Marco Gaetano Pulvirenti

Ricercatore di Diritto amministrativo e pubblico nell’Università degli Studi di Catania

Abstract [ITA] La recente vicenda della titolarità dei diritti proprietari sui gioielli dei Savoia, rivendicata dagli attuali eredi della Casa ex-regnante, ma contestata dallo Stato italiano, già riconducibili alla dotazione della Corona, consente di riflettere sulla loro destinazione «a un pubblico servizio» (come beni patrimoniali indisponibili) ai sensi dell’art. 826, comma 3 c.c. La tesi centrale del presente contributo è che il carattere di beni patrimoniali indisponibili non deriva più, o comunque non deriva soltanto, dall’originaria appartenenza alla dotazione della Corona, istituto venuto meno con il mutamento dell’assetto istituzionale del 1946, bensì trova oggi il proprio fondamento nella destinazione attuale dei beni all’assolvimento di un pubblico servizio, quale quello della conservazione e trasmissione della memoria storica e istituzionale del Regno d’Italia. Essi infatti oggi non sono solo oggetti preziosi, ma soprattutto una testimonianza della storia istituzionale e culturale del Paese. Hanno quindi una funzione (pubblica) ulteriore al mero godimento visivo dei beni e connaturata da elementi pedagogici, che genera nuove forme di cittadinanza culturale, in quanto il cittadino non è un consumatore passivo, ma partecipa attivamente alla costruzione della memoria collettiva.

[ENG] The recent controversy surrounding the ownership of the Savoy jewels, formerly part of the Crown’s endowment, offers a reflection on their public function, as unavaible assets (art. 826, par. 3 c.c.). The central argument of this paper is that their status as unavailable public assets no longer rests, or at least not solely, on their original inclusion in the Crown’s endowment, an institution that ceased to exist with the institutional transformation of 1946. Rather, their unavailability now finds a foundation in their current destination to a public service, the preservation and transmission of the historical and institutional memory of the Kingdom of Italy.  Today, they are not just a collection of precious objects, but a testament to the country’s institutional and cultural history. They have a (public) function beyond simply viewing the assets. They have educational elements that generate new forms of cultural citizenship. Citizens are not passive consumers, but actively participate in the construction of collective memory.

Sommario: 1. Vicende storiche dei gioielli dei Savoia. 2. I gioielli dei Savoia come dotazione della Corona. 3. I gioielli come beni patrimoniali indisponibili. 4. La possibile riconduzione al patrimonio culturale nell’ottica della fruibilità.

1. Vicende storiche dei gioielli dei Savoia.

In questi ultimi anni è assorta agli onori della cronaca la vicenda della titolarità dei diritti proprietari sui gioielli dei Savoia, rivendicata dagli attuali eredi della Casa ex-regnante, ma contestata dallo Stato italiano (presso il quale tali beni si trovano, in quanto custoditi nel caveau della Banca d’Italia). Di recente è intervenuto il Tribunale di Roma che ha riaffermato la natura pubblica della proprietà[1], anche se i soccombenti hanno già annunciato l’impugnazione della pronuncia dinanzi alla Corte di Appello.

La vicenda è nota e può essere riassunta nei seguenti termini. All’indomani dell’esito del referendum istituzionale, il 5 giugno 1946 i gioielli vennero depositati presso la Cassa Centrale della Banca d’Italia per essere tenuti a disposizione dei titolari del diritto. Nel relativo verbale furono indicati come “gioie di dotazione della Corona del Regno d’Italia”. Sono tuttora conservati all’interno di un astuccio di pelle a tre vassoi, sigillato con 11 sigilli, 5 sigilli del Ministero della Real Casa, 3 della Banca di Italia di Roma, 3 della Banca di Italia -Cassa Centrale – reparto controllo. Già nel settembre 1943 i gioielli erano stati una prima volta tolti dalla loro collocazione usuale della cassaforte n. 3 del Palazzo del Quirinale per essere custoditi alla Banca d’Italia, dove erano rimasti sino al 23 settembre, allorquando vennero recuperati mentre la banca era già controllata dai paracadutisti tedeschi e stavolta nascosti sotto il cunicolo sotto la “Manica Lunga” costruito per collegare il Quirinale con Palazzo Barberini verso la chiesa di S. Andrea al Quirinale. Poi, il 6 giugno 1944 al rientro di Umberto di Savoia come luogotenente del Regno, al Quirinale, venne riportato alla luce il tesoro e rimesso al suo posto nella cassaforte n. 3.

Tra i pezzi di maggior rilievo vanno ricordati il diadema della duchessa d’Aosta realizzato nel 1895 dalla gioielleria Musy di Torino in occasione delle nozze di Emanuele Filiberto di Savoia-Aosta con Elena d’Orléans, la collana composta da 684 perle della regina Margherita, il pendente in platino, diamanti e rubini con il simbolo della Croce Rossa Italiana usato da Elena d’Orléans (che per anni fu Ispettrice Generale della Croce Rossa Italiana), il braccialetto della regina Maria Teresa d’Asburgo-Toscana realizzato nel 1830 dal gioielliere  Jean-François Bautte di Ginevra, il bracciale di nozze della regina Maria Adelaide d’Asburgo-Lorena con Vittorio Emanuele II di Savoia, l’anello con la perla nera donato dall’allora primo ministro Benito Mussolini a Irene di Grecia in occasione delle sue nozze con Aimone di Savoia-Aosta, il diadema in diamanti appartenuto a una delle dame di corte della regina Margherita, e la spilla coi nodi di Savoia commissionata da Umberto per la promessa sposa Maria José del Belgio da utilizzare il giorno delle loro nozze.

Per l’utilizzo di tali gioielli era previsto un articolato cerimoniale (fissato dal Ministero della Real Casa), che prevedeva una richiesta formale scritta, con descrizione dettagliata dei beni e indicazione del loro valore stimato, la registrazione della data di prelievo e verbale ed emissione di ricevuta di avvenuta restituzione.

2. I gioielli dei Savoia come dotazione della Corona.

L’univoca indicazione contenuta nel verbale di deposito presso la Banca d’Italia dei gioielli sembra deporre nel senso della loro riconduzione alla c.d. dotazione della Corona, ossia tra quei beni assegnati all’allora Casa Regnante, ed in particolare al Re d’Italia, per l’adempimento delle sue funzioni, prevista già nello Statuto Albertino quale insieme di «reali palazzi, ville e giardini e dipendenze, non che di tutti indistintamente i beni mobili spettanti alla corona» in uso al Re (art. 19)[2], da distinguere dal patrimonio personale del Monarca, ossia dai «beni, che il Re attualmente possiede in proprio» nonché da «quelli che potesse in seguito acquistare a titolo oneroso o gratuito, durante il suo Regno» (art. 20)[3]. Questi ultimi erano liberamente disponibili dal sovrano, sulla base delle ordinarie regole di diritto comune, con la sola rilevante eccezione della dispensa dalle leggi che limitavano la quantità disponibile nella successione[4]. I beni della dotazione erano peraltro distinti nella lista civile[5] (che comprendeva l’appannaggio economico) e il demanio della Corona (che includeva tutti i restanti beni).

Se la inclusione dei gioielli nella dotazione della Corona era probabilmente corretta durante il Regno d’Italia (con la conseguente riconduzione tra i beni del patrimonio indisponibile ex art. 826 cc. nella formulazione originaria), con il venir meno di tale dotazione occorrerà una diversa ricostruzione della funzione assolta dai beni in questione.

Per poter apprezzare la odierna funzionalizzazione pare comunque opportuno evidenziare taluni degli aspetti rilevanti della dotazione della Corona.

Storicamente[6], le prime modalità di dotazione del monarca erano avvenute in Inghilterra, a seguito dell’attribuzione al Parlamento, al posto del re, dell’amministrazione delle rendite ordinarie e straordinarie dello Stato, avvenuta sotto il regno di Guglielmo III, che comportò l’assegnazione al sovrano di alcuni fondi speciali per poter a quel punto sopperire alle spese del trono[7]. Analogamente, in Francia la lista civile seguì ai moti rivoluzionari allorché si distinse tra i beni dello Stato e il patrimonio del re, prima tra loro indistinti[8].

In base allo Statuto Albertino dei beni mobili ed immobili della Corona occorreva fare un inventario a cura del ministro responsabile (poi individuato nel c.d. Ministro della Real Casa, a capo dell’amministrazione della dotazione), e la consistenza dei beni della Corona doveva venire stabilita per la durata di ogni regno[9], dalla prima legislatura dopo l’avvenimento del re al trono[10]. Nei fatti, a tale ultima disposizione si derogò in più occasioni[11], sia perché in alcuni casi si procedette dopo la prima legislatura successiva all’intronizzazione[12], sia perché talvolta l’entità della dotazione era stata modificata nel corso dello stesso regno[13].

Originariamente era prevalente l’opinione per cui i beni della dotazione della Corona rientrassero nel demanio[14], ritenendosi il patrimonio pubblico esclusivamente come disponibile, non a caso anticamente la dotazione era anche intesa nel suo insieme come demanio della Corona[15]. Un diverso orientamento li includeva invece nel patrimonio, con la specifica però che la loro (eventuale) inalienabilità, nonché l’esenzione dalle imposte, dipendeva dal contenuto delle disposizioni che li regolavano[16]. Solo dopo l’introduzione dottrinaria della categoria del patrimonio indisponibile[17] come insieme di beni «destinati ad un servizio governativo»[18] distinti quindi da quelli «destinati ad uno scopo redditizio»[19], e quindi stimati per il loro valore di cambio[20], i beni in questioni iniziarono ad essere intesi non più come beni del demanio, ma del patrimonio (indisponibile)[21], e in tal senso era anche la previsione originaria dell’art. 826 c.c.[22].

La varietà della discussione sulla questione (peraltro alimentata dalla circostanza per cui l’elencazione dei beni demaniali non era ritenuta di carattere tassativo[23]) non è altro che la conferma della (oramai accettata) considerazione che i beni pubblici[24] non costituiscono una categoria (giuridica)[25], ma piuttosto un insieme di cose accomunate sotto il profilo soggettivo e non sotto quello oggettivo[26], in quanto beni fra loro eterogenei aventi diversa funzione e diverso regime giuridico[27], rispetto ai quali probabilmente l’unico elemento che li accomuna è data dalla doverosità del loro utilizzo per l’assolvimento delle funzioni pubbliche[28]. Basterà, per quest’ultima considerazione, ricordare le difficoltà della riconduzione ad unità[29] di cose caratterizzate dall’utilizzo pubblico[30] con beni necessariamente non utilizzabili dalla collettività (come, essenzialmente, il demanio militare)[31], variamente risolta dalla dottrina[32], e da alcuni riportata alla mera opportunità politica del legislatore[33]. Simili difficoltà incontrava anche chi individuava nell’«immediato obiettivo dell’amministrazione pubblica» la giustificazione della categoria dei beni demaniali[34], a differenza dei beni patrimoniali, i quali erano intesi come mezzi per il raggiungimento degli scopi ulteriori dell’amministrazione: il caso delle ferrovie di Stato, beni del patrimonio ma direttamente destinati a soddisfare le necessità delle comunicazioni, sfuggiva infatti a questa distinzione[35]. In effetti, è proprio la oramai tradizionale ripartizione (anche) codicistica dei beni pubblici ad essere sovente messa in discussione, rilevandone i plurimi vizi di fondo[36], acuiti dalla difficoltà di adeguarsi alle indicazioni della dottrina (in particolare in ordine alla nozione di demanio)[37], suggestionata dalle influenze di derivazione germanica[38]. Analogamente, critiche sono state in più occasioni manifestate verso la formulazione codicistica[39] di talune categorie di beni patrimoniali indisponibili[40].

È certo, comunque, che l’elemento accomunante i beni della dotazione era rappresentato essenzialmente dal diritto del loro utilizzo da parte dell’allora sovrano. Ciò era evidente già nella legislazione del 1850, che individuava plurimi diritti che il re poteva esercitare: si pensi alla facoltà fare ai palazzi e ai castelli, compresi nella dotazione, tutte le variazioni giudicate (dal monarca) convenienti per la conservazione e l’abbellimento di essi (art. 5); alla possibilità che i mobili estimati siano dall’Amministrazione della casa reale permutati ed alienati a condizione di essere surrogati (art. 6); alle previsioni del taglio a turno regolare dei boschi e del divieto di abbattimento delle piante di alto fusto senza il consenso del Ministro del Tesoro (art. 7); alla regolazione della durata delle locazioni, quando si apra la successione al Trono, in conformità delle disposizioni civili sull’usufrutto (art. 8). Orbene, l’attribuzione esplicita di talune facoltà era la prova dell’assenza di un diritto proprietario in capo al re su tali beni, visto che poteva usarli e disporne solo in conformità alle previsioni normative[41].

Tale diritto veniva normalmente ricondotto a quello proprio dell’usufruttuario o dell’usuario, ma con la notevole differenza della possibilità accordata al sovrano, come visto appena sopra, di effettuare interventi di straordinaria amministrazione sui beni potendo anche procedere a demolizioni e addizioni[42] o di vendere i beni mobili[43] procedendo alla loro surroga con altri[44] (facoltà invece non riconosciuta dall’ordinamento a questi ultimi). Tant’è che anche chi accostava i diritti del monarca sui beni della dotazione a quelli dell’usufruttuario affermava l’esistenza di facoltà che eccedevano i diritti di quest’ultimo[45]. Si aggiunga che, in particolare per l’uso dei gioielli, la particolare procedura da seguire propedeutica all’utilizzo dei beni denotava l’indisponibilità di questi ultimi, se non nei limiti fissati dalla legge. In questo caso la procedimentalizzazione non costituiva una limitazione all’uso del bene, quanto piuttosto una garanzia della loro integrità.

Con il mutato sistema istituzionale, dopo il referendum del 1946, la dotazione della Corona è venuta meno e i beni di essa sono adesso nella disponibilità dello Stato. A loro volta, i beni personali esistenti nel territorio nazionale degli ex re di Casa Savoia, delle loro consorti e dei loro discendenti maschi, sono stati avocati allo Stato[46], mentre i trasferimenti e le costituzioni di diritti reali sui beni stessi, che siano avvenuti dopo il 2 giugno 1946, sono nulli (art. XIII disp.att. Cost.). Se il contenuto dispositivo della norma tradiva l’obiettivo dei costituenti di evitare il rischio che il patrimonio dell’ex re potesse essere utilizzato per finanziare attività tese alla restaurazione dell’ordine monarchico[47], la previsione costituzionale ha, come è noto, posto problemi applicativi circa la sorte delle successioni mortis causa[48], ritenendosi che la sanzione della nullità riguardasse solo gli atti di disposizione tra vivi[49]. Comunque, i beni avocati sono divenuti ovviamente beni pubblici, da taluno erroneamente ricondotti al demanio[50], mentre appare più corretto ritenerli rientranti nel patrimonio (indisponibile), benché al di fuori dell’elenco (non esaustivo) dell’art. 826, comma 2 c.c., trattandosi di beni di enti pubblici «destinati a un pubblico servizio» (artt. 826, comma 3 e 830, comma 2 c.c.), espressione peraltro già utilizzata dall’art. 38 R.D. 21 marzo 1926, n. 490[51]. La formula dell’art. 826, comma 3 c.c. si configura, in questa prospettiva, come una clausola generale aperta, idonea a ricomprendere non soltanto le destinazioni funzionali originariamente previste dal legislatore, ma anche quelle sopravvenute, nelle quali il mutato assetto istituzionale o il modificarsi delle esigenze pubbliche abbiano nel tempo riposizionato il bene rispetto a una funzione di interesse generale. Il giudizio sull’appartenenza di un bene al patrimonio indisponibile non è quindi un giudizio ricognitivo di una qualità intrinseca al bene stesso, bensì un giudizio funzionale che rimanda alla concreta destinazione che l’ordinamento, in un dato momento storico, riconosce al bene medesimo.

Con il mutato assetto istituzionale, la dotazione della Corona è ovviamente venuta meno e al suo posto l’art. 84, comma 3 Cost. ha introdotto la dotazione del Presidente della Repubblica (anch’essa rientrante nel patrimonio indisponibile), come complesso di beni comunque notevolmente più ridotto e circoscritto, in base al la legge 9 agosto 1948, n. 1077 (nonché alle successive leggi 21 febbrai 1957, n. 32 e 18 marzo 1958, n. 252), solo, tra gli altri, al palazzo del Quirinale, alla tenuta di Castelporziano, ai fabbricati S. Felice e Martinucci (con l’autorimessa di Roma, alla tenuta di San Rossore di Pisa, alla villa Rosebery di Napoli,  con tutti gli immobili e pertinenze[52]. Gli altri beni (prima, della dotazione della Corona) hanno avuto diversa destinazione (leggi 25 maggio 1970, n. 371 e 11 ottobre 1973, n. 627)[53]. Per quanto l’odierno istituto appaia simile al precedente, vi è comunque l’importante distinzione per cui il Presidente ha solamente l’uso dei beni[54] e non può disporne in alcun caso, nemmeno nell’ambito dei (ridotti) poteri che, come sopra visto, poteva esercitare il Monarca.

3. I gioielli come beni patrimoniali indisponibili.

Si è già detto che i gioielli, unitamente al complesso dei beni della dotazione, erano originariamente considerati beni patrimoniali indisponibili perché assolvevano al servizio di consentire l’esercizio delle attribuzioni del Sovrano. Occorre però precisare che il carattere di indisponibilità non era allora né è oggi una qualità intrinseca del bene, dipendente dalla sua preziosità o dalla sua rilevanza storica in sé considerata, bensì una qualità derivata, che consegue alla destinazione funzionale impressa al bene dall’ordinamento. Venuta meno la dotazione della Corona con il mutamento istituzionale del 1946, sarebbe errato ritenere che i gioielli mantengano il carattere dell’indisponibilità per il semplice fatto di essere stati un tempo beni della Corona. Il fondamento dell’indisponibilità deve essere rinvenuto, oggi, nella destinazione funzionale dell’assolvimento di un pubblico servizio. Col venir meno delle attribuzioni del Monarca i gioielli adesso infatti assolvono alla funzione di memoria storica del Regno d’Italia e pertanto hanno mantenuto il carattere della indisponibilità in quanto adesso destinati all’assolvimento di un pubblico servizio[55].

Questi beni non sono semplicemente manufatti preziosi, ma durante il Regno incarnavano fisicamente l’idea stessa della sovranità, della continuità dinastica e dell’ordine politico che rappresentavano. Questi beni non sono cioè solo oggetti e pietre preziose, ma consentivano di entrare in contatto diretto con l’istituzione monarchica che quel bene simboleggiava. Il portato di questi beni risiede nella loro capacità di rendere presente il passato attraverso la materialità; a differenza di un testo o di una narrazione, i gioielli, similmente a tutti gli altri oggetti della dotazione, porta con sé l’aura dell’autenticità, in quanto sono stati effettivamente utilizzati, toccati, posseduti dai sovrani, soprattutto nelle cerimonie pubbliche, di cui spesso è rimasta memoria storica nei libri[56].

Si crea in altre parole un’esperienza di memoria che è insieme intellettuale ed emotiva, permettendo alle generazioni successive[57] di “sentire” concretamente come fosse strutturato il potere in epoche precedenti.

Inoltre, questi beni funzionano come punti di ancoraggio per la memoria collettiva perché cristallizzano in forme durature i valori, le gerarchie e le concezioni del mondo proprie di un determinato assetto politico. Questi oggetti permettono così alle società di confrontarsi continuamente con le proprie radici storiche, anche quando l’assetto politico che li ha generati non esiste più[58].

Possiamo allora ritenere che ciò che un tempo era simbolo dell’esclusività del potere monarchico diventa patrimonio condiviso della collettività, permettendo una riappropriazione (democratica) della memoria storica.

Nell’ancien régime, i beni della dotazione della Corona non erano semplicemente proprietà private del sovrano, ma costituivano l’apparato simbolico attraverso cui si manifestava e si legittimava il potere monarchico. La corona, lo scettro, il globo, i palazzi reali, persino gli abiti cerimoniali, erano oggetti intrinsecamente esclusivi: il loro valore non risiedeva solo nella preziosità dei materiali, ma nel fatto che erano riservati al sovrano e alla ristretta cerchia di corte. Questa esclusività non era accidentale, ma funzionale al mantenimento delle gerarchie sociali. Il suddito poteva al massimo intravedere questi simboli durante le rare apparizioni pubbliche del re, ma rimanevano fondamentalmente inaccessibili, separati dalla vita comune da barriere invalicabili.

L’accesso limitato a questi oggetti rifletteva e rafforzava la struttura sociale stratificata dell’epoca: così come il potere politico era concentrato nelle mani di pochi, anche i suoi simboli materiali erano sottratti alla vista e alla comprensione del popolo. Questa separazione fisica corrispondeva a una separazione concettuale: la storia, incarnata in questi oggetti, era proprietà esclusiva delle élite dominanti.

La trasformazione democratica di questi beni segna invece una rottura radicale con questo modello[59]. Quando questi oggetti diventano patrimonio pubblico, cambiano anche le modalità attraverso cui vengono presentati e interpretati. Non sono più mostrati per celebrare acriticamente la grandezza monarchica, ma diventano strumenti di comprensione storica critica, che consente di ripensare sul sistema di potere che quella dotazione rappresentava, sui costi sociali di quel sistema, sulle ragioni della sua trasformazione o dissoluzione. Questi beni così diventano oggetti storici che testimoniano forme di organizzazione sociale superate, permettendo ai cittadini di comprendere meglio il percorso che ha portato alle conquiste democratiche contemporanee.

In altri termini, i gioielli oggi non sono pubblici perché (e solo) già parte della dotazione della Corona, ma in quanto assolvono ad un servizio pubblico e quindi sono parte del patrimonio indisponibile dello Stato perché possono rilevare nell’ambito della memoria storica del pregresso Regno d’Italia. La distinzione non è meramente nominalistica. Se il fondamento dell’indisponibilità risiedesse unicamente nella pregressa appartenenza alla dotazione, esso sarebbe destinato a dissolversi con il sopravvenire di contestazioni sulla titolarità originaria o con il semplice trascorrere del tempo; se invece il fondamento risiede nella destinazione attuale al pubblico servizio, l’indisponibilità si radica su basi che prescindono dalla vicenda proprietaria pregressa e si rinnovano in ogni momento in cui la destinazione funzionale permane. Ed infatti, anche a concordare sulla loro originaria riconduzione nella dotazione della Corona e quindi nell’essere beni del patrimonio indisponibile in base all’originaria formulazione dell’articolo 826 c.c., il mutamento dell’assetto istituzionale, con la conversione di alcuni beni in dotazione del Presidente della Repubblica, non consentirebbe un automatico ed immediato richiamo del citato (nuovo) art. 826 c.c., ma presuppone la corretta funzionalizzazione dei beni all’assolvimento attuale a compiti dello Stato. È questa funzionalizzazione, e non la continuità formale con la dotazione della Corona, il vero titolo giustificativo dell’indisponibilità dei gioielli nell’ordinamento repubblicano.

