SOMMARIO:
1. Introduzione. 2. Il sindacato sulla discrezionalità amministrativa nella prima giurisprudenza della Sezione Quarta del Consiglio di Stato. 3. L’evoluzione del sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità amministrativa sino al 1907. 4. Il successivo percorso giurisprudenziale. 5. Le figure sintomatiche sono norme giuridiche, non sintomi. 6. La prospettiva del sindacato sulla discrezionalità amministrativa, aperta dall’art. 21 octies della L. n. 241/90.

1. Il sindacato di legittimità del giudice amministrativo si svolge confrontando la fattispecie concreta portata alla sua cognizione, e che si incentra nell’atto amministrativo, con le norme giuridiche che ne disciplinano la produzione le quali dettano regole formali e prevedono il contenuto del provvedimento.
Quando la norma, per decisione di chi la pone, per necessità o per altra ragione, non stabilisce l’ordito formale e sostanziale su cui deve manifestarsi l’azione amministrativa ma, come per la discrezionalità amministrativa, lascia spazi, più o meno ampi, di scelta alla pubblica amministrazione, entra in crisi il sillogismo del giudizio poiché non consente di esprimere una valutazione di conformità dell’atto, mancando il metro costituito dalla norma giuridica.
In questi casi, le soluzioni possono essere trovate all’interno del sistema positivo attraverso interpretazioni estensive, analogiche, con applicazione dei principi generali dell’ordinamento secondo i canoni propri del formalismo giuridico ovvero con l’individuazione degli interessi e valori in contesa, in base ad una disciplina assiologica, calata nella realtà ovvero seguendo una via combinata o comunque in grado di consentire l’individuazione della premessa maggiore del sillogismo, del metro di giudizio sostitutivo della carente previsione normativa; ancora: si può affermare l’insindacabilità della discrezionalità perché la norma non detta disciplina.
Intendo evidenziare le linee essenziali del sindacato esercitato dal giudice amministrativo sul potere discrezionale della pubblica amministrazione, focalizzandolo in tre momenti: all’inizio dell’attività della Sezione IV del Consiglio di Stato; nella linea evolutiva, incentrata sulle c.d. figure sintomatiche dell’eccesso di potere e del loro inquadramento nella dialettica del giudizio; infine, nella possibile prospettiva aperta dall’art. 21 octies della L. n. 241/90.
Base delle considerazioni che andrò ad esporre è una ricerca che ho eseguito alla fine degli anni ’80 sulle decisioni della Sezione IV del Consiglio di Stato, dalla sua istituzione e sino al 1907, quando fu introdotta la V Sezione ed affermata, a chiare lettere, la natura giurisdizionale delle decisioni adottate dalle ormai due Sezioni giurisdizionali (1).

2. Il giudice amministrativo, chiamato al sindacato di legittimità sugli atti della pubblica amministrazione, si è trovato ad essere condizionato nella ricerca del metro per giudicare la discrezionalità perché era limitato all’esterno ed all’interno dalla legge del 1889 istitutiva della Sezione IV, per cui, inizialmente, la risposta è stata quella della insindacabilità del potere discrezionale.
Infatti, la giurisdizione di legittimità non poteva estendersi al merito la cui indagine era circoscritta ad alcune materie specificamente indicate e nelle quali il Consiglio di Stato aveva mantenuto nel 1865 la “giurisdizione propria”, con attribuzione di poteri di cognizione (ma anche di decisione) più ampi di quelli previsti in sede di legittimità (2); altro limite esterno era rappresentato dal divieto di impugnare gli atti o provvedimenti emanati dal governo nell’esercizio del potere politico, sottratti, quindi, al sindacato, e la previsione sembrava ai contemporanei (3) pericolosa per la possibilità di una vasta estensione.
I limiti interni erano rappresentati dalla indicazione in tre figure dei vizi di legittimità – incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere – sia perché il Consiglio di Stato già conosceva, in sede consultiva, della legittimità degli atti amministrativi e la norma non ne individuava i vizi stabilendo un sindacato di legittimità tout court, sia perché tra i vizi figuravano anche l’abuso di potere e la manifesta ingiustizia, espressamente esclusi dal Parlamento.
L’esperienza giurisprudenziale evidenzia che il divieto di impugnativa degli atti politici e la enumerazione dei tre vizi di legittimità non hanno rappresentato alcuna limitazione al sindacato di legittimità e, invece, la previsione di una giurisdizione anche in merito solo in alcune materie ha costituito un paletto che il giudice amministrativo ha sempre dichiarato (quanto meno formalmente) di rispettare, come invalicabili colonne di Ercole all’esercizio del sindacato in sede di legittimità e, in specie, sulla discrezionalità amministrativa.
E, allora, la prima soluzione data dalla giurisprudenza fu quella di ritenere escluso ogni suo potere di cognizione sulla discrezionalità in quanto, come si legge nelle prime decisioni, l’indagine si appunta solo sulla forma dell’esercizio della facoltà discrezionale, poiché “l’uso che di essa fu fatto con le forme legali non può essere rimproverato di eccesso di potere, né di violazione di legge” (4).
Nelle prime decisioni si afferma che l’esercizio del potere discrezionale è sottratto al sindacato di legittimità perché non è disciplinato dalle norme e, soprattutto, quando c’è un potere di scelta, non può svolgersi alcuna indagine sulla decisione adottata dall’Autorità amministrativa, anche quando venga indicato nell’atto un motivo palesemente erroneo (5).
Il giudizio di legittimità riguardava gli aspetti estrinseci e formali e risultava evidente la differenza rispetto alle esperienze del Consiglio di Stato precedenti l’introduzione della Sezione IV, formatesi nell’attività consultiva sui ricorsi straordinari al Re: si svuotava la giurisdizione di legittimità (“intesa alquanto largamente” nell’esperienza consultiva) a vantaggio del merito (6).

3. Già nel 1892 (7), però, si affermò che non poteva ravvisarsi un eccesso di potere se un provvedimento non conteneva “nulla di illogico e d’irrazionale o di contrario allo spirito della legge”, quasi riallacciandosi al percorso sul sindacato di legittimità sperimentato nell’ambito dell’attività consultiva resa nei ricorsi straordinari al Re.
Il metro del giudizio, in mancanza di disciplina positiva espressa, viene individuato innanzitutto nello “spirito della legge”: il giudice estrae dalla norma la ragione che la ispira ed afferma l’illegittimità dell’atto amministrativo se quest’ultimo non è in sintonia con la ratio legis, ancor più se l’Amministrazione persegue un fine diverso da quello normativamente previsto (sviamento di potere).
Di poi, vengono presi in considerazione aspetti che appartengono alla genesi di ogni percorso decisionale.
E così, l’illogicità e l’irrazionalità, come la coerenza, la conseguenzialità tra presupposti e contenuto dell’atto amministrativo sono i canoni logici alla base di ogni decisione e, quindi, anche di quella dell’Amministrazione ed il giudice li pone quale premessa maggiore del sillogismo.
Nella ricerca di criteri oggettivi di giudizio, a volte viene considerata come vincolante per la pubblica amministrazione la precedente azione della stessa autorità amministrativa in casi analoghi, al punto che ne vengono tratte anche regole procedimentali il cui mancato rispetto determina l’illegittimità del provvedimento amministrativo (8); se l’Autorità amministrativa, in assenza di norme, fissa un procedimento, ha autodisciplinato l’esercizio del potere discrezionale ed occorre seguirlo (9).
Ed il giudice amministrativo si preoccupava di evidenziare che il parametro è oggettivo, quasi a sottolineare che non si sostituisce all’autorità amministrativa e non esercita il potere discrezionale che l’amministrazione aveva male usato.
Insomma, il sindacato sulla discrezionalità, come ambito non disciplinato dalla norma giuridica, viene esercitato utilizzando come metro dei criteri che presentino un carattere oggettivo per evitare che sembrino indebite sostituzioni (soggettive) del giudice all’amministrazione (10).
La giurisprudenza della Sezione IV sino al 1907 segue, pur in una linea non continua ma intervallata da decisioni che escludono la sindacabilità della discrezionalità, con soluzioni poi contraddette e con andirivieni, un percorso nel quale pone, innanzitutto, la regola del rispetto dello scopo della norma, ancorando il suo giudizio all’ordinamento positivo, in un’impostazione giusformalistica (11), e, dove non riesca ad individuare la ratio legis o non la ritenga utile strumento per il sindacato sul potere discrezionale, attinge ad una scala di valori riconoscibili che sono i canoni (logici) di ogni decisione e gli stessi precedenti seguiti dall’Autorità amministrativa. Per il loro valore oggettivo, non appaiono il frutto di una decisione del giudice dettata dall’esame della singola fattispecie concreta e il giudice non si pone al posto dell’Amministrazione, ripetendo l’esercizio del potere discrezionale.
Il metro individuato dal giudice, pur occasionato dalla fattispecie concreta sottoposta al suo esame, non è rinvenuto in essa, ma è fuori di essa e viene prima, non solo dal punto di vista logico, ma anche dal punto di vista cronologico. La regola della logicità, coerenza, razionalità della soluzione adottata dall’Amministrazione è immanente ad ogni decisione e la (deve) guida(re), venendo prima dell’adozione dell’atto amministrativo, così come il precedente stabilito dalla stessa Autorità amministrativa che deve, poi, essere seguito nei casi analoghi.
Proprio per non essere legato alla specifica e concreta fattispecie esaminata dal giudice, il metro individuato può essere utilizzato in ogni altro giudizio, assumendo il carattere della ripetitività come la norma giuridica.

