Intervento pubblico e iniziativa economica
nell’epoca delle “grandi transizioni”

 

di Benedetta Celati ð*
 

Sommario: 1. Crisi climatica e funzione del diritto nella comprensione normativa degli «iperoggetti» – 2. Economia circolare e transizione ecologica: un cambiamento di paradigma? – 3. Gli appalti circolari come strumento regolatorio del mercato sostenibile.  – 4. Il partenariato pubblico-privato e la collaborazione tra imprese nella sfida della costruzione di un nuovo modello di sviluppo. – 5. Oltre la “responsabilità sociale”: spunti conclusivi. 

«Non udiamo mai il vento in sé, sostiene Heidegger, ma solo sbattere la porta o la tempesta
che sibila nel camino» (T. Morton, Iperoggetti: Filosofia ed ecologia dopo la fine del mondo, Nero, Roma, 2018)

 
1. Crisi climatica e funzione del diritto nella comprensione normativa degli «iperoggetti»
Accade sovente che la complessità di un fenomeno venga avvertita con difficoltà dagli interpreti: se ne rilevano gli effetti e solo secondariamente, a guisa di rivelazione tardiva, le cause. Talvolta sono invece queste ultime a essere rese oggetto di analisi critica ma fuori da un inquadramento di tipo strutturale, senza cioè che delle stesse si riesca a discernere la fondamentale valenza sistemica. 
Comprendere che l’attuale fragilità climatica non è il risultato di una serie di eventi imprevedibili ma il portato di un percorso puntellato dal continuo susseguirsi di momenti di instabilità rientra nel “genere” delle «lezioni dalla crisi», caratterizzato proprio da una simile duplice problematicità. Lo stesso, infatti, se appare particolarmente apprezzabile su un piano ricostruttivo, si dimostra, tuttavia, inefficace in un’ottica di prevenzione proattiva, ovvero con riguardo all’idoneità a indurre un cambiamento delle variabili che spingono il sistema a riprodursi, ingenerando ricorsivamente le proprie vulnerabilità.  
La pandemia ha svolto, in questo senso, una funzione critica di “turning point“, segnando il momento del passaggio, almeno concettuale, tra un prima e un dopo, e aprendo al dibattito sul c.d. «mondo che verrà»[1]. Nel contempo, essa ha imposto un’accelerazione al processo, già in atto, di trasformazione del modello produttivo dominante, in linea con la necessità di “fare qualcosa” per affrontare il grande tema della nostra epoca: il riscaldamento globale e le sue innumerevoli, preoccupanti, conseguenze. 
In questa riflessione, si inserisce la questione, anch’essa frutto degli insegnamenti derivanti dall’esperienza e dalla drammaticità degli eventi, della rinnovata accezione dei compiti che lo Stato è chiamato ad assolvere nell’attuale periodo di transizione[2]. Oltre alla alquanto evidente esigenza di intervenire per indirizzare e sostenere le politiche climatiche, in modo da orientare il mercato (su cui v. infra §§. 3 e 4), sembra infatti giunto il momento di ragionare su un’ulteriore funzione attribuita al soggetto pubblico. Diviene infatti fondamentale riuscire a definire in modo nitido alcuni concetti di origine extra-giuridica ma dotati di rilevanza per il diritto – riconducibili per questo al novero dei c.d. concetti giuridici indeterminati – sapendoli tradurre normativamente in regole destinate a guidare i comportamenti dei consociati, in uno scenario governato da quelli che la scienza filosofica inquadra come «iperoggetti», ovvero «entità diffusamente distribuite nello spazio e nel tempo», che sfidano le tradizionali idee sul mondo per come lo conosciamo. I cambiamenti climatici rientrerebbero, ad esempio, nella categoria degli iperoggetti[3] per la loro vastità sul piano spaziale e temporale, che conferisce ai medesimi una valenza “apocalittica” in grado di radicare l’uomo – invece che di catapultarlo lontano – nel punto in cui si trova. L’umanità è oggi caricata, infatti, al pari di un novello Atlante, del fardello di «una potenza geologica senza precedenti», che sottolinea la sua responsabilità piuttosto che la sua insignificanza dinanzi «all’enormità della storia terreste»[4]. 
A maggior ragione alla scienza giuridica spetta assumere la veste di tecnica chiarificatrice nell’ambito di una miscellanea di valori e principi che impongono di attribuire alla natura un nuovo risalto[5], divenendo armatura dei processi economici, dopo la lunga stagione della «grande cecità»[6]. 
È prioritario, pertanto, a fini non solo ermeneutici ma anche “operativi”, saper inquadrare giuridicamente il termine – fors’anche eccessivamente inflazionato – «sostenibilità», onde evitare che si trasformi, da soluzione agognata, in un mero fenomeno immaginario[7]. 
Il diritto, nella sua veste di disciplina al contempo pratica e teorica, si trova così ad agire su un doppio binario. Da un lato, in una chiave intrinsecamente giuspolitica, quale strumento di umanizzazione della scienza[8], al fine di dare corpo allo spirito del tempo[9], riuscendo a interpretarne in maniera avveduta le opportunità e contraddizioni interne, senza esserne fagocitato. Dall’altro, in senso tecnico, come dispositivo che realizza un ripensamento delle regole, alle quali è richiesto di essere effettivamente capaci di esprimere il significato di nozioni – come la sostenibilità[10], la rigenerazione, l’ecocompatibilità – sempre più arrampicate sul crinale dell’autodefinizione, conferendo loro una «operatività giuridica storicamente adeguata»[11]. 
Il diritto insomma può essere antidoto contro le trappole cognitive, che ci fanno rimanere invischiati nelle falle dell’inerzia e della procrastinazione, se riesce ad andare oltre la mera indicazione di azioni positive e di obiettivi di sviluppo – ruolo perfettamente svolto dall’Agenda 2030 redatta dalle Nazioni Unite[12] – proponendo un quadro regolatorio che non sia solo recettivo rispetto alle istanze di tutela ambientale ma anche caratterizzato da una effettiva precettività sul piano dei contenuti normativi[13]. Al fine di scongiurare il pericolo di una ipertrofia assiologica, di fatto incapace di inspirare concrete logiche di azione, alla vincolatività deve accompagnarsi infatti un’attitudine ordinante articolata sul bisogno di riconfigurare la generazione di valore economico come variabile dipendente della protezione dell’ecosistema, riuscendo a conciliare l’obiettivo della sostenibilità con quello della produttività e della competitività. In tal senso, può fungere da riferimento la più recente evoluzione della politica agricola europea, sempre più incentrata, come noto, oltre che su dinamiche di tipo produttivo, anche sulla necessità di garantire un’ampia tutela dell’ambiente ottenuta proprio grazie alle utilità pubbliche fornite dalla stessa attività agricola[14]. Quest’ultima, infatti, è stata disegnata dal legislatore europeo come basata sull’attenuazione – non automatica ma indotta attraverso specifiche forme di incentivo – del conflitto tra istanze economiche e quelle naturalistiche[15].
Dirimente appare allora lavorare sull’architettura istituzionale, ovvero, secondo una nota definizione offerta dalla dottrina economica neo-istituzionalista, sui vincoli (formali e informali) che strutturano l’interazione politica, economica e sociale[16], cercando di spingere gli attori del mercato a perseguire quelle che, sempre in gergo economico, sono denominate «esternalità positive», innestando nell’impostazione utilitarista[17], che guida l’iniziativa privata, l’influenza di uno scopo comune «che privilegia l’interesse alla vita in un ambiente ecologicamente sano rispetto all’interesse economico puramente individuale»[18].
In quest’ottica occorre ragionare sul ruolo svolto dal giurista quale «ingegnere sociale»[19], operante non tanto secondo un modello conformativo-repressivo, adatto per le attività antropiche che producono «esternalità negative»[20], quanto sulla base di meccanismi incentivanti, incardinati all’interno di una cornice programmatoria, in grado di attuare una simile conversione “creativa” fondata sulla partecipazione attiva dei soggetti privati alla realizzazione di scopi di interesse pubblico (v. infra, § 4). In specie, siffatta articolazione, che scardina la logica principale-agente, su cui si muovono tradizionalmente le relazioni contrattuali basate sulla regolazione di interessi contrapposti, per orientarsi verso la definizione di azioni fondate sulla cooperazione per il raggiungimento di un obiettivo condiviso, sembra assumere un particolare rilievo, alla luce dell’«iperoggetto» di cui si è fatto menzione, ovvero la crisi climatica, con riguardo alle politiche industriali o, più in generale, funzionali allo sviluppo economico.  
Mutuando quanto asserito da autorevole dottrina[21] relativamente al concetto di benessere del consumatore[22], emerge come al legislatore debba essere rimessa una «scelta di secondo livello» atta a definire un interesse comune, ovvero privilegiato, in un’ottica di bilanciamento, rispetto ad altri, «o comunque giudicato come maggiormente meritevole di protezione»[23]. Segnatamente, dovrebbe essere valorizzato per via legislativa[24] il rapporto di funzionalità delle attività economiche rispetto all’obiettivo di garantire la loro sostenibilità e utilità sociale, in modo da invertire la tendenza che vede invece prevalere, in termini di importanza strategica, le caratteristiche che le rendono finanziabili, affidando, così, di fatto, ai mercati finanziari il compito di selezionare i progetti sulla base della sola garanzia del ritorno economico dei medesimi[25]. 
Recuperare la capacità di incidere strategicamente sui piani industriali richiede di intervenire su entrambe le linee individuate: in chiave di politica del diritto e nella prospettiva della ridefinizione delle regole, secondo quella che è la fondamentale capacità della scienza giuridica di assimilare concetti ad essa estranei per tradurli nel linguaggio normativo, superando l’aporia di fungere da mero schermo cognitivo delle contraddizioni interne al sistema, per porsi invece come elemento cardine del cambiamento.
Se affrancarsi dalla logica del profitto sembra essere un’utopia insostenibile e forse anche un compito che lo Stato non ha la capacità di assolvere[26], vale allora la pena capire se sia pensabile immaginare giuridicamente un “profitto” assoggettato alla necessaria concretizzazione di obiettivi di natura pubblica, secondo i dettami dell’art. 41 della Costituzione[27]. 
Si tratta di mettere in rilievo l’inevitabile valenza trasformativa del diritto, quale “tecnica” in grado di cambiare le rappresentazioni sociali, innervando, nel fluido processo dei meccanismi economici, principi che divengono norme capaci di rendere la considerazione dell’impatto sistemico – sociale e ambientale – delle attività economiche una premessa per la loro concreta realizzazione.
Partendo dalla «fondamentale intuizione del nesso tra gestione efficiente ed interesse egoistico dell’imprenditore»[28], la sfida è quella di rendere quest’ultimo sempre più flessibile rispetto alla possibilità di assorbire logiche di responsabilità e di lungimiranza[29], anche grazie agli impulsi derivanti dall’interfacciarsi con le c.d. economie alternative emergenti (alcune già del tutto emerse ma comunque relegate alla marginalità). Senza pretendere che siffatti modelli economici alternativi si pongano come sostitutivi del predominante modello dell’economia di mercato capitalistica, è possibile altresì inferire che gli stessi siano comunque idonei a integrare finalità altre rispetto a quella della mera massimizzazione dell’utile[30], dando luogo al fenomeno definito dalla dottrina socioeconomica dell’«ibridazione della logica mercantile»[31]. 
Ora, appare chiaro che il ruolo del soggetto pubblico è in questo quadro massimamente decisivo: nell’evitare che il valore ambientale divenga a sua volta un prodotto del mercato, destinato a una sterile e perniciosa patrimonializzazione, esso è tenuto a intervenire proprio al fine di esercitare una chiara influenza sui postulati dell’economia e della finanza, che non si limiti ad apporre una “pennellata di verde” sull’operato delle imprese ma sia invece in grado di tradurre un ossimoro – lo sviluppo sostenibile[32] – in un concetto propulsore capace di attivare nuovi paradigmi di azione (v. infra, § 2).
Trattandosi di indagare come l’intervento pubblico possa agire attraverso i suoi poteri “di coordinamento e di indirizzo” sui fronti indicati, al fine di strutturare un nuovo modello di politiche industriali atte a incardinare le attività economiche sulle direttrici della sostenibilità ambientale e sociale, nel contributo, dopo aver illustrato il modo in cui l’economia circolare e la transizione ecologica possono fungere da catalizzatori del “cambiamento” succintamente preconizzato, verrà privilegiata l’analisi di due “strumenti” che si ritengono particolarmente idonei a perseguire la finalità illustrata. In particolare, verrà proposta una disamina della contrattualistica pubblica – nella specifica declinazione degli appalti circolari – e del possibile ruolo svolto dal partenariato pubblico-privato nell’agevolare e accompagnare la trasformazione del modello di sviluppo. Lo scritto mira a mettere in luce come tali leve siano interpretabili nell’ottica di un’iniziativa economica sempre più plasmata su obiettivi di collaborazione nell’interesse pubblico, anche attraverso il rinvenimento di specifiche norme e principi nell’ordito normativo euro-unitario post pandemico, provando altresì a delineare alcune considerazioni di “sistema”. 
 
2. Economia circolare e transizione ecologica: un cambiamento di paradigma?
Tra le forme di “ibridazione” fondate sulla commistione di logiche differenti dalla sola ricerca del profitto è possibile certamente rinvenire la c.d. transizione verso l’economia circolare, fondata sul principio del reimpiego delle risorse, ovvero della loro preservazione al fine di evitare che si disperdano nell’ambiente. Eletta a modello principe per la realizzazione di quella ricomposizione di  interessi contrapposti riassumibile nella compatibilità tra produzione industriale e tutela dell’ecosistema, eliminando gradualmente il concetto di “scarto” – sia attraverso l’allungamento del ciclo di vita dei beni sia mediante la mutualizzazione e l’ottimizzazione delle funzionalità sociali dei medesimi -, la stessa riveste oggi una capitale importanza nella riflessione, innescata dalla pandemia, sulla riorganizzazione delle catene globali del valore.
Analizzata nella prospettiva della definizione di politiche atte a “costruire” un sistema industriale rigenerativo, basato cioè sulla mimesi degli ecosistemi naturali, nei quali tutto viene riutilizzato, a partire dall’assunto della presenza del limite[33] ovvero dell’assenza di un “altrove” ove rifugiarsi, l’economia circolare sembra altresì adatta ad attivare un processo di valorizzazione economica non unicamente collegato al rendimento finanziario ma a obiettivi “sostanziali”, rappresentati dal soddisfacimento dei bisogni essenziali dell’uomo[34]. Come sottolineato in dottrina, siamo abituati a formulare considerazioni basate sul prezzo mentre dobbiamo imparare a pensare in termini di CO2[35], ovvero inglobando analisi incentrate sui concetti di alterità – quella delle generazioni future ma anche presenti colpite dalle conseguenze della crisi climatica – e di responsabilità. 
Ciò comporta una diversa lettura del principio di precauzione, che da tecnica di tutela di tipo “conservativo” diviene il fulcro di un nuovo modo di intendere le libertà economiche[36], non in senso derogatorio ma secondo le linee di quello che illustre giurista denomina un «diritto prognostico»[37], proiettato cioè «avanti fin dove, nel tempo, le previsioni scientifiche permettono di gettare lo sguardo». Per produrre “esternalità positive” mediante l’iniziativa economica, stimolando l’implementazione di un approccio di carattere «attivo e partecipativo», appare necessario invertire il modo consueto con cui si è soliti ragionare: non limitarsi a imporre misure di protezione ma incoraggiare lo sviluppo di una progettazione che inizia dalla fine, ovvero che fin dall’origine si fonda sul futuro del prodotto immesso nel mercato[38], il quale non solo deve avere un impatto ridotto sull’ambiente[39] ma può persino essere immaginato come idoneo ad apportare dei benefici in grado di migliorarne le condizioni e la qualità[40]. Si pensi al caso della bioeconomia[41] e delle bioplastiche[42], la cui produzione è connessa a progetti di riconversione produttiva e reindustrializzazione di aree che sono legate all’utilizzo su scala industriale dei prodotti della terra[43]. 
Al di là delle meritorie implicazioni etiche di una simile impostazione, è soprattutto su un piano di convenienza che tali considerazioni cominciano ad emergere. Come enunciato nel quarantesimo Considerando della direttiva (UE) 851/2018[44], infatti, «la promozione di una bioeconomia sostenibile può contribuire a ridurre la dipendenza dell’Unione dalle importazioni di materie prime. I prodotti biologici riciclabili e i prodotti biodegradabili compostabili potrebbero pertanto rappresentare un’opportunità per stimolare la ricerca e l’innovazione e sostituire le materie prime ottenute utilizzando combustibili fossili con risorse rinnovabili». Simile esigenza di “risparmio” era già presente nel Settimo programma di azione ambientale 2013-2020 dell’Unione europea, nel quale si sottolinea la stretta relazione che lega l’eco-innovazione alla tutela degli interessi economici europei, realizzata, appunto, attraverso il recupero delle risorse[45]. 
Il riferimento è, in particolare, al problema costituito dalle c.d. “materie prime critiche” – che sono tali avendo riguardo alle difficoltà che si pongono per il loro reperimento -, affrontato in un apposito piano d’azione della Commissione europea[46]. La finalità del documento è fare in modo che l’Europa sia sempre meno dipendente dai paesi terzi, «diversificando l’approvvigionamento da fonti primarie e secondarie, migliorando l’efficienza delle risorse e la circolarità, allo stesso tempo promuovendo un approvvigionamento responsabile a livello mondiale».
Si tratta peraltro di un obiettivo non solo economico ma anche di tipo geopolitico, coincidente con la necessità di ottenere un’autonomia strategica per l’Unione[47], che è alla base altresì della creazione di un’apposita Alleanza europea per le materie prime[48] modellata sull’esempio dell’European Battery Alliance. Entrambe le organizzazioni sono volte a sviluppare catene del valore europee in questi ambiti, intrinsecamente legati alla transizione verde e digitale[49]. 
 Anche il Green Deal si pone in un tale alveo, dal momento che la neutralità climatica, fissata come ambizioso traguardo da raggiungere entro il 2050, ha delle chiare conseguenze in termini di sicurezza e di indipendenza per quanto attiene alla soddisfazione del fabbisogno energetico europeo, da conseguire sempre di più mediante la decarbonizzazione e il ricorso alle energie rinnovabili. 
La strategia sulle materie prime critiche deve dunque essere inquadrata all’interno di una simile cornice. La stessa richiede inoltre, per essere implementata, il coinvolgimento attivo dei territori, ovvero, su un piano istituzionale, degli enti locali e regionali, come evidenziato in un apposito parere del Comitato Europeo delle Regioni[50], nel quale viene sottolineata peraltro l’importanza dei materiali riciclati per raggiungere gli obiettivi europei[51]. Ciò risulta coerente col principio di integrazione di cui all’art. 11 del Tfue, secondo il quale la tutela dell’ambiente deve essere integrata «in tutte le politiche ambientali di qualsiasi ente pubblico e quindi anche degli enti locali»[52]. 
Viene in rilievo, segnatamente, il concetto di Smart Specialisation Strategy, indicante, oltre che un «prerequisito (condizionalità ex ante) per l’utilizzo dei Fondi strutturali e di investimento europei»[53], un nuovo modello di governancemultilivello e multistakeholder, basato sulla definizione di strategie di innovazione e di priorità strategiche, che completano le risorse e le capacità produttive di un territorio, elaborate a livello regionale, ma valutate e organizzate a livello nazionale. In questo contesto rientra il progetto Horizon 2020 “CICERONE”[54], la cui finalità è definire un’Agenda strategica Europea per la Ricerca e l’Innovazione nel settore dell’economia circolare, onde ottimizzare la programmazione e l’utilizzo delle risorse finanziarie europee e promuovere la presentazione di progetti congiunti da parte delle Regioni e delle istituzioni, in modo da trovare soluzioni comuni.
Il tentativo è quello di incoraggiare un’iniziativa economica sempre più declinata sulla base della ricerca e dell’innovazione, anche avvalendosi del fatto che l’industria può ravvisare nella c.d. “coscienza ecologica” un’occasione di diversificazione della domanda e dunque, in maniera coerente con l’obiettivo teleologico del lucro che caratterizza l’attività di impresa, un’opportunità di profitto[55]. 
La politica di coesione, articolata sull’elargizione di finanziamenti e imperniata proprio sull’interlocuzione tra livello regionale ed europeo, sembra, del resto, ben rispecchiare, nell’attuale scenario di transizione, una simile finalità, potendo fungere da strumento per operare, nei termini in precedenza illustrati, sul piano dell’architettura istituzionale, ovvero «in linea con le indicazioni del nuovo “istituzionalismo economico”»[56], dei vincoli che, condizionando il comportamento individuale e delle organizzazioni, influenzano lo sviluppo economico. La stessa, come sottolineato in dottrina, si colloca perfettamente nello spirito del tempo, rappresentando, infatti, prima di tutto un modello di organizzazione amministrativa che integra attorno ad una funzione di spesa l’azione di diversi livelli amministrativi che agiscono secondo moduli di collaborazione, nonché in virtù logiche di conformazione finalizzate a indurre, attraverso la leva finanziaria, un miglioramento della qualità delle istituzioni. In secondo luogo, essa illustra emblematicamente il significato del c.d. «potenziale trasformativo dell’investimento pubblico», laddove quest’ultimo diviene cardinale per imprimere significative riconfigurazioni dell’azione economica[57]. 
Gli atti di diritto derivato europeo post-pandemici consentono di fondare giuridicamente una simile speculazione teorica. Lo dimostra, in particolare, la scelta effettuata dal legislatore europeo di incardinare le diverse azioni legate alla ripresa economica proprio sui meccanismi di coesione. Con riguardo alla transizione ecologica, in particolare, siffatta impostazione in chiave trasformativa, volta ad ancorare le sovvenzioni al perseguimento di specifici target di carattere ambientale, è espressa dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, la cui base giuridica è l’art. 175, par. 3, del Tfue. Il regolamento che lo istituisce sancisce espressamente che le misure inserite nei piani per la ripresa e la resilienza, presentati dagli Stati per ottenere i finanziamenti, debbano necessariamente rispondere all’imperativo di non arrecare danno, ai sensi dell’articolo 17 del regolamento (UE) 2020/852, il c.d. «regolamento Tassonomia», ai sei obiettivi ambientali – mitigazione dei cambiamenti climatici; adeguamento ai cambiamenti climatici; uso sostenibile e protezione delle acque e delle risorse marine; transizione verso un’economia circolare; prevenzione e riduzione dell’inquinamento; protezione e ripristino della biodiversità e degli ecosistemi – stabiliti da quest’ultimo. Il principio del «non arrecare un danno significativo»[58] risulta particolarmente cruciale dal momento che statuisce che tutte le riforme e gli investimenti, e di conseguenza tutte le iniziative imprenditoriali dai medesimi supportate[59], debbano non solo limitarsi a rispettare le normative ambientali europee e nazionali vigenti, ma anche essere “funzionalizzati” in forza di specifici orientamenti tecnici forniti dalla stessa Commissione[60]. Sebbene non vincolanti, tali indicazioni appaiono andare nella direzione di una maggiore concretizzazione del significato normativo del concetto di sostenibilità[61], fornendo una griglia di analisi per valutare la conformità ecologica delle misure adottate. Inoltre, le stesse sembrano costituire un valido strumento per attuare una riconfigurazione in senso proattivo del principio di precauzione, quale fondamento per la produzione di esternalità positive attraverso le attività economiche (v. supra, § 1), poiché diretto non solo e non tanto a impedire che esse si rivelino dannose per l’ambiente quanto piuttosto a riorientarle in senso ecosostenibile, in modo da far sì che possano contribuire al raggiungimento delle finalità espresse dal regolamento. 
Tale disegno di finalizzazione delle condotte degli operatori economici allo scopo di renderle coerenti con la promozione della transizione verde e circolare può essere validamente compiuto agendo sull’influenza esercitata, da un lato, sui cittadini e i consumatori, dall’altro sulle imprese e le pubbliche amministrazioni. In questo secondo caso, come vedremo, dirimenti divengono le leve della contrattualistica pubblica (infra, § 3) e del partenariato pubblico privato (infra,§ 4). 
Per quanto attiene invece alla possibilità di incentivare comportamenti ecocompatibili dei consumatori, oltre all’utilizzo delle tecnologie emergenti come blockchain, token[62] e smart contracts, quali strumenti di regolazione[63]basati sulla tracciabilità e sulla certificabilità dei requisiti di sostenibilità di un bene acquistato, rilevanti risultano le implicazioni del c.d. indice di riparabilità dei prodotti, previsto, ad esempio, dall’art. 16 della legge francese “anti-gaspillage” del febbraio 2020[64]. Divenuto obbligatorio in Francia, dal 1° gennaio 2021, per alcune categorie di beni, lo stesso è calcolato sulla base di cinque criteri[65] che forniscono un punteggio complessivo compreso tra zero e dieci. Ascrivibile alla c.d. “écologie du concret“, che nel preservare le risorse, la salute e il potere d’acquisto dei cittadini, permette di promuovere lo sviluppo economico e industriale dei territori, tale misura si fonda sul diritto dei consumatori a essere informati per poter effettuare scelte consapevoli[66], ma soprattutto sull’obbligo, di fatto, imposto ai produttori di allineare il loro profitto con l’allungamento della durata di vita delle merci immesse sul mercato. 
Sul fronte invece del rapporto tra pubbliche amministrazioni e imprese, il ruolo chiave giocato dalla contrattualistica pubblica, come meglio approfondiremo nel prossimo paragrafo, nell’agevolare l’affermazione di un nuovo paradigma fondato sull’ibridazione delle dinamiche di fondo che animano l’iniziativa privata, riflettendo la multidimensionalità del valore economico, sembra emergere su almeno tre piani. 
Come sottolineato in dottrina, vi sono infatti vantaggi diretti che consistono, con riguardo agli appalti verdi, nella riduzione degli impatti ambientali dell’attività di acquisto di beni e servizi o nella realizzazione di opere pubbliche, indiretti, legati alla capacità di orientare il mercato, e addizionali. Questi ultimi, che attengono alla possibilità di estendere il concetto di responsabilità ambientale, facendovi rientrare anche aspetti legati alla qualità sociale dell’approvvigionamento, si rivelano fondamentali nella definizione del procurement circolare, la cui radice è costituita proprio dalla relativizzazione – o, mutuando la terminologia francese, dalla “de-mercificazione” – della nozione di “economicità”, in quanto meramente legata alle logiche sottese allo scambio di mercato (v. infra, § 3).  
 