È evidente quindi il mutamento della funzione assolta dai gioielli, che però non ne ha snaturato la riconduzione ai beni patrimoniali indisponibili. Anzi, si può affermare che il mutamento della funzione ha, paradossalmente, rafforzato la giustificazione dell’indisponibilità. Laddove durante il Regno essa poggiava in parte su una scelta di regime (l’istituto della dotazione), nell’ordinamento repubblicano essa riposa interamente sulla destinazione attuale al pubblico servizio, che costituisce il fondamento del vincolo di indisponibilità ai sensi dell’art. 826, comma 3 c.c.

4. La possibile riconduzione al patrimonio culturale nell’ottica della fruibilità.

È possibile assumere i gioielli dei Savoia come beni aventi rilevanza culturale. Essi infatti presentano un interesse artistico e storico (art. 10, comma 1 c.b.c.) e sono stati realizzati da oltre settant’anni o comunque da autori non più viventi (art. 10, comma 5 c.b.c.). Inoltre, in quanto beni utilizzati dai sovrani durante il Regno d’Italia, vantano un interesse particolarmente importante a causa del loro riferimento quantomeno con la storia politica (art. 10, comma 3, lett. d) c.b.c.). Si aggiunga che, qualora lo Stato dovesse determinarsi a non conservare più tali beni nel caveau della Banca d’Italia, ma esporli come raccolta di museo (art. 822, comma 2 c.c.) essi, non solo sarebbero beni culturali (ope legis)[60] in quanto di appartenenza pubblica (art. 10, comma 2, lett. a) c.b.c.)[61], ma rientrerebbero anche nel demanio dello Stato, come parte del demanio culturale (art. 53 c.b.c.) inalienabile (art. 54, comma 1, lett. c) c.b.c.).

L’esposizione museale dei gioielli non sarebbe del resto una novità nel panorama internazionale: come si sa, è usuale in molti Stati render fruibili al più vasto pubblico molti dei beni delle varie Corone. Si pensi, per esempio, ai beni della Corona britannica[62], detenuti in trust dal monarca per la Nazione[63] e custoditi principalmente nella Jewel House della Torre di Londra[64], per essere poi utilizzati dal sovrano solo in cerimonie ufficiali, in particolare nelle incoronazioni e in eventi di Stato come l’apertura del Parlamento. Lo stesso è a dire per molti dei gioielli della Corona francese (esposti nella Galerie d’Apollon del Museo del Louvre a Parigi e nella sezione mineralogica del Muséum national d’histoire naturelle), della Corona portoghese (esposti in modo permanente al Museu do Tesouro Real presso il Palazzo Nazionale di Ajuda a Lisbona), della Corona danese (esposti al pubblico nel Castello di Rosenborg a Copenaghen) e di altre collezioni reali. Invece, i gioielli spagnoli sono custoditi presso il Palazzo Reale di Madrid, in sale e casseforti dedicate, ma vengono esposti e utilizzati durante cerimonie ufficiali[65] (circostanza questa che ne consente comunque una seppur limitata fruizione pubblica, in occasione della visibilità dell’uso del sovrano durante le funzioni pubbliche).

Tali esposizioni museali sono certamente connaturati da un approccio pedagogico, in quanto i tesori delle corone europee sono normalmente presentati non solo come collezioni di oggetti preziosi, ma soprattutto come testimonianze della storia istituzionale e culturale dei rispettivi Paesi. Al tempo stesso, però, vi sono differenze significative che riflettono le peculiarità storiche e istituzionali di ciascuno Stato, ben esemplificate dagli esempi inglese e francese. Il Regno Unito mantiene infatti un approccio che enfatizza la continuità monarchica e la funzionalità operativa dei gioielli della Corona: la collezione britannica è descritta come una “collezione di lavoro” utilizzata regolarmente dal monarca per importanti cerimonie nazionali come l’apertura del Parlamento, sottolineando il carattere vivente e operativo della monarchia costituzionale britannica. L’approccio francese è invece volto a presentare questi beni come testimonianze di epoche superate, creando narrazioni museali che riflettono le diverse interpretazioni del passato monarchico[66]. Similmente in Portogallo i tesori della Corona sono esposti principalmente come testimonianze storiche di un’epoca conclusa, con un approccio più distaccato e museologicamente neutro[67].

La possibilità di fruizione ha quindi una funzione (pubblica) ulteriore al mero godimento visivo dei beni[68] e connaturata da elementi pedagogici[69] variamente intesi nei vari Paesi per effetto delle rispettive vicissitudini storiche[70]. Già tale considerazione dovrebbe giustificare la caratterizzazione dei gioielli dei Savoia come raccolta museale. È ancor di più la lettura della fruizione come diritto dell’individuo[71] (quale diritto assoluto della personalità[72]) a consigliare pratiche diverse dalla conservazione nel deposito della Banca d’Italia, proprio perché (in assenza di cerimonie pubbliche con uso o porto di tali gioielli) l’esposizione rappresenterebbe l’unico mezzo per consentire al pubblico la visione dei beni e l’assolvimento della funzione di testimonianza dell’epoca passata del Regno d’Italia, venuto meno per effetto delle note vicende storiche del 2 giugno 1946. È stato sottolineato che l’identità collettiva si afferma soprattutto attraverso una più ampia fruizione, da parte dell’individuo (singolarmente considerato o nelle sue formazioni sociali) dei beni che costituiscono espressione di tale identità[73].

Possiamo quindi convenire che l’esposizione genera nuove forme di cittadinanza culturale. Il cittadino che visita questi luoghi non è un consumatore passivo, ma partecipa attivamente alla costruzione della memoria collettiva.

Questo processo non è privo di tensioni e contraddizioni. La trasformazione di simboli monarchici in patrimonio democratico può generare dibattiti su come conciliare la conservazione storica con i valori repubblicani, o su come evitare che l’esposizione di questi oggetti finisca per alimentare nostalgie antidemocratiche. Ma proprio queste tensioni testimoniano la vitalità del processo democratico: la riappropriazione della memoria storica non è un atto compiuto una volta per tutte, ma un processo continuo attraverso cui ogni generazione ridefinisce il proprio rapporto con il passato.

[1] Cfr. la sentenza del 14 maggio 2025.

[2] F. Racioppi, G. Brunelli, Commento allo Statuto del Regno, Torino, 1909, I, 583 ss.

[3] Come ricorda L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, Torino, 1898, 454, nel patrimonio privato rientravano anche i frutti prodotti dai beni che componevano la dotazione e quelli della lista civile dopo la loro percezione.

[4] L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, cit., 453.

[5] L’espressione deriva dall’omologo francese, su cui vd. E.-V. Foucart, Cours de droit administratif, Parigi, 1860, II, 35.

[6] Sui presupposti storici della dotazione della Corona, vd. F. Persico, Principii di diritto amministrativo, Napoli, 1882, II, 11 ss.

[7] A. Padoa Schioppa, Storia del diritto in Europa. Dal medioevo all’età contemporanea, Bologna, 2007, 400 ss.; M. Caravale, Storia del diritto nell’Europa moderna e contemporanea, Roma-Bari, 2012, 185 ss.

[8] Vd. L. Mannori, B. Sordi, Storia del diritto amministrativo, Roma-Bari, 2001, 225 ss.; G. Fassò, Storia della filosofia del diritto, Roma-Bari, 2001, II, 261 ss.; P. Grossi, L’Europa del diritto, Roma-Bari, 2007, 115 ss.

[9] Le regole sulla dotazione vennero già fissate nel Regno di Sardegna, con la Regia legge 16 marzo 1850, n. 1004, che definiva la dotazione del Re e le condizioni di godimento dei beni costituenti la dotazione della Corona, includendo preziosi e gioielli di alto valore.

[10] La legge 27 giugno 1880, n. 5517 ne fissò l’entità per il regno di Umberto I, precisando la vigenza delle disposizioni della precedente legge del 1850. Con la legge 12 febbraio 1905, n. 26 fu stabilita la dotazione della Corona per la durata del regno di Vittorio Emanuele III, con un assegno annuo specifico per garantire le condizioni di vita e la dignità del sovrano. Con provvedimenti legislativi particolari vennero poi fissate le consistenze di doti, appannaggi e assegnamenti dei Principi. Vd. legge 15 luglio 1862 per la dote della Principessa Maria Pia; legge 26 marzo 1865 per l’assegnamento al Principe ereditario; legge 30 giugno 1867 per l’appannaggio del Principe Amedeo.

[11] O. Ranelletti, Natura giuridica della dotazione della Corona, in Il Foro Italiano, 1893, I, poi Città di Castello, 1893, 5 ss.

[12] Quanto nel testo avvenne durante il regno di Vittorio Emanuele II, in cui l’intervento normativo si verificò durante la seconda legislatura, e di Umberto I, in cui l’atto intervenne nel corso della terza.

[13] Vd. V.E. Orlando, Principi di diritto costituzionale, Firenze, 1889, 163. Inoltre, durante il primo conflitto mondiale, il re Vittorio Emanuele III rinunciò volontariamente a una parte significativa della sua lista civile come gesto di solidarietà nazionale, pur mantenendo il diritto formale alla dotazione completa. Successivamente, con il Regio Decreto Legge 3 ottobre 1919, n. 1792 (convertito senza modificazioni dalla L. 18 marzo 1926, n. 562 l’assegnamento annuo per la dotazione della Corona venne ridotto da 14.250.000 Lire a 11.250.000 Lire per il desiderio del re di sussidiare l’opera degli ex-combattenti.

[14] L. Palma, Corso di diritto costituzionale, II, sez. II, c. I, Firenze, 1884, 35; S. Scolari, La lista civile, Pisa, 1879, 8 ss. Analoghe valutazioni erano anche nella dottrina d’oltralpe, vd. M.A. Gauthier, études sur la liste civile en France, Parigi, 1882, 5 ss.; M. Proudhon, Traité des droits d’usufruit, d’usage d’habitation et de superficie, I, Dijon, 1824, 299 ss.; E.V. Foucart, Éléments du droit public et administratif,  II, Parigi, 1855, 844 ss.; A.J.M. Lorieux, Traité de la prérogative royale en France et en Angleterre, suivi d’un essai sur le pouvoir des rois a Lacédémone, I, Parigi, 1840, 1 ss.; G. Dufour, Traité général de droit administratif appliqué, III, Parigi, 1871, 1429 ss. Anche la giurisprudenza prevalente era inizialmente di questo avviso, cfr. Cass. Torino, 21 luglio 1867; Cons. Stato, 20 novembre 1863.

[15] F. Persico, Principii di diritto amministrativo, cit., 10 ss.; L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, cit., 452 ss.

[16] Cass. Palermo, 22 luglio 1890; Cass. Roma, 28 marzo 1893.

[17] G. Giorgi, La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali esposta con speciale considerazione del diritto moderno italiano, Firenze, 1891, II, 257 ss.

[18] Si noti che la qualità della destinazione al servizio pubblico era già caratteristica indicata nell’art. 10, comma 2 R.D. 4 maggio 1885, n. 3074 («Si classificano fra i non disponibili gli altri beni di qualsiasi natura sui quali lo Stato, sia per la destinazione di essi, sia per disposizioni di leggi speciali, non può fare alcuna delle operazioni accennate per i disponibili»). A sua volta, il regolamento di contabilità del 1924 disponeva che si considerano «non disponibili quei beni che per la loro destinazione ad un servizio pubblico o governativo ovvero per disposizioni di legge non possono essere alienati o comunque tolti dal patrimonio dello Stato».

[19] Per l’art. 10, comma 1 R.D. 4 maggio 1885, n. 3074 si consideravano «disponibili quei beni dello Stato, qualunque ne sia la provenienza, dei quali si può effettuare la vendita, la permuta, la cessione o la affrancazione, o con i quali si può fare un’operazione finanziaria in virtù e secondo speciali leggi di autorizzazione».

[20] A. De Viti De Marco, Entrate patrimoniali e demanio, in Giornale degli economisti, 1894, 487 ss.

[21] O. Ranelletti, Natura giuridica della dotazione della Corona, cit., 10 ss.

[22] In effetti il Giorgi non intese mai la Dotazione della Corona come beni patrimoniali indisponibili; egli preferì distinguere queste cose tra quelle destinate ad uso pubblico (da considerare fuori commercio, al pari del beni demaniali) e quelle assegnate esclusivamente al servizio del re e della Casa Reale (le quali, benché formalmente in commercio, sarebbero state inalienabili e sottratti all’esecuzione, ma comunque soggette alle regole sulla prescrizione delle relative azioni giudiziarie).

[23] C. Vitta, Diritto amministrativo, I-Parte generale, Torino, 1933, 187.

[24] Caputi Jambrenghi, evidenziando la «non denegabile diversità» tra proprietà privata e appartenenza dei beni pubblici, ha concluso che proprietà privata e pubblica costituiscono due istituti giuridici fondamentalmente differenti (V. Caputi Jambrenghi, Beni pubblici e di interesse pubblico, in AA.VV., Diritto amministrativo, Bologna, 2005, 183).

[25] Per V. Cerulli Irelli, Beni pubblici, in Digesto delle Discipline Pubblicistiche, II, Torino, 1987, 275 «Occorre qui tenere presente, come essenziale criterio metodologico, che un concetto giuridico in tanto presenta una validità scientifica (e la sua applicazione ha effetti pratici) in quanto indica gruppi di fattispecie la cui individuazione in concreto comporta ad esse medesime l’applicazione di una determinata disciplina (concetto giuridico tipologico della realtà come diceva Ascarelli) ovvero indica istituti di disciplina positiva richiamati al fine della loro applicazione in concreto (cioè, a determinate fattispecie), sia cioè espressione abbreviata di una determinata normativa, regula juris appunto. Orbene, il concetto di demanio (e a maggior ragione quello di patrimonio indisponibile) non possiede questi caratteri …».

[26] Cfr. M.S. Giannini, I beni pubblici, Roma, 1963, 9 ss.; S. Licciardello, Diritto amministrativo. Principi, organizzazione e azione, Milano, 2020, 299.

[27] M. Arsì, I beni pubblici, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, II, Milano. 2003, 1723 ss.

[28] Vd. A.M. Sandulli, Beni pubblici, in Enciclopedia del diritto, V, Milano, 1959, 277 ss.

[29] Come è noto, i criteri distintivi della demanialità erano stati individuati nella destinazione ad un servizio pubblico, o di pubblica utilità, all’uso pubblico diretto ed immediato, nell’identità tra attività e godimento del bene da parte dell’ente pubblico, nella destinazione immediata ad un fine amministrativo, nella necessarietà ad una funzione esclusiva dell’ente territoriale, come ricorda M. Olivi, Beni pubblici tra privatizzazioni e riscoperta dei beni comuni, in Amministrazione in cammino, 2014, 17.

[30] G. Mantellini, Lo Stato e il Codice civile, II, Firenze, 1877, 136 ss.; G. Saredo, in La Legge, 1877, I, 385; F. Ricci, Diritto civile, II, Torino, 1875, 51.

[31] Vd. O. Ranelletti, Caratteri distintivi del demanio e del patrimonio, in La legge, 1892, II, 244 ss. L’anomalia deriva dalla tradizione francese, su cui vd. S. Pugliatti, La proprietà e le proprietà con riguardo particolare alla proprietà terriera, Milano, 1954, 46 ss.

[32] Si pensi a S. Cassarino, La destinazione dei beni degli enti pubblici, Milano, 1962, 78 ss., per il quale l’insieme unitario dei beni pubblici deriverebbe dalla loro destinazione, che può essere suddivisa in tre tipi fondamentali: destinazione del bene ad un uso esercitato direttamente dalla collettività, destinazione ad un uso esercitato dall’ente pubblico attraverso i suoi organi, destinazione a soddisfare determinati interessi pubblici generalmente inerenti alla cultura e all’economia nazionale. Un tentativo ricostruttivo è stato fornito da M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Milano, 2000, 601, il quale ha indicato tre tipologie d’uso per accomunare i vari beni demaniali (uso dell’ufficio, uso collettivo, uso misto).  Come notato da M. Renna, La regolazione amministrativa dei beni a destinazione pubblica, Milano, 2004, 71 ss., è la regolazione e non l’appartenenza ad assicurare la funzione di uso collettivo e di conservazione del bene. Per un esame in ordine alla previsione costituzionale della teoria della demanialità, vd. S. Cassese, I beni pubblici. Circolazione e tutela, Milano, 1969, 42 ss.

[33] P. Virga, Diritto amministrativo, 1. I principi, Milano, 1989, 344.

[34] S. Romano, Corso di diritto amministrativo, I, Padova, 1930 173.

[35] Lo stesso Santi Romano infatti giustificava questa apparente aporia ricorrendo all’argomento storico dell’originario carattere privato delle ferrovie. Vd. S. Romano, Principii di diritto amministrativo, Milano, 1901, 506 ss.

[36] Così V. Cerulli Irelli, Beni pubblici, cit., 282.

[37] F. Cammeo, Demanio, in Digesto Italiano, IX, parte I, Torino, 1887-1898; O. Ranelletti, Concetto, natura e limiti del demanio pubblico, in Giurisprudenza italiana, 1897, IV, 325; E. Guicciardi, Il demanio, Padova, 1934, 27 ss.; G. Zanobini, Il concetto di proprietà pubblica e i requisiti giuridici della demanialità, in Studi senesi, 1923, ripubblicato in Scritti vari di diritto pubblico, Milano, 1955, 165.

[38] Cfr. S. Romano, Principii di diritto amministrativo, cit., 458 ss.

[39] Sui limiti della classificazione codicistica (a proposito della ripartizione di beni tra demaniali e patrimoniali) vd. le riflessioni di V. Caputi Jambrenghi, Beni pubblici e di interesse pubblico, cit., 187 ss.

[40] Si pensi al riferimento alle foreste che, in base all’art. 826 c.c. che costituiscono il demanio forestale dello Stato, pur essendo ricomprese nel patrimonio indisponibile (cfr. A. Police, Regime dei beni, in F.G. Scoca (a cura di), Diritto amministrativo, Torino, 2008, 645. Per Giannini, poi, era «incomprensibile» la classificazione dei beni culturali ritrovati nel sottosuolo, delle caserme e degli armamenti (M.S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, cit., 607).

[41] Così O. Ranelletti, Natura giuridica della dotazione della Corona, cit., 8.

[42] F. Persico, Principii di diritto amministrativo, cit., 14.

[43] La permuta e l’alienazione era comunque esclusa per quei beni della dotazione che costituivano oggetti d’arte, in quanto in questo caso era necessaria una legge ordinaria.

[44] L. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, cit., 453.

[45] G. Ingrosso, Beni della Corona, in Novissimo Digesto Italiano, II, Torino, 1957, 352.

[46] La Corte di Appello di Roma, con la sentenza 3 giugno 1952, utilizzò l’espressione “confisca costituzionale”.

[47] Si vedano i lavori preparatori, in A.C., V , 4425 ss.

[48] Vd. A. Concario, XIII disposizione transitoria e finale, in R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti (a cura di), Commentario alla Costituzione, III, Torino, 2008, 725 ss.

[49] Si veda la sentenza del Tribunale di Roma 6 giugno 1950, confermata dalla Corte di Appello di Roma 3 giugno 1952 (sopra citata), relativa alla vicenda dell’acquisto per successione dei beni dell’ex re Vittorio Emanuele III, deceduto nel 1947 poco prima dell’entrata in vigore della Costituzione senza lasciare testamento.

[50] G. Ingrosso, Beni della Corona, cit., 352.

[51] Sulla disciplina dell’art. 38 vd. G. Falzone, I beni del patrimonio indisponibile, Milano, 1957, 71 ss.; F. Di Renzo, Contributo alla determinazione del concetto di patrimonio dello Stato, Napoli, 1957, 64 ss.; G. Ingrosso, Patrimonio dello Stato e degli enti pubblici, in Novissimo Digesto Italiano, XII, Torino, 1957, 667; D. Ortone, Distinzione fra beni demaniali e beni patrimoniali di un ente pubblico, in Giurisprudenza agraria, 1955, II, 105 ss.

[52] F. Pergolesi, Dotazione del Presidente della Repubblica, in Novissimo Digesto Italiano, VI, Torino, 1957, 257.

[53] G. Landi, G. Potenza, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 1983, 11 ss.; N. Occhiocupo, Il Segretario Generale della Presidenza della Repubblica, Milano, 1973, 122 ss.

[54] G. Palma, Il regime giuridico della proprietà pubblica. Beni pubblici, procedimenti espropriativi e ablatori, Torino, 1999, 113; P. Meschini, Profili costituzionali e amministrativi della dotazione del Presidente della Repubblica, Milano, 1974, 26 ss.; S. Buscema, Autonomia contabile degli organi costituzionali, Padova, 1958, 73.

[55] Sulla destinazione della pubblica amministrazione all’esercizio del pubblico servizio, vd. ex multis E. Cannada Bartoli, In tema di inalienabilità di beni patrimoniali indisponibili, in Rivista triestrale di diritto pubblico, 1953, 815 ss.; F. Benvenuti, Sulla natura giuridica dell’assegnazione di alloggi da parte degli Istitui autonomi per le case popolari, in Giurisprudenza italiana, IV, 1956, 19 ss.; A.M. Sandulli, In tema di disciplina dei beni indisponibili dello Stato, in Il foro italiano, I, 1950, 623 ss., ora in Scritti giuridici, IV, Napoli, 1990, 37 ss.; D. Di Gennaro, Delle cose mobili indisponibili dello Stato, in Diritto dei beni pubblici, 1935, 8 ss.; A. Canfora, Beni degli enti pubblici non territoriali destinati a un pubblico servizio e vincolo di destinazione, in Rassegna giuridica dell’ENEL, 1971, 419 ss.

[56] Per alcune riflessioni sociologiche sui beni di interesse storico, vd. A. Cirillo, Beni culturali, cultura e società. Le sequenze di un percorso analitico-critico, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione, 2016, 1 ss.

[57] Sulle future generazioni sia consentito, su tutti, rinviare al nostro Eredità culturale e funzioni amministrative, in Giustamm – Rivista di diritto pubblico, 2024, 1 ss., e alla letteratura ivi riportata.

[58] Sulla funzione pedagogica dei beni vd. E.M. Bruni, Educazione e affettività. Per una pedagogia del desiderio, in Id. (a cura di), Modi dell’educare, Lanciano, 2016, 51 ss.

[59] Si vedano le considerazioni sull’evoluzione della società sulla funzione pedagogica di E.M. Bruni, Differenza e pluralismo nel discorso pedagogico, in A. Mariani (a cura di), 25 saggi di pedagogia, Milano, 2011, 139 ss.; e di G. Bonetta, Storia della scuola e delle istituzioni educative, Firenze, 1997, 26 ss.

[60] G. Morbidelli, Articolo 10, in M.A. Sandulli (a cura di), Codice dei beni culturali e del paesaggio, Milano, 2019,141; G. Pastori, Articolo 10, in M. Cammelli (a cura di), Il codice dei beni culturali e del paesaggio, Bologna, 2004, 98 ss.