4. La giurisprudenza successiva al 1907 continua sulla stessa strada e le figure c.d. sintomatiche sono espressione della stessa tecnica di produzione.
Appartengono alle regole proprie di ogni decisione: la contraddittorietà tra dispositivo e motivazione; la mancanza, il difetto e la contraddittorietà della motivazione; il travisamento e l’errore dei fatti; il contrasto tra atti amministrativi; l’indeterminatezza o l’impossibilità dell’oggetto dell’atto e così via.
La disparità di trattamento affonda le sue radici nelle precedenti decisioni dell’amministrazione e nel rispetto del principio di imparzialità.
La “ingiustizia” appaga l’ansia dell’oggettività con l’aggiunta che deve essere “manifesta” (12).
La considerazione della buona fede e dell’affidamento (13) del destinatario dell’azione amministrativa è una regola che discende dalla protezione di cui l’ordinamento dota queste situazioni ritenute meritevoli di tutela, a prescindere dallo specifico e concreto assetto di interessi in contestazione. È la valutazione positiva che ne dà l’ordinamento a farli assumere come riferimento per una legittima azione amministrativa.
In definitiva, il giudice amministrativo ha rubricato sotto l’eccesso di potere (14) i criteri di giudizio che è venuto formando nella sua esperienza giurisprudenziale per sindacare il potere discrezionale, in assenza di specifica disciplina positiva, e che la dottrina ha definito figure sintomatiche. La mancanza di disciplina positiva è indispensabile per l’applicazione dei criteri elaborati dal giudice amministrativo e, infatti, in presenza di potere vincolato, non sono invocabili le figure sintomatiche per affermare l’illegittimità dell’atto impugnato, in base alla pacifica giurisprudenza e dottrina (15).
La qualificazione in termini di sintomi, dei criteri elaborati dalla giurisprudenza per sindacare il potere discrezionale della Pubblica amministrazione ha portato la dottrina sulla strada obbligata di individuare dove fosse il vizio del provvedimento, non essendo appagante la riconduzione sotto l’eccesso di potere. Infatti, quest’ultimo rende manifesta la illegittimità che va riscontrata in uno degli elementi del provvedimento amministrativo, in una logica dei vizi riferita alla struttura dell’atto amministrativo, ovvero nel procedimento amministrativo, in una logica funzionale dei vizi riferita all’azione amministrativa (16), nel suo insieme e nell’attuarsi del potere.
La figura sintomatica che, secondo le diverse ricostruzioni teoriche (17), è prova (18), indizio o presunzione del vizio (19), ancora da individuare, viene riferita all’assetto degli interessi (risultato) che si viene a delineare nel concreto, denunziando la presenza dell’eccesso di potere nell’azione (o atto) amministrativo. Si colloca, cioè, alla fine del procedimento amministrativo, dopo l’adozione del provvedimento, e rileva come situazione effettuale che, rivestendo determinati caratteri, è sintomo dell’eccesso di potere.
E, invece, mi pare di poter dire che le figure sintomatiche non sono sintomi di un qualche vizio non individuato dell’atto o del procedimento, sono, invece, le regole che si è dato il giudice per sindacare l’esercizio del potere discrezionale, in mancanza di disciplina legislativa, per porle come premessa maggiore del sillogismo del giudizio.
I loro caratteri presentano il dato: dell’oggettività; dell’essere esterne e logicamente e cronologicamente precedenti al procedimento amministrativo; dell’essere ripetitive; di sostituire, nel sillogismo del giudizio, la norma positiva che manca e di essere vincolanti sia per il giudice che ne esclude eventualmente l’applicazione solo se non si attagliano alla concreta fattispecie oggetto del giudizio, ma non le pone in discussione come principio, sia per l’amministrazione che, se le viola, adotta un atto illegittimo che è sanzionato, in caso di impugnativa, con l’annullamento.
In una parola, il sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità si esercita attraverso le norme che egli ha posto in via pretoria e, quindi, è fuorviante parlare di figure sintomatiche quali effetti del provvedimento che ne manifestano l’illegittimità perché, anche in questi casi, si è in presenza di violazione di regole, anche se non stabilite dal diritto positivo, ma dal giudice, pur tuttavia con le stesse caratteristiche delle norme giuridiche.
Il giudice, cioè, in assenza di una disciplina positiva specifica del potere discrezionale, dopo iniziali chiusure al sindacato sul contenuto “libero” dell’azione amministrativa, ha cominciato a sindacare la discrezionalità, attraverso l’elaborazione di criteri che hanno più matrici e che, nel giudizio, hanno preso il posto della (mancante) norma giuridica di diritto positivo.
La giurisprudenza (20) ha elaborato i criteri: partendo dal diritto positivo e individuando la ratio e lo scopo della norma; applicando principi generali dell’ordinamento (imparzialità); passando attraverso i principi di logica e coerenza che devono assistere ogni decisione, ivi compresa quella dell’autorità amministrativa; ispirandosi a interessi che l’ordinamento ritiene meritevoli di tutela (affidamento e buona fede); rivolgendosi a dati oggettivi (precedente comportamento della pubblica amministrazione in casi analoghi) o oggettivabili (manifesta ingiustizia) e così via.
Vi è stato, cioè, un completamento o l’introduzione della norma giuridica attraverso i meccanismi propri del giusformalismo o seguendo una etero-integrazione, secondo una visione assiologica del diritto.
Un elemento che conferma questa impostazione è dato dal fatto che spesso questi criteri elaborati dalla giurisprudenza vengono poi recepiti dal legislatore e fissati in norme di legge.
Si pensi alla motivazione, divenuta l’art. 3 della L. n. 241/90; al rispetto del contraddittorio, generalizzato dalla previsione della comunicazione di avvio del procedimento (art. 7 L. n. 241/90); alla considerazione necessaria degli interessi consolidati dei destinatari dei provvedimenti nell’esercizio del potere di autotutela, inserita nell’art. 21 nonies L. n. 241/90 etc..
In sostanza, chiarita la logica ispiratrice del sindacato sull’agire discrezionale della pubblica amministrazione che va individuata nella ricerca di criteri non fissati dalle norme di diritto positivo, risulta chiara la difficoltà incontrata dalla dottrina nell’incasellare il sindacato nel vizio di un elemento dell’atto. I principi elaborati dalla giurisprudenza sono di diversa provenienza per cui un approccio più appagante è quello di chi ha fatto riferimento al vizio della funzione, come potere che si fa atto, ed ha indicato i principi regolatori della funzione, il cui mancato rispetto determina l’illegittimità (21).
Sennonché, la pur acuta prospettazione, non supera la problematica delle figure sintomatiche che non sono sintomi, bensì norme giuridiche, di elaborazione pretoria, e che sostituiscono, nel sillogismo del giudizio, le norme di diritto positivo.
È pur sempre, per usare una provocazione, una “violazione di legge”.

5. Se questa è l’idea che mi sono fatto del sindacato sulla discrezionalità amministrativa, credo che le recenti disposizioni legislative contengano i germi per un cambiamento del sindacato.
Il riferimento va al secondo comma dell’art. 21 octies della L. n. 241/90, introdotto dalla legge n. 15/05 (22).
Secondo la recente disposizione, i vizi formali o procedimentali non rendono annullabile l’atto, se si è in presenza di un procedimento vincolato e sia palese che “il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Anche se il provvedimento non è vincolato e non è palese il possibile diverso contenuto del dispositivo, il vizio procedimentale della mancata comunicazione di avvio del procedimento non consente l’annullamento dell’atto “qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Credo che si sia in presenza di un imbarbarimento del diritto, come ho evidenziato in altro scritto (23), specie perché si sacrifica sull’altare del risultato voluto dall’Amministrazione (non del “migliore” risultato nell’interesse pubblico) i principi che sono alla base delle norme formali e procedimentali che non vengono dettate per mere esigenze bizantineggianti o per arricchire la veste degli atti e del procedimento amministrativo, ma rispondono alla necessità di tutelare principi di trasparenza, garanzia, considerazione degli interessi dei cittadini, buon andamento e così via.
Peraltro, la limitazione al potere vincolato della non annullabilità, innanzitutto, non riguarda la comunicazione di avvio del procedimento, e poi, non è detto che il giudice non generalizzi la regola per una malintesa necessità di assicurare efficienza all’azione amministrativa.
E, comunque, la disposizione si applica anche per l’esercizio del potere discrezionale per il contraddittorio e conseguente partecipazione al procedimento, il cui utile e indispensabile strumento è la comunicazione di avvio del procedimento.
Qui, però, voglio sottolineare, ad altri fini, il tipo di sindacato che l’art. 21 octies L. n. 241/90 attribuisce al giudice.
L’ho definito sindacato virtuale perché il giudice deve immaginare, sul piano virtuale, cosa sarebbe accaduto se fosse stata rispettata la norma formale o sul procedimento e, quindi, ponendo il legittimo tassello (formale o procedimentale), considerare le possibili conseguenze sul piano della regolamentazione degli interessi stabiliti nel dispositivo del provvedimento.
Si tratta di un altro tipo di giudizio.
Infatti, il giudice considera normalmente i vizi dedotti dal ricorrente avverso il provvedimento, quest’ultimo, ed il parametro costituito dalle norme giuridiche o dalle regole stabilite dallo stesso giudice in via pretoria (eccesso di potere).
L’art. 21 octies L. n. 241/90, invece, prevede un confronto tra quello che è (il provvedimento impugnato) e quello che sarebbe potuto essere (il provvedimento virtuale), se fossero state rispettate le norme violate.
Il giudice, cioè, deve valutare un possibile (virtuale) contenuto del provvedimento e percorrere l’iter proprio dell’amministrazione attiva, modificando e sostituendo i tasselli del procedimento amministrativo, per stabilire quale contenuto avrebbe potuto avere il procedimento.
Il giudice, dunque, deve comportarsi come l’amministrazione, ponendosi al suo posto e seguendo lo stesso iter procedimentale, sino a giungere al provvedimento.
In una parola, il giudizio coincide con l’attività che compie la pubblica amministrazione.
Questo approccio diverso consente al giudice di sperimentare un’altra tecnica e l’esperienza che andrà a maturare potrebbe riflettersi nel sindacato sulla discrezionalità amministrativa valutando, quindi, direttamente la soluzione adottata dall’Amministrazione in relazione al concreto assetto degli interessi e giudicando nel merito. In questa direzione potrebbe essere spinto dall’inevitabile svuotamento del sindacato sui vizi formali (24), dall’ormai superata giurisdizione anche in merito, relitto di concezioni non più attuali, e dalla necessità di garantire la tutela che la Costituzione attribuisce al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione. Il sindacato del giudice amministrativo deve rivolgersi necessariamente al contenuto discrezionale del provvedimento, se non vuole divenire del tutto recessivo nei mezzi di tutela e, alla fine, sterilizzarsi.
La tecnica sindacatoria della discrezionalità amministrativa non si risolverebbe più in un sindacato basato sul sillogismo, ma in un intervento diretto nella valutazione degli interessi e del migliore assetto da dare ad essi, secondo il modo di operare proprio dell’Amministrazione.
Si arriverebbe, cioè, alla determinazione discrezionale da parte dello stesso giudice che, sostituendosi all’amministrazione, detterebbe la soluzione della lite sottoposta al suo giudizio, fissando l’ordito degli effetti.
La giurisdizione di legittimità verrebbe ad assorbire quella di merito.
È una prospettiva che non mi entusiasma e mi lascia molto perplesso.

