 1997 in relazione ai dipendenti destinatari di incarichi retribuiti. Troverebbe, quindi, applicazione, nel caso di specie, la normativa di cui al comma 15 dell’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001.
Ripercorsa la disciplina delle leggi-delega n. 59 del 1997 e n. 421 del 1992, dalla prima richiamata, il giudice rimettente osserva come l’art. 26 del d.lgs. n. 80 del 1998, nell’introdurre importanti modifiche all’art. 58 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), abbia, da un lato, sostituito «l’obbligo della mera comunicazione dell’incarico con l’obbligo di ottenere la previa autorizzazione» dell’amministrazione, prevedendo, correlativamente, che la sanzione amministrativa si applichi «all’inadempimento all’obbligo di autorizzazione»; dall’altro lato, introdotto «un’altra identica [sanzione] anche in caso di inottemperanza all’obbligo di comunicazione dei compensi erogati».
Dalla riportata normativa emergerebbe come «la legge delega non contenesse alcun riferimento alla possibilità di introduzione di sanzioni amministrative in caso di inottemperanza agli obblighi di pubblicità degli incarichi conferiti ai pubblici dipendenti», malgrado anche le sanzioni amministrative rispondano al principio di legalità e richiedano, perciò, se disposte in base a una legge di delega, l’enunciazione di precisi criteri direttivi. D’altra parte, pur ricorrendo «ad un apprezzamento in precedenza espresso dallo stesso legislatore», si ricaverebbe che l’ipotesi di un illecito amministrativo, già introdotta dal legislatore nella precipua materia, era stata limitata «espressamente alla condotta relativa alla mancata comunicazione dell’incarico, con esclusione, invece, della diversa ma conseguente condotta della mancata comunicazione di compensi».
D’altra parte, dovendo le disposizioni della delega essere interpretate secondo il criterio della ragionevolezza, questo non sarebbe stato, nella specie, rispettato: sia per la previsione di una doppia sanzione, «peraltro particolarmente afflittiva nel quantum», sia perché «le esigenze di buon andamento della p.a., di trasparenza e di compatibilità dell’incarico privato con l’impiego pubblico» sarebbero garantite già «dalla necessità di ottenere la previa autorizzazione», «ponendosi l’obbligo aggiuntivo della comunicazione dei compensi come un mero adempimento accessorio».
La doppia sanzione, d’altra parte, porrebbe «il soggetto che, per ignoranza o negligenza, non abbia chiesto la previa autorizzazione all’incarico nell’alternativa di perseguire nell’illecito, con rischio di comminazione della doppia sanzione, laddove scoperto, o di autodenunciarsi, provvedendo alla comunicazione del compenso», «con conseguente violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost.».
2.− Si sono costituiti in giudizio i soggetti ricorrenti nel giudizio principale, chiedendo una declaratoria di illegittimità costituzionale della norma denunciata.
Dopo la rievocazione dei fatti di causa e delle difese ivi dispiegate, viene dedotto il vizio di difetto di delega, sottolineando come la giurisprudenza costituzionale non abbia mancato di puntualizzare che, anche per le sanzioni amministrative, i criteri della delega «devono essere precisi e vanno rigorosamente interpretati», dovendosi, nella specie, escludere che la valutazione della necessità di una sanzione possa trarsi da un apprezzamento in precedenza espresso dal legislatore, in ragione del principio della successione delle leggi nel tempo.
Richiamato il contenuto dell’ordinanza di rimessione, si chiede l’accoglimento della questione anche in riferimento al dedotto profilo di violazione del criterio di ragionevolezza.
3.− È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto di dichiarare inammissibile e comunque di respingere la proposta questione.
Osserva l’Avvocatura generale che l’introduzione di una fattispecie di illecito è un ordinario strumento di normazione per rafforzare la tutela dei beni protetti, sicché tali fattispecie rappresenterebbero un coerente sviluppo delle indicazioni fornite dal legislatore delegante.
Quanto alla pretesa violazione del principio di ragionevolezza, il giudice rimettente avrebbe trascurato di considerare la distinta offensività delle due condotte sanzionate: mentre, infatti, l’acquisizione del preventivo consenso mirerebbe ad evitare possibili conflitti di interesse, l’obbligo della comunicazione dei compensi risponderebbe alla finalità «di aggiornamento costante della banca dati presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, utilizzata per il monitoraggio degli incarichi extraistituzionali».
Gli aspetti relativi all’esercizio del diritto di difesa, infine, sarebbero irrilevanti – la società opponente era a conoscenza della qualità di dipendenti pubblici delle persone occupate – e comunque infondati, posto che, se l’ignoranza inescusabile della norma regolativa dell’illecito non è esimente, a maggior ragione non potrebbe parlarsi di una violazione del diritto di difesa.
4.− In prossimità dell’udienza, le parti private costituite hanno depositato una “memoria illustrativa” per contrastare gli argomenti svolti dall’Avvocatura generale, ribadendo richieste e conclusioni già rassegnate nell’atto di costituzione.