[61] M. Renna, I beni museali (privati ed ecclesiastici) nel Codice dei beni culturali e del paesaggio, in Aedon, 2005, n. 1.

[62] Vd. R. Strong, Coronation. From the 8th to the 21st century, Londra, 2006, 22 ss.

[63] La disciplina dei beni nel testo è frutto di una lunga tradizione giuridica che risale almeno al XVII secolo, con la conferma di Sir Edward Coke nel 1606, secondo cui i gioielli della Corona sono “heirlooms” (beni ereditari) che passano automaticamente al successore sul trono e non possono essere alienati se non tramite specifiche lettere patenti con il sigillo reale.

[64] Tra gli oggetti più significativi vi sono la Corona di Sant’Edmondo, lo Scettro con Croce, l’Orbe e la Corona Imperiale di Stato

[65] L.J. Capote Pérez, Cultural Heritage and Spanish Private Law, in Santander Art and Culture Law Review 2017, 237 ss.; A. Ławicka, Legal protection of Cultural Heritage properties in Spanish State Museums, in Muzealnictwo,2018, 48 ss.; J.M. Lanzarote Guiral, National Museums in Spain: A History of Crown, Church and People, in P. Aronsson and G. Elgenius (eds.), Building National Museums in Europe 1750–2010, Linköping, 2011, 847 ss.

[66] T. Stammer, Facets of French Heritage: Selling the Crown Jewels in the Early Third Republic, in The Journal of Modern History, 2018, 76 ss.

[67] J.J. Rumsey Teixeira, An exceptional jewel: history and myths, in Jewellery Studies. The Journal of The Society of Jewellery Historians 2022, 4 ss.; Id., Diamantes da Coroa Portuguesa: da ‘Reserva de Segredo’ às estrelas de D. Maria Pia, in J. A. Ribeiro, (ed.), Catálogo do Museu do Tesouro Real do Palácio Nacional da Ajuda, Lisboa, 2022, 54 ss.

[68] Sul ruolo sociale dei musei vd. G.C. Argan, Il museo come scuola, in Comunità, 1949, 64 ss.

[69] Sulla pedagogia dell’arte, vd. M. Dallari, C. Francucci, L’esperienza pedagogica dell’arte, Firenze 1998, 15 ss.

[70] Sulla funzione pedagogica dei musei, vd. C. Grassi, Il Museo tra storia, cultura e didattica. Funzione educativa e ruolo sociale, Pisa, 2015, 1 ss.; Id., Aspetti e implicazioni pedagogico-didattiche della mediazione museale, in Annali on line della Didattica e della Formazione docente, 2015, 10, 2 ss.

[71] Sul diritto alla fruizione sia consentito rinviare al nostro Riflessioni sull’accessibilità delle aree naturali protette e dei beni culturali, in Ambientediritto, 2024, 16 ss.

[72] R. Cavallo Perin, Il diritto al bene culturale come libertà individuale e interesse della nazione, in F. Astone (a cura di), Patrimonio culturale, modelli organizzativi e sviluppo territoriale. Atti del Convegno di Messina 14-15 ottobre 2016, Napoli, 2019, 22.

[73] S. Foà, Gestione e alienazione dei beni culturali, in Titolarità pubblica e regolazione dei beni. La dirigenza nel pubblico impiego, Annuario 2003 dell’Associazione Italiana dei professori di diritto amministrativo, Milano, 2004, 175 ss.

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SOMMARIO: 1) II diritto e la Storia. 2) La storia in questione. 3) La logica della storia. 4) Un caso esemplare. 5) Le antiche Costituzioni. 6) Gli effetti del malgoverno.

1) II diritto è refrattario alla storia. Esso vive in un eterno presente la cui origine positiva riposa sulla norma che dispone l’abrogazione implicita delle regole che contrastino con le nuove. Le stesse vicende del soggetto rilevano, sotto il profilo criminale, esclusivamente come precedenti che aggravano o alleviano la pena. I

II diritto, però, non ha sempre avuto questa forma. Gride, costituzioni, prammatiche, editti, privilegi, ius commune si affastellavano un tempo a rendere farraginosa la macchina del potere e difficile il suo esercizio.

Il salto risale pacificamente all’epoca dei lumi, della ragion tutta spiegata. Lo sfondo razionalista è evidente. Gli ideologi settecenteschi immaginavano un mondo regolato dall’ordine e dalla misura (1), ma l’ordine era la rappresentazione, giacché esiste solo in quella e nel presupposto dell’aderenza della rappresentazione medesima alla cosa (adaequatio rei et intellectus).

L’universo matematico euclideo è una costruzione ideale, inesistente in natura, ma sulla natura può intervenirsi grazie alla rappresentazione ideale dei rapporti fra le grandezze che la limitano e le forze che la governano. La natura è perciò la sua rappresentazione, e questa è la scienza, cioè la descrizione ordinata e codificata della natura e lo studio delle tecniche atte a modificarla. Questa rappresentazione non può essere storica, riguardando, appunto, la descrizione di fenomeni osservabili dal ricercatore. Ne viene che la storia degli eventi è ridotta all’attualizzazione quantitativa del fenomeno. Così è l’origine del mondo, rappresentata da una grandezza ovviamente attuale.

II tempo stesso è ipotizzato reversibile, non è una grandezza assoluta e dipende dalle velocità relative nel sistema al cui interno si misura (2). Lo scopo della scienza sembra la reductio ad unitatem delle forze, la scoperta del principio ultimo che governa la materia e l’energia, scopo che potrebbe celare un sostrato teologico ancor più che ideologico.

Nel diritto, l’evento tiene il luogo del fenomeno e la previsione generale degli eventi, cioè la loro rappresentazione, quello dei sistemi di matematizzazione. Così come il fenomeno è leggibile esclusivamente nell’ambito di una rappresentazione codificata, l’evento è significativo esclusivamente se normale, cioè conforme alla norma. Esso non esiste di per sé e la sua ricostruzione rileva soltanto se è possibile inquadrarlo nell’insieme delle regole giuridiche: un evento non previsto dalla legge penale non è un crimine; un reddito non codificato, non è imponibile; un contratto atipico deve superare il vaglio della giusta causa dell’attribuzione patrimoniale e della meritevolezza, attingibili al sistema.

In tanto il diritto è scienza in quanto c’è un sistema generale di rappresentazione continua degli eventi che li fa letteralmente esistere per l’universo giuridico.

Come si può constatare quotidianamente, l’insorgere di eventi non regolati, manda l’apparato in corto circuito e gli attori del palcoscenico legislativo si affannano a spiegare che bisogna “fissare le regole”, “limitare gli ambiti”, “mettere i paletti”.

In breve, in assenza della rappresentazione, la macchina gestoria è muta e confusa, giacché i suoi enunciati degradano al livello dell’opinione.

Lo stesso reo, catturato nel continuum logico della rappresentazione, abdica al ruolo di protagonista del processo e diviene una figura marginale della scena. Non si pretende più la sua confessione, non lo si sottopone più alla tortura per estorcergliela, non è più in gioco la verità (3), ma la coerenza dei fatti ricostruiti attraverso la procedura.

Ma, per quel che qui interessa, è evidente che l’applicazione al diritto degli stessi principi di ordine, razionalizzazione e codificazione, doveva portare a:

1. l’unificazione della materia giuridica (il diritto è uno e universale. La precedente pluralità dei diritti è compendiabile nel motto dei Plantagenet: Dieu et mon Droit);

2. la destoricizzazione degli enunciati, ad evitare di dover fare i conti con le ragioni contrarie alle prescrizioni, giacché l’opinabile, almeno a far tempo da Aristotele, non appartiene alla logica, ma alla dialettica;

3. la frattura fra le restanti discipline umanistiche, che della storia vivono e si nutrono, e il diritto, che diviene una tecnica assolutamente funzionale alla gestione dell’apparato, quale che sia, così completamente slegata da contenuti e valori da poter indifferentemente essere utilizzata per qualunque scopo e, nelle democrazie, da qualunque raggruppamento.

Ma allora, è forse impossibile l’irruzione della storia nel diritto, e se non, quando ricorre e che effetti produce?

2) Per limitarci al caso in esame, può rilevarsi che il legislatore ha demandato a certi organi dell’amministrazione il compito di individuare, censire ed eventualmente reintegrare al patrimonio pubblico le regie trazzere di Sicilia (R. D. 30.12.23 n. 3244; R. D. 29.12.27 n. 2801). Poiché l’origine della vicenda che investe quelle vie risale al 1785, è evidente che la ricognizione degli accadimenti deve principiare dalla documentazione allora raccolta, dagli accertamenti allora compiuti, dalle contestazioni allora mosse e, in poche parole, dagli atti che allora si svolsero, poiché è certo che le procedure non sono state definite, visto che, in caso contrario, non si vedrebbe la ragione di azioni di verifica e accertamento tuttora perduranti. I risultati avrebbero dovuto essere contestati ai presunti usurpatori, cioè, tanto per capire la portata del problema, a molte centinaia dì migliaia di siciliani.

II demanio trazzerale, invece, nel corso degli anni ‘50 del ‘900, ha raccolto delle “prove”, le ha sottoposte al vaglio dell’Assessore cui faceva capo e ha deciso, inquirente e giudice, cosa fosse suo e, detto fatto, se n’è appropriato rinviando le notifiche, e le conseguenti liti giudiziarie, a data da destinarsi.

Una procedura esemplare, espletata sulla scorta dei citati decreti, ‑ di matrice autoritaria, assolutamente ignoranti le regole del sistema in tema di controversie sulla proprietà e come tali certamente in contrasto con gli artt. 42, 14, 24 e 25 Cost. ‑ che oggi consente al demanio, peraltro erroneamente, di trincerarsi dietro quelle normative che esso stesso ha promosso.

In sostanza, come s’è visto dianzi a proposito degli eventi letteralmente anormali, l’irruzione della storia nel campo del diritto ha l’effetto di provocare l’arresto del sistema, impossibilitato ad inserire nel circuito della rappresentazione l’imprevisto. Esso produce allora gli anticorpi, cioè quella norma o quel complesso di norme che possono salvarlo dall’aporia del difetto di rappresentazione, senza considerare che la regola validamente opponibile è quella precedente la storia dell’evento, poiché tempus regit actum.

Si tratta, a ben vedere, di un riflesso condizionato in applicazione della nota massima hegeliana che eguaglia reale e razionale: infatti, se l’evento esiste solo in quanto rappresentato, deve valere l’inverso, che ciò che è rappresentato è un evento.

Sotto l’accennato profilo temporale, invece, i regi decreti citati appaiono senz’altro in patente contrasto con l’art. 11 delle preleggi, dando per scontato quel che scontato, come si vedrà, non è affatto.

Se dunque può dirsi che la storia rientra nel diritto allorquando si tratta di ricostruire un titolo, esattamente inteso come fatto che dà luogo all’acquisto del diritto, proviamo a leggere gli atti di questa storia.

Al tempo dei fatti, è re di Sicilia Ferdinando di Borbone, III del suo nome in Sicilia e IV a Napoli. Suo viceré è Domenico Caracciolo, marchese di Villamaina (4), un cadetto della magnatizia famiglia napoletana dei principi di Avellino. Quando viene in Sicilia ha sessantasette anni, un passato di studi e attività diplomatica a Londra e Parigi. Al suo attivo le amicizie con D’Alembert, Raynal, Marmontel e diversi altri “intellettuali” della capitale della cultura. Nonostante il suo aspetto assai poco affascinante, i francesi gli attribuiscono la dote dell’esprit, cioè la qualità essenziale dell’essere umano. E’ senza dubbio un amministratore capace, un monarchico convinto e perciò riformatore in direzione dell’assolutismo “illuminato”, un uomo vivace, socievole, pietoso nel senso umanistico del termine, nemico della tracotanza boriosa, soccorritore dei bisognosi e delle vittime.

Coerentemente alla sua impostazione dottrinaria persegue, peraltro nel solco della politica dei Borboni di Napoli, l’abrogazione delle guarentigie siciliane, in forza delle quali il diritto feudale è largamente derogatorio alla tradizione franca – il feudo si vende col titolo ovvero il solo titolo separatamente dal feudo, la successione può avvenire verso i rami cadetti senza il beneplacito della corona, la quale conserva soltanto un diritto di prelazione e ciò in forza di costituzioni regie vecchie di secoli, risalenti alla prima dominazione aragonese (5) – e la politica fiscale è vincolata alla votazione dei “donativi” dal parlamento, dominato praticamente in toto dall’aristocrazia palermitana, che ne controlla almeno due bracci, il militare e il demaniale, se non anche quello ecclesiastico, per via delle parentele attraverso le quali si raggiungono le cariche.

La conseguenza è che Palermo non paga, i feudatari assai poco e il peso delle gravezze stringe esclusivamente le restanti città demaniali e la grande manomorta ecclesiastica. In queste condizioni avviare una politica di grande respiro da parte dello stato centrale, è impervio. Bisogna, allora, abrogare o almeno comprimere, i privilegi. Questo termine, che richiama oggi prepotenze feudali più o meno mitiche, designava in realtà tutto quel complesso di norme di garanzia, d’esenzione o di assegnazione di benefici, che riguardavano non solo l’aristocrazia, ma le città, le corporazioni, gli uffici, gli ecclesiastici.

Dei resto, che l’orientamento delle monarchie assolute si dirigesse nel senso dell’abrogazione dei diritti locali e personali a vantaggio del potere centrale già molto prima della rivoluzione, è la inconfutabile tesi sostenuta da Tocqueville (6).

In questo quadro si muove Caracciolo, che si avvale del consultore Simonetti per far letteralmente tabula rasa delle obiezioni giuridiche, fino al pubblico rogo delle opere del Di Gregorio, delle pressioni e delle minacce all’aristocrazia, vuoi per fini veramente ridicoli e inattuali ‑ il marchese di Geraci si qualifica, negli atti ufficiali, Dei gratia, primo conte in Italia e primo signore nell’una e nell’altra Sicilia, e ne viene diffidato ‑ vuoi per più seri abusi.

L’aristocrazia, l’altro protagonista della contesa, non è all’altezza della situazione. E’ vero che cerca di far passare la difesa del privilegio per l’interesse della Sicilia e in certo modo ci riesce, ma, sebbene la lettura che Aristide Battaglia (7) fa degli eventi del 1812, cioè l’eversione della feudalità, è tutta nel senso del cambiamento per il mantenimento del potere ‑ c’è anzi da pensare che la riflessione di Tomasi di Lampedusa si basi su quell’autore ‑ la verità è che nel periodo borbonico essa sarà sempre più messa alla corda e le sue prerogative saranno praticamente azzerate, mentre la riscossa dopo l’unità sarà effimera e niente affatto giovevole alla Sicilia, la cui emarginazione dal contesto politico-economico dell’Italia unita sarà sempre più evidente.

Se si considera la composizione di quella categoria, in grandissima parte costituita da gente d’origine catalana e aragonese ovvero da indigeni asservitisi agli interessi spagnoli già al tempo dello sbarco di Martino di Montblanc, – la grande aristocrazia militare sopravvissuta alla catastrofe normanno sveva (i Chiaramonti, gli Alagona e i loro alleati catanesi) era stata sconfitta e annientata e altrettanto avverrà con l’alta burocrazia degli uffici lungo il corso del XV° secolo – la cosa non sorprende.

L’incondizionata sottomissione alla volontà del governo spagnolo era stata la ragione del suo successo, in cambio del quale aveva ricevuto una certa mano libera nell’amministrazione dei suoi possessi. Questi, con pochissime eccezioni, erano tutt’altra cosa da quei latifondi di cui si favoleggia, se è vero, com’è vero, che c’erano principati, per giunta dei più antichi, con 4.000 ettari di superficie (8). Niente di confrontabile neppure con la nobiltà napoletana, per non parlare di quella francese o addirittura della ricchissima aristocrazia britannica.

La linea di sciocca chiusura sulle prerogative e i privilegi, in particolare sull’imposizione fiscale (9), viene avversata in ogni modo dall’amministrazione borbonica. Gli storici, al di là del giudizio, positivo o negativo, sulle iniziative della corona, ne danno un chiarissimo resoconto.

Il capitolo sulle regie trazzere si inserisce, dunque, in una situazione di aspro conflitto in cui il governo non cessa di ricercare traccia di presunti usurpi di regie prerogative. Fra le regalie, ovviamente, non potevano mancare le vie pubbliche.

II problema sorge nel 1785. In quell’anno il marchese Moleti di Messina denuncia al Viceré di subire ostacoli al libero passaggio dei suoi armenti a causa di pretese indennitarie di Segreti, Capitani, Giudici Fiscali, Sindaci, Baiuli, pretese ingiuste, sulla base degli antichi ordinamenti del regno, tanto che nel 1759 lo stesso Viceré aveva confermato l’ordine di libero transito con un solo pernottamento. Così sull’istanza del marchese Moleti, il vicerè Caracciolo conferma il divieto d’esazione di pagamenti di sorta per il passaggio dalle pubbliche trazzere, sotto condizione però che ivi la mandrie non potessero sostare che una notte soltanto.

C’è già una nota stonata nel dispaccio viceregio del 21.4.1785, che il redattore del tempo non avverte. Se la strada è pubblica, che bisogno c’è mai di stabilire che la sosta non può durare oltre una notte? Evidentemente l’estensore sconosceva, o non aveva riflettuto, sulla differenza fra la via pubblica e la servitù di passaggio, salvo a dimostrare l’esistenza di un divieto di sosta ante litteram. Ma, tant’è, due anni dopo il nuovo vicerè, principe di Caramanico, ordina la ricognizione generale in un bando che sottopone al re per l’approvazione. Al suo compimento, vengono tratte le conclusioni trasfuse nella Consulta del Maestro Segreto del 1° febbraio 1788:

1. gli usurpi non sono stati reintegrati, nonostante le disposizioni impartite, anche in funzione delle componende raggiunte direttamente da alcuni ufficiali del regno che avrebbero esatto un corrispettivo per l’usurpo;

2. molti sono i ricorsi pendenti, riguardanti non solo le regie trazzere, ma anche le vie vicinali e perfino le private;

3. dovunque le suddette regie trazzere si trovano assai ristrette;

4. la loro misura si desume dalle istruzioni di Licata, Troina, Capizzi e Mistretta, cioè una corda e mezza di caricare di talchè possano transitarvi un migliaio di pecore lattare, che, secondo la comune asserzione dei bordonari, equivale a canne 18 circa, mentre per i pubblici mercati devono lasciarsi sessanta passi dì terre forti;

5. da Catania, però, si riferisce per mera voce che la trazzera dev’essere di canne 10 circa;

6. da Cefalù che vi son vestigia di regie trazzere; da Acireale che sono bastevoli le esistenti; da Marsala che non vi sono lagnanze; da Mazzara che vi sono usurpi e così pure da Naro e San Filippo etc.

Da ciò il Maestro Segreto ritiene necessario definire quali siano le trazzere e quali le vie pubbliche, poiché segreti e proconservatori le hanno confuse fra loro, ritenendo regie trazzere tutte le vie e financo le vicinali.

Dunque, secondo il Maestro Segreto, è regia trazzera la via che da un luogo abitato costituente università porta ad altro simile luogo, cioè da comune a comune, mentre la via pubblica è quella che porta a molini paratori o pure fiumi pubblici. Per queste ultime, afferma il Segreto che è comune li sentimento che le vuole di larghezza sufficiente al transito di due vetture da carico contrapposte.

Proseguono, intanto, senza sosta gli “abusi” contro il passaggio del bestiame ‑ segno certo che si trattava di pratica già allora inattuata da tempi immemorabili ‑ per cui, in attesa delle decisioni del re, il vicerè stabilisce che per fintanto s’invigili perché le vie non vengano alterate siccome al presente esistono (ordine dei Maestro Segreto del 21.8.1789). Finalmente, nelle istruzioni del 1806 (cap. IV) si dà atto che la misura delle regie trazzere è di canne 18,2, siccome evincibile dalle istruzioni e bandi di Licata, dì Troina, Capizzi, Mistretta, Sciacca e Naro e si ordina di mantenerle nello stato in cui si trovavano a causa di assai antiche usurpazioni, solo perseguendosi gli usurpi commessi nei dieci anni antecedenti. Al cap. V si modifica la definizione di via pubblica già formulata dal marchese Buglio, che diventa, né più né meno della regia trazzera, quella via che da luogo pubblico porta ad altro pubblico luogo. Infine, nel 1811, con dispaccio reale del 24 marzo, il re conferma le precedenti istruzioni in punto della reintegra limitata agli abusi dell’ultimo decennio e si riserva provvedimenti per gli usurpi più antichi.

3) Orbene, ci sono, nella ricostruzione dei sistema viario, almeno tre inaccettabili salti logici della burocrazia borbonica, perpetuati, con aggravamento, dalla burocrazia dell’Ars.

Infatti il Maestro Segreto:

1. non si prende cura di enunciare il titolo istitutivo delle regie trazzere, che difetta in modo assoluto, come sarà più avanti chiarito, perché i passaggi dei bestiame richiamati in alcuni antichi provvedimenti sono tutt’altra cosa dalle pubbliche vie;

2. premesso che la regia trazzera è una via di natura armentizia, destinata, cioè al passaggio del bestiame, ne fornisce una definizione diversa, asserendo, come detto, che è regia trazzera quella che unisce popolazione, ossia università, a prossima immediata popolazione (Consulta del Maestro Segreto 1.2.1788; Motivo Fiscale che fa seguito a detta Consulta; Dispaccio patrimoniale 30.4.1788). La via pubblica sarebbe invece quella che porta a molini, paratori o pure fiumi pubblici (Consulta 1.2.1788 detta). Ne viene che ogni collegamento fra comuni, secondo il Maestro Segreto, non può che essere una regia trazzera e ciò in evidente contrasto con la certa natura armentizia della trazzera. Sarebbe, infatti, come dire che ogni via di collegamento intercomunale è fatta per le bestie e non per gli uomini e i traffici extra‑animaleschi. Qualche spirito burlone potrebbe anche dire che la cosa, trattandosi della burocrazia borbonica di emanazione regionale, non sorprende dei tutto, perché è possibile ch’essa avesse in mente i suoi propri spostamenti lungo il territorio dell’isola, sicché confondesse la sua specie con quella dei ruminanti cornuti. In verità, tale definizione, sulla base della quale vennero fatte le ricognizioni d’ordine del Maestro Segreto, è pure contraddittoria con quella data dalle Istruzioni dei 1806, che, come s’è visto, estendono la funzione di collegamento di luogo pubblico con luogo pubblico anche alla via pubblica, assai compressa, invece, dal Maestro Segreto. Non è dato però sapere, neppure sulla base delle accennate Istruzioni, quale sia il criterio distintivo fra regia trazzera e via pubblica, per cui la confusione amministrativa è rimasta;

3. compie il terzo salto logico determinando la larghezza delle regie trazzere con l’applicare le istruzioni di quattro paesi, neppure dei più rilevanti, estensivamente a tutta l’isola. Infatti considera i bandi di Troina, Licata, Mistretta e Capizzi (Sciacca e Naro saranno aggiunte nelle istruzioni dei 1806) ignorando totalmente le risultanze del resto della Sicilia, che testimoniavano di misure assai più contenute rispetto alla corda e mezza da caricare che si desumerebbe dalle predette istruzioni. Si tenga presente che dappoiché il termine trazzera (Lo Presti A. Sulle trazzere di Sicilia Palermo, 1864 pag. 36) è usato per la prima volta nel 1785, è impossibile che le istruzioni accennate, più antiche, parlassero di trazzere. Si badi, poi, che allo scopo di riportare in misura corrente quella che sarebbe stata attestata dai suddetti documenti (non pubblicati!), le autorità dell’epoca prendono per buona la testimonianza dei bordonari, ossia dei mulattieri, “secondo la comune asserzione dei bordonari” (Consulta 1.2.78 citata). II Maestro Segreto, non solo non si perita di una affermazione che riposa sull’autorità dei bordonari, a tacer d’altro, in patente conflitto d’interesse coi proprietari, ma subito dopo dichiara con disinvoltura che “da Catania si rapporta per mera voce che la trazzera dev’essere di dieci canne larga…” (íbidem) non accorgendosi dell’evidente disparità di trattamento fra due voci, di cui, peraltro, quella accettata è ovviamente del tutto interessata e perciò sospetta.