— *** —

(1) La ricerca è stata coordinata e diretta da U. Allegretti ed i risultati sono stati pubblicati nel secondo volume delle riforme Crispine, ISAP, Milano 1990, E. FOLLIERI, La legge 31 marzo 1889 n. 5992, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, 441 e ss..
(2) P.G. PONTICELLI, La giurisdizione di merito del Consiglio di Stato, Milano 1958, 6 e ss..
(3) A. SALANDRA, La giustizia amministrativa nei governi liberi, Torino 1896, 533 e ss..
(4) cfr. E. FOLLIERI, La legge 31 marzo 1889 n. 5992, nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, op. cit., 466 e ss.. Posso ricordare alcune significative decisioni: il potere esecutivo può con regio decreto collocare a riposo il direttore generale del Banco di Sicilia su proposta del Ministro d’agricoltura, industria e commercio e, pure se la motivazione si basa erroneamente sull’intervenuto scioglimento dell’amministrazione dell’istituto, “nessuna disposizione di legge vincola l’esercizio di questa facoltà…. e l’errore incorso nella motivazione del decreto si riduce ad un apprezzamento di merito e di convenienza che sfugge alla censura di questa sezione” (19.7.1890 n. 72 in Giust. Amm., I, 1890, I, 139); è legale il collocamento a riposo di un impiegato che aveva compiuto 25 anni di servizio, purché “fosse stato seguito il procedimento previsto, appartenendo ogni altra censura al merito” (12.5.1891 n. 117 in Giust. Amm., II, 1891, I, 192); la giunta municipale poteva esonerare ad nutum gli ingegneri dall’incarico dell’ispettorato del risarcimento perché è “apprezzamento di giustizia e di motivi la censura sollevata sulla sussistenza delle cause che motivarono l’esonerazione” (19.2.1891 n. 39 in Giust. Amm., II, 1891, I, 80); è incensurabile il decreto con cui viene dispensato dal servizio un ufficiale ordinatore nelle biblioteche per “non degna condotta morale”, visto che non vi è alcuna violazione di legge (2.4.1891 n. 86 in Giust. Amm., II, 1891, I, 188). Per le altre decisioni si rinvia a E. FOLLIERI, op. ult. cit., 467 e ss..
(5) F.G. SCOCA, I vizi formali nel sistema delle invalidità dei provvedimenti amministrativi in “Vizi formali, procedimento e processo amministrativo” a cura di V. PARISIO, Milano 2004, 56 e ss..
(6) P.G. PONTICELLI, La giurisdizione di merito del Consiglio di Stato, op. cit., 88, rileva che, nella giurisprudenza in sede consultiva, “il termine legittimità era stato interpretato in senso assai più ampio, così da comprendere anche quei ricorsi nei quali, pur non lamentandosi la violazione di un testo formale di legge, l’arbitrio denunciato fosse così enorme da potersi dire violato lo spirito generale della nostra legislazione amministrativa”. E l’A. sottolinea come la “legittimità” fosse intesa in un senso più ampio e diverso dalla “legalità”.
(7) 7.1.1892 n. 3 in Giust. Amm. III, 1892, I, 1. Sulla rilevanza di questa decisione, cfr. A. AZZENA, Natura e limiti dell’eccesso di potere, Milano 1976, 78 e ss..
(8) cfr. F. MERUSI, Sull’equità della pubblica amministrazione e del giudice amministrativo in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1974, 368.
(9) Per la giurisprudenza, il rinvio è sempre ai risultati della ricerca indicata nelle precedenti note, pag. 470 e ss..
(10) S. COGNETTI, Profili sostanziali della legalità amministrativa. Indeterminatezza della norma e limite della discrezionalità, Milano 1993, 300 evidenzia che “Nell’applicare i principi generali dell’ordinamento nel sindacato di eccesso di potere, il giudice amministrativo non può, certo, sostituire il proprio arbitrio all’arbitrio dell’amministrazione: proprio da qui nasce l’esigenza di elaborare criteri e standard di valutazione, che siano idonei ad esprimere in termini di uniformità il modo ed i termini con cui si articolano i vari elementi del giudizio”. L’A. aggiunge che i criteri e gli standard devono essere “neutrali”.
(11) F. MERUSI, Sull’equità della pubblica amministrazione e del giudice amministrativo, op. cit., 367 sottolinea che il giudice, in mancanza di norme disciplinatrici del potere discrezionale, si è trovato di fronte all’alternativa di non sindacarlo oppure di “individuare nell’ambito dell’ordinamento principi generali non scritti che si attagliassero a disciplinare l’attività della pubblica amministrazione nel caso concreto esaminato e, di conseguenza, in altri simili che si potessero prospettare”. Il giudice ha scelto di sindacare il potere discrezionale, individuando, di volta in volta, i principi, poi ripresa per gli altri casi analoghi.
(12) S. COGNETTI, Profili sostanziali della legalità amministrativa. Indeterminatezza della norma e limite della discrezionalità, op. cit., 169 rileva che, a più di una figura sintomatica dell’eccesso di potere, la “giurisprudenza italiana e francese ha associato l’attributo-requisito ‘manifesta’ (o altri equivalenti come ‘grave’, ‘palese’, etc.) quasi a voler significare che la vistosità del sintomo debba necessariamente coincidere con la gravità del male, ossia del vizio che si ritiene di poter ricercare entro limiti oltre i quali appare evanescente la linea di confine fra legalità e discrezionalità, fra presenza ed assenza di tutela”.
(13) F. MERUSI, L’affidamento del cittadino, Milano 1970, passim, evidenzia che il Consiglio di Stato tutela l’affidamento del cittadino secondo criteri riconducibili al principio di buona fede oggettiva, integrativo della disciplina legislativa esistente.
(14) F.G. SCOCA, I vizi formali nel sistema delle invalidità dei provvedimenti amministrativi, op. cit., 57 e ss..
(15) F. MERUSI, L’affidamento del cittadino, op. cit., 214.
(16) M. D’ORSOGNA, Il problema della nullità in diritto amministrativo, Milano 2004, passim.
(17) cfr. l’attenta ed interessante ricostruzione di G. DE CESARE, Problematica dell’eccesso di potere amministrativo, Padova, 1973.
(18) PRESUTTI, I limiti del sindacato di legittimità, Milano 1911, 121; GASPARRI, La causa negli atti amministrativi, Pisa 1942, 146-147.
(19) CAMILLI, Considerazioni sui sintomi dell’eccesso di potere in Rass. Dir. Pubbl. 1965, 1046
(20) F. MERUSI, Sull’equità della pubblica amministrazione e del giudice amministrativo, op. cit., 369 riconduce alla equità la “causa efficiens per giungere alla identificazione di principi generali non scritti integrativi della disciplina legislativa”.
(21) F. BENVENUTI, Eccesso di potere amministrativo per vizio della funzione in Rassegna dir. Pubbl. 1950, 1 e ss..
(22) Cfr.: N. LONGOBARDI, La legge n. 125/2005 di riforma della legge n. 241 del 1990. Una prima valutazione in www.giustamm.it; A ROMANO TASSONE, Prime osservazioni sulla legge di riforma della L. n. 241/90, ivi; F. FRANCARIO, Dalla legge sul procedimento amministrativo alla legge sul provvedimento (sulle modifiche ed integrazioni recate dalla legge 15/2005 alla legge 241/90), ivi; F. FRACCHIA – M. OCCHIENA, Annullabilità del provvedimento in La pubblica amministrazione e la sua azione a cura di N. PAOLANTONIO, A. POLICE, A. ZITO, Torino 2005, 609 e ss..
(23) E. FOLLIERI, L’annullabilità dell’atto amministrativo in Urbanistica e Appalti 2005, 625 e ss. in cui si evidenzia anche l’illegittimità costituzionale della normativa; nutre dubbi di costituzionalità anche P.M. VIPIANA PERPETUA, Invalidità, annullamento d’ufficio e revoca degli atti amministrativi, Padova 2007, 62 e ss.. Cfr. pure R. GISONDI, L’art. 21 octies della legge 241/1990 fra atto e processo amministrativo in Urban. E Appalti 2007, 58 e ss.
(24) In proposito: A. ROMANO TASSONE, Contributo sul tema dell’irregolarità degli atti amministrativi, Torino 1993; F. LUCIANI, Il vizio formale nella teoria dell’invalidità amministrativa, Torino 2003; D.U. GALETTA, L’annullabilità del provvedimento amministrativo per vizi del procedimento, Milano 2003; S. CIVITARESE MATTEUCCI, La forma presa sul serio. Formalismo pratico, azione amministrativa ed illegalità utile, Torino 2006.

(pubblicato il 30.11.2007)

Note

L'articolo Il sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità pura o amministrativa- Le figure sintomatiche sono norme giuridiche, non sintomi – (*) proviene da Giustamm.

Il TAR Lombardo, nella sentenza in esame, è stato chiamato a decidere sul ricorso di un Colonnello dei Carabinieri che, preso in esame per il giudizio di avanzamento a scelta al grado di Generale di brigata per l’anno 2004, impugnava l’esito di tale giudizio che lo ha visto risultare idoneo ma collocato al 51° posto della graduatoria di merito con il punteggio di 27,40, fuori del quadro normale di avanzamento composto dai primi 10 classificati, oltre che gli atti con i quali la Commissione Superiore di Avanzamento ha proceduto alla sua valutazione al grado superiore di Generale di brigata ai sensi dell’art. 49 della legge 1137/55 per gli anni 2002 e 2003, giudicandolo sempre idoneo ma non incluso nel novero delle promozioni.
Il giudice amministrativo, nell’accogliere il ricorso, si è nuovamente pronunciato in tema di esercizio del potere di “discrezionalità” della amministrazione, stabilendo dei criteri volti ad evitare che la medesima si trasformi in arbitrio.
Nella sentenza in commento, il TAR, conformandosi all’orientamento giurisprudenziale prevalente, ritiene che la valutazione dei titoli, individuati secondo le indicazioni contenute nell’art. 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, sia certamente un’operazione di merito che appartiene alla discrezionalità tecnica della commissione in sede di giudizio sull’avanzamento a scelta degli ufficiali, ma anche che tale discrezionalità non possa escludere il sindacato da parte del giudice amministrativo sulle scelte dall’amministrazione operate, poiché nel caso contrario si sconfinerebbe nella pura arbitrarietà del giudizio valutativo.
Per giungere a tale risultato, si è ritenuto l’operato discrezionale della commissione assoggettato all’indagine mirante alla verifica del rispetto dei criteri di logicità e coerenza e che il giudice amministrativo ben possa rinvenire il vizio di eccesso di potere in senso assoluto nel caso in cui l’interessato sia in possesso di titoli talmente eccezionali da far risaltare icto oculi manifestamente inadeguati, in quanto frutto di palesi incongruenze o macroscopici errori di valutazione, i punteggi che gli sono stati attribuiti, quando, cioè, dall’esame della documentazione caratteristica – che costituisce per il giudice il necessario parametro di riferimento – risulti lapalissiana l’incoerenza della valutazione della commissione rispetto ai precedenti di carriera dell’ufficiale.
In particolare, nel caso di specie, il giudice amministrativo ha ravvisato manifesti vizi di incoerenza ed illogicità sia nelle modalità di votazione dei commissari sia nel confronto tra i precedenti di carriera e le doti personali e professionali del ricorrente rispetto a quelli di due parigrado valutati dalla medesima commissione di avanzamento in posizioni superiori nelle graduatorie di merito per gli anni 2002, 2003 e 2004.
Con riferimento alle modalità di votazione, il TAR, poiché le schede redatte dai singoli commissari sul conto del ricorrente riportavano punteggi assolutamente identici tra loro, le ha ritenute viziate con conseguente illegittimità dell’operato della commissione di attribuzione del punteggio che su di esse si è fondato. E a tale decisione giungeva perché, dopo aver esaminato la dettagliata disciplina indicata nell’art. 26 della l. 1137/1955 e all’art. 13, quarto comma, del D.M. 2 novembre 1993, n. 571 , ha ritenuto che in un sistema così congegnato il giudizio della commissione costituisca la risultante dei giudizi rigorosamente individuali dei suoi componenti e dei punteggi da questi individualmente assegnati, mentre in caso di punteggi tutti assolutamente identici tra loro, “le motivazioni dei punteggi appaiono riferibili non all’analisi ed al giudizio dei singoli commissari, ma ad un centro di elaborazione unico al quale i singoli giudizi si sono ispirati ed uniformati integralmente”.
Ancora, il TAR ha ritenuto che, anche se il sistema della promozione a scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire è caratterizzato non dalla comparazione tra gli scrutinandi, ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, in ogni caso il giudizio deve scaturire da criteri congrui ed omogenei, da applicare con logicità per tutti i soggetti da selezionare.

———-

V. T.A.R. LOMBARDIA – MILANO – SEZIONE I – Sentenza 2 dicembre 2004 n. 6346

Note

L'articolo Nota a TAR Lombardia, Sezione I, sentenza n. 6346 del 2 dicembre 2004 proviene da Giustamm.

Note

L'articolo La decisione amministrativa discrezionale. Principio di proporzionalità e sindacato giurisdizionale*. proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Sisifo e l’evoluzione della discrezionalità amministrativa proviene da Giustamm.

La sentenza che si commenta (n°242/02, del 17/01/2002, sez. IV C.d.S.) pone ancora una volta all’attenzione dell’interprete il problema della discrezionalità della P.A. Nell’affrontare tale argomento non si può prescindere dal dibattito secolare che ha occupato la dottrina e la giurisprudenza, circa la distinzione tra discrezionalità e arbitrio. La linea di confine è molto sottile, tanto che, durante il secolo scorso, si riteneva che la P.A. esercitasse il potere autoritativo nel suo esclusivo interesse e che le sue scelte fossero insindacabili. La discrezionalità assume valenza sul piano giuridico solo quando viene in rilievo l’importanza di tale istituto per il conseguimento di fini sociali, appartenenti alla collettività e non solo all’Amministrazione, e quando si sgretola il privilegio della insindacabilità delle scelte discrezionali; in poche parole, quando si distingue dall’arbitrio.

Secondo la dottrina più moderna tale istituto investe l’intera azione amministrativa, ciò significa che l’attività discrezionale non va valutata solo rispetto a quegli atti che invadono la sfera giuridica del privato, ma anche rispetto agli atti interni, che durante il secolo scorso erano considerati, invece, di stretta pertinenza della P.A.

Discrezionalità vuol dire scelta tra più comportamenti possibili. Non bisogna dimenticare che il principio di legalità impone che gli atti amministrativi siano tipici e nominativi. Nel diritto amministrativo, dunque, vige la regola del “numerus clausus” e a ciascun provvedimento corrisponde un fine pubblico da perseguire. L’Amministratore potrà solo scegliere quale strumento utilizzare, ma la scelta è vincolata alle possibilità offertegli dal Legislatore. Di solito si distingue tra discrezionalità sull’an, quando la P.A. può decidere se emanare o meno un atto, sul quid, se la scelta riguarda il contenuto del provvedimento, sul quomodo, quando l’Amministrazione stabilisce le modalità e i tempi dell’emanazione. Queste modalità possono coordinarsi tra loro e pertanto, nella pratica, saranno emanati atti ad alta discrezionalità ( ad es. sia nell’an, che nel quid, che nel quomodo) o intrisi di una discrezionalità minore (ad es. solo nel quomodo). Le gradazioni possono essere le più diverse fino al limite della discrezionalità: l’atto vincolato, che ne è l’opposto.

In quest’ultimo caso, la P.A. deve solo eseguire le direttive del Legislatore e non ha margine di scelta. La discrezionalità della P.A. può essere anche tecnica, quando cioè la decisione è assunta sulla base di categorie tecniche o cognizioni specialistiche che non sono alla portata della generalità dei soggetti di una comunità.

Alcuni autori hanno accostato la discrezionalità amministrativa all’autonomia dei privati. Il dibattito è ancora in corso, tuttavia, sono evidenti le profonde diversità tra gli istituti a confronto. Basta pensare che i privati sono liberi di scegliere gli obiettivi cui rivolgere le loro azioni, e possono perseguirli anche con atti atipici(art. 1322 c.c.), mentre la P.A. è vincolata al perseguimento del fine sociale, che può essere realizzato solo con provvedimenti tipici e nominativi.

In realtà “discrezionalità” e “autonomia” appartengono a due ordinamenti diversi, quello della P.A. e quello dei privati, e ciascuno esige dall’altro il medesimo rispetto.