3. Gli appalti circolari come strumento regolatorio del mercato sostenibile 
I contratti pubblici si pongono in questo scenario “trasformativo” come il mezzo attraverso cui è possibile intervenire sul tradizionale meccanismo sinallagmatico della domanda e dell’offerta, conferendo allo strumento contrattuale, tecnicamente disegnato per rispondere alle esigenze del mercato, ispirato a logiche di profitto, la funzione di veicolare finalità che superano la mera soddisfazione dell’interesse delle parti. 
Una tale produzione di effetti “positivi” rispetto ai terzi sembra doversi leggere in combinato disposto con la previsione, come già illustrato in precedenza, di nuove ingenti risorse finanziarie destinate a sostenere il rilancio dell’economia, nell’ambito del c.d. Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, che in parte verranno utilizzate proprio tramite gli appalti pubblici. Ciò implica la capacità dell’acquirente pubblico di saper adeguatamente valorizzare siffatta idoneità a conseguire, secondo meccanismi di funzionalizzazione, un impatto sociale ed economico benefico tramite l’attività di approvvigionamento.
Il fulcro della questione risiede nel concetto di “Best Value for Money”, definibile come il miglior rapporto tra i costi, compresi quelli non monetari, e i benefici, da considerarsi in maniera ampia, tenendo cioè in considerazione aspetti qualitativi e quantitativi, nonché superando la concezione delle considerazioni di tipo non economico come meri limiti alla libera iniziativa privata. Sul punto era già intervenuta, peraltro, in epoca risalente[67], la Corte di giustizia, con la celebre sentenza del 2002 sul caso Concordia Bus Finland [68], sancendo la legittimità dei fattori non economici quali criteri di aggiudicazione di un contratto pubblico[69]. 
Del resto, il principio di economicità, oltre a subire per espressa previsione legislativa «una collocazione postergata rispetto alle esigenze dell’interesse pubblico»[70], come sottolineato dalla dottrina[71], esprime il dovere di fare buon uso delle risorse che sono a disposizione delle amministrazioni, traducendosi sul piano procedimentale nel divieto di rendere più complesso il procedimento, mentre relativamente all’investimento si identifica con il “migliore acquisto”. Esso non è per forza quello effettuato dietro il corrispettivo più basso quanto semmai il più conveniente, venendo determinato dalla “qualità” della prestazione richiesta al privato. La convenienza è pertanto misurata in funzione dei costi inerenti non solo al prezzo di acquisto ma anche, come noto, al c.d. ciclo di vita dell’oggetto dell’appalto[72], riassumibile come la somma dei costi di acquisto, di manutenzione e di riparazione, del consumo di acqua e di energia, di eventuale sostituzione e soprattutto dello smaltimento[73]. Quest’ultimo, dunque, include sia quanto grava sull’amministrazione aggiudicatrice sia le esternalità negative ricadenti sull’intera società, quali sono le emissioni di gas a effetto serra. 
Nella considerazione della qualità e del risparmio delle risorse si inserisce perciò la riflessione sull’economia circolare in precedenza formulata, dando la possibilità al soggetto pubblico di realizzare, nella sua veste di consumatore, quella che è stata denominata una competitività non di prezzo[74], ovvero fondata sul concetto di sostenibilità.  
La sostenibilità, nel settore degli appalti, assume, proprio nello sforzo di ottenerne una più nitida definizione, una sorta di declinazione tripartita, venendo interpretata in senso ambientale, nel caso del green public procurement, con specifico riguardo alla riduzione degli impatti ecosistemici indotta dalle scelte di acquisto; in senso “socio-economico”, nel caso del sustainable public procurement, incentrato su un approccio multicriteriale attento ai riflessi sul benessere arrecato alla società e all’economia nel suo insieme; infine, in senso circolare, laddove il circular public procurement, sebbene prima facie incentrato sulla sola minimizzazione della creazione di rifiuti e la salvaguardia dallo spreco di risorse, appare in realtà costituire una buona sintesi anche dei primi due. 
La circolarità, come già evidenziato, emerge infatti quale modello nel quale vengono abbracciate esigenze non meramente ambientali ma anche sociali, in quanto legato alla convergenza (virtuosa) tra gli interessi privati e quelli pubblici. 
Sul piano giuridico ciò rileva nella misura in cui i criteri ambientali minimi (CAM), cioè le indicazioni e i requisiti tecnici previsti per le varie fasi del processo di acquisto, con i quali viene identificata la soluzione progettuale, il prodotto o il servizio migliore sotto il profilo ambientale lungo il ciclo di vita[75], inseriti obbligatoriamente nei contratti pubblici[76], potrebbero essere estesi anche ad altri obiettivi, avvalendosi delle opportunità offerte dalla discrezionalità rimessa alla pubblica amministrazione. Come osservato dalla dottrina, infatti, le stazioni appaltanti sono libere di ricorrere ai criteri ambientali minimi anche per beni e servizi diversi da quelli specificamente disciplinati dai decreti ministeriali ovvero di introdurre criteri premianti[77]. In questo senso, è utile ricordare quanto asserito dalla Corte di giustizia in una nota sentenza del 2012[78], ovvero che «non è richiesto che un criterio di aggiudicazione riguardi una caratteristica intrinseca di un prodotto, vale a dire un elemento che si incorpori materialmente in quest’ultimo», ben potendo un’amministrazione aggiudicatrice utilizzare, nell’ambito di un appalto di fornitura di elettricità, un criterio di aggiudicazione che impone la fornitura di elettricità ottenuta da fonti di energia rinnovabili e pertanto, in via di principio, imporre, come nel caso di specie analizzato dai giudici di Lussemburgo, che un prodotto derivi dal commercio equo e solidale. A sostegno della posizione espressa nella pronuncia è possibile richiamare il Considerando 97 della dir. 2014/24/UE, laddove viene previsto che al fine di «una migliore  integrazione  di  considerazioni  sociali  e  ambientali  nelle  procedure  di  appalto,  le  amministrazioni  aggiudicatrici  dovrebbero  avere  la  facoltà  di ricorrere a criteri di aggiudicazione o condizioni di esecuzione  dell’appalto  riguardanti  lavori,  forniture  o  servizi  oggetto  dell’appalto pubblico  sotto  ogni  aspetto  e  in  qualsiasi fase dei loro cicli di vita, dall’estrazione delle materie prime per il prodotto alla fase di smaltimento dello  stesso,  compresi  fattori  coinvolti  nel  processo  specifico  di  produzione,  prestazione  o  commercio  e  relative  condizioni, di questi lavori,  forniture o servizi o in un processo specifico nel corso di una fase successiva del loro ciclo  di  vita,  anche  se  questi  fattori  non  sono  parte  del loro contenuto sostanziale»[79]. 
Si pensi al caso di Mutualia, prestatore di servizi sociali e assistenza medica spagnolo[80], che, al fine di diminuire la produzione di rifiuti in plastica riducendo allo stesso tempo la spesa per l’acqua in bottiglia, ha deciso di installare fontane collegate alla rete pubblica, con l’obiettivo di offrire acqua potabile di alta qualità a temperature variabili[81].
Come riportato nel documento della Commissione europea «Acquisti sociali – Una guida alla considerazione degli aspetti sociali negli appalti pubblici (seconda edizione)»[82], l’appalto, «di valore inferiore alla soglia UE, è stato aggiudicato all’offerta economicamente più vantaggiosa, ponderata in base al prezzo (50 %) e alla qualità (50 %). Tra i criteri di qualità figuravano aspetti relativi all’accessibilità, quali l’altezza delle fontane e la facilità d’uso da parte di persone a mobilità ridotta»[83]. In pratica, la stazione appaltante ha attribuito un punteggio maggiore all’impresa che offriva erogatori d’acqua facili da usare da parte di persone con problemi di vista o a mobilità ridotta in relazione a mani o braccia. I criteri di accessibilità hanno cioè permesso di garantire l’uso delle fontane da parte di tutti i pazienti e visitatori del centro sanitario e contemporaneamente di ottenere un risparmio sia dei costi sia dei rifiuti in plastica. Accanto alla creazione di valore ambientale, è stata così perseguita anche la realizzazione di valore sociale, estendendo a quest’ultimo la nozione di circolarità, compresa nella sua accezione integrale[84].
Le pubbliche amministrazioni, tuttavia, non sempre riescono a “contabilizzare” i fattori di ordine non economico nelle valutazioni richieste dalle procedure di acquisto, talvolta per oggettiva impreparazione legata alla difficoltà, specialmente a livello locale, di gestire dei meccanismi tecnicamente più gravosi e complessi, talaltra per scarsa proattività o motivazione. Il problema deriva dal fatto che spesso il personale dell’Ufficio acquisti non è adeguatamente formato o abituato a gestire approcci non tradizionali, ovvero a valutare i dati inerenti alle esternalità – negative e positive – dei contratti.
A loro volta, le imprese si rivelano altrettanto impreparate sul piano tecnico, amministrativo e finanziario, a fronte di bandi che rischiano di risultare latamente “discriminatori” o comunque poco incentivanti, dato che rendono più onerosa la partecipazione alla gara. Anche in questo caso, il nodo critico è costituito dalla formazione di chi formula l’offerta, non sempre imperniata sulla disamina di tutti i costi, anche non economici, legati ai beni e servizi proposti.  
Diviene dunque fondamentale predisporre strumenti con i quali sia possibile “misurare” il raggiungimento degli obiettivi ambientali e sociali o effettuare concretamente la valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In tal senso, un valido riferimento sembra essere costituito dalla direttiva 2009/33/CE relativa alla promozione dei veicoli puliti a 
basso consumo energetico. La stessa richiede alle amministrazioni di considerare – al momento dell’aggiudicazione degli appalti di veicoli destinati a servizi di trasporto pubblico – l’impatto ambientale dei medesimi relativamente alle emissioni di CO2 e di altre sostanze inquinanti[85]. Con riguardo alla “meritevolezza ambientale” di contratti di acquisto di veicoli adibiti al trasporto su strada, vengono forniti alcuni parametri oggettivi di misurazione, in base ai quali è possibile valutare la natura non unicamente economica dei benefici arrecati dall’accordo[86].
Ora, nella direttiva viene trattata in particolare la metodologia per trasformare gli impatti ambientali ed energetici in valore monetario, in diretta connessione con la finalità di ridurre, attraverso la “monetizzazione del danno”, le esternalità negative delle imprese[87], tra le quali rientra anche il consumo delle materie prime. Diverso ragionamento andrebbe condotto per la produzione di esternalità positive mediante il contratto, ovvero in relazione ai benefici indotti sul piano qualitativo dall’attività economica, quali possono essere le innovazioni promosse o l’incremento del benessere complessivo ingenerato, anche dovuto al perseguimento di specifici target in termini di equità. La difficoltà in questi casi consiste nell’immaginare una specifica griglia di analisi che consenta di comprovare quantitativamente siffatti vantaggi, dal momento che, come noto, i prezzi di mercato non riflettono i costi e i benefici sociali. Un’ipotesi potrebbe essere quella di estendere in senso analogico il concetto economico di prezzo ombra, ricostruito, in base ai già menzionati indici di riparabilità dei prodotti, come il valore al contempo sociale e ambientale del risparmio di una risorsa. 
Nell’ottica dell’inveramento, mediante lo strumento degli appalti, di quella funzione giuspolitica svolta dal diritto, che si fa interprete delle evoluzioni del tempo e dei nuovi archetipi che si vanno formando, sembra dunque opportuno riflettere sul come sia possibile intervenire al fine di rendere il procurement pubblico una componente essenziale delle politiche di sviluppo industriale fondate sull’adattamento del sistema economico a canoni di sostenibilità, attraverso l’interconnessione di una pluralità di interessi. Sul piano regolatorio in senso stretto, si tratta di valutare la possibilità di agire in senso “creativo” sul contenuto delle norme, in modo da rendere la pubblica amministrazione sempre più adusa a ricorrere a logiche di circolarità nelle proprie politiche di acquisto. In questi termini è certamente indispensabile superare la visione economicistica prevalente basata sui segnali allocativi costituiti dalla distribuzione dei beni mediante il mercato, favorendo l’adozione di impostazioni legate alla promozione anche di altre forme di integrazione tra economia e società. 
Ad esempio, occorrerà sempre di più favorire l’adozione di modelli fondati sul noleggio e la locazione invece che sull’acquisto, ovvero sull’uso di prodotti modulari, disassemblabili, e, se possibile, biodegradabili, nonché di materiali riciclati, anche nell’ottica di promuovere il recupero delle materie prime critiche, mediante processi di simbiosi che vedono le amministrazioni collaborare tra di loro al fine di trasformare lo scarto dell’una in risorsa dell’altra[88]. Si apre perciò la prospettiva di una valorizzazione, seppur mediata dal contesto di mercato, della reciprocità, che sembra poter rivestire «un rilievo particolare nel costituire le premesse sociali di consenso delle istituzioni economiche e politiche moderne»[89]. Quest’ultima può, in specie, inserirsi nella progettazione di una procedura di appalto nella misura in cui, pensando alla fine del ciclo di vita dei prodotti, si elaborino specifiche clausole legate al loro riutilizzo quali condizioni per l’aggiudicazione del contratto, in virtù di un processo cooperativo tra potenziali fornitori e acquirenti, finalizzato alla messa «in comune tra i vari soggetti coinvolti in una procedura di gara»[90] dei problemi connessi a quest’ultima. Ciò implica un significativo intreccio tra appalti circolari e appalti innovativi, tra i quali in particolare figurano i c.d. partenariati per l’innovazione, di cui all’art. 65 del d.lgs. n. 50 del 2016, pensati per prodotti e servizi non presenti sul mercato[91] e intrinsecamente fondati su logiche di tipo collaborativo[92]. In questo caso, il trait d’union sarebbe costituito dalla ricerca di “nuove” soluzioni per contenere gli impatti ambientali e sociali dell’acquisto e si tratterebbe, pertanto, di interpretare il significativo miglioramento richiesto dalla direttiva appalti, perché si abbia “innovazione”[93], in chiave di effetti esterni positivi prodotti sull’ecosistema. 
Muovendo dal dato normativo e ordinamentale, occorre dunque sviluppare massimamente, in una prospettiva sia de iure condito che de iure condendo, l’interpretazione in senso ecologico di alcune specifiche norme presenti nel Codice dei contratti pubblici e nel c.d. diritto eurounitario. 
In particolare, facendo leva sull’art. 100 del d.lgs. n. 50 del 2016, rubricato Requisiti per l’esecuzione dell’appalto, il quale stabilisce che le stazioni appaltanti possano richiedere requisiti particolari per l’esecuzione del contratto, «purché siano compatibili con il diritto europeo e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, innovazione e siano precisate nel bando di gara, o nell’invito in caso di procedure senza bando o nel capitolato d’oneri» – precisando che tali condizioni possono attenere, in particolare, a esigenze sociali e ambientali -, potrebbe essere “imposto” all’appaltatore di ricorrere, nella realizzazione dell’appalto, all’uso di sottoprodotti o materie prime seconde o di effettuare la raccolta di prodotti e materiali usati. 
Inoltre, alla luce del nuovo quadro normativo post-pandemico, nel quale la transizione ecologica funge da potente linea guida per l’orientamento delle risorse finanziarie, può essere utilmente evocato, anche in questo contesto, il già menzionato principio “do no significant harm (DNSH)”, nella misura in cui venga previsto che le specifiche tecniche per gli appalti debbano contenere condizioni ad esso inerenti, stabilendo ad esempio che percentuali minime dei rifiuti da costruzione e demolizione siano destinate al riutilizzo e riciclaggio[94]. 
Un simile impiego della flessibilità delle clausole di sostenibilità, come quella che considera il ciclo di vita elemento di valutazione del parametro dell’offerta economicamente più vantaggiosa, gradualmente trasformate da accessorie a primarie, con la conseguente determinazione di una vera e propria “gerarchia degli appalti”, consistente nella costruzione di procedure impostate sulla riduzione, il riuso, il riciclo e infine il recupero dei materiali impiegati nel contratto[95], avrebbe il pregio di contribuire a rimodellare la domanda pubblica spingendola a fondarsi sempre di più sulla concreta disponibilità di beni e servizi ecocompatibili[96]. 
Il problema si pone relativamente alla compatibilità di una simile discrezionalità finalizzata a rafforzare la “vincolatività” di fatto dei criteri ecologici con altre norme e principi dell’ordinamento, tra i quali, segnatamente, il principio di tassatività delle cause di esclusione, di cui all’art. 83, comma 8, del Codice[97]. L’obiettivo della previsione è scongiurare il pericolo della continua insorgenza di nuove prescrizioni a carattere escludente coniate dalla pubblica amministrazione, determinando che solo la legge possa sancire un obbligo – che non può essere interpretato analogicamente – dalla cui violazione deriva l’esclusione del concorrente inadempiente[98].
La giurisprudenza amministrativa ha, peraltro, statuito in tal senso che «la stazione appaltante non può escludere un concorrente per difformità da un presunto requisito minimo non espressamente stabilito dalla lex specialis di gara»[99]. Dovrebbe pertanto evincersi che per ottenere l’effetto desiderato sia necessario prevedere che le pubbliche amministrazioni facciano espressamente riferimento ai CAM declinati in ottica circolare tra i requisiti minimi dell’offerta tecnica.
Inoltre, sempre in via pretoria è stato decretato che l’esclusione dalla procedura a evidenza pubblica può essere comminata in conseguenza dell’inadempimento, «laddove siano imposti adempimenti doverosi», pur in mancanza di una previsione espressa di una simile sanzione[100]. 
Sulla questione della violazione degli obblighi ambientali, la dottrina, sottolineando come nell’ordinamento italiano sia stata prevista l’obbligatorietà in via generale degli appalti verdi, ha poi evidenziato che i contratti nei quali non vengano rispettate le norme che stabiliscono l’inclusione di determinati requisiti ecologici debbano essere ritenuti annullabili o addirittura nulli[101]. 
La stessa dottrina, inoltre, ricollega esplicitamente siffatta conclusione al ruolo attribuito dal Codice dei contratti pubblici all’Anac, che è l’autorità preposta[102] a verificare non solo che i criteri ambientali minimi siano effettivamente applicati ma anche che siano raggiunti gli obiettivi prefissati dal Piano d’azione per la sostenibilità dei consumi nel settore della pubblica amministrazione[103]. In punto di diritto appare pertanto possibile profilare l’impugnazione da parte della medesima di un bando che non contenga le dovute prescrizioni ecologiche, facendo valere la legittimazione straordinaria prevista dall’art. 211, comma 1-bis, del d.lgs. n. 50 del 2016[104]. 
Quel che ci sembra ancora più interessante prospettare, a partire da tale riflessione, è, invece, la valorizzazione del c.d. “ruolo pedagogico” [105] svolto dall’Autorità, nell’ambito della sua attività di vigilanza collaborativa ex art. 213, comma 3, lett. h), che ne prevede l’attivazione per affidamenti di particolare interesse, mediante una procedura specifica che si fonda sull’impulso della stazione appaltante e la previa stipula con quest’ultima di un protocollo di intesa[106]. 
Essendo il fondamento della vigilanza collaborativa il principio di leale collaborazione, riteniamo possibile proporre una lettura di tale strumento quale supporto per l’elaborazione di partenariati per l’innovazione in chiave circolare, come poc’anzi illustrati, proprio cercando di intervenire sul problema costituito dalla difficoltà riscontrata dalle amministrazioni nel contemplare in maniera effettiva e proattiva considerazioni di tipo ecologico. Sarebbe importante in questo senso prevedere, per via legislativa, l’applicazione dell’istituto anche oltre la fattispecie circoscritta degli «affidamenti di particolare interesse» stabilita dal Codice[107]. 
E sempre in un’ottica proattiva e collaborativa, un ulteriore strumento di tipo volontaristico, anch’esso predisposto dall’Anac, che pensiamo possa essere potenziato è il c.d. rating d’impresa, al fine di premiare, nell’attribuzione dei punteggi di gara, le imprese che si avvalgano della committenza pubblica come vettore di sostenibilità e di circolarità. Il requisito reputazionale[108] giocherebbe in questo caso da discrimine positivo favorendo l’implementazione di dinamiche dialogiche basate sul coordinamento degli interessi[109] nell’ottica dello sviluppo industriale e territoriale. 
 
4. Il partenariato pubblico-privato e la collaborazione tra imprese nella sfida della costruzione di un nuovo modello di sviluppo
 
La disamina sin qui svolta sulla funzione assunta dai criteri di aggiudicazione quale specifico strumento che, agendo sulla regolazione del rapporto tra domanda e offerta, risulta idoneo a innestare, attraverso gli appalti circolari, meccanismi di collaborazione tra committente pubblico e operatori privati, ci consente adesso di riflettere su come una simile logica di condivisione sembri altresì delineare un’evoluzione ben più profonda del ruolo giocato dallo Stato nella sua veste di “attore del mercato”. 
A venire in rilievo è un altro istituto legato alla committenza pubblica, ovvero il partenariato pubblico-privato[110], notoriamente evocato con riferimento all’esigenza di risparmiare risorse pubbliche, sempre più difficili da reperire, avvalendosi dei capitali privati[111], e amplificando in questo modo le potenzialità dell’investimento. Il nucleo fondante del partenariato, del quale un primo inquadramento giuridico a livello europeo è rinvenibile in un Libro Verde del 2004[112], ruota attorno alla realizzazione di progetti condivisi, secondo modelli di cooperazione che assumono forme varie[113], potendo i partenariati essere di tipo contrattuale, o istituzionalizzati, nei quali viene, cioè, creata una società di scopo[114] «in cui pubblico e privato diventano soci realizzando così assieme lo scopo sociale, che è rappresentato da un’attività di pubblico interesse»[115].
La pubblica amministrazione ha pertanto a disposizione uno strumento flessibile adatto ad essere sagomato sulle concrete esigenze dei soggetti coinvolti[116] (nonché in base all’obiettivo comune perseguito) e fondato sull’emancipazione dei privati, che da destinatari dell’azione amministrativa divengono veri e propri co-produttori della medesima. Come peraltro ricordato da attenta dottrina, proprio Mario Nigro «notava che “riconoscere la soddisfazione dell’interesse privato come causa (concausa) dell’agire pubblico non dovrebbe scandalizzare nessuno”»[117].
Al di là delle esigenze di risparmio, che spingono, a fronte delle limitate capacità fiscali del soggetto pubblico, a cercare le risorse dei privati, sono molteplici le ragioni per le quali negli ultimi anni si è fatto un uso crescente del partenariato, considerato adeguato, per la sua grande versatilità, a rispondere a svariati obiettivi di interesse pubblico – tra i quali la tutela ambientale attraverso iniziative in linea con la transizione ecologica[118] – e ad arrecare benefici alla collettività. 
Il rapporto di partnership tra amministrazione e imprese è del resto associato anche alla necessità di investire su ricerca e sviluppo, venendo in luce in particolare la valenza strategica di una simile soluzione “mista”, che può costituire lo strumento più idoneo per coniugare innovazione e sperimentazione, entrambe necessarie a veicolare il sistema verso quella che viene enfaticamente definita la nuova normalità, in alternativa e in antitesi alla normalità della “società neoliberale”[119]. 
In quest’ottica, il partenariato può rappresentare un modo per lo Stato di intervenire nell’economia secondo moduli elastici, tentando così di rispondere alla sfida della transizione verso un nuovo modello di sviluppo imperniato su un diverso equilibrio tra imperativi economici e valori sociali.
In specie, una simile interpretazione si attaglia all’evoluzione in corso nella misura in cui appare conferente con l’esigenza di “reinventare” politiche industriali che siano non solo compatibili con i margini di manovra offerti dal diritto europeo della concorrenza ma anche capaci di stimolare trasformazioni dell’attuale assetto ordinamentale pro-concorrenziale, sempre più influenzato dalla necessità di contribuire alla creazione di benessere, in particolare “ambientale”, recuperando al contempo le risorse c.d. “critiche”, fondamentali per la realizzazione degli interessi europei (v. supra, § 2). 
La forza espansiva di questo istituto – o meglio, come sottolineato dalla dottrina, di questa «sintesi verbale che raggruppa più figure»[120] – si spinge oggi ad abbracciare, secondo le linee tratteggiate nell’analisi proposta, formule in grado di incentivare, alla luce dell’ingiunzione europea ad avviare la duplice trasformazione digitale ed ecologica, lo sviluppo di profondi cambiamenti della struttura industriale e produttiva, cercando altresì di promuovere proficue alleanze con il settore della ricerca scientifica. 
Alcuni passi in questa direzione erano già stati fatti, nell’ordinamento italiano, con la previsione, contenuta nella legge n. 232 del 2016[121], della costituzione e del finanziamento dei c.d. Centri di competenza ad alta specializzazione, fondati proprio sul partenariato pubblico-privato e finalizzati a promuovere e realizzare con le imprese progetti di ricerca applicata, di trasferimento tecnologico e di formazione su tecnologie avanzate in ambito Industria 4.0. 
I Centri sono stati concepiti come “hub dell’innovazione” sviluppati all’interno di alcune università ed enti di ricerca, anche nell’ottica di creare delle reti con gli altri centri di competenza europei. L’obiettivo è quello di offrire alle imprese l’opportunità di testare le tecnologie in maniera meno rischiosa rispetto a quanto lo sarebbe se si misurassero direttamente col mercato[122].
Ancora più importante risulta poi la possibilità di creare dei veri e propri soggetti europei sfruttando le potenzialità della formula partenariale[123], e in particolare avvalendosi dello strumento delle European Innovation Partnerships, iniziative che riuniscono tutti i soggetti a livello europeo, nazionale e regionale interessati a determinate sfide sociali al fine di intensificare e coordinare le attività di ricerca e innovazione. Si tratta di partenariati costruiti come modalità operativa di semplificazione del funzionamento di altri partenariati nonché di ottimizzazione dell’uso dei finanziamenti europei destinati alla ricerca e innovazione, come Horizon Europe[124]. Tra di essi figura, per esempio, il partenariato europeo per l’innovazione sulle materie prime il cui obiettivo è di assicurare una gestione efficiente e sostenibile di materiali non-energetici lungo l’intera catena del valore in Europa, facendo leva oltre che sull’approvvigionamento equo e sostenibile di materie prime provenienti da mercati internazionali e all’interno dell’Unione, anche sull’incremento dell’efficienza delle risorse e la promozione del riciclo.
La tematica si interseca inevitabilmente, come già anticipato, con la riflessione inerente alla possibilità di ampliare le frontiere del diritto della concorrenza, in quanto cardine dell’ordinamento giuridico europeo, investendolo non solo del compito di garantire il corretto funzionamento del mercato ma anche di far sì che il medesimo sia idoneo ad assicurare il raggiungimento di obiettivi di natura generale. 
In quest’ottica, uscendo dalla grammatica della contrattualistica pubblica, possiamo osservare che, sebbene il diritto europeo, come evidenziato dalla dottrina, non disponga né sottintenda alcunché riguardo al rapporto tra Stato e mercato[125], le molteplici “aperture” concesse in materia di aiuti di stato – in particolare con la disciplina degli importanti progetti di comune interesse europeo – e di accordi orizzontali tra imprese – con i sustainable agremeents – sembrano costituire il fondamento di una simile evoluzione legata alla valorizzazione di dinamiche più cooperative che competitive, come perno per la trasformazione in senso ecocompatibile del modello di produzione e di consumo. 
Nel caso degli importanti progetti di comune interesse europeo, disciplinati da una Comunicazione del 2014[126], volta a promuovere la realizzazione di iniziative transfrontaliere su vasta scala in grado di apportare benefici significativi all’economia europea e ai suoi cittadini e a favorire la collaborazione tra settore pubblico e privato è, ad esempio, possibile menzionare in tal senso la rilevanza dello European Battery Innovation, dedicato alle batterie innovative e finalizzato a creare una catena del valore sostenibile europea per la produzione di materie prime, celle, moduli e sistemi di batterie di nuova generazione, agevolando anche la riconversione e il riciclo delle stesse con metodi innovativi e più efficienti. Al progetto, che prevede il coinvolgimento di piccole e medie imprese e start-up attive in uno o più Stati membri, oltre che di università e organizzazioni di ricerca di tutta Europa, partecipa anche l’Italia con dodici imprese[127]e due centri di ricerca, tra cui ENEA[128]. 
Per quanto attiene, invece, agli accordi di cooperazione orizzontale[129], il tema della loro compatibilità con il diritto della concorrenza è riemerso con forza in concomitanza della pandemia, con l’intervento dapprima della Commissione[130] e poi delle singole autorità garanti nazionali[131] finalizzato a offrire indirizzi per la valutazione delle intese legate all’emergenza da Covid-19. Si tratta dell’elaborazione di un framework limitato nel suo scopo, in quanto correlato alle sole forme di cooperazione volte ad affrontare e a evitare carenze nella fornitura e nella distribuzione di prodotti e servizi essenziali[132].
Un’attenzione particolare merita però quanto sta avvenendo relativamente agli accordi che sono caratterizzati da una chiara finalità ambientale, qual è, ad esempio, la riduzione delle emissioni nocive legata all’efficienza prodotta da determinate intese. 
Interessanti risultano, infatti, le proposte avanzate in altri ordinamenti, come quello greco, dove l’autorità garante della concorrenza ha previsto la creazione di una “sustainability sand-box“, ovvero di una vera e propria area protetta all’interno della regolazione per permettere alle imprese di sperimentare nuove forme di collaborazione atte a raggiungere scopi ambientali, senza però violare la normativa antitrust. Segnatamente è stato pubblicato, nel 2020, un apposito Draft staff paper on sustainability issues and competition[133], nel quale viene evidenziata la funzione che può svolgere la legislazione in materia di concorrenza al fine di facilitare la transizione alla green economy supportando l’innovazione. Inoltre, l’Autorità greca ha incaricato una commissione tecnica di redigere criteri di quantificazione dei benefici arrecati all’ambiente dagli accordi tra le imprese[134].
Lo stesso mandato (si tratta di un’iniziativa congiunta) è stato conferito anche dall’autorità garante della concorrenza olandese, la quale ha emanato, a sua volta, sempre nel 2020, delle linee guida sull’applicazione del diritto della concorrenza ad accordi che promuovano la sostenibilità ambientale, le c.d. Draft Guidelines for sustainability agreements, che definiscono criteri e metodi per misurare le esternalità positive dei medesimi e il livello di tollerabilità di eventuali restrizioni alla concorrenza ai sensi dell’art. 101, par. 3, Tfue[135].
In una prospettiva de iure condendo, la Commissione, contrastando l’impasse di una possibile frammentazione degli obiettivi perseguiti dai singoli Stati membri, potrebbe allora decidere di adottare anch’essa degli orientamenti generali relativi a siffatta tipologia di intese – in linea con le finalità del Green Deal – oppure prevedere il ricorso a lettere di autorizzazione preventiva degli accordi di sostenibilità, sulla scia di quanto avvenuto nel contesto della crisi pandemica[136]. 
Insomma, quel che pare emergere, seppur in senso fortemente prospettico, è la possibilità di ravvisare l’emersione di “schemi giuridici partenariali”, capaci di giustificare limitazioni del tradizionale assetto giuridico concorrenziale del mercato, fondate sulla concertazione tra operatore privato e soggetto pubblico, in questo caso l’autorità garante della concorrenza, ogni qual volta l’attività economica sia in grado di produrre esternalità positive, ovvero di fornire risposte, oggettivamente misurabili in termini sia quantitativi che qualitativi, a bisogni comuni. 
 