1.− Il Tribunale ordinario di Ancona, in funzione di giudice del lavoro, solleva, in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 77 della Costituzione, e in relazione alla legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) nonché alla legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanità, di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), questione di legittimità costituzionale dell’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), «nella versione introdotta» dall’art. 26 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Secondo il giudice rimettente, la legge di delegazione, sulla cui base è stata adottata la disciplina di cui alla disposizione denunciata, non conteneva alcuna indicazione relativa alla possibilità di introdurre sanzioni amministrative pecuniarie per l’inosservanza dei previsti obblighi di pubblicità degli incarichi conferiti ai pubblici dipendenti e di comunicazione dei relativi compensi.
Le disposizioni della delega, d’altra parte, non sarebbero state interpretate secondo il criterio della ragionevolezza: sia per la previsione di una doppia sanzione, «peraltro particolarmente afflittiva nel quantum», sia perché «le esigenze di buon andamento della p.a., di trasparenza e di compatibilità dell’incarico privato con l’impiego pubblico» sarebbero garantite già «dalla necessità di ottenere la previa autorizzazione», «ponendosi l’obbligo aggiuntivo della comunicazione dei compensi come un mero adempimento accessorio».
Costituendosi in giudizio, i soggetti ricorrenti nel giudizio principale hanno chiesto una declaratoria di illegittimità costituzionale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto, invece, di dichiarare inammissibile e comunque di respingere la proposta questione.
2.− La questione è fondata.
2.1.− Come si è accennato in parte narrativa, il Tribunale rimettente censura la previsione di cui all’art. 53, comma 15, del d.lgs. n. 165 del 2001, nella parte in cui è stabilito che i soggetti di cui al comma 9 – vale a dire gli enti pubblici economici e i privati che conferiscono incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione della amministrazione di appartenenza, e che omettano le comunicazioni di cui al comma 11 (a norma del quale «entro quindici giorni dalla erogazione del compenso per gli incarichi di cui al comma 6, i soggetti pubblici o privati comunicano all’amministrazione di appartenenza l’ammontare dei compensi erogati ai dipendenti pubblici») – sono assoggettati alle sanzioni di cui allo stesso comma 9; il quale, a sua volta, prevede l’applicazione dell’art. 6, comma 1, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140 e successive modificazioni ed integrazioni, che stabilisce una «sanzione pecuniaria pari al doppio degli emolumenti corrisposti sotto qualsiasi forma a dipendenti pubblici».
Nella prospettazione del giudice rimettente, le censure fanno essenzialmente leva sulla circostanza che, nei confronti degli enti o dei privati che conferiscano incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione, si applicherebbe una doppia sanzione, di eguale ammontare: una prima sanzione per il conferimento dell’incarico senza autorizzazione ed una seconda sanzione per l’omessa tempestiva comunicazione dell’ammontare dei compensi, per la quale ultima si profilerebbe, fra l’altro, una sorta di obbligo di “autodenuncia” da parte del terzo datore di lavoro, non sintonica con il diritto di difesa.
Il nucleo della doglianza ruota intorno al dedotto vizio di carenza di “copertura” della disposizione impugnata rispetto alle direttive della legge di delega, la quale non conterrebbe indicazioni tali da legittimare la previsione del contestato meccanismo sanzionatorio – in sé, particolarmente afflittivo – specie se interpretate alla luce del principio di ragionevolezza, alla stregua del quale deve essere apprezzata la coerenza della normativa delegata rispetto ai corrispondenti criteri direttivi.
2.2.− Lo specifico quadro normativo di riferimento appare, peraltro, particolarmente complesso, data la significativa stratificazione delle varie disposizioni succedutesi nel tempo e l’innesto di discipline di varia fonte, definitivamente confluite in quella di cui al d.lgs. n. 165 del 2001, destinato a svolgere una funzione, in parte, meramente ricognitiva e riepilogativa: a norma, infatti, dell’art. 1, comma 8, della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1999), richiamato nel preambolo del predetto decreto legislativo, il Governo era stato delegato «ad emanare un testo unico per il riordino delle norme, diverse da quelle del codice civile e delle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa, che regolano i rapporti di lavoro dei dipendenti di cui all’articolo 2, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, secondo quanto disposto dall’articolo 7 della legge 8 marzo 1999, n. 50, apportando le modifiche necessarie per il migliore coordinamento delle diverse disposizioni».
Il medesimo preambolo fa poi riferimento all’art. 2 della legge n. 421 del 1992, con il quale il Governo aveva ottenuto (comma 1) la delega ad emanare, entro la data ivi fissata, «uno o più decreti legislativi, diretti al contenimento, alla razionalizzazione e al controllo della spesa per il settore del pubblico impiego, al miglioramento dell’efficienza e della produttività, nonché alla sua riorganizzazione», sulla base di una serie di criteri direttivi, fra i quali viene in questa sede in particolare evidenza quello sancito alla lettera p): che il Governo potesse «prevedere che qualunque tipo di incarico a dipendenti della pubblica amministrazione possa essere conferito in casi rigorosamente predeterminati» e che, tuttavia, «l’amministrazione, ente, società o persona fisica che hanno conferito al personale dipendente da una pubblica amministrazione incarichi previsti dall’articolo 24 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, entro sei mesi dall’emanazione dei decreti legislativi di cui al presente articolo, siano tenuti a comunicare alle amministrazioni di appartenenza del personale medesimo gli emolumenti corrisposti in relazione ai predetti incarichi, allo scopo di favorire la completa attuazione dell’anagrafe delle prestazioni prevista dallo stesso articolo 24».
In attuazione della richiamata delega legislativa era stato emanato il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 2 della L. 23 ottobre 1992, n. 421), il quale sotto l’art. 58 – divenuto, poi, l’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 – prevedeva (comma 6) l’obbligo di comunicazione degli incarichi conferiti da privati o enti pubblici a dipendenti delle pubbliche amministrazioni, in attuazione dell’anagrafe delle prestazioni, di cui al già richiamato art. 24 della legge n. 412 del 1991; nonché (comma 7) l’obbligo di comunicazione dei relativi compensi, senza, tuttavia, la previsione di alcun genere di sanzioni.