Negli ultimi anni stiamo assistendo a cambiamenti epocali, che hanno condotto fino alla “funzione partecipata” (l.241/90). L’Amministrazione ha aperto le porte al cittadino e gli ha chiesto di collaborare per il miglior perseguimento dell’interesse pubblico, tuttavia come i privati godono di una sfera di insindacabilità sottratta all’invadenza di qualunque altro soggetto, così la P.A., nel rispetto del principio di legalità, può scegliere qual è il modo migliore di perseguire l’interesse pubblico, senza che alcun altro soggetto possa intervenire per sindacarne la scelta. La dottrina tedesca a tal proposito parla di concetti cd. indefiniti, indicati dal Legislatore, come ad es. il bene pubblico, la sicurezza pubblica, che sono affidati alla cura dell’Amministratore e non sono ripetibili dal Giudice.

Per la definizione in chiave moderna dell’istituto in esame, bisogna riferirsi a due momenti storici fondamentali:

1) Il riconoscimento del sindacato sulla discrezionalità: ammissibilità del vizio di eccesso di potere.

2) L’avvento della Costituzione Repubblicana: l’art. 97.

L’eccesso di potere è uno dei vizi dell’atto amministrativo, ed è stato elaborato in tempi relativamente recenti. Solo verso la fine dell’Ottocento, infatti, si è consolidata la consapevolezza che un sindacato sulla discrezionalità amministrativa fosse possibile. Con la nascita dello Stato moderno e lo sgretolarsi dell’immunità del Sovrano, che attraverso il potere amministrativo, voleva crearsi zone franche dal Parlamento, viene meno il privilegio dell’insindacabilità dell’atto discrezionale. Esso viene comunque ancorato al principio di legalità, ci si rende conto che anche un atto discrezionale deve comunque perseguire il fine pubblico. Quando per volontà dell’Amministratore o per errore di fatto si devia dal perseguimento del fine sociale per realizzare interessi alieni alla collettività il Giudice Amministrativo non ha più le mani legate e può annullare l’atto, con la conseguenza che la P.A. non può più riadottarlo (diversamente dall’annullamento per violazione di legge), perché in ogni caso quel provvedimento non potrà mai perseguire l’interesse pubblico. Con l’evoluzione dei concetti di tipicità e nominatività degli atti vengono in rilievo le “figure sintomatiche”, elaborate dalla giurisprudenza, che fanno scattare la presunzione “iuris et de iure” di eccesso di potere.

Con l’avvento della Costituzione Repubblicana la discrezionalità viene interpretata in chiave costituzionale e ancorata ai principi di imparzialità e buon andamento scolpiti nell’art. 97. Anche l’atto discrezionale non può esimersi dal perseguire i fini indicati dalla norma in esame. Imparzialità vuol dire comparazione dei diversi interessi pubblici e privati, quando la P.A. è parte, scelta del privato che offre le migliori garanzie di perseguimento dell’interesse pubblico, cioè neutralità, quando l’Amministrazione non è parte e deve dare la preferenza a un cittadino piuttosto che a un altro. Buon andamento vuol dire celerità, snellezza, economicità, efficienza, efficacia.ecc. Questi canoni costituzionali si snodano e si realizzano all’interno del procedimento amministrativo, in particolare nell’istruttoria. E’ in questa sede, e non più nel processo come in passato, che oggi si attua il dialogo con l’autorità. Solo così si garantisce il miglior perseguimento dell’interesse pubblico.

Alla luce di queste considerazioni si può ora meglio analizzare la sentenza del C.d.S. in commento e si comprende facilmente che un atto amministrativo, anche se discrezionale, non può mai essere adottato nelle segrete stanze della P.A., a seguito di un automatismo acritico, che ricorda il privilegio passato dell’Amministrazione. Nel caso di specie il Prefetto sospendeva l’autorizzazione rilasciata con un precedente decreto alla Mondialgas s.r.l., per l’installazione e la gestione di un deposito per il travaso e l’imbottigliamento di gas di petrolio liquefatto per uso domestico, fino all’esito del giudizio penale, solo a seguito del rapporto della Guardia di Finanza, che nel corso di un’ispezione effettuata, aveva riscontrato alcune violazioni delle prescrizioni sull’attività di riempimento e commercio di gas petrolio liquefatto in bombole (ex artt. 3,5 e 7 della l.327/58 e art. 5 della l.7/73).

Il T.A.R. aveva annullato il provvedimento del Prefetto per eccesso di potere e violazione di legge (per difetto di istruttoria e carenza di motivazione).

L’Autorità amministrativa aveva impugnato la sentenza affermando l’errata interpretazione dell’art. 11 della l.7/73. Secondo la P.A. tale articolo conferiva al Prefetto una discrezionalità afferente solo all’an e non anche al quid e al quomodo, che risultavano fissati in modo diretto e vincolato dalla stessa norma. Il C.d.S. ha confermato la sentenza di primo grado.

Per comprendere i motivi della decisione in esame è necessario premettere brevemente qual è l’ambito in cui devono essere inquadrati i provvedimenti oggetto di sospensione da parte dell’Amministratore. Siamo nel genere della concessione e della autorizzazione, nonché delle figure intermedie: ad es. licenza, approvazione, nulla-osta, abilitazione, registrazione e dispensa. In tale sede risulterebbe troppo gravoso affrontare l’analisi tutti i provvedimenti tracciati ad esempio, perciò ci soffermeremo fugacemente solo sulla concessione e sull’autorizzazione, che più specificamente ci riguardano. Entrambi i provvedimenti si ispirano alle regole generali dell’attività della P.A.(autoritatività, unilateralità, esecutività, e in certi casi esecutorietà). Secondo la tradizione l’autorizzazione è caratterizzata dalla preesistenza di un diritto in attesa di espansione; la sua funzione è semplicemente quella di rimuovere un ostacolo di diritto all’esercizio di un potere che già appartiene alla sfera giuridica dell’amministrato. La concessione, invece, afferisce a settori in dominio della P.A., per cui costituisce un diritto nuovo in capo al privato, che senza tale provvedimento non può operare in quel settore.

Nel caso in esame sembra che l’atto sospeso abbia la natura giuridica di autorizzazione, perché riguarda un settore, che sebbene non di pertinenza esclusiva della P.A. non può prescindere dal controllo dell’Amministrazione, perché particolarmente pericoloso per la pubblica incolumità. Tuttavia, si mette in evidenza la problematicità della qualificazione suddetta, sottolineata anche dalla mancata presa di posizione da parte del C.d.S. che più volte nell’ambito della decisione parla di “autorizzazione o concessione”.

In realtà si tratta di un settore che in astratto potrebbe essere in monopolio della P.A., per cui, secondo i canoni interpretativi di parte della dottrina, potrebbe trattarsi anche di concessione.

Tale difficoltà ermeneutica non appare strana, in considerazione del fatto che sebbene in teoria le classificazioni sono semplici, in pratica possono venire in essere situazioni ibride lasciando all’interprete l’arduo compito della ricostruzione.

Qualunque sia la natura giuridica che si intende attribuire ai provvedimenti amministrativi che consentono al privato di installare e gestire un deposito per il travaso e l’imbottigliamento di gas di petrolio liquefatto ad uso domestico (ex l. 327/58 e l. 7/73) si tratta comunque di atti emanati nell’ambito della discrezionalità tecnica che appartiene alla P.A. Pertanto, l’atto di assenso è legato a conoscenze professionali che non sono comune patrimonio di tutti i cittadini. Ciò, però, non significa, come già evidenziato che tale potere debba nascondere l’arbitrio.

Il Legislatore ha stabilito che una volta emanato il provvedimento di assenso, l’Amministratore non è esonerato dalla cura dell’interesse collettivo, dovendo restare vigile controllando che la pubblica incolumità non sia messa in pericolo. Altrimenti, nell’ambito del potere di autotutela conferito alla P.A., l’Autorità competente può, in via cautelare, sospendere l’autorizzazione o concessione. Nell’ambito, però, della trasformazione del potere in atto, l’Amministrazione non deve deviare dall’interesse pubblico, ma deve applicare le regole proprie della sua azione, altrimenti sarà esposta al sindacato di legittimità del Giudice, attraverso il rilievo del vizio di eccesso di potere e di violazione di legge.

Per rispettare l’art. 97 della Costituzione, nonché i principi generali emersi nell’ordinamento per le ragioni suesposte, deve aprire un procedimento e valutare nell’ambito dell’istruttoria, sede naturale del bilanciamento degli interessi in gioco, se effettivamente sussiste la messa in pericolo dell’interesse pubblico.

Inoltre, a tutela del cittadino non può assumere una determinazione a tempo indeterminato senza motivazione (ad. es., nel caso di specie, la P.A. aveva sospeso il provvedimento fino all’”esito del procedimento penale”).

— *** —

V.CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV – Sentenza 17 gennaio 2002 n. 242.

V. anche il commento di STEFANO BERNI CANANI “Autotutela cautelare della P.A. e motivazione del provvedimento”.

Note

L'articolo A proposito della discrezionalità dell’amministrazione proviene da Giustamm.

La c. d. discrezionalità tecnica dopo la decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, del 9 aprile 1999 n. 601 e la legge n. 205 del 2000 in materia di giustizia amministrativa.

— *** —

SOMMARIO: 1.- Premessa: tecnica e amministrazione nell’azione della pubblica amministrazione contemporanea. 2.- Il valore delle discipline tecnico-specialistiche. 3.- La tecnica nelle diverse tipologie di attività amministrativa. 4.- La sindacabilità della discrezionalità tecnica a seguito della decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 9 aprile 1999 n. 601. 5.- La consulenza tecnica nel processo amministrativo prevista dalla legge n. 205 del 2000. 6.- Conclusioni.

1.– Premessa: tecnica e amministrazione nell’azione della pubblica amministrazione contemporanea.

La relazione che intercorre tra le c. d. “discipline tecniche e specialistiche” e la c. d. “discrezionalità” della pubblica amministrazione costituisce, da sempre, uno dei punti più problematici della dogmatica del diritto amministrativo, che ha posto a dura prova la riflessione teorica spesso in difficoltà nel definire con precisione in che modo vada a collocarsi la conoscenza tecnica nell’ambito dell’esercizio delle potestà decisionali della P. A.[1].

La questione si ripropone oggi con una carica di significati molto più ampia rispetto al passato, proprio per la presenza diffusa del potere pubblico in contesti dominati dalle regole tecniche[2].

Prima di addentrarci specificamente nell’analisi sulle implicazioni che la tecnica determina sull’esercizio del potere pubblico, appare opportuno partire da alcune considerazioni preliminari di ordine generale riguardanti i caratteri peculiari dell’attività amministrativa.

L’azione della pubblica amministrazione, secondo l’insegnamento tradizionale, si sostanzia nella cura concreta degli interessi pubblici, selezionati dalla legge ed affidati da questa ad un prefissato centro di potere pubblico, per cui si suole dire che essa costituisca attività pratica.[3]

Il soggetto pubblico preposto al perseguimento di un certo interesse pubblico, nell’osservanza della relativa causa attributiva del potere, deve agire osservando i contenuti ed i confini stabiliti dalla legge (c. d. principio di legalità) ed operare nel modo ritenuto come migliore possibile alla stregua dei criteri di adeguatezza, di convenienza e di opportunità (c. d. merito amministrativo)[4].

Pertanto, l’operatore pubblico – al quale sono specificamente conferite potestà speciali in grado di imporre la volontà dello Stato (o di altro ente pubblico) in modo imperativo ed unilaterale su quella dei destinatari amministrati – è investito di ampie facoltà decisionali, in relazione all’assetto da attribuire agli interessi (pubblici, diffusi, privati) coinvolti nell’azione amministrativa.

E’ evidente, quindi, che l’ente pubblico debba effettuare – per non trascendere nell’illegittimo – una esatta acquisizione e una ponderata valutazione degli elementi (materiali ed immateriali) rilevanti nel caso di specie.

Naturalmente, ogni disciplina di settore, di norma, indica quali debbano o possano essere i fattori da considerare, ma in altri casi viene preponderatamente affidato al prudente apprezzamento del soggetto incaricato dell’istruttoria (e/o della decisione) il compito di cercare e di evidenziare gli elementi necessari ed utili alla realizzazione della fattispecie disegnata dal legislatore.

