Ringrazio l’Avv. Paolo Bastianini, dello Studio legale Antichi – Bastianini – Leporatti di Grosseto, per avermi inviato questa mattina per fax la sotto riportata ordinanza del Tribunale di Grosseto (23 febbraio 1999 n. 731).

L’ordinanza è particolarmente significativa non solo perchè rappresenta una delle prime pronunce emesse dopo il trasferimento all’A.G.O. delle controversie in materia di pubblico impiego disposto con il D.L.vo n. 80/1998, ma anche perchè, come vedremo, finisce per applicare dei principi ben diversi da quelli solitamente impiegati dal Giudice amministrativo. Non a caso nelle premesse dell’ordinanza si afferma che “il rapporto di pubblico impiego, salvo alcune eccezioni in materia di assunzione e di mutamento di mansioni, è (ormai: n.d.r.) disciplinato dalle disposizioni delle sezioni II, III, capo I, titolo II, del libro V del codice civile (artt. 2094 – 2129) e dalle leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell’impresa”.

La vicenda prende le mosse da una istanza di dimissioni volontarie dal servizio che era stata presentata da una insegnante sulla base del presupposto – indicato nella domanda – di aver conseguito ormai il diritto al pensionamento anticipato. Il Provveditore, sulla base dello stesso presupposto, aveva accolto le dimissioni con provvedimento formale. Senonchè l’insegnante si era resa presto conto che (chiedo scusa per il bisticcio) … i conti erano stati fatti male; più precisamente, con apposita telefonata il Provveditorato aveva comunicato all’interessata che negli elenchi forniti dal sistema informatico era stato commesso un errore e che la stessa non aveva la anzianità necessaria per fruire del trattamento di quiescenza. Di qui la presentazione di una domanda di revoca delle dimissioni, domanda che era stata prontamente accolta dal Provveditorato.

A seguito dell’accettazione della domanda di revoca delle dimissioni, tuttavia, l’insegnante aveva appreso che, nella graduatoria per l’assegnazione delle cattedre, era stata retrocessa all’ultimo posto perchè considerata come riammessa in servizio senza alcuna anzianità. A questo punto, l’insegnante proponeva ricorso ex art. 700 al Pretore di Grosseto, il quale, con ordinanza del 5.1.1999, respingeva la richiesta cautelare per difetto del requisito del fumus, “in quanto assumeva che la ricorrente aveva presentato la lettera di dimissioni sul presupposto errato di avere titolo al godimento della pensione, errore a lei imputabile in quanto poggiante sul difetto del requisito dell’età”.

Il Tribunale, riformando l’ordinanza emessa dal Pretore di Grosseto, ha preliminarmente riconosciuto che nella specie sussisteva la giurisdizione dell’A.G.O., trattandosi di una “controversia attinente a questioni relative ai diritti acquisiti dalla lavoratrice nel corso dello svolgimento del rapporto di lavoro”.

Ha affermato inoltre che: a) l”esperimento del tentativo di conciliazione previsto dall’art. 412 bis c.p.c. non è necessario nel caso di procedimenti cautelari ante-causam, in considerazione delle esigenze di celerità e di urgenza proprie di quest’ultimi strumenti processuali; b) l’accettazione da parte della P.A. della istanza di revoca delle dimissioni, fa sì che “il rapporto di lavoro deve considerarsi come mai estinto”.

In applicazione di tali principi e di quegli altri che ho cercato di evidenziare con le sottoriportate massime, il Tribunale ha ingiunto al Provveditorato agli Studi di Grosseto “di procedere, con immediatezza, alla effettuazione di una nuova assegnazione delle cattedre nella classe AO33 relativamente all’anno scolastico in corso”, in modo di assicurare all’insegnante in questione l’assegnazione della cattedra di insegnamento che le è dovuta in base all’anzianità maturata.

In fattispecie analoghe la giurisprudenza amministrativa in passato aveva affermato ben diversi principi, ritenendo (vado a memoria): a) che la domanda di dimissioni volontarie dal servizio costituisce un atto c.d. legittimo, non potendo essere inserite delle condizioni; b) che le eventuali condizioni apposte debbono ritenersi inefficaci; c) che l’eventuale revoca delle dimissioni può valere, al più, come istanza di riammissione; d) che la riammissione in servizio può essere disposta solo quando il posto occupato sia ancora vacante e con effetto ex nunc; e) che comunque, per il principio della continuità didattica, non è possibile accordare una tutela cautelare ad anno scolastico inoltrato.

Ben diversi (e, a mio modo di vedere, più garantistici) sono invece i principi applicati nella specie dal Tribunale di Grosseto. Sotto questo profilo può dirsi quindi che la ordinanza in questione costituisce un buon inizio, anche se non è da sottacere il fatto che tale pronuncia viene a sovvertire un procedimento di assegnazione di cattedre che aveva già trovato attuazione. Ma di fronte ai diritti degli amministrati, i problemi organizzativi della P.A. od il principio della c.d. continuità didattica sono indubbiamente da considerare recessivi.

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V. TRIBUNALE DI GROSSETO – Ordinanza 23 febbraio 1999 n. 731.

Note

L'articolo Nota a TRIBUNALE DI GROSSETO – Ordinanza 23 febbraio 1999 n. 731 proviene da Giustamm.

A seguito dell’emanazione del d.lgs. n. 546/93, la materia disciplinare nel pubblico impiego è stata ricondotta senza incertezze all’area “contrattualizzata” del rapporto; ciò è servito a colmare, in tale ambito, i “silenzi” e le “ambiguità” della prima riforma operata con il d.lgs. n. 29/93 [1].

Oggi la disciplina è contenuta nell’art. 55 del T.U. n. 165/2001, che ha riprodotto in toto l’art. 59 del d.lgs. n. 29/93, come modificato dai successivi decreti correttivi.

L’articolo 55 effettua un rinvio alla contrattazione collettiva per la definizione delle tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni. In esso, infatti, non è contenuta alcuna tipizzazione o limitazione quantitativa delle sanzioni: l’enunciazione, contenuta ai commi 4° e 5°, delle sanzioni del “rimprovero verbale” e della “censura”, è prevista al solo fine di introdurre un procedimento semplificato per la irrogazione delle stesse.

La tipologia delle infrazioni e delle sanzioni risulta parte integrante di tutti i contratti collettivi di comparto i quali, nel capo dedicato alle “Norme disciplinari”, forniscono preventivamente un elencazione dei “doveri del dipendente” per la cui violazione si prevedono le sanzioni nella norma dedicata alle “sanzioni e procedure disciplinari” a cui segue un’elencazione delle infrazioni, correlate alle suddette sanzioni, secondo il principio di proporzionalità, nella norma dedicata al “codice disciplinare” [2].

A proposito del licenziamento sono state individuate, da parte della contrattazione collettiva due categorie di licenziamento, distinte per presupposti e gravità, ma soggette alla medesima procedura disciplinare; entrambe le ipotesi, comunque, coprono sia fatti e comportamenti di speciale gravità relativi al rapporto di lavoro con la P.A., sia fatti esterni al rapporto ma idonei a compromettere il rapporto di fiducia con il dipendente [3].

Le due ipotesi di licenziamento disciplinate dalla contrattazione collettiva corrispondono alle due figure di licenziamento previste per il lavoro privato, ovvero il licenziamento per giustificato motivo soggettivo previsto dall’art. 3 della l. n. 604/66 e per giusta causa previsto dall’art. 2119 cod. civ.

Più specificatamente, nella previsione e tipizzazione delle condotte da porre alla base del recesso del datore di lavoro pubblico, le norme pattizie sui codici disciplinari hanno fatto uso di formule omnicomprensive assimilabili, dal punto di vista sostanziale, alle nozioni legali di giusta causa e giustificato motivo: così ad esempio l’art. 2 del Cnl Regioni ed Autonomie locali prevede il licenziamento senza preavviso per violazione intenzionale di doveri di gravità tale da non consentire la prosecuzione neppure temporanea del rapporto di lavoro e il licenziamento con preavviso per persistente ed insufficiente rendimento o per fatti che dimostrino grave incapacità ad adempiere adeguatamente agli obblighi di servizio.

Tra le numerose questioni in ordine alle cause giustificative del recesso, una riguarda proprio la vincolatività delle tipizzazioni contrattuali; ed infatti, nel settore privato dottrina e giurisprudenza sono orientate nel senso di non ritenere vincolanti per il giudice le nozioni di giusta causa e giustificato motivo soggettivo previste dai contratti collettivi [4]; il giudice deve indagare sulla reale entità e gravità della mancanza anche ai fini della eventuale prosecuzione del rapporto o ai fini della valutazione della proporzionalità della sanzione applicata, sicché un addebito anche se qualificato dal contratto collettivo come giusta causa, potrebbe non esserlo in concreto sulla base di un’indagine effettuata sulle circostanze di fatto o in quanto la suddetta previsione risulti in contrasto con l’art. 2119 cod. civ. in ordine ai requisiti di gravità da questo previsti [5], oppure altro comportamento del dipendente, pur non essendo incluso quale giusta causa nelle norme pattizie, può essere considerato tale dal giudice alla stregua dell’art. 2119 cod. civ.

Sulla base di ciò va messo in evidenza che il divieto di porre in essere comportamenti che integrano gli estremi della giusta causa o del giustificato motivo soggettivo non risiede nelle norme pattizie ma direttamente nella legge (artt. 1 e 3 l. n. 604/66 e artt. 2118 e 2119 cod. civ.) con la conseguenza che va considerato legittimo, indipendentemente dalla previsione nei contratti collettivi, il licenziamento irrogato in caso di comportamenti che siano qualificabili in sé come giusta causa o giustificato motivo soggettivo.

Le previsioni pattizie, viceversa, sono vincolanti a favore del lavoratore, nel senso che il datore di lavoro, a parità di condizioni oggettive, non può infliggere una sanzione più grave di quella prevista, per un determinato comportamento, dal contratto collettivo, sicchè in ipotesi in cui la contrattazione collettiva punisca un determinato comportamento come sanzione disciplinare conservativa, il giudice non può valutarlo in termini di maggiore gravità. applicando la sanzione del licenziamento, a meno che la condotta del lavoratore non sia caratterizzata da elementi aggiuntivi estranei ed aggravanti rispetto all’ipotesi contrattuale, dovendo ritenersi che l’autonomia collettiva, nella specificazione e graduazione delle mancanza disciplinari, abbia compiuto la valutazione della gravità di quel peculiare comportamento come illecito disciplinare di grado inferiore e meritevole pertanto di una più lieve sanzione, escludendolo dall’ambito della più generale figura di infrazione disciplinare e dalle più gravi conseguenze sanzionatorie [6].

Il problema, nel rapporto di pubblico impiego, potrebbe nascere dalla formulazione del 3° comma dell’art. 55 d.lgs. n. 165/2001 (ex 3° comma art. 59 d.lgs. n. 29/93), secondo cui “la tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni è definita dai contratti collettivi” [7]

Come è noto in tale espressione appare chiara la trasformazione dell’assetto delle fonti nella materia disciplinare: ed infatti, mentre nel sistema delineato dalla legge quadro n. 93/1983 la definizione delle infrazioni e delle sanzioni era riservata alla legge, oggi il legislatore ha individuato nella contrattazione collettiva la fonte più adatta alla determinazione della normativa disciplinare [8]

Si tratta, a ben vedere, di un doppio rinvio alla contrattazione collettiva: il primo è costituito dall’art. 55, comma 2° del d. lgs. n. 165/2001 in cui si prevede che “ai dipendenti di cui all’art. 2 comma 2 si applicano l’articolo 2106 del codice civile e l’articolo 7, commi primo, quinto ed ottavo della legge 20 maggio 1970, n. 300”. E’ evidente che il rinvio all’art. 7 St. lav. comma 1° comporta l’obbligo da parte della p.a. datore di lavoro, di trasportare nel codice disciplinare le norme sostanziali e procedurali previste nei contratti collettivi “ove esistano”.

Il secondo rinvio è, invece, appunto, contenuto nel comma 3° dell’art. 55 in cui, a differenza della stesura derivante dalla correzione apportatavi dal d.lgs. n. 546/1993 in cui si prevedeva la mera possibilità per i contratti collettivi, di definire la tipologia e l’entità delle infrazioni e delle relative sanzioni,la norma richiamata sostituisce alla facoltatività, la obbligatorietà della definizione della materia disciplinare ad opera della contrattazione collettiva.

La formula contenuta nell’art. 55 d.lgs. n. 165/2001 è stata variamente interpretata: da alcuni quale una vera e propria riserva a favore della contrattazione collettiva in materia di individuazione delle ipotesi che possono costituire fonte di responsabilità disciplinare [9] oppure quale inequivocabile individuazione di una competenza necessaria ed esclusiva della contrattazione collettiva [10]

A tale proposito non sembra si possa fare derivare dalla formula prevista dall’art. 55 comma 3° (“è definita) una riserva assoluta di disciplina in capo alla contrattazione collettiva, e ciò sia sul piano dell’interpretazione letterale, sia sul piano dell’interpretazione logico-sistematica. Ed infatti una espressione analoga è utilizzata in altre parti del d.lgs. n. 165/2001 quale ad esempio l’art. 36 in materia di Forme contrattuali flessibili di assunzione e di impiego del personale secondo cui «i contratti collettivi nazionali provvedono a disciplinare la materia dei contratti a tempo determinato, dei contratti di formazione e lavoro, degli altri rapporti formativi…» in cui è stato messo in evidenza come l’operato rinvio alla fonte pattizia non può determinare una riserva a favore di quest’ultima nel senso che un suo mancato intervento non impedisce di utilizzare siffatte tipologie di lavoro [11].