Veniva successivamente emanata la legge-delega n. 59 del 1997, anch’essa espressamente richiamata nel preambolo del d.lgs. n. 165 del 2001, la quale, peraltro, non conteneva alcun principio o criterio direttivo avente attinenza o interferenza specifica con il tema qui in discorso.
Subito dopo la promulgazione di quest’ultima legge di delega, veniva emanato il d.l. n. 79 del 1997, come convertito dalla legge n. 140 del 1997, il cui art. 6 introduceva nel sistema, per la prima volta, la previsione di una sanzione amministrativa nei confronti dei soggetti pubblici o privati che non avessero ottemperato all’obbligo di cui all’art. 58, comma 6, del già citato d.lgs. n. 29 del 1993: vale a dire l’obbligo di comunicazione alle amministrazioni di appartenenza degli incarichi conferiti, da privati o enti pubblici, ad appartenenti alle pubbliche amministrazioni.
Dunque, come esattamente messo in luce dal Tribunale rimettente, al momento della approvazione del decreto legislativo n. 80 del 1998, adottato in esercizio della delega di cui alla predetta legge n. 59 del 1997, il quadro normativo vigente prevedeva l’applicazione di sanzioni amministrative nei confronti di coloro che avessero omesso di comunicare alle amministrazioni di appartenenza gli incarichi conferiti a pubblici dipendenti, ma non sanzionava in alcun modo la mancata comunicazione dei compensi erogati.
L’art. 26 del predetto d.lgs. n. 80 del 1998, nell’introdurre rilevanti modificazioni all’art. 58 del d.lgs. n. 29 del 1993, sostituiva l’obbligo della mera comunicazione dell’incarico con quello della previa autorizzazione da parte della amministrazione di appartenenza e, correlativamente, stabiliva l’applicazione della sanzione amministrativa per l’inadempimento di tale obbligo (comma 9).
Ma – ed è questo il dato qui di maggior interesse – con il medesimo art. 26 il legislatore delegato ha ritenuto di introdurre, per la prima volta, una identica sanzione anche per l’ipotesi in cui i soggetti conferenti incarichi non autorizzati avessero omesso di comunicare alle amministrazioni stesse, «entro il 30 aprile di ciascun anno», l’ammontare dei «compensi erogati nell’anno precedente» (commi 11 e 15).
Tale ultima disciplina – recepita, al pari dell’altra, nel nuovo decreto delegato e oggetto della attuale denuncia – risulta, dunque, non riconducibile a princìpi o criteri direttivi enunciati nelle leggi di delega succedutesi nel tempo: ciò in contrasto con gli orientamenti della giurisprudenza di questa Corte in tema di rapporti tra disciplina delegante, di competenza del Parlamento, e disciplina delegata, affidata alle scelte – a discrezionalità “circoscritta” – del Governo.
2.3.− Può, infatti, rammentarsi come si sia, in più occasioni, puntualizzato che i vincoli derivanti dall’art. 76 Cost., per l’esercizio della funzione legislativa da parte del Governo, non inibiscano a quest’ultimo l’emanazione di norme che rappresentino un coerente sviluppo o un completamento delle scelte espresse dal legislatore delegante, dovendosi escludere che la funzione del legislatore delegato sia limitata ad una mera scansione linguistica di previsioni stabilite dal primo (tra le tante pronunce, più di recente, la sentenza n. 229 del 2014). Ove così non fosse, del resto, al legislatore delegato verrebbe riservata una funzione di rango quasi regolamentare, priva di autonomia precettiva, in aperto contrasto con il carattere, pur sempre primario, del provvedimento legislativo delegato.
La delega legislativa, in altri termini, non esclude qualsiasi discrezionalità del legislatore delegato, destinata a risultare più o meno ampia in relazione al grado di specificità dei criteri fissati dalla legge di delega: sicché la valutazione dell’eccesso, o del difetto, nell’esercizio della delega, va compiuta in rapporto proprio alla ratio della delega medesima, onde stabilire se la norma delegata sia coerente (sentenza n. 119 del 2013) o compatibile con quella delegante.
È, tuttavia, del pari evidente che, ove – come nella situazione di specie – si discuta della predisposizione, da parte del legislatore delegato, di un meccanismo di tipo sanzionatorio privo di espressa indicazione nell’ambito della delega, lo scrutinio di “conformità” tra le discipline appare particolarmente delicato. Non può, infatti, presupporsi che, in una direttiva intesa a conferire al legislatore delegato il còmpito di prevedere come obbligatoria una determinata condotta, sia necessariamente ricompresa – sempre e comunque – anche la facoltà di stabilire eventuali correlative sanzioni per l’inosservanza di quest’obbligo, posto che, in linea di principio, la sanzione non rappresenta affatto l’indispensabile corollario di una prescrizione e che quest’ultima può naturalmente svolgere, di per sé, una propria autosufficiente funzione, richiedendo e ottenendo un’esauriente ed efficace osservanza.
Né potranno risultare trascurabili, nella vicenda normativa in esame, alcuni ulteriori rilievi. La previsione della sanzione per l’omessa comunicazione dei compensi corrisposti a dipendenti delle pubbliche amministrazioni per incarichi non previamente autorizzati finisce per risultare particolarmente vessatoria, atteso che la sanzione si duplica rispetto a quella già prevista – nella stessa, grave misura – per il conferimento degli incarichi senza autorizzazione, con un effetto moltiplicativo raccordato ad un inadempimento di carattere formale.
La sanzione, in altri termini, per la violazione di un obbligo che appare del tutto “servente” rispetto a quello relativo alla comunicazione del conferimento di un incarico – previsto in funzione delle esigenze conoscitive della pubblica amministrazione, connesse, come si è più volte sottolineato, al funzionamento della anagrafe delle prestazioni, tenuto anche conto delle modifiche apportate all’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 ad opera dell’art. 1, comma 42, della legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) – viene a sovrapporsi irragionevolmente – perequando fra loro situazioni del tutto differenziate, per gravità e natura – a quella prevista per la violazione di un obbligo di carattere sostanziale.
Il che, fra l’altro, conferisce alla sanzione “accessoria” di cui qui si discute – posta a carico, per di più, di un soggetto comunque terzo rispetto al rapporto di servizio tra pubblica amministrazione e dipendente – un carattere di automatismo e di non graduabilità non poco contrastante con i princìpi di proporzionalità ed adeguatezza che devono, in linea generale, essere osservati anche nella disciplina delle sanzioni amministrative.
In quanto adottata in contrasto con gli artt. 3 e 76 Cost., la disposizione censurata deve, pertanto, essere dichiarata costituzionalmente illegittima, restando assorbiti i profili di censura relativi agli altri parametri evocati.

LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 53, comma 15, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), nella parte in cui prevede che «I soggetti di cui al comma 9 che omettono le comunicazioni di cui al comma 11 incorrono nella sanzione di cui allo stesso comma 9».

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 aprile 2015.

Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2015.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 5/6/2015 n.98 proviene da Giustamm.

Est. Galante
Lombardi Goffredo (Avv. Luca Ruggiero) c. Comune di Napoli (Avv. Giovan Battista Luca Capuano)

sulla ripetizione da parte della P.A. di somme indebitamente percepite da un dipendente a titolo di Retribuzione Individuale di Anzianità

1. Pubblico impiego – Recupero di somme non dovute – Ingiunzioni di pagamento ex R.D. 639/1910 – Utilizzabilità – Sussiste – Limiti – Certezza, liquidità ed esigibilità del credito.

2. Pubblico impiego – Recupero di somme non dovute – Ingiunzioni di pagamento ex R.D. 639/1910 – Contenuto motivazionale – In genere.

3. Pubblico impiego – Retribuzione Individuale di Anzianità – Recupero di somme non dovute dal Comune – Costituiscono indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. – Conseguenza – Prescrizione decennale.

4. Pubblico impiego –Dipendente che ha svolto funzioni dirigenziali in forza di incarichi formali – Spetta la Retribuzione Individuale di Anzianità nel computo della differenza di trattamento economico – Accesso all’incarico dirigenziale tramite nuovo contratto di lavoro – Non spetta la Retribuzione Individuale di Anzianità.

5. Pubblico impiego – Recupero di somme non dovute – Quantum oggetto di ripetizione – Somme effettivamente percepite dal dipendente – Conseguenza – Non può ripetersi la somma al lordo delle ritenute fiscali.

6. Pubblico impiego – Somme non dovute – Percepite in buona fede dal dipendente pubblico – Costituiscono indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. – Non rileva la buona fede dell’accipiens ai fini della ripetizione di dette somme.

1. Per il recupero da parte del Comune della retribuzione individuale di anzianità indebitamente percepita dai dipendenti può farsi uso delle ingiunzioni di pagamento ex R.D. 639/1910, atteso che tale procedimento non riguarda solo le entrate strettamente di diritto pubblico ma anche quelle di diritto privato purchè il credito sia certo, liquido ed esigibile e tali ultime caratteristiche siano desumibili da fonti, fatti e parametri obiettivi e predeterminati.

2. Deve ritenersi legittima l’ordinanza ingiunzione ex R.D. 639/1910 adottata dal Comune per il recupero delle somme indebitamente percepite dai dipendenti a titolo di R.I.A., motivata alla luce della comunicazione di avvio del procedimento, di un articolato parere reso sul punto dall’Avvocatura Municipale e della circostanza che detto recupero nasce da un’indagine della Corte dei Conti.

3. L’errata corresponsione al dipendente pubblico di somme a quest’ultimo non dovute per legge costituisce indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., pertanto la relativa azione di recupero è soggetta a prescrizione decennale.

4. Con riferimento ai periodi in cui il dipendente ha svolto le mansioni superiori anche dirigenziali in forza di incarichi formali, ai fini del computo della differenza di trattamento economico con la qualifica superiore va tenuto conto della R.I.A. percepita, non potendosi opporre al riguardo una presunta novazione del rapporto di lavoro cui applicare unicamente la disciplina propria della posizione di dirigente. A conclusioni opposte deve giungersi allorchè il dipendente acceda all’incarico dirigenziale a mezzo di nuovo contratto individuale di lavoro che produce la quiescenza del vecchio rapporto di lavoro con congelamento di tutte le relative voci retributive, ivi compresa la R.I.A.

5. Nel caso in cui un’Amministrazione Pubblica provveda al recupero forzoso delle somme indebitamente erogate a un suo dipendente, tale ripetizione deve avere ad oggetto solo quanto effettivamente sia entrato nella sfera patrimoniale del dipendente, quindi non è possibile pretendere la ripetizione di somme al lordo delle ritenute fiscali (e previdenziali e assistenziali).

6. In materia di impiego pubblico privatizzato, nel caso di domanda di ripetizione dell’indebito proposta da un Amministrazione nei confronti di un proprio dipendente in relazione a somme corrisposte a titolo di retribuzione, qualora risulti accertato che l’erogazione sia avvenuta “sine titulo” la ripetibilità non può essere esclusa ex art. 2033 c.c. dalla buona fede dell’accipiens, atteso che tale norma codicistica riguarda solo la restituzione dei frutti e degli interessi.

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L'articolo Tribunale di Napoli – Sentenza – 5/2/2015 n.0 proviene da Giustamm.

Pres. Conti, est. Monaciliuni
Ada Gentile, Marco De Salvo, e Rossella De Salvo (Avv. Aniello Mele) c. Ministero dell’Economia e delle Finanze (Avvocatura Distrettuale dello Stato)

1. Pubblico impiego – Infermità da causa di servizio – Procedimento di verifica preordinato alla concessione dell’equo indennizzo – Parere del Comitato di Verifica per le cause di servizio – Forza vincolante – Conseguenza – Obbligo di motivazione della P.A. solo nel caso di mancata adesione al parere del Comitato.