5. Oltre la “responsabilità sociale”: spunti conclusivi
 
L’analisi che precede ci permette adesso di provare a formulare alcuni rilievi conclusivi sull’iniziativa economica svolta in forma imprenditoriale il cui codice genetico, in considerazione di quanto esposto, sembra poter essere in qualche modo compenetrato da istanze sociali ovvero da doveri ulteriori rispetto al perseguimento del mero risultato reddituale. In particolare, viene in luce la capacità del diritto di incentivare, nell’attuale scenario di transizione, attraverso strategie definibili di soft governance, la realizzazione di “obiettivi secondari” oltre al mero conseguimento del lucro, consistenti segnatamente nella ricerca di una maggiore efficienza nell’utilizzo delle risorse ambientali e nel conseguimento di vantaggi sociali. 
Rileva, con riferimento a siffatta apertura a finalità di interesse generale, la c.d. «responsabilità sociale dell’impresa»[137]. 
La dottrina, peraltro, ha evidenziato che, con l’espressione «”impresa socialmente responsabile”», viene riassunto e indicato «un carattere che tutte le imprese dovrebbero avere, se volessero prestare ossequio ai precetti contenuti nell’art. 41 della Costituzione»[138].  
Si tratta della tendenza, accelerata dalla pandemia – e riscontrabile nel profluvio di concetti che occupano con crescente importanza la scena, come “successo sostenibile”[139], Enlightened Shareholder Value[140], ESG investing -, a una «progressiva riscoperta della dimensione più umana dell’attività imprenditoriale»[141], che si contrappone alla primazia dello schema interpretativo marginalista ancorato sul principio di razionalità legato alla massimizzazione dell’utile individuale.
Sul piano organizzativo, una simile prospettiva di commistione tra interesse lucrativo dei soci e interessi ulteriori appare significativamente avvalorata dalla creazione di molteplici strumenti societari ibridi, tra i quali spicca la società benefit[142], letteralmente trasfusa nel nostro ordinamento dal mondo anglosassone, ed emblema di una rinnovata attenzione per l’ambiente naturale e sociale nel quale operano le imprese. 
Dal punto di vista dell’azione normativa e regolatoria finalizzata a promuovere l’adozione di scelte virtuose da parte degli operatori del mercato, alcuni interventi sono degni di attenzione, come il recepimento, nel nostro ordinamento, della direttiva 2014/95/UE relativa alla comunicazione di informazioni di carattere non finanziario[143], attraverso il d.lgs. del 30 dicembre 2016, n. 254[144], che introduce l’obbligo, per alcune imprese di grandi dimensioni[145], di redigere annualmente una relazione inerente ad aspetti ambientali, sociali, attinenti al personale, al rispetto dei diritti umani e al contrasto della corruzione attiva e passiva, che risultano rilevanti tenuto conto delle attività e delle caratteristiche dell’impresa[146]. Si tratta di un provvedimento fondato sulla logica della trasparenza, la quale riveste nell’ambito finanziario un’importanza maggiore con riguardo alle politiche di sostenibilità, essendo considerata lo strumento principe per indurre gli investitori a orientarsi “razionalmente”, grazie al maggior tasso di informazioni ricevute, verso il pubblico interesse[147]. Il nodo problematico è costituito, oltre che dalla debolezza di una simile ipotesi, all’origine peraltro anche della normativa europea sulla tassonomia dei prodotti finanziari sostenibili, dalla difficoltà di garantire in concreto l’enforcement di una tale previsione, e quindi dall’efficacia della medesima. 
Nell’ordinamento francese, invece, la recente «Loi Pacte»[148] ha regolamentato lo statuto della c.d. «société à mission», che consente alle imprese di dichiarare la propria «raison d’être» in base a una serie di obiettivi sociali e ambientali[149]. È stato inoltre modificato l’art. 1833 del Code civil, alinéa 2, con l’aggiunta del seguente periodo: «La société est gérée dans son intérêt social, en prenant en considération les enjeux sociaux et environnementaux de son activité». Anche qui risalta un profilo critico legato alla spontaneità e dunque alla volontarietà dell’opzione attivata dai soci, dalla quale deriva il rischio di una limitata incisività, al di là delle inconfutabili implicazioni simboliche, di una simile modifica. 
Riemergono, più ampiamente, da questi tentativi di normazione dell’interesse sociale calibrato su istanze di interesse generale, seppur in modo un po’ indeciso[150], le considerazioni asquiniane sulla concezione della società come istituzione[151], ovvero sulla nozione di oggetto e scopo sociale dell’impresa, alla base di alcune teorie giustificative dell’esistenza di quest’ultima[152]. Nell’evocare simili suggestioni, più che altro viene in rilievo la necessità di riflettere su quali debbano e possano essere, nell’attuale tornante storico segnato dalla soverchiante emersione della categoria ontologica degli «iperoggetti», i “vincoli” giuridici[153] per conformare l’iniziativa economica in modo da renderla capace di funzionare proprio in virtù di quegli interessi di lungo periodo, come la conservazione dell’ecosistema e la sostenibilità climatica, che la stessa è chiamata sempre di più a considerare nel perseguimento del fine del profitto. Insomma, la questione chiave diventa capire quali siano le tipologie di intervento più adeguate per rendere gli obiettivi sociali e ambientali parte integrante del metodo economico lucrativo.
Alcuni tentativi interessanti in tal senso sono stati compiuti in altri ordinamenti a noi vicini. In particolare, si può menzionare, anche se non è direttamente collegata ai meccanismi produttivi[154], la scelta fatta in Francia di disciplinare una nuova tipologia contrattuale ovvero un nuovo strumento giuridico atto a rispondere alle esigenze di tutti coloro che intendano tutelare e conservare uno spazio naturale, mediante l’istituzione delle c.d. Obligations Réelles Environnementales (ORE), che permettono ai privati di agire in collaborazione con gli organismi pubblici per proteggere l’ambiente[155].
Si tratta, in buona sostanza, della possibilità, incentivata dalla previsione di specifiche agevolazioni fiscali, di apporre dei vincoli funzionali di matrice pubblicistica sulla destinazione della proprietà, stipulando un contratto con l’amministrazione pubblica attestante l’impegno volontario da parte del proprietario a preservare il patrimonio ambientale. Segnatamente, quest’ultimo, al fine di creare un contesto favorevole alla transizione ecologica si vincola a rispettare, nella sua proprietà, degli specifici obblighi di fare, ovvero di non fare, come ad esempio l’obbligo di astenersi dall’edificare il terreno, i quali, essendo legati al bene, perdurano anche in caso di trasferimento del medesimo ad altro proprietario[156]. L’innovativa filosofia di fondo sui cui si articola l’obbligazione reale ambientale francese, in contrapposizione al tradizionale approccio top-down dell’autorità che impone ai destinatari delle norme una determinata condotta, è quella – di tipo bottom-up – della negoziazione nell’ottica della cura dell’interesse pubblico, laddove il privato diviene “coautore” della regola ecologica che si impegna a rispettare[157].
Traslata sul piano delle politiche industriali una “funzionalizzazione” siffatta implica di ragionare sulla ridefinizione, come già evidenziato, del concetto stesso di profitto, generato dalla “sostenibilità”, la quale non deve più essere considerata un costo da sopportare ma una vera e propria opportunità, secondo una logica di convergenza degli interessi. Occorre allora chiedersi quale possa essere la migliore strategia per stimolare il mercato facendo leva sulla capacità di incidere sul programma imprenditoriale e dunque sul contenuto dell’iniziativa economica.
Può venire in soccorso a questo riguardo la locuzione, elaborata dalla giurisprudenza amministrativa, di «protezione sostenibile» – coerente con l’impostazione, in precedenza avanzata, del principio di precauzione letto,  anche grazie al nuovo principio europeo  di “non arrecare un danno significativo”, in ottica proattiva e non meramente conservativa -, che si fonda su una «prospettiva rovesciata» del concetto di sviluppo sostenibile (al quale risulta agganciata l’idea dello «sfruttamento economico dell’ecosistema»), «intendendosi con tale terminologia evocare i vantaggi economici che la protezione in sé assicura senza compromissione di equilibri economici essenziali per la collettività»[158].
È su questo sfondo, infatti, che riteniamo si possa innestare l’analisi di un intervento di sostegno pubblico capace di coinvolgere i privati nella realizzazione dell’interesse ambientale e sociale secondo le trame dell’economia circolare, nella sua accezione integrale (v. supra, § 3), valorizzando le potenzialità economiche delle considerazioni di tipo ecologico.
Sembra assumere rilevanza a tale proposito il ruolo svolto dal principio di sussidiarietà orizzontale, che si incunea, quasi a consolidarne l’interpretazione non dirigistica ma di tipo collaborativo, nel solco tracciato dall’art. 41, comma 3, Cost., in forza del quale l’iniziativa economica (pubblica e privata) può essere indirizzata e coordinata a fini sociali. 
È l’idea di una libertà che per trovare il suo più pieno compimento necessita di accompagnarsi alla responsabilità, alla base della legittimazione, ai sensi dell’art. 118, comma 4, Cost.[159], del contributo dei privati allo svolgimento di attività di interesse generale, dando espressione, sia in termini antropologici che giuridici, alla portata naturalmente associativa dei doveri[160]. 
In conclusione, quel che è possibile evincere da simili preconizzazioni è ancora una volta la stringente necessità di intervenire, prendendo atto dell’intrinseca politicità delle decisioni legate alla riconversione ecologica dell’economia – intesa come processo di radicale cambiamento e non di mero greenwashing – sulla sempre più intensa colorazione giuridica del concetto di sostenibilità, elemento che unisce i diversi assi portanti del Green Deal europeo[161], anche facendo perno sulle potenzialità delle logiche partenariali descritte nel contributo, che uniscono obiettivi di interesse pubblico alle finalità tipicamente lucrative dell’iniziativa privata. In questo senso, si possono evocare vari esempi di schemi collaborativi che sembrerebbero poter operare nella direzione indicata, quali gli appalti congiunti di materie prime riciclate, l’implementazione di regimi di raccolta dei prodotti usati, la creazione di sistemi per ridurre gli imballaggi, nonché la previsione di indici di riparabilità (v. supra, § 2), riciclabilità e sostenibilità associati alla scelta dei fornitori. 
Inoltre, sul fronte della definizione normativa dei benefici ambientali derivanti dalle attività economiche può costituire un utile punto di partenza il sistema europeo di classificazione delle attività ecosostenibili, più volte evocato, essendo quest’ultimo alla base della progressiva definizione di una griglia di vaglio tecnico con la quale vengono individuati specifici criteri di valutazione[162] per esempio con riguardo al tasso minimo di riciclaggio o al livello massimo di emissioni consentite per settore. Siffatte indicazioni offrono al legislatore dei validi orientamenti per riempire di contenuto la nozione di sistema economico sostenibile. In particolare, sul piano giuridico, possono essere considerate rilevanti alcune specifiche implicazioni della tassonomia, che richiede che le iniziative imprenditoriali siano conformi con la necessità di dare un contributo sostanziale al raggiungimento di almeno uno dei sei obiettivi ambientali indicati dal regolamento. Inoltre, come ampiamente sottolineato, le stesse debbono essere interpretate, alla luce del principio di non arrecare un danno significativo, in un’ottica di protezione sostenibile ovvero di vantaggio economico ricavato dal porre in essere azioni di tutela. Infine, degno di considerazione appare il riferimento al rispetto delle garanzie sociali minime – previste dalle linee guida dell’OCSE e dai documenti delle Nazioni Unite – come condizione per considerare un’attività economica ecosostenibile[163].
La “rivoluzione” rigenerativa attivata dall’economia circolare e dalla transizione ecologica, in termini più generali, facendo divenire oggetto dell’iniziativa privata quei valori, quali sono la protezione degli equilibri ecosistemici e della biodiversità, che un tempo ne costituivano unicamente un limite esterno, sembra pertanto poter incidere sulla possibilità di “internalizzare” i fattori non economici nell’ambito della definizione della relazione tra Stato e mercato. 
Nel contempo, l’istanza collaborativa indotta da un tale processo di cambiamento e della quale risulta possibile, come è emerso dall’analisi svolta, rinvenire alcune tracce nelle trame dell’ordito normativo euro-unitario, appare altresì idonea a permeare l’ordinamento, in modo vieppiù incisivo, avendo riguardo all’influenza esercitata sull’evoluzione delle tecniche interpretative. La collaborazione, che comincia ad avere un riscontro di diritto positivo, potrebbe infatti condurre a delineare sempre di più soluzioni ermeneutiche di sintesi piuttosto che di prevalenza valoriale. Alla tradizionale tecnica del bilanciamento[164], ancorata alla logica del sacrificio, che vede cedere un interesse rispetto ad un altro, verrebbe dunque ad affiancarsi, in questo senso, il ricorso a strategie e strumenti di risoluzione del conflitto basati sulla ricerca dell’equilibrio tra istanze contrapposte, in un’ottica di ricomposizione reciprocamente vantaggiosa degli interessi. La contrapposizione diventerebbe pertanto l’occasione per un efficace coordinamento, compiuto ex post invece che ex ante, fondato sulla realizzazione di un mutuo beneficio delle parti, che si traduce, in termini più ampi, in un vantaggio per la collettività, integrando nella valutazione dell’esternalità positiva così ottenuta il miglioramento arrecato, da un simile assetto, all’intera società.     
Le politiche industriali verdi, contribuendo per le vie illustrate nel presente contributo, a ri-radicare i rapporti economici nei legami sociali, potrebbero insomma consentire di aprire una breccia nell’ottica di quella costruzione di una società più umana e più giusta – alla quale si riferiva, nel 1975, il rapporto Tindemans[165] – sulla cui base si sarebbe dovuto realizzare il progetto di integrazione europea, dando valore oltre che all’efficienza e alla concorrenza anche all’equità e alla giustizia sociale. 
 

Summary: 1. From the new economy to the net community. – 2. E-government in digital society. – 3. The administrative organization in Italy: the central coordination of the Italian digital Agenda- 3.1. The Commissioner for implementation of Italian digital Agenda – 4. Administrative reforms in other European States
 
1. From the new economy to the net community
The development of new Information and Communication Technologies (ICT[1]) has marked the beginning of an economic cycle, called "new economy", which has radically changed the classic paradigms of financial policy and its main components. In particular, it has modified the ways to manage business and to exercise the various activities related to the government of the State[2].
The capillary use of telematic tools, in addition to the elimination of geographic barriers, has determined the overcoming of "Coase theorem"[3],drastically simplifying the network of contracts that a firm needs to conclude to generate scale economies. This is because the new economy, by exploiting the diffusion of new technologies and activities based on them, is also able to grow through the investment of a modest and flexible mass of human and financial resources[4].
The analysis of the natural components of the new economy, however, has required to study the overall general context, which coincided with the crisis of economic policy intended as the possibility of regulating the economy through public hands. This crisis is characterized by globalization and international economic integration whose effects explain the extraordinary spread of the new economy throughout the economic system and in the implementation of public policies[5].
Notably, the international economic integration and, in particular, the monetary policy both contain explicit and implicit constraints over national sovereignty and budgetary policies which have led to the symbolic representation known as "golden straightjacket"[6]. In parallel, the benefits of this integration determine a shrinking of the ability to affect national policies with the consequence that national decisions, where they concern the economy, must take place within certain parameters and according to a virtuous and competitive system.
These constraints, therefore, do not only result in renouncing to part of the national sovereignty, but they essentially reduce the potential individual states’ ability to influence the global market through the ordinary economic policy instruments. International integration has involved, first of all, an obvious expansion of the geographical dimension of the market and, at the same time, it has increased the complexity of its rules, considering the new restrictions, which have made the application of past paradigms of economic policy totally ineffective. 
On the one hand, the increase of rules in the global market has created new restrictions for private individuals while on the other, the advent of the Internet and its rapid spread has allowed the consumer to set up a direct relationship with the producer, by  reshaping the power balance between  supply and demand and giving the  buyer the possibility to influence the producer’s strategies and decisions. The Network and globalization of markets have provided the buyer with a number of unimaginable alternatives, having thus shifted from an economy characterized by limited choices and poor supply to an economy of abundance of consumer options.
In such context, the principles of the new economy based on information and communication technology in the production process and the relevance  of information flows, both at the micro and macro-economic levels, imply the exhaustion of some important scale economies in the manufacturing process, leading to  the reduction of transaction costs,  production time and shorter geographical distances[7].
 As for the profile of the production of goods, the new economy is not confined to undermining a single sector in the international market, but it has a direct impact on the whole concept of enterprise and, in particular, on the work economy and industrial relations. By placing the information and knowledge at the center of the productive system, the current economic cycle  radically re-elaborates the concept of "social capital"which is now understood as a productive factor in economic development and economic policies, coinciding with the complex system of rules and networks that facilitate group action[8].
Thus, information becomes, first and foremost, a strategic tool for modulation of actions by individuals and businesses, addressing their behavior by disseminating news through the new technologies which, given their intrinsic nature, are potentially fit to feed any news, as to even generate excessive reactions from economic operators and highlighting the vulnerability of markets, especially financial ones.
The actual capacity of virtual communities in the propagation of information, albeit potentially distorting, is closely related to the development of the new economy and social capital, in the sense that given the high literacy rates and the low printing costs resulting from the spread of new radio and television technologies and the Internet, the correct weighting of the information received, affects institutional investors, consumers and producers, having a direct impact on the development of the same market by reducing information asymmetries and eliminating access difficulties.
Ultimately, considering the concepts of progress and development related to the new economy, the growing and general expectations of its development have led to  a progressive increase in the value of bonds issued by subfunds companies, regardless of any actual relationship with the information expressed by traditional profitability indicators such as earnings, actual indebtedness, material assets, liquidity and growth forecasts.
In this context, in March 2000, the outbreak of a speculative bubble caused by the publication of the financial statements of several telematic companies showing evidence of disappointing results, determined the closure of many companies in the sector, halting the elaboration of economic theories of the new economy. However, after the crisis following such financial bubble, the new economy, which emerged as an economic phenomenon, is now a process of irreversible change, becoming a social phenomenon, since it has profoundly affected the ways of communicating and the relationship between institutional subjects and private individuals, i.e. the net community.
Present-day changes, therefore, do not only concern the economic market paradigms, but above all, they affect the role of the public administration which, from being an instrument of public policies becomes itself an economic operator, the consequence being that it needs to possess all the instruments which characterize the legal and economic relations present in the context of reference. It is therefore necessary to provide the administration with the new technological means of communication and information in order to enable the public entity to establish effective relations with the other operators with the users and, furthermore, to allow the public administration itself to be put on an equal footing as regards to other partners[9].
 
2. The E-Government in digital society
 As for the relations between public and private entities, the effects bore by the new economy,  though initially developed in the economic sphere, have now invaded the legal field thus irreversibly modifying the role of the public administration and its way of interacting with civil society through a process of substantial equality between the two subjective positions.
 An analysis of the modernization process of the public administration, in its present and dual role as operator in the global telematics market and as public service provider, must necessarily refer to the phenomenon of E-Government. This presupposes the development of information and communication technologies in the public sector in relation to the efficiency of the public administration internal processes and expenditure restraint, with the possibility to allocate the savings to alternative productive purposes[10].
In general, E-Government is defined as "the use of information and communication technologies in public administrations, combined with organizational changes and the acquisition of new skills in order to improve public services and democratic processes, and to strengthen public policy support"[11].
Therefore, the development of E-Government in the administrative context aims at achieving a faster and more transparent relationship between citizens and public administration (and, more generally, between the public and private sectors), through organizational models based on participatory and transparent procedures thereby replacing the ordinary administrative activity of authoritative nature.
The full progression of E-Government policies is closely related to the need to conceive an administration model different from the traditional one, thus overcoming the clear separation between citizens and public administration and the segregation of information flows.
The use of information and communication technologies allows to share plenty of information in a wide range of public and private entities thus making "the boundaries between the public sector and the rest of society more lively, potentially transforming all institutions in networks of organizations and all organizations in elementary nucleus networks. This tendency to horizontality, well-symbolized by the development of Internet, constitutes in some way the technological basis of vertical and horizontal subsidiarity"[12].
In this direction, the development of the Internet in E-Government processes has not only altered the structure of central and local administrations, but it has ultimately resulted in the replacement of traditional administration models with examples of "shared public administrations"[13]through which to pursue the general public interest by leveraging the active co-operation of the citizens and overcoming the two administrative frameworks defined as bipolar: the first which regarded the citizen as an administered  entity and the second, more recent, which qualified him as a customer[14].
The "digital conception" of the administration tends to revolutionize the hierarchical and authoritarian relationship between administrators and administrations by conceiving forms of joint collaboration between public and private parties, through manifest  agreements and conventional will based on the principles derived from private law,  thus using the legal instruments provided by such law.
In this context, the legislative action with respect to the actual digitalization of public administration,    takes into consideration both the organizational form of the same public entity and the whole activity it exercises, thus involving the authoritative and consensual acts.
However, in order to apply the principles of shared public administration, the legislator must necessarily   extend the participation to a private individual within the proceedings as his main objective, and  recognize the possibility for him to have a vision of all the information necessary to express their will and opinion in a conscious manner. 
Information and communication technologies play a significant role in the traditional categories of administrative procedures. Legislative innovations, although directed at a strong acceleration of the public digitalization process, should avoid any alleged correspondence between such digitalization and simplification because the process conceived by the E-Government cannot be confined to the objective of limiting public costs. It must  instead aim at a homogeneous legislation involving the private person as an active person (and not only as an addressee of the act) and allowing the full awareness regarding the exercise of the public function. This last consideration can only be developed, at least initially, through the insertion of new technologies within the right of access[15].
In Italy, the goal of public digitalization is clear in the delegation conferred to the Government by Law 7 August 2015, no. 124 ("Delegations to the Government on the Reorganization of Public Administrations"). It explicitly established a redefinition of administrative procedures, internal organization and procedures for administrations,  in view of  a digital and telematic development of the organizational processes and of administrative activities since they are closely and functionally interconnected[16].
In conclusion, compared to past settings, where telamatic tools represented a mere aid to the pursuit of an administrative activity, however anchored to its traditional operating modes and for which the computer was nothing more than an advanced support, the current legislative objectives and provisions hope to adapt traditional administrative models to the principles of the E-Government, particularly those concerned with  the coordination between European and national disciplines.
 
3. The administrative organization in Italy: the central coordination of Agency for "Italia Digitale"
The process of modernizing and simplifying requires a thorough review of public organizational schemes. A significant role will have to be played by the state administration, since the heavy costs of building and updating complex technological systems for the interoperability of databases could not possibly be supported by the single local administrations.
Besides the economic problems arising from inadequate public resources, from a strictly legal point of view, the development of new technologies,not withstanding the respect for plurality and autonomy of the single administrations involved, could inevitably lead to a fragmentation of the decision-making centers, with the consequence, as in the past, of slowdowns and inefficiencies in achieving the set purpose.
In order to target and monitor the entire digitalization process, the public administration reform , started with law 7 August 2015 – n. 124, entrusts and concentrates the technical coordination in a single subject, namely, the Agency for "Italia digitale" (AgID), in accordance with the constitutional framework outlined in letter r) of art. 117, paragraph 2, of the Constitution, which  establishes the exclusive legislative competence of the State for the statistical and informational coordination of the data of the national, regional and local administrations.
In this sense, although on several occasions the Constitutional Court affirmed the technical nature of the State’s power and the legitimacy of autonomous regional initiatives for an effective basic organization of available data, it stated that the above-mentioned coordination tends to protect a "communication of homogenous languages, procedures and standards, so that communicability between the telematic systems of public administrations can be ensured"[17]. Therefore, state competence, with a view of rationalizing expenditure and implementing the quality of services, is first and foremost in the definition of technical rules that are appropriate to protect homogeneity in the processing and transmission of data, as well as in the preparation of a discipline of electronic communications infrastructures.
In this context, based on the criteria and principles set forth in delegation no. 124 of 2015, focusing in particular on the objectives of redefining and simplifying the organization and internal procedures of each administration, legislative innovations introduced by Legislative Decree 26 August 2016, no. 179 ("Modifications and Additions to the Code of the Digital Administration") pursue these objectives through the enhancement of central and vertical public administration co-ordination models: it attributes to AgID a fundamental role in the definition of unitary programs to address, control and verify the results achieved,  in terms of optimizing public spending and to encourage the adoption of shared digital infrastructures, which are also needed to reduce the costs incurred by individual administrations and improve the related services provided.
In particular, article 14 of the Code of the Digital Administration – regarding the relations between the State, the regions and the local autonomies – reiterates the role of the first subject in the coordination of the informatic data of various administrations, as already envisaged in the Constitution, requiring the task of laying down "the technical rules necessary to ensure the safety and interoperability of computer systems and information flows for the circulation and exchange of data and for access to the services provided by the administrations on the network"; in addition, the second paragraph of the provision, in order to carry out a coordinated digitalization process of administrative action by identifying the appropriate technical rules for the implementation of the Code, promotes the mechanism of agreements between the State, the regions and the local autonomies, so that useful addresses can be used to achieve these goals[18].
The desire to limit the organizational power of the single territorial entity in relation to the need to regulate the matter in accordance with unitary principles, is even more apparent in the changes made by Legislative Decree no. 179 of 2016 in the second paragraph of article 14 of the Code, where further and substantial margins of intervention by Agency for "Italia Digitale" are established in the management of the information technology coordination of the activities of local administrations. It states that "AgID provides computerized coordination of state, regional and local government with the aim of designing and monitoring the strategic evolution of the public administration information system, favoring the adoption of infrastructures and standards that reduce the costs incurred by administrations and improving the services provided".
The same interpretative key enables us to also understand the real applicative scope of the new regulatory dictation of article 12, paragraph 1, Code of the Digital Administration, which recognizes the binding nature of the objectives indicated by the aforementioned Agency in the three-year Plan for informatics in the public administration; the consequence is that – in accordance with the achievement of the general objectives of efficiency, efficiency, cost-effectiveness, impartiality, transparency, simplification and participation – administrations should, in the context of their legitimate and autonomous power to organize their activities, use the new information and communication technologies in relation to the pursuit of these objectives set out in the Plan of the Agency[19].
The legislative measures just described do not therefore provide the Agency with the simple task of monitoring the unified coordination of the digital development in the public administration, but it also attributes regulatory functions, albeit indirectly, through the obligation to conform the action of local administrations to the objectives provided in the three-year Plan. Moreover, this Plan is intended to identify the main developments in the management of public information systems, thus substantially affecting the self-organizing power of individual autonomies. 
However, although criticisms towards this new approach were  expected, in balancing the conflicts between state and local interests, the national legislator considered the implementation of digitalization policies as predominant, assuming that they could only be realized within a harmonized and unitary system through a coordinated action of all administrations – central, sectoral or local – involved in the process of  modernization[20].
 Moreoverthe Code of the Digital Administration reform,  promoted on the basis of the need to modify the paradigms of public action within a simplified framework context, has a clear impetus to direct the power of regulation and of technical coordination towards the central level , aiming at the realization of an administration model with a more streamlined and effective organizational structure, in relation to the implementation of new technologies.
In summary, there is a shift from a federated and non-hierarchical model to a new and different conception of the administrative structure, where the need to give greater emphasis to the role of central coordination is prevalent, limiting the devolution of autonomous power to individual administrations and acknowledging to the Agency for "Italia Digitale" assignments of addressing, supervising and monitoring.
 
3.1. The Commissioner for the implementation of the Italian digital Agenda
In Italy, the digitalization process  of the organization and  administrative activity has received a fundamental contribution from the initiatives conceived and included in the strategic plan "Europe 2020"[21].  While predisposing economic and employment policies, the plan reserved a central role for the development of the European digital Agenda, andin particular for the use of modern technologies[22].
The implementation of this project seeks, in particular, to stimulate economic growth and social inclusion through the maximum development of information and communication technologies, and through the revision of its digital priorities, thus investing in broadband diffusion, in the creation of new infrastructures for digital public services, in the development of digital skills and in the creation of a new industrial strategy for electronics.
Therefore, the European Plan places specific emphasis  on the peculiar features of E-Government services, seeing  their implementation as the main economic developmental tool and as the promotion of a more democratized citizenry. As confirmed by the Commission,  the aforementioned legal means "are an economic way to improve service to citizens and businesses, to encourage participation and to promote an open and transparent administration"[23].
The transposition of the indications from the European digital Agenda took place in Italy with article 47 of Decree Law 9 February 2012, no. 55 – converted into Law 4 April 2012, no. 35 ("Urgent Simplification and Development Provisions") – through which the internal order provides itself with its own programmatic agenda covering all the actions and standards for the development of technologies, innovation and of digital economy, primarily to bring up to date the relationship between public administration, citizens and businesses[24].
The same legislation has initially identified in a Cabin of Directors[25]the operating body responsible for the implementation of this digital Agenda with the help of a Permanent Innovation Table, unless it were later to be abolished to simplify the respective Governance, which, according to current discipline, is explicitly attributed, as regard to digitalization policies, to the Presidency of the Council of Ministers (assisted by the Permanent Conference on Technological Innovation limited to the definition of strategic guidelines); instead, the technical and operational management  is attributed to the Agency for "Italia Digitale", which should be concerned with the computer coordination of the state, regional and local administrations, in accordance with the new article 14 of Code of the Digital Administration and with article 117, paragraph 1, letter r) of the Constitution.
Initially, the Agency for "Italia Digitale" was established through Decree Law of 22 June 2012, no. 83 –converted into Law no.74 of 7 August 2012, "Urgent Measures for Country Growth"– with the limited task of ensuring the achievement of the objectives of the digital Agenda in Italy, in relation to those set at the European level and contributing to the dissemination of the use of new technologies in public administrations. It constitutes a government agency as provided for in Legislative Decree 30 July 1999, no. 300 ("Reform of the Government’s Organization"), which operates with its own organizational, technical-operational and managerial autonomy, in accordance with the general principles of transparency and affordability. 
The  AgIDis also defined as a subject of various international and national technical functions, which, in principle, derive from the need to ensure the constant adaptation of the operating methods of public administrations in relation to the evolution of technologies[26].
As part of the recent reorganization and rationalization of governance in the field of digital regulation, the role of  AgID has been significantly enhanced with Legislative Decree no. 179 ("Amendments and additions to the Code of the Digital Administration, as provided for in Legislative Decree no. 82 of 7 March 2005 on Reorganization of Public Administrations"): in terms of computer coordination of state, regional and local administrations, which in the past was corcerned with  the political body, is currently entrusted to this governmental agency, urging it – at the same time – to promote the adoption of common infrastructure to reduce the costs incurred by administrations, through the promotion of digital innovation and the use of new technologies in the administrative organization.
In this context, the legislative intervention was not limited to recognizing to the Agency functions initially exercised by a political body, but it has provided the possibility for the President of the Council of Ministers to appoint an extraordinary Commissioner for the implementation of the digital Agenda, with the power to replace the failing administrations, even local ones, in order to achieve the goals set by the Italian digital Agenda[27]. This discretional choice was exercised on 16 September 2016, with the issuance of a Decree of the Presidency of the Council of Ministers where an extraordinary Commissioner of the Government  was actually appointed.
The decision to use this new figure in the ordinary management of public digitalization policies raises particular hermeneutic and applicative doubts, considering the previous legislator’s decision to attribute to AgID the implementation of the digital Agenda, whose management bodies, however, are not replaced due to the impossibility of achieving the objectives identified by  law, but are supported  by the governmental Commissioner, with tasks wholly overlapping with those already partly assigned to the same Agency.
These difficulties of legal coexistence between these public entities, the Agency for "Italia Digitale" and the Commissioner for the implementation of the digital Agenda, are essentially due to two different reasons:

This trend has developed into a two-fold dimension: on the one hand, there has been, firstly, a gradual increase of new commissioners in the law, extending the applicative framework for  presuppositions, in fact and in law, to their establishment; on the other, the public administration has often extensively interpreted the conditions governing the use of this organizational tool.
Instead, the institute of the governmental agency described in Legislative Decree 30 July 1999, no. 300, in which the Agency for "Italia Digitale" is generally assimilated, shows as distinctive profiles, the direct relationship with the government and the exercise of technical and operational powers. 
Noteworthy, although agencies enjoy particular autonomy of management and budget, they are explicitly subject to particular  powers of vigilance by the Minister of reference, in accordance with the procedures described in the statutory provisions and in compliance with the principles and parameters listed in articles 8 and 9 of the aforementioned Legislative Decree[29].
Given that governmental agencies operate within a particular administrative framework, technical and operational tasks have highly sectoral functions aimed at pursuing a complex and specific public interest, usually the result of reordering of assignments previously appointed to the minister and the ministerial offices (maintaining, however, the distinction between those of political direction, preserved by the Government, from theose of technical-operational ones, conferred on the specifically created agencies).
The establishment of new administrative agencies outlines a phenomenon which has been consolidated in recent years within the Italian administrative organization and borrowed from the experience of the common law legal system based on the development of specialized and sectional administrations, with the task of performing complex  activities in relation to the realization of specific objectives set directly by law.
From this general analysis it is clear that the legal justification of the institution of the extraordinary Commissioner coincides with certain profiles, namely, those relating to the need to respond to specific situations which the public administration, with its organizational structures, fails to achieve, with the one that chairs the establishment of a government agency. The two legal forms differ from each other when the Commissioner’s institution responds to the need to overcome a crisis of the administrations dedicated to the pursuit of a specific public interest. Consequently, in the present case, in the absence of these critical situations, the coincidence of two parallel administrations (Commissioner and Agency), presiding over the implementation of the same public interest, constitutes an anomaly or even an infringement of the economic principle related to the administrative action.
b) The current phase of the digitalization process of public administration, started with Legislative Decree 26 August 2016, no. 179, aims at modifying the classic procedural patterns of administrative action by introducing and encouraging the use of modern technology. At the same time, legislative innovations are deeply involved in the governance of the digital Agenda, significantly reducing peripheral decision-making centers, in accordance with  the principles of simplification, and concentrating state competence into a governmental agency, AgID, with unique and highly skilled techniques.
In this general context, the appointment of a Commissioner and the recognition of the same tasks already assigned specifically to an Agency present obvious inconsistencies with previous legislative decisions because the choice of entrusting the implementation of the digital Agenda to a governmental agency dictates  itself the legislator’s awareness of the lack, within the ordinary administrative departements, of the technical and operational capacities needed to achieve those objectives.
The Agency for "Italia Digitale" was therefore created on the basis of the same assumptions and the same objectives set out in the act of activating the extraordinary administration (specifically, the Commissioner), considering that there are no failures nor shortcomings on behalf of the agency’s management bodies (nor objectives which are different  from those already recognized to AgID) the reasons for the Commissioner’s appointmentment decree. Definitely, this is clearly contrary to the justifications set out in Legislative Decree no. 179/2016, directed mainly to a process of simplifying and reducing the governance of the Digital Agenda.
For these reasons, an explicit identification of certain initiatives and essential works for the actual implementation of the Digital Agenda,   would have been more compliant with the law (and also with the same legal features  linked to the Commissioner),  if it replaced the powers and functions of AgID bodies with the extraordinary Commissioner for the implementation of the digital Agenda, instead of merely  supporting it alongside with the public agency already established, thus quantitatively increasing the subjects who are in charge of managing the Italian digital Agenda and, at a qualitative level, bringing to the political headquartes its implementation, first equivocally subtracted.
 