E così si ritiene che possano coesistere norme disciplinari di fonte legale e di fonte contrattuale che soggiaceranno alla regola posta dall’art. 2 comma 2° d.lgs. n. 165/2001 secondo cui “eventuali disposizioni di legge, regolamento o statuto, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche, o a categorie di essi, possono essere derogate da successivi contratti o accordi collettivi e, per la parte derogata, non sono ulteriormente applicabili, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario”. Il legislatore, dunque, può ben intervenire nella materia disciplinare modificando l’art. 55 o prevedendo nuove ipotesi di illecito disciplinare con possibilità d interventi derogatori da parte di un contratto collettivo successivo “salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario” [12]

D’altro canto il legislatore ha continuato, con interventi sporadici ma significativi ad intervenire in subiecta materia [13], nonché ha utilizzato il meccanismo previsto dall’art. 2 comma 2 del d. lgs. 165/2001 per “proteggere” le disposizioni di legge da possibili interventi derogatori da parte della contrattazione collettiva [14]

Altra questione è quella della possibilità di una normativa unilaterale da parte del datore di lavoro. A tale proposito, il richiamo operato dall’art. 55 d.lgs. 165/2001 all’art. 7 st. lav. comporta l’obbligo per la p.a. di applicare le norme contrattuali “ove esistenti” che dovranno essere integralmente riportate nel codice disciplinare senza alcuna modifica. Tuttavia si ritiene in tale ambito applicabile il principio della c.d. tassatività relativa [15], in quanto nei contratti collettivi si rinvengono ipotesi di infrazioni solamente accennate alle quali si riconnettono sanzioni suscettibili di attuazione ed adattamento secondo le circostanze del caso concreto [16]; diversa è la questione relativa al profilo “sostanziale” delle norme del codice disciplinare in ordine ad una eventuale possibilità derogatoria della amministrazione della predeterminazione delle infrazioni e delle sanzioni, in tal caso, ferma la impossibilità di deroga in pejus, deve ammettersi, da parte del datore di lavoro pubblico, una modifica in melius delle norme sia di carattere procedurale (ad es. prevedendo un termine di difesa più ampio rispetto a quello previsto dal contratto) sia sostanziale (ad es. prevedendo sanzioni più lievi per condotte più gravemente sanzionate dal contratto).

Operando un confronto tra i contratti del settore pubblico e di quello privato va messo in evidenza che nell’elencare le condotte giustificative del recesso, le norme contrattuali del pubblico impiego adoperano delle formule omnicomprensive ma che, almeno prima facie appaiono dotate di un minor rigore rispetto ai contratti dell’impiego privato. Così, ad esempio il contratto collettivo dei chimici per il periodo 1998-2001 [17] prevede il licenziamento per mancanze con perdita dell’indennità di preavviso per la “insubordinazione verso i superiori”(art. 54) mentre il contratto dei ministeriali sanziona con il licenziamento con preavviso un’unica ipotesi di insubordinazione e cioè “il rifiuto espresso del trasferimento disposto per esigenze di servizio” (art. 25, 4° comma) laddove, “le manifestazioni ingiuriose nei confronti dell’Amministrazione” sono punite con la sospensione (art. 25, 3°comma).

Il minor rigore presente nei contratti del settore pubblico trova la sua giustificazione nella difficoltà riscontrata di abbandonare, nella materia disciplinare, il precedente regime di diritto pubblico nel quale la sanzione espulsiva della destituzione era riservata solamente a comportamenti di massima gravità (artt. 84-84 T.U. n. 3/57).

Qualche perplessità si può porre con riferimento alla ipotesi di licenziamento con preavviso per “persistente insufficiente rendimento o per altro fatto grave che dimostri piena incapacità di adempiere adeguatamente agli obblighi di servizio”; ipotesi che in una prima fase può dare luogo ad una sanzione disciplinare “da un minimo del rimprovero verbale o scritto al massimo della multa di importo pari a quattro ore di retribuzione [18].

A tale proposito va rilevato come la norma del codice che costituisce il parametro di valutazione oggettiva dell’esatto adempimento del lavoratore è costituita dalla “diligenza” richiesta dall’art. 2104. Al riguardo la dottrina si è da tempo posto il problema se la mancanza di diligenza possa essere identificata con l’inabilità o con l’imperizia ovvero con lo scarso rendimento.

La differenza tra le due ipotesi non è di poco momento considerando che nella prima si dà rilievo alla mancanza oggettiva di capacità psicofisiche ovvero di preparazione tecnica nella seconda ipotesi, invece si ha riguardo ad un inadeguato rendimento dipendente dalla volontà del lavoratore che comporta, dunque, un accertamento dell’elemento soggettivo (dolo o colpa) posto alla base del comportamento del lavoratore [19]

Si è rilevato in dottrina che tutte le ipotesi sopra richiamate possono configurare una mancanza di diligenza e quindi dare luogo all’inadempimento della prestazione di lavoro, in quanto ai sensi dell’art. 2104, la diligenza è commisurata in generale alla natura della prestazione dovuta e quindi richiede sempre l’applicazione di precetti di tecnica e di esperienza [20], sicché la violazione della regola di diligenza determina sempre un inadempimento, a prescindere dall’accertamento dell’elemento soggettivo della colpevolezza il quale rileva ai fini dell’accertamento della gravità dell’infrazione ma non ai fini della qualificazione della fattispecie di inadempimento [21].

Orbene, poiché ai sensi dell’art. 2106, l’applicazione delle sanzioni disciplinari discende (anche) dalla inosservanza degli obblighi di cui all’art. 2104 e che l’art. 2106 si applica all’impiego pubblico, sulla base del richiamo espresso operato dal 2° comma dell’art. 55 del d.lgs. n. 165/2001, dovrebbe concludersi che la nozione di scarso rendimento, quale ipotesi di sanzione disciplinare prevista dalla contrattazione collettiva dei pubblici comparti, comprenda oltre lo scarso rendimento imputabile anche l’inabilità o l’imperizia oggettiva.

Tuttavia occorre mettere in evidenza che sebbene nelle norme contrattuali si faccia riferimento ad “insufficiente rendimento” o ad un fatto che dimostri “piena incapacità ad adempiere”si ritiene che questo possa divenire fonte di responsabilità disciplinare solo quando risulti imputabile a colpevole negligenza del lavoratore restando l’”incapacità ad adempiere” non perseguibile sul piano disciplinare se manca la possibilità di una sua imputazione soggettiva [22]; in caso, invece, di incapacità totale ad attendere alle proprie mansioni si darà luogo ad un licenziamento per giustificato motivo oggettivo; in tali ipotesi la dottrina è unanime nel ritenere che, anche nel regime del pubblico impiego privatizzato, in virtù dell’art. 2 comma 2° del d.lgs. n. 165/2001 secondo cui sono applicabili al lavoro pubblico tutte le leggi sul lavoro subordinato nell’impresa compresa, dunque, la legge n. 604/66 per quanto attiene il licenziamento individuale determinato da ragioni obiettive, ed infatti la assoluta inidoneità al lavoro è stata disciplinata da tutti i comparti che hanno previsto, dopo un periodo massimo di conservazione del posto, il licenziamento con diritto all’indennità sostitutiva del preavviso [23].

Va, infine, fatto accenno alla questione della rilevanza o meno, sul piano disciplinare, delle condotte extra-lavorative del dipendente.

A tale proposito, si fa riferimento a quella parte della dottrina e della giurisprudenza che ravvisa la giusta causa non soltanto in un gravissimo inadempimento degli obblighi contrattuali, ma anche in qualsiasi altra circostanza o situazione esterna al rapporto, che si sia verificata nella sfera privata del lavoratore ed idonea a ledere il rapporto di fiducia tra le parti e, dunque, ad impedire la prosecuzione, anche temporanea, del rapporto [24].

Tali principii risultano pienamente applicabili anche nel settore del pubblico impiego “privatizzato” in cui, anzi, la connotazione pubblica del datore di lavoro rafforza l’esigenza di una condotta ineccepibile anche nella vita privata, come mettono in evidenza i codici di comportamento previsti dall’art. 54 del d.lgs. n. 165/2001 che dettano anche prescrizioni in tema di condotte extra-lavorative dei dipendenti, per cui, in definitiva, fatti personali o comportamentali anche nell’impiego pubblico, ben possono integrare gli estremi della giusta causa, ma soltanto se abbiano una ripercussione, sia pur potenziale, sulla funzionalità del rapporto di lavoro, e siano tali da far venire meno la fiducia datoriale ad un esatto adempimento delle future prestazioni lavorative [25].

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[1] Ed infatti per unanime opinione dei primi commentatori della riforma, la materia disciplinare non aveva trovato nella prima formulazione del decreto legislativo n. 29/93 adeguata sistemazione: in particolare la formulazione dell’art. 59 aveva dato adito a tre dubbi interpretativi: se il potere disciplinare rientrasse o meno nell’area privatizzata ai sensi dell’art. 2, comma 2° d.lgs. n. 29/93; se in conseguenza di ciò le relative controversie fossero devolute al giudice ordinario o restassero nella cognizione del giudice amministrativo; se il potere disciplinare del datore di lavoro si sarebbe dovuto esercitare nel rispetto della vecchia disciplina contenuta nel Testo Unico n. 3 del 1957, ovvero se tale complesso di disposizioni fosse da considerare abrogato. v. Carinci-Carinci, La “privatizzazione” del rapporto di lavoro, in Di. pra. lav.,1993, inserto VI; Esposito, La “nuova” responsabilità disciplinare dei pubblici dipendenti, in Rusciano-Zoppoli (a cura di), L’impiego pubblico nel diritto del lavoro, Torino, 1993, p. 223 e ss.

[2] Cfr. art. 24 Ccnl Ministeri; art. 24 Ccnl Regioni e autonomie locali; art. 27 Ccnl Enti pubblici non economici; art.29 Ccnl Sanità; art.58 Ccnl scuola; art. 37 Ccnl Aziende autonome dello stato; art. 32 Ccnl Università; art.21 Ccnl Enti di ricerca.

[3] Con riferimento esemplificativo al Ccnl Ministeri il licenziamento con preavviso è previsto in ipotesi di recidiva in mancanze già punite con la sospensione, occultamento di fatti e circostanze relativi ad illecito uso, manomissione, distrazione o sottrazione di somme o beni di spettanza o di pertinenza dell’Amministrazione da parte di dipendenti che in relazione alla posizione rivestita abbiano un obbligo di vigilanza o di controllo; rifiuto espresso del trasferimento disposto per esigenze di servizio; assenza arbitraria ed ingiustificata dal servizio per un periodo superiore a dieci giorni consecutivi lavorativi; persistente insufficiente rendimento, ovvero qualsiasi fatto grave che dimostri piena incapacità ad adempiere adeguatamente gli obblighi di servizio; condanna passata in giudicato per un delitto che, commesso fuori dal servizio e non attinente in via diretta al rapporto di lavoro, non ne consenta la prosecuzione per la sua specifica gravità . Il licenziamento senza preavviso è, invece, previsto in caso di commissione in servizio di gravi illeciti di rilevanza penale per i quali esista l’obbligo di denuncia; recidiva, negli ambienti di lavoro, di vie di fatto contro latri dipendenti o terzi, anche per motivi non attinenti al servizio; accertamento che l’impiego fu conseguito mediante la produzione di documenti falsi e, comunque, con mezzi fraudolenti; commissione, in genere, di fatti o atti dolosi, non compresi nella prima ipotesi, anche nei confronti dei terzi, di gravità tale da non consentire la prosecuzione neppure provvisoria del rapporto; condanna penale per i delitti di cui all’art. 15, comma 1, lettere a), b), c), d), e), ed f) della legge 1990 n. 55, modificata ed integrata dall’art.1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16, oppure quando si tratti di condanna con interdizione perpetua dai pubblici uffici.

[4] Cfr. Cass., 30 gennaio 1981 n. 713 in RGC, 1981, voce Lavoro (rapporto) n. 858, secondo cui l’elencazione dei contratti collettivi “non può essere valutata ai fini di una dichiarazione generica della gravità dell’inadempimento”.

[5] Ad esempio perchè prevede come giusta causa una lieve insubordinazione. Cass. 23 aprile 1990 n. 3357, in Riv. It. Dir. Lav., 1990, II, pag. 902; Cass., 30 maggio 1990 n. 5006 in Mass. Giur. Lav., 1990)

[6] Cfr. Cass. sez. lav. 15 dicembre 1989 n. 5645 in Giust. Civ., 1990 pag. 2105; in senso non conforme v: Cass. 14 dicembre 1989 n. 5627 in D.P.L., 1990, pag.1059 secondo cui sarebbe dovere del giudice “ricercare la comune intenzione delle parti al fine di accertare se le stesse non abbiano inteso contenere nei limiti sanzionatori della norma ogni comportamento del dipendente o se non abbiano previsto, per i casi di conclamata gravità, la possibilità del provvedimento espulsivo.

[7] la norma richiamata prima del d. lgs. n. 80/98 prevedeva che “la tipologia e l’entità delle infrazioni e delle relative sanzioni possono essere definite dai contratti collettivi”; la sostituzione del “può” con il “deve” è stata interpretata come “una piccola rivoluzione”nonché una notevole chiarificazione circa la natura privatistica del potere disciplinare. v: Miscione Sanzioni disciplinari e responsabilità in Carinci – D’Antona (a cura di) Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche Milano, 2002, pag.1659.

[8] Alcuni autori hanno messo in evidenza l’analogia della espressione contenuta nell’art.59, per come modificata e “irrobustita” dal d. lgs. n. 80/98 e l’espressione utilizzata a proposito del trattamento economico dall’art.49 (oggi art.45 d. lgs. n. 165/2001) secondo cui “il trattamento economico fondamentale ed accessorio è definito dai contratti collettivi”. Detta espressione è stata variamente interpretata, essendosi sostenuta da alcuni la tesi della ammissibilità di deroghe in melius, considerando quanto previsto dall’art. 49 riferito agli standards minimi (cfr. TREU, La contrattazione collettiva nel pubblico impiego: ambiti e struttura, in Giorn. dir. lav. rel. ind., 1994, 1, 19) e da altri la inderogabilità assoluta della contrattazione collettiva con conseguente inammissibilità di trattamenti migliorativi (cfr. Zoli, Il trattamento economico, in Carinci (diretto da), Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Commentario, I, Milano, 1995, p.819); la questione è stata definita dalle correzioni apportate dal d. lgs. n. 80/98 che modificando il comma 3° dell’art.2 del d. lgs. n. 29/80 (oggi art. 2 comma 3° del d. lgs. n. 165/2001) ha specificato che “l’attribuzione di trattamenti economici può avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi o, alle condizioni previste, mediante contratti individuali”.

[9] Cfr. Sordi, Il licenziamento del dipendente pubblico: il quadro legale, in Il lav. nelle p.a., 2001, 2 pag. 280.

[10] Cfr. Esposito, Commento agli artt. 59 e 59-bis, in Corpaci, Rusciano, Zoppoli (a cura di), La riforma dell’organizzazione dei rapporti di lavoro e del processo nelle amministrazioni pubbliche, in Nuove leg. civ. comm., 1999, pag.1417

[11] Cfr. Fiorillo Il reclutamento del personale pubblico in Il lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, Commentario Carinci-D’antona (diretto da) Milano, 2000 pag. 1081

[12] In tal senso v. Mainardi, Il potere disciplinare, in Il codice civile. Commentario Giuffrè, 2002 pag.250.

[13] V. ad esempio l’art.1 comma 61 della legge 23 dicembre 1996 n. 662 sulle conseguenze disciplinari derivanti da incompatibilità di lavoro.