2. Pubblico impiego – Diniego del riconoscimento della causa di servizio – Conforme al parere del Comitato di Verifica ma contrario al parere della Commissione Medica – Legittimità – Sussiste – Ragioni – Esclusiva competenza del Comitato di Verifica a giudicare dell’eziologia delle infermità lamentate dal dipendente.

3. Pubblico impiego – Infermità da causa di servizio – Parere del Comitato di Verifica per le Cause di Servizio – Natura.

4. Pubblico impiego – Diniego del riconoscimento della causa di servizio – Ricorso – Impugnazione dei presupposti pareri resi dal Comitato di Verifica – Richiesta di estromissione del Comitato – Infondatezza – Ragioni.

5. Pubblico impiego – Riconoscimento dell’equo indennizzo da causa di servizio – Diniego – Impugnazione e contestuale domanda di accertamento – Inammissibilità – Ragioni.

6. Pubblico impiego – Procedimento preordinato al riconoscimento della causa di servizio di una patologia – Parere del Comitato di Verifica – Contenuto meramente riepilogativo del primo parere – Conseguenza – Illegittimità – Sussiste.

1. In materia di causa di servizio il parere del Comitato di Verifica si impone all’Amministrazione che lo recepisce sicché alla stessa si richiede un obbligo più puntuale di motivazione solo nel caso in cui ritenga di non potervi aderire. (1)

2. In materia di causa di servizio il verbale della Commissione Medica Ospedaliera anche se esprime un giudizio sulla correlazione della patologia all’attività lavorativa non incide sulla valutazione discrezionale affidata al Comitato di Verifica, in quanto solamente quest’ultimo è chiamato ad accertare la correlazione dell’infermità allo svolgimento dell’attività di servizio. Di conseguenza, l’Amministrazione può senz’altro uniformarsi al parere del Comitato senza dover dare giustificazioni della preferenza accordata rispetto ad eventuali elementi contrari rilevati dalla Commissione Medica Ospedaliera. (2)

3. In materia di causa di servizio il giudizio medico-legale circa la dipendenza di infermità da cause o concause di servizio si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del G.A. salvi i poteri di questi di valutare ab externo l’irragionevolezza, l’incongruità e soprattutto l’eventuale non esaustività. (3)

4. Nel giudizio instaurato per l’annullamento del provvedimento di diniego del riconoscimento della causa di servizio di una malattia, deve ritenersi infondata la richiesta di estromissione dal giudizio del Comitato di Verifica, laddove i pareri resi da quest’ultimo non possono ritenersi non immediatamente lesivi e siano stati correttamente impugnati unitamente al provvedimento reiettivo adottato dall’Amministrazione.

5. Deve ritenersi inammissibile la domanda formulata al G.A. volta all’accertamento dell’indennizzo relativo alla dipendenza di una patologia da causa di servizio, in quanto in tale materia il giudizio del G.A. è di tipo impugnatorio e l’indennizzo ha natura indennitaria e come tale è lasciato alla discrezionalità della P.A. (4)

6. Nell’ambito del procedimento preordinato alla verifica della dipendenza da causa di servizio di una patologia, qualora l’Amministrazione ravvisi la necessità di richiedere al Comitato di Verifica un secondo parere sulla medesima vicenda, il secondo giudizio espresso dal Comitato deve contenere un minimo di esplicitazione e non può essere meramente confermativo del parere precedentemente reso, pena l’illegittimità di detto parere e della determinazione finale della P.A. che lo ha recepito. (Nella specie il TAR ha annullato il provvedimento finale e il secondo parere del Comitato di Verifica e ha ordinato alla P.A. di rinnovare il procedimento entro 60 giorni il procedimento.)

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(1) Cfr. Tar Campania, Sez. VI 6/2/2014 n. 838, idem 29/11/2012 n. 4875; TAR Campania Sez. VII, 22/2/2012 n. 883, idem 9/2/2012 n. 683; Cons. Stato, Sez. III, 22/10/2010, n. 2961; Tar Campania, Sez. V 16/8/2010, n. 5712; Tar Campania, Sez. VI, 29/1/2010, n. 378; Tar Campania Sez. VI, 21/4/2010, n. 2072, Tar Campania, Sez. V, 12/1/2010 n. 76; Tar Campania, Sez. V, 15/12/2009 n. 8768; Tar Lazio, Roma, Sez. I, 13/1/2010, n. 192.
(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 31/3/2009, n. 1889; Tar Campania, Napoli, Sez. VI 29/11/2012 n. 4875 Tar Campania Sez. VI, 11/3/2009, n. 1403; Tar Campania Sez. VII, 22 febbraio 2012, n. 883 cit., Tar Lazio, Roma, Sez. I, 9/9/2010 n. 32201.
(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 1/12/2009, n. 7516, idem 31/3/2009, n. 1889; idem 6/5/2002, n. 2483; Cons. Stato, Sez. IV, 16/3/2004, n. 1341; idem 18/2/2003 n. 877; idem 10/7/2001, n. 3822; Tar Campania, Sez. VI 6/2/2014 n. 838; idem 24/1/2014, n. 513; idem 26/9/2012, n. 3944; idem 3/2/2011, n. 653; idem 21/4/2010, n. 2072; TAR Salerno, Sez. I, 3/9/2010 n. 10718; Tar Trieste Friuli Venezia Giulia sez. I, 3/9/2012, n. 339; Tar Puglia, Lecce, Sez. II 11/11/2010, n. 2645; Tar Lazio, Roma, sez. II, 6/10/2009, n. 9767.
(4) Tar Campania, Napoli, Sez. VI, 30/4/2013 n. 2246 e 29/11/2012 n. 4875.