4. Administrative reforms in other European States
The reform of the public sector has now become a central element in the economic policies of the States to react to the economic crisis and to stimulate growth. Indeed, the strong influence that public administration places on economic policies is directly reflected by the close relationship between these reforms, faced by European countries in recent years, and the reorganization and  restraint of public spending, on the basis that the economic and social development of the individual order is proportionately conditioned by the efficiency of its institutions[30].
In particular, the French system, which has always been characterized by the stability of its administrative order and its strong opposition to the revision of its paradigms, is still undergoing a reform of state and territorial institutions, which began in 2007 with the Révision générale Des politiques publiques (RGPP)[31]and continued in 2012 with the Modernization of Action Publique (MAP), whose main objective lies in the balance of public budgets through the modernization of the State and the revision of the territorial structure of the Republic.
This process is basically based on the concept of simplifying business, private and governmental relationships through large investments in the digitalization of public administration, bearing in mind, however, that the French model continues to have a publicity view of intervention in the market, with the consequence that, in the balancing process, the public interests prevail over the problems of liberalization and deregulation of economic activities, around which, in the 1990s, there was a significant break with the past[32].
The digitalization of public administration aims at a radical transformation of the State, through a new technological strategy capable of changing the way in which public powers operate. The related actions, therefore, concern the establishment of a single state-owned IT system which can make public utilities interoperable, the rationalization of existing infrastructures and the transparency of administrative action costs, based on the formula "value for money" i.e., every euro has to be spent in a useful way[33].
The essential step towards achieving the above goals is the creation of the State Interministerial Network, which is able to unite the digital platforms of the various ministries and to implement the provision of public services through the democratization of relations between administrations and users, and the creation of a simplified single market procedures for the participation of small and medium-sized enterprises in public tenders[34].
The French legislator’s reformative interventions dictate, in certain areas, a strong innovative nature and require a rigorous application method such as, for example, the solution adopted for the revision of the local autonomy system, where reduction of territorial entities facilitated an effective implementation of digitalization in administrative relationships between public and private subjects, exponentially reducing fragmentation of skills and the inefficiency of public action in the provision of public services[35].
Following this reasoning, legislative decisions have  been taken  regarding the number of regions,  going from twenty-two to thirteen.   In addition to the natural increase of the new territorial boundaries, regions have gained more expertise in the development of programs for the local economic development, thanks also to the simultaneous abolition of the general competence clause of regions and departments. Through this suppression, the competences of the regions were limited to the hypotheses expressly laid down by the law, and the functions were handed over to the departments; these included centers of social and territorial solidarity, such as the exercise of the duties of assistance, reception, support to the full and autonomous development of the human personality[36].
Along with these innovations, the French system has provided further legal instruments, believed central and indispensable for the process of modernizing the administrative system, but which cannot be considered as original if compared with the legal figures implemented by other European countries, in spite of the strong media campaign in this sense, in particular by the French Government during its presentation. For example, it is sufficient to think of the assertion given by the institute of "silence assent" as a general principle of administrative action, but it cannot find its roots in French law, being well known by other legal systems for at least a quarter of a century[37].
In the European context, the deep crisis has prompted the Spanish legislator to set a similar reformist work in the public sphere, in relation to the need to limit public deficit, through the sustainability of state finances and the return to economic and financial competitiveness.
Despite the legal proximity of the French and Spanish administrative systems, Spanish structural reforms, which began on 26 October 2016 with a Council of Ministers decision setting up a special Public Administration Reform Commission (Cora)[38], followed a different path compared to that followed in France[39].
On the basis of the principles of market liberalization and related to the implementation of European directives, the legislative intervention in Spain was aimed at streamlining the organizational structure by eliminating overlaps of competences between state and autonomous communities, with regard not only to matters pertaining to active administration, but also to the activities of advisory and control administrations, involving the dissolution of various collegial bodies and the merging of many entities and companies responsible for carrying out economic activities.
In fact, the Spanish order has been the primary objective of the complete redefinition of the regulatory framework for the activities of public bodies, through the homogenization of the system of internal controls and the establishment of an inventory of existing bodies, which constituted the base of law n. 27 of 2013, aimed at ensuring the "rationalization" and "sustainability" of the local administrations through the fusion of municipalities and the regulation of the functions of the provinces[40].
In addition to a rationalization process for public entities, the Spanish reforms have necessarily involved the law on administrative procedures by introducing a series of new measures to foster digitalization in the relationship between citizens and public authorities, reducing costs and bureaucratic fulfillments.
Even in Spain, the instrument of simplification of the procedure has had a direct impact on economic growth, without prejudice to the limits arising from the need to ensure the right to contradiction of the addressees of the administrative act. In this respect, the law on proceedings has fully governed the relationship between administrations and individuals, both with regard to participation in the investigation and drafting of legislative proposals, pursuing the improvement of the effectiveness of public action through a totally electronic and interconnected administration[41].
Ultimately, Spanish administrative reforms, focusing on the revision of the organizational structure and the digital transformation of the procedural discipline, demonstrate the direct and immediate effectiveness of such instruments in the resolution of current economic crises, so that the development of electronic public services (and in particular, the allocation of citizens with a unique digital identity, public transparency of public entities, electronic billing and general access to administrative services through the same portal) pose a clear link with the restraint of public expenditure and the competitiveness of the economic and entrepreneurial system.
However, it should be pointed out that only the need to contrast a long-term economic crisis has forced both of the above mentioned orders to redefine the relationship between public and private spheres. This need was felt only after the irreversible transformation of the dogmas that govern the relationship between the State and the market and the consequent role of the same public administration.
The immobility of the French and Spanish legislators of previous years and the lack of modernization of the public function have made the introduction of administrative reforms within governmental agendas more urgent  because the overall revision of the regulatory framework has begun, in concrete, too late and solely on the thrust of decisions taken in the imminence of an emerging economic circumstance.
Instead, European countries such as the United Kingdom, where the public sector innovation process has been at the forefront for about thirty years[42], have shown a more stable endurance than the harsh evolution of the economic and social system.
The economic and financial crisis has however represented an important opportunity to redefine the function of the State and of the public administration, extending the boundaries of public intervention to the private sector[43].
With reference to the first objective regarding the containment of public expenditure, the UK legal order has envisaged an organic process in streamlining and in filing of local public entities, which has led to a significant reduction in their number through liquidation, merging or internalisation operations; furthermore, with the Localism Act of 2011, the legal capacity of the same entities has been expanded, recognizing them more innovative autonomy (especially with regard to local tax control) and ultimately overcoming the existing binding constituency to promote community well-being , with the exception of some specific safeguards regarding the integrity of the public function[44].
In relation to the improvement and efficiency of the administrative action, based on the principles of New Public Management, legislative intervention has mainly taken into account the formation of more qualified public staff able to operate through digital tools for the purpose of a modern and responsible management of strategic projects and sustainable development.
The realization of important public works and projects, besides the high costs and the high risks associated with them, required a large investment in the managerial skills of human resources incardinated within central and local administrations. For this reason, in order to assist the various government departments involved in the design and execution of public works, the Major Projects Authority, a telematic co-ordinating body between the various central and peripheral administrations, has been set up with the specific goal of monitoring the progress of different projects – according to time, costs and predefined quality – and to provide professional assistance to public subjects and, in particular,  qualified ones.
The British reformist pragmatism has therefore intervened on the remodeling of the efficiency of New Public Management through the abandonment of the project of a "Big Society" replacement of State intervention and the preparation of more articulated and differentiated solutions, within a sustainable economic growth, having regard to the active role of public authorities in the new fields of social rights and  environmental  protection  [45]. 
In this respect, the latest British public policies have been characterized by a constant search for the maximization of community well-being and the safeguarding of environmental values, in a future perspective, to avoid any damage, real or potential, in the interest of the next generations: reform of purchasing policy has become so fundamental, inspired by the principles of sustainable procurement, as the adoption of a new set of indicators of sustainable development, such as life expectancy, poverty rate, pollution and diffusion of renewable energy.
In conclusion, taking into consideration the European framework described above, the Italian reformers in the field of the digitalization of public administration and implementation of the new economy’s paradigms differ substantially from other experiences, because the provisions still have a fragmentary and non-organic character: in the process of redefining pubblic administrations, the Italian legislator denotes a clear preference for individual and often uncoordinated special laws, by keeping together, simultaneously, both the revision of public administrations and the revision of its entire administrative activity, on the basis of simplification and sharing of administrative action which, given this duality, is unable to find an effective applicative mode.
Indeed, the core principles of the shared administration theory are the actualparticipation of a private individual in public activities and the high level of knowledge, as evidenced by the Spanish reform process, to which the Italian legislator seems to be inspired, given the similarities between the two administrative systems and, above all, between the economic indices following the European economic and financial crisis.
Therefore, before a mere use of telematic tools within the administrative procedure, it would appear appropriate to initiate a more effective digital reform of the right of access, enabling the subjects involved to have the material availability of all the necessary information to express their will in a conscious manner.
Only after an appropriate "digital education", the introduction of new technologies within the administrative process, can have a similar effect to the one  recorded in Spain. However, as demonstrated by the French experience, the process of digitalization of public administration should not be based on the equation between the concept of simplification and the containment of public costs, but it will have to aim – through large investments – at a  homogeneous regulation, able to involve the private person as an active subject (and not just the recipient of the act) and to make him aware of the exercise of the public function and the management of public affairs.
 
 

Pubblica amministrazione – Domanda di aiuto «de minimis» – Superamento del massimale – Onere di consentire all’impresa di di optare per la riduzione del finanziamento richiesto o per la rinuncia, totale o parziale, a precedenti aiuti già  percepiti.

Secondo il vigente diritto euro-unitario e nazionale quando un’impresa faccia legittimamente domanda di un aiuto «de minimis» che, a causa dell’esistenza di aiuti precedenti, porterebbe l’importo complessivo degli aiuti concessi a superare il massimale previsto, l’amministrazione concedente deve consentirle di optare, fino alla definitiva concessione di tale aiuto, per la riduzione del finanziamento richiesto o per la rinuncia, totale o parziale, a precedenti aiuti già  percepiti, al fine di non superare tale massimale.

Pubblica amministrazione – emergenza Covid 19 – imprese e lavoratori dello spettacolo – Disposizioni urgenti per sostenere il settore della cultura ex art 90 D.L. 18/2020 –  erogazione del beneficio – categorie di soggetti beneficiari – distribuzione a pioggia – va esclusa – requisito soggettivo dello “stato di bisogno” – non è previsto dal legislatore – definizione delle condizioni per l’accesso al beneficio- sono demandate all’Amministrazione.

Pubblicato il 28/12/2020
N. 14024/2020 REG.PROV.COLL.
N. 04318/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4318 del 2020, proposto da
Stefano Battaglia, Giuseppe Coccorullo, Vincenzo Cascio, Angelo Del Priore, rappresentati e difesi dall’avvocato Federico Bonoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali e per il Turismo, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
Siae Societa’ Italiana degli Autori ed Editori, Lea Associazione Liberi Editori ed Autori non costituiti in giudizio;
per l’annullamento
dell’art. 2 del decreto interministeriale Ministero per i Beni e le Attività  Culturali e per il Turismo, Ministero dell’Economia e delle Finanze, “Disposizioni attuative dell’art. 90 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18” pubblicato nella G.U. n. 140 del 3/6/2020;
di tutti gli atti a tale atto comunque connessi, coordinati e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell’Economia e delle Finanze e di Ministero per i Beni e Le Attivita’ Culturali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 novembre 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. n. 137/2020, la dott.ssa Floriana Rizzetto;

I ricorrenti premettono di appartenere alla categoria dei mandatari SIAE – composta da circa 500 operatori (che forniscono lavoro a circa 1200 lavoratori), che raccolgono circa l’80% del diritto d’autore nazionale – colpita economicamente dalla sospensione dell’attività  di spettacolo a causa delle misure emergenziali per fronteggiare la pandemia da Coronavirus 19 disposto dal D. Legge n.18/2020 che ha determinato una riduzione delle entrate per l’intero settore.
Per sostenere economicamente le imprese ed i lavoratori dello spettacolo il Governo ha apprestato provvidenze con il medesimo D.L. n.18/2020, il quale, all’art. 90 -Disposizioni urgenti per sostenere il settore della cultura – ha previsto che “Al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento del COVID- 19 di cui al decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, la quota di cui all’articolo 71-octies, comma 3-bis, dei compensi incassati nell’anno 2019, ai sensi dell’articolo 71-septies della medesima legge, per la riproduzione privata di fonogrammi e videogrammi, è destinata al sostegno degli autori, degli artisti interpreti ed esecutori, e dei lavoratori autonomi che svolgono attività  di riscossione dei diritti d’autore in base ad un contratto di mandato con rappresentanza con gli organismi di gestione collettiva di cui all’articolo 180 della legge 22 aprile 1941, n. 633”.
Con decreto del Ministro per i beni e le attività  culturali e per il turismo, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottare entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabiliti i requisiti per l’accesso al beneficio, anche tenendo conto del reddito dei destinatari, nonchè le modalità  attuative della disposizione di cui al comma 1“.
Con il ricorso in esame i predetti impugnano il Decreto in epigrafe – adottato in attuazione dell’art. 90 DL 18/2020 soprariportato- nella parte in cui stabilisce, all’art. 2, che: “La quota di cui all’art. 71 octies , comma 3 bis, dei compensi incassati nell’anno 2019, ai sensi dell’art. 71 septies della medesima legge, per la riproduzione privata di fonogrammi e videogrammi, pari a 13.536.000 euro è così¬ ripartita: a) il 50% pari a euro 6.768.000, è destinato agli autori; b) il 45% pari ad euro 6.091.200, è destinato agli artisti interpreti ed esecutori; c) il 5% pari a euro 676.800, è destinato ai lavoratori autonomi che svolgono attività  di riscossione dei diritti d’autore in base ad un contratto di mandato con rappresentanza con gli organismi di gestione collettiva (di seguito “mandatari)”.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi: 1) Violazione ed errata applicazione ed interpretazione di legge. Eccesso di potere; 2) Illegittimità  per violazione degli obblighi di imparzialità  e buona amministrazione. 3) Illegittimità  per mancanza assoluta di motivazione.
Si è costituito in giudizio il Ministero intimato con memoria scritta a difesa del proprio operato in cui, premesse alcune eccezioni in rito, invoca l’ampio potere decisionale attribuito dal DL, contestando la correttezza dell’interpretazione datane dai ricorrenti.
La parte di ricorrente ha depositato note d’udienza in vista della trattazione dell’istanza cautelare.
Con ordinanza n. 4656 dell’8 luglio 2020, è stata fissata la sollecita fissazione per la decisione del ricorso nel merito.
All’udienza pubblica del 10.11.2020, udito il difensore della parte ricorrente mediante collegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.
Costituisce oggetto di controversia il decreto in epigrafe con cui, in attuazione dell’art. 90 del DL 18/2020 (conv. Legge n. 27/2020) è stata disposta la ripartizione delle quote tra le diverse categorie di soggetti beneficiari del 10% delle risorse riscosse a titolo di compenso per copia privata di cui all’art. 71 octies, comma 3 bis, della legge 22 aprile 1941, n. 633.
Si può prescindere dall’esaminare la questione dell’inammissibilità  del gravame per mancata evocazione in giudizio delle categorie di beneficiari effettivamente controinteressate – che non si limitano alla SIAE (che, anzi, non ha alcun interesse diretto e personale al riparto del contributo in questione tra le diverse categorie di soggetti), bensì¬ le categorie di appartenenza delle professionalità  artistiche che si vedrebbero, in caso di accoglimento del ricorso, ridurre la quota spettante – dato che il ricorso va comunque respinto in quanto infondato.
Con il primo mezzo di gravame i ricorrenti denunciano l’illegittimità  dell’art. 2 del DI impugnato per eccesso di potere in quanto sarebbe stato ampliato il contenuto della delega contenuta nell’art. 90 del D.L. 18/2020 – che verrebbe ad essere in tal modo violato – che aveva previsto che il sostegno fosse destinato a tutti i soggetti appartenenti alle categorie individuate (Autori, Artisti interpreti ed esecutori, Mandatari), senza prevedere una distinzione, in termini di quota percentuale, in ragione dell’appartenenza alle diverse categorie; per cui il decreto impugnato sarebbe illegittimo in quanto avrebbe introdotto una discriminazione che non trova fondamento nè nella lettera dell’art. 90 del DL 18/2020, nè nella sua ratio. Ad avviso dei ricorrenti tale misura di sostegno è finalizzata ad erogare un ausilio generalizzato al settore con carattere di universalità .
Con il secondo mezzo di gravame si contesta la scelta del DM in epigrafe di destinare solo il 5% delle somme disponibili ai mandatari, che penalizzerebbe eccessivamente la categoria – composta da 500 operatori, che forniscono lavoro a circa 1200 lavoratori, e raccolgono circa l’80% del diritto d’autore nazionale – in contrasto con il principio di imparzialità  dell’azione amministrativa, dato che la situazione emergenziale ha colpito tutti gli operatori, nonchè in contrasto con il principio di equità  (anche perchè gli Autori e Associazione Italiana Editori possono beneficiare di altre misure come il Fondo Emergenziale previsto dall’art. 89 del medesimo DL 18/2020, che ammonta a circa 245 milioni di Euro, e l’AIE di ulteriori 50-60 milioni di Euro previsti dall’art. 183 del DL n.34/2020).
Le doglianze possono essere trattate congiuntamente.
La prospettazione dei ricorrenti non è condivisibile.
L’art. 90 del D.L. 18/2020 si è limitato ad individuare la platea delle categorie di soggetti beneficiari di una percentuale dell’equo compenso, senza stabilire direttamente i requisiti ed i criteri per l’erogazione del beneficio, demandando ad apposito decreto ministeriale il compito di precisare i requisiti per l’accesso al beneficio ed i criteri per l’attribuzione dello stesso, senza fornire specifiche indicazioni, salvo quella, estremamente generica, di tener conto “anche” del livello di reddito dei destinatari.
Si tratta di una condizione minimale per l’erogazione di qualunque misura di sostegno, che risulterebbe altrimenti ingiustificata, che limita l’ampio potere attribuito all’Amministrazione, escludendo la distribuzione “a pioggia” delle risorse disponibili in funzione del numero dei beneficiari, imponendo di tener conto, tra i parametri, “anche” (ma non solo) quello dell’autonoma capacità  economica.
Pertanto l’interpretazione della norma emergenziale proposta dalla parte ricorrente, secondo cui il decreto impugnato avrebbe dovuto ripartire i fondi tra le diverse categorie solo sulla base del requisito reddituale, non trova fondamento nella lettera della disposizione in parola, essendo l’avverbio utilizzato (“anche”) chiaramente indicativo del fatto che le condizioni reddituali costituiscono solo uno dei parametri da tenere in considerazione nello stabilire i requisiti per l’accesso al beneficio; requisito cui il legislatore dell’emergenza non ha attribuito un “peso determinante” (in tal caso avrebbe utilizzato espressioni diverse, tipo tenendo conto “prevalentemente” del reddito dei destinatari).
Non può neppure essere condivisa la ricostruzione della ratio della norma in parola operata dalla parte ricorrente, ove desume il carattere universalistico del beneficio in esame dall’asserita sua funzione di fornire un ausilio generalizzato “a favore di tutti i soggetti indistintamente, senza distinguere a seconda della categoria produttiva di appartenenza” in quanto tutti parimenti colpiti. In realtà , la ratio dell’intervento è pìù complessa. Non si tratta di una misura di sostegno destinata ad operare solo come sussidio con funzione “assistenziale” (volto a proteggere in modo diverso le distinte categorie di professionisti che si caratterizzano per la diversa stabilità  delle entrate instabili e per la diversa capacità  di autosostegno e di produrre redditi in modo autonomo reimpiegandosi temporaneamente in diverso settore lavorativo etc.), ma ha anche una funzione di “misura compensativa” del danno prodotto dal fermo attività  autoritativamente disposto per fronteggiare la pandemia -come si evince dall’incipit dell’art. 90 che recita: “Al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento del COVID- 19 di cui al DL n. 6/2020″ – che ha inciso diversamente a seconda della specifica categoria professionale di appartenenza (anche a ragione della diversa possibilità  di riallocazione alternativa delle risorse), per cui va commisurato al sacrificio sopportato per assicurare la soddisfazione del preminente interesse generale alla salute della collettività , che è di diversa entità  e gravità  nelle diverse categorie produttive. Per tale motivo il legislatore dell’emergenza non ha previsto il requisito soggettivo dello “stato di bisogno” come unico parametro per il riconoscimento del diritto all’erogazione del sussidio in parola, ma ha attribuito rilevanza anche ad altre circostanze, demandando all’Amministrazione la definizione delle condizioni per l’accesso al beneficio.
Le ragioni del riparto delle quote nella misura in contestazione sono state illustrate dall’Amministrazione resistente, chiarendo che la categoria di professionisti dello spettacolo sopraindicate hanno subito un’inaspettata e drastica riduzione delle entrate, non compensata dalla possibilità  di fruire dei benefici a carico dell’INPS, per cui è stato necessario prevedere l’erogazione di un sussidio per quelli pìù colpiti, che, “non titolari di partita IVA, non hanno potuto ottenere i 600 euro mensili stanziati per i liberi professionisti, non hanno avuto accesso alla C.I.G., nè al prestito a fondo perduto etc”, e con reddito complessivo fino a 20.000 euro”.
L’Amministrazione ha rappresentato di aver previsto di destinare solo una quota ridotta (pari al 5%) di tale fondo alla categoria dei “mandatari”, in quanto “non hanno nulla a che vedere con l’istituto della copia privata nè con la finalità  che, normalmente, il comma 3 bis dell’art. 71 octies remunera”, precisando che si tratta “di circa. 500 persone, che operano dunque con autonomia di mezzi, in regime di libera impresa, assumendosene il rischio da ciò derivante”. Inoltre precisa che tali imprese hanno alle dipendenze, di solito “dipendenti e collaboratori che, al pari di ogni altro in Italia, avranno potuto accedere alla C.I.G. o alle altre misure stanziate/raccomandate dal Governo per far fronte all’emergenza in atto” e che “rappresentanza per la SIAE e per gli altri organismi di gestione collettiva dei diritti d’autore, essendo titolari di partite IVA, avranno ben potuto usufruire (&) delle misure stanziate per i soggetti IVA dal D.L. “Cura Italia” e dal successivo D.L. n.34 del 19 maggio 2020, c.d. “Riparti Italia“. A tali benefici si aggiunge la recente introduzione di un’ulteriore misura, deliberata dalla SIAE, che “dato il carattere di eccezionalità  dell’emergenza in atto, già nel mese di aprile 2020, ha comunicato di aver istituito un Fondo di sostegno straordinario in favore degli agenti mandatari della Società  (lavoratori autonomi a provvigione) per 4,1 milioni di euro”. Infine l’Amministrazione precisa che i mandatari “non svolgono alcuna funzione nell’ambito del procedimento di incasso della copia privata” in quanto “l’equo compenso viene versato direttamente alla sede centrale della SIAE dai soggetti obbligati” (produttori dei dispositivi, tv, computer, cellulari etc.)
L’Amministrazione ha chiarito di aver assunto la decisione sul riparto tenendo conto del “numero complessivo dei soggetti appartenenti a ciascuna delle categorie destinatarie della misura eccezionale”, rappresentando che sarebbe risultato “manifestamente iniquo (..) ripartire tali risorse in parti uguali per le tre categorie di beneficiari, in quanto si perverrebbe “all’aberrante risultato di vedere ripartiti oltre 4,5 mln di euro in un caso, quello dei mandatari, tra solo 500 soggetti (&) e altrettanti 4,5 mln rispettivamente ad Autori e ad AIE”; di aver acquisito i dati relativi al reddito delle categorie interessate, incluse quelle relative alla capacità  reddituale dei mandatari, interpellando gli organismi di gestione collettiva che si avvalgono dei mandatari, ottenendo un prospetto- depositato in giudizio- da cui si evince l’esistenza di un numero di mandatari (circa 400), di cui solo 20 hanno una capacità  reddituale inferiore agli euro 40.000,00 (nell’ambito di una fascia che va dal minimo di euro 24.000,00 ed oltre euro 304.000,00). È stato perciò ritenuto che tale categoria fosse costituita da una minoranza esigua di imprenditori “a fronte della enorme platea, impossibile peraltro da quantificare con certezza aprioristicamente, di autori e artisti interpreti ed esecutori” (al riguardo precisa che si tratta di “una platea composta, tra cantanti, attori, registi e sceneggiatori, direttori di scena, direttori e maestri d’orchestra, concertisti e orchestrali, ballerini, scenografi etc., da circa 136.571 anime”), con livelli reddituali molto pìù bassi (il requisito per accedere al beneficio in contestazione è stato fissato a €. 20.000,00). Precisa inoltre di aver acquisito il parere della VII Commissione Cultura della Camera dei Deputati in sede di conversione del D.L. n. 18/2020 che si è espressa in merito alla priorità  della destinazione dell’equo compenso alle professionalità  artistiche“. L’Amministrazione pertanto ritiene di aver operato le scelte in contestazione facendo applicazione al principio di proporzionalità , tenendo in considerazione “l’enorme sproporzione numerica tra gli eterogenei soggetti coinvolti”, effettuando la ponderazione dei diversi interessi, individuando la ripartizione per quote, che, secondo i criteri soprarichiamati, deve ritenersi “atta a garantire il bilanciamento degli interessi delle parti interessate” ed assicurare “una equa ripartizione delle risorse”.
In sostanza la determinazione della quota in misura minoritaria a favore della categoria dei mandatori poggia su diversi ordini di ragioni: l’eccezionalità  dell’inclusione di tali soggetti nel riparto di fondi “naturalmente” destinati ad altra platea di beneficiari cui tali somme sono “istituzionalmente destinate”; il diverso peso numerico rispetto ai circa 80.000 associati SIAE; il diverso impatto economico della pandemia; soprattutto la possibilità  di fruire di altre specifiche misure di sostegno appositamente disegnate, che tiene conto, in modo specifico, sia delle diverse condizioni ed esigenze della categoria (rispetto allo “stato di necessità ” in cui versano le maestranze artistiche), sia il diverso “ruolo economico” giocato dalle contrapposte categorie (per cui mentre artisti, autori etc. contribuiscono con un apporto diretto alla “generazione” delle risorse afferenti all’equo compenso, i mandatari svolgono un ruolo specifico nella raccolta dei diritti d’autore – che nel 2019 hanno effettuato il 77% del raccolta totale sul territorio per 280 milioni di euro circa), sia, soprattutto, del fatto che proprio quest’ultima considerazione ha determinato l’istituzione di un apposito fondo destinato unicamente ai mandatari SIAE (dal sito dell’Istituto, peraltro, si enunciano le ragioni che hanno determinato tale misura straordinaria, proprio per fronteggiare la perdita economica subita da tale categoria – in termini di mancate provvigioni per circa 10/13 milioni di euro – e del ruolo svolto dai mandatari quale “anello strategico per la raccolta sul territorio di conseguenza sulla necessità  di promuovere la loro “sopravvivenza” in quanto svolgono una funzione “determinante per quando sarà  possibile ripartire”).
Le scelte operate con il DM in contestazione non risultano, nei limiti in cui esse sono soggette a sindacato in questa sede di giudizio di legittimità , affette dai vizi di arbitrarietà , palese irragionevolezza, manifesta ingiustizia, violazione del principio di imparzialità  e di equità , denunciati da parte ricorrente, in quanto la lamentata disparità  di trattamento nella distribuzione delle risorse è stata giustificata dall’esigenza di sopperire a diverse condizioni di svantaggio e di modulare l’intensità  dell’intervento al fine di ripristinare l’equilibrio diversamente turbato dalle misure antipandemiche, che opera in modo differente per le distinte categorie, tenendo conto dell’insieme delle misure previste per i vari settori.
In ogni caso, la scelta di attribuire una quota ridotta ai mandatari SIAE risulta coerente con la natura derogatoria dell’art. 90 del DL 28/2020, che va a distogliere dalla “naturale” platea dei beneficiari dell’equo compenso di cui all’art. 71 octies, comma 3 bis, della legge n. 633/1941, recante “Protezione del diritto d’autore e di altri diritti connessi al suo esercizio”, che per legge ordinaria è soggetto ad un vincolo di destinazione a favore di determinate categorie professionali, già, sottratta al fine istituzionale nel 2015, per destinarla alla finalità  di promozione di nuove leve artistiche; finalità  temporaneamente accantonata dal legislatore dell’emergenza, al fine di sopperire a diverse e pìù urgenti impellenze di assicurare la sopravvivenza di quelli già in attività ; si tratta di categorie diverse rispetto ai mandatari SIAE, remunerati in modo diverso, con altre risorse, secondo differente sistema; sicchè, trattandosi di categoria “estranea” e non equiparabile a quella prevista dal legislatore ordinario, non sussistono i presupposti per poter prospettare una “disparità  di trattamento” tra categorie disomogenee.
Vanno infine disattese anche le censure dedotte con il terzo motivo di ricorso, con cui si lamentano vizi procedimentali e di motivazione del decreto ministeriale impugnato, sostenendo che non sarebbe stato preceduto dallo svolgimento di un’adeguata attività  istruttoria completa e “rappresentativa della realtà “; non sarebbe stata assicurata la partecipazione al procedimento dei soggetti interessati “in una prospettiva di collaborazione funzionale all’emersione degli interessi rilevanti, ai fini di una seria e ponderata considerazione dei medesimi per la determinazione dell’assetto finale sussunto nel provvedimento”; non sarebbero state chiarite le ragioni formali e sostanziali delle scelte assunte; infine, queste sarebbero state operate da autorità  incompetente.
Il Collegio osserva che non sussistono i lamentati vizi procedimentali: come riportato nelle premesse del decreto, sono stati acquisiti il parere della VII Commissione permanente della Camera dei Deputati, effettuate le consultazioni con le categorie interessate e gli organismi di gestione collettiva, svolgendo un’attività  istruttoria le cui risultanze sono state puntualmente rappresentate e documentale.
Ovviamente si tratta di dati fattuali che costituiscono solo il punto di partenza per l’elaborazione delle scelte riservate all’Amministrazione, che dipendono dalla valutazione di quell’insieme di elementi soprarichiamati da cui scaturisce la scelta finale in merito al “giusto” assetto degli interessi in gioco, che, nel merito, non è sindacabile in questa sede di giurisdizione di legittimità , limitato solo ai casi limite dell’arbitrarietà  della scelta per palese irragionevolezza, manifesta ingiustizia, evidente sproporzione, violazione del principio di imparzialità  e ugualità  di trattamento etc. che, come si è già precisato, nel caso di specie non sussistono.
Non può essere seguita la parte ricorrente nemmeno ove prospetta l’incompetenza “funzionale” del MIBAC ad assumere le determinazioni pìù idonee in merito alle quote di riparto del fondo, eccependo che, dato lo scopo e la destinazione delle somme in questione, il Ministero non sarebbe il soggetto pìù capace di effettuare scelte che riguardano il merito di problematiche di carattere meramente economico e non “culturali”.
Tale prospettazione non tiene conto del fatto che il Decreto Ministeriale impugnato è stato adottato dal Ministero dei Beni Culturali “di concerto” con il Ministero dell’Economia: quest’ultimo è dotato di specifiche competenze nella gestione generale dei meccanismi di sostegno e di incentivazione economica, mentre il primo contribuisce in maniera determinante a definire i “contenuti” della disciplina “sostanziale” del beneficio in quanto ha una competenza e conoscenza specifica delle esigenze del particolare “settore” in cui la misura (di sostegno o di incentivo) è destinata ad incidere.
Disattesa anche quest’ultima censura, il ricorso va respinto.
Sussistono giusti motivi, tenuto conto della finalità  emergenziale dell’istituto in contestazione e delle specifiche condizioni dei ricorrenti, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Donatella Scala, Presidente
Floriana Rizzetto, Consigliere, Estensore
Marco Bignami, Consigliere