[14] V. a tale proposito l’art. 8 della legge 27 marzo 2001 n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche)che al comma 1° prevede che “le disposizioni della presente legge prevalgono sulle disposizioni di natura contrattuale regolanti la materia” e al comma 2° prevede che “ I contratti collettivi nazionali di lavoro stipulati dopo l’entrata in vigore della presente legge non possono, in alcun caso, derogare alle disposizioni della presente legge”.

[15] V. per il settore privato Cass., sez. lav., 18 febbraio 1995 n. 1747 in Dir. prat. lav., 1995, 27 pag.1819 in cui si afferma che “in tema di sanzioni disciplinari nell’ambito del rapporto di lavoro, il principio di tassatività degli illeciti del prestatore di lavoro “… “non può essere inteso nel senso rigoroso imposto nel diritto penale dall’art.25, secondo comma, Cost.”… “nell’ambito degli illeciti disciplinari del prestatore di lavoro è però necessario distinguere tra comportamenti illeciti attinenti all’organizzazione aziendale ed ai modi di produzione, i quali si connettono a norme per lo più ignote alla generalità e sono perciò conoscibili solo se espressamente previste e quelli manifestamente contrari ai valori generalmente accettati, e perciò illeciti anche penalmente, oppure palesemente in contrasto con gli interessi dell’impresa per i quali non è necessaria la specifica inclusione nel codice disciplinare siccome di per sé idonei a manifestare la culpa lata corrispondente al non intellegere quod omnes intellegunt”.

[16] V. ad esempio le norme molto generiche quali la previsione di “qualsiasi comportamento da cui sia derivato grave danno all’Amministrazione o a terzi” (art. 25, comma 3° CCNL Ministeri) o la “violazione di doveri di comportamento…da cui sia derivato disservizio ovvero danno o pericolo all’amministrazione, agli utenti o ai terzi” (art.24, comma 4°, lett. g) CCNL Regioni-Enti locali).

[17] Non modificato sul punto dall’accordo di rinnovo del 12 febbraio 2002 (cfr. in http://www.filcea.sinergia.it/contratti/contratto%20ccnl.pdf).

[18] Cfr. CCNL Ministeri art.25, 2° comma.

[19] Cfr sui confini del problema GALANTINO, Diritto del lavoro, Giappichelli, 1992.

[20] nel senso che la mancanza di perizia segnale sempre un difetto di diligenza nell’esecuzione della prestazione e, come tale, non si risolve in un fatto rientrante nel rischio di impresa, ma costituisce fonte di responsabilità civile e giustificato motivo di licenziamento v Cass.26 giugno 1980 n. 4031 in Mass. giur. lav., 1980 pag. 756; Cass. 5 maggio 1983 n. 3089, ivi, 1983, pag.35; Cass. 26 ottobre 1987 n. 7861 in Not. Giur. Lav., 1988, pag. 36;

[21] Cfr. Viscomi, Diligenza e prestazione di lavoro, Torino, 1997 pag. 287 e ss.

[22] Cfr. per i termini generali della questione nell’impiego privato Mainardi, Il potere disciplinare, op.cit.pag.140-141

[23] Cfr. art. 21 CCNL Ministeri. In dottrina V. Mainardi, Il licenziamento dei dipendenti pubblici, in Riv. Giur. Lav., 1996, I, pag.567 e P. Virga, Il pubblico impiego dopo la privatizzazione, Milano, 200, pag.165.

[24] Cfr. tra le tante Cass., sez. lav. 19 maggio 1990 n. 4552, in Not. giur. lav. 1990, pag.410.

[25] V. Garilli, Dalla legge ai contratti, in AA.VV., Amministrazioni pubbliche e diritto privato del lavoro, in Quad. dir. lav. rel. ind., 1995, n. 16, pag.339; Sordi, Il licenziamento del dipendente pubblico, in Lav. nelle Pubb. Amm., 2001 n. 2, pag. 285-286.

Note

L'articolo Il licenziamento individuale del dipendente pubblico proviene da Giustamm.

Vincenzo Salamone, Presidente, Savio Picone, Consigliere, Estensore; PARTI: -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Monti, Giovanni Carlo Parente contro Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato

La restitutio in integrum ai fini economici e giuridici costituisce un effetto automatico dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento di illegittima interruzione del rapporto di pubblico impiego.

Pubblico impego- interruzione del rapporto di lavoro-retrodatazione della decorrenza economica del rapporto di pubblico impiego – illegittima interruzione del rapporto – restitutio in integrum ai fini economici e giuridici- va riconosciuta.
 

N. 00193/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00099/2013 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 99 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da 
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Monti, Giovanni Carlo Parente, domiciliato presso la Segreteria del Tribunale in Torino, via Confienza, 10; 

contro

Ministero dell’Interno, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria in Torino, via Arsenale, 21; 

per l’annullamento

della nota del Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza prot. n. -OMISSIS-;

dei decreti del Capo della Polizia n. -OMISSIS-e n.-OMISSIS-; nonchè per l’accertamento del diritto del ricorrente alla ricostruzione della carriera ai fini giuridici ed economici;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2020 il dott. Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierno ricorrente impugnò dinanzi al TAR Lazio il giudizio di -OMISSIS- al concorso per il reclutamento di 907 allievi agenti della Polizia di Stato, indetto con d.m. -OMISSIS-. Con ordinanza istruttoria n. -OMISSIS-, il TAR dispose in fase cautelare una verificazione per l’accertamento dei requisiti psico-fisici previsti dal d.m. n.198 del 2003; all’esito della perizia, il ricorrente venne giudicato idoneo ed ammesso con riserva, in data -OMISSIS-, a frequentare il corso di formazione per allievi agenti della Polizia di Stato; al termine del corso, la sua nomina fu differita in attesa della decisione di merito. Con sentenza n. -OMISSIS-, il TAR Lazio accolse il ricorso. 

Il ricorrente, con decreto del -OMISSIS-, fu nominato allievo agente, con decorrenza giuridica dal -OMISSIS- (data di inizio del -OMISSIS- corso di formazione) e con decorrenza economica dalla data di presentazione all’Istituto di istruzione.

Con successivi decreti del 3 febbraio -OMISSIS- e del 3 settembre -OMISSIS-, il ricorrente è stato nominato, rispettivamente, agente in prova della Polizia di Stato a decorrere dal -OMISSIS-ed agente della Polizia di Stato a decorrere dal -OMISSIS- -OMISSIS- (data di fine del corso di formazione).

Con il ricorso in esame, egli contesta l’anzianità  riconosciutagli in relazione all’effettivo avviamento e conclusione del percorso formativo, cioè con oltre due anni di ritardo, in asserita violazione dei principi della restitutio in integrum e della retroattività  del giudicato.

Deduce la violazione dei principi posti dalla legge n. 241 del 1990, nonchè la violazione degli artt. 1175, 1375, 1218 e 2909 del codice civile. Il ritardo nell’immissione in ruolo sarebbe imputabile all’Amministrazione, la quale avrebbe deciso di attendere la sentenza definitiva di annullamento dell’esclusione dal concorso, prima di disporre l’assunzione in servizio. Chiede, pertanto, che gli effetti giuridici ed economici abbiano decorrenza dal -OMISSIS-e non dal -OMISSIS- -OMISSIS-, con integrale ricostruzione della carriera e retrodatazione della nomina ad agente a quella dei colleghi pari corso arruolatisi nell’anno -OMISSIS-, con conseguente promozione alla qualifica superiore alla data del -OMISSIS- anzichè del -OMISSIS-.

Si è costituito il Ministero dell’Interno, chiedendo il rigetto del ricorso.

Alla pubblica udienza del 15 gennaio 2020 la causa è passata in decisione.

Il ricorso è infondato.

In primo luogo, l’Avvocatura dello Stato rileva correttamente che l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del TAR Lazio fu limitata al profilo della rinnovazione degli accertamenti psico-fisici, da effettuarsi ad opera di una commissione medica in composizione diversa, senza imporre all’Amministrazione l’arruolamento nell’ipotesi di verifica positiva. D’altronde, la sentenza n. -OMISSIS-del TAR Lazio annullò il giudizio medico negativo, nulla disponendo in merito alla ricostruzione della carriera ai fini giuridici ed economici.

Il giudicato così¬ formatosi implica l’illegittimità  dell’esclusione dal concorso del ricorrente, per mancanza di uno dei requisiti. Dopo l’accoglimento dell’istanza cautelare, il ricorrente ha superato l’ulteriore fase del procedimento di selezione ed ha frequentato il corso in qualità  di allievo agente.

Legittimamente l’Amministrazione ha atteso l’esito del ricorso, prima di procedere all’assunzione in servizio.

Di conseguenza, nei provvedimenti adottati ai fini della nomina in ruolo del ricorrente, con la conseguente ricostruzione della carriera, si è legittimamente tenuto conto della mancata prestazione di attività  lavorativa fino alla data del -OMISSIS-.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, la restitutio in integrum ai fini economici e giuridici costituisce un effetto automatico dell’annullamento giurisdizionale del provvedimento di illegittima interruzione del rapporto di pubblico impiego. Ai fini della retrodatazione della decorrenza economica del rapporto di pubblico impiego, occorre perciò distinguere tra illegittima interruzione del rapporto in atto ed illegittima mancata costituzione ex novo del rapporto stesso, potendo solo nella prima ipotesi riconoscersi una piena reintegrazione giuridica ed economica, poichè la retribuzione è elemento di un rapporto a prestazioni corrispettive già costituito e consolidato (cfr., da ultimo: Cons. Stato, sez. III, n. 955 del 2017).

Per l’ipotesi di ritardata costituzione del rapporto di lavoro, invece, la fictio della retrodatazione giuridica non può far considerare come avvenuta la prestazione del servizio, cui l’ordinamento ricollega il diritto alla retribuzione, ma può porsi eventualmente solo come presupposto per un’azione risarcitoria, che nella specie il ricorrente non ha proposto. 

Il corso di formazione è terminato, per il ricorrente, il -OMISSIS- -OMISSIS-, in esecuzione della sentenza definitiva. Non vi è stata interruzione del rapporto d’impiego, che si è costituito solo alla conclusione del corso di formazione, con pienezza di effetti giuridici ed economici.

Ne consegue che, nel difetto dell’avvenuta assunzione in servizio per tutto il periodo di tempo fino alla effettiva instaurazione del rapporto lavorativo, avvenuta solo in data -OMISSIS-, non possono essere sorti in favore del ricorrente i relativi effetti giuridici ed economici.

Quanto ai motivi aggiunti, è sufficiente il richiamo all’art.7 del d.P.R. n. 335 del 1982 (in materia di promozione ad agente scelto), il quale dispone che “la promozione ad agente scelto si consegue, a ruolo aperto, mediante scrutinio per merito assoluto al quale sono ammessi gli agenti che alla data dello scrutinio abbiano compiuto cinque anni di effettivo servizio, ivi compreso il periodo di frequenza del corso di cui all’art. 48 della legge 1 aprile 1981, n. 121 “.

Il ricorrente, essendo stato nominato agente della Polizia di Stato con decorrenza -OMISSIS- -OMISSIS-, alla data del -OMISSIS- aveva maturato la prescritta anzianità  quinquennale per la promozione al grado successivo, ragion per cui con il decreto (impugnato) del -OMISSIS-gli è stata conferita la qualifica superiore.

L’omissione della comunicazione di avvio del procedimento, per tale profilo, non vizia la determinazione assunta dall’Amministrazione, per il suo contenuto interamente vincolato ai presupposti di legge. 

In conclusione, il ricorso è respinto. 

Le spese processuali sono compensate, per la peculiarità  della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così¬ deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Savio Picone, Consigliere, Estensore

Rosanna Perilli, Referendario

L'articolo T.A.R. Piemonte – Torino – Sezione I – Sentenza – 13/3/2020 n.193 proviene da Giustamm.

Presidente Grossi, Redattore de Pretis

In tema di norme per lo sviluppo agricolo della Regione Calabria

È costituzionalmente illegittimo l’art. 10, comma 2, della legge della Regione Calabria 26 luglio 1999, n. 19 (Disciplina dei servizi di sviluppo agricolo nella Regione Calabria), come sostituito dall’art. 13, comma 1, della legge regionale n. 22 del 2007, per violazione dell’art. 97, quarto comma, Cost.
 

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 25/11/2016 n.248 proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Il “nuovo” licenziamento disciplinare per falsa attestazione della presenza in servizio ex d. lgs. 20 Giugno 2016, n. 116; un licenziamento direttissimo ? proviene da Giustamm.

Pres. Macioce/ Est. Di Paolantonio

Licenziamento illegittimo nel pubblico impiego: si applica l’art. 18 dello Statuto dei lavoratori, non la legge Fornero

Pubblico impiego – Licenziamento illegittimo – Riforma Fornero – Non si applica – Art. 18 – Applicabilità 

L'articolo Corte di cassazione – Sezione V civile – Sentenza – 9/6/2016 n.11868 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro Est. Visciola

IL SEGRETARIO
Maria Grazia Nusca
 
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione II – Parere – 3/12/2015 n.3285 proviene da Giustamm.

Presidente Silvestri, Redattore Coraggio

Pubblico impiego – Cessazione del rapporto di lavoro – Art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30/10/1992, n. 449 (Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395) – Corpo di polizia penitenziaria – Sanzioni disciplinari – Procedimento disciplinare per destituzione a seguito di processo penale – Sentenza di proscioglimento per intervenuta prescrizione del reato – Decorrenza del termine di 120 giorni per avviare procedimento amministrativo disciplinare, dal momento della pubblicazione della sentenza penale, anziché dal momento della avvenuta conoscenza da parte della Pubblica amministrazione – Q.l.c. sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Asserita violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione – Non fondatezza

Non è fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449 (Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l’ordinanza in epigrafe.

composta dai signori: Presidente: Gaetano SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449 (Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio nel procedimento vertente tra I. G. e il Ministero della giustizia, con ordinanza del 21 febbraio 2013, iscritta al n. 178 del registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell’anno 2013.

Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 2014 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio.