In ogni caso, va detto che una fondamentale distinzione dell’azione amministrativa e quella che separa l’attività discrezionale da quella vincolata.Quest’ultima, invero, trova tutti gli elementi da acquisire e da valutare, ai fini di una decisione amministrativa, come prefigurati rigidamente ed esaustivamente dalla legge, di modo che l’autorità amministrativa è chiamata a svolgere solo una semplice verifica tra quanto ipotizzato dalla legge e quanto presente nella realtà, sicché il modus procedendi è quasi meccanico e dall’esito certo.Molto spesso gli atti vincolati (c. d. accertamenti costitutivi[5]) implicano l’applicazione di conoscenze tecniche, in questi casi la norma attributiva del potere fa discendere, automaticamente, da un accertamento fattuale tecnico una predeterminata ed irrefutabile conseguenza giuridica.

Diversamente, quando la legge lascia all’autorità amministrativa un certo margine di apprezzamento in ordine a taluni aspetti (an, quid, quomodo, quando) della decisione da assumere, si parla di discrezionalità amministrativa.In pratica, talora la legge – essendo peraltro, per definizione, generale ed astratta – non riesce a contemplare e, quindi, a regolare ogni particolare ipotesi o aspetto o peculiare interesse, bensì si limita a prefigurare gli aspetti essenziali della fattispecie e dell’esercizio della potestà pubblica, rimettendo poi all’autorità amministrativa le ulteriori valutazioni correlate ai profili o agli interessi particolari del caso[6].

La discrezionalità, quindi, presuppone l’attribuzione di uno spazio decisionale libero all’autorità amministrativa, la quale riempie di contenuto la fattispecie, rispettando i confini fissati dalle disposizioni di legge e ispirandosi ai criteri di buona amministrazione (art. 97 Cost.).Si suole dire che il potere discrezionale si risolva in una: “ponderazione comparativa di più interessi secondari in ordine ad un interesse primario.Gli interessi secondari da ponderare sono pubblici, collettivi e privati […] l’interesse primario è sempre un interesse pubblico”[7].Quindi, la discrezionalità costituisce: “il margine di apprezzamento che la legge lascia alla determinazione dell’autorità amministrativa”[8].In sostanza, può dirsi che la discrezionalità, pur nel rispetto della legge, sia: “l’agire libero della pubblica amministrazione quando si pone come autorità”[9], sempreché (ovviamente) non sussista un’ipotesi di attività vincolata.

In definitiva, il pubblico potere – dopo aver acquisito e valutato attentamente i dati necessari ed utili (c. d. elemento cognitivo-valutativo) – può scegliere (c. d. elemento volitivo) tra più comportamenti (tutti in astratto egualmente possibili e giuridicamente consentiti) quello maggiormente conforme (per opportunità, adeguatezza o convenienza) alla dimensione degli eterogenei interessi concretamente coinvolti, nell’ottica del perseguimento dell’interesse pubblico (prevalente)[10].

Pertanto, il potere discrezionale, attribuito all’autorità amministrativa, svolge la funzione di adattare le previsioni astratte della legge alla realtà effettiva, in corrispondenza della necessità di tutelare gli interessi dei cittadini coinvolti nel procedimento amministrativo fin dove è possibile e con l’obiettivo primario di curare concretamente un certo interesse pubblico, in modo tale da “ottimizzare” l’attività pubblica, realizzando il massimo soddisfacimento dell’interesse pubblico primario con il minor sacrificio possibile degli interessi (pubblici e privati) secondari[11].

Una particolare forma di discrezionalità è la c. d. discrezionalità tecnica[12] la quale si caratterizza, per l’appunto, per la cognizione ed applicazione di discipline specialistiche dei più diversi settori del sapere umano (a seconda dei casi) e per l’assenza di scelte (in senso proprio).Segnatamente la decisione amministrativa è in funzione del perseguimento di un interesse pubblico, direttamente qualificato dalla legge, che presuppone una valutazione eminentemente tecnica e giammai una scelta (tra più interessi).In sostanza, è presente solo il momento cognitivo-valutativo e non quello volitivo; quest’ultimo, invero, appare essere qualificato dalla stessa legge, nel momento in cui essa richiede un accertamento tecnico e da questo fa discendere una chiara conseguenza giuridica, senza ulteriori intermediazioni dell’autorità amministrativa[13].Diversamente, nell’ulteriore ipotesi di presenza, nella potestà pubblica, del profilo della valutazione tecnica accompagnato da un diverso (e temporalmente successivo) profilo volitivo discrezionale, appare più corretto parlare di discrezionalità mista (o complessa), poiché in tal caso discrezionalità e tecnica vivono in simbiosi sull’unico tronco del potere amministrativo, ma sono pur sempre logicamente separabili.In sostanza, l’acclaramento tecnico viene doppiato, per così dire, da un successivo momento discrezionale, poiché la legge in tal caso ha ritenuto utile far seguire, alla conoscenza tecnica dei fatti in evidenza, una decisione discrezionale (amministrativa) dell’autorità pubblica.

Le conoscenze tecniche, come già detto, attualmente occupano una posizione centrale per la disciplina delle relazioni umane in tutti i settori e, quindi, assume una certa importanza anche per il diritto – soprattutto per quello pubblico ed amministrativo, ove sono coinvolti interessi pubblici, talora rilevanti e di notevole importanza per la collettività – riuscire a stabilire quale sia l’influenza che esse dispiegano sull’esercizio del potere.Correlativamente, appare necessario considerare, con maggiore attenzione rispetto al passato, quali siano le esatte conseguenze che le applicazioni scorrette delle cognizioni tecniche determinano, anche nella chiave della tutela effettiva delle posizioni giuridiche soggettive dei cittadini, che la Costituzione garantisce pienamente anche nei confronti degli atti della P. A. (art. 24, 1° co., e art. 113, Cost.)[14].

Secondo l’impostazione tradizionale, la discrezionalità amministrativa e quella tecnica vengono poste sullo stesso piano quanto a possibilità di tutela; ciò che muta è soltanto la tipologia di cognizione degli elementi di base, i quali, nel secondo caso, si contraddistinguono propriamente per appartenere alle discipline tecniche[15].La considerazione di dati tecnici implica, evidentemente, un’operazione, più o meno complessa, di applicazione di un sapere specialistico, che presuppone la esatta conoscenza dei principi e dei contenuti della stessa materia tecnica di specie, onde realizzare una fedele rappresentazione e valutazione della realtà analizzata, con metodo scientifico, adoperando parametri universalmente accettati dai professionisti del campo specialistico che, di volta in volta, viene in evidenza.

Stando così le cose, l’assunto tradizionale che vuole ricondurre, pure ac simpliciter, l’attività valutativa tecnica alla c. d. discrezionalità amministrativa appare senz’altro erronea e basata su un equivoco di fondo: l’assimilazione della opinabilità di alcune proposizioni scientifiche, che determinerebbero taluni esiti incerti, all’incertezza e variabilità consustanziale delle scelte insite nella discrezionalità.Al contrario – come si vedrà meglio nel prosieguo – il ricorso alle cognizioni tecniche viene effettuato dal legislatore per attingere maggiori certezze derivanti dall’utilizzo di regolarità ontologiche, di probabilità, statistiche o basate su un’accurata e scientifica riflessione teorica[16], piuttosto che affidare tutto alla mera scelta dell’operatore pubblico (ispirata da non meglio precisate regole di buona amministrazione).

Segnatamente, la discrezionalità amministrativa è, per così dire, di tipo intuitivo e particolare e confina con la valutazione politica; mentre, la discrezionalità tecnica è rigorosa e generale ovverosia poggia su assunti teoricamente o sperimentalmente comprovati e generalizzati.

Per detti motivi, dunque, può anche dirsi che l’utilizzo delle discipline tecnico-specialistiche conferisca una maggiore trasparenza ed imparzialità all’azione dei pubblici poteri[17], nel momento in cui diviene possibile per il cittadino desumere, con un certo grado di approssimazione, quale sarà l’esito dell’esercizio di un data potestà pubblica, collegata a valutazioni tecniche, che lo riguardi da vicino[18].

D’altro canto, il potere discrezionale ha la funzione di rendere concreto il dettato astratto della legge, in modo tale da modellare, con la necessaria duttilità, il dispiegarsi dell’azione amministrativa alle particolarità del caso singolo, nell’ottica della tutela dell’interesse pubblico inteso anche come interesse della collettività.Dunque, l’utilizzo del potere tecnico-discrezionale in luogo di quello discrezionale puro contribuisce a conferire maggiore certezza all’assetto dei rapporti tra cittadini ed Amministrazione, i quali possono ben essere regolati anche sulla base delle regole più rigide derivanti dalle conoscenze tecniche[19].

A questo punto, va detto che l’utilizzo delle norme tecniche – fin dove teoricamente possibile e praticamente utile – deve essere (e nella legislazione più recente effettivamente lo è) preferito rispetto alla semplice attribuzione di discrezionalità amministrativa pura all’autorità pubblica.Difatti, attualmente la tecnica riesce a spiegare molte manifestazioni dell’universo umano, che prima non era in grado di spiegare e, quindi, appare corretto un sempre maggiore ricorso a siffatte regole scientifiche, che, peraltro, molto probabilmente vengono applicate comunque, anche se non espressamente richiamate, dai centri decisionali pubblici, per il rigore e la forza intrinseca delle spiegazioni causali che queste forniscono, al punto che pare arbitrario disattenderle.

2. – Il valore delle discipline tecnico-specialistiche.

La tecnica – va subito ribadito – costituisce un fattore importante di crescita economico e culturale di qualsiasi società[20] e il suo continuo sviluppo rivela una consistente capacità di innovare schemi e conoscenze consolidate, al punto tale da porre in discussione qualsiasi certezza raggiunta.

Gli ordinamenti giuridici risentono fortemente dell’irrompere delle conoscenze tecniche e, sempre più spesso, diverse disposizioni di legge fanno riferimento esplicitamente (o implicitamente) alle regole della tecnica e del sapere proprio di altre scienze, al fine di trarne gli elementi utili per comporre gli interessi coinvolti nella fattispecie concreta disciplinata.

Pertanto, l’interprete del diritto viene chiamato a misurarsi con conoscenze delle quali non possiede una solida padronanza e, tuttavia, non può esimersi da siffatto confronto[21].

Tale assunto mostra tutta la problematicità insita nelle questioni che riguardano, più o meno da vicino, le scienze specialistiche, nonché la facilità con la quale si può incorrere in equivoci.

Ai nostri fini, va chiarito che le discipline specialistiche possono presentare diverse caratteristiche, in ragione della maturazione delle conoscenze acquisite, dello stadio di sviluppo raggiunto da queste o per la stessa caratteristica degli elementi di fondo su cui si basano[22].

Una classica e collaudata suddivisione delle scienze – che peraltro risulta relativamente utile ai fini del ragionamento giuridico – è quella che distingue le c. d. scienze esatte (matematica, fisica, chimica, etc.) da quelle sociali o inesatte (economia, sociologia, psicologia, letteratura, arte, etc.). Naturalmente vi sono anche situazioni, per così dire, di confine dove non appare molto chiara la ricomprensione di un dato sapere nell’una o nell’altra categoria[23].

Mentre, le c. d. scienze esatte sono connotate da un elevato grado di precisione, al punto che di solito esprimono ‘certezze’ non discutibili e ‘universalità’ dei risultati, le c. d. scienze inesatte sono contraddistinte dalla ‘opinabilità’ delle conclusioni a cui pervengono talune analisi.Può anche dirsi che le prime darebbero luogo a risultati oggettivi, invece le seconde a risultati soggettivi.In ogni caso, da siffatta distinzione non si deve ricavare, in alcun modo, una incontrovertibile regola di chiusura in grado di orientare l’interprete con sicurezza.

Sulla scorta di tali rilievi, peraltro, parte della dottrina[24] ha ricavato la distinzione tra accertamento tecnico e discrezionalità tecnica.Mentre quest’ultima si caratterizzerebbe per la variabilità dei risultati cui può pervenire (poiché vengono utilizzate nozioni proprie delle c. d. scienze inesatte), l’accertamento tecnico si baserebbe su fatti verificabili in modo indubbio perché fondati su conoscenze e su strumenti tecnici di sicura acquisizione (c. d. scienze esatte).

Siffatta tesi appare oggi superata, soltanto ove si consideri come le stesse scienze esatte, alla luce di successive scoperte, abbiano rivelato la fallibilità di talune leggi ritenute fino a poco tempo prima assolutamente esatte e, poi, dimostratesi (in via sperimentale o in via astratta deduttiva o induttiva) erronee (o perlomeno imprecise)[25], mentre, al contrario, talune scienze umane o sociali (economia, sociologia, psicologia, etc.) riescono ad elaborare leggi causali assolutamente regolari e costanti che spiegano con precisione i fenomeni umani[26].