Pubblicato il 04/12/2020
N. 00853/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00496/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 496 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da Siram S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Fuda e Fabio Todarello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
ASST Cremona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Vittorio Fedeli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Trebeschi in Brescia, via delle Battaglie n. 50;
nei confronti
Edison Facility Solutions S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Villata, Andreina Degli Esposti e Mauro Ballerini, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Brescia, viale della Stazione, n. 37;
per l’annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– del Decreto dell’ASST Cremona di data 4.09.2020, n. 364, avente ad oggetto “Progetto di partenariato pubblico privato per la gestione di energia, facility management, efficientamento energetico e altri servizi – Archiviazione del procedimento e ritiro in autotutela del Decreto n. 416 del 21.12.2018“, notificato in data 7.09.2020;
– della richiesta preliminare di fornitura inoltrata dall’ASST Cremona a Edison Facility Solutions S.p.A. in data 31.01.2020, comunicata alla ricorrente con nota dell’ASST Cremona prot. 23954 di data 8.07.2020, avente ad oggetto “Contratto di appalto n. rep. 58/05 pro. N. 13669/05 per l’attivazione del servizio energia consistente nelle seguenti prestazioni: l’esercizio, la manutenzione ordinaria e straordinaria, la fornitura di combustibile, nonchè la riqualificazione degli impianti termici e di condizionamento, a servizio degli edifici di pertinenza dell’ASST di Cremona“;
nonchè dei seguenti atti presupposti:
– del Decreto dell’ASST Cremona del 4.08.2020, n. 334, avente ad oggetto “Progetto di partenariato pubblico privato per la gestione di energia, facility management, efficientamento energetico e altri servizi – Avvio procedimento di archiviazione/ritiro in autotutela“, notificato con nota prot. 0026974/20 del 4.08.2020;
– della Determinazione dell’ASST Cremona del 7.07.2020, n. 298, avente ad oggetto “Progetto di partenariato pubblico privato per la gestione di energia, facility management, efficientamento energetico e altri servizi – determinazioni conseguenti alle disposizioni del Decreto Legge 8 marzo 2020, n. 23, convertito, con modifiche, dalla Legge del 5 giugno 2020, n. 40“;
– della Determinazione dell’ASST Cremona del 6.06.2019, n. 254, avente ad oggetto “Determinazioni in merito partenariato pubblico privato gestione energia, facility management, efficientamento energetico e altri servizi“;
– della Determinazione dell’ASST Cremona del 30.12.2019, n. 570, avente ad oggetto “Progetto di partenariato pubblico privato per la gestione di energia, facility management, efficientamento energetico e altri servizi – ulteriori determinazioni“;
– della Determinazione dell’ASST Cremona del 5.06.2020, n. 222, avente ad oggetto “Progetto di partenariato pubblico privato per la gestione di energia, facility management, efficientamento energetico e altri servizi – determinazioni conseguenti alle disposizioni del Decreto Legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modifiche, dalla Legge del 24 aprile 2020, n. 27“;
– per quanto possa occorrere di ogni altro atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale, con riserva espressa di formulare motivi aggiunti.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SIRAM S.p.a. il 20 ottobre 2020:
– della Determinazione dell’ASST Cremona del 4.09.2020, n. 365, avente ad oggetto l'”Adesione alla convenzione Consip per l’affidamento di un multiservizio tecnologico integrato con fornitura di energia per gli edifici in uso alle pubbliche amministrazioni sanitarie, edizione 2 – ID 1379, dal 01.10.2020 al 30.09.2027 – CUP I16G20000460005 – CIG 8417624B10“;
– dell’ordine diretto di acquisto n. 5686066 inviato dall’ASST Cremona ad Edison Facility Solutions in data 8 settembre 2020, da quest’ultima accettato in data 9 settembre 2020;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di ASST Cremona e di Edison Facility Solutions S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Elena Garbari nell’udienza di merito del giorno del giorno 25 novembre 2020, svoltasi con discussione orale mediante collegamenti da remoto in videoconferenza, ex art. 25, I comma, del d.l. 28 ottobre 2020 n. 137, e 4 del d.l. 30 aprile 2020, n. 28, convertito con modificazioni dalla L. 25 giugno 2020, n. 70, e così¬ uditi i difensori delle parti, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
Con ricorso notificato in data 18 settembre 2020 e depositato in data 21 settembre 2020 Siram s.p.a. espone in fatto:
– di aver formalmente presentato in data 29 marzo 2017 in RTI con A.B.P. Nocivelli S.p.A. all’ASST Cremona, che aveva già espresso al riguardo il suo interesse, una proposta di Partenariato Pubblico Privato avente ad oggetto la gestione dei servizi relativi agli edifici, agli impianti e alla progettazione dei sistemi antincendio e dei lavori di miglioramento sismico, con progettazione ed esecuzione delle attività  di ristrutturazione degli edifici e di riqualificazione degli impianti di proprietà  o nella disponibilità  della predetta ASST, ai sensi dell’articolo 183, comma 15 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50;
– che l’Amministrazione ha proceduto alla nomina di un Gruppo tecnico di lavoro per l’istruttoria e la valutazione della proposta ed ha richiesto il parere del Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica Economica della Presidenza del Consiglio dei Ministri; su indicazione del gruppo di lavoro, vista la complessità  del progetto, ha poi affidato un incarico di consulenza tecnica a Paragon Business Advisor S.r.l., chiedendole di valutare, sulla base di un’analisi della domanda e dell’offerta, la sostenibilità  economica-finanziaria ed economico-sociale dell’operazione, la natura e l’intensità  dei rischi;
– che, dopo alcune modifiche alla proposta finalizzate a superare le criticità  inizialmente rilevate dai consulenti dell’amministrazione, tutti i pareri sono stati di segno positivo;
– che su richiesta dell’ASST del 14 novembre 2018, l’RTI ha infine modificato e ritrasmesso la proposta, ridefinendo il perimetro dei servizi offerti (e stralciandone alcuni, per i quali l’ASST doveva provvedere ad un affidamento in urgenza); dopo nuovo parere favorevole dell’Advisor, con Decreto n. 416 del 21.12.2018 l’ASST Cremona ha approvato la proposta e ha disposto l’inserimento del PPP negli strumenti di programmazione;
– che con Decreto n. 254 di data 6.06.2019, l’ASST Cremona ha perಠsospeso l’efficacia e l’esecutorietà  del Decreto 416/2018 e l’inserimento in via definitiva del progetto di fattibilità  negli strumenti di programmazione per il tempo necessario ad alcuni approfondimenti relativi sia alla Proposta in sè, sia al permanere dell’interesse pubblico, finalizzati alla valutazione del possibile avvio di un procedimento di annullamento e/o revoca in autotutela del decreto;
– che il periodo di sospensione è stato prorogato fino al 19 giugno 2020, termine che è stato poi ricalcolato, in ragione del periodo di sospensione ex lege ai sensi delle disposizioni per l’emergenza COVID di cui ai d.l. 18/2020 e 23/2020, con nuova scadenza al 10 settembre 2020;
– che nel frattempo, con nota prot. 23954 di data 8.07.2020, l’ASST Cremona ha comunicato alla ricorrente l’intenzione di aderire alla convenzione Consip MIES 2 (Multiservizio tecnologico integrato energia per la sanità  ed. 2) e dunque di affidare il servizio di manutenzione ordinaria e straordinaria, la fornitura di combustibile, nonchè la riqualificazione degli impianti termici e di condizionamento (servizi in parte compresi nella pìù ampia proposta di PPP), a far data dall’1 ottobre 2020 e per 84 mesi, alla società  Edison S.p.a., aggiudicataria di detta convenzione, e alla quale l’amministrazione già in data 31.1.2020 aveva inoltrato una richiesta preliminare di fornitura;
– che con decreto n. 364 del 4.9.2020 (comunicato il 7 settembre 2020) l’Amministrazione ha quindi archiviato il procedimento ex art. 183 comma 15, del d.lgs. 50/2016 e ritirato in autotutela il decreto 416/2018.
A fronte di tali circostanze Siram S.p.a. impugna gli atti indicati in epigrafe, assumendone l’illegittimità  per i seguenti motivi:
I. Eccesso di potere per sviamento – falsa applicazione dell’articolo 21 quater comma 2 della legge n. 241/1990 – violazione dei principi in materia di buon andamento e imparzialità  dell’azione amministrativa – carenza assoluta di motivazione e d’istruttoria. Con il primo motivo l’esponente deduce un improprio utilizzo del potere di sospensione cautelare ex art. 21 quater della legge 241/90, che ritiene sia stato esclusivamente preordinato a ritardare la prosecuzione del PPP e ad attendere l’operatività  della convenzione Consip. La decisione di archiviare la proposta, secondo l’esponente, era stata -infatti- già maturata all’atto della sospensione, tanto che, successivamente, l’amministrazione non ha effettuato alcun ulteriore approfondimento;
II. Eccesso di potere – carenza di motivazione – contraddittorietà  della motivazione – violazione dei principi in materia di buon andamento e imparzialità  dell’azione amministrativa – carenza assoluta di motivazione e d’istruttoria. Il provvedimento di archiviazione della proposta di PPP sarebbe viziato anche in punto di motivazione, laddove menziona le criticità  che sarebbero state rilevate dai consulenti dell’Amministrazione e ne sostiene l’attualità  anche con riferimento all’ultima formulazione della Proposta. La ricorrente oppone che le criticità  iniziali sono state invece superate dalle modifiche via via apportate alla versione originaria; a tal fine prende in esame punto per punto i relativi passaggi della motivazione del provvedimento avversato (sui quali si tornerà  – pìù diffusamente – pìù oltre), contestandone la fondatezza e deducendo la conseguente carenza dei presupposti dell’atto;
III. Eccesso di potere – carenza di motivazione – violazione dei principi in materia di buon andamento e imparzialità  dell’azione amministrativa – carenza assoluta di motivazione e d’istruttoria. Con il terzo motivo l’esponente contesta la legittimità  della richiesta preliminare di fornitura inoltrata dall’ASST ad Edison S.p.A. in data 31.01.2020 e comunicatale solo in data 8.07.2020. Lamenta, infatti, che tale atto determina un sostanziale superamento della proposta di PPP, stante la parziale coincidenza dei suoi contenuti con quelli della Convenzione Consip. Rileva infatti che, anche ove l’ASST Cremona aderisse solo all’ordinativo minimo della Convenzione, la Proposta risulterebbe snaturata da un punto di vista tecnico e non pìù sostenibile da un punto di vista economico-finanziario, per la perdita della marginalità  generata dai risparmi/incentivi degli interventi di efficientamento energetico, dal servizio energia e da quello di manutenzione impiantistica ed edile. L’amministrazione avrebbe, quindi, dovuto previamente revocare il decreto 416/2018 oppure esplicitare in motivazione le ragioni dell’avvio di un procedimento alternativo al PPP;
IV. Eccesso di potere – contraddittorietà  dell’azione amministrativa – carenza di motivazione – violazione dei principi in materia di buon andamento e imparzialità  dell’azione amministrativa – carenza assoluta di motivazione e d’istruttoria. La richiesta preliminare di fornitura sarebbe altresì¬ contraddittoria rispetto alle motivazioni del provvedimento di sospensione dell’efficacia e dell’esecutività  del decreto 416/2018 -relative alla necessità  di ulteriori approfondimenti sul PPP- e, quindi, in contrasto con i principi di buon andamento e imparzialità  che devono informare l’attività  amministrativa.
Si sono costituiti per resistere al ricorso ASST Cremona ed Edison Facility Solutions S.p.a.
Alla Camera di Consiglio del 14 ottobre 2020 la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.
Con motivi aggiunti notificati in data 16 ottobre 2020 e depositati in data 20 ottobre 2020 Siram ha impugnato quindi la Determinazione dell’ASST Cremona del 4.09.2020, n. 365, avente ad oggetto l’adesione alla convenzione Consip per l’affidamento di un multiservizio tecnologico integrato con fornitura di energia per gli edifici in uso alle pubbliche amministrazioni sanitarie, edizione 2 dal 1.10.2020 al 30.09.2027 e l’ordine diretto di acquisto inviato dall’ASST Cremona ad Edison Facility Solutions in data 8 settembre 2020 e da quest’ultima accettato in data 9 settembre 2020. Detti atti sono avversati per i medesimi motivi articolati nel ricorso introduttivo.
L’amministrazione resistente ha precisato, in fatto:
– che SIRAM era già aggiudicataria dal 2005, in RTI con altre imprese, del servizio calore dei presidi ospedalieri dell’area cremonese, esteso poi al Presidio ospedaliero di Oglio Po, scaduto il 30/12/2004 e gestito fino al 30/9/2020 in forza di successive proroghe, da ultimo disposte con decreto 23/1/2020 n. 17, ove si specificava che il contratto in essere, ai sensi dell’art. 63 c. 2, lett. c) del D.lgs. n. 50/2016, era “prorogato sino al momento del subentro nel servizio medesimo della Società  aggiudicataria della Convenzione Consip ‘MIES 2’ LOTTO 3, o della Convenzione ARIA ‘FACILITY MANAGEMENT’, ma in ogni caso non oltre il 31/12/2020“;
– che nel novembre 2019 l’ASST Cremona ha comunicato il proprio fabbisogno per il servizio Calore in vista della procedura centralizzata di gara “Facility Management” di ARIA; solo successivamente, il 27/1/2020, è stata attivata la Convenzione Consip MIES 2 – Lotto 3 e l’ASST in data 14/2/2020 -a fronte dell’impercorribilità  della sua richiesta di aderire condizionatamente al bando ARIA- ha chiesto di esserne esclusa;
– che essendo la proroga del servizio Calore condizionata risolutivamente al subentro del nuovo aggiudicatario della Convenzione Consip o della Convenzione ARIA, l’ASST di Cremona in data 8/7/2020 ha comunicato alle imprese del RTI gestore del servizio (tra le quali era compresa l’odierna ricorrente) la cessazione del contratto alla data dell’1/10/2020, informandole della richiesta preliminare di fornitura e dell’espletamento delle ulteriori verifiche istruttorie, con la definizione del Piano Tecnico Economico, a cui sarebbe seguito il provvedimento finale di adesione;
– che, per quanto concerne invece la proposta di PPP, nel corso del procedimento di valutazione sia il gruppo di lavoro, sia il DIPE sia l’Advisor hanno evidenziato criticità  tecniche, che non risultano definitivamente superate nella stesura finale della proposta;
– che la sospensione è stata disposta non solo per la necessità  di valutare le ridette criticità , ma anche per definire meglio e pìù approfonditamente l’interesse pubblico, con un’effettiva comparazione delle diverse soluzioni e una verifica delle alternative al PPP, in adempimento anche dell’obiettivo di performance assegnato da Regione Lombardia alla Direzione generale dell’ASST Cremona, con DGR 27/5/2019 n. XI/1681 (“Definire il livello di investimenti per le manutenzioni straordinarie dell’Ospedale che non devono essere inserite come ordinarie nei beni e servizi. In base a tale esigenza, verificare la validità  e le alternative alla proposta di Partnership Pubblico Privato presentata nell’anno 2018” – ob. 6);
– che uno degli ulteriori motivi di criticità  è dato dal fatto che la Regione Lombardia è stata informata della proposta solo dopo la sua approvazione, ancorchè le “Determinazioni in ordine alla gestione del servizio sociosanitario per l’esercizio 2019” (Regole di Sistema 2019), approvate con d.G.R. n. XI/1046 del 17/12/2018 prevedessero l’espressione di un parere di Regione sulle proposte di Partenariato Pubblico Privato, attraverso apposito “gruppo di lavoro multidisciplinare con il coinvolgimento degli enti del SIREG maggiormente competenti in materia di pubblico privato“, nonchè l’elaborazione, da parte del predetto gruppo di lavoro, di indirizzi operativi in tema di PPP e ancorchè il parere regionale fosse già richiesto dalla normativa vigente alla data di adozione del decreto n. 416/2018;
– che la comunicazione di avvio del procedimento dava termine alle società  componenti l’RTI di presentare osservazioni fino all’1.9.2020, ma queste non hanno prodotto memorie.
Ha poi eccepito in diritto:
– l’inammissibilità  del ricorso introduttivo per carenza di interesse, perchè l’approvazione della proposta di finanza di progetto è un mero atto endoprocedimentale in quanto l’amministrazione, anche dopo l’individuazione del promotore e la dichiarazione di pubblico interesse del progetto, non ha l’obbligo di proseguire il procedimento nè di dar corso alla procedura di gara, sicchè la posizione di cui è titolare il promotore è qualificabile come una mera aspettativa priva di tutela giurisdizionale;
– l’inammissibilità  del ricorso per acquiescenza e per tardività  con riferimento alle censure riferite al provvedimento di sospensione del decreto n. 416/2018 e alla sua successiva proroga, che non sono qualificabili come meri atti presupposti, censurabili unitamente al provvedimento finale, in quanto immediatamente lesivi, e che non stati tempestivamente impugnati;
– l’inammissibilità  dei motivi aggiunti ex art. 40, c. 1, lett. d) c.p.a., per carenza di autonomi motivi di impugnazione e per impossibilità  di riferire agli atti ex novo avversati le censure articolate nel ricorso introduttivo, nonchè per carenza di interesse, sia in ragione dell’obbligatorietà  del ricorso alla convenzione Consip sia in quanto l’annullamento dell’adesione ad essa e del relativo contratto non determinerebbero, comunque, il subentro della ricorrente;
– l’inammissibilità  della domanda di annullamento dell’ordine di acquisto, in quanto atto avente natura contrattuale, per il quale può eventualmente essere pronunciata da questo giudice solo l’inefficacia, nelle forme e nei limiti degli articoli 121 e 122 c.p.a., e previa espressa richiesta, in specie mancante;
– nel merito l’infondatezza del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.
La controinteressata Edison Facility s.p.a. ha invece preliminarmente eccepito l’inammissibilità  del ricorso per mancata tempestiva impugnazione dell’atto di data 8 luglio 2020, con il quale l’ASST ha comunicato a Siram l’intenzione di aderire dal 1° ottobre 2020 alla convenzione Consip MIES 2, in quanto detta adesione – obbligata per legge- è incompatibile con la prosecuzione del progetto di PPP, nonchè l’inammissibilità  dei motivi aggiunti, laddove la ricorrente censura per i medesimi motivi articolati nel ricorso introduttivo atti che costituiscono espressione di un potere amministrativo diverso, che trae il suo autonomo fondamento nell’obbligo di approvvigionamento per il tramite delle convenzioni CONSIP. Nel merito ha dedotto l’infondatezza dell’intero gravame.
In vista dell’udienza di discussione del ricorso le parti hanno depositato memorie e repliche.
La causa, dopo discussione, è stata trattenuta in decisione all’udienza del 25 novembre 2020, tenutasi con modalità  da remoto.
DIRITTO
Oggetto del presente giudizio è la decisione della resistente ASST Cremona di ritirare in autotutela il decreto del dicembre 2018 di approvazione della proposta di PPP presentata dalla ricorrente in RTI con altra società  e di archiviare il relativo procedimento, nonchè quella di aderire alla convenzione Consip per i servizi energetici, ovvero una parte dei servizi già compresi nel PPP.
Deve essere in via preliminare disattesa l’eccezione, sollevata dalla resistente amministrazione, di inammissibilità  del ricorso introduttivo per difetto di interesse della società  ricorrente, in ragione della dedotta natura endoprocedimentale dell’atto di scelta del promotore e della correlata assenza di una posizione giuridica azionabile avanti al giudice amministrativo.
L’atto conclusivo della prima fase del Progetto di Partenariato è, infatti, atto potenzialmente lesivo per il soggetto interessato, ancorchè il bene della vita cui lo stesso tende sia quello, finale, di risultare aggiudicatario della concessione, all’esito della procedura di gara. Nè la sussistenza di una posizione qualificata del promotore, che lo legittima all’impugnazione degli atti della prima fase del procedimento, è revocata in dubbio dal fatto che il potere esercitato dall’amministrazione nella scelta del promotore e nella valutazione dell’interesse pubblico della proposta sia connotato da ampia discrezionalità .
Infatti “Da un lato (&) la selezione del promotore crea, per il soggetto prescelto, una posizione di vantaggio certa e non meramente eventuale, atteso che il suo progetto è posto a base della successiva gara e che, ove anche nella gara vengano selezionati progetti migliori di quello del promotore, quest’ultimo ha un diritto potestativo di rendersi aggiudicatario, adeguando la propria proposta a quella migliore; se poi non esercita tale diritto di prelazione, il promotore vanta l’alternativo diritto al rimborso forfetario delle spese sostenute per la presentazione della proposta, nella considerevole misura del 2,5% del valore dell’investimento (art. 37-quater, comma 4 e art. 37-bis, comma 1, legge n. 109 del 1994). (&) Sul versante opposto, per i concorrenti non prescelti, la selezione di un altro promotore determina un definitivo arresto procedimentale, atteso che il loro progetto non sarà  posto a base della successiva gara e che non vanteranno nè il diritto ad essere aggiudicatari in mancanza di altre proposte, nè il diritto di prelazione, nè il diritto al rimborso delle spese sostenute“. Sicchè “in coerenza con i principi generali in tema di legittimazione e interesse al ricorso, l’atto di scelta del promotore è pertanto immediatamente e autonomamente lesivo, e immediatamente impugnabile da parte degli interessati. (&) Non vi è semplice facoltà , ma onere, a pena di decadenza, di immediata impugnazione, sicchè la scelta del promotore che non venga tempestivamente impugnata non potrà  pìù essere contestata dopo la conclusione dell’intero procedimento.” (Cons. Stato, ad. Plen., 28 gennaio 2012, n. 1, riferita alla disciplina previgente, ma che trova peraltro conferma nell’articolo 183 del codice appalti).
Merita invece accoglimento la censura di tardività  delle censure mosse con il primo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente deduce un vizio proprio degli atti con i quali è stata disposta la sospensione del PPP e dai quali discende, quindi, in via immediata, un pregiudizio alla posizione giuridica dalla stessa azionata. La censura ivi dedotta, infatti, è relativa ad un esercizio “sviato” proprio del potere sospensivo, che la ricorrente assume utilizzato al solo fine di procrastinare l’iter del PPP in attesa dell’attivazione della convenzione Consip.
Va sottolineato, del resto, che i provvedimenti di sospensione e di proroga della stessa non sono stati assunti dall’amministrazione nell’ambito del procedimento di approvazione della proposta di PPP, ma dopo la sua positiva conclusione. Infatti dopo l’approvazione, quindi ultimato il procedimento, l’amministrazione ha sospeso l’efficacia e dell’esecutorietà  del decreto del Direttore Generale 21/12/2018 n. 416, ritenendo necessario un ulteriore approfondimento, espressamente motivato anche dalla necessità  di valutare il possibile avvio di un procedimento di annullamento e/o revoca in autotutela, sicchè non è revocabile in dubbio la diretta e immediata lesività  di tale atto, che ha imposto un significativo arresto al progetto dopo la sua approvazione.
Ne discende la tardività  della relativa censura, non avendo Siram tempestivamente impugnato nè il decreto 6/6/2019 n. 254, nè il successivo decreto 30/12/2019 n. 570, che ne ha prorogato il termine di efficacia.
Parimenti fondata risulta l’eccezione di inammissibilità  delle censure formulate con i motivi III e IV del ricorso introduttivo, volte a denunciare l’illegittimità  della richiesta preliminare di fornitura a Edison Facility Solutions s.p.a. nell’ambito della Convenzione Consip MIES 2 – Lotto 3, inviata dalla ASST nel mese di gennaio 2020 e conosciuta dalla ricorrente l’8 luglio 2020, allorchè l’amministrazione resistente le ha comunicato l’intenzione di aderire alla convenzione CONSIP alla data di scadenza dell’ultima proroga del contratto “calore”, a partire quindi dall’1 ottobre 2020.
In disparte ogni valutazione in ordine alla tempestività in parte qua dell’impugnativa, in ragione del mancato rispetto dei termini dimidiati previsti per il rito appalti, l’inammissibilità  delle doglianze discende dal rilievo che l’atto con le stesse avversato non ha alcun contenuto dispositivo o decisorio, trattandosi per l’appunto di una richiesta di preventivo espressamente non vincolante per l’ASST. Tale richiesta non precludeva, quindi, all’amministrazione di interrompere successivamente il procedimento di adesione alla Convenzione Consip nè di procedere con l’iter del PPP.
Tale circostanza è ammessa dalla stessa esponente nella memoria ex articolo 73, depositata in data 9 novembre 2020, laddove – in replica alle eccezioni di tardività  del ricorso della controinteressata, la difesa di Siram afferma che “la comunicazione da cui Edison pretende di far decorrere il termine per l’impugnazione non può essere equiparata al provvedimento di definitiva adesione (impugnato con motivi aggiunti del 20 ottobre u.s., in quanto conosciuto solo in data 10 ottobre u.s.), in quanto trattasi di un provvedimento endoprocedimentale non suscettibile di autonoma impugnazione e non immediatamente lesivo. Non a caso, la comunicazione in parola dava atto solamente dell’avvenuto invio, da parte dell’ASST Cremona a Edison, di una richiesta preliminare di fornitura e, per l’appunto, della sola “intenzione di aderire” e non già dell’avvenuta adesione alla Convenzione Consip MIES 2. Peraltro, come noto (e affermato anche nelle difese dell’ASST Cremona), la richiesta preliminare di fornitura non vincola l’Amministrazione ad aderire alla Convenzione.”
Si tratta, pertanto, di un atto privo di immediata lesività , sicchè i motivi III e IV del gravame sono inammissibili per carenza di interesse.
Resta quindi da esaminare il secondo motivo del ricorso introduttivo, con il quale la ricorrente contesta le argomentazioni contenute nel provvedimento di ritiro del PPP.
Occorre evidenziare, al riguardo, che la comunicazione di avvio del procedimento di archiviazione adottata con decreto n. 334 del 4 agosto 2020, così¬ come l’atto finale di ritiro, ripercorrendo il procedimento di istruttoria della Proposta, evidenziano sia le criticità  tecniche della proposta alla data di sua approvazione sia le sopravvenute esigenze di interesse pubblico incompatibili con la prosecuzione dell’iter. Sotto il primo profilo rappresentano, in particolare:
– che i pareri acquisiti dall’ASST nel corso del procedimento di valutazione hanno rilevato gravi criticità  della Proposta, solo in parte superate dalle modifiche introdotte dal RTI proponente, con riferimento in particolare ai seguenti aspetti:
a) squilibrio dell’impianto contrattuale, determinato dalla previsione di un canone di disponibilità  fisso ed invariabile per l’intera durata della concessione e non soggetto a penali, tale da far ritenere non completamente trasferiti alcuni rischi all’operatore privato;
b) estrema eterogeneità  e flessibilità  del perimetro contrattuale, in considerazione della significativa durata della Proposta e della correlata necessità  di successive prescrizioni e rinegoziazioni contrattuali, con i conseguenti impatti sul PEF del servizio;
c) timing di attivazione della variazione, al ribasso, del canone di gestione efficientato, per il quale dovrebbe essere fissata una data certa, onde evitare che le conseguenze di eventuali ritardi nei lavori ricadano sull’amministrazione;
– che solo il parere di Paragon Business Advisor era favorevole all’operazione, peraltro con limitato riferimento alla sua potenziale convenienza economica, della quale perಠriconosceva le criticità ;
– che la proposta era altresì¬ viziata per l’omessa acquisizione del parere regionale e per la mancata comparazione tra soluzioni alternative ex art. 23, comma 5 del d.lgs. 50/2016 e, in particolare per mancata considerazione del “possibile scenario di realizzazione di nuove strutture ospedaliere in luogo dell’investimento in ristrutturazione e adeguamento delle attuali strutture, tenendo conto che la possibile scelta per il PPP determinerà  un vincolo contrattuale di 22 anni, senza possibilità  di perseguire altri programmi di sviluppo strutturale“.
Sotto il secondo profilo (Sopravvenute esigenze di interesse pubblico) gli atti dell’ASST evidenziano l’incompatibilità  della proposta di concessione di servizi contenuta nel contratto di Partenariato Pubblico Privato rispetto al fabbisogno manutentivo, come risultante dalla relazione di data 15 maggio 2020 trasmessa alla Regione.
All’esito dell’analisi del fabbisogno manutentivo del nosocomio, l’ASST ha infatti individuato quali interventi strutturali ed impiantistici pìù urgenti: “l’adeguamento antincendio del monoblocco e dei padiglioni, l’adeguamento sismico e interventi di contenimento energetico (rifacimento facciate, realizzazione cappotto di coibentazione termica, sostituzione serramenti e vetrate, ecc.), per un investimento stimato pari a complessivi euro 195.435.450,00, comprese spese tecniche, IVA, arredi e attrezzature, oneri accessori“. A fronte di tali esigenze lo strumento del PPP, concentrando gli investimenti verso obiettivi parziali di manutenzione attiverebbe “risorse private da investire nelle opere di adeguamento per un importo di euro 19.414.500,00 pari a circa il 10% del fabbisogno di investimenti sopra stimato. Inoltre, la realizzazione dell’intervento previsto con il PPP riguarderebbe una porzione assai limitata del presidio, risultando inefficace per la risoluzione delle importanti carenze generali che richiedono invece un programma di investimenti studiato e calendarizzato in modo da intervenire sull’intero volume del presidio ospedaliero di Cremona, senza pregiudicare l’erogazione dei servizi sanitari offerti“. L’amministrazione ha concluso, quindi, che: “l’attuazione del contratto di partenariato crea di fatto un ostacolo all’adeguamento del nosocomio in quanto impegnerebbe i bilanci aziendali bloccando le risorse economiche e andando a ledere l’autonomia nelle macro politiche aziendali sulla gestione e sulla flessibilità  di sviluppo dei servizi ricompresi nella proposta di PPP. A fronte di un intervento limitato e non idoneo a contribuire a risolvere le individuate carenze generali della struttura, l’impegno economico dell’ASST sarebbe infatti ben rilevante e tale da ostacolare il finanziamento degli individuati urgenti interventi di adeguamento: si prevede infatti un totale di canone servizi di euro 168.766.666,00 e un canone di disponibilità  totale di euro 19.414.500,00, per un canone complessivo di euro 188.181.166,00, con una durata di 22 anni. Il vincolo di 22 anni è incompatibile con le molteplici variabili che già ora si profilano e che insorgeranno in un lasso di tempo così¬ ampio. In proposito, non è stata esclusa l’ipotesi di una nuova struttura ospedaliera sostitutiva.”
Con il secondo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente ha contestato l’attualità  degli argomenti richiamati dall’amministrazione negli atti di ritiro, sostenendo che la proposta iniziale, alla luce delle richieste e delle osservazioni formulate dai consulenti dell’amministrazione, è stata successivamente modificata e che le dedotte criticità  sono state quindi superate.
Per quanto concerne l’interesse pubblico ha dedotto, invece, che le esigenze di intervento sommariamente descritte dall’ASST come inderogabili e sopravvenute costituiscono problematiche esistenti già da tempo ed espressamente prese in considerazione dalla Proposta di PPP, la cui attuazione non preclude la possibilità  di intraprendere soluzioni diverse, quali la realizzazione di un nuovo nosocomio.
La censura non merita accoglimento.
Come anticipato, il provvedimento di ritiro in autotutela e di archiviazione del PPP è un provvedimento “plurimotivato”, cioè fondato su diversi presupposti, ciascuno in grado di giustificarlo autonomamente, così¬ che la fondatezza anche di uno solo di essi può condurre alla reiezione della censura.
Occorre evidenziare, pertanto, che anche a prescindere dallo scrutinio delle singole criticità  tecniche allegate dall’amministrazione e la cui permanenza nella versione finale della Proposta di PPP è invece contestata dalla parte ricorrente, con puntuali argomenti che riprendono punto per punto i pareri e le corrispondenti previsioni della Proposta definitiva, l’atto di ritiro appare in sè giustificato in ragione della valutazione di non rispondenza della proposta medesima all’interesse pubblico, sulla base dell’analisi del fabbisogno effettuata dalla ASST, considerata la significativa durata del PPP ed il correlato obbligo contrattuale e prolungato vincolo per le risorse pubbliche, come ampiamente argomentato nel provvedimento impugnato.
Lo stesso ufficio tecnico dell’ASST Cremona, nel documento di analisi e valutazione dei fabbisogni manutentivi straordinari dell’Ospedale di Cremona e del progetto di PPP proposta dall’ATI (doc. 37), ha evidenziato “l’inadeguatezza dello schema contrattuale in parola rispetto all’entità  economica del bisogno manutentivo straordinario complessivamente rilevato, in quanto non c’è proporzione tra l’impegno offerto dal contratto di partenariato per la prestazione dei lavori che ne derivano, indicato in 19 milioni di euro, e la spesa necessaria per l’esecuzione degli investimenti edilizi al fine della totale messa a norma del nosocomio, stimati in circa 195 milioni di euro. La tipologia di intervento prospettata dal contratto offerto prevede infatti interventi puntuali che interessano solo piccole porzioni di fabbricato, risultando inefficace per la risoluzione delle importanti carenze generali che richiedono invece un programma di investimenti studiato e calendarizzato in modo da intervenire sull’intero volume del Presidio Ospedaliero di Cremona, senza pregiudicare l’erogazione dei servizi sanitari offerti” e che “Gli obiettivi del PPP si rivelano inadeguati ed insufficienti rispetto al fabbisogno complessivo di riorganizzazione e ristrutturazione del presidio ospedaliero di Cremona, in quanto la proposta di partnership è limitata, quanto a risorse previste, parziale, relativamente ai target oggetto dei necessari interventi, e non coerente rispetto alla stringente esigenza di un’ampia e complessiva riorganizzazione e ristrutturazione del layout ospedaliero che tenga conto di tutte le priorità  di intervento“.
Si tratta di considerazioni che non appaiono inficiate da manifesta irragionevolezza o contraddittorietà  nè da travisamento dei fatti e che, pertanto, risultano immuni dai denunciati vizi di legittimità .
Va ricordato, infatti, che con riferimento alle valutazioni dell’interesse pubblico il sindacato giurisdizionale si arresta ad uno scrutinio di legittimità ab estrinseco dell’esercizio della discrezionalità  dell’amministrazione, non potendo estendersi al merito delle decisioni assunte.
La rispondenza del PPP all’interesse pubblico è materia quindi rimessa all’amministrazione, che è tenuta ad effettuare detta valutazione nel rispetto del principio di contraddittorio e a dar conto con congrua motivazione dell’istruttoria compiuta e delle ragioni delle sue scelte.
Per consolidato orientamento giurisprudenziale, del resto, “in materia di project financing, l’amministrazione – una volta individuato il promotore e ritenuto di pubblico interesse il progetto dallo stesso presentato – non è comunque tenuta a dare corso alla procedura di gara, essendo libera di scegliere, attraverso valutazioni attinenti al merito amministrativo e non sindacabili in sede giurisdizionale se, per la tutela dell’interesse pubblico, sia pìù opportuno affidare il progetto per la sua esecuzione ovvero rinviare la sua realizzazione ovvero non procedere affatto (ex multis, Cons. Stato, III, 20 marzo 2014, n. 1365; III, 30 luglio 2013, n. 4026; 24 maggio 2013, n. 2838; V, 6 maggio 2013, n. 2418). Ne consegue che anche dopo la dichiarazione di pubblico interesse dell’opera, la valutazione amministrativa della perdurante attualità  dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera continua a essere immanente ed insindacabile nel merito.” (Cons. Stato, Sez. V, 4 febbraio 2019, n. 820).
Costituendo il ritiro gravato in principalità  un atto plurimotivato, risulta quindi superfluo l’esame di fondatezza delle censure mosse avverso la valutazione di criticità  del PPP sotto il profilo tecnico contenuta nell’atto di ritiro e archiviazione; infatti in presenza di provvedimenti con motivazione plurima, solo l’accertata illegittimità  di tutti i singoli profili su cui essi risultano incentrati può comportare l’illegittimità  e il conseguente effetto annullatorio dei medesimi; pertanto il Collegio, “rilevata l’infondatezza delle censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sè, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità , ha la potestà  di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento.” (TAR Lazio, sez. II, 16 ottobre 2020, n. 10567; TAR Lazio, sez. II, 16 settembre 2020, n. 9588).
Il ricorso principale va pertanto respinto.
Occorre quindi procedere con lo scrutinio dei motivi aggiunti, con i quali Siram ha impugnato l’atto di adesione alla convenzione CONSIP e l’ordine diretto di acquisto, emessi dalla resistente ASST.
Come evidenziato dalle difese delle parti resistenti, avverso detti atti la ricorrente non ha invero allegato motivi specifici, limitandosi a richiamare le censure articolate nell’atto introduttivo del giudizio, facendo valere (ancorchè solo implicitamente) una sorta di invalidità  in via derivata degli atti da ultimo avversati da quella dei primi.
Invero il rapporto di presupposizione può rinvenirsi solo in relazione ad uno degli atti impugnati originariamente, ovvero la richiesta preliminare di preventivo ad Edison, come riconosciuto dalla stessa ricorrente (memoria ex 73 c.p.a. di data 9 novembre 2020), atteso che gli altri atti gravati con il ricorso introduttivo attengono al parallelo, ma autonomo, procedimento di rivalutazione dell’interesse pubblico a proseguire nel PPP. Infatti, ancorchè i due procedimenti fossero sostanzialmente collegati, perchè il perimetro del PPP comprendeva anche i servizi oggetto della convenzione CONSIP, essi si sono svolti in modo indipendente, tanto che il ritiro del PPP non è motivato dall’adesione alla convenzione CONSIP e quest’ultima, corrispondentemente, non è giustificata dall’abbandono del PPP, quanto piuttosto dalla necessità  di affidare il servizio calore, stante l’impossibilità  di prorogare ulteriormente la gestione precedente, condizionata risolutivamente al subentro del nuovo aggiudicatario della Convenzione Consip MIES 2 lotto 3 o della Convenzione ARIA facility management.
Peraltro con riferimento all’atto “presupposto” è stata già pronunciata la declaratoria di inammissibilità  del gravame, dalla quale non può quindi derivare quindi un’illegittimità  in via derivata degli atti da ultimo impugnati.
Nè i relativi motivi formulati nel ricorso introduttivo (motivi III e IV) sono autonomamente riferibili agli atti gravati con i motivi aggiunti.
La prima delle due censure, nell’assunto che l’adesione alla convenzione MIES2 pregiudicava l’esito e la corretta valutazione della proposta di PPP, assume infatti che l’ASST “avrebbe dovuto o previamente revocare (o annullare in autotutela) il Decreto n. 416 del 21.12.2018 (adempiendo al relativo obbligo di motivazione) o, nel provvedimento di adesione, adeguatamente motivare la decisione di superare (de facto) la Proposta“. Tale doglianza, sollevata rispetto alla richiesta preliminare di fornitura, non si attaglia all’atto di definitiva adesione alla convenzione Consip, atteso che la stessa è intervenuta proprio dopo la revoca del decreto 416/2018, come auspicato dalla ricorrente.
Parimenti il IV motivo di ricorso deduce la contraddittorietà  tra la richiesta preliminare di fornitura e le motivazioni articolate nel decreto 254/2019, che aveva sospeso l’efficacia del decreto 416/2018 allo scopo di valutarne la legittimità  e la rispondenza al pubblico interesse.
Si tratta, evidentemente, di doglianza anch’essa non riferibile agli atti avversati con i motivi aggiunti, atteso che l’adesione alla convenzione CONSIP è intervenuta dopo l’abbandono del PPP e che quindi non risulta inficiata da alcuna contraddizione rispetto alla posizione espressa dall’amministrazione sul project financing.
Sicchè i motivi aggiunti, privi di specifici motivi di censura, sono inammissibili per carenza dei requisiti di cui all’articolo 40, comma 1, lettera d) c.p.a..
Conclusivamente il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti.
Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la ricorrente alla refusione alle parti resistenti delle spese di lite, che liquida in 5.000,00 (cinquemila//00) euro in favore dell’ASST Cremona e in 5.000,00 (cinquemila//00) euro in favore di Edison Facility Solutions S.p.a., oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 25, II comma, del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, con l’intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente
Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere
Elena Garbari, Referendario, Estensore