1.− Con ordinanza del 21 febbraio 2013, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449 (Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), nella parte in cui tale disposizione, anche per il caso in cui l’imputato sia stato prosciolto a seguito di dichiarazione di estinzione del reato per prescrizione, fa decorrere, in assenza di notifica, il termine di 120 giorni per l’avvio del procedimento disciplinare dalla data di pubblicazione della sentenza, anziché dalla data in cui l’Amministrazione ne ha avuto notizia, per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
2.− Il giudice a quo premette di essere stato adito da I. G., con ricorso avente ad oggetto l’impugnazione della sanzione disciplinare della destituzione dal Corpo della polizia penitenziaria, cui lo stesso apparteneva.
Il provvedimento espulsivo veniva adottato in relazione a fatti per i quali era stata promossa l’azione penale.
Il Tribunale aveva emesso pronuncia di condanna, previa concessione delle attenuanti generiche equivalenti all’aggravante.
La Corte d’appello, con sentenza depositata in cancelleria il 13 dicembre 2005, e divenuta irrevocabile il 28 gennaio 2006, aveva dichiarato non doversi procedere nei confronti di I. G. per essere il reato ascrittogli estinto a causa di intervenuta prescrizione.
L’Amministrazione penitenziaria veniva portata a conoscenza della sentenza dall’ufficio giudiziario in data 14 luglio 2006 ed avviava il procedimento disciplinare il successivo 28 luglio.
3.− Il rimettente espone, quindi, che il provvedimento conclusivo è stato impugnato per la violazione del termine di cui all’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 449 del 1992.
Se il termine per avviare l’azione disciplinare fosse decorso dal 13 dicembre 2005, data di deposito della sentenza di proscioglimento, il provvedimento sanzionatorio sarebbe incorso nel vizio di violazione di legge, in quanto intervenuto oltre il previsto termine di 120 giorni da tale data.
4.− Il TAR Lazio ritiene la sussistenza della rilevanza in quanto la disposizione censurata trova applicazione nella fattispecie in esame, sia in ragione dell’appartenenza dell’interessato al Corpo della polizia penitenziaria, sia perché il caso in esame rientra nell’ampia dizione «procedimento penale comunque definito».
5.− Il rimettente, pur dando atto che parte della giurisprudenza amministrativa ha interpretato analoga disposizione, relativa al personale della Polizia di Stato, nel senso che il termine per iniziare il procedimento disciplinare decorre dalla conoscenza che l’amministrazione ha avuto della pronuncia penale, afferma di non poter addivenire ad un’interpretazione costituzionalmente orientata della norma sospettata di illegittimità costituzionale, in ragione del tenore letterale della stessa e dell’ambito normativo in cui si colloca.
Come si evince dall’art. 9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti), e dall’art. 5, comma 4, della legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche), il legislatore ha inteso far coincidere la decorrenza del termine per promuovere l’azione disciplinare con la data in cui l’Amministrazione ha assunto consapevolezza della sentenza penale, secondo i diversi meccanismi ivi previsti, solo nel caso di condanna.
Diversamente, in presenza di una sentenza definitiva di proscioglimento, l’art. 97 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato), ha enunciato la regola opposta, ribadita dalla norma impugnata. Tale regola ha superato il vaglio di costituzionalità (sentenza n. 264 del 1990), essendo stata ritenuta non irragionevole.
6.− Il TAR Lazio censura la disposizione in esame assumendo la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
Il giudice a quo richiama la giurisprudenza costituzionale che, nel bilanciamento degli interessi che vengono in rilievo nel procedimento disciplinare, ha inteso valorizzare, anche a garanzia del buon andamento della pubblica amministrazione, quello del pubblico dipendente a non essere sottoposto senza certi e definiti limiti temporali all’azione disciplinare. Afferma, quindi, che tali principi potrebbero essere attualizzati rispetto al caso della sentenza penale che accerti l’estinzione del reato per prescrizione, non assimilabile tout court alle sentenze di proscioglimento.
7.− Dunque, il bilanciamento operato dal legislatore con l’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 449 del 1992, contrasterebbe con il principio di uguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e con il principio di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), nel caso in cui l’interesse pubblico a sanzionare il dipendente in via disciplinare venga sacrificato nonostante la pronuncia penale possa recare in sé un accertamento implicante responsabilità in ordine al fatto. Potrebbero trovare applicazione, in tal caso, i principi già enunciati nella sentenza n. 186 del 2004, nel senso che si tratterebbe di una soluzione sbilanciata a vantaggio del dipendente pubblico, giocando a favore di quest’ultimo lo scorrere del tempo necessario affinché l’amministrazione venga a conoscenza di una notizia, che invece dovrebbe esserle comunicata. La disposizione impugnata, invece, non opera distinzioni quanto al termine di avvio o di ripresa dell’azione disciplinare, nel frattempo sospesa, con riguardo a fattispecie che sarebbero appunto differenziate.
8.− Infine, il rimettente rileva come le pronunce della Corte costituzionale successive alla sentenza n. 264 del 1990 abbiano posto in rilievo che non sempre l’interesse del pubblico dipendente alla più sollecita definizione del giudizio disciplinare può prevalere su quello dell’amministrazione, nei casi in cui le difficoltà alla stessa opposte si rivelino, in concreto, manifestamente irragionevoli.
9.− È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto dichiararsi non fondata la questione.
Assume la difesa dello Stato di non condividere l’assimilazione tra sentenze di improcedibilità dell’azione, per estinzione del reato a seguito di prescrizione, e quelle di condanna, essendo previsto solo per queste ultime che il termine decorra dalla conoscenza delle stesse.
Tale equiparazione lederebbe la posizione dell’imputato “prosciolto” per prescrizione che non è stato sottoposto a “giusto processo”, come statuito dall’art. 111 Cost.
La norma censurata appare, altresì, conforme agli artt. 3 e 97 Cost., secondo gli insegnamenti della sentenza n. 374 del 1995 della Corte costituzionale, pronunciata in riferimento all’art. 97, comma 3, del d.P.R. n. 3 del 1995. Né potrebbe richiamarsi l’art. 9, comma 2, della legge n. 19 del 1990 che ha diversi presupposti fattuali, essendosi in presenza di sentenze penali di condanna.

1.− Con ordinanza del 21 febbraio 2013, il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio dubita della legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449 (Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), in quanto la norma, secondo la quale, «quando da un procedimento penale comunque definito emergono fatti e circostanze che rendano l’appartenente al Corpo di polizia penitenziaria passibile di sanzioni disciplinari, questi deve essere sottoposto a procedimento disciplinare entro il termine di 120 giorni dalla data di pubblicazione della sentenza, oppure entro 40 giorni dalla data di notificazione della sentenza stessa all’Amministrazione», anziché dalla data in cui l’Amministrazione ne ha avuto notizia, trova applicazione anche nel caso in cui, nei confronti dell’imputato, sia stata pronunciata sentenza di non doversi procedere per essere il reato estinto per intervenuta prescrizione.
Il TAR è consapevole dell’esistenza di due contrapposti indirizzi giurisprudenziali, l’uno che dà della norma una interpretazione letterale e l’altro che ritiene invece di poter pervenire all’affermazione della necessità della conoscenza per il decorso del termine; e peraltro, data l’assenza di un diritto vivente, ritiene insuperabile il dato letterale e quindi necessaria una pronuncia di incostituzionalità.
Ad avviso del rimettente, infatti, la sentenza di assoluzione e quella di improcedibilità dell’azione, conseguente alla estinzione del reato per prescrizione, non sarebbero assimilabili, atteso che quest’ultima può intervenire, in secondo grado, all’esito di pronuncia di condanna di primo grado, recante un compiuto accertamento della responsabilità penale del dipendente, in modo analogo alla sentenza penale di condanna.
Pertanto, la norma impugnata violerebbe i principi di uguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.), nonché quello di buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), poiché la previsione di un termine di decadenza, che inizi a decorrere senza che l’Amministrazione ne sia a conoscenza, lederebbe l’interesse pubblico a sanzionare il dipendente laddove la pronuncia penale, anche se non di condanna, rechi in sé un accertamento che implichi responsabilità in ordine al fatto per cui si è proceduto.
2.− La questione non è fondata, perché la disposizione impugnata può essere interpretata in modo da superare i prospettati dubbi di legittimità costituzionale.
3.− Va in proposito ricordato che ad una adeguata operazione ermeneutica non è estranea, fra l’altro, l’evoluzione dell’ordinamento giuridico. La norma, infatti, non rimane cristallizzata, ma partecipa delle complesse dinamiche che nel tempo investono le fonti del diritto a livello nazionale e sovranazionale, che l’interprete deve necessariamente prendere in esame, al fine di preservare attualità ed effettività delle tutele, in particolare sotto il profilo del corretto bilanciamento degli interessi presi in considerazione, «essendo la “vivenza” della norma una vicenda per definizione aperta, ancor più quando si tratti di adeguarne il significato a precetti costituzionali» (ordinanza n. 191 del 2013).
4.− Questo profilo merita nel caso di specie particolare attenzione, atteso che il legislatore, nel corso degli anni, ha modificato con significativi interventi il sistema disciplinare nel pubblico impiego.
È dunque necessario riepilogare l’articolata evoluzione del quadro normativo in cui si inserisce la norma oggetto del dubbio di costituzionalità, al fine di verificarne le ricadute sulla relativa interpretazione.
Si premette che il Corpo degli agenti di custodia ha avuto un ordinamento civile fino al 1945, ai sensi del regio decreto 30 dicembre 1937, n. 2584 (Regolamento per il Corpo degli agenti di custodia degli Istituti di prevenzione e di pena). Successivamente, per effetto del decreto legislativo luogotenenziale 21 agosto 1945, n. 508 (Modificazioni all’ordinamento del Corpo degli agenti di custodia delle carceri), poi integrato con il decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 5 maggio 1947, n. 381 (Modificazioni al regolamento per il Corpo degli agenti di custodia delle carceri e norme per il reclutamento dei combattenti, partigiani e reduci), il Corpo venne militarizzato.
La legge 15 dicembre 1990, n. 395 (Ordinamento del Corpo di polizia penitenziaria) ha disciolto il Corpo degli agenti di custodia ed ha soppresso il ruolo delle vigilatrici penitenziarie, istituendo il Corpo di polizia penitenziaria, che fa parte delle Forze di polizia e il cui rapporto di impiego ha carattere pubblicistico ai sensi degli artt. 2, commi 2 e 3, e 3, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Si tratta di un ordinamento speciale, ma ai sensi dell’art. 1, comma 4, della legge n. 395 del 1990, «Per tutto quanto non espressamente disciplinato nella presente legge, si applicano, in quanto compatibili, le norme relative agli impiegati civili dello Stato».
Quanto al profilo disciplinare, in particolare, il d.lgs. n. 449 del 1992, all’art. 24, comma 5, dispone analogamente che «Per quanto non previsto dal presente decreto in materia di disciplina e di procedura, si applicano, in quanto compatibili, le corrispondenti norme contenute nel testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato», approvato con il d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico degli impiegati civili dello Stato).
5.− Pur in presenza di una disciplina speciale, dunque, l’interpretazione dell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 449 del 1992, va condotta alla luce dell’evoluzione normativa che ha interessato il procedimento disciplinare nel pubblico impiego. Quest’ultimo, infatti, ha costituito il punto di riferimento comune per gli statuti giuridici speciali di diverse categorie professionali non contrattualizzate, la cui disciplina è strettamente collegata (l’art. 21 della legge n. 395 del 1990 rimanda, in sostanza, al d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737, che reca “Sanzioni disciplinari per il personale dell’Amministrazione di pubblica sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti”, prevedendo che il sistema disciplinare del Corpo di polizia penitenziaria debba ispirarsi ai principi e ai criteri previsti per gli appartenenti alla Polizia di Stato).
6.− Occorre ricordare che il rapporto fra procedimento penale e procedimento disciplinare, come delineato nel d.lgs. n. 449 del 1992, è caratterizzato dalla cosiddetta pregiudiziale penale.
Di conseguenza, nella pendenza del procedimento penale, assume peculiare rilievo l’istituto della sospensione cautelare, e al termine dello stesso, sono previsti meccanismi di arresto, inizio o prosecuzione del procedimento disciplinare.
In particolare, ai sensi dell’art. 6, comma 4, del d.lgs. n. 449 del 1992, il procedimento disciplinare per l’irrogazione della sanzione della destituzione, a seguito di sentenza penale di condanna, deve essere proseguito o promosso entro centottanta giorni dalla data in cui l’Amministrazione ha avuto notizia della sentenza irrevocabile di condanna. Viceversa, nel caso di sentenza la quali dichiari che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso, ai sensi dell’art. 7, comma 5, del medesimo decreto legislativo, la sospensione è revocata a tutti gli effetti, e non si dà corso al procedimento disciplinare, poiché l’art. 653 del codice di procedura penale ha conferito a tale sentenza, così come per quella di condanna, efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare.
La norma impugnata, dunque, disciplina le ipotesi residuali, fra le quali rientra quella della pronuncia di non doversi procedere per estinzione del reato per prescrizione.
Questa regolazione dei rapporti tra processo penale e procedimento disciplinare si spiega con la circostanza che, al momento dell’adozione del d.lgs. n. 449 del 1992, il relativo procedimento nel pubblico impiego rinveniva la propria disciplina generale nel d.P.R. n. 3 del 1957 e nell’art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19 (Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della pena e destituzione dei pubblici dipendenti) ed era appunto informato al principio della pregiudiziale penale (art. 117 del citato d.P.R.).