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5034 del 2011, proposto da:
Ada Gentile, Marco De Salvo e Rossella De Salvo, nella qualità di eredi del de cuius -OMISSIS-, rappresentati e difesi, per mandato a margine dell’atto introduttivo del giudizio, dall’avv. Aniello Mele, con domicilio eletto in Napoli, corso Umberto 1°, n. 75;

Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege presso il suo Ufficio distrettuale di Napoli, via Diaz, n. 11;

– della determina dirigenziale n. 849 del 1° aprile 2011, notificato l’8 giugno 2011, con la quale l’amministrazione ha recepito acriticamente il parere del Comitato di verifica per le cause di servizio reso nell’adunanza n. 596 del 30 novembre 2010;
– del verbale del Comitato di verifica per le cause di servizio reso nell’adunanza n. 554 del giorno 1 ottobre 2008 cui tramite è stato, da esso Comitato, espresso parere negativo circa la dipendenza delle patologie contratte dal dipendente da fatti di se
– del verbale del Comitato di verifica per le cause di servizio reso nell’adunanza n. 596 del 30 novembre 2010, innanzi già richiamato, cui tramite il Comitato ha confermato il precedente parere negativo, pure sopra richiamato, circa la dipendenza delle p
nonché, per la declaratoria del diritto del sig. De Salvo al riconoscimento della dipendenza delle infermità contratte da causa di servizio e per la conseguente condanna del Ministero dell’Economia e delle Finanze al pagamento in favore dei ricorrenti, nella dispiegata qualità, delle somme a titolo di equo indennizzo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato per l’intimata amministrazione;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2014 il dott. Arcangelo Monaciliuni e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