SENTENZA N. 41
ANNO 2020
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
 
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale del combinato disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 31 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), promosso dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, nel giudizio vertente tra il Procuratore regionale della Corte dei conti per la Regione Campania e R. Gestioni spa e altri, con ordinanza del 24 gennaio 2019, iscritta al n. 78 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020 il Giudice relatore Aldo Carosi;
deliberato nella camera di consiglio del 30 gennaio 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con l’ordinanza indicata in epigrafe, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale del combinato disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 31 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 111, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui non consente «che il giudice, anche in caso di intervenuto proscioglimento nel merito per mancanza di uno degli elementi indicati dall’art. 31, comma 2, c.g.c., possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, qualora sussistano gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle tassativamente indicate dall’art. 31, comma 3, c.g.c.».
Nei commi censurati, l’art. 31 del d.lgs. 174 del 2016 prevede che «[c]on la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità  amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità , del dolo o della colpa grave, il giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida, a carico dell’amministrazione di appartenenza, l’ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa» (comma 2) e che «[i]l giudice può compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, quando vi è soccombenza reciproca ovvero nel caso di assoluta novità  della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti, ovvero quando definisce il giudizio decidendo soltanto questioni pregiudiziali o preliminari» (comma 3).
1.1.- Il rimettente, dopo aver illustrato l’evoluzione della disciplina delle spese processuali nei giudizi davanti alla Corte dei conti, assume che la normativa censurata contrasti anzitutto con il principio di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.
Eliminando ogni discrezionalità  in capo al giudice contabile, comunque chiamato a liquidare le spese processuali a carico dell’amministrazione di appartenenza in caso di proscioglimento, senza la possibilità  di ricorrere alla clausola generale delle «gravi ed eccezionali ragioni» per pervenire a una pronuncia di compensazione, totale o parziale, l’art. 31, comma 2, cod. giust. contabile non terrebbe anzitutto conto del rilievo che qualsiasi forma di responsabilità , inclusa quella in esame, dovrebbe sempre presupporre un comportamento latamente censurabile, mentre l’esito del giudizio potrebbe essere condizionato da fattori sopravvenuti o imprevedibili. In tal modo, inoltre, si prescinderebbe dalla considerazione del carattere doveroso dell’azione promossa dal pubblico ministero contabile – organo indipendente e imparziale tenuto a esercitarla ogniqualvolta vi siano elementi sufficienti a sostenere in giudizio la contestazione di responsabilità  (art. 69, comma 1, cod. giust. contabile) e non nella prospettiva di certezza della condanna – nonchè del margine di discrezionalità  inevitabilmente insito nella valutazione dei suoi presupposti. Il regime processuale delle spese finirebbe così¬ per costituire una remora all’esercizio dell’azione di responsabilità , in quanto potenzialmente idonea a tradursi in un esborso per l’amministrazione, ulteriore rispetto al danno altrimenti patito, anche in caso di situazioni oggettivamente dubbie, che imporrebbero un vaglio giurisdizionale.
Tale ultima considerazione ridonderebbe nella violazione del canone del giusto processo (art. 111, primo comma, Cost.) e del diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24, primo comma, Cost.), in quanto la prospettiva della condanna alle spese di lite anche in qualsiasi situazione del tutto imprevista e imprevedibile per la parte che agisce costituirebbe una remora ingiustificata all’esercizio dell’azione (si cita la sentenza di questa Corte n. 77 del 2018).
Il vulnus ai citati parametri verrebbe aggravato dalla previsione per cui, fermo il divieto previsto dal comma 2 dell’art. 31 cod. giust. contabile, il successivo comma 3 circoscrive la compensazione delle spese processuali a poche tassative ipotesi, escludendo analoghe situazioni di assoluta incertezza, in fatto o in diritto, che presentino analoga o maggiore gravità  ed eccezionalità  rispetto a quelle tipizzate dalla norma.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente riferisce di essere stato adito dal pubblico ministero nell’esercizio dell’azione di responsabilità , nei confronti della società  affidataria della gestione del patrimonio del Comune di Napoli e di due dirigenti dell’ente locale, per la mancata esazione di «canoni di occupazione» relativi a un impianto sportivo di proprietà  comunale.
Dopo aver accolto soltanto parzialmente l’eccezione di prescrizione e prosciolto nel merito tutti i convenuti, non ravvisando nella loro condotta – seppur negligente e superficiale e, dunque, tale da giustificare l’esercizio dell’azione di responsabilità  – gli estremi della colpa grave, stante l’obiettiva incertezza circa l’effettiva distribuzione delle competenze in materia di gestione degli impianti sportivi nell’ambito del Comune, il giudice a quo ha sospeso la decisione solamente in ordine alle spese processuali, sollevando le descritte questioni di legittimità  costituzionale.
Esse, a suo avviso, devono necessariamente coinvolgere entrambi i commi censurati, atteso che la declaratoria di incostituzionalità  del solo art. 31, comma 2, cod. giust. contabile non permetterebbe la compensazione delle spese processuali in ipotesi diverse da quelle tassativamente indicate nel successivo comma 3 – nella fattispecie insussistenti – mentre la sola caducazione di quest’ultimo, nella parte in cui non la consente per altre gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle previste, non ovvierebbe al divieto contenuto nel comma precedente.
Dunque, considerato il tenore letterale delle disposizioni denunciate e l’impossibilità  di interpretarle nel senso di consentire la compensazione delle spese processuali, quest’ultima richiederebbe necessariamente la declaratoria d’incostituzionalità  del loro combinato disposto.
2.- È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, sostenendo l’inammissibilità  o, comunque, l’infondatezza delle questioni di legittimità  costituzionale sollevate dal giudice a quo.
A suo avviso, sia il richiamo operato dall’art. 31, comma 6, cod. giust. contabile, tra gli altri, all’art. 92 del codice di procedura civile – nel contenuto assunto a seguito della sentenza n. 77 del 2018 di questa Corte – sia quello dell’art. 7, comma 2, cod. giust. contabile alle disposizioni del codice di procedura civile espressive di principi generali avrebbero consentito al rimettente la compensazione delle spese di lite in presenza di gravi ed eccezionali ragioni a prescindere dall’invocata declaratoria d’incostituzionalità .
Nel merito, le questioni sollevate non sarebbero fondate, in quanto il legislatore, nell’esercizio della propria discrezionalità , avrebbe compiuto, in tema di spese processuali, scelte coerenti con il carattere peculiare del giudizio di responsabilità  rispetto a quello civile, realizzando un ragionevole contemperamento tra la necessità  di deterrenza e quella di buon andamento dell’amministrazione, garantendo al pubblico dipendente, che abbia correttamente operato, la rifusione delle spese processuali.
Nessuna rilevanza andrebbe viceversa riconosciuta ai profili psicologici che potrebbero influenzare la scelta del pubblico ministero, chiamato non semplicemente a tutelare l’interesse dell’amministrazione, bensì¬ a perseguire quello generale, svolgendo una funzione obiettiva e neutrale, per cui alla necessità  di accertamento della sussistenza di una responsabilità  non potrebbe essere d’ostacolo un possibile esito negativo dell’azione.
 
Considerato in diritto
1.- Con l’ordinanza indicata in epigrafe, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale del combinato disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 31 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 111, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui non consente «che il giudice, anche in caso di intervenuto proscioglimento nel merito per mancanza di uno degli elementi indicati dall’art. 31, comma 2, c.g.c., possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, qualora sussistano gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle tassativamente indicate dall’art. 31, comma 3, c.g.c.».
Nei commi censurati, l’art. 31 del d.lgs. 174 del 2016 prevede che «[c]on la sentenza che esclude definitivamente la responsabilità  amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalità , del dolo o della colpa grave, il giudice non può disporre la compensazione delle spese del giudizio e liquida, a carico dell’amministrazione di appartenenza, l’ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla difesa» (comma 2) e che «[i]l giudice può compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, quando vi è soccombenza reciproca ovvero nel caso di assoluta novità  della questione trattata o mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti, ovvero quando definisce il giudizio decidendo soltanto questioni pregiudiziali o preliminari» (comma 3).
Ad avviso del rimettente, il combinato disposto di tali disposizioni, impedendo la compensazione delle spese processuali nel giudizio di responsabilità  dinanzi alla Corte dei conti anche nel caso di accertata insussistenza dei presupposti della stessa – ossia, di proscioglimento del convenuto nel merito – qualora sussistano gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle, tassativamente indicate, che la consentono, violerebbe il principio di ragionevolezza (art. 3 Cost.), il canone del giusto processo (art. 111, primo comma, Cost.) e il diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24, primo comma, Cost.). Ciò in quanto la normativa denunciata: a) non terrebbe conto del rilievo che l’esito del giudizio potrebbe essere condizionato da fattori sopravvenuti o imprevedibili; b) prescinderebbe dal carattere doveroso dell’azione promossa dal pubblico ministero contabile e dal margine di discrezionalità  inevitabilmente insito nella valutazione dei presupposti della responsabilità ; c) costituirebbe una remora all’esercizio della relativa azione, in quanto potenzialmente idonea a tradursi in un esborso per l’amministrazione, ulteriore rispetto al danno altrimenti patito, anche in caso di situazioni assolutamente incerte, in fatto o in diritto, che presentino analoga o maggiore gravità  ed eccezionalità  rispetto alle ipotesi tipizzate di possibile compensazione.
2.- Il giudice a quo denuncia entrambe le disposizioni in quanto dal loro combinato disposto deriverebbe l’impossibilità  di compensare le spese nel giudizio di responsabilità  davanti alla Corte dei conti ogniqualvolta sia accertata l’insussistenza di uno dei presupposti della stessa – nella fattispecie, un grado di colpa inferiore a quella grave – pur in presenza di gravi ed eccezionali ragioni analoghe a quelle tassativamente indicate dall’art. 31, comma 3, cod. giust. contabile.
Il rimettente ritiene che la compensazione delle spese non possa avvenire in virt๠del rinvio dell’art. 31, comma 6, cod. giust. contabile all’art. 92, secondo comma, del codice di procedura civile – il quale, a seguito della sentenza n. 77 del 2018 di questa Corte, risulta modificato nel senso «che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni» rispetto a quelle nominativamente indicate – nè, pìù in generale, in virt๠di quello dell’art. 7, comma 2, cod. giust. contabile alle disposizioni del codice di procedura civile espressive di principi generali.
I rinvii contenuti nelle disposizioni citate, infatti, operano solo «per quanto non [&] disciplinato», onde il mantenimento dell’effetto impeditivo della compensazione derivante dalle esplicite prescrizioni dei commi 2 e 3 dell’art. 31 cod. giust. contabile.
3.- Ai fini del decidere, si rende opportuno preliminarmente rammentare la genesi delle disposizioni censurate.
L’art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), ha delegato il Governo al riordino e alla ridefinizione della disciplina processuale concernente tutte le tipologie di giudizi che si svolgono innanzi alla Corte dei conti (comma 1), indicando, tra i principi e i criteri direttivi a cui attenersi nell’esercizio della delega, quello di «adeguare le norme vigenti, anche tramite disposizioni innovative, alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, coordinandole con le norme del codice di procedura civile espressione di princìpi generali» (comma 2, lettera a), in ciò mantenendosi nel solco di quanto già sancito dall’art. 26 del regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038 (Approvazione del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), secondo cui «[n]ei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del presente regolamento».
In attuazione della delega è intervenuto il d.lgs. n. 174 del 2016, il quale, all’art. 31, reca la disciplina delle spese processuali. Essa è effettivamente delineata sul modello del codice di procedura civile, da cui recepisce la regola generale della liquidazione a beneficio della parte vittoriosa (comma 1) – in corrispondenza a quanto disposto dall’art. 91, primo comma, cod. proc. civ. – nonchè il generale regime della compensazione (comma 3), analogo a quello di cui all’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., nel dettato anteriore alla sentenza n. 77 del 2018, ma coordinato con le specifiche connotazioni storiche del giudizio contabile (nel cui ambito era esclusa la liquidazione delle spese processuali in ipotesi di definizione del giudizio per questioni preliminari o pregiudiziali – Corte dei conti, sezioni riunite, sentenza 27 giugno 2008, n. 3/2008/QM – ora resa facoltativa). Tale regime si caratterizza ulteriormente, con specifico riferimento al giudizio di responsabilità , per il divieto di compensazione in caso di proscioglimento nel merito (comma 2), frutto dell’ultimo intervento normativo anteriore all’adozione del codice di giustizia contabile, rappresentato dall’art. 17, comma 30-quinquies, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonchè proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2009, n. 102.
4.- Tanto premesso, il rimettente vorrebbe estendere al giudizio di responsabilità  e, in particolare, al caso di proscioglimento nel merito, la facoltà  di compensazione delle spese processuali attualmente prevista per il giudizio civile, invocando per il combinato disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 31 cod. giust. contabile un’addizione analoga a quella che ha riguardato l’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., a seguito della sentenza n. 77 del 2018 di questa Corte, poichè, pur in diverso contesto, si sarebbe in presenza di un vulnus ai medesimi parametri costituzionali.
Anzitutto, la citata pronuncia, richiamata per ampi passaggi motivazionali dal rimettente a sostegno delle censure formulate e dell’addizione prospettata, ravvisa l’illegittimità  della norma allora denunciata nella mancata considerazione, tra i casi che facoltizzano il giudice a compensare le spese di lite, delle «analoghe ipotesi di sopravvenienze relative a questioni dirimenti e a quelle di assoluta incertezza, che presentino la stessa, o maggiore, gravità  di quelle tipiche espressamente previste», le quali assumono «carattere paradigmatico e svolgono una funzione parametrica ed esplicativa della clausola generale» delle altre gravi ed eccezionali ragioni.
Con riferimento alla fattispecie al suo esame, tuttavia, il rimettente si limita a riferire di aver prosciolto i convenuti – oltre che (seppur solo parzialmente e soltanto per due di essi) in accoglimento dell’eccezione di prescrizione – per mancanza del requisito della colpa grave, in considerazione dell’«obiettiva incertezza» circa la distribuzione delle competenze in materia di gestione degli impianti sportivi comunali, pur in presenza di una «certa negligenza e superficialità» in capo ai convenuti medesimi. Nulla dice circa le ragioni per cui tale situazione, che corrisponde a una mera fattispecie di colpa lieve – e, dunque, inidonea a configurare la responsabilità  dei convenuti ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), come sostituito dall’art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 ottobre del 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 – costituisca, alla stregua delle considerazioni svolte nel precedente giurisprudenziale evocato, ragione grave ed eccezionale, assimilabile a quelle di cui all’art. 31, comma 3, cod. giust. contabile, tale da giustificare la compensazione delle spese processuali.
In tal modo, il giudice a quo non ha adeguatamente illustrato le ragioni per cui l’addizione invocata condurrebbe, nel caso concreto, quantomeno a valutare una pronuncia di compensazione delle spese di lite, con la conseguenza che le questioni sollevate sono inammissibili sotto il profilo del difetto di motivazione sulla rilevanza (analogamente, ordinanza n. 153 del 2016).
In secondo luogo, mentre la sentenza n. 77 del 2018, attraverso l’addizione operata, estende semplicemente la portata dei casi di compensazione ammessi nel giudizio civile, ovviando alla rigidità  della loro tassatività , l’intervento auspicato dal giudice a quo avrebbe un’incidenza ben pìù profonda e correttiva sul regime delle spese processuali nel giudizio di responsabilità  davanti alla Corte dei conti, non limitandosi ad ampliare le ipotesi di deroga al principio victus victori, ma facendo altresì¬ venir meno il divieto di compensazione previsto dall’art. 31, comma 2, cod. giust. contabile in caso di proscioglimento nel merito. Considerata l’ampia discrezionalità  di cui gode il legislatore nel dettare norme processuali e, segnatamente, nel regolamentare le spese di lite (ex multis, sentenza n. 77 del 2018), tale intervento avrebbe richiesto che il rimettente, rifuggendo da petizioni di principio e dalla traslazione dell’impianto argomentativo relativo alla disciplina del giudizio civile, si confrontasse adeguatamente con le specifiche caratteristiche di quello di responsabilità  davanti alla Corte dei conti e con gli elementi che ne giustificano il regime delle spese, onde eventualmente far emergere quell’irragionevolezza che costituisce il limite alla discrezionalità  legislativa. Ciò, nella fattispecie, non è avvenuto, con conseguente insufficienza della motivazione addotta a sostegno delle censure.
Alla luce delle considerazioni che precedono, le questioni sollevate sono inammissibili.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimità  costituzionale del combinato disposto dei commi 2 e 3 dell’art. 31 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), nella parte in cui non consente «che il giudice, anche in caso di intervenuto proscioglimento nel merito per mancanza di uno degli elementi indicati dall’art. 31, comma 2, c.g.c., possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, qualora sussistano gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle tassativamente indicate dall’art. 31, comma 3, c.g.c.», sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 111, primo comma, della Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2020.

I tre parametri di cui agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost., operano in stretta interdipendenza, cosicchè l’anomala utilizzazione delle anticipazioni di liquidità  consentita dalle disposizioni impugnate -art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 e art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205- finisce per ledere l’equilibrio del bilancio, il principio di sana gestione finanziaria e, contemporaneamente, viola la “regola aurea” contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui l’indebitamento degli enti territoriali deve essere riservato a spese di investimento.
Entrambe le disposizioni censurate, infatti, consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità  per modificare il risultato di amministrazione dell’ente locale che le applica, attraverso meccanismi tecnici che convergono nell’elusione dei precetti costituzionali precedentemente richiamati.
L’art. 119, sesto comma, Cost. risulta, in particolare, violato perchè le anticipazioni di liquidità  costituiscono una forma straordinaria di indebitamento a lungo termine e – in quanto tali – sono utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passività  pregresse iscritte in bilancio. Esse sono prestiti di carattere eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa quando l’ente territoriale non riesce a onorare le obbligazioni passive secondo la fisiologica scansione dei tempi di pagamento.
Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità  dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost. 

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità  dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, recante disposizioni urgenti in materia di enti territoriali), e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), promosso dalla Corte dei conti – sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, con ordinanza del 18 febbraio 2019 iscritta al n. 72 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione del Comune di Napoli;
udito nell’udienza pubblica del 19 novembre 2019 il Giudice relatore Aldo Carosi;
udito l’avvocato Antonio Andreottola per il Comune di Napoli.
 