6.1.− Si aggiunga che il sistema giuridico disciplinare preso come riferimento per il Corpo di polizia penitenziaria e trasfuso, tout court, nel d.lgs. n. 449 del 1992, si era venuto a formare gradualmente e che, in particolare, la disciplina della legge n. 19 del 1990 era intervenuta a seguito della sentenza di questa Corte n. 971 del 1988 che dichiarava l’illegittimità della destituzione “automatica”, come prevista dal d.P.R. n. 3 del 1957, in ragione della necessità di «ponderare, con le garanzie del contraddittorio, la rilevanza disciplinare dei fatti accertati nel corso del giudizio penale, tenendo conto, altresì, della personalità dell’incolpato, del suo rendimento in servizio e di ogni altro interesse pubblico che possa essere validamente considerato nell’ambito di detto procedimento», come posto in evidenza dalla successiva sentenza n. 197 del 1999.
6.2.− Dunque, il legislatore, che con il d.P.R. n. 3 del 1957 aveva affermato una preminenza del processo penale rispetto al procedimento disciplinare, prevedendo la destituzione di diritto, che veniva irrogata «escluso il procedimento disciplinare», con la legge n. 19 del 1990 inizia a riscrivere, in modo coerente con la significativa coeva regolamentazione del procedimento amministrativo, le dinamiche tra i due ambiti, in una logica di reciproca autonomia, giungendo, di recente, ad escludere la cosiddetta pregiudiziale penale, prevedendo, tra i criteri direttivi della delega conferita al Governo dall’art. 7, comma 1, lettera b), della legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti), «che il procedimento disciplinare possa proseguire e concludersi anche in pendenza del procedimento penale, stabilendo eventuali meccanismi di raccordo all’esito di quest’ultimo».
Quindi, l’art. 55-ter, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, introdotto dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), ha stabilito: «Il procedimento disciplinare, che abbia ad oggetto, in tutto o in parte, fatti in relazione ai quali procede l’autorità giudiziaria, è proseguito e concluso anche in pendenza del procedimento penale».
Tale evoluzione si inserisce, poi, nel profondo rinnovamento che in quegli stessi anni ha interessato le regole dell’agire della pubblica amministrazione, con l’entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), rinnovamento che ha dato piena attuazione ai canoni costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97 Cost.).
7.− È in linea con questo complessivo quadro di riferimento che il Consiglio di Stato (IV sezione, decisione n. 2942 del 2011) ha affermato che l’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 449 del 1992 deve essere interpretato tenuto conto dell’esigenza che l’azione amministrativa si svolga secondo i canoni del giusto procedimento e del buon andamento, i quali suggeriscono di individuare “il dies a quo” del termine in questione dalla data di conoscenza della pronunzia penale. Secondo il giudice amministrativo, infatti, in caso contrario, si perverrebbe alla conclusione, illogica e contraddittoria, di sottoporre l’esercizio del potere disciplinare al termine decadenziale senza che l’amministrazione abbia conoscenza degli elementi fattuali emersi in sede penale e suscettibili di legittimare il procedimento sanzionatorio. In tale situazione – sempre secondo la decisione −, atteso che l’organo giurisdizionale non ha alcun dovere di notificare all’amministrazione di appartenenza dell’impiegato la sentenza penale definitiva che lo riguardi, l’autorità potrebbe scegliere solo tra il non procedere disciplinarmente o procedere senza elementi, in entrambi i casi con risultati incompatibili con il principio del giusto procedimento.
Tale indirizzo ha trovato conferma in una decisione intervenuta successivamente al promovimento della questione di costituzionalità (Consiglio di Stato, IV sezione, decisione n. 5999 del 2013), e, d’altro canto, la data nella quale l’amministrazione ha avuto conoscenza certa della decisione del giudice penale era già stata assunta come dies a quo, dal Consiglio di Stato, con la decisione n. 6521 del 2008, con riguardo all’art. 9, comma 6, del d.P.R. 25 ottobre 1981, n. 737 (Sanzioni disciplinari per il personale dell’Amministrazione di pubblica sicurezza e regolamentazione dei relativi procedimenti) − di contenuto analogo – relativo al procedimento disciplinare della Polizia di Stato.
8.− Ebbene, questo indirizzo appare saldamente ancorato, anzitutto, allo spirito delle nuove regole che nel sistema disciplinare generale conformano i rapporti tra il procedimento ed il processo, privilegiando, rispetto alle preclusioni temporali e in genere ai formalismi procedimentali, la visione sostanzialistica della adeguata ponderazione dei fatti, che è appunto la chiave interpretativa dell’evoluzione normativa ricordata.
Non meno significativo nella motivazione è poi il riferimento ai principi generali dell’azione amministrativa: anche la loro applicazione, infatti, è stata oggetto di un’evoluzione non meno profonda di quella della normativa di settore, sotto la spinta della giurisprudenza e della legislazione. Con la legge n. 241 del 1990 e le sue successive modificazioni, in particolare, l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.) hanno assunto un ruolo non solo ben più determinante, ma anche fortemente complementare. In questa prospettiva, accanto ad un rafforzamento delle garanzie per il cittadino, attraverso la valorizzazione del contraddittorio e della trasparenza, l’amministrazione è impegnata ad assicurare l’effettivo raggiungimento dello scopo cui è orientata la sua azione, e quindi la realizzazione degli interessi pubblici alla cui cura essa è chiamata, anche attraverso il superamento dei vizi formali, se si dimostri che «il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso» (art. 21-octies della citata legge n. 241 del 1990).
9.− D’altro canto anche nella giurisprudenza costituzionale si può rilevare un’evoluzione, nella valutazione del bilanciamento degli interessi che si contrappongono nel procedimento disciplinare, in sintonia con il progressivo rilievo attribuito al dato della conoscenza nel procedimento amministrativo.
Con la sentenza n. 264 del 1990 si affermava che nel bilanciamento dei contrapposti interessi, quello dell’amministrazione a non vedersi impedito l’esercizio del potere disciplinare, e quello dell’impiegato a vedere definita la propria posizione disciplinare, non poteva ritenersi irragionevole che il legislatore avesse privilegiato il secondo, una volta ritenuto, in via di principio, come emergeva da tutta la disciplina del procedimento disciplinare, che a tale definizione si doveva pervenire in un congruo termine.
Tuttavia, con la sentenza n. 186 del 2004, intervenuta dopo una consolidata attuazione, anche nel procedimento disciplinare, dei principi sul procedimento amministrativo, la Corte ha operato un diverso bilanciamento degli interessi, ritenendo irragionevole e contrario al principio di buon andamento dell’amministrazione il far decorrere il termine per instaurare il procedimento dalla conclusione del giudizio penale con sentenza irrevocabile, anziché dalla comunicazione della sentenza all’amministrazione. E ciò in considerazione del fatto che, non prevedendosi che l’amministrazione sia posta a conoscenza del termine iniziale (sentenza penale irrevocabile di condanna) per l’instaurazione del procedimento, ed imponendosi lo svolgimento di un’attività per la conoscenza di questo dato, si espone l’amministrazione stessa al rischio dell’infruttuoso decorso del termine decadenziale, rendendo così più difficoltosa ed incerta la stessa applicazione delle sanzioni.
10.− Correttamente, dunque, nel caso in questione la giurisprudenza amministrativa richiamata ha fatto uso di tali principi nella esegesi di questa norma che, nata in un contesto profondamente diverso, deve essere confrontata e letta alla stregua della profonda evoluzione del quadro normativo in cui è chiamata ad operare la pubblica amministrazione.

Ciò che invece non ha fatto il rimettente, il quale, partendo da considerazioni condivisibili circa la possibile portata di questo tipo di sentenza, ritiene senz’altro la disposizione lesiva dei richiamati parametri costituzionali, e segnatamente del buon andamento della pubblica amministrazione, senza però utilizzare quegli stessi parametri per pervenire ad una diversa interpretazione nel caso in questione.
Al contrario, stabilizzata nell’ordinamento la riconduzione di tutte le sanzioni disciplinari, compresa la destituzione, nell’alveo del relativo procedimento amministrativo, in una prospettiva di autonomia dal processo penale, il buon andamento dell’azione amministrativa sollecita un’interpretazione che valorizzi l’intervenuta conoscenza da parte dell’amministrazione della sentenza di non doversi procedere. Solo in tal modo, infatti, è possibile assicurare un corretto bilanciamento degli interessi costituzionalmente protetti che vengono in rilievo nel procedimento.
Dunque, proprio in considerazione delle ragioni indicate dal rimettente con riferimento al caso della sentenza di improcedibilità dell’azione in forza di estinzione del reato per prescrizione, sussiste l’esigenza che il dies a quo per l’amministrazione decorra dalla conoscenza effettiva, così come effettive sono le garanzie procedimentali di cui si avvale il dipendente.
11.− Dalla riscontrata possibilità di un’interpretazione conforme a Costituzione della disposizione denunciata, già sperimentata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, discende la non fondatezza della questione.

per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 7, comma 6, del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 449 (Determinazione delle sanzioni disciplinari per il personale del Corpo di polizia penitenziaria e per la regolamentazione dei relativi procedimenti, a norma dell’art. 21, comma 1, della legge 15 dicembre 1990, n. 395), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con l’ordinanza in epigrafe.

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 marzo 2014.

Depositata in Cancelleria il 21 marzo 2014.

L'articolo Corte Costituzionale – Sentenza – 21/3/2014 n.51 proviene da Giustamm.

Presidente Gallo, Redattore Criscuolo

in tema di collocamento a riposo dei professori e dei ricercatori

Pubblico impiego – Art. 25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario) – Esclusione per professori e ricercatori della possibilità di permanere in servizio, con effetto dalla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992, n. 421, per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo per essi previsti – Q.l.c. sollevata da Consiglio di Stato e Tar Molise – Lamentata violazione degli artt. 3, 33 e 97 Cost. – Illegittimità costituzionale

È costituzionalmente l’articolo 25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario).

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Franco GALLO Presidente

– Luigi MAZZELLA Giudice

– Gaetano SILVESTRI ”

– Sabino CASSESE ”

– Giuseppe TESAURO ”

– Paolo Maria NAPOLITANO ”

– Giuseppe FRIGO ”

– Alessandro CRISCUOLO ”

– Paolo GROSSI ”

– Giorgio LATTANZI ”

– Aldo CAROSI ”

– Marta CARTABIA ”

– Sergio MATTARELLA ”

– Mario Rosario MORELLI ”

– Giancarlo CORAGGIO ”

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale dell’articolo 25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario), promossi dal Consiglio di Stato con cinque ordinanze del 28 novembre 2011 e con otto ordinanze del 2 febbraio 2012 e dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise con due ordinanze del 10 aprile 2012, rispettivamente iscritte ai numeri 42, 43, 44, 45, 59, 78, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 191, 224 e 225 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 13, 16, 19, 25, 38 e 41, prima serie speciale, dell’anno 2012.



Visti gli atti di costituzione di F.G., di T.C., di A.A., di M.E., di D.C., di B.O., nonché l’atto di intervento di M.E. (nel giudizio di cui al r.o. n. 42 del 2012) e quelli del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica del 26 marzo 2013 il Giudice relatore Alessandro Criscuolo;

uditi gli avvocati Massimo Luciani per A.A. e M.E., Angelo Clarizia per F.G., T.C. e D.C. e l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri.

1.— Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con le tredici ordinanze di analogo tenore indicate in epigrafe (r.o. numeri 42, 43, 44, 45 e 59 del 2012, depositate il 28 novembre 2011, e numeri 78, 117, 118, 119, 120, 121, 122 e 191 del 2012, depositate il 2 febbraio 2012), ha sollevato – in riferimento agli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione – questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario). Detta norma (sotto la rubrica «Collocamento a riposo dei professori e dei ricercatori») dispone che «L’articolo 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503, non si applica a professori e ricercatori universitari. I provvedimenti adottati dalle università ai sensi della predetta norma decadono alla data di entrata in vigore della presente legge, ad eccezione di quelli che hanno già iniziato a produrre i loro effetti». A sua volta, il citato art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive modifiche ed integrazioni, stabilisce nel comma 1 che «È in facoltà dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici di permanere in servizio, con effetto dalla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992, n. 421, per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo per essi previsti. In tal caso è data facoltà all’amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali, di trattenere in servizio il dipendente in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita dal dipendente in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell’efficiente andamento dei servizi. La disponibilità al trattenimento va presentata all’amministrazione di appartenenza dai ventiquattro ai dodici mesi precedenti il compimento del limite di età per il collocamento a riposo previsto dal proprio ordinamento. I dipendenti in aspettativa non retribuita che ricoprono cariche elettive esprimono la disponibilità almeno novanta giorni prima del compimento del limite di età per il collocamento a riposo».

2.— Il rimettente, con l’ordinanza iscritta al r.o. n. 42 del 2012, premette che è chiamato a pronunciare su un ricorso in appello promosso da un professore universitario (F.G.) contro l’Università degli studi Tor Vergata di Roma, per la riforma di un’ordinanza cautelare emessa tra le parti dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – Roma, in relazione ad un provvedimento che ha disposto il collocamento a riposo del docente per raggiunti limiti di età.

Al riguardo, il Consiglio di Stato riferisce che, con istanza dell’11 novembre 2009, il professor F. ha chiesto di avvalersi della facoltà, concessa dall’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, di permanere in servizio per altri due anni. Tuttavia, quando ancora l’amministrazione non si era pronunciata su tale istanza, era sopraggiunta la legge n. 240 del 2012, il cui art. 25 aveva statuito l’inapplicabilità del menzionato art. 16 ai professori universitari.

Per conseguenza, con decreto dell’11 aprile 2011, il Rettore dell’Università indicata, applicando e richiamando in motivazione il detto art. 25, ha respinto l’istanza di trattenimento in servizio avanzata dal docente e ne ha disposto il collocamento a riposo. Quest’ultimo ha impugnato il suddetto decreto con ricorso al TAR per il Lazio, sede di Roma, chiedendo in via incidentale la sospensione del provvedimento del Rettore. Il giudice adito, con ordinanza dell’11 ottobre 2011, ha respinto l’istanza cautelare.

Per ottenere la riforma di tale ordinanza, il prof. F. ha proposto appello al Consiglio di Stato, deducendo, sotto diversi profili, l’illegittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010, «nella misura in cui preclude ogni possibilità di trattenimento in servizio dei professori universitari».

Con ordinanza del 26 ottobre 2011 il Consiglio di Stato, pronunciando in sede cautelare, ha disposto la sospensione del giudizio per la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

Sul punto, al fine di conciliare il carattere accentrato del sindacato di costituzionalità con il principio di effettività della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.; artt. 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali), il Consiglio, con l’ordinanza ora citata, ha concesso una misura cautelare “interinale”, fino alla camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale, «ordinando all’Amministrazione di ripronunciarsi sull’istanza di trattenimento in servizio presentata dal ricorrente, alla luce del quadro normativo esistente anteriormente all’entrata in vigore del citato art. 25 della legge n. 240 del 2010 e, in particolare, dei criteri fissati dall’art. 72, comma 7, decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133)».

Ha, poi, ritenuto che la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010 sia rilevante e non manifestamente infondata.

2.1.— Il Consiglio di Stato, con riferimento al requisito della rilevanza, ha osservato che la norma de qua è senza dubbio applicabile alla fattispecie in questione, dal momento che l’atto impugnato ha respinto l’istanza del ricorrente facendo, per l’appunto, applicazione di essa, il cui chiaro tenore letterale preclude la possibilità di trattenimento in servizio per professori e ricercatori universitari.

Inoltre, l’applicazione di detta norma, effettuata dall’università, risulta corretta, non sussistendo spazi per un’interpretazione diversa. L’eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale del citato art. 25 avrebbe l’effetto di rimuovere l’ostacolo normativo all’applicazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, consentendo al ricorrente di ottenere che l’istanza di permanenza in servizio sia esaminata (ed eventualmente accolta) dall’università sulla base dei criteri introdotti dall’art. 72, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133.

La rilevanza della questione non sarebbe esclusa dalla natura cautelare del giudizio, nell’ambito del quale essa è sollevata.

Per costante giurisprudenza di questa Corte, la questione di legittimità costituzionale sarebbe inammissibile per difetto di rilevanza, qualora essa sia sollevata dopo l’adozione del provvedimento cautelare, perché, in tal caso, la rimessione alla Corte stessa sarebbe tardiva in relazione al giudizio cautelare, ormai concluso, e prematura in relazione al giudizio di merito, in ordine al quale il Collegio, in mancanza della fissazione della relativa udienza di discussione, sarebbe privo di potere decisorio.