4) Pare ora opportuno soffermarsi su un caso esemplare, esemplare per la lunghezza e l’importanza della via, cioè la Trapani-Palermo, riguardo alla quale è possibile dire con certezza:

– che la via era una delle strade postali, istituite dal vicerè Colonna coi regolamenti dei 1577 e 1579, riformati con prammatica dei 1584 (10);

– che anteriormente fra le due città correva la consolare Valeria (III secolo a.C.) (Fardella citato alla nota precedente, pag. 59), la quale, come tutte le consolare romane, aveva una larghezza variabile dai 4-5 metri ai 10 metri al massimo, sicché è evidente che la via della posta si è insediata sulla preesistente consolare. La via è certamente utilizzata nel medio‑evo anche prima dei decreti dei viceré Colonna (Fardella, cit. pagg. 41-42-43);

– che essa esisteva certamente ai tempi di Federico II di Svevia, se è vero, com’è vero, che viene indicata per la delimitazione a mezzogiorno e a levante delle vaste contrade assegnate al Comune di Monte Sari Giuliano nel diploma di quel sovrano dei 1241. Si converrà da qui che, se la fonte istitutiva delle cosiddette regie trazzere risiede nella costituzione federiciana di cui in appresso, come erroneamente sostengono i fautori di quell’inesistente sistema viario, certo essa non può in alcun modo riferirsi alla più che bimillenaria via vecchia di Palermo, come la definiscono le fonti, per la semplice ragione che non può istituirsi ciò che è già esistente (11);

– che la sua natura di via pubblica era indiscutibile e, come tale, la sua larghezza, secondo che attesta la Consulta 1.2.1788 citata, doveva essere idonea a consentire il passaggio di due vetture da carico contrapposte, cioè, ancora una volta fra 4‑5 e 10 metri, esattamente come la consolare;

– che tale misura è rilevata, dunque confermata, dal regio agrimensore di Monte San Giuliano, Girolamo Vairo nella sua perizia del 4.10.1788 (12), eseguita d’ordine del Regio Segreto, giusta la Circolare 24 maggio 1788 del Maestro Segreto, marchese Buglio, la quale è dunque perfettamente conforme alla risultanze storiche.

E’ vero che l’agrimensore denomina la via Regia trazzera, ma vi è indotto dalla definizione della regia Secrezia, come si deduce con certezza dalla lettura del documento. Infatti, esaminando il vastissimo territorio di Monte San Giuliano, il più esteso della Sicilia dopo Monreale, afferma che in tutta la parte settentrionale e fino al confine di Levante che va ad attingere alle Croci di Castellammare, non possono darsi pubbliche e regie trazzere che conducano ad altra popolazione, dato che tutte te strade si sviluppano, per l’appunto, all’interno del territorio dell’Università. Dunque sfuggono alla definizione del Maestro Segreto dianzi esaminata (collegamento di popolazione con popolazione) e non possono essere regie trazzere. Una sola essendo la via che congiunge il Monte con altre popolazioni, quella sola è una regia trazzera, giusta la definizione, errata, del Maestro Segreto.

Se il Vairo avesse conosciuto nel 1788 le istruzioni del 1806 (secondo cui anche la via pubblica porta da luogo pubblico a luogo pubblico, il che, si dirà, è del tutto ovvio, salvo, però, che per il marchese Buglío), certamente si sarebbe ben guardato dall’affermare che la via pubblica in esame fosse una regia trazzera. E’ bene tenere presente che il demanio trazzerale, che gioca con nomi e definizioni, nonostante l’esplicita dichiarazione del regio agrimensore menzionato “e per rendere ragione di questa unica trazzera e via regia”, nel solo territorio ericino ne individua almeno una ventina. Ciò e sufficiente ad inquadrare la serietà della indagine storica dell’ufficio regionale;

– che la pianta del .21/4/1827 dell’ingegnere provinciale Giuseppe Maria Previti, custodita presso l’Archivio di Stato di Palermo (Ministero e Real Segreteria, filza 211), la quale pure contempla nel territorio dì Trapani quattro regie trazzere, la definisce via consolare;

– che la pianta del XVIII secolo dell’archivio storico municipale di Erice, riprodotta nel saggio citato di Internicola (vd. alla nota prec.te) la qualifica via di Palermo e il suo percorso è esattamente analogo a quello descritto nelle precedenti carte del XVII secolo, pur esse riprodotte nel testo più volte menzionato;

– che la via vecchia di Palermo, riprodotta nelle ultime cartografie citate, coincide con l’itinerario postale rilevabile nella pianta pubblicata sul ripetuto Storia Postale del Regno di Sicilia alle pagg. 74 e 75;

– che non esiste alcun titolo dal quale possa desumersi, in qualunque tempo, l’istituzione e neppure l’esistenza consuetudinaria di una via armentizia fra Trapani e Palermo, mentre, se non fossero già più che sufficienti i precedenti argomenti, c’è una sicura prova logica che esclude in radice siffatta evenienza, cioè che non è mai esistita una zona d’allevamento a Trapani che rifornisse l’intera città di Palermo del fabbisogno di carne, né, a maggior ragione, l’inverso.

5) A parte è il caso di soffermarsi sulle fonti normative antiche, istitutive, a giudizio dei commentatori di parte, delle regie trazzere o vie armentizie.

Ordina, dunque, la Constitutio de animalibus in pascuis assignandis (alias affidandis) di Federico II di Svevia che se pecore o animali in genere, fossero trasferiti da una contrada ad un’altra, non è lecito al signore delle terre attraversate o al Baiulo del luogo medesimo, ricevere un corrispettivo se per un giorno o una notte soltanto, e non oltre, abbiano pascolato nella terra di loro pertinenza, ma debbono permettere il transito senza alcuna dazione.

II testo prosegue diffondendosi sugli indennizzi cui hanno diritto i proprietari in casi determinati.

Si tratta, a tutta evidenza, di una servitù di passaggio, con l’accessorio del pascolo, da esercitarsi non per una via determinata, ma per qualunque itinerario utile delle dette terre, fruibile per un tempo limitato.

Conformi risultano i successivi capitoli XXIII e XXVII di Federico III d’Aragona, salvo che per l’allungamento del tempo disponibile, portato a due giorni e due notti, trascorsi i quali, si badi, i proprietari avrebbero usato del loro diritto, nonché gli ulteriori decreti (prammatica di Re Martino, di Ferdinando I e di Filippo I). L’inciso della Costituzione di Federico III è chiarissimo: se, decorso il termine concesso, le mandrie si fossero trovate ancora sulle terre altrui, i proprietari avrebbero usato del loro diritto e ciò può essere soltanto se si tratta di ius in re aliena, ché, diversamente, non si vede che diritto avrebbero potuto esèrcitare i titolari delle terre. Deve poi osservarsi che se il transito fosse avvenuto per la via pubblica, non ci sarebbe stato affatto bisogno di una previsione regia perché fosse consentito il passaggio e a chi obiettasse che in quei tempi non esisteva un sistema viario ‑ a parte che, così facendo, confermerebbe l’ìnesistenza delle regie trazzere ‑ va opposto che almeno tutto il perimetro della Sicilia era interessato dalle consolari romane istituite nel IlI secolo A.C., cioè la consolare Valeria e la consolare Pompea (13).

Incidentalmente deve poi notarsi che se le fonti esaminate fossero realmente istitutive delle regie trazzere. resterebbe da dimostrare la ragione per cui si applichino solo in Puglia e Sicilia, posto che i testi non sono certo cosi circoscritti e i dominii di Federico II, Ferdinando I e Filippo I non erano certo limitati alla Sicilia!!

Le conseguenze della necessaria opzione per la servitù di passaggio sono note. Essa infatti, al pari di qualunque altra servitù, si estingue per disuso come dianzi spiegato. Dunque, tacendo le fonti fino ai 1785, la ricognizione che viene ordinata dal Maestro Segreto due anni dopo, non può in ogni caso avere effetto per quelle vie armentizie che non fossero a quell’epoca in funzione, dato che i presunti usurpi, a volte vecchi di secoli secondo le fantasiose ricostruzioni coeve ‑ che tendono a trasferire l’abuso in un tempo talmente lontano da apparire mitico, smontando così, attraverso la supposta remotissima origine, qualunque possibilità di difesa ‑ in realtà sanciscono proprio la mancata utilizzazione del passaggio per misure inusitate e del tutto sconosciute alla prassi generale, per giunta in quegli stessi quattro paesi le cui Istruzioni attesterebbero che la regia trazzera ‑ termine, va ripetuto, usato per la prima volta proprio nel 1785 ‑ sarebbe stata larga circa 18 canne, secondo che attestavano i “bordonari”, ovverossia i mulattieri (sic!).

Non è dato sapere come e perché – il Maestro Segreto non lo spiega – la servitù di passaggio, che, come tutte le altre servitù, si perde se cade in disuso, divenga ad un certo punto una via. Difetta in modo assoluto il titolo costitutivo della regia trazzera.

E’ vero che qualche giurista potrebbe obiettare che la servitù in questione sarebbe d’uso pubblico, sicché non sarebbe sufficiente alla sua estinzione il mancato utilizzo, perché però sufficiente rinviare la storia, per tacciare, se non di malafede, di superficialità una siffatta obiezione. Infatti il marchese non lamenta certo la violenta opposizione di privati, ma gli ostacoli opposti al passaggio delle sue mandrie da Giurati, Sindaci, Capitani, Giudici Fìscali e Baiuli, tutti pubblici ufficiali chiamati a far osservare le leggi del regno. Se ne deve necessariamente dedurre che le servitù in questione sono talmente disusate da non essere più neppure ricordate già nella seconda metà del settecento! I pubblici Ufficiali, anzi, pretendono essi medesimi che le mandrie non facciano danni al passaggio o indennizzino i proprietari o non transitino affatto. Non si tratta neppure di acquiescenza su conflitti fra terzi, bensì di una presa di posizione attiva e contraria al passaggio franco delle bestie (14).

Quanto alle vie allora esistenti, esse erano tal quali furono misurate. II fatto che le loro condizioni fossero deplorevoli, non significa di certo che venissero riservate al bestiame, poiché gli uomini, in assenza degli elicotteri, non avevano alternative migliori; tanto meno significa che avessero un’ampiezza, mai rintracciata in corpore, di oltre 37 metri lineari.

La circostanza che su alcune di quelle vie transitassero anche le mandrie, non le trasforma in inesistenti regie trazzere di quell’ampiezza, la quale, ammesso e non concesso che ricorresse in ogni angolo della Sicilia siccome sarebbe stato ricavato da isolati bandi e istruzioni di appena sei località, neppure delle maggiori, altro non sarebbe che il fronte disponibile per il passaggio libero dei bestiame su suolo altrui.

6) Ma la storia, implacabile, prosegue lungo i secoli, perché lo Stato ha memoria lunga e non si scorda del “suo”. Dopo un silenzio di centocinquant’anni, appena interrotto dalla legislazione del ventennio, che si limita, però, a fissare le competenze ricognitorie e delineare le procedure, nel corso degli anni “50 del 1900, l’Ufficio del demanio trazzerale sottopone all’Assessore Regionale all’Agricoltura una miriade di regie trazzere ricostruite e l’Assessore emette una raffica di decreti per dichiararne la demanialità. Non è un caso che l’interesse del demanio si svegli dopo la guerra.

Esattamente la questione sorge come atto dello scontro fra la Corte di Napoli e l’aristocrazia terriera siciliana nella seconda metà del settecento, il riaccendersi dell’attenzione degli uffici si inquadra nella ripresa del conflitto per la terra, nell’ampia e inveterata querelle sul latifondo.

In quel periodo si promulga una legge (L.R. 27.12.50 n. 104), secondo la quale è latifondo la proprietà che supera l’estensione di duecento ettari (oggi si fanno ponti d’oro a Zonin e Marzotto, proprietari di migliaia di ettari) e si espropria a prezzi d’affezione.

Il profeta che guida la crociata della sinistra è Emilio Sereni, che, nel suo “II capitalismo nelle campagne”, dipinge l’agrario meridionale come assenteista, manutengolo e dispotico.

Nella polemica si inserisce brillantemente la democrazia cristiana, che sfruttando la demagogia della sinistra, gestisce realmente le espropriazioni e le assegnazioni delle terre, piazzando suoi uomini a dirigere gli uffici preposti (presidente dell’E.R.A.S. nei primissimi anni 60 sarà un assai giovane Salvo Lima).

II risultato delle “provvidenze” legislative è lo sfascio del ceto dirigente e del sistema agroindustriale siciliano; conseguentemente, la consegna dell’economia siciliana alla mafia, che dalla terra passerà ben presto ai più lucrosi affari dell’edilizia, degli appalti e della droga e, dopo la giusta, per quanto tardiva, reazione dello Stato, ai neocolonizzatori settentrionali.

La conclusione dell’indagine dell’ufficio del demanio trazzerale è l’individuazione di circa un migliaio di regie trazzere, fra grandi e piccole, tutte larghe oltre 37 metri (la presunta trazzera Torre di San Teodoro ‑ ex feudo Rassallemi porta il numero 657). Se si suppone una lunghezza media di trenta chilometri per ciascuna via, si arriva ad una superficie occupata di circa 120.000 ettari, cioè quasi l’estensione di mezza provincia.

Si dovrebbe allora concludere che la Sicilia avesse, non si sa bene quanti secoli fa, uno sviluppo viario più denso della California attuale!!

Gli indennizzi per la sdemanializzazione, fissati dalla legge allo stato saldo, possono, con prudenziale approssimazione, determinarsi in almeno 10.000 lire al metro quadro. L’entrata attesa ammonterebbe dunque alla sbalorditiva cifra di 12.000 miliardi di lire (una media finanziaria nazionale), che garantirebbero la sopravvivenza illimitata dell’Ufficio del demanio trazzerale a spese di centinaia di migliaia di cittadini!

Da qui, dai risibili risultati cui è pervenuta, si può misurare la fondatezza dell’indagine. Essa è andata, per l’entità delle vie “rinvenute” e per la loro estensione, molto ad di là del governo borbonico.

Inoltre, mentre il re, nel 1811, resosi conto del ridicolo in cui sarebbe caduta la monarchia nel momento in cui avesse rivendicato al demanio migliaia di ettari di terreni, affermando che essi sarebbero stati suolo di pubbliche strade usurpate, e ciò in una regione che lamentava la pressoché totale mancanza di vie di comunicazione, si limitò a perseguire i presunti abusi commessi infra dieci anni, gli uffici regionali sono andati assai più indietro, fin dove, si potrebbe dire, l’assenza più che il disordine delle carte è tale da confondere nel mito dell’età dell’oro uomini, animali e belve a errare insieme liberamente nei giardini dell’Eden, nell’era in cui, non essendo documentata la proprietà privata, tutto è ascrivibile ad un ancor più inesistente demanio.

L’effetto della ripetuta violazione delle guarentigie da parte del governo borbonico, fu la caduta di quel regno (15). Se Ferdinando II, nel 1846, non avesse alienato con un tratto di penna diverse migliaia di ettari di terre del comune di Monte San Giuliano assegnandole a Castellammare, violando così i giuramenti di alcune decine di suoi predecessori, certamente non ci sarebbero stati 865 ericini (praticamente l’intera popolazione adulta atta alle armi) a combattere a Calatafimi e, probabilmente, senza il loro apporto, i mille sarebbero stati ricacciati in mare.

Oggi non è a credersi che lo zelo del demanio trazzerale, che si esercita pesantemente contro centinaia di migliaia di siciliani, porti bene ad un’istituzione regionale purtroppo sempre meno popolare.

Ma poiché è nota la serietà del problema, che vede una moltitudine di siciliani alle prese col grande fratello regionale che vuol portargli via la casa o la terra, a meno che non paghino strabilianti indennità, è doveroso consegnare alla comprensione di chi giudica il risultato di una modesta indagine, che può contribuire a far chiarezza su un corto circuito giuridico, purtroppo foriero di diffuso malessere.

E’ dunque opportuno concludere con qualche principio applicabile alla fattispecie:

1. non c’è proprietà senza titolo;

2. non esiste una misura applicabile per induzione e contro le evidenze in corpore;

3. non c’è ente giuridico che non sia precisamente definito, sicché non può saltarsi con disinvoltura dalla servitù, per giunta estinta, alla proprietà.

Seguendo quelle semplici regole è possibile risolvere l’assillo di incolpevoli proprietari, spesso violentati nel piccolo campo o nel focolare domestico.

A tutto concedere, laddove venisse seriamente e documentalmente provata l’esistenza di una servitù pubblica di passaggio degli armenti e, per avventura, il Demanio riuscisse a dimostrarne la perdurante utilità, si lascino pure passare liberamente le bestie e anzi si accompagnino nel giubilo delle folle, ben liete di poter ricambiare gli autotrasportatori per i recenti scioperi.

Potrebbe concludersi, parafrasando Alberico Gentili, con l’intimazione Silete burocrati in munere alieno!

Infatti, precisamente come il fenomeno irregolare inquieta lo scienziato sfuggendo alle leggi a lui note, l’evento storico resta irriducibile al continuum logico della rappresentazione giuridica, perché si porta dietro il conflitto, i rancori appena assopiti, gli odii, i desideri di vendetta.

La storia è dunque materia da trattarsi con prudenza, senza la sicumera del giurista o del legislatore, da affidarsi a mani esperte e non prevenute di soggetti che abbiano appreso la lezione di Descartes soltanto fino all’affermazione dei dubbio radicale. Essa non dovrebbe utilizzarsi per fondare pretese che non siano almeno incontrovertibilmente documentate.

Irrompendo nel campo chiuso dei diritto, sovverte certezze e suscita dubbi e sentimenti di rivalsa.

Lasciamo che la memoria riposi, ad evitare troppo bruschi risvegli.

(*) Desidero rivolgere un doveroso ringraziamento al dott. Rosario Lentini, cui si deve la ricerca delle fonti d’archivio e cartografiche inedite, oltre a preziosi lumi sulla ricostruzione storica del periodo in cui matura la vicenda delle regie trazzere di Sicilia

(1) M. Foucault, Le parole e le cose, Ed it. Mi. 1967 pagg. 221 e sgg. e in particolare pag. 226. Per la nozione di rappresentazione alla fine del XVIII sec. e le differenze relative fra pensiero critico e ideologia, vd. nello stesso volume pagg. 256 e sgg.

(2) Per rendere omaggio alla sua intuizione, piace citare il Poeta che canta Beatrice ascendere ratta di cielo in cielo:

E’ Beatrice quella che sì scorge/di bene in meglio, sì subitamente/che l’atto suo per tempo non si sporge (Par. X 37 ss. )

(3) M. Foucault, Sorvegliare e punire, ed it. To 1977 pagg. 43 ss.

(4) Per la figura e l’opera del viceré Caracciolo ci si è basati sul brillante I. La Lumia, Storie Siciliane, IV ed. del 1969 Pa, pagg. 355 ss.

(5) Sull’interpretazione dei Capitoli Si Aliquem e Volentes, si consulti il Commento del Gregorio, pubblicato in appendice all’edizione delle celebri Considerazioni data in Pa. nel 1973. Il Gregorio, che pure fu intimo del Caracciolo, confuta senza riguardo la servile Rimostranza del Simonetti, compilata ad uso e consumo della Monarchia, tanto da provocare qualche remora o riserva di giudizio (vd. l’introduzione del Saitta alla cennata opera, in particolare pagg. 20 e 21, dove si nota bene che i partiti contrapposti della monarchia e dei feudatari tirano il Gregorio ciascuno dal proprio lato). In verità ci si può limitare a dire che l’unico partito del Gregorio fu la corretta, esatta e quanto più imparziale possibile, ricostruzione e interpretazione dei testi.

(6) A. de Tocqueville, L’Antico Regime e la Rivoluzione, ed it. Mi 1988, cap. II pagg. 74 e sgg. Qualcuno dei più avveduti noterà che il tema dell’accentramento dei poteri statali assomiglia all’attuale processo di globalizzazione col suo portato di semplificazione e unificazione dei mercati. Non è un caso che anche oggi, proprio dalle forze di origine e tradizione giacobina, si attacchino i privilegi. Naturalmente, mutato il quadro d’insieme, i privilegiati non sono più gli aristocratici o i rentiers, ma i lavoratori dipendenti che usurpano il posto fisso!

(7) A. Battaglia, L’evoluzione sociale etc. rist.. Pa. 1974 pag. 62 ; nello stesso volume l’apologia faziosa del Simonetti (pag. 58) e la storicamente inesatta e tendenziosa Relazione del giureconsulto Dragonetti (pag. 54 e ss. in nota).

(8) vd., sotto questo profilo, la relazione del Dragonetti citata.

(9) I. La Lumia, cit. pagg. 378 e ss.

(10) O. Cancila. L’Economia della Sicilia. Aspetti Storici, Mondatori Mi. 1992, pagg. 170 e ss.; Fardella di Quernfort‑ Storia Postale dei Regno di Sicilia, Pa. 1999, pagg. 71 e ss.