Tutto ciò sta a significare che qualora si debba fare riferimento alle discipline specialistiche non è possibile ritenere apoditticamente la validità assoluta di alcune e la fallibilità di altre, mentre si dovrà più correttamente effettuare una ponderata valutazione, caso per caso, a seconda della natura della regola tecnica che viene in considerazione e del suo collocarsi nel contesto della decisione amministrativa da assumersi.

Semmai è possibile distinguere – indipendentemente dalla tipologia di scienza presa in considerazione – regole tecniche la cui applicazione consente di pervenire a risultati verosimili e regole tecniche in grado di fornire soltanto risultati plausibili (più o meno probabili).

In ultima analisi, va ribadito come le conoscenze tecniche tendano ad imporsi all’attenzione dell’operatore pubblico, il quale, con maggiore frequenza rispetto al passato, viene chiamato ad effettuare una corretta applicazione delle stesse in seno alle varie fattispecie giuridicamente regolate, sicché si pone la necessità di operare corrette valutazioni.

3. – La tecnica nelle diverse tipologie di attività amministrativa.

Come ben risulta alla comune esperienza dell’interprete, le discipline tecniche e specialistiche ineriscono a tutte le diverse manifestazioni delle potestà pubbliche[27]ovverosia a tutte le varie tipologie di decisione amministrativa.

Più specificamente, le conoscenze tecniche sono sovente richiamate dalle fonti normative (legge, altri atti aventi forza di legge e regolamenti) per integrare (o costituire da sole) la disciplina di tutte le classiche tipologie di funzione amministrativa: 1) attiva; 2) consultiva; 3) di controllo; 4) tutoria.

In sostanza, i valori che la tecnica esprime può connotare significativamente l’esercizio di una certa attività amministrativa preordinata alla cura di un certo interesse pubblico, oppure potrà inerire allo svolgimento dell’attività consultiva o di controllo, o ancora caratterizzare le funzioni delle autorità indipendenti.

Con riguardo alla c. d. amministrazione attiva, le valutazioni tecniche possono riguardare i più diversi aspetti dell’esercizio concreto del potere, dal semplice accertamento o acquisizione dei dati rilevanti a quelli più complessi riguardanti la qualificazione propria della fattispecie, tra più opzioni possibili, al fine di trarne delle conseguenze di ordine giuridico.

In questi casi, possono darsi tre ipotesi fondamentali: 1) il dato fattuale da apprendere e valutare richiede un semplice accertamento tecnico dal quale la legge fa derivare senz’altro un certo risultato giuridico e, quindi, si avranno provvedimenti amministrativi vincolati quanto a contenuto e ad emanazione; 2) il dato fattuale da apprendere e valutare deve sì essere accertato alla stregua di conoscenze tecniche, ma poi l’autorità amministrativa rimane libera di provvedere o meno e quindi si avranno provvedimenti vincolati (o parzialmente vincolati) quanto a contenuto e discrezionali quanto ad emanazione; 3) il dato fattuale da apprendere e valutare ha natura tecnica, ma all’autorità è, altresì, concesso dalla legge la possibilità di far seguire una valutazione discrezionale amministrativa con riguardo all’interesse pubblico coinvolto (c. d. discrezionalità mista o complessa).

Le valutazioni tecniche sono, poi, presenti nell’ambito della c. d. amministrazione consultiva, anzi proprio in questa assumono un’autonoma e precisa valenza.Le valutazioni tecniche rivestono la forma di pareri[28] ovvero di atti amministrativi tipici (e non di provvedimenti) aventi la funzione di illuminare e di guidare gli organi di amministrazione attiva, con riguardo al sapere specialistico specifico, allo scopo di consentire un perfetto esercizio del potere immune da vizi di legittimità correlati ad una imperfetta conoscenza delle regole tecniche applicate.

Va sottolineato come la legge n. 241 del 1990 (art. 17) sul procedimento amministrativo consideri indefettibile l’assunzione del parere tecnico, emesso da un organo consultivo esperto nella materia, ove prescritto, sicché nei casi in cui questo non sia formulato tempestivamente dall’organo (o ente) deputato specificamente dalla legge, viene prevista una forma di c. d. silenzio devolutivo che consente alla P. A. procedente di richiedere il parere de quo ad altro soggetto ugualmente qualificato[29].Diversamente, per i pareri amministrativi, la P. A. può decidere, dopo un ponderato esame, di prescinderne (c. d. silenzio facoltativo), proprio in quanto l’apprezzamento da acquisire non possiede quella natura tecnica che lo fa divenire indispensabile[30].

Inoltre, valutazioni tecniche vengono compiute, sempre più spesso, nell’ambito della c. d. amministrazione di controllo.

In tale evenienza, l’organo di controllo saggia il provvedimento sottoposto al suo vaglio alla stregua di parametri non giuridici, bensì relativi alle norme tecniche del caso regolato dalla legge.

Sull’argomento, può rilevarsi come il c. d. controllo di legittimità (attualmente in fase recessiva[31]) venga sostituito dai c. d. controlli gestionali, condotti sulla scorta di principi in gran parte ricavabili dalle discipline economico-aziendali[32].

Si distinguono fondamentalmente: controlli (interni) di gestione e controlli (esterni) sulla gestione.I primi sono svolti da organi interni all’ente pubblico, seppure in posizione di imparzialità; mentre, i secondi sono di pertinenza di autorità esterne che agiscono in chiave neutrale.Esempi di controlli interni sono quelli disciplinati dal d.lgs n. 286 del 1999[33] ed effettuati dai c. d. servizi di controllo interno (o da altri nuclei specializzati), i quali si occupano di valutare la capacità gestionale dei vari settori di una P. A. ed i risultati gestionali dei dirigenti.Esempi di controlli esterni sulla gestione sono quelli esercitati dalla Corte dei Conti, ai sensi della legge n. 20 del 1994 (art. 3, co. 4°), aventi per lo più una finalità collaborativa e referente rispetto agli organi (od enti) di amministrazione attiva.Il controllo sulla gestione consente di effettuare una precisa rappresentazione della gestione amministrativa e contribuisce ad elaborare dati utili per l’avvio di processi di autocorrezione o anche consente di rilevare elementi di responsabilità amministrativa e/o contabile dei soggetti preposti allo svolgimento delle diverse attività amministrative.

Più recentemente, la c. d. funzione tutoria assolta dalle autorità indipendenti[34], costituite a presidio dei settori sensibili dell’attività amministrativa, si risolve eminentemente nell’esplicazione di valutazioni tecniche riservate, per l’appunto, alla competenza di organismi neutrali e tecnici, in grado di contemperare, in modo ottimale, i pluriformi interessi (pubblici, diffusi, privati) presenti nelle diverse materie in cui vengono istituite.Il momento del giudizio tecnico è, poi, propedeutico per l’esercizio dei vari poteri di controllo, di regolazione, consultivi, paragiurisdizionali, a seconda dei casi, attribuiti alle varie authorities.

La ratio dell’istituzione delle autorità indipendenti riposa proprio sulla necessità di istituire organismi pubblici, di nuova concezione, aventi la caratteristica di operare in veste neutrale, utilizzando conoscenze tecniche, o comunque specialistiche, al fine di disciplinare e di tutelare-controllare settori particolari, ove si scontrano una pluralità di interessi, anche di rilevanza costituzionale, che richiedono una composizione armoniosa esclusivamente sulla base dell’applicazione di prevalenti norme tecniche e non di ispirazione politico-discrezionale.

In definitiva, le valutazioni tecniche sono presenti in tutte le manifestazioni dell’attività amministrativa e ciò conferma la centralità del tema concernente la misura della sindacabilità delle asserzioni tecniche contenute negli atti amministrativi, soprattutto se appartenenti al tipo del provvedimento in quanto direttamente incidenti sulla sfera giuridica dei cittadini amministrati.

4. – La sindacabilità della discrezionalità tecnica a seguito della decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, 9 aprile 1999 n. 601.

L’orientamento giurisprudenziale tradizionale in materia di discrezionalità tecnica assimila sostanzialmente questa alla c. d. discrezionalità amministrativa, al fine di rilevarne i profili ed i limiti di sindacabilità del cattivo uso del potere.In pratica, sarebbe possibile solo un sindacato formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità[35].

Tuttavia, la decisione del Consiglio di Stato, sez. IV, del 9 aprile 1999 n. 601[36] sembra aver profondamente innovato sul punto, in quanto riconosce, expressis verbis – in sintonia con quanto sostenuto dalla dottrina più evoluta[37] – la possibilità di un sindacato che si spinga fino alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche, sotto il duplice profilo della correttezza del criterio tecnico individuato e della correttezza del procedimento applicativo seguito dalla autorità per l’applicazione dello stesso.

In tal modo si è inteso superare la tralatizia tesi[38] fondata sul riscontro estrinseco volto a sanzionare soltanto la presenza di macroscopici errori o di manifeste illogicità, sotto il profilo dell’eccesso di potere[39].

La decisione parte dalla considerazione della necessità di realizzare un distinguo di fondo tra la valutazione dell’interesse pubblico concreto afferente al c. d. merito amministrativo[40] riservato al dominio della P. A. e la c. d. discrezionalità tecnica, che invece ricorre quando, per provvedere su un determinato oggetto, sia necessario applicare una norma tecnica a cui una norma giuridica conferisca rilevanza (diretta o indiretta).

Sebbene l’applicazione di una norma tecnica possa comportare una valutazione degli elementi fattuali suscettibili di vario apprezzamento a causa della indeterminatezza od opinabilità propria di talune discipline specialistiche, tuttavia viene ribadita la netta distinzione tra la “opinabilità” tipica della valutazione tecnica e la “opportunità” propria della valutazione di merito.La quaestio facti rilevante – ribadisce la decisione – non si trasforma mai in una questione di opportunità solo per la sua opinabilità.

Il potere di accertamento dei presupposti di fatto del provvedimento impugnato costituisce un aspetto essenziale della giurisdizione di legittimità del G. A. e non può essere limitato dalla presenza di regole tecniche[41].

Pertanto, se deve ritenersi “ragionevole” la sussistenza di una riserva dell’Amministrazione in ordine al merito amministrativo e cioè in materia di valutazione e di scelte afferenti all’interesse pubblico perseguito alla stregua dei canoni della buona amministrazione, poiché ciò costituisce la peculiarità dell’esercizio della potestà (potere-dovere) amministrativa; diversamente, in ordine all’apprezzamento dei presupposti di fatto, soprattutto se involgenti giudizi tecnici (e non scelte), deve ritenersi “ragionevole” la sindacabilità da parte del giudice[42].

In sostanza, la valutazione tecnica costituisce un giudizio che l’autorità amministrativa conduce, valendosi di conoscenze tecnico-specialistiche, su determinati elementi rilevanti ai fini di una data funzione amministrativa.Non vi è alcuna scelta. Pertanto, il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici deve essere condotto, come ha chiarito la decisione del C. d. S. n. 601 del 1999 menzionata: “in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, bensì invece alla verifica diretta dell’attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo”.

La decisione in esame sembra aver accolto quanto segnalato in proposito da autorevole dottrina[43], che, al fine di superare ogni incertezza, ha per l’appunto richiamato il concetto di “ragionevolezza”, in riferimento all’azione del pubblico potere.

Secondo il supremo consesso, ancora, qualora: “la tecnica sia inserita nella struttura della norma giuridica”, ovverosia quando nell’ambito delle disposizioni normative vi sia un richiamo per relationem a norme tecniche proprie di una certa branca delle scienze, si verifica una sorta di integrazione del tessuto della disposizione che si arricchisce dei contenuti propri delle scienze richiamate, sicché: “l’applicazione di un criterio tecnico in modo inadeguato o ancora il giudizio fondato su operazioni non corrette o insufficienti comportano un vizio di legittimità dell’atto”.

Il riferimento della norma giuridica alla norma tecnica (c. d. relatio), in sostanza, determina una fusione dei due ordini di disciplina, sicché l’interprete è posto davanti a proposizioni normative di tipo complesso, per cui il procedimento ermeneutico non potrà non essere complesso e conferire la dovuta rilevanza agli elementi tecnici, i quali vanno considerati in rapporto alla disciplina che li regola ed al significato che assumono oggettivamente.

Segnatamente, va osservato che le discipline tecniche esigono una esatta e completa comprensione ed applicazione delle principi tecnici, onde poter servire allo scopo in funzione del quale sono richiamate dalla legge.D’altro canto, il ricorso alle discipline tecniche che il legislatore, più recentemente, effettua (esplicitamente) o sembra supporre (implicitamente) vuole affidare a dette conoscenze la valutazione dei dati proprio per il maggior grado di certezze che queste ultime sono in grado di fornire, perché basate su analisi teoriche e/o su risultati sperimentali universalmente accettati (seppure talvolta opinabili), che danno una migliore contezza della realtà sulla quale si innesta l’esercizio di certe funzioni amministrative.