Ritenuto in fatto
1. “Con ordinanza del 18 febbraio 2019 la Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità  dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in riferimento agli artt. 3, 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.
Il giudice rimettente riferisce che il Comune di Napoli ha proposto ricorso avverso la delibera della Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania, n. 107 del 10 settembre 2018, con la quale veniva affermata l’inadeguatezza delle misure correttive adottate dall’amministrazione comunale per la gestione del bilancio e conseguentemente preclusa l’attuazione di alcuni programmi di spesa.
La delibera impugnata costituirebbe una prosecuzione della procedura di controllo avviata con la precedente deliberazione n. 240 del 16 ottobre 2017 della Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania, nella quale erano state accertate diverse irregolarità  e “criticità “, tra cui l’erroneità  del riaccertamento straordinario dei residui, ed era stato prescritto all’amministrazione comunale di provvedere alla sua rideterminazione, a titolo di misure correttive ai sensi dell’art. 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), con specifico riferimento alla costituzione e corretta quantificazione del fondo oneri e passività  potenziali.
La Giunta comunale, con deliberazione del 20 aprile 2018, n. 170, avrebbe adottato le misure correttive richieste, procedendo alla riedizione del riaccertamento straordinario dei residui e al conseguente ricalcolo dei disavanzi da applicare a ciascun esercizio.
L’esame di tali misure in sede di controllo avrebbe portato all’adozione della richiamata pronuncia del 10 settembre 2018, n. 107, con la quale sono state accertate diverse irregolarità  e “criticità ” contabili, consistenti nell’errata riedizione del riaccertamento straordinario dei residui; nel conseguente errato calcolo del «maggiore disavanzo»; nella mancata applicazione nell’esercizio 2018 della quota di maggior disavanzo non recuperato nei due esercizi precedenti; nell’inidoneità  del piano straordinario di alienazioni a far fronte ai minori trasferimenti erariali che si sarebbero verificati nel 2019 in conseguenza dell’accertata elusione del saldo di finanza pubblica.
In particolare, la sezione regionale di controllo della Corte dei conti avrebbe contestato l’illegittimità  dell’azzeramento del fondo anticipazioni liquidità  (FAL) disposto dal Comune di Napoli, con imputazione del corrispondente importo al fondo per i crediti di dubbia esigibilità  (FCDE), sostenendo che l’art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017, recante l’interpretazione autentica dell’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015, non potesse essere interpretato nel senso di legittimare tout court detta “traslazione” di risorse, avendo soltanto riconosciuto la possibilità  di retrodatarne la contabilizzazione degli effetti. Secondo la sezione regionale di controllo, un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione, integrata dai principi dettati in materia dalla Corte costituzionale, consentirebbe di ritenere ammissibile la misura in questione esclusivamente nei limiti degli incassi in conto residui registrati nell’anno in corso. La sezione di controllo avrebbe adottato in quella sede alcune misure interdittive della spesa, tra le quali la preclusione ad utilizzare con le descritte modalità  il fondo anticipazioni liquidità .
Adita la Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, il ricorrente avrebbe contestato, tra le altre, la misura interdittiva della utilizzazione del FAL per finanziare il FCDE.
Dinanzi al giudice a quo la Procura generale avrebbe ritenuto infondati tutti i motivi del ricorso promosso dal Comune di Napoli a eccezione di quello riguardante la facoltà  di utilizzare le risorse accantonate nel FAL a copertura del FCDE, in quanto il dato testuale delle norme impugnate non consentirebbe l’interpretazione adottata dalla sezione regionale di controllo.
Ad avviso della Procura generale, il quadro normativo vigente suffragherebbe l’esercizio di tale facoltà , sicchè l’operato del Comune di Napoli sarebbe in linea con la previsione normativa, oggetto del presente giudizio.
Il giudice rimettente, con sentenza non definitiva, ha quindi respinto tutti i motivi di impugnazione promossi dal Comune di Napoli diversi da quelli relativi alla copertura del FCDE mediante le risorse accantonate nel FAL e, con separata ordinanza, ha sollevato le indicate questioni di legittimità  costituzionale, con conseguente sospensione del giudizio che, tuttavia, è stata accompagnata dall’accoglimento della domanda cautelare del Comune di Napoli in ordine all’applicazione delle norme impugnate, sicchè la delibera della sezione regionale di controllo della Corte dei conti è stata privata di effetti in parte qua.
Alla base della decisione assunta dal giudice a quo è la convinzione che l’interpretazione delle richiamate disposizioni fornita dal Comune di Napoli e dalla Procura generale risulterebbe l’unica possibile sulla base dell’inequivocabile formulazione letterale e – tuttavia – tale ineludibile interpretazione susciterebbe dubbi in ordine alla sua conformità  a Costituzione.
Secondo il rimettente, infatti, la lettura costituzionalmente orientata della sezione regionale di controllo della Corte dei conti risulterebbe implausibile, ma l’accoglimento della corretta tesi ermeneutica del Comune ricorrente comporterebbe una notevole riduzione, del tutto fittizia, del disavanzo dell’ente locale, effetto che – ad avviso del medesimo giudice – non sarebbe conforme a plurimi precetti costituzionali.
La norma della cui costituzionalità  si dubita, consentendo di utilizzare FAL per finanziare il FCDE (o, meglio, trasformando il FAL in FCDE), aggirerebbe importanti principi in tema di diritto del bilancio, in quanto eliminerebbe la sterilizzazione degli effetti dell’anticipazione di liquidità , migliorerebbe surrettiziamente il risultato di amministrazione e aumenterebbe la capacità  di spesa degli enti, peggiorando nella sostanza il precedente disavanzo.
La Corte dei conti, sezione delle autonomie, con la deliberazione 17 dicembre 2015, n. 33, avrebbe affermato in proposito la necessità  di prevenire tali effetti costituzionalmente illegittimi, chiarendo che «[i]l fondo di sterilizzazione degli effetti delle anticipazioni di liquidità  va ridotto, annualmente, in proporzione alla quota capitale rimborsata nell’esercizio».
Secondo il rimettente, la traslazione del fondo anticipazioni di liquidità  nel fondo crediti di dubbia esigibilità  ne consentirebbe un utilizzo per finalità  diverse dalla mera provvista di cassa e, in tal modo, amplierebbe la capacità  di spesa dell’ente, violando numerosi principi costituzionali tra i quali quelli dell’equilibrio, della copertura della spesa nonchè la “regola aurea” dell’art. 119 Cost., laddove è fatto divieto di indebitarsi per destinazioni diverse dall’investimento.
Aggirando la “sterilizzazione” degli effetti contabili delle anticipazioni di liquidità , diversi e ulteriori rispetto a quelli esercitati sulla cassa, così¬ come sancito dalla Corte dei conti, sezione delle autonomie, nella predetta delibera, sarebbero lesi gli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., in quanto un’anticipazione di cassa non potrebbe costituire una valida copertura finanziaria delle spese, determinando gravi danni strutturali al bilancio dell’ente.
Il rimettente illustra poi diffusamente i meccanismi contabili attraverso cui l’applicazione delle disposizioni impugnate consentirebbe di aggirare i vincoli di legge tesi a evitare che un’erogazione destinata a incidere solo sulla cassa dell’ente possa determinare un miglioramento del risultato di amministrazione e conseguentemente un incremento della capacità  di spesa, esiziale per la gestione del preesistente deficit e per gli equilibri strutturali del bilancio in prospettiva futura.
Le disposizioni si porrebbero in contrasto anche con il divieto di indebitamento per spese diverse da quelle di investimento, previsto dalla “regola aurea” sancita dall’art. 119, sesto comma, Cost.
Si verificherebbe altresì¬ una violazione dell’art. 136 Cost., per contrasto con il giudicato costituzionale delle sentenze di questa Corte n. 181 del 2015, n. 269 del 2016 e n. 89 del 2017, in cui si afferma che le anticipazioni di liquidità  «altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di pìù lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie» e, in quanto tali, esse «non possono finanziare la copertura di disavanzi o spese di pertinenza degli esercizi successivi all’entrata in vigore del d.l. n. 35 del 2013». Proprio per evitare tale risultato sarebbe stata prevista la sterilizzazione di dette anticipazioni tramite il fondo.
I dubbi di legittimità  costituzionale riguarderebbero sia la disposizione originaria che quella di interpretazione autentica contenuta nell’art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017, la quale prevede che l’utilizzo della quota accantonata per il fondo anticipazioni liquidità  per finanziare il fondo crediti di dubbia esigibilità  si applichi sulle risultanze finali previste nell’allegato 5/2 al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42). Poichè le risultanze finali in questione sarebbero quelle che determinano l’ammontare delle risorse disponibili (in caso di avanzo) o di quelle da ricostituire (in caso di disavanzo), ne discenderebbe che il FAL, contrariamente alla sua funzione, sarebbe utilizzato per determinare un aumento della capacità  di spesa dell’ente sotto il profilo di un aumento dell’avanzo disponibile oppure di una diminuzione del disavanzo da coprire.
Per tali motivi, secondo il giudice a quo, la norma di interpretazione autentica renderebbe ancor pìù palese la violazione delle norme costituzionali e confermerebbe che la norma utilizza la quota accantonata nel FAL per incrementare la capacità  di spesa degli enti locali.
Osserva, infine, il rimettente che la sezione regionale di controllo della Corte dei conti, per evitare i risultati aberranti che la disposizione comporterebbe e non potendo adire la Corte costituzionale, avrebbe manipolato la norma, aggiungendo alla stessa l’inciso «nella misura massima della riscossione in conto residui, di anno in anno intervenuta». Ma in tal modo sarebbe compiuta un’operazione propria delle sentenze additive della Corte costituzionale, che esulerebbe dai compiti dell’interprete e rientrerebbe in quelli riservati esclusivamente al giudice delle leggi.
2.- Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli, il quale ha concluso nel senso dell’inammissibilità  o, comunque, della non fondatezza delle questioni di legittimità  costituzionale sollevate.
Ad avviso dell’amministrazione comunale, l’ordinanza con cui è stata sollevata la questione di legittimità  costituzionale sarebbe influenzata dalla mancata valutazione complessiva degli oneri fatti gravare sul bilancio annuale di esercizio dell’ente locale che ha avuto accesso all’anticipazione di liquidità ; il giudice rimettente avrebbe implicitamente reputato l’anticipazione di liquidità  erogata agli enti locali come perfettamente sovrapponibile all’anticipazione di liquidità  accordata alle Regioni, mentre l’ordinamento contabile declinerebbe in modo differente le due ipotesi.
La relativa disciplina sarebbe dettata, per le Regioni, direttamente dalla legge statale – art. 1, commi 692 e seguenti, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità  2016)» – mentre, per gli enti locali, dalla deliberazione della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 18 dicembre 2015, n. 33.
Tanto la legge che la citata deliberazione prevederebbero una disciplina analoga relativamente al trattamento dell’anticipazione di liquidità  sul bilancio di esercizio dell’anno in cui l’anticipazione è erogata e sul susseguente rendiconto. Tuttavia, la deliberazione imporrebbe ai Comuni di imputare l’impegno riguardante il rimborso dell’anticipazione ai singoli bilanci degli esercizi successivi in cui vengono a scadenza le obbligazioni giuridiche passive corrispondenti alle rate di ammortamento annuali, mentre la relativa copertura finanziaria andrebbe assunta sin dal primo esercizio a valere sulle risorse correnti di competenza a tal fine appositamente individuate ex novo ovvero rese disponibili per effetto di una riduzione strutturale della spesa. Per gli enti locali, dunque, non sarebbe contemplata la possibilità , prevista per le Regioni, di utilizzare il FAL nel bilancio di esercizio. Nella parte spesa di tale bilancio, invece, dovrebbe essere iscritta la quota di rimborso dell’anticipazione di liquidità  quale voce da finanziare con ulteriori risorse correnti di competenza o con riduzione della spesa.
Le conseguenze dell’impostazione dell’ordinanza di rimessione sarebbero particolarmente pregiudizievoli per gli enti locali che, come il Comune di Napoli, hanno ricevuto l’anticipazione di liquidità  in epoca antecedente all’entrata in vigore della contabilità  finanziaria potenziata. Ciò in quanto verrebbe imposto l’assorbimento del maggior disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui in un tempo minore rispetto a quello programmato e si produrrebbe una contrazione della capacità  di spesa in misura superiore a quella necessaria a garantire la sterilizzazione del FAL. Il Comune sarebbe chiamato ad assorbire nel bilancio di esercizio il proprio maggior disavanzo, non solo della quota annuale di extra-deficit derivante dal riaccertamento straordinario dei residui, ma anche della quota di rimborso dell’anticipazione.
Ad avviso dell’amministrazione comunale, il giudice rimettente non avrebbe tenuto conto di tutti gli aspetti inerenti alle modalità  di contabilizzazione del fondo anticipazione liquidità . In particolare, avrebbe omesso di considerare che, per gli enti locali, non sarebbe prevista l’iscrizione del FAL nel bilancio annuale di esercizio, mentre sussisterebbe l’obbligo di finanziarie nel bilancio il rateo di restituzione dell’anticipazione di liquidità  con risorse ulteriori rispetto a quelle già accantonate con la creazione del fondo.
Per questo motivo ritiene che la questione sia inammissibile, per la mancata valutazione di un elemento decisivo.
Nel merito, le censure sarebbero, comunque, infondate, atteso che il meccanismo previsto dalla norma in questione escluderebbe ogni effetto espansivo della spesa o riduttivo del disavanzo.
Considerato in diritto
1.- Con l’ordinanza indicata in epigrafe la Corte dei conti, sezioni riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, ha sollevato questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità  dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020), in riferimento agli artt. 3, 81, 97, primo comma, 119, sesto comma, e 136 della Costituzione.
L’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015 dispone che «[g]li enti destinatari delle anticipazioni di liquidità  a valere sul fondo per assicurare la liquidità  per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui all’articolo 1 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, utilizzano la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità  nel risultato di amministrazione».
L’art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017 stabilisce che «[l]’articolo 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, si interpreta nel senso che la facoltà  degli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità , di cui all’articolo 1 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, di utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità  nel risultato di amministrazione, può essere esercitata anche con effetti sulle risultanze finali esposte nell’allegato 5/2 annesso al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, a seguito del riaccertamento straordinario dei residui effettuato ai sensi dell’articolo 3, comma 7, dello stesso decreto legislativo n. 118 del 2011, nonchè sul ripiano del disavanzo previsto dal comma 13 del medesimo articolo, limitatamente ai soli enti che hanno approvato il suddetto riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015, fermo restando il rispetto dell’articolo 3, comma 8, del medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011, il quale prevede che l’operazione di riaccertamento straordinario sia oggetto di un unico atto deliberativo».
Il rimettente, in riferimento dalla rilevanza e alla non manifesta infondatezza delle questioni, muove dal presupposto che: a) il significato delle disposizioni censurate corrisponderebbe al dato testuale e non sarebbe possibile un’interpretazione costituzionalmente orientata come quella proposta dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania, con delibera n. 107 del 10 settembre 2018 e che, peraltro, non è condivisa neppure dal Comune di Napoli, il quale ha proposto impugnazione davanti al giudice rimettente proprio contro la delibera fondata su detta interpretazione; b) condividendo l’interpretazione letterale delle disposizioni censurate – in ciò non discostandosi dall’opzione ermeneutica espressa dal Comune di Napoli e dalla Procura generale – il ricorso dovrebbe essere accolto, con conseguente annullamento della delibera indicata in parte qua; c) dubitando, tuttavia, della legittimità  costituzionale delle disposizioni stesse, previa sospensione dell’efficacia della delibera di controllo le indicate questioni di legittimità  costituzionale debbono essere rimesse a questa Corte.
Tanto premesso, ad avviso del rimettente: a) l’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità  per trasformare il fondo anticipazioni di liquidità  (FAL) in fondo crediti di dubbia esigibilità  (FCDE) sarebbe in palese contrasto con alcune pronunce di questa Corte, in particolare con la sentenza n. 181 del 2015, poichè eliminerebbe la sterilizzazione del fondo di liquidità , migliorando in modo fittizio il risultato di amministrazione e provocando un indebito incremento della capacità  di spesa dell’ente locale; b) si verificherebbe una violazione patente dell’equilibrio strutturale del bilancio, in contrasto con gli artt. 81 e 97 Cost., poichè, sovrastimando il risultato di amministrazione, si verrebbero a influenzare negativamente tutti gli esercizi futuri. Si realizzerebbe, infatti, un azzeramento o una fortissima riduzione delle poste non impegnabili, che servono a realizzare economie finalizzate a ripristinare gradualmente l’equilibrio compromesso dalla preesistenza di gravi disavanzi; c) dal momento che il prestito costituito dalle anticipazioni di liquidità  verrebbe destinato a spese diverse da quelle consentite dalle norme straordinarie contenute nel decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonchè in materia di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 giugno 2013, n. 64, risulterebbe violato – al di fuori dell’eccezionale deroga finalizzata a fronteggiare i debiti pregressi – l’art. 119 Cost., che circoscrive le potenzialità  di indebitamento alla realizzazione degli investimenti; d) verrebbe altresì¬ violato il principio di ragionevolezza, poichè le norme denunciate consentirebbero di utilizzare il fondo anticipazioni di liquidità  per finanziare il fondo crediti di dubbia esigibilità , premiando «l’ente che ha violato l’obbligo di copertura delle spese, perchè, avendo fatto maggiore ricorso all’anticipazione di liquidità , vede diminuire il sacrificio economico conseguente al passaggio alla contabilità  armonizzata. Al contrario [al]l’ente pìù virtuoso, che ha rispettato l’obbligo di copertura delle spese e, avendo una buona riscossione e una buona tempistica nei pagamenti, non ha avuto la necessità  di ricorrere all’anticipazione di liquidità», rimarrebbe preclusa la possibilità  di incrementare la spesa corrente; e) sarebbe violato il giudicato costituzionale in relazione alle sentenze di questa Corte n. 89 del 2017, n. 269 del 2016 e n. 181 del 2015.
1.2.- Il Comune di Napoli, costituito in giudizio, sostiene che: a) le questioni sollevate sono inammissibili perchè il giudice rimettente sarebbe incorso nel grave errore di applicare i principi enunciati da questa Corte per le Regioni alla diversa fattispecie inerente agli enti locali e, nel caso in esame, al Comune di Napoli; b) non risulterebbero violati gli artt. 81 e 97 Cost., in quanto la riduzione del disavanzo denunciata dal giudice a quo non sarebbe effetto dell’utilizzo dell’anticipazione di liquidità  ma la «conseguenza delle modalità  di costruzione» del fondo per i crediti di dubbia esigibilità , che risulterebbe attenuato. Tale effetto sarebbe implicitamente previsto dal legislatore, il quale avrebbe nel tempo mutato pìù volte le modalità  e la base di calcolo per la determinazione dell’ammontare dell’accantonamento a tale ultimo fondo; c) non vi sarebbe alcuna violazione dell’art. 3 Cost., perchè gli enti locali che hanno avuto accesso all’anticipazione verserebbero in una situazione di difficoltà  economica, spesso generata dal contesto territoriale economicamente depresso. Il miglioramento del risultato di amministrazione consentirebbe agli enti in difficoltà  di garantire lo svolgimento dei servizi pubblici, soprattutto di quelli posti a presidio di valori costituzionali. La norma sarebbe volta a tutelare i cittadini residenti nei Comuni con maggiore difficoltà  economica, comprovata dall’accesso all’anticipazione di liquidità ; d) il Comune di Napoli sarebbe particolarmente svantaggiato poichè avrebbe incamerato le anticipazioni di liquidità  prima dell’entrata in vigore del nuovo regime contabile della competenza rafforzata. Con il passaggio dalla vecchia alla nuova contabilità  finanziaria, gli enti locali sarebbero stati chiamati a una operazione di riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, la quale, in applicazione delle nuove regole della cosiddetta competenza finanziaria potenziata, avrebbe generato la quantificazione di un maggior disavanzo da ripianare; e) in assenza delle disposizioni impugnate si verificherebbe una contrazione della capacità  di spesa dell’ente locale per un valore di gran lunga superiore a quello necessario alla sterilizzazione degli effetti dell’anticipazione di liquidità . L’ente locale, in virt๠dei descritti meccanismi contabili, sarebbe tenuto, a differenza di quanto accade per le Regioni, a iscrivere in ogni bilancio di esercizio sia la quota di extra-deficit, sia la rata di restituzione dell’anticipazione di liquidità  da finanziare. Nel medesimo esercizio di bilancio il Comune sarebbe chiamato a riassorbire la quota annuale di extra-deficit e a restituire, con risorse ulteriori rispetto all’accantonamento del fondo anticipazioni liquidità , la rata annuale del debito da restituzione dell’anticipazione di liquidità ; f) l’interpretazione adottata dal Comune di Napoli sarebbe conforme alla deliberazione della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 18 dicembre 2015, n. 33, che regolerebbe la materia; g) le disposizioni censurate risulterebbero ispirate «alla logica sottesa all’art. 3, comma 2, della Costituzione, essendo volt[e] a tutelare i cittadini residenti nei Comuni con maggiore difficoltà  economica – comprovata proprio dall’accesso all’anticipazione di liquidità  – attraverso l’attenuazione (o il depotenziamento) del FCDE. Emblematica, al riguardo, [sarebbe] l’analisi comparata tra la situazione economica e la spesa per servizi del Comune di Napoli (terza città  d’Italia per popolazione residente) e quella del Comune di Milano (seconda città  d’Italia per popolazione residente), il quale, a differenza del primo, non ha richiesto l’anticipazione di liquidità  di cui al D.L. n.35/2013»; h) gli enti locali «che operano in territori caratterizzati da una elevata capacità  fiscale degli abitanti, riscuot[erebbero] con relativa facilità  i propri crediti; di conseguenza, [avrebbero] (in termini percentuali) un FCDE pìù basso ed una corrispondente maggiore capacità  di spesa che restituisce alla cittadinanza servizi adeguati»; i) la scelta di privilegiare l’indebitamento degli enti locali in sofferenza finanziaria sarebbe «tutt’altro che irragionevole e, in ogni caso, pienamente conforme al principio di uguaglianza, ove letto in senso sostanziale, trattandosi di misura in grado di incidere non semplicemente sulla vita degli enti locali, ma su quella dei cittadini amministrati, temperando le differenze di servizi ricevuti dall’ente di prossimità».
2.- È necessario premettere alcune considerazioni circa il petitum dell’ordinanza di rimessione e i concreti effetti che il suo accoglimento sarebbe in grado di produrre sulla gestione del bilancio e sulla futura articolazione del rendiconto del Comune di Napoli.
A tal fine occorre precisare che l’efficacia interdittiva spiegata dalla pronuncia della sezione regionale di controllo della Corte dei conti nei confronti del bilancio del Comune di Napoli, adottata con la deliberazione n. 107 del 2018 citata, è stata sospesa dalle sezioni riunite rimettenti in via cautelare. Ne deriva che la gestione del bilancio comunale, nel periodo di pendenza delle presenti questioni di costituzionalità , si è svolta secondo l’originario assetto deliberato dal Consiglio comunale. Ciò comporta, tra l’altro, che gli impegni di spesa, i pagamenti e, pìù in generale, le obbligazioni attive e passive sorte in tale periodo intermedio sono state assunte sulla base di norme pienamente vigenti, ancorchè sottoposte al giudizio di questa Corte.
3.- Ai fini della presente decisione va sgombrato il campo da alcune contraddizioni ed equivoci generati dalla tecnicità  delle disposizioni oggetto del presente giudizio e da alcune inesatte considerazioni del Comune di Napoli in punto di fatto e di diritto.
Il primo equivoco riguarda l’erronea affermazione del Comune di Napoli, secondo cui «la disciplina delle anticipazioni di liquidità  degli enti locali è dettata […] dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti» ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonchè ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n. 213, mentre quella delle Regioni sarebbe contenuta nell’art. 1, comma 692, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità  2016)».
Quest’ultima disposizione non fa altro che esprimere norme di dettaglio in tema di allocazione di anticipazioni, ma non apporta elementi in grado di incidere sulla ratio dell’istituto come disciplinato dal d.l. n. 35 del 2013, a sua volta interpretato in senso costituzionalmente conforme da questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 181 del 2015).
È destituito, poi, di fondamento l’assunto del Comune di Napoli, secondo cui la disciplina delle anticipazioni degli enti locali possa essere determinata dalla sezione delle autonomie della Corte dei conti. Infatti, questa Corte ha a suo tempo precisato con chiarezza che l’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174 del 2012, «nell’attribuire la possibilità  di adottare [una] “delibera di orientamento” per il controllo degli enti locali, non affida alcun potere normativo sul controllo degli enti locali alla sezione delle autonomie della Corte dei conti. La norma attribuisce a tale sezione una funzione nomofilattica in caso di interpretazioni difformi tra sezioni regionali della Corte dei conti» (sentenza n. 39 del 2014). Si tratta di una funzione finalizzata a uniformare l’attività  consultiva e le tecniche di espressione contabile quando si verificano prassi discordanti su temi di particolare rilevanza. Funzione che mai potrebbe invadere la sfera normativa, che non appartiene – come precisato nella richiamata sentenza n. 39 del 2014 – alla magistratura contabile.
È di tutta evidenza che questa funzione di uniformazione delle prassi di espressione contabile non vincola, per definizione, l’esercizio del potere giurisdizionale sulle delibere di controllo delle sezioni regionali attribuito alle sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione in sede di “giurisdizione esclusiva” (art. 11, comma 7, del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, recante «Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell’articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124»).
Nella fattispecie in esame, comunque, la pronuncia della Corte dei conti, sezione delle autonomie, 17 dicembre 2015, n. 33, non afferma quanto sostenuto dal Comune di Napoli, ma è del tutto coerente, sia pure limitatamente al profilo contabile di espressione dei conti dell’ente locale, con l’interpretazione costante delle modalità  di sterilizzazione dell’anticipazione di liquidità  previste dal d.l. n. 35 del 2013 sia per le Regioni, sia per gli enti locali. Si afferma, infatti, nella predetta deliberazione, che «[n]ei bilanci degli enti locali soggetti alle regole dell’armonizzazione contabile, la sterilizzazione degli effetti che le anticipazioni di liquidità  erogate ai sensi del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla l. 6 giugno 2013, n. 64, e successive modificazioni, integrazioni e rifinanziamenti, producono sul risultato di amministrazione va effettuata stanziando nel Titolo della spesa riguardante il rimborso dei prestiti un fondo, non impegnabile, di importo pari alle anticipazioni di liquidità  incassate nell’esercizio, la cui economia confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata ai sensi dell’art. 187 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Si tratta di una tecnica contabile, sia pure ridondante e, in quanto tale certamente semplificabile, che mira tuttavia – come testimonia la locuzione “sterilizzazione degli effetti” – nel senso ricavabile dalla sentenza di questa Corte n. 181 del 2015.
Come già specificato, la disciplina base delle anticipazioni di liquidità  è contenuta nel d.l. n. 35 del 2013, il quale non fa alcuna distinzione, salve le diverse modalità  di provvista finanziaria, tra finalità  delle anticipazioni regionali e di quelle degli enti locali, entrambe destinate al pagamento di passività  finanziarie per tipologie di debiti specificamente individuate.
4.- Alla luce delle esposte premesse, le questioni sollevate in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, sesto comma, Cost., sono fondate.
I tre parametri, per quel che si dirà  pìù specificamente in seguito, operano in stretta interdipendenza, cosicchè l’anomala utilizzazione delle anticipazioni di liquidità  consentita dalle disposizioni impugnate finisce per ledere l’equilibrio del bilancio, il principio di sana gestione finanziaria e, contemporaneamente, viola la “regola aurea” contenuta nell’art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui l’indebitamento degli enti territoriali deve essere riservato a spese di investimento.
L’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015 prescrive che «[g]li enti destinatari delle anticipazioni di liquidità  [&] utilizzano la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità  nel risultato di amministrazione» e l’art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017 specifica che «[l]’articolo 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 [&] si interpreta nel senso che la facoltà  degli enti destinatari delle anticipazioni di liquidità  [&] di utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità  nel risultato di amministrazione, può essere esercitata anche con effetti sulle risultanze finali esposte nell’allegato 5/2 annesso al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, a seguito del riaccertamento straordinario dei residui effettuato ai sensi dell’articolo 3, comma 7, dello stesso decreto legislativo n. 118 del 2011, nonchè sul ripiano del disavanzo previsto dal comma 13 del medesimo articolo, limitatamente ai soli enti che hanno approvato il suddetto riaccertamento straordinario a decorrere dal 20 maggio 2015, fermo restando il rispetto dell’articolo 3, comma 8, del medesimo decreto legislativo n. 118 del 2011, il quale prevede che l’operazione di riaccertamento straordinario sia oggetto di un unico atto deliberativo».
Entrambe le disposizioni censurate consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità  per modificare il risultato di amministrazione dell’ente locale che le applica, attraverso meccanismi tecnici che convergono nell’elusione dei precetti costituzionali precedentemente richiamati.
Non è rilevante, ai fini della presente decisione, la diversa formulazione normativa impiegata dal legislatore – nella prima disposizione l’utilizzazione viene enunciata come regola attraverso l’uso dell’indicativo e nella seconda come facoltà  – perchè, comunque, l’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità  consentita dalle disposizioni censurate non è compatibile con i richiamati plurimi precetti costituzionali.
4.1.- L’art. 119, sesto comma, Cost. risulta violato perchè le anticipazioni di liquidità  costituiscono una forma straordinaria di indebitamento a lungo termine e – in quanto tali – sono utilizzabili in senso costituzionalmente conforme solo per pagare passività  pregresse iscritte in bilancio. Esse sono prestiti di carattere eccezionale finalizzati a rafforzare la cassa quando l’ente territoriale non riesce a onorare le obbligazioni passive secondo la fisiologica scansione dei tempi di pagamento.
La loro eccezionalità  dipende essenzialmente dal fatto: a) di essere inscindibilmente collegate a una sofferenza della cassa; b) di essere frutto di un rigoroso bilanciamento di interessi rilevanti in sede costituzionale e dell’Unione europea; c) di essere un rimedio contingente, non riproducibile serialmente nel tempo e inidoneo a risanare bilanci strutturalmente in perdita.
Quanto al profilo sub a), occorre sottolineare come le anticipazioni di liquidità  siano spesso collegate a pregressi fenomeni di inappropriata gestione; in un bilancio sano, di regola, le diacronie tra la riscossione delle entrate e i pagamenti tendono a bilanciarsi secondo le singole scansioni temporali del programma di bilancio, opportunamente considerate attraverso le prudenti stime in sede di previsione, mentre tutto ciò non accade quando fenomeni come la sovrastima delle entrate e l’incapacità  a riscuotere si sommano in modo progressivo nel tempo, fino a rendere l’adempimento delle obbligazioni passive sempre pìù tardivo e aleatorio.
Quanto al profilo sub b), l’anticipazione a favore degli enti in sofferenza di liquidità  è stata generata in sede normativa da un rigoroso bilanciamento tra l’esigenza di rispettare i vincoli di indebitamento e quella di onorare i debiti, costituenti entrambe regole primarie dell’ordinamento dell’Unione europea e nazionale, tenuto conto dell’invalicabilità  della “regola aurea” dell’art. 119, sesto comma, Cost., la quale costituisce comunque – anche prima del suo inserimento in Costituzione – un principio storico dell’ordinamento finanziario-contabile degli enti locali. Come questa Corte ha già affermato, le anticipazioni di liquidità  «nascono dall’esigenza di porre riparo ai crescenti ritardi nell’adempimento delle obbligazioni da parte delle pubbliche amministrazioni. Detto fenomeno, di per sè negativo, aggravava, tra l’altro, la situazione delle imprese, già colpite dalla difficoltà  di accedere al credito bancario nel contesto della crisi. […] Nel dialettico contesto, astretto tra vincoli di indebitamento e indefettibilità  delle scadenze debitorie, il Governo ha cercato di individuare soluzioni normative e finanziarie capaci di venire incontro alle esigenze delle imprese [&]. Ciò anche attraverso serrate azioni politiche di negoziato a livello europeo per ottenere un margine di flessibilità  del patto di stabilità  e crescita. Così¬ il Consiglio europeo del 14 marzo 2013, facendo seguito agli orientamenti già espressi nel giugno e nel dicembre del 2012, ha riconosciuto la necessità  di [&] utilizzare spazi di flessibilità  per azioni di sostegno alla crescita e all’occupazione, pur nel rispetto della necessaria stabilità  finanziaria. In sintonia con le linee espresse dal Consiglio europeo, la Commissione europea, con la dichiarazione del 18 marzo 2013, ha sottolineato l’urgenza di una pronta risoluzione del tema dei pagamenti arretrati della pubblica amministrazione e chiarito i termini operativi della nozione di flessibilità» (sentenza n. 181 del 2015).
Quanto al profilo sub c), è utile sottolineare come l’inidoneità  dell’anticipazione a rimuovere situazioni di deficit strutturale risulta non solo implicitamente dal contrasto formale con il precetto contenuto nell’art. 119, sesto comma, Cost., ma anche da dati elementari dell’esperienza, secondo cui solo un investimento efficace può compensare in positivo l’onere debitorio sotteso alla sua realizzazione. In tale contesto, infatti, risulta «di chiara evidenza che destinazioni diverse dall’investimento finiscono inevitabilmente per depauperare il patrimonio dell’ente pubblico che ricorre al credito» (sentenza n. 188 del 2014). Peraltro, tale precetto custodisce interessi costituzionali che non sono limitati alla mera cura della sana gestione finanziaria, ma si estendono agli interdipendenti profili di tutela della rappresentanza democratica e dell’equità  intergenerazionale (ex plurimis, sentenza n. 18 del 2019).
4.1.1.- Il carattere temporaneo e settoriale e la ratio univoca e oggettiva della disciplina delle anticipazioni di liquidità  – come precedentemente definiti – determinano l’inconsistenza dell’apodittico argomento difensivo del Comune di Napoli, secondo cui l’anticipazione di liquidità  degli enti locali sarebbe funzionalmente diversa da quella delle Regioni.
Del resto, in tema di anticipazioni di liquidità , già in precedenza si era affermato che il d.l. n. 35 del 2013 «ha introdotto una disciplina di carattere speciale e temporanea, derogatoria del patto di stabilità  interno e di altre disposizioni in materia di finanza pubblica, per il pagamento dei debiti scaduti delle amministrazioni pubbliche. In particolare, nel citato decreto-legge sono contenute le misure dirette a consentire il pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni di debiti scaduti, con modalità  differenti per gli enti locali (art. 1), le Regioni e le Province autonome (art. 2), gli enti del Servizio sanitario nazionale per il tramite delle Regioni (art. 3) e le amministrazioni statali (art. 5). Si tratta di disposizioni espressamente “volte ad assicurare l’unità  giuridica ed economica dell’ordinamento” (art. 6, comma 1)» (sentenza n. 181 del 2015). E in quella sede questa Corte aveva avvertito che «[s]e alcune aporie semantiche possono suscitare qualche perplessità  circa la tecnica legislativa impiegata, non v’è dubbio che utilizzare detti profili di ambiguità  per qualificare il finanziamento in esame come vero e proprio mutuo, anzichè mera anticipazione di liquidità , porterebbe inevitabilmente a concludere che anche le norme interposte sarebbero contrarie a Costituzione, in quanto palesemente in contrasto con la prescrizione dell’art. 119, sesto comma, Cost., il cui rispetto, al contrario, era attestato in sede di lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 35 del 2013. Deve essere dunque condivisa l’opinione del rimettente, secondo cui il meccanismo normativo creato dal legislatore statale risulta influente sulla sola gestione di cassa: d’altronde, quando una disposizione si presta a pìù interpretazioni e solo una risulta conforme al parametro costituzionale, al testo legislativo va attribuito il significato compatibile con la Costituzione. Un’interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata delle norme statali porta dunque a concludere che le anticipazioni di liquidità  altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di pìù lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie. La loro ratio, quale si ricava dalla genesi del decreto-legge e dai suoi lavori preparatori, è quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la competenza» (ancora sentenza n. 181 del 2015).
Inoltre, analoga pronuncia ha riguardato successivamente anche una fattispecie inerente agli enti locali (sentenza n. 18 del 2019). Non esiste, dunque, alcuna distinzione di carattere sostanziale tra la disciplina delle anticipazioni di liquidità  assegnate alle Regioni e quelle agli enti locali: entrambe sono destinate a pagare passività  già iscritte in bilancio (ivi compresi i debiti fuori bilancio, i quali, prima di essere eventualmente onorati, devono avere ingresso nel bilancio stesso attraverso le tipizzate fattispecie del riconoscimento: art. 194 – «Riconoscimento di legittimità  di debiti fuori bilancio» – del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali») e non possono essere destinate alla copertura giuridica di alcuna spesa. Sul tema, d’altra parte, questa Corte ha affermato pìù volte che, nei bilanci pubblici, le espressioni numeriche devono essere corredate da una stima attendibile, assicurata dalla coerenza con i presupposti economici e giuridici della loro quantificazione, sicchè nel concetto di copertura giuridica operano in modo sinergico l’individuazione dei mezzi finanziari e della ragione giuridica sottesa al loro impiego (sentenze n. 227 del 2019 e n. 274 del 2017).
4.2.- Se la ratio dell’anticipazione di liquidità  «è quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente deficitari con la competenza, attraverso un’utilizzazione limitata al pagamento delle passività  pregresse unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa così¬ da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione dell’anticipazione» (sentenza n. 181 del 2015), al di fuori di tale «utilizzazione limitata» il suo impiego risulta in contrasto anche con l’equilibrio di bilancio.
Per quel che concerne questa illegittima influenza sugli equilibri strutturali del bilancio, è sufficiente considerare che il mancato accantonamento delle risorse, quantificato secondo l’ordinario criterio di computo del FCDE, consente al Comune di Napoli di impiegare un surplus di spesa, pari al mancato accantonamento, coprendolo con risorse “nominali” (ma non reali, perchè il meccanismo contabile indebitamente autorizzato dalle norme censurate finisce per ridurre o azzerare il cosiddetto FCDE attraverso la sua sostituzione parziale o totale con l’anticipazione di liquidità ), in tal modo incrementando di fatto – senza che ciò appaia dalle scritture ufficiali – il disavanzo di amministrazione già maturato negli esercizi precedenti.
Al fine di illustrare sinteticamente sotto il profilo tecnico gli effetti di questo meccanismo, è utile ricordare che l’accantonamento al FCDE è funzionalmente definito in modo inequivocabile dall’allegato 4/2, punto 3.3, al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), il quale stabilisce che esso «non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata». Si tratta di una regola che invera l’applicazione del principio di prudenza nella stima delle risorse disponibili. Come semanticamente specificato, il fondo rende inerte, cioè inutilizzabile, una quota delle risorse risultanti da parte entrata, in misura proporzionale all’andamento della riscossione che ha caratterizzato l’ente locale negli esercizi precedenti. Ove non venga applicata tale tipologia di svalutazione dei crediti, viene consentita – come nel caso di specie – l’iscrizione in bilancio di entrate stimate in modo da non tener conto dell’effettiva capacità  di riscossione dei crediti.
L’istituto del fondo crediti di dubbia esigibilità  costituisce, a ben vedere, una necessaria integrazione legale al «principio della previa dimostrazione analitica dei crediti e delle somme da riscuotere, iscrivibili nelle partite dei residui attivi e computabili ai fini [del risultato di] amministrazione, [connotato dalla] stretta inerenza ai concetti di certezza e attendibilità  che devono caratterizzare le risultanze della gestione economica e finanziaria» (sentenza n. 138 del 2013). Infatti, la prassi frequente in molte amministrazioni di sovrastimare l’entità  dei crediti, evitando o rendendo imprecisa in sede di rendiconto la “dimostrazione analitica” delle ragioni giuridiche delle somme da riscuotere e dello stato dei procedimenti finalizzati alla riscossione, ha reso necessario correggere – attraverso il fondo in questione – le stime sovradimensionate con un accantonamento calcolato mediante un coefficiente di riduzione proporzionato alla capacità  di riscossione mostrata dall’ente stesso in un congruo periodo (anch’esso fissato per gli enti locali dall’allegato n. 4/2 al d.lgs. n. 118 del 2011) antecedente all’esercizio oggetto di rendiconto.
Permettere – come fanno la disposizione originaria e quella di interpretazione autentica censurata – la sostituzione di detto accantonamento mediante la doppia contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità  (che infatti, nell’ottica delle medesime disposizioni, non si limita a determinare il naturale incremento del saldo di cassa di fine esercizio, ma viene impiegata anche per l’indebita sostituzione del fondo svalutazione crediti di dubbia esigibilità ), vanifica la possibilità  di stimare le risorse disponibili secondo prudenza, così¬ contraddicendo il presupposto funzionale del fondo stesso.
Per quel che riguarda l’alterazione del risultato di amministrazione, la contabilizzazione tra le parti attive del rendiconto delle anticipazioni di liquidità , già facenti parte del fondo di cassa di fine esercizio, migliora in modo solo apparente il risultato di amministrazione, così¬ esonerando l’ente locale dalle necessarie operazioni di rientro dal deficit, che non saranno parametrate sul disavanzo effettivo ma su quello alterato dall’anomala contabilizzazione del fondo anticipazioni liquidità . Ciò pregiudica ulteriormente, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, primo periodo, Cost., l’equilibrio strutturale dell’ente locale in questione, in quanto alla situazione deficitaria precedente si aggiunge quella derivante dall’impiego indebito dell’anticipazione.
L’effetto distorsivo nel calcolo del disavanzo è particolarmente grave per la pregnante funzione certativa della sua determinazione, dalla quale l’ordinamento fa dipendere importanti effetti giuridici; in proposito è utile ricordare che l’art. 188 del d.lgs. n. 267 del 2000 prescrive che «[l]’eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell’articolo 186, è immediatamente applicato all’esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto. La mancata adozione della delibera che applica il disavanzo al bilancio in corso di gestione è equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio».
E quali che siano i tempi di rientro dal deficit, il richiamato art. 188 detta procedure e adempimenti immediatamente cogenti, funzionali – tra l’altro – a esaltare l’assunzione delle responsabilità  dei risultati imputabili alle amministrazioni che si sono succedute durante la formazione del disavanzo: «[l]a deliberazione, contiene l’analisi delle cause che hanno determinato il disavanzo, l’individuazione di misure strutturali dirette ad evitare ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed è allegata al bilancio di previsione e al rendiconto, costituendone parte integrante. Con periodicità  almeno semestrale il sindaco o il presidente trasmette al Consiglio una relazione riguardante lo stato di attuazione del piano di rientro, con il parere del collegio dei revisori. L’eventuale ulteriore disavanzo formatosi nel corso del periodo considerato nel piano di rientro deve essere coperto non oltre la scadenza del piano di rientro in corso».
4.2.1.- Le precedenti considerazioni dimostrano l’infondatezza di due argomenti prospettati dal Comune di Napoli: a) quello secondo cui, cancellando le due norme censurate, esso «dovrà  finanziare a bilancio con risorse nuove (ulteriori rispetto a quelle utilizzate per la costituzione del FAL) la quota, anch’essa trentennale, di restituzione dell’anticipazione di liquidità»; b) quello secondo cui la difficoltà  dell’ente territoriale a riscuotere crediti giustificherebbe la censurata tecnica contabile.
È del tutto evidente che la capacità  di escutere i debitori non dipende solo dalla situazione economica dei membri della collettività , ma anche e soprattutto dall’efficienza amministrativa dell’ente locale e dei propri uffici preposti alla riscossione.
Quanto all’argomento sub a), è altrettanto evidente – al di là dei meccanismi contabili che talvolta oscurano la sostanza dei fatti – la diversità  tra la contabilizzazione, nella cassa dell’ente, dell’anticipazione di liquidità  (che avviene nel momento in cui quest’ultima viene somministrata), l’appostazione in bilancio dell’onere di restituzione della quota capitale e interessi del prestito acceso e l’accantonamento di risorse nel fondo crediti di dubbia esigibilità . L’implementazione della cassa conseguente all’incameramento dell’anticipazione risponde alle eccezionali e tipizzate ipotesi di pagamento delle passività  pregresse previste dal d.l. n. 35 del 2013; l’onere conseguente alla restituzione della quota annuale di capitale e interessi è intrinseca conseguenza dell’assunzione di un prestito; l’accantonamento nel FCDE ha come fine il non far ricadere negativamente sull’equilibrio strutturale del bilancio la scarsa capacità  di realizzare le entrate.
Proprio queste elementari considerazioni confermano che l’utilizzazione delle anticipazioni di liquidità  in sostituzione dell’accantonamento conseguente all’esistenza di crediti di dubbia esigibilità  permette indebitamente all’ente locale l’effettuazione di nuove spese, evitando il necessario adempimento di carattere prudenziale e in tal modo aggravando il deficit strutturale preesistente.
Quanto all’assunto secondo cui la difficoltà  dell’ente territoriale a riscuotere crediti giustificherebbe il meccanismo finanziario consentito dalle norme censurate in ragione della ridotta capacità  fiscale della popolazione di riferimento, è il caso di precisare che un conto è la misura del gettito, effettivamente legata alle condizioni socio-economiche del territorio, altro è la capacità  di riscuotere i tributi, consistente in una percentuale di realizzazione del gettito stesso e strettamente collegata all’efficienza del sistema di riscossione.
Fermo restando che una capacità  di riscossione inferiore alla media nazionale è un problema prevalentemente organizzativo, diverso è quello legato all’insufficienza strutturale del gettito fiscale ad assicurare i servizi essenziali. In tal caso ben diversi sono i rimedi previsti dalla Costituzione per garantire interventi ispirati alla solidarietà  (sul punto si rinvia pìù diffusamente al prosieguo).
5.- Nel pronunciare l’illegittimità  costituzionale delle disposizioni censurate questa Corte non può non sottolineare la peculiarità  della presente fattispecie. Se, da un lato, l’amministrazione comunale, fino alla data della presente pronuncia, ha gestito realmente partite di spesa superiori a quelle costituzionalmente consentite, in tal modo peggiorando lo stato dei propri conti, dall’altro lo ha fatto sulla base di disposizioni legislative in vigore e di atti contabili dimensionati in rapporto alle potenzialità  consentite dalle medesime disposizioni. Ne è derivato che tale gestione si è dipanata in una serie di impegni e pagamenti, in relazione ai quali l’affidamento dei soggetti venuti in contatto con l’amministrazione comunale e la funzionalità  di progetti avviati secondo contratti e situazioni negoziali in itinere non possono essere travolti dalla dichiarazione di illegittimità  di norme che hanno consentito, durante la loro vigenza, il sovradimensionamento della spesa.
D’altronde, l’intervenuta sospensione degli effetti interdittivi della spesa, a suo tempo disposti dalla Corte dei conti, sezione regionale di controllo della Campania, e temporaneamente rimossi, fino alla definizione del presente giudizio, dal giudice rimettente, ha permesso al Comune di Napoli una gestione conforme alle disposizioni allora vigenti, che consentivano la contestata utilizzazione delle anticipazioni di liquidità .
A ben vedere – proprio in ragione della peculiarità  del diritto del bilancio e in particolare del principio di equilibrio dinamico che sposta nel tempo la continua tensione verso un bilanciato contrappeso tra entrate e spese – si è in presenza di una graduazione “naturale” degli effetti temporali della presente sentenza sulla gestione del bilancio comunale e sulle situazioni giuridiche a essa sottese. Con riguardo alla situazione venutasi a creare a causa della non corretta contabilizzazione delle anticipazioni di liquidità  e dell’extradeficit presumibilmente generato dalla gestione posta in atto nelle more della presente decisione (non risulta allo stato degli atti la realizzazione di alcuna economia in grado di compensare l’allargamento della spesa), l’ente locale dovrà  avviare il necessario risanamento nei termini di legge.
È chiaro che in un simile contesto non è affatto necessario che l’amministrazione comunale riapprovi – risalendo all’indietro – tutti i bilanci antecedenti alla presente pronuncia, essendo sufficiente che siano ridefinite correttamente tutte le espressioni finanziarie patologiche prodottesi nel tempo, applicando a ciascuna di esse i rimedi giuridici consentiti nel periodo di riferimento, in modo da ricalcolare il risultato di amministrazione secondo i canoni di legge. Così¬, ad esempio, per le sole operazioni di riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di cui all’art. 3, comma 16, del d.lgs. n. 118 del 2011 – che poi è quello di cui il Comune di Napoli lamenta la notevole entità  -, il disavanzo di amministrazione correttamente rideterminato al 1° gennaio 2015 attraverso il riaccertamento straordinario dei residui potrà  essere ripianato mediante i precitati accantonamenti fino al limite dei trenta esercizi consentiti da detta norma mentre per i deficit ulteriormente maturati, in conformità  al principio tempus regit actum, saranno applicate le norme vigenti nel corso dell’esercizio in cui tale ulteriore deficit è maturato.
Il sistema così¬ sinteticamente delineato serve per attribuire “a ciascuno il suo” in termini di responsabilità  di gestione, affiancando all’operato del breve periodo la situazione aggiornata degli effetti delle amministrazioni pregresse.
Fermo restando che non è comunque consentita alcuna utilizzazione delle anticipazioni di liquidità  per modificare il risultato di amministrazione, va precisato che la presente pronuncia produce un’efficacia immediatamente vincolante per la nuova definizione del disavanzo e per l’adozione delle correzioni atte a porvi rimedio.
Tenuto conto dell’accentuata mutevolezza del “tempo finanziario” che determina continue sopravvenienze di natura fattuale e normativa, è proprio il rispetto del principio dell’equilibrio dinamico ad assicurare la bilanciata congiunzione tra il principio di legalità  costituzionale dei conti e l’esigenza di un graduale risanamento del deficit, coerente con l’esigenza di mantenere il livello essenziale delle prestazioni sociali durante l’intero periodo di risanamento. È stato in proposito affermato che «[i]l principio dell’equilibrio di bilancio non corrisponde ad un formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla continua ricerca di una stabilità  economica di media e lunga durata, nell’ambito della quale la responsabilità  politica del mandato elettorale si esercita, non solo attraverso il rendiconto del realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate» (sentenza n. 18 del 2019).
In definitiva, un esame complessivo dei parametri costituzionali vigenti in subiecta materia consente di chiarire che: a) l’equilibrio dei conti è un presupposto della sana gestione finanziaria, del buon andamento e della corretta e ponderata programmazione delle politiche pubbliche (artt. 81 e 97 Cost.); b) in tale prospettiva i deficit causati da inappropriate gestioni devono essere recuperati in tempi ragionevoli e nel rispetto del principio di responsabilità , secondo cui ciascun amministratore democraticamente eletto deve rispondere del proprio operato agli amministrati. A tal fine è stato già chiarito che «la legge di approvazione del rendiconto – indipendentemente dalla compilazione e redazione dei complessi allegati al bilancio previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011 – deve contenere, in coerenza con le risultanze di detti allegati, cinque elementi fondamentali: a) il risultato di amministrazione espresso secondo l’art. 42 del decreto in questione; b) il risultato della gestione annuale inerente al rendiconto; c) lo stato dell’indebitamento e delle eventuali passività  dell’ente applicate agli esercizi futuri» (sentenza n. 49 del 2018) poichè la trasparenza dei conti risulta «elemento indefettibile per avvicinare in senso democratico i cittadini all’attività  dell’Amministrazione, in quanto consente di valutare in modo obiettivo e informato lo svolgimento del mandato elettorale, e per responsabilizzare gli amministratori» (sentenza n. 49 del 2018); d) quando le risorse proprie non consentono ai Comuni, alle Province, alle Città  metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite deve essere lo Stato ad intervenire con apposito fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità  fiscale per abitante e con ulteriori risorse aggiuntive ai fini di promozione dello sviluppo economico, della coesione e della solidarietà  sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni (art. 119, terzo, quarto e quinto comma, Cost.); e) gli enti territoriali possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con modalità  equilibrate in rapporto al generale contesto macroeconomico (art. 119, sesto comma, Cost.).
6.- Il sintetico richiamo ai principi cardine della Costituzione in tema di relazioni finanziarie tra Stato e comunità  territoriali consente di svolgere opportune considerazioni in ordine ad alcuni argomenti difensivi svolti dal Comune di Napoli i quali – ancorchè eccentrici rispetto al thema decidendum – meritano attenzione anche da parte del legislatore statale.
Si allude in particolare all’esigenza, espressa dal predetto ente locale, di una legislazione finanziaria ispirata alla valorizzazione dell’art. 3, secondo comma, Cost., nella specie sotto il profilo della tutela dei cittadini residenti nei Comuni con maggiore difficoltà  economica e della riduzione/eliminazione della sperequazione tra i livelli dei servizi erogati dagli enti di base nelle comunità  pìù povere e in quelle pìù ricche.
Questa esigenza solidaristica nei confronti delle comunità  meno abbienti trova puntuale risposta – come già rilevato – in pìù articoli della Costituzione e, in particolare, nell’art. 119 Cost., il quale fissa le forme e i limiti che devono guidare il legislatore ordinario nell’inveramento dei principi ivi indicati.
Il richiamato parametro costituzionale bilancia le ragioni dell’autonomia, quelle dei vincoli finanziari dell’Unione europea e quelle della solidarietà  verso le comunità  economicamente meno munite.
Il primo comma precisa che l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa deve essere esercitata nel rispetto dell’equilibrio del bilancio e che gli enti territoriali devono contribuire, insieme agli altri enti della finanza allargata, all’osservanza dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. In tale prospettiva, l’equilibrio individuale dei singoli enti è un presupposto della sana gestione finanziaria e del corretto esercizio dell’autonomia, nonchè del dovere di concorrere a realizzare gli obiettivi macroeconomici nazionali e dell’Unione europea.
Ne consegue che tutte le disfunzioni – a cominciare da quelle censurate in questa sede – devono essere rimosse e non possono essere computate nell’attivazione dei meccanismi di solidarietà  previsti dal terzo, quarto e quinto comma dell’art. 119 Cost.
È in ordine al deficit strutturale imputabile alle caratteristiche socio-economiche della collettività  e del territorio, e non alle patologie organizzative, che deve essere rivolto l’intervento diretto dello Stato. Le risorse necessariamente stanziate per tali finalità  – proprio in virt๠dei superiori precetti costituzionali – devono essere prioritariamente destinate dallo Stato alle situazioni di accertato squilibrio strutturale dei bilanci degli enti locali.
7.- Dunque, l’art. 2, comma 6, del d.l. n. 78 del 2015 e l’art. 1, comma 814, della legge n. 205 del 2017, poichè consentono di utilizzare le anticipazioni di liquidità  al di fuori dei ristretti limiti del pagamento delle passività  pregresse nei termini sanciti dal d.l. n. 35 del 2013 e, in particolare, di «utilizzare la quota accantonata nel risultato di amministrazione a seguito dell’acquisizione delle erogazioni, ai fini dell’accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità  nel risultato di amministrazione», risultano in contrasto con gli artt. 81, 97 e 119, sesto comma, Cost. e, pertanto, devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi.
Rimangono assorbite le ulteriori censure proposte nei confronti delle disposizioni in esame.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 2, comma 6, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali. Disposizioni per garantire la continuità  dei dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio. Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale nonchè norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali), convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, e dell’art. 1, comma 814, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020).
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 19 novembre 2019.