Tuttavia, per evitare che la legge sospettata di illegittimità costituzionale possa precludere definitivamente la tutela cautelare, mortificando le esigenze di tutela immediata ad essa sottese – il che si tradurrebbe in una palese violazione di fondamentali principi costituzionali (artt. 24 e 113 Cost.) o sopranazionali (artt. 6 e 13 CEDU) – la giurisprudenza, nel tentativo di conciliare il carattere accentrato del controllo di legittimità costituzionale delle leggi con il principio di effettività della tutela giurisdizionale, avrebbe sperimentato due soluzioni.

La prima consisterebbe nel concedere la sospensiva, disapplicando la legge sospettata di illegittimità costituzionale e rinviando al giudizio di merito la rimessione della relativa questione; la seconda si concretizzerebbe nella scomposizione del giudizio cautelare in due fasi: nella prima fase si accoglie la domanda cautelare “a termine”, fino alla decisione della questione di legittimità costituzionale contestualmente sollevata; nella seconda, all’esito del giudizio di legittimità costituzionale, si decide “definitivamente”, tenendo conto, per valutare la sussistenza del fumus boni iuris sulla domanda cautelare, della decisione della Corte costituzionale.

Il Consiglio di Stato, nel prestare adesione alla seconda soluzione, ritiene che essa sia quella che meno si allontana dal vigente sistema di giustizia costituzionale e risulti, peraltro, in linea con l’orientamento della Corte di giustizia dell’Unione Europea in ordine alla questione, per alcuni versi analoga, dei rapporti tra giudizio cautelare e questione pregiudiziale, in particolare nel senso dell’articolazione bifasica di detto giudizio.

Del resto – osserva il rimettente – anche la Corte costituzionale, con riferimento a questioni di legittimità sollevate in sede cautelare, ha rilevato in più occasioni che la potestas iudicandi non può ritenersi esaurita quando la concessione della misura cautelare, come nella specie, sia fondata, quanto al fumus boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, perché in tal caso la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato si deve ritenere di carattere provvisorio e temporaneo, fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l’incidente di legittimità costituzionale (sono richiamate le sentenze n. 4 del 2000, n. 183 del 1997, n. 359 e n. 30 del 1995, n. 367 del 1991 e n. 444 del 1990).

Ad avviso del rimettente, anche il requisito del periculum in mora meriterebbe positivo apprezzamento, essendo evidente che il tempo necessario per la decisione del ricorso nel merito potrebbe arrecare al ricorrente un pregiudizio grave e irreparabile, anche in considerazione del fatto che verrebbe a scadere il biennio in relazione al quale egli ha presentato la richiesta di trattenimento in servizio.

3.— Il Consiglio di Stato ritiene la questione di legittimità costituzionale non manifestamente infondata.

Infatti, l’art. 25 della legge n. 240 del 2010, escludendo l’applicazione ai professori e ricercatori universitari dell’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 33 e 97 Cost.

Invero, la deroga introdotta dalla norma rispetto alla disciplina generale di cui al citato art. 16 sarebbe in primo luogo irragionevole, perché non sorretta da adeguata ragione giustificatrice, e, comunque, sproporzionata rispetto alla finalità perseguita, nonché lesiva sia del principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), sia del principio dell’autonomia universitaria (art. 33, sesto comma, Cost.), nella misura in cui priva le università – discriminandole rispetto a qualsiasi altro ente pubblico – di ogni potere di valutazione in ordine alla possibilità di accogliere le istanze di trattenimento in servizio presentate dal personale docente, anche qualora tale prolungamento risulti funzionale a specifiche esigenze organizzative, didattiche o di ricerca. In tal modo verrebbe impedito alle università di dar corso ad una misura organizzativa in tema di provvista del personale, con danno per l’interesse generale e la dispersione di risorse preziose.

Inoltre la norma censurata, trovando applicazione anche nei confronti dei professori e dei ricercatori universitari che abbiano maturato un’aspettativa giuridicamente consolidata in ordine alla possibilità di permanere in servizio, risulterebbe lesiva del principio del legittimo affidamento e della sicurezza giuridica, a sua volta fondato sull’art. 3 Cost.

Al riguardo, il rimettente ricostruisce la disciplina generale contenuta nell’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, come modificato dall’art. 72, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, e rileva che detta disciplina prevede «un sistema nel quale il trattenimento in servizio del dipendente pubblico non è più rimesso ad un vero e proprio diritto potestativo del medesimo, della cui scelta l’amministrazione deve limitarsi a prendere atto, come accadeva, invece, in base all’originaria formulazione dell’art. 16». Come la giurisprudenza amministrativa avrebbe chiarito, con l’innovazione introdotta dall’art. 72, comma 7, del citato d.l. (poi convertito), la permanenza in servizio, oltre l’ordinario limite di età, sarebbe divenuto un istituto eccezionale, a causa delle generali esigenze di contenimento della spesa pubblica perseguite con la manovra di cui allo stesso decreto-legge. Pertanto, la sua determinazione andrebbe sorretta in concreto, se orientata alla protrazione del servizio, da adeguate giustificazioni.

Rispetto a tale disciplina, diretta a sottoporre il mantenimento in servizio a rigorose condizioni, la scelta radicale contenuta nella norma censurata appare irragionevole e, come tale, in contrasto con uno dei corollari del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. Infatti, non sarebbe ravvisabile un’idonea ragione giustificatrice a sostegno della definitiva e totale esclusione, per la speciale categoria di dipendenti pubblici di cui si tratta, di qualsiasi possibilità di trattenimento in servizio oltre il termine ordinario.

In particolare, non costituirebbe una valida giustificazione l’esigenza, pure emersa nel corso dei lavori preparatori della legge n. 240 del 2010, volta a favorire il ricambio generazionale nelle università. Invero, nella specie non sarebbe in discussione la realizzazione di tale obiettivo, senza dubbio rientrante nella discrezionalità del legislatore, ma il bilanciamento che quest’ultimo dovrebbe compiere tra il suo perseguimento e la tutela di altri valori di primario rilievo costituzionale, i quali possono essere incisi dalla scelta legislativa.

Nel caso di specie, tale scelta risulterebbe sbilanciata e sproporzionata, perché, in nome dell’esigenza del ricambio generazionale, il legislatore non si sarebbe fatto carico delle negative ripercussioni che potrebbero derivarne sul principio di buon andamento dell’amministrazione e della tutela dell’autonomia universitaria. Ciò emergerebbe in modo evidente considerando che gli obiettivi perseguiti dalla norma sarebbero già tutelati dall’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992 che, in seguito alle modifiche introdotte nel 2008, prevede l’eccezionalità del mantenimento in servizio, «tanto da specificare che esso possa essere assentito soltanto in presenza di specifici e stringenti presupposti».

Il rimettente ribadisce ancora il contrasto della norma censurata con i principi di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) e di autonomia funzionale delle università (art. 33, sesto comma, Cost.), nonché con il principio di affidamento nella sicurezza giuridica, da intendere quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (sono richiamate numerose pronunce di questa Corte).

3.1.— Nel giudizio di legittimità costituzionale si è costituita la parte privata (il prof. F.G.) che, con memoria, ha illustrato la fondatezza della questione, ripercorrendo gli argomenti svolti nell’ordinanza di rimessione.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha spiegato intervento concludendo per l’inammissibilità o, comunque, per la non fondatezza della questione di legittimità costituzionale.

Ad avviso della difesa dello Stato tale questione sarebbe, in primo luogo, inammissibile per difetto assoluto di rilevanza. A tal proposito richiama la giurisprudenza di questa Corte, costante nel ritenere inammissibile, proprio per difetto di rilevanza nel giudizio a quo, le questioni di legittimità costituzionale qualora esse siano sollevate, come nella specie, dopo l’adozione del provvedimento cautelare. Invero, nell’ipotesi in cui il giudice rimettente adotti il provvedimento cautelare oggetto dell’istanza, ne deriverebbe l’inammissibilità delle questioni sollevate, perché «una volta soddisfatto il petitum cautelare dell’istante, vengono meno le ragioni della rilevanza dell’espunzione della norma di dubbia legittimità costituzionale ai fini del giudizio a quo».

Ben consapevole di ciò, il rimettente avrebbe ipotizzato un’ideale scomposizione del giudizio cautelare in due fasi, eleggendo tale articolazione bifasica del detto giudizio a strada maestra nel caso concreto. La scelta, tuttavia, non sarebbe convincente, tenuto conto della particolarità della fattispecie.

Infatti, l’ordinanza di rimessione avrebbe trascurato di valutare che, nella vicenda sottoposta all’esame dei giudici, il ricorrente aspirava al mantenimento in servizio per un biennio.

Orbene, l’adozione della teoria della scomposizione bifasica del giudizio cautelare implicherebbe un doppio vaglio dell’istanza cautelare da parte del rimettente, intervallato dal controllo di legittimità della Corte costituzionale. Tale triplo filtro potrebbe dispiegarsi su un lasso di tempo presumibilmente di alcuni mesi. Ne conseguirebbe che, dal momento dell’emanazione del primo provvedimento sospensivo a quello della definitiva pronunzia cautelare, in costanza di sospensione del provvedimento di collocamento a riposo, il ricorrente otterrebbe, de facto e fuori da un vaglio nel merito della questione, il “bene della vita” cui aspirava, con una chiara distorsione della fisiologica dialettica processuale. Più in generale, nei casi in cui l’istante (come nel caso in esame) miri ad ottenere un’utilità sostanziale di natura temporanea, l’adozione della teoria della scomposizione bifasica del giudizio cautelare condurrebbe alla non desiderabile conseguenza dell’attribuzione della stessa «fuori dall’incardinamento del giudizio di merito con grave pregiudizio alle chances difensive di controparte». Tale implicazione dell’elezione della teoria della scomposizione bifasica del giudizio cautelare sarebbe del tutto trascurata nell’ordinanza di rimessione.

Nel merito, l’interveniente deduce la non fondatezza della questione sollevata dal Consiglio di Stato.

Infatti, con riferimento all’asserito contrasto della norma denunciata con il principio di ragionevolezza e, quindi, con l’art. 3 Cost., il rimettente avrebbe dimostrato di non aver compreso pienamente la ratio dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010. La norma sarebbe ampiamente giustificata da rilevanti esigenze di contenimento finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica. Essa perseguirebbe l’obiettivo del controllo e riduzione della spesa pubblica in generale e della spesa degli atenei in particolare, e non si porrebbe in contrasto neppure con le esigenze di tutela del legittimo affidamento.

In realtà, analizzando l’evoluzione normativa in materia, si noterebbe che il legislatore non si è limitato ad abolire tout court la possibilità di mantenimento in servizio per i professori universitari, ma avrebbe operato una graduale riduzione della possibilità di ottenere il mantenimento in servizio biennale fino alla sua totale eliminazione (sono richiamati l’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, l’art. 72 del d.l. n. 112 del 2008, quale convertito in legge, e l’art. 25 della legge n. 240 del 2010).

In tale contesto andrebbe considerata la conformità dell’art. 25 citato all’art. 3 Cost., tenendo conto della gradualità e della ponderazione della scelta legislativa, nonché della sua finalizzazione a realizzare il preminente obiettivo di contenimento della spesa pubblica, elementi tutti che escludono la violazione del menzionato parametro costituzionale sotto ogni profilo, compreso il principio di tutela del legittimo affidamento.

La norma denunciata, poi, non si porrebbe in contrasto con l’art. 97 Cost.

In primo luogo, la censura non sarebbe adeguatamente motivata. Infatti, il rimettente si limiterebbe ad affermazioni apodittiche, senza specificare quali siano in concreto le ripercussioni negative della norma sul sistema universitario.

Inoltre, la non fondatezza della doglianza sarebbe evidente anche considerando le finalità che l’art. 25 della legge n. 240 del 2010 intende perseguire. Invero, lo scopo della norma sarebbe duplice. Da un lato, come si è detto, il legislatore avrebbe inteso realizzare l’obiettivo del contenimento e della razionalizzazione della spesa degli atenei. In secondo luogo, la norma censurata mirerebbe a favorire il ricambio generazionale del personale docente (finalità sempre positivamente valutata da questa Corte: è richiamata la sentenza n. 990 del 1988).

L’affermazione del rimettente, secondo cui la scelta del legislatore sarebbe eccessiva e sproporzionata rispetto alla finalità del ricambio generazionale, si rivelerebbe erronea. A tal proposito, basterebbe considerare che l’esclusione della possibilità di mantenere in servizio i professori universitari non impedirebbe che i programmi di ricerca e didattica, facenti capo ai docenti collocati in quiescenza, possano essere proseguiti dalla struttura scientifica di riferimento dei professori collocati a riposo.

In effetti – prosegue la difesa erariale – l’argomento centrale della questione di legittimità costituzionale sembrerebbe configurare una mera petizione di principio, restando non dimostrata la “indispensabilità”, ai fini della trasmissione delle esperienze, di un docente universitario che ormai si trovi nel biennio conclusivo della carriera. Basterebbe por mente al contesto di riferimento, quello della ricerca e dell’università, notoriamente caratterizzato da estrema dinamicità e mutevolezza, nel quale l’apporto di nuove esperienze sarebbe condizione necessaria per il progresso della cultura e della scienza.

Infine, neppure il richiamo al parametro costituzionale, individuato nell’art. 33, sesto comma, Cost., sarebbe fondato.

Ad avviso del rimettente, il principio dell’autonomia universitaria rischierebbe di essere pregiudicato dall’art. 25 della legge n. 240 del 2010; ma sarebbe vero il contrario.

L’abolizione dell’istituto della permanenza in servizio sarebbe diretto a consentire alle università, proprio nella prospettiva del buon andamento e della razionale organizzazione delle attività accademiche, di programmare queste ultime, tenendo conto della posizione lavorativa dei propri docenti. L’intento del legislatore sarebbe quello di consentire alle università, nel pieno esercizio della propria autonomia, una programmazione certa e a lungo termine delle attività didattiche ed una più agevole pianificazione dell’attività dei comparti della ricerca e della didattica, facenti capo ai docenti collocati in quiescenza.

Il richiamo alla sentenza n. 1017 del 1988 della Corte costituzionale, effettuato dal rimettente, sarebbe inesatto. La citata pronuncia riconoscerebbe alle istituzioni universitarie il diritto di darsi ordinamenti autonomi, ma non in modo pieno ed assoluto, bensì nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. Si tratterebbe, cioè, «di una autonomia che, come questa Corte ha già avuto occasione di precisare (sentenza n. 145 del 1985), lo Stato può accordare in termini più o meno larghi, sulla base di un suo apprezzamento discrezionale, sempreché quest’ultimo non sia irrazionale».

Nel caso in esame la scelta del legislatore non potrebbe definirsi irrazionale, perché ampiamente giustificata, come sopra esposto, dal duplice interesse al contenimento della spesa pubblica ed al ricambio generazionale del personale docente.