In quest’ottica, la verifica che il giudice amministrativo deve poter effettuare deve essere senz’altro diretta ed inerire all’attendibilità dei risultati a cui è giunta l’autorità amministrativa, poiché si tratta di verificare la correttezza e la ragionevolezza dell’attività amministrativa che si e trasfusa nell’atto impugnato.Ciò che conta, dunque, è la plausibilità dei risultati a quali perviene una data autorità, professionalmente preparata ed imparziale, indifferentemente dalla tipologia di scienza (esatta o inesatta) applicata in concreto.

5. – La consulenza tecnica nel processo amministrativo inserita dalla legge n. 205 del 2000.

La consulenza tecnica[44] rappresenta quell’indispensabile mezzo di accertamento delle nozioni tecniche che, nel processo, ha la funzione di fornire al giudice quelle conoscenze di cui egli non è fornito professionalmente.Tale strumento è ordinariamente presente nella procedura dei processi civili, penali e, ora, anche amministrativi, poiché indispensabile per realizzare una corretta valutazione dei dati tecnici, che soltanto un soggetto dotato di una comprovata competenza professionale (il consulente tecnico) può assicurare[45].

Va, incidentalmente, ricordato come lo strumento della consulenza tecnica sia già contemplato nell’ambito delle procedure delle due giurisdizioni amministrative speciali (contabile e tributaria).Infatti, in base all’art. 2, co. 4, del d. l. n. 453 convertito in l. n. 19 del 1994, il giudice contabile può: “avvalersi di consulenti tecnici”; mentre, in virtù dell’art. 7, co. 2, del d.lgs n. 546 del 1992, le commissioni tributarie possono: “disporre consulenza tecnica”[46].

Più specificamente, nei codici di procedura è generalmente ed espressamente individuato, come soggetto processuale, il consulente tecnico (o perito), organo ausiliario del giudice, anch’egli in posizione di assoluta terzietà, e, quindi, viene disciplinata l’attività collegata alla formulazione di una consulenza tecnica (o perizia)[47].

Sul punto, va registrata l’estrema importanza dell’introduzione – da più fronti auspicata – della consulenza tecnica nell’ambito del processo amministrativo, avvenuta ad opera dalla legge 21 luglio 2000 n. 205.[48] Segnatamente, la legge n. 205 ha previsto e disciplinato uno strumento, qual è la consulenza tecnica, di grande efficacia per l’esatta cognizione e valutazione dei fatti oggetto di ricorso e, quindi, ha eliminato uno dei fattori che, in pratica, limitava la possibilità per il G. A. di sindacare la c. d. discrezionalità tecnica.Inadatta allo scopo era la possibilità di disporre semplici “verificazioni” previste dall’originario art. 44 del T. U. r. d. n. 1054 del 1924, in quanto la consulenza tecnica concerne la valutazione di fatti complessi quali sono quelli che vengono ordinariamente in evidenza in caso di esercizio di discrezionalità tecnica[49].

Va precisato che la consulenza tecnica è ora annoverata tra i mezzi di prova sia nell’ambito della giurisdizione esclusiva (ai sensi dell’art. 35 del d.lgs 31 marzo 1998 n. 80, come riscritto dall’art. 7, co. 1, lett. c, della l. n. 205 del 2000[50]), che nell’ambito della ordinaria giurisdizione di legittimità (ai sensi dell’art. 44 del T. U. r. d. 26 giugno 1924 n. 1054, come riscritto dall’art. 16 e dall’art. 1, co. 2, della l. n. 205 del 2000[51]) del giudice amministrativo.

Inoltre, va ricordato come la Corte costituzionale, con sent. 10 aprile 1987 n. 146, avesse dichiarato l’art. 44 del T. U. n. 1054 cit. costituzionalmente illegittimo nella misura in cui, nelle controversie di pubblico impiego devolute alla giurisdizione esclusiva del G. A., non consentisse l’utilizzo dei mezzi istruttori (tra cui la consulenza tecnica) previsti dagli articoli del codice di procedura civile sul processo del lavoro.

Dunque, la consulenza tecnica è oramai divenuta uno strumento di acquisizione della prova utilizzabile dal giudice amministrativo in tutti i casi in cui risulti necessario per acquisire e valutare, alla stregua delle scienze tecniche e specialistiche, gli elementi che devono essere vagliati per giungere alla decisione del ricorso proposto.

Va ricordato che l’assenza originaria di siffatto strumento processuale nelle norme che regolavano il processo amministrativo ha costituito un argomento a favore della insindacabilità della c. d. discrezionalità tecnica, che pertanto appariva dominio riservato dell’Amministrazione.Mentre, ora, sulla scorta dei mutamenti introdotti dalla legge n. 205 cit., può dirsi che la situazione sia stata diametralmente capovolta; in pratica, non sussiste più alcun ostacolo processuale alla piena conoscenza e valutazione dei fatti tecnici, che richiedano l’ausilio di consulenti professionali, poiché la preziosa attività del consulente tecnico potrà essere richiesta dalle parti o disposta d’ufficio dal giudice, nel processo amministrativo, ogni qual volta sia necessaria per chiarire gli elementi di prova dedotti in giudizio.

L’attività del consulente – scelto tra gli esperti della materia, di volta in volta, considerata – consente al giudice di poter supportare la propria decisione con la relazione scritta (di norma) elaborata dal consulente tecnico, il quale fornirà un giudizio professionale plausibile, seguendo sperimentati e universalmente condivisi metodi scientifici, dei quali darà motivata contezza nel suo parere.

Naturalmente, le risultanze della consulenza tecnica devono essere apprese dal giudice e calate, per così dire, nel giudizio amministrativo, in modo conforme alle peculiarità proprie di siffatto giudizio.Più che mai nel nostro caso il giudice (amministrativo) è il peritus peritorum, nel senso che il pronunciamento del consulente potrà essere, motivatamente, riconsiderato dallo stesso giudice.

Il procedimento della consulenza tecnica rimane fondamentalmente regolato dalle norme del codice di procedura civile, che costituisce la disciplina di base per siffatta attività processuale, seppure questa dovrà essere integrata dalle disposizioni in materia di attività istruttoria previste dal regolamento di procedura dei giudizi amministrativi.La legge n. 205 del 2000 non introduce alcuna significativa disposizione di coordinamento e ciò potrebbe dar adito a talune incertezze applicative, che aprono la strada per l’elaborazione di una giurisprudenza pretoria di integrazione.

Limitando il discorso al problema della sindacabilità della c. d. discrezionalità tecnica, la consulenza tecnica può essere ben utilizzata allo scopo di scorgere vizi di illegittimità, sia sotto il profilo della chiara violazione di legge (vizio formale e diretto della funzione amministrativa), che sotto il profilo dell’eccesso di potere (vizio sostanziale e indiretto della funzione amministrativa)[52].

6. – Conclusioni.

Alla fine dell’analisi, fin qui svolta, sulla portata che le valutazioni tecniche assumono attualmente nel complesso quadro delle attività dei pubblici poteri è possibile trarre alcuni punti fermi, che deve ritenersi informino il corretto e legittimo esercizio delle potestà pubbliche nei campi dominati dalle discipline tecniche e specialistiche.

Innanzitutto, appare preferibile abbandonare l’utilizzo dell’espressione “discrezionalità tecnica”, imprecisa e talora fuorviante per la riflessione teorica.Più propriamente può parlarsi di “valutazioni tecniche”, che la legge talvolta impone di operare all’autorità pubblica in relazione dell’esercizio di un certo potere amministrativo tecnico (-discrezionale).Tali valutazioni tecniche – come si è visto – possono variamente caratterizzare le diverse tipologie di funzione amministrativa.

In pratica, una volta appurato che la norma tecnica richiamata dalla norma giuridica entra a far parte della disposizione normativa[53] che disciplina una certa fattispecie e, segnatamente, regola il modo in cui deve essere esercitata una determinata potestà pubblica in vista del perseguimento di un interesse pubblico già precisamente individuato e qualificato dalla legge, è chiaro che il sindacato vertente sulla correttezza della valutazione tecnica effettuata si risolve in un sindacato che attiene direttamente alla legittimità dell’azione amministrativa e dell’atto amministrativo conseguente e certamente non riguarda il merito.

Più specificamente, può dirsi che la potestà pubblica (attribuita dalla legge ad un certo soggetto pubblico), qualora presupponga l’acclaramento di elementi fattuali (semplici) o una valutazione tecnica (complessa) comportante più soluzioni plausibili, in ogni caso, implichi la realizzazione di un processo cognitivo di tipo valutativo che conduce all’elaborazione di un giudizio (semplice o complesso) su elementi reali, per come sono presenti in rerum natura o per come sono rappresentati dall’azione umana, senza che ciò, comunque, coinvolga apprezzamenti o scelte comparative di interessi (pubblici o privati).

L’autorità pubblica, investita del potere che presuppone valutazioni tecniche, deve soltanto valutare elementi che si prestano esclusivamente ad essere conosciuti secondo i rigorosi (perlomeno relativamente) paradigmi delle discipline specialistiche e nel far ciò segue quanto prescritto dalla legge e, quindi, pone in essere un’attività legittima da cui scaturiscono atti legittimi[54].

Diversamente, qualora l’autorità pubblica investita del potere de quo scelga, più o meno consapevolmente, di non seguire le prescrizioni dettate dalle discipline specialistiche o, più frequentemente, cada in errore nell’applicarle, per vari motivi, allora inevitabilmente pone in essere un’attività illegittima dalla quale derivano atti illegittimi, in quanto fondati su una falsa o errata rappresentazione della realtà.In questo caso, l’Amministrazione pubblica forma atti illegittimi perché basati su una distorta applicazione delle norme tecniche, che invece la legge ha inteso richiamare perché esse costituiscono le sole in grado di fornire la garanzia di un corretto uso del potere pubblico nel caso di specie.

Tuttavia, se quanto fin qui detto appare abbastanza chiaro in linea teorica, non lo è del tutto in linea pratica, soprattutto nelle non poche ipotesi in cui le scienze sono in grado di fornire soltanto conoscenze opinabili.In sostanza, sono possibili una pluralità di chiavi di lettura della realtà, aventi sfumature diverse, poiché ancora approssimativo è il livello di conoscenza raggiunto o perché i dati fattuali sono di per sé relativi.

In tali casi, ciò che più conta è che l’autorità pubblica effettui una valutazione tecnica solo a seguito di un’istruttoria accurata, durante la quale siano stati acquisiti tutti i dati utili e sufficienti ad emettere un giudizio compiuto, nel rispetto delle formalità procedurali imposte dalla legge e nell’osservanza dell’obbligo della motivazione adeguata, soprattutto nei casi in cui l’atto amministrativo fondato sulla regola tecnica costituisca l’epilogo di una valutazione comparativa di una pluralità di soggetti ovvero anche importi una scelta tra più soluzioni tecniche tutte plausibili.

Naturalmente, la valutazione tecnica, per poter sfuggire ad ogni censura, deve risolversi in un giudizio verosimile o perlomeno plausibile, in linea con le migliori e più evolute ed aggiornate conoscenze tecniche (teoriche o sperimentali) disponibili in un determinato momento storico e, inoltre, provenire da un soggetto (o ente od organo) dotato della necessaria professionalità e competenza nella materia, in posizione di tendenziale imparzialità rispetto ai soggetti sui quali questa va ad incidere.In sostanza, il giudizio – per la coerenza intrinseca delle proposizioni motivazionali e per l’autorevolezza e competenza del soggetto emanante – deve potersi imporre ex se per forza propria derivante dalla ortodossia del procedimento seguito ed essere, conseguentemente, condiviso dai più ed essere, in definitiva, accettato (o accettabile) dagli stessi soggetti sui quali ne ricadono gli effetti giuridici sia positivi che negativi.