Dal punto di vista letterale, l’art. 15 del D.P.C.M. 24 marzo 1995, n. 207 è chiaro nel marcare la distinzione tra “dipendente pubblico” e “dipendente civile dello stato” sia nel comma 4, dedicato alla disciplina del trattamento retributivo; sia nel comma 5, deputato alla regolamentazione dell’importo della borsa di studio e del computo delle ritenute assistenziali. In entrambi i casi, la disciplina fa riferimento esclusivo ai soli “dipendenti civili dello stato”.
L’insistito e più¹ volte differenziato impiego della terminologia – inteso a distinguere due categorie di lavoratori poste tra di loro in relazione di genere (dipendente pubblico) a specie (dipendente civile dello stato) – non può quindi essere considerato come evenienza casuale e ininfluente.

 Pubblicato il 20/11/2019
N. 07928/2019REG.PROV.COLL.
N. 06792/2014 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6792 del 2014, proposto da C.D.N., rappresentata e difesa dagli avvocati Adriano Barbato, Littorio Di Nardo, con domicilio eletto presso lo studio Di Nardo-Barbato in Roma, via Anastasio II 80;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui domicilia ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 00799/2014, resa tra le parti, concernente il riconoscimento del diritto a percepire il trattamento economico spettante ai segretari comunali per il periodo di frequenza del corso tenuto presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 novembre 2019 il Cons. Giovanni Pescatore e uditi per le parti l’avvocato Adriano Barbato e l’avvocato dello Stato Wally Ferrante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente – Segretario Comunale assegnato al Ruolo Provinciale di Como ed in servizio presso il Comune di S. Bartolomeo Val Cavargna (CO) – risultata vincitrice del 19° concorso per titoli ed esami indetto dal Ministero della Funzione Pubblica con decreto del 04/03/1993 e, a seguire, è stata ammessa alla frequenza del corso di preparazione presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione
2. Durante i dieci mesi del corso ha percepito il trattamento economico riservato ai borsisti, come determinato dal Ministero dell’Interno con la Nota del 09/10/1995.
Detta nota afferma e dispone che “non essendo ascrivibile ai Segretari Comunali la qualità  di dipendenti civili dello Stato, al Dott. Omissis, al Dott. Omissis ed alla Dott. Omissis competerà  il trattamento economico riservato ai borsisti ai sensi dell’art. 15, commi 4 e 5, del D.P.C.M. 24/3/95 n. 267“.
3. La ricorrente ha avversato tale determinazione, invocando il riconoscimento del trattamento economico relativo ai dipendenti dello Stato e ragguagliato alla loro qualifica professionale.
4. Il ricorso di primo grado è stato respinto con pronuncia del Tar Lazio n. 799/2014, sull’assunto per cui il Segretario comunale non rientra tra i dipendenti civili dello Stato, unica categoria alla quale è riservato la suddetta tipologia di retribuzione.
5. Questa la trama argomentativa della motivazione di primo grado:
– il disposto di cui all’art. 15, comma 4, D.P.C.M. 24 marzo 1995, n. 207 –ratione temporis applicabile alla fattispecie – prevede che “Gli allievi che siano giù  dipendenti pubblici sono considerati a tutti gli effetti in servizio. Ai partecipanti che siano giù  dipendenti civili dello Stato compete, per tutta la durata dell’attività  di formazione e a carico dell’amministrazione di appartenenza, il trattamento economico relativo alla loro qualifica, ovvero, se più¹ vantaggioso, quello stabilito per i borsisti, con relativa integrazione a carico della Scuola“;
– “la richiamata disposizione, dunque, distingue tra allievi che rivestano la qualifica di “dipendenti pubblici” ed allievi che siano “dipendenti civili dello Stato”, statuendo che soltanto ai secondi spetti il trattamento economico relativo alla loro qualifica“;
– “il segretario comunale è destinatario di una disciplina giuridica di “status” particolare e diversa da quella degli altri dipendenti civili dello Stato (Cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 12 luglio 1995, n. 429), con conseguente applicazione della disposizione di cui alla prima parte del richiamato comma 4 dell’art. 15 D.P.C.M. n. 207/1995“;
– “nè, a tal fine, vale affermare che la dizione “sono considerati a tutti gli effetti in servizio” (art. 15, comma 4, prima parte, D.P.C.M. n.207/1995) ricomprenda anche il trattamento economico, atteso che in tal modo verrebbe vanificata la successiva disposizione, la quale è espressamente diretta a disciplinare l’aspetto economico in maniera differenziata tra “dipendenti civili” e “dipendenti pubblici“;
– “In tale ambito, deve anche sottolinearsi – così come dedotto dalla Avvocatura dello Stato nella memoria per l’udienza del 25 novembre 2013 – che la logica della norma risieda nel fatto di non far gravare sul bilancio di enti pubblici diversi dallo Stato le spese relative al versamento degli emolumenti ad un funzionario che rende la propria opera non giù  all’ente di cui fa parte ma allo Stato stesso“.
6. Nella presente sede d’appello, la ricorrente lamenta l’erronea e travisata interpretazione della normativa applicabile alla fattispecie.
A tal fine torna a sostenere, anzitutto, che la controversa dizione "gli allievi che siano giù  dipendenti pubblici cono considerati a tutti gli effetti in servizio" vada intesa come esplicita conferma del mantenimento del trattamento economico goduto nel precedente servizio, e ciù² indipendentemente e senza correlazione e/o contrapposizione con la previsione concernente i dipendenti civili dello Stato.
In secondo luogo, la ricorrente censura come errata l’affermazione del Tar che la connota come "funzionario che rende la propria opera non giù  all’ente di cui fa parte ma allo Stato stesso".
L’opposta tesi perorata dalla parte appellante è che il servizio prestato presso il Comune integra esclusivamente un dato di natura funzionale ma non di appartenenza giuridica, sicchè il suo ente di appartenenza dovrebbe individuarsi nello Stato – Ministero dell’Interno – Ruolo Segretari Comunali della Prefettura di Como.
7. Il Ministero dell’Interno si è costituito con memoria di stile, senza svolgere deduzioni difensive.
8. In assenza di istanze cautelari, la causa è stata discussa e posta in decisione all’udienza pubblica del 14 novembre 2019.
9. L’appello è infondato.
A tale conclusione inducono una serie di argomenti, di tenore letterale e sistematico.
9.1. Dal punto di vista letterale, l’art. 15 è chiaro nel marcare la distinzione tra “dipendente pubblico” e “dipendente civile dello stato” sia nel comma 4, dedicato alla disciplina del trattamento retributivo; sia nel comma 5, deputato alla regolamentazione dell’importo della borsa di studio e del computo delle ritenute assistenziali. In entrambi i casi, la disciplina fa riferimento esclusivo ai soli “dipendenti civili dello stato”.
L’insistito e più¹ volte differenziato impiego della terminologia – inteso a distinguere due categorie di lavoratori poste tra di loro in relazione di genere (dipendente pubblico) a specie (dipendente civile dello stato) – non può quindi essere considerato come evenienza casuale e ininfluente.
9.2. Dal punto di vista sistematico, la distinta regolamentazione offre conferma della logica della norma – come individuata Tar – che è quella “di non far gravare sul bilancio di enti pubblici diversi dallo Stato, le spese relative al versamento degli emolumenti ad un funzionario che rende la propria opera non giù  all’ente di cui fa parte ma allo Stato stesso“.
La deduzione appare del tutto ragionevole anche alla luce della fonte normativa che è intervenuta in materia (DPCM n. 207/1995), coerente con la natura giuridica della Scuola superiore della pubblica amministrazione quale “organo della Presidenza del Consiglio dei Ministri“.
9.3. Si consideri, inoltre, che il DPCM 207/1995 è stato adottato in esecuzione dell’art. 29 comma 5 d.lgs. 29/1993 (“Attività  della Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione”) e che al comma 4 del medesimo art. 29 si prevede che “la Scuola superiore della pubblica amministrazione provvede all’autonoma gestione delle spese per il proprio funzionamento nei limiti di un fondo previsto a tale scopo nel bilancio dello Stato e iscritto in un unico capitolo dello stato di previsione della spesa della Presidenza del Consiglio dei Ministri. La gestione finanziaria è sottoposta a controllo consuntivo della Corte dei conti“.
Dunque, tutta la regolamentazione dei fondi di finanziamento della Scuola discende da un regolamento adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, fa capo a risorse statali e non vede alcuna partecipazione contributiva da parte di altri enti pubblici: la combinazione sinergica di tali elementi rende del tutto implausibile, sul piano deduttivo, che il DPCM possa avere introdotto vincoli retributivi e finanziari in capo ad enti pubblici diversi dallo Stato.
9.4. Di tanto offre ulteriore conferma la constatazione che il regolamento ministeriale relativo all’organizzazione della Scuola superiore della p.a. (d.P.C.M. n. 207/1995), emesso in attuazione dell’art. 29 d.lg. n. 29/1993, non può contenere norme che deroghino a fonti di grado superiore, in applicazione del principio di gerarchia delle fonti codificato dall’art. 17 comma 3 l. n. 400/1988 (Corte dei Conti Sez. contr., 29/02/1996, n. 46).
9.5. Sempre seguendo una linea di lettura sistematica della disposizione, si deve pervenire alla conclusione che l’iniziale enunciazione dell’art. 15, comma 4, prima parte, D.P.C.M. n.207/1995 – per la quale "gli allievi che siano giù  dipendenti pubblici cono considerati a tutti gli effetti in servizio" – se può assumere la valenza di principio di orientamento generale ad altri fini, non è invece in grado di vanificare il senso specifico della puntuale disciplina dettata dal DPCM con riguardo alla materia del trattamento economico, in quanto espressamente riservata, come si è giù  esposto, al solo personale dipendente civile dello Stato.
9.6. Non può convenirsi, infine, neppure sull’ulteriore assunto di parte appellante secondo il quale l’ente di appartenenza del Segretario Comunale sarebbe lo Stato – nell’articolazione ministeriale dell’Interno.
Ed invero, la giurisprudenza amministrativa formatasi in epoca antecedente all’entrata in vigore della L. n. 127/1997 e del d.lgs n. 267/2000 (recanti la disciplina del nuovo ordinamento professionale dei Segretari comunali e provinciali), nell’interpretare l’insieme delle norme che in allora regolavano e disciplinavano lo status del segretario e che risultano ratione temporis applicabili alla fattispecie, era addivenuta alla conclusione che il segretario comunale non potesse essere considerato come un impiegato dello Stato al servizio del Comune ma, al contrario, che dovesse essere considerato come un impiegato del Comune direttamente amministrato da organi dello Stato; quindi in rapporto di impiego con l’ente locale, ma con uno status sottratto alla potestà  regolamentare dell’ente locale medesimo, in quanto regolato direttamente dal legislatore allo scopo di garantirne l’indipendenza (cfr. C.d.S. sez. V, 17/10/95 n. 1435; C.G.A.R.S. 5/7/96 n. 239; T.A.R. Piemonte, sez. I, 11.3.1999, n. 141 ecc.).
9.7. Detta interpretazione risultava, peraltro, rafforzata dalle previsioni contenute nella legge sulle autonomie locali (L. n. 142/90), ai sensi delle quali il segretario comunale è configurato quale soggetto che partecipa a pieno titolo, avendone l’investitura formale ed i poteri sostanziali, all’amministrazione attiva dell’ente locale, in posizione sovraordinata ai dirigenti inseriti nei ruoli organici del Comune (cfr. C.d.S., sez. I, 10/7/91 n. 1620; T.A.R. Toscana, sez. II, 12/7/95 n. 429).
Di qui, tra l’altro, il riconoscimento dell’applicabilità  al segretario comunale delle norme dettate per i dipendenti degli enti locali, quale quella, contenuta nell’art. 67 del d.P.R. n. 287/78, che garantisce al dipendente comunale che debba incolpevolmente sopportare un giudizio penale per atti o fatti direttamente connessi con l’esercizio delle funzioni e dei compiti d’ufficio, il patrocinio legale a carico dell’ente datore di lavoro (T.A.R. Toscana, sez. II, 12/7/95 n. 429; T.A.R. Napoli, sez. V, 17/05/2005, n. 6362).
9.8. Da quanto sin qui osservato discende che, quantomeno all’epoca dell’adozione dell’atto qui impugnato, il servizio prestato dalla ricorrente nella carriera di provenienza come Segretario Comunale non poteva essere considerato come servizio prestato alle dipendenze dello Stato.
10. L’appello non può quindi trovare accoglimento e la sentenza impugnata deve essere confermata, alla luce delle ragioni sin qui esposte che, in parte, ne integrano la motivazione.
11. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della peculiarità  del caso e del mancato svolgimento di attività  difensiva da parte dell’amministrazione intimata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto,
lo respinge.
Spese di lite compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.