1- A mezzo del ricorso in esame, notificato il 12 settembre 2011 (ritualmente presso l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli) e depositato il successivo giorno 27 dello stesso mese, gli eredi, in epigrafe descritti, del brigadiere capo in congedo della Guardia di Finanza -OMISSIS-, deceduto il 12 agosto 2011:
– si dolgono degli atti, sempre in epigrafe partitamente indicati, che hanno negato la dipendenza da causa di servizio di diverse patologie contratte dal De Salvo pur a seguito di riesame, richiesto dall’amministrazione attiva che, tuttavia, si è poi unif
– ne invocano l’annullamento (per le ragioni che saranno appresso indicate);
– propongono anche azione di accertamento della sussistenza della dipendenza da causa di servizio delle patologie che hanno afflitto il De Salvo e che, nella loro prospettazione, hanno “portato alla sua prematura scomparsa”, nonchè di condanna dell
2- L’intimato Ministero dell’Economia e delle Finanze si è costituito in giudizio per resistere alla pretesa attorea in data 2 dicembre 2011 tramite l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Napoli.
2a- In tale sede ha depositato documentazione e relazione difensiva predisposta dalla stessa amministrazione “al cui contenuto” si è integralmente riportata.
Detta relazione, prima ancora di contestare il merito, chiede all’Avvocatura dello Stato, cui la relazione è indirizzata, di “attivarsi in via principale ai fini dell’estromissione dal giudizio del Comitato di Verifica per difetto di legittimazione passiva”, alla luce della natura di atti endoprocedimentali dei pareri dallo stesso espressi, sforniti del requisito della lesività immediata.
3- Parte ricorrente in data 8 gennaio 2014 ha depositato la cartella clinica completa n. 10180 dell’anno 2011 relativa alla degenza del De Salvo presso il presidio ospedaliero di Casarano e, il successivo giorno 17 dello stesso mese, memoria conclusionale contenente anche replica all’eccezione processuale come innanzi formulata.
4- La causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione alla pubblica udienza del giorno 7 maggio 2014, ad essa pervenuta a seguito di rinvio disposto nella precedente pubblica udienza del 19 febbraio 2014 nel cui ruolo era iscritta, stante l’adesione del procuratore attoreo all’astensione forense indetta dall’O.U.A. per i giorni 18, 19 e 20 febbraio 2014, di cui all’apposita dichiarazione da egli fattane a verbale.
5- Tanto premesso, in primo luogo deve sgombrarsi il campo dalla richiesta di estromissione dal giudizio del Comitato di verifica.
La stessa (richiesta/eccezione) non può essere accolta e di tanto il Collegio preferisce dare atto, prescindendo dall’approfondirne la ritualità in assenza di una sua formale ed espressa proposizione da parte della difesa erariale, ovvero stante il solo generico rinvio alla relazione dell’amministrazione che la stessa contiene.
Ed invero, il ricorso non è stato notificato al Comitato, ma soltanto al “Ministero dell’Economia e delle Finanze”, che, ancorchè inglobi nel suo seno anche detto organo, costituisce l’amministrazione di appartenenza del De Salvo che, in tale veste, ha adottato la conclusiva determinazione reiettiva: il che è sufficiente per negare ingresso all’eccezione, fermo, quanto ai pareri espressi dal Comitato, che non rileva la loro non immediata lesività, posto che, nella fattispecie data, gli stessi sono stati impugnati in una al provvedimento finale dell’amministrazione attiva: correttamente (cfr., sul punto, da ultimo, Cons., Stato, sezione sesta, 10 giugno 2013, n. 6750; C.G.A. 30 maggio 2012, n. 472).
6- Procedendo (dovendo quindi procedersi) è in primo luogo opportuno riepilogare i dati di fatti relativi alla vicenda per come descritti in ricorso e non contrastati dalla resistente amministrazione.
Il sig. De Salvo Stefano, nato il 16 gennaio del 1954, è stato arruolato nel Corpo della Guardia di Finanza in data 15 ottobre 1973 ed ha prestato servizio dapprima presso la 4^ Compagnia di Napoli e, a decorrere dal 27 novembre 1993, presso il 2° nucleo operativo del Comando 1 Gruppo della Guardia di Finanza di Napoli.
In data 12 agosto 2011 è deceduto.
Per quanto qui riguarda, fra le due date (assunzione e decesso), è accaduto che:
– il 15 maggio 2006, mentre espletava il turno di servizio, il De Salvo accusava un malore, veniva accompagnato presso l’infermeria del Comando generale della Guardia di Finanza che gli riscontrava una crisi ipertensiva e ne disponeva il trasferimento pre
– il 4 luglio 2006 veniva sottoposto a visita medica presso il Reparto tecnico logistico amministrativo della Campania della Guardia di Finanza, ove gli veniva riscontrata l’infermità “embolia polmonare in paziente con trombosi della poplitea di destra
– il successivo giorno 20 del mese di luglio 2006 il De Salvo presentava istanza di accertamento della dipendenza da causa di servizio delle patologie riscontrategli;
– il 7 novembre sempre del 2006 veniva ricoverato presso l’Ospedale Monaldi di Napoli dove gli veniva riscontrata l’infermità “-OMISSIS-ipocinetica”;
– il 4 luglio del 2007 il Dipartimento militare di Medicina di Caserta – CMO gli diagnosticava: “1) -OMISSIS-– -OMISSIS-; 2)-OMISSIS- dx; 3) -OMISSIS-; 4) -OMISSIS-; 5)-OMISSIS-”;
– il 1° ottobre 2008 il Comitato di verifica per le cause di servizio gli riconosceva le infermità di cui ai punti 3, 4, e 5 di cui innanzi, e non quelle di cui ai punti 1 e 2: per le ragioni di cui si dirà in prosieguo;
– a seguito di richiesta di riesame da parte dell’amministrazione attiva, il medesimo Comitato in data 30 novembre 2010 confermava il precedente parere negativo: anche qui per le ragioni che saranno di seguito indicate;
– in data 1° aprile 2011 l’amministrazione attiva ha recepito le conclusioni del Comitato di verifica ed ha negato il richiesto riconoscimento di dipendenza da causa di servizio per le infermità di cui ai cennati punti 1 e 2 dell’istanza di parte, ovvero
– come già innanzi ricordato, il De Salvo è deceduto in data 12 agosto 2011 presso l’Ospedale di Casarano presso il quale trovavasi ricoverato.
7- Dopo aver così ricostruito la vicenda, i ricorrenti hanno affidato l’impugnativa a due motivi di ricorso, volti a denunciare:
– il primo, violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 461 del 29.10.2001 e del d.P.R. n. 1092 del 29 dicembre 1973, difetto di istruttoria, violazione del giusto procedimento ed eccesso di potere, nell’assunto che, come concluso dall’apposita consulen
– il secondo, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della l. 241 del 1990, ovvero difetto di istruttoria e di motivazione, inesistenza dei presupposti ed eccesso di potere, stante l’assoluto difetto di motivazione ed istruttoria degli atti impugnati
8- Orbene, secondo il consolidato e dal Collegio condiviso orientamento della Sezione, i principi cui attingere per verificare la sufficienza delle giustificazioni delle determinazioni in subjecta materia sono così sintetizzabili:
– il parere del Comitato di verifica per le cause di servizio si impone all’Amministrazione (Tar Campania, questa sesta sezione, nn. 838 del 6 febbraio 2014, 4875 del 29 novembre 2012, sezione settima, 22 febbraio 2012, n. 883 e 9 febbraio 2012, n. 683) s
– nessuna incidenza sul contenuto della valutazione di discrezionalità tecnica attribuita al Comitato di Verifica per le cause di servizio può dispiegare il verbale della Commissione Medica Ospedaliera, anche qualora, nell’esplicitazione eziopatogenetica