(11) Sul punto vd. Intemicola G.V. in Custonaci: Identità di un territorio. AA.VV. Tp. 2000 pagg. 78 e ss. Questo studioso, che pure enumera in un pregevole lavoro ricostruttivo basato su un ampio campione di fonti, anche cartografiche, in buona parte custodite nella biblioteca comunale di Erice, un ingente complesso dì trazzere regie ‑ per le fonti, però viae regiae, assenti nelle cartografie comunali assai più risalenti della pianta Schmettau del 1720 ‑ nel vasto comprensorio ericino, nulla ci dice sulle ragioni e fondamenti delle misure che attribuisce alle strade in questione, larghe, a suo giudizio, una, la cosiddetta via marittima, snodantesi lungo la costa, oltre 37 metri, le altre 25 metri! Ciononostante non annovera certo la via vecchia di Palermo, cioè quella in questione, fra le regie trazzere e le imputa la misura costantemente rilevata, cioè 10,32 metri (40 palmi). Incidentalmente si può osservare che l’inesistenza della via marittima è attestata dall’ing. Camilliani, il quale, nella relazione sullo stato delle difese costiere in Sicilia (1583‑1584), descrivendo la costa di Monte San Giuliano (Erice) vicino a Bonagia non menziona alcuna strada, affermando anzi essere quella terra campagna discoperta a pieno! (lo stralcio relativo in Valderice: La terra, i giorni di V. Perugini ‑ Paceco 1994, pag. 105).

(12) La perizia, custodita presso l’archivio di stato di Trapani allegata all’atto in not. Venza G. di Erice del 10.10.1804, è pubblicata per intero nel volume Valderice: la terra, i giorni di V. Perugini, citato, pagg. 128 e ss.

(13) Sul sistema e l’estensione delle consolari romane, si veda per tutti A. Camera e R. Fabietti , Corso di storia antica e medievale, Zanichelli Bo. 1997, II ed., pagg. 288 e ss.

(14) Per completare il quadro della sovrana confusione imperante fra i governanti dell’epoca, è opportuno citare un manoscritto del barone Felice Pastore, membro della commissione per gli affari di Sicilia (sta in Misc documenti relativi alla Consulta Generale di Sicilia etc, fondo manoscrittí barone Felice Pastore ‑ Bibl. Centrale Regione Sicilia, mi. XI.E.2, vol. X, 10.3.1832). Vi afferma il barone che le regie trazzere sono quelle che collegano la capitale con le città capo distretto, cioè sei o sette contro il migliaio inventariato dal demanio trazzerale e, peraltro, errate perché buona parte di quegli itinerari si sviluppano sulle corse postali del vicerè Colonna, a loro volta insistenti sulle remotissime consolari. Per di più, a suo giudizio, le trazzere servirebbero in parte per il passaggio e in parte per la somministrazione del pascolo agli animali: sarebbero dunque una combinazione fra una servitù di passaggio ed una di pascolo!!

(15) Il re non regna che in virtù della legge e non ha il potere di agire secondo il proprio arbitrio. La citazione dal Developemefit des principes fondamentaarx de la monarchie francaise ‑ Neuchatel 1795 è tratta da de Maistre Joseph Considerazioni sulla Francia, rist. Roma 1985, pagg. 57 e 58. Si tratta di uno dei principi fondamentali della monarchia d’ancien regime elaborati e pubblicati da magistrati emigrati. E’ evidente che nel momento in cui avevano violato la legge, il destino dei sovrani della casa di Borbone Napoli era segnato.

Note

L'articolo L’irruzione della storia nel diritto II mito delle Regie Trazzere di Sicilia (*) proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Premessa.- 2. Il diritto di proprietà nella nostra Carta costituzionale. – 3. Il diritto di proprietà visto dall’ Alta Corte di Strasburgo.- 4. Il dialogo tra le Alte Corti. – 5. La Corte costituzionale e la Corte europea dei diritti dell’uomo. – 6. La Corte di giustizia e il Trattato di Lisbona. – 7. Riferimenti bibliografici.

1. Premessa.

Oggi la tutela dei diritti della persona per i cittadini europei si svolge su differenti livelli. Tale considerazione è ormai un punto fermo della migliore dottrina costituzionalista che, non a caso, con una formula molto espressiva parla di “tutela multilivello dei diritti”[1].
Con l’espressione appena richiamata si sogliono indicare, appunto, le diverse protezioni che l’ordinamento nazionale e gli ordinamenti sopranazionali, nonché internazionali apprestano ad identiche situazioni giuridiche soggettive[2].
In altre parole, la tutela dei diritti e degli interessi legittimi impegna più ordinamenti, quello nazionale, quello comunitario, quello internazionale e vede quali garanti i giudici nazionali, e la Corte di giustizia delle Comunità Europee e la Corte europea dei diritti dell’uomo.[3]
In questa prospettiva, si è peraltro osservato che ai processi di “stratificazione” dei poteri a più livelli corrisponde una differenziazione del regime dei diritti, che deriva dai diversi principi e tecniche e dai differenti – appunto – livelli di tutela offerti. Del resto, l’affermazione in Europa di una tutela multilivello non è altro che la conseguenza, o per meglio dire l’effetto, della partecipazione degli Stati europei al processo di integrazione europea.
Un processo che in verità è ancora in atto e che è stato reso difficoltoso dagli ostacoli rappresentati dall’assenza di un popolo europeo omogeneo, non solo da un punto di vista linguistico ma soprattutto da quello sociale e culturale.[4]
Tuttavia, questo intersecarsi delle sfere ordinamentali tra Comunità europea, CEDU, e Stati ha comportato rilevanti problemi interpretativi e di armonizzazione, laddove un diritto viene “ad essere tradotto di volta in volta in diversi contenuti e significati in diversi livelli ordinamentali, con gli annessi rischi per gli standards di tutela”[5].
Ciò detto, proprio da questa differenziazione, soprattutto culturale e giuridica, dei Paesi europei si ricava il principio di relatività dei valori giuridici “sia nel senso ampio e generico che i medesimi fatti sono suscettibili di ricevere diversa e antitetica qualificazione, sia in quello più specifico che gli stessi valori sono assunti e interpretati in modo necessariamente diverso in ciascun ordinamento”[6].
E, sempre in un’ottica multilivello dei diritti, è necessario valutare il rapporto, diverso in ognuno, tra la garanzia della situazione soggettiva individuale e l’interesse pubblico.
In termini generali, ciascun ordinamento si preoccupa, accanto alla tutela dei diritti individuali dei cittadini, di assicurare e garantire un’adeguata tutela anche dagli interessi pubblici. Da qui poi la necessità di trovare un punto di equilibrio tra i due interessi che risulta spesso diverso tra ordinamenti nazionali e ordinamenti sovranazionali.[7]
Ed è proprio da queste diverse modulazioni di tutela tra diritti individuali ed interesse generale che si può innescare un punto di frizione tra il sistema giuridico del singolo Paese europeo ed il sistema sovranazionale/internazionale.
Nel nostro ordinamento, un importante paradigma di tali incontri/scontri con l’ordinamento sovranazionale ed in particolare con quello internazionale – ovvero con la CEDU e soprattutto con l’interpretazione giurisprudenziale che la Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha dato di tale Carta – è rappresentato proprio dal diritto di proprietà.
Un diritto per il quale, ad un primo esame, emerge chiaro il differente livello di tutela ed estensione conferito dal nostro ordinamento rispetto a quello di cui gode nell’ordinamento comunitario e CEDU.
Basti pensare, a tal proposito, che il diritto di proprietà è sancito nella nostra Costituzione all’art. 42 e viene ricompreso tra i rapporti economici; diversamente, la Carta di Nizza prima ed ora il Trattato di Lisbona riconducono tale diritto tra quelli fondamentali delle persone. Senza dire della CEDU, che all’art.1 del primo Protocollo addizionale alla Convenzione del 1952 sancisce tra i diritti dell’uomo “il diritto al rispetto dei suoi beni”.
In sostanza, la proprietà rappresenta per il nostro ordinamento quel diritto per il quale, più che per ogni altro, la c.d. tutela multilivello ha, da un lato, migliorato l’estensione e la garanzia del diritto stesso, dall’altro, invece, ha mostrato la “debolezza” del nostro ordinamento rispetto a quello sovranazionale.

2. Il diritto di proprietà nella nostra Carta costituzionale.

Già nel 1971 Giannini poneva in luce come l’enunciazione costituzionale relativa alla proprietà privata dei cittadini fosse di “aspetto dimesso” rispetto a quella riguardanti altri diritti.[8]
Basti pensare, a tal proposito, alla posizione giuridica del lavoratore la quale trova nella Costituzione una tutela privilegiata,;ma gli esempi sarebbero molti di più[9].
La motivazione di questa scelta si fa comunemente risalire alla prevalenza nella Costituente delle correnti cattolica/marxista: la prima che privilegiava il c.d. “personalismo comunitario” sui rapporti economici; la seconda che era filosoficamente contraria alla stessa idea di proprietà privata. La risultante è stato il tentativo che Costituzione repubblicana ha immaginato per far coesistere, nel campo dell’economia, sia il pubblico che il privato. Ciò ha voluto dire il superamento degli schemi dell’economia liberale a favore di un sistema di assicurazione sociale (Welfare State), in cui i cittadini vantano nei confronti dello Stato pretese giuridiche di elargizioni patrimoniali[10].
La proprietà, abbandonata la sua concezione di diritto civile fondamentale, si afferma come un diritto non più assoluto ed illimitato ma sottoposto a dei vincoli ed è ricondotta nell’alveo dei rapporti economici[11].
Tali vincoli sono connessi, come noto, alla necessità che lo Stato debba e riesca ad intervenire nell’attività dei cittadini per armonizzarla con gli interessi generali della società.
Pertanto, con i limiti sopra accennati, la proprietà privata dei cittadini è “riconosciuta” e “garantita” dalla nostra Carta, in particolare, dall’art. 42.
Vero è che l’art. 42 detta una disciplina di carattere molto vago e generico la cui interpretazione ha, tuttavia, impegnato la nostra migliore dottrina giuridica[12].
Ed è proprio in questa prospettiva sociale e funzionalizzata che la Corte Costituzionale, almeno fino alle ultimissime sentenze del 2007/2008, ha tutelato la proprietà privata.
Basti pensare alle note pronunce in materia di espropriazione per pubblica utilità sia sotto il profilo dell’indennità di esproprio sia sotto quello relativo alla c.d. occupazione acquisitiva. Materia in cui, per effetto del terzo comma dell’art. 42 Cost., sia la dottrina, sia la giurisprudenza hanno costruito “un’altra gran piramide”.[13]
3. Il diritto di proprietà visto dall’Alta Corte di Strasburgo.

La giurisprudenza costituzionale in relazione alla misura dell’indennizzo di espropriazione si è mostrata, sin dalla prima sentenza del 1957 n. 61 e fino a quelle del luglio 2000, abbastanza costante, elaborando la formula secondo cui l’indennizzo deve corrispondere “al massimo di contributo e di riparazione che, nell’ambito degli scopi di generale interesse, la pubblica amministrazione può garantire all’interesse privato”[14]. E sulla base di tale formula la Corte ha consentito misure molto ridotte di indennizzo a fronte del valore del bene ablato.
Sotto tale profilo già a partire da metà degli anni 90 la dottrina più avvertita ha posto in luce come il criterio di determinazione dell’indennità di espropriazione (ex art. 5 – bis d.l. 11 luglio 1992, n. 333 , conv., con mod., nella l. 9 agosto 1992, n. 359, e poi sostanzialmente trascritto con carattere generale e definitivo nell’art. 37 d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327) fosse da definire “seriamente irrisorio”, auspicando un ripensamento da parte della Corte Costituzionale sulla misura dell’indennizzo[15].
Ebbene, nel nostro ordinamento tale ripensamento, se inteso come processo interno di maturazione e di sviluppo domestico di tutela di diritti costituzionalmente protetti, non vi è stato. Vi è stato, viceversa, un recepimento di garanzie e tutele elaborate in ambito sovranazionale[16].
L’intervento di un Giudice esterno allo Stato italiano nella materia dell’espropriazione per pubblica utilità a tutela della proprietà privata è stato salutato con favore da un’illustre dottrina al punto che “viene fatto di pensare che è realmente una fortuna per la realizzazione di un ordinamento equo, rispettoso dei diritti fondamentali, che sussista ed operi la Corte di Strasburgo; la quale dimostra una sensibilità che il Giudice delle leggi non ha dimostrato di avere; nonostante che la questione, sotto il profilo della legittimità costituzionale, gli sia stata prospettata a più riprese da molti giudici del merito”[17].
La Corte Costituzionale, con sentenze del 24 ottobre 2007 nn. 348 e 349, ha dichiarato finalmente la illegittimità costituzionale, rispettivamente, dell’art. 5 bis, 1 e 2 comma, d.l. 11 luglio 1992 n. 333, nella parte in cui stabilisce un criterio di calcolo dell’indennità di esproprio che non è “in ragionevole legame” con il valore di mercato dell’immobile espropriato; e dell’art. 5 bis, comma 7 bis, d.l. 11 luglio 1992 n. 333, nella parte in cui non prevede, per il caso di occupazione acquisitiva, il ristoro integrale del danno subito dal proprietario dell’immobile.
In ottemperanza a quanto deciso dalla Corte Costituzionale, la legge finanziaria per il 2008 (l. 24 dicembre 2007 n. 244) art. 2, comma 89, sostituendo l’art. 37, comma 1, del d.p.r. 327/2001, ha sancito che “ l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari al valore venale del bene”[18].
Alla luce di queste brevi considerazioni e richiami in ordine per nulla esaustivo excursus sulla garanzia della proprietà privata si può tranquillamente affermare che, grazie ad una tutela multilivello del diritto di proprietà, oggi i cittadini italiani godono di un maggior “rispetto dei beni (immobili) privati”[19].
Infine, è bene sottolineare come, sull’istituto della occupazione acquisitiva, la nostra Corte Costituzionale non abbia preso ancora una decisa ed auspicabile posizione, atteso che il Giudice delle leggi, con la sentenza n. 349/2007, si è limitato a valutare la questione di illegittimità costituzionale solo sotto il profilo indennitario. Viceversa, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha più volte sottolineato l’incompatibilità con la CEDU non dei singoli casi di occupazione appropriativa ma dell’istituto in quanto tale.
In questa prospettiva, infatti, la Corte di Strasburgo (con sentenza del 6 marzo 2007, Affaire Scordino 43662/98 c. Italie n. 3), è arrivata ad affermare che, in caso di occupazione appropriativa, deve essere garantito al privato, in primo luogo, il diritto ad ottenere la restituzione dell’immobile, ivi compresa l’opera pubblica eventualmente realizzata su di esso: e che in mancanza di tale restituzione deve essere assicurato un risarcimento pari al valore attuale dell’immobile, comprensivo anche del valore aggiunto rappresentato dall’opera pubblica[20].
In sostanza, la Corte, partendo dal diritto di proprietà, ha voluto tutelare soprattutto il principio di legalità nell’azione dei pubblici poteri, ritenendo inconcepibile la stessa idea che, pur violando le regole che esso stesso si è dato, alla fine lo Stato riesce a sottrarre il suolo al legittimo proprietario pagandogli solamente lo stesso valore (venale) che avrebbe dovuto corrispondere in caso di procedura legittima. Con ciò è sembrato ai giudici della CEDU che per lo Stato Italiano l’osservanza della legge ai fini dell’acquisizione per pubblica utilità. di un suolo rappresenta solamente un “optional”.
Da qui l’affermazione dell’obbligo primario di restituzione di quanto illegalmente sottratto al proprietario. Oppure, in ultima analisi, ove ciò non si possa o non si voglia fare, l’irrogazione di una pesantissima sanzione (lo stesso valore dell’opera, che così viene pagata due volte) in funzione di deterrenza.
Si può, quindi, senza dubbio osservare che la tutela della proprietà privata dei cittadini non può ancora considerasi in pieno raggiunta. Da qui l’auspicio che la Corte costituzionale non continui a prolungare “nel tempo la vita (o l’agonia) di istituti giuridici italiani considerati non conformi alle tradizioni costituzionali comuni”[21].

4. Il dialogo tra le Alte Corti.

Come evidenziato in apertura del presente studio, la c.d. tutela multilivello dei diritti è servita, per quanto concerne la proprietà privata, a garantirne una migliore estensione ed intensità.
La dottrina si è molto interrogata sulle ragioni per le quali l’ordinamento CEDU e quello comunitario si mostrano, in generale, più sensibili e rispettosi dei diritti fondamentali dell’uomo, rispetto al nostro ordinamento.
Molteplici sono le ragioni. Senza dubbio il diverso posizionamento di alcuni diritti nel nostro ordinamento, per esempio, del diritto di proprietà, rispetto a quanto avviene nella CEDU e nella Carta europea dei diritti fondamentali[22]. In più si tenga conto delle “circostanze contingenti” e delle “esigenze” dei singoli Stati che non possono influenzare le Alte Corti europee, le quali sono nelle condizioni ideali “per ispirasi (e contribuire al consolidarsi) alle c.d. tradizioni costituzionali comuni all’area giuridica europea”[23].
Ma aldilà delle molteplici e giuste osservazioni sul tema, preme in questa sede evidenziare come la tutela multilivello del diritto di proprietà rappresenti proprio il paradigma attraverso il quale comprendere come l’ordinamento sovranazionale e quello comunitario dialoghino e, nella sostanza, influenzino il nostro ordinamento giuridico.
Si è visto come la nostra Corte costituzionale, fin dal 1957, abbia assunto un atteggiamento refrattario a riconoscere una maggiore tutela alla proprietà privata dei cittadini. E questo, in sostanza, è accaduto fino a quando non è intervenuta la CEDU, o meglio l’interpretazione che di essa ha dato la Corte europea dei diritti dell’uomo.
In tale prospettiva, “la storia” sembra ripetersi. È accaduto ugualmente per il risarcimento del danno da lesione di interessi legittimi. In tale occasione erano differenti sia la questione di cui si discuteva, sia soprattutto i protagonisti della vicenda: la Corte di Cassazione da una parte e la Corte di Giustizia della Comunità europea dall’altra (e quindi l’ordinamento comunitario) [24].
Ciò detto, bisogna però aggiungere che l’intervento del diritto comunitario ha aiutato la stessa Suprema Corte a superare la sua giurisprudenza, definita fino ad allora “pietrificata”, e che, come noto, non riconosceva la risarcibilità dell’interesse legittimo[25].
Ed ancora, in tema di durata eccessiva dei processi, dove le numerose condanne che l’Italia ha riportato per la violazione dell’art. 6 della CEDU,hanno originato la legge n. 89/2001 (la c.d. legge Pinto)[26].
Gli esempi fatti, ma altri se ne potrebbero fare, consentono di sostenere che dall’analisi della tutela dei diritti in ambito europeo è possibile rinvenire maggiormente i caratteri di una judicial globalization, inteso, come fenomeno di interazione e dialogo tra Corti europee e Corti interne[27].
In questa prospettiva, si è osservato come il campo più proficuo per sviluppare tale dialogo si trovi nell’ambito della protezione dei diritti fondamentali, attesa proprio l’universalità di quest’ultimi: con tutti i limiti e i problemi che tale carattere comporta.
Occorre ora verificare ed individuare le modalità con cui le Alte Corti dialogano tra di loro in materia, nello specifico, di diritti fondamentali e vedere se tale sia un dialogo tra giurisdizioni e ordinamenti oppure un “duplice monologo”[28].
In tal caso, come si è detto, la tutela giurisdizionale si svilupperà su almeno tre livelli, ovvero quello interno, quello comunitario e quello sovranazionale.