Rebus sic stantibus, va accolto il rilievo di quella dottrina [55] che ha inteso risolve il proprium del controllo giurisdizionale sulla valutazione tecnica nella verifica della correttezza (o della scorrettezza) del giudizio formulato dalla pubblica amministrazione e, per suo tramite, dal funzionario (o altro soggetto incaricato), alla stregua del metro di valutazione della colpa professionale, intesa ad individuare l’eventuale colpa (per negligenza, imprudenza o imperizia) o dolo del tecnico nell’esperire le operazioni che presiedono al procedimento di valutazione tecnica.In sostanza, ciò che va verificato è che la P. A. – ovverosia il soggetto in essa incardinato – abbia compiuto una valutazione tecnica seguendo le regole della diligenza professionale, pervenendo ad un giudizio sostanzialmente scevro da censure relative al rispetto dei canoni ermeneutici dettati dalla stessa disciplina specialistica.Peraltro, il cittadino amministrato – qualora il potere amministrativo implichi una valutazione tecnica dell’Amministrazione – ripone la propria fiducia sul rispetto scrupoloso dei principi tecnici e sulla correttezza ed imparzialità della valutazione.Ove ciò non accada, pare logico e giuridicamente dovuto riconoscere al cittadino l’esercizio dei necessari poteri processuali di reazione.

In ultima analisi, va ribadito – in linea con la pronuncia del Consiglio di Stato n. 601 del 1999 – che il giudice amministrativo davanti al quale venga portata una controversia basata sulla presunta falsa od erronea applicazione di una disciplina tecnico-specialistica (di qualsiasi natura) possa non solo effettuare una verifica estrinseca e formale dell’iter logico seguito dall’autorità amministrativa, come ritenuto dalla giurisprudenza consolidata più risalente, bensì possa procedere alla verifica diretta dell’attendibilità delle stesse operazioni tecniche, sotto il duplice profilo: a) della correttezza e validità della norma o criterio tecnico individuato; b) della correttezza del procedimento applicativo del medesimo criterio tecnico individuato.

La disposizione normativa nel momento in cui fa riferimento ad una norma tecnica presuppone una esatta rappresentazione ed apprensione dei dati tecnici che devono essere valutati dall’Amministrazione.Diversamente, non avrebbe alcun senso sostenere che l’autorità pubblica, una volta acquisiti i dati tecnici, sarebbe insindacabile nel senso che possa discostarsene, ignorarli, travisarli o valutarli prescindendo dai criteri che le stesse discipline specialistiche individuano per la loro corretta interpretazione[56].

In questo modo, la c. d. insindacabilità dell’autorità pubblica deputata dalla legge allo svolgimento di certe attività implicanti valutazioni tecniche[57] – coerentemente ai postulati più elementari della logica e dell’ermeneutica – va riferita alla non discutibilità di un “giudizio corretto” effettuato a seguito di un formale e corretto procedimento di acquisizione dei dati tecnici, congruamente motivato ed aderente agli elementi fattuali a disposizione, correttamente analizzati e dei quali sia stata effettuata una fedele rappresentazione da parte di un’autorità professionalmente competente ed imparziale.

Il giudice amministrativo può ben sindacare la valutazione tecnica sotto il profilo della sua “correttezza” e deve fermarsi di fronte ad una “valutazione corretta” e ben motivata, in quanto non può sostituire alla valutazione dell’Amministrazione (pur opinabile, ma corretta) una propria valutazione (anche se egualmente corretta, ma pure opinabile),[58]in ossequio al tradizionale principio della divisione dei poteri fondamentali dello Stato (legislativo, esecutivo, giurisdizionale).

Diversamente, al cospetto di una “valutazione scorretta”, qualunque ne sia la causa[59], deve essere garantito al cittadino amministrato la piena tutela giurisdizionale dei suoi diritti o interessi legittimi (a seconda dei casi) in conformità al precetto costituzionale di cui all’art. 113 Cost. e, conseguentemente, va sanzionata l’illegittimità dell’atto amministrativo in cui sia stata trasfusa la valutazione (seppure sia presente una motivazione estrinsecamente corretta, ma intrinsecamente non aderente ai dati fattuali) attraverso la declaratoria dell’annullamento, a cui potrà accompagnarsi, ove sussistano i requisiti, il risarcimento del danno dell’interesse legittimo leso, ai sensi della innovativa sentenza della Corte di Cassazione, sez. un., n. 500 del 1999[60].Segnatamente, la valutazione scorretta (in contrasto con i dettami scientifici o per carenza del procedimento applicativo), nel caso in cui determini la lesione di un interesse legittimo, e vi sia colpa (o, a fortiori, dolo) dell’Amministrazione (ovverosia del preposto organicamente immedesimato nella stessa), esige il risarcimento dei danni (pure in forma specifica, ove possibile, ai sensi dell’art. 7 della legge 205 del 2000).

Alla luce di quanto detto finora e considerando il fenomeno della eterointegrazione della disciplina normativa ad opera di quella tecnica, l’atto amministrativo, emanato sulla base di una valutazione tecnica fondata su presupposti fattuali o di giudizio inesistenti o totalmente errati ovvero anche fondata su un travisamento completo dei fatti tecnici o su una dimostrata e chiara parzialità del giudizio, deve ritenersi adottato illegittimamente per violazione di legge[61] (vizio formale e diretto della funzione amministrativa), sotto il profilo della erronea o falsa applicazione di legge[62], in quanto vi è una violazione immediata dei canoni di interpretazione delle norme tecniche integrate nella norma giuridica.Mentre, qualora la valutazione tecnica, nell’applicare cognizioni tecniche opinabili, risulti essere intimamente contraddittoria, illogica, parzialmente erronea o fondata su una incompleta rappresentazione dei presupposti, allora potrà parlarsi di illegittimità per eccesso di potere[63] (vizio sostanziale ed indiretto della funzione amministrativa), ovverosia di scorretto uso del potere attribuito all’autorità pubblica, in quanto sussiste un uso distorto della facoltà di apprezzamento delle discipline tecniche e delle diverse soluzioni operative che queste suggeriscono[64].

In definitiva, le “valutazioni tecniche” devono essere operate, in tutti i casi, in modo corretto ed aderente ai presupposti fattuali.L’accertamento di eventuali valutazioni scorrette è senz’altro consentito al giudice amministrativo, come ad ogni altro giudice, poiché si tratta di appurare una situazione di fatto e la corretta qualificazione giuridica effettuata dall’autorità amministrativa, senza che ciò implichi valutazioni di merito riservate (necessariamente) alla P. A.

Note

L'articolo Valutazioni tecniche e decisioni amministrative proviene da Giustamm.

Il ricorrente impugna il provvedimento di diniego della concessione di cittadinanza per la quale lo stesso aveva instato ai sensi dell’art. 9 della legge 91 del 5 febbraio 1992 n° 91, ritenendo di rientrare nella previsione della lettera f) del comma 1 di tale articolo.

La decisione del Giudice di rigetto del ricorso costituisce in primo luogo il portato dell’insegnamento della giurisprudenza per cui la fattispecie di cui all’art. 9, comma 1 lett. f) della l. n° 91 del 1992 costituisce solo un presupposto di ammissibilità della domanda di cittadinanza; ossia si tratta di un requisito necessario ma non sufficiente per conseguire il beneficio né costituisce una presunzione di idoneità al conseguimento dello stesso (cfr. Cons. Stato IV, 16 settembre 1999 n° 1474). Tale insegnamento costituisce a sua volta il portato dell’esaltazione della discrezionalità del provvedimento di concessione della cittadinanza ai sensi delle norma sopra richiamata che richiede una valutazione complessiva dell’integrazione del richiedente nella comunità di cui richiede di essere membro, tanto che in ordine al rilascio del quale si possono forse ravvisare aspettative giuridicamente tutelate ma non certo diritti soggettivi (Cons. Stato IV, 7 maggio 1999 n° 798).
Inutile osservare che nel diritto vivente la delimitazione di tale discrezionalità riflette ed è figlia delle emergenze sociali.

La sentenza si segnala in quanto fra gli elementi utili ad orientare l’esercizio della discrezionalità in capo all’Amministrazione annovera anche l’informativa della Questura in ordine a frequentazioni e comportamenti del richiedente: poiché la concessione di cittadinanza è anche frutto di una valutazione di opportunità, a tale fine per l’Amministrazione possono avere rilevanza anche elementi indiziari raccolti nell’attività di polizia.

Utile ad una prognosi negativa circa l’avvenuta integrazione dello straniero nella comunità nazionale era già stata ritenuta la condanna a pena patteggiata (Tar Piemonte I, 16 gennaio 2002 n° 67). La sentenza si segnala in quanto si sofferma sulla natura indiziaria dell’informativa della Questura che viene ritenuta sufficiente laddove appunto il diniego nella fatispecie non è ancorato dalla legge alla verifica di reati (per il che l’informativa sarebbe ovviamente insufficiente) ma ad una valutazione di opportunità.

— *** —

V. T.A.R. PIEMONTE – TORINO – SEZIONE I – Sentenza 14 gennaio 2004 n. 34

Note

L'articolo La discrezionalità dell’Amministrazione ex art. 9 l. 5 febbraio 1992 n° 91 e i tempi che corrono proviene da Giustamm.

Due decisioni del Consiglio di Stato pubblicate lo stesso giorno, sottoscritte dai medesimi presidente ed estensore, su questioni di diritto identiche – i limiti del sindacato di legittimità sui pareri medici resi in materia di dipendenza di infermità da cause di servizio – ma che rispecchiano tuttavia orientamenti diametralmente opposti.
La n. 7076, riprendendo la via segnata dalla nota decisione n. 601 del 1999, riafferma la sindacabilità diretta del giudizio tecnico sotto il profilo della censurabilità, da parte del Giudice, del giudizio tecnico inadeguato: nella specie, è lo stesso Giudice amministrativo ad osservare che le condizioni di particolare stress lavorativo cui il ricorrente era stato sottoposto rendevano verosimile la connessione causale dell’evento patologico – un infarto – con la causa di servizio, evidenziando così l’inattendibilità del contrario giudizio reso dalla commissione medica: questo giudizio, quindi, viene ritenuto “falso” – nel significato reso esplicito dal linguaggio popperiano – e come tale falsificato poiché reso sulla base di un criterio scientifico non adeguato alla formulazione del parere.
Tutt’all’opposto, la decisione n. 7073 afferma che un parere medico, secondo cui l’infermità viene fatta dipendere esclusivamente da fattori di natura genetica o costituzionale, non può essere sindacato in sede di legittimità, se non in presenza di manifesta irragionevolezza o di palese travisamento dei fatti.
Fa specie in primo luogo che due avvisi tanto contrastanti, su un tema tanto delicato, siano stati formalizzati in decisa dal medesimo Giudice estensore: il che contribuisce ad aumentare il disorientamento dei cittadini che domandano Giustizia e chiedono alla Magistratura garanzie nomofilattiche affidabili e ragionevolmente uniformi.
In secondo luogo, sgomenta che la decisione n. 7073 applichi ancora la tecnica di sindacato indiretta fondata sull’utilizzo di quelle macro-aggettivazioni esaltanti stati vizianti dell’atto amministrativo che, lungi dal garantire una sufficiente tutela giudiziaria, garantiscono ad un’Amministrazione maliziosa ed accorta nel celare gli illeciti un’assoluta franchigia.
Infatti – a tacere che un giudizio tecnico non può essere ragionevole o irragionevole, ma solo corretto o non corretto – il provvedimento affetto da irragionevolezza non manifesta è, per la sentenza 7073, insindacabile: esso, ovviamente, è e rimane sempre irragionevole, ma il Giudice amministrativo (chissà perché) non può annullarlo. Lo stesso si dica per il travisamento dei fatti, che secondo la decisione in esame deve essere ‘palese’: se quindi l’amministrazione ha occultato i fatti per bene, il giudice deve arrestarsi alla superficie, deve astenersi dall’indagare, dall’effettuare il dovuto accertamento, poiché l’unico vizio sindacabile nei pareri medici è il travisamento dei fatti, appunto, ‘palese’.
Su tutte queste assurde limitazioni non è possibile neppure aprire un dibattito scientifico, tanto esse sono prive di fondamento giuridico e palesemente in contrasto con i valori irrinunciabili che presidiano la legalità ed il diritto fondamentale del cittadino a controllare l’azione amministrativa in sede giurisdizionale senza limitazione alcuna (art. 113, comma 2°, Cost.). Esse vanno semplicemente abiurate, respinte e presto dimenticate.

Note

L'articolo Ancora sul sindacato di legittimità sulla c.d. discrezionalità tecnica proviene da Giustamm.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

Note

L'articolo La (diretta o indiretta) regolazione dei prezzi: presupposti e limiti di ammissibilità nei mercati liberalizzati. Stimoli all’efficienza e principio di aderenza ai costi. proviene da Giustamm.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

Note

L'articolo Note generali sull’ammissibilità di un potere amministrativo di “recesso” unilaterale dagli accordi tra pubbliche Amministrazioni proviene da Giustamm.