– il giudizio medico legale circa la dipendenza di infermità da cause o concause di servizio si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico-discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del gi
– ne deriva che anche gli strumenti della verificazione e della consulenza tecnica, oggi compiutamente regolati dal codice del processo amministrativo (cfr., in particolare, gli artt. 63, 66 e 67 c.p.a.), possono essere utilizzati solo entro questi strett
9- Tali principi sono richiamati nella relazione redatta dalla resistente amministrazione e sono posti a fondamento della richiesta di rigetto del gravame: in una all’affermazione che il Comitato di verifica “aveva proceduto ad una scrupolosa disamina di tutta la documentazione, amministrativa e sanitaria, avuta trasmessa”, ovvero che vi era stata “un’indagine concreta, integrale ed esauriente, avendo il Comitato rinnovato il procedimento di sua competenza, procedendo ad una nuova e scrupolosa disamina di tutto il fascicolo amministrativo e sanitario ritrasmesso dall’amministrazione di appartenenza”.
Affermazioni, tuttavia, non accompagnate da elementi atti a dar conto della loro effettività, in quanto reiterative di quelle, formulate in via apodittica in seno al secondo parere espresso, che, testualmente, “conferma il precedente parere negativo, in quanto nelle osservazioni presentate dall’interessato non si rilevano elementi di valutazione tali da far modificare il precedente giudizio espresso. Quanto sopra dopo aver esaminato e valutato, senza tralasciarne alcuno, tutti gli elementi connessi con lo svolgimento del servizio da parte del dipendente e tutti i precedenti di servizio risultanti dagli atti” (locuzione, quest’ultima, identica a quella contenuta nel precedente parere e identica, come notorio, a quelle utilizzate dal Comitato a chiusura dei pareri espressi).
10- Orbene, pur in presenza dell’ampio margine di discrezionalità di cui ai sopra riportati principi giurisprudenziali, l’innanzi riportata apodittica affermazione e la sua acritica ricezione in seno alla determinazione conclusiva dell’amministrazione non possono essere ritenute adeguate alla bisogna: di certo non in una situazione peculiare quale quella qui data, che aveva anche visto la stessa amministrazione procedente ritenuto sussistere la necessità di risottoporre la vicenda al vaglio del Comitato di verifica, ovvero “di chiedere il riesame del parere” (cfr. premesse del secondo parere del Comitato).
Il (secondo) giudizio espresso dal Comitato si appalesa invero affetto da “carenza di esaustività”, posto che le cognizioni della scienza medica e specialistica, che fungono (recte: devono fungere) da supporto all’esercizio della discrezionalità tecnica che fa capo al Comitato di verifica, necessitano pur sempre di un minimo di esplicitazione: in seno al provvedimento, ovvero ricavabile dagli atti del procedimento, e comunque, per quanto qui più immediatamente riguarda, abbisognano di esplicitazioni più puntuali ove si sia in sede di riesame ed a fronte di osservazioni prodotte dalla parte privata abbisognevoli di vaglio puntuale.
Siffatto vaglio non può dirsi essere avvenuto, avuto conto che di esso non vi è traccia percepibile né in seno ai cennati contenuti della “conferma”, né in seno alla documentazione in atti, ivi compresa la relazione difensiva redatta dalla stessa amministrazione.
Tanto, ben si intende, a fronte delle articolate osservazioni formulate in ordine “alla correlazione etio-patologica tra l’ipertensione e la cardiopatia dilatativa” in un soggetto che prima di entrare in servizio “non presentava alcuna patologia cardiaca congenita” ed all’incidenza tra la broncopatia cronica ostruttiva riscontratagli e “già riconosciuta come dipendente da causa di servizio” e quindi tra la presenza ad essa correlata “di una degenerazione del parenchima polmonare che lo ha reso più aggredibile, con lo sviluppo della più grave patologia diagnosticata al paziente quale la trombo-OMISSIS-”.
11- Ne consegue che il secondo parere e la determinazione finale che, nelle descritte condizioni, lo ha recepito risultano affette dal denunciato vizio di difetto di motivazione adeguata alla situazione data.
12- Quanto innanzi, senza necessità di indugiare oltre, ovvero senza che si renda necessario vagliare l’esaustività del primo parere, impone di accogliere la domanda impugnatoria nella (sola) parte in cui denuncia l’illegittimità del secondo parere reso dal Comitato di Verifica (n. 596 del 2010) e della determinazione conclusiva dell’amministrazione attiva (n. 849 del 1.4.2011).
13- Quanto alla domanda di accertamento e di condanna, le stesse vanno dichiarate inammissibili.
Ed invero, costituisce approdo giurisprudenziale dal Collegio condiviso quello secondo cui il giudizio amministrativo nella materia di indennizzi è un giudizio di carattere impugnatorio anche se affidato alla giurisdizione esclusiva in materia di pubblico impiego cd. non privatizzato e l’equo indennizzo non ha natura retributiva, bensì indennitaria, come tale affidato all’esercizio di poteri discrezionali della P.A. nella preliminare fase del riconoscimento del beneficio economico, di guisa che “soltanto una volta che il beneficio sia stato riconosciuto la posizione del beneficiario acquista la valenza di diritto soggettivo alla corretta determinazione delle somme dovute con la conseguenza che coerentemente con una simile ricostruzione non può ritenersi ammissibile un’azione di tipo accertativo” (cfr., da ultimo, Tar Campania, Napoli, questa sesta sezione, n. 2246 del 30 aprile 2013 e n. 4875 del 29 novembre 2012 e cfr. la restante giurisprudenza anche del giudice di appello ivi riportata).
13a- Né i contenuti della memoria conclusionale prodotta sul punto dalla difesa attorea si appalesano utili per far discostare il Collegio dal ricordato, risalente e pacifico, orientamento giurisprudenziale, ribadito ancor più di recente dal giudice di appello che ha escluso di potersi addivenire a diversa conclusione in ragione della introduzione nel processo amministrativo dell’istituto della consulenza tecnica di ufficio (Cons. Stato, sezione quarta, 8 gennaio 2013, n. 31).
Ciò in quanto alla consulenza, o alla verificazione, come anche ammesso nei sopra riportati precedenti della Sezione, si sarebbe potuti ricorrere, ove avesse avuto a ritenersi necessario in seno all’indagine a farsi per definire la parte impugnatoria (id est: per verificare la fondatezza dei denunciati vizi di legittimità: qui già ritenuti sussistere senza necessità di ausilii istruttori), ma non invece per definire quella -per quanto innanzi inammissibile- di accertamento.
14- In definitiva, traendo le fila all’esito di quanto fin qui argomentato e concluso, va accolta, nella descritta parte qua, la domanda impugnatoria e va rigettata quella di accertamento e di condanna.
14a- Per l’effetto, vanno annullati il secondo parere reso dal Comitato di Verifica (n. 596 del 2010) e la determinazione conclusiva dell’amministrazione attiva (n. 849 del 1.4.2011).
14b- Facendo applicazione dell’art. 34, comma 1, lettera e), c.p.a. appare, altresì, opportuno disporre, quale misura attuativa della pronuncia, che il procedimento riparta, entro il termine di giorni sessanta dalla data di comunicazione in via amministrativa o di previa notifica a cura di parte della stessa, a partire dal segmento successivo alla richiesta di riesame effettuata dall’amministrazione procedente.
14c- Le spese di giudizio vanno compensate avuto conto delle composite conclusioni raggiunte e della loro natura.

P.Q.M.