5. La Corte costituzionale e la Corte europea dei diritti dell’uomo.

Non vi è dubbio che la tutela del diritto di proprietà privata possa rappresentare un esempio di “monologo” che la Corte europea dei Diritti dell’uomo ha svolto nei confronti del nostro Paese; sebbene le pronunce della Corte, più che dirette alla generale tutela della proprietà privata, sono dirette a sanzionare i comportamenti illegittimi dello Stato Italiano.
Tuttavia, l’analisi circa l’esistenza di un sistema integrato di protezione di diritti fondamentali a livello europeo e conseguentemente di un eventuale dialogo (invece di un “monologo”) non può prescindere da una previa valutazione circa la posizione che nel sistema delle fonti interne occupano la CEDU, la Carta di Nizza ed il Trattato di Lisbona (quando quest’ultimo entrerà in vigore).
Il c.d. “sistema Strasburgo” è stato il primo a prevedere la giustiziabilità dei diritti sanciti in una Convenzione facendo derivare dalla loro lesione una serie di conseguenze, prima fra tutte l’equa riparazione in denaro.
Purtuttavia, la mancanza di un canale istituzionale di comunicazione tra la Corte di Strasburgo ed i Giudici nazionali, compresa anche la Corte costituzionale, è stata di ostacolo a che vi fosse un elevato grado di integrazione del sistema CEDU con il nostro ordinamento. Ciò ha reso difficile il processo di interazione tra la nostra Corte e la Corte europea[29].
Tale canale istituzionale di comunicazione è presente, per esempio, con la Corte di giustizia della comunità europea ed è rappresentato dall’art. 234 del Trattato CE ovvero dalla c.d. “pregiudiziale comunitaria”[30].
Tornando all’analisi del posto occupato dalla CEDU nel nostro sistema giuridico, giova subito evidenziare come, dal punto di vista della teoria delle fonti, la legge di ratifica della Convenzione europea sia una legge ordinaria per cui, per effetto del criterio cronologico, qualsiasi legge successiva e con essa confliggente dovrebbe risultare prevalente.
La maggioranza della dottrina, tuttavia, al fine di valorizzare il contenuto e la valenza costituzionale della CEDU ha, nel corso del tempo, elaborato una serie di teoriche che mirano tutte ad attribuire ad essa un valore superiore a quello della legge ordinaria[31].
Tra gli altri vi è chi, all’indomani della novella costituzionale introdotta con la legge cost. n. 3/2001, ha individuato nel comma 1 del nuovo art. 117 Cost. la disciplina di nuovi principi “di fortissima carica innovativa, che debbono indurre ad un ripensamento di tutto l’impianto concettuale che in questo settore era stato sino a ieri elaborato”[32].
Tale dottrina, partendo dal dato formale del nuovo art. 117 Cost., ovvero dal carattere di norme interposte che l’articolo in parola attribuisce a quelle interne di esecuzione degli accordi internazionali sulla tutela dei diritti umani, arriva ad individuare per queste delle nuove funzioni di carattere sostanziale. Quest’ultime, infatti, “interessano un fenomeno di formazione progressiva di un tessuto costituzionale europeo ed internazionale in materia di diritti umani”[33].
Peraltro, la suddetta dottrina prende atto del fatto che la Corte costituzionale sta procedendo ad una specie di incorporazione delle norme CEDU nel nostro tessuto costituzionale, attraverso l’interpretazione di questo in funzione di quelle.
In tale prospettiva si pone in luce come tale processo di incorporazione, sebbene importante, possa divenire tuttavia difficoltoso a causa “di una non perfetta omogeneità delle norme tra le quali viene operato il raffronto”[34].
Non a caso, infatti, tali difficoltà si sono incontrate, come già detto, nel caso della tutela del diritto di proprietà, attese le evidenti differenze (anche solo da un punto di vista formale) tra l’art. 42 Cost. e l’art. 1 del Protocollo addizionale CEDU.
Quest’ultima impostazione parrebbe essere stata accolta dalla Corte costituzionale con le due già citate sentenze, le nn. 348 e 349 del 2007 in tema di espropriazione.
Tali pronunce, oltre ad aver segnato un punto di arrivo importante per la tutela del diritto di proprietà privata, evidenziano un indubbio passo in avanti verso l’apertura del nostro ordinamento, in particolare del nostro sistema di giustizia costituzionale, all’Europa, favorendo, altresì, l’istaurazione di un dialogo tra la nostra Corte e la Corte di Strasburgo[35].
Questo almeno è ciò che ha ritenuto gran parte della dottrina all’indomani delle due decisioni: considerazioni corrette e giuste nella misura in cui si apprezza l’entusiasmo di chi ritiene, ancora, la nostra Corte garante principale dei diritti fondamentali al punto da osservare come “la tutela dei diritti fondamentali passi ancora per Roma”[36].
Tuttavia e prima di provare a spiegare le ragioni per le quali non si ritiene di aderire a tali considerazioni, appare opportuno sottolineare alcune affermazioni che la Consulta enuncia nelle due decisioni.
In primo luogo, che i diritti fondamentali non possono considerarsi una “materia” in relazione alla quale sia prospettabile da parte del nostro ordinamento una cessione di sovranità, a differenza di quanto avviene, invece, nei confronti dell’ordinamento comunitario.
Sotto tale profilo, la Corte conferma la distinzione, già enunciata in precedenti decisioni, tra vincoli comunitari ed obblighi internazionali[37]. Di conseguenza, la Corte, mentre da un lato ribadisce la consolidata giurisprudenza costituzionale, che sancisce l’adattamento automatico del diritto nazionale all’ordinamento internazionale solo per il diritto internazionale generalmente riconosciuto, dall’altro esclude l’effetto di adattamento automatico per le norme pattizie, le quali, sarebbero immesse nell’ordinamento nazionale in forza del procedimento di esecuzione, e dunque con lo stesso grado di legge ordinaria che contiene l’ordine di esecuzione.
In secondo luogo – sempre la stessa Corte – che, in virtù della tecnica della c.d. “norma interposta”, è possibile ripensare ad una nuova collocazione della CEDU nel sistema delle fonti. In altre parole, per effetto del “nuovo” comma 1 dell’art. 117 Cost., che impone alla legge di rispettare gli obblighi internazionali, una legge può essere dichiarata incostituzionale anche quando direttamente contrasti con altra legge o atto avente forza di legge, ma comunque possa dirsi, dato lo stretto rapporto tra quest’ultima e un precetto costituzionale, che il contrasto si pone, sia pure indirettamente, con il suddetto precetto.
In tale prospettiva, la fonte che funge da norma interposta deve essere previamente sottoposta a verifica di costituzionalità.
Sotto tale angolatura, quindi, la Consulta introduce una significativa novità in ordine alla forza passiva rinforzata delle norme CEDU. Una volta affermata la natura generale dell’effetto di vincolo costituito dagli obblighi internazionali, la Corte afferma, altresì, che la struttura della norma costituzionale, introdotta dall’art. 117, 1 comma Cost., è tale da essere integrata da altre norme di rango subcostituzionale che occupano, nel sistema delle fonti, una collocazione intermedia tra la Costituzione e la legge ordinaria; si tratta delle norme CEDU che, quali norme interposte, andrebbero ad integrare il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, ed in particolare, a determinare quali siano gli “obblighi internazionali” che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni[38].
Infine, ed arrivando al punto di maggior interesse della pronuncia n. 348, le nostre Corti debbono esaminare le norme CEDU dando ad esse il significato attribuitole dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo, atteso che quest’ultima svolge “una funzione interpretativa eminente che gli Stati contraenti hanno riconosciuto alla Corte europea, contribuendo con ciò a precisare i loro obblighi internazionali nella specifica materia”.
Ebbene, quest’ultimo inciso “funzione interpretativa eminente”, seppure di formula vaga ed ambigua, ci aiuta a comprendere come non si possa parlare né di posizione primaria della Consulta nella tutela dei diritti fondamentali, né tanto meno di dialogo tra la nostra Corte e quella di Strasburgo, ma solo di un arretramento della prima a favore della seconda.
Una perspicua dottrina ha evidenziato come la tesi sostenuta dalla Consulta, secondo la quale alla CEDU deve essere dato il significato che si desume dalle pronunce della Corte europea, può invero generare degli interrogativi[39].
Primo tra tutti, se siamo certi che per come “la Consulta ha ricostruito i rapporti tra CEDU e diritto interno non vi siano limitazioni della sovranità ormai connesse all’adesione alla Convenzione”[40]. Questo l’interrogativo di maggior rilievo se si considera che dall’esame delle decisioni nn. 348 e 349 della Corte Costituzionale, dal riferimento alla formula vaga “dell’interpretazione eminente” della Corte di Strasburgo e dagli ulteriori indici prescritti, si può agevolmente sostenere che queste limitazioni ci sono e sono anche vistose.
In altri termini, il richiamo operato dalla nostra Corte all’art. 32 della Convenzione, che affida, appunto, alla Corte europea tutte le questioni di interpretazione della CEDU stessa, non farebbe altro che confermare tali limitazioni. Una delle prerogative tipiche della sovranità è che lo Stato affida l’interpretazione delle sue leggi ai propri giudici; se, viceversa, tale interpretazione è affidata a dei giudici estranei al proprio ordinamento, allora la limitazione di sovranità è evidente. In questo modo verrebbe meno un principio fondamentale del nostro sistema ordinamentale, ovvero il libero convincimento del giudice. Questo perché, se anche la Consulta è vincolata all’interpretazione della Corte di Strasburgo, altrettanto vincolato “deve logicamente essere anche il giudice comune quando valuta la non manifesta infondatezza di una questione di costituzionalità in materia”[41].
In questa prospettiva, quindi, è facile individuare la sovrapposizione di una competenza giurisdizionale esterna a quella dei giudici nazionali; di modo che al diritto convenzionale, ovvero al sistema CEDU, siano riconosciute, di fatto, le stesse prerogative di cui gode da tempo il diritto comunitario.
A conferma di quanto fino ad ora detto, la stessa Corte Costituzionale è tornata sul punto e nella recente sentenza del 25 febbraio 2008, n. 39, ha finalmente utilizzato delle parole più chiare e meno vaghe riconoscendo come “le norme della CEDU devono essere considerate come interposte e che la loro peculiarità, nell’ambito di siffatta categoria, consiste nella soggezione all’interpretazione della Corte di Strasburgo, alla quale gli Stati contraenti, salvo l’eventuale scrutinio di costituzionalità, sono vincolati ad uniformarsi”[42].
Per la prima volta, quindi, la Corte ha pronunciato le parole “soggezione” e “vincolo”; parole che non possono avere altro significato di quello che fin qui spiegato, e che sostengono ulteriormente il convincimento espresso.
Queste le ragioni, in sintesi, per cui si ritiene di non poter senz’altro aderire alla tesi dell’esistenza di un dialogo tra le due Alte Corti ed anzi di sentir di condividere le preoccupazioni di chi intravede, nelle tre pronunce del Giudice delle leggi cui si è fatto riferimento, il rischio che la nostra Corte si riduca in futuro (per la verità non troppo lontano) al rango di Corte “regionale”, chiamata a risolvere questioni di diritto domestico che poco hanno a che fare con la tutela dei diritti fondamentali[43].
Pur tuttavia, tali preoccupazioni verrebbero ad essere stemperate se si tiene conto che l’ideologia della tutela multilivello, anziché far correre rischi ai nostri diritti e principi democratici, ne garantisce una maggiore e migliore tutela a fronte, soprattutto, della poca sensibilità mostrata dalle nostre Corti in tema di diritti fondamentali dei cittadini[44].
In quest’ottica, si apprezza maggiormente chi ammette che, all’indomani dell’ennesima pronuncia da parte di Strasburgo sui comportamenti illegittimi del nostro Paese, “è realmente una fortuna per la realizzazione di un ordinamento equo, rispettoso dei diritti fondamentali, che sussista ed operi la Corte di Strasburgo”[45].

6. La Corte di giustizia e il Trattato di Lisbona.

Per quanto concerne, invece, il ruolo della Corte di Lussemburgo nella tutela dei diritti fondamentali, occorre partire necessariamente dal 7 dicembre 2000, giorno in cui a Nizza è stata approvata la Carta dei diritti dell’Unione Europea. Pur tuttavia, già prima di tale data il sistema comunitario conosceva e tutelava i diritti fondamentali dei cittadini quali risultanti dalle “tradizioni costituzionali comuni”.
In altri termini, in origine, l’ordinamento comunitario in tema di diritti fondamentali avrebbe dovuto coordinarsi con quello assicurato dalle Costituzioni nazionali secondo “coordinate precise e razionali”[46].
Ed in questa prospettiva, da un lato vi era la Corte di giustizia che garantiva tali diritti nei confronti degli atti delle istituzioni comunitarie utilizzando come parametri di giudizio i principi tratti dalle Costituzioni nazionali degli Stati membri e dalla CEDU; dall’altro, invece, vi erano le Costituzioni nazionali che continuavano a mantenere saldo il loro controllo sugli atti delle autorità interne, ad eccezione dei casi in cui questi si configurassero come diretta attuazione di norme comunitarie.
Il modello dualista di rapporti tra i due ordinamenti è stato protetto dalla nostra Corte costituzionale che per molto tempo ha tentato di salvaguardarlo con la tecnica dei “controlimiti”[47].
Tuttavia, tale modello dualista è stato ben presto superato laddove la Corte di Lussemburgo, seguendo la tesi della “incorporation” ha affermato che, nei casi in cui le normative statali entrano nel campo di applicazione del diritto comunitario, allora la stessa Corte aveva il potere di estendere su di esse la sua tutela.
Questa in estrema sintesi la situazione prima della Carta di Nizza. Subito dopo si è osservato che l’iniziale atteggiamento “prudente della Corte di giustizia si è fatto via via più ardito”, al punto che si è assistito “ad un sensibile irradiazione dei diritti fondamentali comunitari in molti ambiti degli ordinamenti nazionali”[48].
Sotto tale profilo, la Carta di Nizza ha contribuito ad esaltare il ruolo della Corte di Lussemburgo nella tutela dei diritti fondamentali al pari di una vera e propria Corte costituzionale dell’Unione Europea.
Non è questa però la sede per evocare la c.d. “filastrocca dei diritti fondamentali nella giurisprudenza della Corte di giustizia”[49]. Preme, invece, valutare i rapporti che oggi intercorrano tra la Corte costituzionale da un lato, e le Corti di Lussemburgo e di Strasburgo dall’altro, alla luce del Trattato di Lisbona.
Ed invero, il 13 dicembre 2007 è stato firmato il Trattato di Lisbona, la cui entrata in vigore era prevista per il 1 gennaio 2009[50].
Secondo le intenzioni degli Stati membri, il nuovo Trattato rafforzerà (qualora dovesse mai entrare in vigore) la capacità dell’Unione europea aumentando l’efficienza e l’efficacia delle istituzioni e dei meccanismi decisionali[51].
Per quanto qui interessa, il suddetto Trattato chiarisce importanti questioni attinenti alle modalità attraverso cui i diritti fondamentali vengono e verranno tutelati a livello comunitario.
In primo luogo, l’art. 6 par. 1, TUE recita testualmente che “l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea del 7 dicembre 2000, adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati”. In altri termini, alla Carta di Nizza, sebbene non faccia parte integrante del testo dei Trattati, è garantito carattere giuridicamente vincolante, assicurandole per di più lo stesso valore giuridico dei Trattati stessi.
In secondo luogo, il nuovo art. 6, par. 2, del Trattato in parola, sancendo l’adesione dell’Unione europea alla CEDU chiarisce che essa “non modifica le competenze dell’Unione definite nei Trattati”. Al successivo par. 3 è sancito che i diritti fondamentali garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri “fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali”[52].
Questo il nuovo dettato comunitario relativo alla tutela dei diritti fondamentali. Già dal dato di diritto positivo emerge la problematicità dei futuri rapporti tra le Alte Corti in tema di protezione dei diritti fondamentali. Ed invero basti pensare non solo all’adesione dell’Unione alla CEDU, ma anche all’espresso richiamo che il Trattato fa delle norme CEDU quali parti del diritto dell’Unione ed in quanto principi generali della stessa. Senza dire dell’efficacia vincolante della Carta di Nizza.
In questa prospettiva e tentando di immaginare dei possibili scenari, il primo profilo di problematicità riguarderà i rapporti tra la nostra Corte e quella di Strasburgo.
Si è detto come la Consulta, nelle due pronunce più volte citate, chiarisca che i giudici comuni non sono autorizzati a disapplicare la legge ordinaria allorché essi ritengano che la stessa si ponga in contrasto con una norma CEDU; al contrario di quanto avviene in caso di contrasto tra norme nazionali e norme comunitarie, munite di effetti diretti. Ciò in quanto le norme comunitarie, a differenza delle norme derivanti dalla CEDU, originano da Trattati che comportano speciali limitazioni di sovranità ai sensi dell’art. 11 Cost. e, quindi, godono di un regime affatto particolare nell’ordinamento interno, in forza del quale possono produrre “effetti diretti”[53].
Ebbene, questo almeno prima di Lisbona. Per effetto dell’art. 6 par. 3, la Convenzione fa parte del diritto dell’Unione e, quindi, potrebbe accadere che qualsiasi giudice, ritenendo una legge contraria alla CEDU, liberamente decida di non applicarla in quanto contraria in via diretta, alla Convenzione, ed in via indiretta al diritto comunitario in cui oggi, come si è detto, rientra a pieno titolo la CEDU. Sotto tale profilo, si potrebbe persino ritenere che la tecnica della norma interposta valga anche in questo caso allorché una norma nazionale sia in contrasto con la CEDU e per effetto dell’incorporazione della Convenzione al Trattato comunitario possa essere disapplicata. Ad onor del vero tuttavia la Consulta, con la sentenza n. 349 del 2007, in vista dell’adesione della Comunità al sistema Strasburgo, ha comunque escluso tale possibilità, atteso che “il Consiglio d’Europa, cui afferiscono il sistema di tutela dei diritti dell’uomo disciplinato dalla CEDU e l’attività interpretativa di quest’ultima da parte della Corte dei diritti dell’uomo di Strasburgo, è una realtà giuridica, funzionale e istituzionale, distinta dalla Comunità europea creata con i Trattati di Roma del 1957 e dall’Unione europea oggetto del Trattato di Maastricht del 1992”[54].
Ad ogni buon conto aldilà dei possibili “sofismi giuridici”, ciò che emerge è l’ulteriore emarginazione della Corte Costituzionale nel dialogo europeo sui diritti dell’uomo. Ed il ruolo della Corte Costituzionale, a questo punto, sarebbe veramente ridotto al rango di Corte regionale “chiamata a risolvere questioni di diritti solo nei (fatalmente sempre meno numerosi) interstizi nei quali il diritto convenzionale e quello comunitario non penetrano”[55].
Un secondo profilo di problematicità concerne proprio il rapporto tra le due Corti europee. Rapporto che a questo punto poteva assumere rilievo giuridico a seguito della prevista adesione della Comunità alla CEDU ex art. 6, par. 2, del Trattato di Lisbona.
Tale adesione, peraltro, è stata fortemente osteggiata dalla Corte di giustizia che, fin dal parere n. 2/1994, ha sottolineato come tale processo avrebbe realizzato “una modificazione sostanziale dell’attuale regime comunitario di tutela dei diritti dell’uomo, in quanto comporterebbe l’inserimento della Comunità in un sistema istituzionale distinto, nonché l’integrazione del complesso delle disposizioni della Convenzione nell’ordinamento giuridico comunitario”[56]. In tale ottica, quindi, “rivestirebbe rilevanza costituzionale ed esulerebbe, per sua propria natura, dai limiti dell’articolo 235”.
Come noto, la vera ragion d’essere alla base del rifiuto manifestato dalla Corte di Lussemburgo era la sua “scarsa propensione ad assoggettarsi a meccanismi di controllo esterno passibili di minare il suo ruolo di giudice supremo d’Europa”[57].
Ora che tali timori si potrebbero avverare uno dei possibili scenari prospettati da taluna parte della dottrina è quello di una soggezione di tutti gli atti della Comunità, comprese anche le decisioni della Corte di Lussemburgo, alla giurisdizione della Corte di Strasburgo in relazione a presunte lesioni dei diritti fondamentali[58].
E se questo è il futuro prossimo che ci attende allora agevolmente si può affermare che la tutela dei diritti fondamentali più che “multilivello” apparirà “piramidale”, poiché la Corte di Strasburgo rappresenterà il vertice delle garanzie offerte ai cittadini europei.