Conclusivamente, ad avviso dell’Avvocatura generale dello Stato, nessuno dei parametri costituzionali invocati risulterebbe violato.

3.2.— Nel giudizio di legittimità costituzionale promosso con l’ordinanza n. 42 del 2012 ha spiegato intervento il prof. M.E., esponendo di essere legittimato ad intervenire perché, pur non essendo parte nel giudizio a quo, ha vissuto una vicenda “in tutto analoga” a quella del prof. F.G.

Al riguardo, tuttavia, va rilevato che il prof. M.E. ha proposto anche un autonomo giudizio cautelare, nel corso del quale, in sede di appello per la riforma di un provvedimento cautelare emesso dal TAR Lazio, sede di Roma, il Consiglio di Stato ha pronunciato un’ordinanza (r.o. n. 191 del 2012, depositata in data 2 febbraio 2012) con la quale ha rimesso a questa Corte la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010, argomentata in termini identici a quelli esposti nell’ordinanza n. 42 del 2012 e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali. Sul punto si tornerà più avanti. In questo giudizio di legittimità costituzionale il medesimo prof. M.E. si è costituito.

4.— Le ordinanze del Consiglio di Stato r.o. numeri 43, 44, 45, 59, 78, 117 e 118 del 2012, sollevano questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010, con argomenti identici a quelli esposti nell’ordinanza n. 42 del 2012 e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali.

Nei relativi giudizi di legittimità costituzionale ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, adducendo argomenti analoghi a quelli esposti nel giudizio promosso con l’ordinanza r.o. n. 42 del 2012.

5.— L’ordinanza del Consiglio di Stato r.o. n. 119 del 2012 solleva questione di legittimità costituzionale del citato art. 25 della legge n. 240 del 2010, con argomenti identici a quelli esposti nelle ordinanze richiamate nei punti che precedono e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali.

Nel relativo giudizio di legittimità costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, esponendo argomenti analoghi a quelli addotti nei giudizi richiamati nei punti precedenti.

La parte privata (il prof. A.A.) si è costituita nel detto giudizio con atto depositato il 10 luglio 2012 e, in prossimità dell’udienza di discussione, ha depositato memoria illustrativa con la quale ha insistito per l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate in atti.

6.— L’ordinanza del Consiglio di Stato r.o. n. 120 del 2012 solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010, allegando argomentazioni sostanzialmente identiche a quelle esposte nelle ordinanze sopra richiamate, con riferimento ai medesimi parametri costituzionali.

Nel relativo giudizio di legittimità costituzionale è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha esposto argomenti analoghi a quelli addotti nei giudizi richiamati nei punti precedenti.

La parte privata (il prof. T.C.) si è costituita nel detto giudizio e, in prossimità dell’udienza di discussione, ha depositato memoria.

7.— Le ordinanze del Consiglio di Stato r.o. n. 121 e n. 191 del 2012 sollevano questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010 con argomenti nella sostanza identici a quelli esposti nelle ordinanze di cui ai punti che precedono e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nei relativi giudizi, adducendo argomenti analoghi a quelli esposti negli atti d’intervento sopra richiamati.

Le parti private (il prof. D.C. e il prof. M.E.) si sono costituite nei detti giudizi e, in prossimità dell’udienza di discussione, hanno depositato memorie illustrative.

8.— L’ordinanza del Consiglio di Stato r.o. n. 122 del 2012. solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010 con argomenti nella sostanza identici a quelli esposti nelle ordinanze in precedenza richiamate e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali.

Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nel relativo giudizio, facendo valere argomenti analoghi a quelli esposti negli atti d’intervento sopra richiamati.

9.— Anche il Tribunale amministrativo regionale per il Molise (d’ora in avanti, TAR), con le due ordinanze indicate in epigrafe (r.o. n. 224 e n. 225 del 2012) solleva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010, in riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost., svolgendo argomentazioni di tenore nella sostanza identico a quelle esposte dal Consiglio di Stato.

In particolare, quanto alle premesse in fatto, il TAR riferisce di essere chiamato a pronunciare nel merito, dopo avere accolto le istanze cautelari, sui ricorsi promossi da due docenti contro l’Università del Molise, per l’annullamento di alcune delibere del Senato accademico con le quali erano state respinte le istanze dei ricorrenti, dirette ad ottenere il trattenimento biennale in servizio, e per l’annullamento del decreto rettorale che aveva disposto il collocamento a riposo degli stessi a far data dal 1˚ novembre 2011.

Quanto alla rilevanza, il rimettente sottolinea che la norma censurata deve essere applicata anche quando l’istanza di trattenimento in servizio sia stata presentata anteriormente all’entrata in vigore della norma stessa, sicché la disposizione impedisce ai ricorrenti di ottenere l’esame delle loro istanze di permanenza in servizio. Né la rilevanza potrebbe ritenersi esclusa dal fatto che il TAR non abbia ritenuto di sollevare questione di legittimità costituzionale della medesima norma in sede cautelare (sede nella quale la misura di cautela fu concessa), in quanto la scelta sarebbe stata motivata dall’esigenza di non precludere definitivamente la tutela cautelare e di conciliare il carattere accentrato del controllo di legittimità costituzionale delle leggi con il principio di effettività della tutela giurisdizionale: concedendo la tutela cautelare, il TAR avrebbe ritenuto di disapplicare in via “provvisoria” la norma censurata, rimettendo contestualmente la questione al giudice delle leggi.

Anche la giurisprudenza costituzionale, in relazione a questioni di legittimità sollevate in sede cautelare, avrebbe affermato che la potestas iudicandi non può dirsi esaurita quando la concessione della misura cautelare sia basata sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, in quanto, in tal caso, la sospensione dell’efficacia dell’atto avrebbe carattere provvisorio e temporaneo.

Quanto alla non manifesta infondatezza, le ordinanze del TAR molisano ripercorrono le argomentazioni contenute nelle ordinanze del Consiglio di Stato, sollevando questione di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge citata per contrasto con gli artt. 3, 33, ultimo comma, e 97 Cost.

Inoltre, il TAR pone in evidenza un ulteriore profilo di disparità, ineguaglianza e irragionevolezza. L’art. 24, comma 4, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni sul collocamento a riposo dei dipendenti dello Stato e sul trattenimento in servizio oltre i limiti di età), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, riconoscerebbe a tutti i dipendenti, pubblici e privati, il diritto potestativo di protrarre il periodo lavorativo fino al compimento del settantesimo anno di età. L’esclusione dei professori e ricercatori universitari da tale facoltà sarebbe irragionevole, soprattutto perché l’attività dagli stessi esercitata sarebbe meno usurante di molti dei lavori materiali svolti da chi potrebbe protrarre la propria presenza al lavoro fino al settantesimo anno di età, non avendo maturato il periodo contributivo sufficiente per ottenere una pensione decorosa.

9.1.— In entrambi i giudizi di legittimità costituzionale promossi con le menzionate ordinanze del TAR per il Molise ha spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, svolgendo argomentazioni analoghe a quelle esposte con gli atti di intervento depositati nei giudizi promossi con le ordinanze del Consiglio di Stato sopra richiamate e concludendo per l’inammissibilità o l’infondatezza della questione.

Nel giudizio promosso con l’ordinanza del TAR per il Molise, iscritta al r.o. n. 225 del 2012, la parte privata (il prof. B.O.) si è costituita depositando il relativo atto in data 9 ottobre 2012 e, in prossimità dell’udienza di discussione, ha depositato memoria illustrativa.

1.— Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con le tredici ordinanze di rimessione indicate in epigrafe, ha sollevato – in riferimento agli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione – questioni di legittimità costituzionale dell’articolo 25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario).

Identiche questioni sono state sollevate dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise con le ordinanze iscritte al r.o. n. 224 e n. 225 del 2012.

In particolare, i rimettenti dubitano che la norma censurata – escludendo l’eventuale trattenimento in servizio per un biennio, oltre l’età del collocamento in quiescenza, per i professori e per i ricercatori universitari che ne abbiano fatto istanza – violi: a) il principio di buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.) e il principio dell’autonomia universitaria (art. 33, sesto comma, Cost.), perché priverebbe le università, discriminandole rispetto a qualsiasi altro ente pubblico, del potere di valutazione e di accoglimento delle istanze di trattenimento in servizio presentate dal personale docente, anche laddove tale prolungamento risulti funzionale a specifiche esigenze organizzative, didattiche o di ricerca, impedendo alle università di utilizzare una misura organizzativa, seppure eccezionale, in materia di provvista del personale e privando gli atenei di docenti caratterizzati da una qualificazione scientifica ben difficilmente ripetibile; b) il principio del legittimo affidamento e della sicurezza giuridica, ai sensi dell’art. 3 Cost., nella misura in cui prevede che la regola introdotta dalla norma censurata si applichi indistintamente a tutti i professori e ricercatori universitari, anche a quelli che hanno fatto legittimo affidamento su una disciplina che consentiva il mantenimento in servizio per un ulteriore biennio, in quanto erano stati già autorizzati con decreto rettorale adottato sulla base della originaria normativa dettata dall’articolo 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma dell’art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), con conseguente irragionevole disparità di trattamento tra situazioni sostanzialmente identiche, essendo esclusi soltanto i beneficiari di un atto di mantenimento in servizio che abbia già iniziato a produrre effetti; c) l’art. 3 Cost. per violazione del principio di ragionevolezza, tenuto conto della disciplina di cui all’art. 16 d.lgs. n. 503 del 1992, quale tertium comparationis, in relazione alla quale la scelta legislativa appare sbilanciata e sproporzionata perché, in nome dell’esigenza del ricambio generazionale, il legislatore non si è fatto carico delle negative ripercussioni che potrebbero derivarne sui principi del buon andamento della pubblica amministrazione e della tutela dell’autonomia universitaria (artt. 97 e 33 Cost.): la disparità di trattamento tra categorie di pubblici dipendenti (i professori e ricercatori universitari rispetto al restante personale pubblico) si traduce in una disparità di trattamento anche tra i relativi enti di appartenenza, perché viene negata alle università, titolari di un’autonomia funzionale costituzionalmente garantita, ogni margine di autonomo apprezzamento.

Inoltre, secondo il TAR per il Molise sarebbe ancora violato l’art. 3 Cost. per disparità, ineguaglianza ed irragionevolezza, in quanto l’art. 24, comma 4, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, riconoscerebbe a tutti i dipendenti pubblici e privati il diritto potestativo di protrarre il periodo lavorativo fino al compimento del settantesimo anno di età. Pertanto, tutti i lavoratori pubblici e privati, se intendono beneficiarne, «hanno diritto a tale proroga, tranne i professori e ricercatori universitari. Tale regime particolare di sfavore verso i docenti universitari non ha alcuna ragion d’essere, specie se si considera che il lavoro intellettuale da essi svolto notoriamente è meno usurante di tante attività manuali, materiali e pratiche di quei lavoratori ai quali, paradossalmente, si consente di protrarle fino ai settant’anni di età, per la sola ragione che potrebbero non aver maturato il periodo contributivo sufficiente a ottenere una decorosa pensione (ragione che, peraltro, potrebbe riguardare anche i professori e ricercatori che hanno avuto accesso alla carriera universitaria in età matura)».

2.— Le quindici ordinanze di rimessione indicate in epigrafe censurano, con argomenti identici o analoghi, la stessa norma di legge, cioè l’art. 25 della legge n. 240 del 2010. Pertanto, i relativi giudizi di legittimità costituzionale devono essere riuniti, per essere decisi con unica pronuncia.

3.— Come esposto in narrativa, il prof. M.E. ha spiegato intervento nel giudizio di legittimità costituzionale promosso con ordinanza del Consiglio di Stato iscritta al r.o. n. 42 del 2012, concernente la posizione del prof. F.G., pur non essendo parte del giudizio a quo. L’interveniente ha motivato la sua iniziativa assumendo di aver vissuto una vicenda “in tutto analoga” a quella del detto prof. F.G. Tale intervento sarebbe inammissibile in base alla costante giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale possono intervenire nel giudizio incidentale di legittimità costituzionale (oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta regionale) le sole parti del giudizio principale, mentre l’intervento di soggetti estranei a questo è consentito soltanto ai terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura.

Tuttavia il prof. M.E., dopo avere spiegato il detto intervento, si è anche costituito nel giudizio di legittimità costituzionale promosso dal Consiglio di Stato con ordinanza iscritta al r.o. n. 191 del 2012, relativo allo stesso prof. M.E., parte privata nel giudizio a quo. Ne deriva che è venuto meno ogni interesse alla pronunzia sull’intervento, che deve quindi ritenersi assorbito.

4.— La difesa dello Stato, intervenuta in ciascuno dei giudizi a quibus, ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile per difetto assoluto di rilevanza.

Al riguardo, essa ha dedotto che la giurisprudenza di questa Corte sarebbe costante nel ritenere inammissibili, proprio per difetto di rilevanza nel giudizio a quo, le questioni di legittimità costituzionale, qualora esse siano sollevate, come nei casi di specie, dopo l’adozione del provvedimento cautelare. Infatti, «nell’ipotesi in cui il giudice remittente adotti il provvedimento cautelare oggetto dell’istanza, la questione di legittimità deve essere dichiarata inammissibile giacché una volta soddisfatto il petitum cautelare dell’istante vengono meno le ragioni della rilevanza dell’espunzione della norma di dubbia legittimità costituzionale ai fini del giudizio a quo».

La questione, dunque, nel caso di specie non potrebbe trovare ingresso, «atteso che, data la concessione del provvedimento d’urgenza, la remissione alla Corte è tardiva in relazione al giudizio cautelare e prematura in relazione al giudizio di merito, in ordine al quale il collegio, in mancanza della fissazione della relativa udienza di discussione, è privo di potere decisorio» (sono richiamate le sentenze n. 451 del 1993 e n. 186 del 1976).

Il Consiglio di Stato, consapevole di tale ragione d’inammissibilità, avrebbe cercato di superarla mediante un’ideale scomposizione del giudizio cautelare in due fasi: una ante e una post iudicium di legittimità costituzionale. La difesa dello Stato afferma che: «L’ordinanza di remissione elegge tale articolazione bifasica del giudizio cautelare a strada maestra nel caso concreto. La scelta, tuttavia, appare non convincente, tenuto conto delle peculiarità del caso concreto».