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[1] Cfr. F. Sorrentino, La tutela multilivello dei diritti, in Riv. It. Dir. Pubb. Comunitario., 2005, pag. 79 ss.. L’Autore pone in luce come, in realtà, ogni ordinamento rappresenti un sistema autonomo di valori giuridici e di beni tutelati cosicché l’integrazione e la cooperazione tra i vari ordinamenti delle diverse forme di tutela sono dirette ad assicurare, dove questa non sia prevista, o a migliorare, dove sia insufficiente, la garanzia dei diritti fondamentali.
[2] Il tema della “tutela multilivello” è stato rappresentato ed analizzato da I. Pernice, Multilevel costituzionalism in the European Union, in European Law Revew, 2002.
[3] Talvolta, l’intervento delle Alte Corti, in particolare quelle europee, non si limita a garantire l’effettività della tutela di quei diritti che sono enunciati in apposite Carte, ma arriva fino al punto di enucleare nuovi diritti che sono frutto di libere ricostruzioni giurisprudenziali. Questo è il caso della Corte di giustizia delle Comunità europee, che dalle “tradizioni costituzionali comuni” ha tentato di ricavare i diritti fondamentali da far valere nell’ambito dell’ordinamento comunitario. L’opera di elaborazione in sede comunitaria dei diritti fondamentali è ben descritta da F. Sorrentino, La Costituzione Europea, in Trattato di Diritto Amministrativo Europeo (diretto da M.P. Chiti e G. Greco), Milano, 2007, pag. 15 ss..
[4] S. Panunzio, I diritti fondamentali e le Corti in Europa, in I diritti fondamentali e le Corti in Europa (a cura di S. Panunzio), Napoli, 2005. L’Autore pone l’accento nella valorizzazione delle diversità (dei popoli) come espressione appunto delle molteplici identità sociali e culturali presenti nei diversi Paesi europei utili, a suo dire, per lo sviluppo e per il progresso d’integrazione politica e costituzionale dell’Europa.
[5] R. Calvano, La Corte Costituzionale e il nuovo orizzonte della tutela multilivello dei diritti fondamentali alla luce della riflessione di S. Panunzio, in www.associazionedeicostituzionalisti.it.
[6] Così, F. Sorrentino, La tutela multilivello dei diritti, op. cit., pag.
[7] Di regola, la definizione del punto di equilibrio tra interesse individuale ed interesse pubblico è rimessa alla legge, quale strumento di garanzia e di delimitazione dei diritti costituzionalmente rilevanti. Tuttavia, poiché la legge è espressione democratica della volontà popolare, allora la definizione del punto di equilibrio può essere frutto di scelte politiche, in tal senso F. Sorrentino, La tutela multilivello dei diritti, cit., pag. 81.
[8] M.S. Giannini, Basi costituzionali della proprietà privata, in Pol. Dir., 1971, pag. 443 ss..
[9] Così A.M. Sandulli, Profili costituzionali della proprietà privata, Riv. trim. dir. Proc. Civ., 1972, pag. 465, il quale osserva come “le posizioni soggettive dell’imprenditore e del proprietario si collocano a un livello diverso e meno protetto rispetto alla posizione giuridica del lavoratore. È tramontata ormai da un pezzo l’era liberale, caratterizzata da pari dignità, sul piano costituzionale, dei due elementi del binomio libertà e proprietà, propria del tempo della preminenza politica della borghesia, quando (secondo una concezione di nota derivazione calvinista) la proprietà veniva considerata quasi un’integrazione o addirittura una proiezione e un attributo della personalità, come estrinsecazione e a un tempo base della libertà individuale (era il tempo in cui la dignità sociale e la partecipazione del potere politico erano esse stesse condizionate dal censo)”.
[10] P. Perlingeri, Il diritto civile nella legalità costituzionale, Napoli, 2007; A. Baldassarre, Proprietà I) Diritto costituzionale, in Enc. Giur., XXV, Roma, 1990. A.M.Sandulli, Profili costituzionali della proprietà privata, cit.. Su tale punto si veda anche V. Caputi Jambrenghi “Proprietà privata (disciplina amministrativa)” in Dig. Disc. Pubbl. vol. XII, Torino, 1997, pag. 111, il quale, a sua volta, afferma che il lavoro, impresa e proprietà costituiscono per la nostra Carta costituzionale oggetti di tutela e di riconoscimento differenziata, in altri termini “diritto fondamentale il diritto al lavoro, libertà di attività e poteri di disposizione e uso la seconda, rapporto con un oggetto di cui il singolo si appropria in quanto res utile la proprietà privata”. P. Rescigno, Proprietà (dir. priv.), in Enc. dir. vol. XXXVII, Milano, 1988, pag. 254; L.V. Moscarini, Evoluzione della proprietà nella disciplina urbanistica, ora in Diritto privato e interessi pubblici, II, Milano, 2001, pag. 961.
[11] M. Comporti, Relazione introduttiva, in La proprietà nella Carta europea dei diritti fondamentali (a cura di M. Comporti), Milano, 2005, pag. 4.
[12] Si pensi, a tal proposito, alle molte teorie elaborate sul comma 2 dell’art. 42 Cost., in riferimento alla clausola della “funzione sociale” della proprietà. La letteratura in materia di funzione sociale di proprietà è ricchissima per tutti si veda: G. Alpa, Funzione sociale della proprietà e potere di destinazione dei beni , in Quaderni regionali, 1988, pag. 37, il quale afferma che la funzione sociale della proprietà consiste nel rapporto che intercorre tra potere di destinazione del bene, conformazione del bene e piano di utilizzazione del bene; S. Rodotà, Il terribile diritto, Bologna, 1982, che sottolinea come, grazie alla funzione sociale della proprietà, la proprietà stessa perde i suoi connotati tipici di diritto soggettivo assoluto presentendosi come “centro di imputazione di interessi diversi, grazie al collegamento, costituzionalmente operato, tra interesse proprietario ed una serie aperta di obiettivi in cui, storicamente e attraverso la mediazione legislativa, si concreta l’utilità sociale”.
[13] Cfr. M. S. Giannini, op cit. pag. 477. Per un’ampia analisi sul terzo comma dell’art. 42 si veda D. Sorace, Espropriazione della proprietà e misura dell’indennizzo, Milano, 1974, (in particolare cap.IV) pag. 339 ss.; D. Sorace, Espropriazione per pubblica utilità, in Digesto IV (disc. Pubbl.), IV, Torino, 1991, pag. 190; E. Casetta – G. Garrone, Espropriazione per pubblico interesse, in Enc. Giur., XIII, Roma, 1989; V. Caputi Jambrenghi, L’espropriazione per causa di pubblica utilità e gli altri procedimenti ablatori reali, in L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, F.A. Roversi Monaco, F.G. Scoca, Diritto amministrativo, II, Parte speciale e giustizia amministrativa, Bologna, 2005, pag. 250; C. Cacciavillani, Le espropriazioni, in Diritto Amministrativo (a cura di F.G. Scoca), Torino, 2008; W. Gasparri, Il punto logico di partenza, Milano, 2004. Sulla legislazione in materia di opere pubbliche si veda A. Police, Legislazione delle opere pubbliche e dell’edilizia, Torino, 2004. Sul tema dell’istituto della retrocessione dei beni espropriati si veda F. Figorilli, Giurisdizione piena del giudice ordinario e attività della pubblica amministrazione, Torino, 2002, pag. 97.
[14] Cfr. Corte Cost., 25 maggio 1957, n. 61, in Giur. Cost., 1957, I, pag. 695. In relazione al criterio di determinazione della indennità, la Corte ribadisce il principio di fondo – secondo cui l’art. 42, 3 comma Cost. non garantisce la corresponsione di un risarcimento equivalente al valore del bene espropriato – anche in altre sentenze: si veda, per esempio, Corte Cost. n. 283 del 1993 in Giur. it., 1995, 1, pag. 40 ss., con nota di A. Police “L’indennità di espropriazione al vaglio della Corte costituzionale: problemi vecchi e nuovi”. L’Autore compie un puntuale ed interessante esame della costante giurisprudenza costituzionale in materia di indennizzo, evidenziando come “non esiste un indennizzo “quantitativamente serio”, ma soltanto un indennizzo congruo. La discrezionalità inevitabile che ha il legislatore nella determinazione incontra un unico limite nel principio di congruità e cioè di rispondenza e proporzione fra sacrificio dell’interesse privato e soddisfazione dell’interesse pubblico finale”.
[15] Il riferimento è a F. G. Scoca, Espropriazione: l’indennizzo seriamente irrisorio, in Dir. amm., 1994, pag. 423ss. L’Autore in seguito ha ripreso il suo convincimento circa l’inadeguatezza del criterio di determinazione dell’indennità di espropriazione fissato dall’art. 5 –bis d.l.n.333/1992 ed ha sostanzialmente “esultato” quando, “finalmente” la Corte di Strasburgo ha ritenuto tale criterio in palese contrasto con l’art. 1 del Protocollo n.1 integrativo della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali: v. F.G. Scoca, Indennità di espropriazione: la diversa sensibilità della Consulta e della Corte di Strasburgo, in Riv. amm. Rep. Ital, 2006, pag. 231 e Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, in Dir. amm., 2006, 519.
[16] Ci si riferisce alla sentenza della Corte europea dei diritti dell’Uomo del 29 marzo 2006 – Affaire Scordino c. Italie –n.1 in www.dirittiuomo.it, la quale dichiara incompatibile con l’art. 1 del Protocollo n. 1 integrativo della CEDU il criterio di determinazione dell’indennità di espropriazione fissato dall’art. 5 –bis d.l. n.333/1992.
[17] Così F. G. Scoca, Indennità di espropriazione: la diversa sensibilità della Consulta e della Corte di Strasburgo, cit.
[18] Sulle questioni legate alla determinazione dell’indennità di espropriazione si veda V. Mazzarelli, Il valore dell’indennità di esproprio, in Studi in onore di Leopoldo Mazzarolli, Padova, 2007.
[19] Cfr. F.G. Scoca, Modalità di espropriazione e “rispetto” dei beni (immobili) privati, cit.
[20] Corte eur. diritti dell’uomo, 6 marzo 2007 (Affaire Scordino c. Italie n. 3), in Urb. App., 2007, pag. 695, con nota di Conti.
[21] F.G. Scoca, cit. pag. 542. Sul tema delle “tradizioni costituzionali comuni” della proprietà privata si veda A. Moscarini, Proprietà privata e tradizioni costituzionali comuni, Milano, 2006.
[22] Per un’analisi comparata sulla diversa collocazione del diritto di proprietà nella Costituzione italiana e nella CEDU nonché nella Carta di Nizza si veda F. Lucarelli, Il diritto di proprietà. Valori costituzionali e valori condivisibili alla luce dei Trattati europei, in La proprietà nella carta europea dei diritti fondamentali, op cit. pag. 19 ss..
[23] F.G. Scoca, cit.
[24] Per una approfondita analisi sul tema dell’influenza del diritto comunitario sul risarcimento del danno da lesione di interesse legittimo si veda A. Bartolini, Il risarcimento del danno tra Giudice comunitario e Giudice amministrativo. La nuova tutela del c.d. interesse legittimo, Torino, 2005. L’Autore analizza l’influenza del diritto comunitario sul tema della responsabilità per danni derivante da attività amministrativa, valutando, in particolare, lo standard europeo di responsabilità rispetto a quello italiano. Da qui la possibilità di applicare in via diretta la c.d. “situazione comunitaria risarcibile”; Weiler, La costituzione dell’Europa, Bologna, 2003.
[25] Le direttive ricorsi Dir. 89/665/CEE del 21 dicembre 1989 e n. 92/13/CEE del 25 febbraio 1992, hanno fatto da battistrada al principio di responsabilità per lesione di interesse legittimi. Entrambe impongono ai Paesi membri di prendere i provvedimenti necessari per garantire procedure di ricorso efficaci, in modo che i concorrenti abbiano la possibilità di esperire rimedi cautelari, risarcitori e d’annullamento, nelle forme più celeri possibili. Ora, nell’ ambito delle procedure per la scelta dei contraenti, l’amministrazione è di regola dotata di discrezionalità, pertanto la prima direttiva ricorsi ha creato nella dottrina italiana un forte entusiasmo ritenendo così sancito il principio della risarcibiltà degli interessi legittimi, al di là degli appalti pubblici di rilevanza comunitaria. In un primo momento, tuttavia, la Corte Costituzionale ha raffreddato questi entusiasmi dando una lettura di questa direttiva molto restrittiva.
[26] D. Terga, La CEDU e l’ordinamento italiano, in I diritti in azione. Universalità e pluralismo dei diritti fondamentali nelle Corti europee (a cura di M. Cartabia), Bologna, 2007 pag. 67.
[27] G. F. Ferrari, Rapporti tra giudici costituzionali d’Europa e Corti europee: dialogo o duplice monologo?, in Corti nazionali e Corti europee (a cura di G. F. Ferrari), Napoli, 2006, pag. VII.
[28]V. G.F. Ferrari, op. ult.cit. pag VII.
[29] Come noto, la Corte di Strasburgo presenta tutte le caratteristiche di una Corte internazionale, che ha il solo compito di accertare le eventuali violazioni da parte di uno degli Stati che hanno aderito a tale organizzazione. La Convenzione prevede una forma di tutela per così dire diretta. Ed invero, lo Stato è il convenuto in giudizio per atti, comportamenti od omissioni che costituiscono espressione dei suoi poteri; di modo che l’intervento sussidiario della Corte europea si giustifica solo dopo che il singolo cittadino ha esperito tutti i possibili rimedi previsti dagli ordinamenti nazionali volti a porre rimedio alla lesione del diritto in causa.
L’originalità, tuttavia, è data dal fatto che attore non è un altro Stato, ma un cittadino dello Stato membro. Si supera così la concezione classica per cui i soggetti di diritto dell’ordinamento internazionale possono essere solo gli Stati e non anche i singoli individui.
In tal senso si veda, P. Bilancia, Le nuove frontiere della tutela multilivello dei diritti, in www.associazionedeicostituzionalisti.it
[30] Così G.F. Ferrari, Rapporti tra giudici costituzionali d’Europa e Corti europee: dialogo o duplice monologo?, op.cit., pag. IX. L’Autore rileva, tuttavia, come l’assenza di tale “canale istituzionale di comunicazione” abbia favorito, in realtà, un aumento di riferimenti e richiami da parte dei giudici interni e della Corte Costituzionale alle pronunce della Corte di Strasburgo. Sotto tale profilo, mentre il richiamo alla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo comporta necessariamente la diretta conseguenza della “regola del primato di tutto il diritto comunitario su tutto il diritto interno (diritto costituzionale incluso)”; nel secondo caso, invece, i richiami operati dalla nostra Corte alle decisioni della Corte di Strasburgo avrebbero, a detta dell’Autore, un effetto “corroborante e legittimante” delle affermazioni in tema di diritti fondamentali, senza avere tuttavia alcun riflesso sul profilo della prevalenza del sistema CEDU su quello interno. In altri termini, non vi sarebbe alcuna cessione di “segmenti di sovranità nazionale ad un’organizzazione internazionale”.
[31] Sul punto si veda D. Tega, La CEDU e l’ordinamento italiano, op.cit., pag. 71. L’Autrice individua ben quattro teorie elaborate dalla dottrina costituzionalista sottolineando come le stesse anche se ben articolate risultano limitate nella misura in cui non tengono conto dell’influenza delle Carte dei diritti sulla giurisprudenza delle Corti costituzionali.
[32] Così F. Sorrentino, Nuovi profili costituzionali dei rapporti tra diritto interno e diritto internazionale e comunitario, in Dir. pubbl. comprato ed europeo, 2002, pag. 1355.
[33] F. Sorrentino, cit., pag. 1360. L’Autore evidenzia come le norme di esecuzione degli accordi internazionali (che comprendono anche la CEDU) possono qualificarsi come fonti atipiche intermedie che pongono una resistenza rafforzata all’abrogazione rispetto a quella delle comune leggi ordinarie (statali o regionali).
La stessa Corte Costituzionale, nella sentenza del 19 gennaio 1993, n. 10, in un obiter dictum ha affermato che le disposizioni della CEDU sono “norme derivanti da una fonte riconducibile a una competenza atipica e, come tali, insuscettibili di abrogazione o di modificazione da parte di disposizione di legge ordinaria”, così Corte Cost. n. 10/1993 in Foro it., 1993, I, pag. 1374.
[34] F. Sorrentino, ivi, pag. 1360.
[35] Cfr. R. Romboli, (nota a) Corte Cost., 24 ottobre 2008 nn. 348 e 349, in Foro it, 2008, I, pag. 39.
[36] Così L. Cappuccio, La Corte costituzionale interviene sui rapporti tra convenzione europea dei diritti dell’uomo e Costituzione (nota a) Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 348 e 349, in Foro It, 2008, I, pag. 50. Sul tema del reciproco dialogo della Corte costituzionale con le Corti europee si veda V. Onida, Una nuova frontiera per la Corte costituzionale: istituzione di “confine” fra diritto nazionale e sovranazonale, in Le Corti dell’integrazioni europea e la Corte costituzionale italiana (a cura di N. Zanon), Napoli, 2006, pag. 533. L’Autore sottolinea l’originaria vocazione tendenzialmente universalistica dei principi costituzionali e quindi del diritto costituzionale, specie in tema di diritti fondamentali. E conclude il suo pensiero sostenendo che “anche per la Corte, potremmo dire, il futuro «ha un cuore antico».
[37] Per un’analisi approfondita della sentenza della Cort. Cost. n. 348/2007 si veda A. Moscarini, Indennità di espropriazione e valore di mercato del bene: un passo avanti ed uno indietro della Consulta nella costruzione del patrimonio costituzionale europeo, in www.federalismi.it.
[38] In tal senso A. Moscarini, op.ult. cit.. L’Autrice, volendo valutare la sentenza della Consulta n. 348/2007 dal punto di vista del costituzionalismo multilivello, individua nella stessa “luci ed ombre”. Ed infatti, la Corte da un lato, positivamente, delinea la subordinazione dell’ordinamento nazionale agli obblighi di diritto internazionale, dall’altro nega la “comunitarizzazione” delle norme CEDU, anche se ai fini della loro rilevanza ex art. 11 Cost. Quest’ultimo aspetto, secondo l’Autrice, costituisce “un passo indietro rispetto all’approvazione dell’art. 6 del Trattato di Maastricht e rispetto alla già nutrita giurisprudenza della Corte di Giustizia che ha indicato nella CEDU il paramentro principale per la costruzione di una tutela comunitaria dei diritti fondamentali”.
[39] M. Luciani, Alcuni interrogativi sul nuovo corso della giurisprudenza costituzionale in ordine ai rapporti tra diritto italiano e diritto internazionale, in Corr. giuridico, n. 2, 2008, pag. 201.
[40] M. Luciani, op. cit. pag. 203.
[41] M. Luciani, op. ult. cit., ivi, l’Autore, peraltro, evidenzia come tale vincolo per il giudice comune sussista ogni qual volta si confronta con la CEDU.
[42] Corte Cost. 25 febbraio 2008, n. 39, in www.consultaonline.it. La Corte in tale sentenza ha dichiarato la illegittimità costituzionale degli articoli 50 e 142 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (disciplina del fallimento, del concordato preventivo, dell’amministrazione controllata e della liquidazione coatta amministrativa), nel testo anteriore all’entrata in vigore del D.lgs. n. 5/2006, in quanto stabiliscono che le incapacità personali derivanti al fallito dalla dichiarazione di fallimento perdurano oltre la misura della procedura concorsuale. Anche in siffatta ipotesi la Corte di Strasburgo è intervenuta più volte ritenendo che la disciplina suddetta fosse incompatibile con l’art. 8 della CEDU. Da qui la declaratoria di illegittimità costituzionale della normativa in parola da parte della Consulta.
[43] Cfr. M. Luciani, op.ul. cit., pag. 104.
[44] Contra si veda M. Luciani, pag. 104
[45] F.G. Scoca, Indennità di espropriazione: la diversa sensibilità della Consulta e della Corte di Strasburgo, cit., pag. 231.
[46] Così M. Cartabia, L’ora dei diritti fondamentali nell’Unione Europea, in I diritti in azione, cit. pag. 22.
[47] Ancora oggi, infatti, la nostra Corte fa ancora espresso richiamo ai c.d. controlimiti, ma più come mera clausola di stile che per salvaguardare il ruolo di guardiani ultimi dei diritti fondamentali nel nostro ordinamento.
[48] M. Cartabia, op.ult. cit., pag. 28.
[49] Il riferimento è a G. Morbidelli, Corte costituzionale e Corti europee: la tutela dei diritti (dal punto di vista della Corte del Lussemburgo), in Dir. proc. amm., 2006, pag. 287.
[50] Come noto, la scelta operata dall’Irlanda, a seguito del referendum del giugno 2008, di “bocciare” il Trattato di Lisbona, dopo che quest’ultimo era stato già ratificato da 18 Paesi membri, ha determinato sostanzialmente l’arresto del procedimento di approvazione e ratifica. Tant’è che il Presidente della Commissione Europea ha evidenziato come la deisione irlandese dovese intendersi con lo stesso peso politico della bocciatura francese della bozza della Carta costituzionale europea del 2005. Pertanto, il cammino verso l’approvazione e la ratifica da parte di tutti gli Stati membri del Trattato di Lisbona appare ancora lungo e arduo.
[51] Il Trattato di Lisbona modifica il Trattato sull’unione europea, ovvero il trattato di Maastricht ed il Trattato che istituisce la Comunità economica europea, ovvero il Trattato di Roma, ed entrambi i Trattati avranno lo stesso valore giuridico. Pur non avendo più un carattere costituzionale, il nuovo trattato mantiene le principali realizzazioni del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, sottoscritto nel 2004 ma, come noto, mai ratificato da tutti gli Stati membri. Per un primo commento sul Trattato di Lisbona si veda: P. Passaglia, Il Trattato di Lisbona: qualche passo indietro per andare avanti, in Foro it, 2008, V, pag. 40; V. Pamio, Il Trattato di Lisbona: prima analisi, in www.giustamm.it. Ed invece per un approfondimento sul nuovo Trattato di Lisbona si veda J. Ziller, Il nuovo Trattato europeo, Bologna, 2007.
[52] E’ previsto che il Consiglio adotti all’unanimità la decisone di conclusione dell’accordo sull’adesione dell’Unione alla CEDU, previa approvazione del Parlamento europeo e degli Stati membri. Si veda sul punto, V. Pamio, op. cit.
[53] Cfr. Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 348, punti 3.2.-3.4, e n. 349, punti 6-6.1.1., cit.
[54] Cfr. Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349, cit., punto 6- 6.1
[55] Così M. Luciani, op.ult. cit. pag. 20. Del resto, proprio recentemente, si è assistito ad un’ulteriore evoluzione di rapporti questa volta tra ordinamento nazionale e quello comunitario. Ed anche questa volta l’evoluzione – come ovvio – vi è stata a favore della Corte di giustizia. Dapprima con sentenza n. 102 del 15 aprile 2008 e subito dopo – nell’arco della stessa giornata – con ordinanza n. 103 il Giudice delle leggi (adito in via principale dal Presidente del Consiglio dei ministri), ha richiesto, per la prima volta, alla Corte di Lussemburgo di pronunciarsi in via pregiudiziale sulla compatibilità dell’imposta istituita dalla Regione Sardegna – c.d. “tassa sul lusso” – con le norme del Trattato CE, artt. 87 e 49
[55]. Per la prima volta, quindi, la Corte ha effettuato il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia della Comunità europea, ai sensi dell’art. 234 del trattato CE.
Il rinvio è stato ammesso sull’assunto della “particolare natura” che contraddistingue il giudizio promosso in via principale rispetto a quello promosso in via incidentale dinanzi alla Consulta.
In tale prospettiva, sempre la Corte, ha ricordato dapprima che l’Italia ratificando i Trattati comunitari è entrata a far parte dell’ordinamento comunitario “cioè di un ordinamento giuridico autonomo, integrato e coordinato con quello interno, ed ha contestualmente trasferito, in base all’art. 11 Cost., l’esercizio di poteri anche normativi (statali, regionali e delle Province autonome) nei settori definiti dai Trattati medesimi”.
Un ordinamento che vincola in vario modo il nostro legislatore ed i giudici nazionali. In particolare, nel caso in cui si dubiti della compatibilità di una legge nazionale con il diritto comunitario ed il giudizio penda dinanzi al giudice comune, allora quest’ultimo dovrà, come noto, applicare le norme comunitarie e disapplicare quelle nazionali ritenute incompatibili; e tale ragionamento, del resto, si colloca perfettamente nel solco della precedente giurisprudenza iniziata con la sentenza n. 170 del 1984. Al contrario, qualora la valutazione di detta conformità si presenti in un giudizio dinanzi alla Corte costituzionale adita in via principale, allora le norme comunitarie fungendo da norme interposte ex art. 117, 1 comma, Cost. – idonee ad integrare il parametro di costituzionalità – saranno valutate dalla medesima Corte al fine di esprime un giudizio di legittimità costituzionale della legge nazionale valevole erga omnes.
Quindi, e venendo al profilo più importante della pronuncia in esame, attesa la “particolare natura” del ricorso in via principale e pur nella peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell’ordinamento interno, il Giudice delle leggi “costituisce una giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 234, terzo paragrafo del trattato CE; in particolare, una giurisdizione di unica istanza (in quanto contro le sue decisioni – per il disposto dell’art. 137, terzo comma, Cost. – non è ammessa alcuna impugnazione): essa, pertanto, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale è legittimata a proporre questione pregiudiziale davanti alla Corte di giustizia CE”, ricordando, inoltre, l’importanza di adire in via pregiudiziale ex art. 234 del Trattato CE al fine garantire l’uniforme applicazione del diritto comunitario, quale interpretato dalla Corte di giustizia CE. Dunque, questo il punto di arrivo e la soluzione prospettata dalla Consulta circa i progressivi rapporti con l’ordinamento comunitario. Una soluzione che ad un primo esame, “scolora sempre di più il tradizionale tentativo della Corte Costituzionale di ricostruire comunque in chiave dualista i rapporti con l’ordinamento comunitario”, così A. Celotto, Crolla un altro baluardo (nota a Corte costituzionale – ordinanza 15 aprile 2008, n. 103), in www.giustamm.it.
[56] Parere n. 2/1994 del 28 marzo 1996, in Foro it., 1997, IV, pag. 13.
[57] Così M.E. Gennusa, La CEDU e l’Unione Europea, in I diritti in azione, cit. pag. 103.
[58] M.E. Gennusa, cit.

(pubblicato il 17.6.2009)

Note

L'articolo Il dialogo tra le Alte Corti: il caso della proprietà privata proviene da Giustamm.

Giuseppe Castiglia, Presidente FF, Giuseppa Carluccio, Consigliere, Estensore; PARTI: (Elisabeth S., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Silvestri e Alessandra Scarnati, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, piazza Prati degli Strozzi, 21; nonchè dalla F. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Silvestri e Alessandra Scarnati, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, piazza Prati degli Strozzi, 21, indi dagli avvocati Claudio Vinci e Federico Tedeschini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Federico Tedeschini in Roma, largo Messico, 7 contro il Comune di San Vito al Tagliamento, anche appellante incidentale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Collevecchio e Marco Marpillero, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marcello Collevecchio in Roma, via di Porta Pinciana, 6)

Sulla configurabilità  di un danno risarcibile in caso di mancata disponibilità  di un bene da parte di chi avrebbe diritto di disporne.

1.- Proprietà  privata – mancata disponibilità  del bene da parte del soggetto che avrebbe avuto diritto di disporne – danno risarcibile – è configurabile.
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione IV – Sentenza – 9/9/2020 n.5418 proviene da Giustamm.

Cosimo Di Paola, Presidente, Estensore, Francesco Mulieri, Primo Referendario PARTI: -OMISSIS-rappresentati e difesi dall’avvocato Fabio Arcuri contro Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Natale

Superficie condominiale : il vincolo di destinazione a parcheggio è inderogabile.

Diritti reali- superficie condominiale – vincolo di destinazione a parcheggio – è inderogabile.
 

Pubblicato il 27/05/2020

N. 01105/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00692/2020 REG.RIC.

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 692 del 2020, proposto da 
-OMISSIS-rappresentati e difesi dall’avvocato Fabio Arcuri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

contro

Comune di Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Natale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 

per l’annullamento

– del provvedimento di cui alla nota n. 239391/9 prot. del 09/04/2020 del Comune di Palermo, Area dello Sviluppo Economico, Servizio Suap, a firma del Capo Area/Dirigente ad interim Dott. -OMISSIS-e del Responsabile del procedimento Dott.ssa -OMISSIS-, con cui:

a) sono stati annullati, in via di autotutela, gli effetti giuridici della S.C.I.A. presentata dal Sig. -OMISSIS-al Comune di Palermo Area dello Sviluppo Economico Servizio Suap in data 10/09/2019 n.-OMISSIS-(pratica n. -OMISSIS-) per la comunicazione di inizio attività  di autorimessa senza autolavaggio nel locale ubicato in Palermo, -OMISSIS-piano cantinato, riportato nel catasto urbano al foglio 58, p.lla 544 sub 53;

b) sono stati vietati l’avvio e/o la prosecuzione dell’attività  di autorimessa di cui alla predetta S.C.I.A.;

– di tutti gli atti e provvedimenti ad esso propedeutici o consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2020 il dott. Cosimo Di Paola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Visto l’art.84, comma 5, del D.L. n.18/2020, che prevede : Successivamente al 15 aprile 2020 e fino al 30 giugno 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità  di definizione del giudizio ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo, omesso ogni avviso.”