Infatti – prosegue l’Avvocatura – i ricorrenti avrebbero aspirato al mantenimento in servizio per un biennio. L’adozione della teoria della scomposizione bifasica del giudizio cautelare avrebbe implicato un doppio vaglio dell’istanza cautelare da parte del giudice rimettente, intervallato dal controllo di legittimità della Corte costituzionale. Questo triplo filtro giurisdizionale potrebbe svolgersi nel presumibile lasso di tempo di alcuni mesi. Pertanto, dal momento dell’emanazione del primo provvedimento sospensivo fino a quello della definitiva pronuncia cautelare, in costanza di sospensione dell’atto di collocamento a riposo, il ricorrente otterrebbe in via di fatto, e fuori da un vaglio nel merito della questione, il “bene della vita” cui aspirava, con una chiara distorsione della fisiologica dialettica processuale. Più in generale, nei casi in cui l’istante, come nella specie, miri ad ottenere una utilità sostanziale di natura temporanea, l’adozione della teoria della scomposizione bifasica del giudizio cautelare contribuirebbe ad attribuire tale utilità «fuori dall’incardinamento del giudizio di merito con grave pregiudizio alle chances difensive di controparte». Tale profilo sarebbe stato del tutto trascurato nelle ordinanze di rimessione.

L’eccezione non è fondata.

Questa Corte ha più volte chiarito che la potestas iudicandi del giudice a quo non può ritenersi esaurita quando la concessione della misura cautelare sia fondata, quanto al fumus boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale, dovendosi, in tal caso, ritenere di carattere provvisorio e temporaneo la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato, fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l’incidente di legittimità costituzionale (ex plurimis: sentenze n. 236 del 2010, n. 351 e n. 161 del 2008; ordinanza n. 25 del 2006).

Nei casi in esame il Consiglio di Stato, adito in sede di appello nei procedimenti cautelari, ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010, ritenendola rilevante e non manifestamente infondata, e, con separate ordinanze, ha concesso una misura cautelare “interinale” o ad tempus, «fino alla camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale».

È evidente, dunque, che si è trattato di una misura avente carattere provvisorio, efficace sino alla ripresa del procedimento dopo l’incidente di legittimità costituzionale, sicché il giudice a quo non ha esaurito la propria potestas iudicandi, onde ben può sollevare, in questa fase, le questioni di legittimità costituzionale della disposizione che è chiamato ad applicare.

Quanto alle due ordinanze del TAR per il Molise, come risulta da tali provvedimenti, il giudice a quo, dopo aver concesso le misure cautelari richieste dalle parti ricorrenti, ha trattato le questioni in pubblica udienza ed all’esito ha sollevato le questioni di legittimità costituzionale del citato art. 25, sicché per esse non si pone un problema di esaurimento della potestas iudicandi.

4.1.— La tesi della difesa erariale, sopra riassunta, secondo cui i rimettenti avrebbero trascurato di considerare le peculiarità del caso di specie, non può essere condivisa.

Invero, essa si risolve nella denuncia di un asserito (ed eventuale) inconveniente di mero fatto che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, non rileva ai fini del controllo di legittimità costituzionale (ex plurimis: sentenze n. 117 del 2012, n. 303 del 2011 e n. 329 del 2009).

5.— Nel merito, le questioni sono fondate.

L’art. 25 della legge n. 240 del 2010 così dispone: «L’art. 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 non si applica a professori e ricercatori universitari. I provvedimenti adottati dalle università ai sensi della predetta norma decadono alla data di entrata in vigore della presente legge, ad eccezione di quelli che hanno già iniziato a produrre i loro effetti».

A sua volta, l’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 503 del 1992, statuisce: «È in facoltà dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici di permanere in servizio, con effetto dalla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992, n. 421, per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo per essi previsti. In tal caso è data facoltà all’amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali, di trattenere in servizio il dipendente in relazione alla particolare esperienza professionale acquisita dal dipendente in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell’efficiente andamento dei servizi. La disponibilità al trattenimento va presentata all’amministrazione di appartenenza dai ventiquattro ai dodici mesi precedenti il compimento del limite di età per il collocamento a riposo previsto dal proprio ordinamento. I dipendenti in aspettativa non retribuita che ricoprono cariche elettive esprimono la disponibilità almeno novanta giorni prima del compimento del limite di età per il collocamento a riposo».

Con riguardo a tale norma va notato che, con sentenza n. 33 del 2013, questa Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del combinato disposto degli artt. 15-nonies, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell’articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), e 16, comma 1, primo periodo, del d.lgs. n. 503 del 1992, nel testo di essi vigente fino all’entrata in vigore dell’art. 22 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonché misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro), nella parte in cui non consente al personale ivi contemplato che, al raggiungimento del limite massimo di età per il collocamento a riposo non abbia compiuto il numero degli anni richiesti per ottenere il minimo della pensione, di rimanere, su richiesta, in servizio fino al conseguimento di tale anzianità minima e, comunque, non oltre il settantesimo anno di età. La suddetta pronuncia, peraltro, non incide sulla questione qui in esame, concernente il trattenimento in servizio di una categoria, quale quella dei professori universitari, la cui età di collocamento a riposo è già fissata al compimento del settantesimo anno di età.

Ciò posto, si deve osservare che il dettato della norma censurata (il cui chiaro significato non si presta a dubbi ermeneutici) esclude l’applicazione a professori e ricercatori universitari dell’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 503 del 1992, così precludendo a tale categoria la facoltà, riconosciuta agli altri dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici, di permanere in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo per essi previsto, previa valutazione favorevole dell’amministrazione di appartenenza, secondo i criteri nel medesimo art. 16 indicati.

Orbene, tale esclusione si rivela del tutto irragionevole e si risolve, quindi, in violazione dell’art. 3 Cost.

Va premesso che, come questa Corte ha più volte affermato, il legislatore ben può emanare disposizioni che vengano a modificare in senso sfavorevole per gli interessati la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni «non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (sentenze n. 166 del 2012, n. 302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009).

Nei casi in esame non è dato individuare ragioni idonee a giustificare, per la sola categoria dei professori e ricercatori universitari, l’esclusione dalla possibilità di avvalersi del trattenimento in servizio disciplinato dal citato art. 16, comma 1.

Secondo la difesa dello Stato la norma impugnata sarebbe «pienamente giustificata in vista di rilevantissime esigenze di contenimento finanziario e razionalizzazione della spesa pubblica». Ad avviso dell’Avvocatura generale, «se si analizza l’evoluzione normativa in materia, ci si avvede del fatto che il legislatore non si è limitato ad abolire tout court la possibilità di mantenimento in servizio per i professori universitari, ma, proprio per evitare d’incorrere in censure sotto il profilo della legittimità costituzionale, ha operato una graduale riduzione della possibilità di ottenere il mantenimento in servizio biennale fino alla sua totale eliminazione. Dapprima, infatti, con l’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, il legislatore aveva riconosciuto ai dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici la facoltà di permanere in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo. Poi, l’art. 72 del d.l. n. 112 del 2008, convertito nella legge n. 133 del 2008, aveva previsto che non venisse più riconosciuto ai professori e ricercatori universitari un diritto soggettivo alla permanenza in servizio, ma che l’istanza venisse valutata discrezionalmente dall’amministrazione […]. Infine, con l’art. 25 della legge n. 240 del 2010 è venuta meno la possibilità, per professori e ricercatori universitari, di presentare istanza per la permanenza in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di età per il collocamento a riposo».

Questa tesi non può essere condivisa.

In primo luogo, la presunta gradualità dell’intervento legislativo (ammesso che la sua sussistenza possa avere qualche rilievo ai fini del giudizio di ragionevolezza) in realtà non è ravvisabile. Invero, l’art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, nel testo originario, riguardava tutti i dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici, e, quindi, anche i docenti universitari. Lo stesso deve dirsi per la modifica della norma ora citata, compiuta con l’art. 72 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 2008 , n. 133: anche tale modifica aveva come destinatari i dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici, non già i soli docenti universitari, come sembra postulare la difesa erariale.

Invece, proprio l’art. 25 della legge n. 240 del 2010 ha fatto venir meno per la sola categoria ora indicata la possibilità di ottenere il trattenimento in servizio, così realizzando anche una non spiegabile disparità di trattamento in violazione dell’art. 3 Cost.

Quanto all’argomento che vorrebbe giustificare la norma in questione con «rilevantissime esigenze di contenimento finanziario e razionalizzazione della spesa pubblica», esso non resiste ad un sia pur sommario vaglio critico.

In primo luogo, la disposizione di cui si tratta interessa un settore professionale numericamente ristretto, perciò inidoneo a produrre significative ricadute sulla finanza pubblica; in secondo luogo, l’accoglimento dell’istanza di trattenimento in servizio non è automatico, a seguito dell’intervento normativo realizzato con l’art. 72 del d.l. n. 112 del 2008 (poi convertito), ma consegue alla valutazione dell’amministrazione di appartenenza, che decide in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali, considerando la «particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in determinati o specifici ambiti ed in funzione dell’efficiente andamento dei servizi»: il che, da un lato, consente all’Amministrazione di utilizzare esperienze professionali ancora valide, dall’altro contribuisce a ridurre il numero dei beneficiari del trattenimento; in terzo luogo, questo impegna un arco di tempo contenuto (al massimo, un biennio) che non sembra suscettibile d’incidere in misura apprezzabile sulla spesa pubblica.

Tanto più che lo stesso legislatore ha ritenuto che il rinvio del collocamento a riposo dei dipendenti pubblici sia funzionale alle misure di contenimento di tale spesa.

Infine, la norma de qua non può trovare giustificazione sull’interesse al ricambio generazionale del personale docente, del pari invocato dalla difesa dello Stato.

Al riguardo, si deve osservare che, senza dubbio, rientra nella discrezionalità del legislatore l’obiettivo di favorire il ricambio generazionale nell’ambito dell’istruzione universitaria.

Tuttavia, fermo restando in via generale tale principio, è pur vero che il perseguimento di questo obiettivo deve essere bilanciato con l’esigenza, a sua volta riconducibile al buon andamento dell’amministrazione e perciò nello schema del citato art. 97 Cost., di mantenere in servizio – peraltro per un arco di tempo limitato – docenti in grado di dare un positivo contributo per la particolare esperienza professionale acquisita in determinati o specifici settori ed in funzione dell’efficiente andamento dei servizi.

In questo quadro si colloca il disposto dell’art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 503 del 1992, nel testo modificato dall’art. 72, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, poi convertito dalla legge n. 133 del 2008. Detta norma realizza, per l’appunto, il suddetto bilanciamento, affidando all’amministrazione la facoltà di accogliere o no la richiesta del dipendente, in base alle proprie esigenze organizzative e funzionali e secondo i criteri nella norma medesima indicati.

Resta dunque priva di giustificazioni l’esclusione della sola categoria dei professori e ricercatori universitari dall’ambito applicativo del citato art. 16, comma 1, quando proprio per tale categoria l’esigenza suddetta si presenta in modo più marcato, avuto riguardo ai caratteri ed alle peculiarità dell’insegnamento universitario. La norma impugnata trascura del tutto tale profilo, introducendo una disciplina sbilanciata e irrazionale, che si pone in deciso contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost.

Pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono, deve essere dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 25 della legge n. 240 del 2010.

Ogni altro profilo resta assorbito.

per questi motivi



LA CORTE COSTITUZIONALE

riuniti i giudizi,

dichiara l’illegittimità costituzionale dell’articolo 25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al governo per incentivare la qualità e l’efficienza del sistema universitario).

Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 6 maggio 2013.

Depositata in Cancelleria il 9 maggio 2013.

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Va sospesa la delibera del Comune di Francavilla Fontana con la quale con cui, a seguito della mobilità volontaria della vincitrice del concorso, è stato deciso di modificare la dotazione organica del 1° Settore Affari Generali e Contenzioso dell’Ente approvata con delibera giuntale n° 107/2007 sopprimendo la figura del “Legale dell’Ente – Cat. D/3 incardinata nell’Ufficio Contenzioso: emerge infatti carenza istruttoria, difetto di adeguata motivazione e irrazionalità manifesta, in quanto nell’impugnato provvedimento comunale, da un lato, viene del tutto obliterata l’esistenza e la perdurante validità della graduatoria concorsuale in cui è collocata (al 2° posto) la ricorrente e, dall’altro, si giustifica in maniera insufficiente, generica e illogica la decisione di sopprimere la figura del Legale interno posto al vertice dell’Ufficio Contenzioso. Ritenuto, altresì, esistente il pregiudizio grave ed irreparabile allegato dalla parte ricorrente. (G.S.)

N. 00248/2012 REG.PROV.CAU.

N. 00364/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce – Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 364 del 2012, proposto da:

Bungaro Rosa, rappresentata e difesa dall’avv. Valeria Pellegrino, con domicilio eletto presso Valeria Pellegrino in Lecce, via Augusto Imperatore, 16;

contro

Comune di Francavilla Fontana, rappresentato e difeso dall’avv. Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Ernesto Sticchi Damiani in Lecce, via 95 Rgt Fanteria, 9;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

della deliberazione GC 29.12.2011 n. 393 (pubblicata all’Albo Pretorio dal 30.12.2011 al 14.01.2012) del Comune di Francavilla Fontana; di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Francavilla Fontana;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l’art. 55 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Ritenuta la propria giurisdizione e competenza;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 il cons. dott. Enrico d’Arpe e uditi per le parti gli avv.ti G. Pellegrino, in sostituzione dell’avv.to V. Pellegrino, e E. Sticchi Damiani;

Considerato che, ad una sommaria delibazione propria della fase cautelare del giudizio, vanno disattese le eccezioni preliminari di inammissibilità/improcedibilità del gravame sollevate dalla difesa del Comune resistente e appaiono condivisibili le censure formulate nel secondo motivo di ricorso, incentrate sulla denuncia del vizio di eccesso di potere per carenza istruttoria, difetto di adeguata motivazione e irrazionalità manifesta, in quanto nell’impugnato provvedimento comunale (con cui, a seguito della mobilità volontaria della vincitrice del concorso, è stato deciso di modificare la dotazione organica del 1° Settore Affari Generali e Contenzioso dell’Ente approvata con delibera giuntale n° 107/2007 sopprimendo la figura del “Legale dell’Ente – Cat. D/3” incardinata nell’Ufficio Contenzioso), da un lato, viene del tutto obliterata l’esistenza e la perdurante validità della graduatoria concorsuale in cui è collocata (al 2° posto) la ricorrente e, dall’altro, si giustifica in maniera insufficiente, generica e illogica la decisione di sopprimere la figura del Legale interno posto al vertice dell’Ufficio Contenzioso. Ritenuto, altresì, esistente il pregiudizio grave ed irreparabile allegato dalla parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda accoglie l’istanza cautelare e, per l’effetto, sospende l’efficacia del provvedimento impugnato.

Dispone la compensazione integrale tra le parti delle spese della fase cautelare.

Fissa l’udienza di merito del 12 Luglio 2012.

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:

Luigi Costantini, Presidente

Enrico d’Arpe, Consigliere, Estensore

Carlo Dibello, Primo Referendario

L’ESTENSORE IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 06/04/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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