Ritenuto che il presente ricorso possa definirsi in tal modo;

Con ricorso notificato il 28/04/2020 e depositato il 07/05/2020 -OMISSIS-impugnavano il provvedimento in epigrafe e ne chiedevano, previa sospensione, l’annullamento, deducendo il motivo di censura seguente.

Violazione o falsa applicazione dell’art. 18 L.N. 765/1967, dell’art. 41-sexies L.N. 1150/1942, dell’art. 40 L.R. 19/1972, dall’art. 12 c. 9 L.N. 246/2005, degli artt. 818 e 832 cod. civ. e degli artt. 19 e 21-nonies comma 1 L.N. 241/1990.

Si costituiva in giudizio il Comune di Palermo contestando la fondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Alla camera di consiglio del 22/05/2020, svoltasi ” da remoto “, con le modalità  previste dall’art.84 del D.L. 18/2020, si è ritenuto di definire il giudizio con sentenza breve, come previsto dal 5° comma della predetta norma.

Il ricorso è infondato.

La -OMISSIS-. cedeva in locazione al Sig. -OMISSIS-, con contratto stipulato il 03/11/2015, il locale di sua proprietà  sito in Palermo, -OMISSIS-, piano cantinato, della superficie di mq. 1327,15 circa, composto da un unico ambiente con piccoli locali accessori, iscritto nel catasto urbano di Palermo al foglio 58, p.lla 544 sub. 53.con , per esclusivo uso di parcheggio. 

Relativamente a detti locali il Sig. -OMISSIS- presentava il 10/09/2019 una S.C.I.A., corredata di tutti i documenti previsti dall’art. 19 com-ma I L.N. 241/90 , assunta al prot. n. -OMISSIS-, con la quale comunicava al Servizio Suap del Comune di Palermo l’inizio dell’attività  di autorimessa senza autolavaggio.

Col provvedimento impugnato il Servizio Suap del Comune di Palermo ha rilevato “che la superficie del piano cantinato oggetto dell’attività  di autorimessa risulta essere vincolata a parcheggio ai sensi dell’art. 40 della L.R. 19/1972, con atto d’obbligo del 24/08/1974, registrato a Palermo il 27/08/1974 al n. -OMISSIS- trascritto il 10/10/1974 ai nn. -OMISSIS-” ed ha quindi ritenuto che ” l’attività  di autorimessa . . . è in contrasto con l’uso e il diritto sancito con la stipula dell’atto di vincolo, in quanto con esso viene determinato un rapporto pertinenziale inderogabile ed inscindibile (art. 817-818-819 c.c.) con l’edificio di cui fa parte il cantinato” ; di conseguenza ha annullato, in autotutela, gli effetti giuridici della S.C.I.A., vietando l’avvio e/o la prosecuzione dell’attività  di autorimessa senza autolavaggio.

Ad avviso dei ricorrenti, invece, in sintesi ” la circostanza che lo scantinato per cui è causa sia stato concesso in locazione proprio per uso di autorimessa, non pregiudica in alcun modo il rispetto del suddetto vincolo di destinazione, costituito con atto d’obbligo 24/08/1974 Not. -OMISSIS- ma anzi ne costituisce attuazione e non pregiudica neppure il diritto dei condomini dell’edificio di usufruire, ove lo vogliano, delle aree vincolate per il parcheggio delle loro autovetture, fermo restando l’obbligo a loro carico di corrispondere al proprietario ovvero, nel caso di specie, al conduttore, il relativo corrispettivo.”

La tesi non è condivisibile.

Premesso invero che il vincolo di destinazione di una superficie condominiale a parcheggio è inderogabile, si deve ritenere che il legislatore ha inteso attribuire la sua disponibilità  all’intera comunità  condominiale, a vantaggio della quale sorge un automatico diritto reale d’uso ( Cassazione civile sez. II, 04/02/2016, n.2236 ).

Ne segue che, nella specie, la locazione del piano cantinato al cittadino straniero ricorrente, al fine di utilizzarlo a parcheggio a pagamento costituisce una palese violazione dell’atto d’obbligo stipulato col Comune di Palermo in sede di rilascio della concessione edilizia; risulta infatti in tutta evidenza che in tal modo il cantinato – usufruibile gratuitamente dai condomini – si trasformerebbe per loro in garage a pagamento.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese del giudizio in favore del Comune di Palermo che liquida in complessivi € 1.500,00 oltre gli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità .

Così¬ deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2020 con l’intervento dei magistrati:

Cosimo Di Paola, Presidente, Estensore

Francesco Mulieri, Primo Referendario

Raffaella Sara Russo, Referendario

L'articolo T.A.R. Sicilia – Palermo – Sezione II – Sentenza – 27/5/2020 n.1105 proviene da Giustamm.

Giuseppina Adamo, Presidente, Lorenzo Ieva, Referendario, Estensore PARTI:

Permesso di costruire: il silenzio assenso non elimina l’ interesse che può sussistere ad un provvedimento espresso.

1.- Proprietà  – proprietà  edilizia – caratteristiche.
 
2.- Procedimento amministrativo – principio del provvedimento espresso – art. 2 L. 241/1990 – va affermato.
 
3.- Procedimento amministrativo – titolo edilizio -art. 20 DPR n. 380/2001 – silenzio- assenso provvedimentale – interesse ad un provvedimento espresso – va apprezzato.
 

 

 

L'articolo T.A.R. Puglia – Bari – Sezione II – Sentenza – 30/3/2020 n.454 proviene da Giustamm.

I. Caso Pres., L. Cordi’ Est.; PARTI: Gecotras s.r.l. rapp.ta avv.ti E. Fumagalli, W. Fumagalli, L. Scambiato e Baimmobil s.r.l rapp.ta avv.ti E. Fumagalli, W. Fumagalli, L. Scambiato c. Comune di Milano rapp.to avv.ti P. Cozzi, A. Mandarano, M. L. Bognetti e nei confronti di Euromilano s.p.a. rapp.ta avv.ti C. Cerami, V. Vavassori.

In tema di bilanciamento fra libertà  di iniziativa economica e diritto di proprietà  (e connesse esigenze abitative).

1. Diritto di proprietà  – Libertà  di iniziativa economica – Bilanciamento

2. Esigenze abitative – Attività  economiche – Bilanciamento

 

L'articolo T.A.R. Lombardia – Milano – Sezione II – Sentenza – 4/11/2019 n.2294 proviene da Giustamm.

Giorgio Lattanzi, Presidente, Silvana Sciarra, Redattore; (Ordinanza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria, sezione prima, iscritta al n. 14 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale, dell’anno 2019).

La facoltà  di chiudere il fondo, attribuzione tipica del diritto di proprietà , può essere limitata e conformata dalle norme urbanistiche soltanto in funzione di preminenti interessi pubblici.

1.- Proprietà  privata – proprietà  fondiaria – facoltà  di chiusura del fondo – preminenti interessi pubblici – sussistenza – necessità .

2.- Proprietà  privata – Codice Civile – libro III – disciplina organica dei rapporti interprivati – tale.

3.- Proprietà  privata – proprietà  fondiaria – recinzione – ius excludendi alios ed esercizio dello ius aedificandi – differenze.

4.- Proprietà  privata – proprietà  fondiaria – divieto di recinzione dei terreni agricoli – art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate)- violazione della competenza esclusiva statale ex art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. – sussiste.

1.  La facoltà  di chiudere il fondo, attribuzione tipica del diritto di proprietà , può essere limitata e conformata dalle norme urbanistiche soltanto in funzione di preminenti interessi pubblici.

2. Il codice civile, disciplina organica dei rapporti interprivati, regola il potere di apporre recinzioni, nell’àmbito del Libro III, specificamente riservato al diritto di proprietà . In particolare, l’attribuzione al proprietario del diritto di chiudere il fondo in ogni tempo (art. 841 cod. civ.) si inquadra in una trama di disposizioni del Titolo II e, in particolare, della Sezione I del Capo II, che definiscono il contenuto del diritto di proprietà  nel necessario contemperamento con l’interesse dei terzi (artt. 840, secondo comma, 842, primo comma, 843 e 844 cod. civ.) e con gli scopi di pubblico interesse (art. 845 cod. civ.). Nel codice civile si tracciano i limiti del diritto di chiudere il fondo, che attengono, su un piano generale, al divieto di atti emulativi (art. 833 cod. civ.) e, più¹ specificamente, all’obbligo di non pregiudicare i diritti di servit๠spettanti a chi ha la necessità  di passare per il fondo (art. 1064, secondo comma, cod. civ.).

3. La recinzione, quando consista di materiale di scarso impatto visivo e si configuri come un intervento di dimensioni ridotte, privo di opere murarie di sostegno, sia riconducibile alle manifestazioni del diritto di proprietà . Invero, una recinzione dotata di tali caratteristiche assolve una mera funzione di difesa della proprietà  dalle ingerenze materiali ed è strumentale all’esercizio dello ius excludendi alios, che si traduce nella facoltà  di delimitare e di conferire l’assetto più¹ opportuno alle singole proprietà , allo scopo di separarle dalle altre, di custodirle e di proteggerle da eventuali intrusioni. Quando invece la recinzione, per le modalità  costruttive prescelte, determini un’apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale e si atteggi, pertanto, come esercizio dello ius aedificandi, è indispensabile il previo rilascio di un idoneo titolo abilitativo. La distinzione tra esercizio dello ius excludendi alios ed esercizio dello ius aedificandi deve essere condotta alla stregua delle caratteristiche concrete del manufatto e dell’impatto che esso produce sul territorio.

4. Nel vietare le recinzioni dei terreni agricoli che non siano espressamente previste dalla legislazione di settore o giustificate da motivi di sicurezza, il legislatore umbro -ex art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate)- ha travalicato i limiti della competenza concorrente in materia di governo del territorio, che riconosce la potestà  regionale di dettare prescrizioni di dettaglio sugli interessi legati all’uso del territorio, in conformità  con i principi fondamentali enunciati dalla legislazione statale, così violando la competenza esclusiva dello Stato sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. .

nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, sezione prima, nel giudizio instaurato da Società  semplice agricola Tenuta San Quirico contro il Comune di Orvieto e altra, con ordinanza dell’8 ottobre 2018, iscritta al n. 14 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale, dell’anno 2019.

Visto l’atto di intervento della Regione Umbria;

udito nella camera di consiglio del 18 giugno 2019 il Giudice relatore Silvana Sciarra.

Ritenuto in fatto

1.- Con ordinanza dell’8 ottobre 2018, iscritta al n. 14 del registro ordinanze 2019, il Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, sezione prima, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 42, 97, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione, questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), nella parte in cui vieta, nelle zone agricole, ogni forma di recinzione dei terreni.

1.1.- Il rimettente espone di dover decidere sulla richiesta di annullamento dell’ordinanza del Comune di Orvieto, che ha disposto la demolizione di una recinzione elettrificata realizzata a difesa dalla fauna selvatica in violazione dell’art. 89, comma 2, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015.

In via preliminare, il giudice a quo disattende le eccezioni di inammissibilità  del ricorso per omessa impugnazione del parere della Regione Umbria 6 luglio 2017 e della direttiva regionale 11 maggio 2015, n. 67738, sul presupposto che si tratti rispettivamente – di un atto privo di contenuto decisorio e di un atto che non reca un pregiudizio immediato alla posizione della parte ricorrente.

Non si potrebbe reputare il ricorso inammissibile neppure in ragione dell’omessa impugnazione dell’art. 42 delle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale, che non statuisce alcun divieto di installare recinzioni, e dell’intempestiva impugnazione dell’ordinanza di sospensione dei lavori e della diffida dalla prosecuzione dei lavori, atti di per sì© sprovvisti di un’autonoma portata lesiva.

Ad avviso del TAR Umbria, non sarebbero risolutive le molteplici doglianze della parte ricorrente, che fanno leva sull’erronea interpretazione della disposizione censurata, sul carattere temporaneo delle opere, sull’illegittima applicazione della sanzione della demolizione in luogo di una mera sanzione pecuniaria, sull’erroneità  del richiamo a un Parco Culturale, comprensivo anche dei terreni agricoli della parte ricorrente, e alle previsioni riguardanti le distanze delle opere di recinzione fronteggianti le strade, sulla disparità  di trattamento rispetto alle «aziende agricole limitrofe in possesso di recinzioni a protezione dei terreni coltivati».

Il giudice a quo assume che la normativa di settore non consenta la realizzazione di recinzioni come quella installata dalla società  ricorrente, che non si configura come opera temporanea, si estende per circa tre chilometri ed è formata in modo tale da permettere «il normale passaggio di animali di piccole e medie dimensioni, fatta eccezione per gli ungulati».

Soltanto gli Ambiti territoriali di caccia (ATC), nei piani di prevenzione delle emergenze agricole (art. 4, comma 1, lettera c, del regolamento della Regione Umbria 24 febbraio 2010, n. 5, recante «Regolamento di attuazione della legge regionale 29 luglio 2009, n. 17 – Norme per l’attuazione del fondo regionale per la prevenzione e l’indennizzo dei danni arrecati alla produzione agricola dalla fauna selvatica ed inselvatichita e dall’attività  venatoria»), potrebbero prevedere la realizzazione di recinzioni elettriche. Tuttavia, nel caso di specie, una tale previsione non sarebbe stata adottata.

Quanto all’applicazione della sanzione pecuniaria, richiesta in via di mero subordine, non eliderebbe l’interesse della parte ricorrente a rimuovere il divieto di recinzioni.

Non sarebbe fondata neppure la doglianza sulla violazione delle distanze dalle strade, indicata nell’ordinanza impugnata soltanto come «motivazione ulteriore».

Il vincolo idrogeologico, indicato da Italia Nostra onlus – Associazione nazionale per la tutela del patrimonio storico, artistico e naturale della nazione, interveniente ad opponendum nel giudizio a quo, non soltanto sarebbe stato dedotto irritualmente a sostegno della legittimità  del divieto di recinzioni, con un’indebita estensione del thema decidendum, ma non sarebbe neppure dimostrato.

1.2.- Ciù² posto, il TAR Umbria accoglie l’eccezione di illegittimità  costituzionale, formulata dalla parte ricorrente con riguardo alla normativa che nelle zone agricole vieta le recinzioni, a «prescindere dalla tutela di interessi ambientali, paesaggistici e/o estetici». La previsione censurata presenterebbe un tenore letterale univoco, che non si presterebbe a un’interpretazione adeguatrice. Secondo l’interpretazione oramai consolidata nella giurisprudenza e nella prassi amministrativa, nelle zone agricole non sarebbe possibile realizzare recinzioni a protezione dalla fauna selvatica.

Il giudice a quo muove dalla premessa che le recinzioni senza opere murarie, quando siano «di precaria installazione e di immediata asportazione», costituiscano «attività  libera» e rappresentino una manifestazione del diritto di proprietà , che include anche la facoltà  di delimitare un fondo e di proteggerlo da intrusioni.

Tale facoltà  potrebbe essere sacrificata soltanto in presenza di «superiori interessi pubblici», da bilanciare «con le opposte ragioni di cui sono portatori i soggetti privati coinvolti», nel rispetto «dei canoni di logicità , equità , imparzialità  ed economicità » (art. 97 Cost.) e delle prescrizioni di carattere inderogabile.

Il divieto assoluto di collocare recinzioni nelle zone agricole lederebbe la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. Il legislatore regionale comprimerebbe in maniera illegittima «una libertà  oggetto di competenza statale esclusiva» e introdurrebbe un divieto che non potrebbe essere ricondotto «all’esercizio delle prerogative regionali concorrenti in materia urbanistico-edilizia», proprio perchè sarebbe «completamente scisso dalle dimensioni e dalle caratteristiche costruttive delle recinzioni e dunque da ogni apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale».

Il divieto in esame, che incide su una tipica facoltà  dominicale, sarebbe lesivo del diritto di proprietà  (art. 42 Cost.), che potrebbe essere sacrificato esclusivamente per la tutela di «superiori interessi pubblici». Interessi pubblici che, nel caso di specie, non sarebbe dato riscontrare.

Inoltre, la legge umbra entrerebbe in conflitto con l’art. 117, terzo comma, Cost., che demanda alla normativa statale di principio la definizione del regime dei titoli abilitativi e delle categorie di interventi riconducibili al regime di edilizia libera e preclude al legislatore regionale l’introduzione «di regimi particolarmente restrittivi non giustificati da superiori interessi pubblici» o di divieti radicali, «non sorretti da apprezzabili finalità  ambientali, estetiche e funzionali». Sarebbe violato, in particolare, il principio fondamentale sancito dall’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)», che considera «le recinzioni senza opere murarie» come «interventi edilizi liberi».

La disciplina regionale è censurata anche per contrasto con i principi di eguaglianza, di ragionevolezza (art. 3 Cost.) e di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.). Essa, pur consentendo la realizzazione di recinzioni poste a protezione degli edifici e degli animali, ammetterebbe le recinzioni che mirano a «impedire dall’esterno l’ingresso involontario della fauna selvatica che, come i cinghiali, è notoriamente causa di ingenti danni per le coltivazioni», soltanto a condizione che siano rilasciate le autorizzazioni previste nel contesto dei piani di prevenzione predisposti dagli ATC.

Il rimettente denuncia l’antigiuridicità  e la macroscopica irragionevolezza di un divieto assoluto di collocare le recinzioni, che rappresentano «un elemento imprescindibile di molte coltivazioni e degli allevamenti di bestiame».

Un ulteriore profilo di irragionevolezza si coglierebbe nel fatto che il legislatore regionale, per un verso, incentiverebbe l’uso degli strumenti difensivi con l’art. 6 della legge della Regione Umbria 29 luglio 2009, n. 17 (Norme per l’attuazione del fondo regionale per la prevenzione e l’indennizzo dei danni arrecati alla produzione agricola dalla fauna selvatica ed inselvatichita e dall’attività  venatoria) e, per altro verso, vieterebbe in via generale l’installazione delle recinzioni.

2.- Nel giudizio è intervenuta la Regione Umbria, con atto depositato il 5 marzo 2019, e ha chiesto di dichiarare inammissibili o comunque infondate le questioni di legittimità  costituzionale sollevate dal TAR Umbria.

In linea preliminare, la Regione Umbria ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni per difetto di rilevanza. La parte ricorrente nel giudizio principale avrebbe posto in opera una recinzione elettrificata, che fronteggia strade pubbliche o di uso pubblico ed è pertanto sottoposta al regime della segnalazione certificata di inizio attività  (SCIA). Il Comune di Orvieto, anche a prescindere dalla controversa applicazione della disciplina censurata, avrebbe dovuto ordinare la demolizione del manufatto, realizzato senza ottemperare alla procedura della SCIA e senza richiedere alcun accertamento di conformità .

Le questioni, nel merito, non sarebbero comunque fondate.

In base alle previsioni dell’art. 21, comma 3, lettera n), del regolamento della Regione Umbria 18 febbraio 2015, n. 2, recante «Norme regolamentari attuative della legge regionale 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico Governo del territorio e materie correlate)», le imprese agricole potrebbero apporre, senza titoli abilitativi, recinzioni che siano di pertinenza di edifici e non fronteggino strade o spazi pubblici oppure non interessino superfici di terreno superiori a tremila metri quadrati.

In virt๠della legislazione regionale di settore, nelle aree agricole sarebbe possibile collocare recinzioni «strettamente necessarie a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività  zootecniche» (art. 89, comma 2, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015), recinzioni temporanee anche a protezione dalla fauna selvatica, per un periodo massimo di novanta giorni (art. 118, comma 1, lettera l-septies, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015), recinzioni di tartufaie coltivate (art. 106, comma 2, della legge della Regione Umbria 9 aprile 2015, n. 12, recante «Testo unico in materia di agricoltura») o di zone per piante di specie portaseme bisognose di isolamento per ragioni genetiche e sanitarie (art. 58, comma 3, lettera b, della legge reg. Umbria n. 12 del 2015).

Sarebbe consentito, inoltre, recintare i terreni in cui è vietato l’esercizio dell’attività  venatoria (art. 21, comma 2, della legge della Regione Umbria 17 maggio 1994, n. 14, recante «Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio») e sarebbero ammesse le recinzioni a protezione della fauna selvatica (art. 118, comma 1, lettera l, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015).

Le imprese agricole potrebbero collocare chiudende per l’allevamento di animali (art. 118, comma 1, lettera g, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015) e, nelle aree boscate e nelle fasce di transizione, sarebbero legittime «recinzioni ed opere pertinenziali di edifici» (art. 85, comma 4, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015).

Sulla scorta di tale ricostruzione, la Regione Umbria replica di avere vietato nelle zone agricole soltanto una realizzazione indiscriminata delle recinzioni e di avere così esercitato la «potestà  legislativa concorrente in materia di governo del territorio», allo scopo di salvaguardare le peculiarità  di un territorio caratterizzato da una «presenza preponderante di zone agricole e boschive» e di tutelare l’integrità  del paesaggio.

La facoltà  di recintare senza limiti «le parti di territorio occupate da boschi e da terreni agricoli» produrrebbe «una insostenibile alterazione estetica e funzionale» del paesaggio rurale e interromperebbe percorsi storici come la via francigena.

La Regione Umbria afferma di avere contemperato in maniera equilibrata i diversi interessi rilevanti e, pertanto, esclude la violazione dei parametri costituzionali evocati dal rimettente.

Considerato in diritto

1.- Il Tribunale amministrativo regionale per l’Umbria, sezione prima, con l’ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 14 del 2019), dubita della legittimità  costituzionale dell’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), nella parte in cui sancisce, nelle zone agricole, un divieto di installare recinzioni, che, «in quanto del tutto scollegato da dimensioni e caratteristiche costruttive, appare prescindere dalla tutela di interessi ambientali, paesaggistici e/o estetici».

Il rimettente denuncia la violazione degli artt. 3, 42, 97, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, della Costituzione.

Il divieto di recinzioni nelle zone agricole contrasterebbe anzitutto con l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., in quanto inciderebbe «”in peius” sulle facoltà  dominicali proprie del diritto di proprietà » e comprimerebbe arbitrariamente «una libertà  oggetto di competenza statale esclusiva ex art. 117, comma 2, lett. l), della Costituzione in materia di “ordinamento civile”».

Il giudice a quo prospetta, inoltre, il contrasto con l’art. 42 Cost. Il diritto di proprietà , che include la facoltà  di realizzare recinzioni, sarebbe indebitamente sacrificato, senza che ricorrano le «condizioni previste dall’ordinamento in funzione di superiori interessi pubblici», in coerenza con la funzione sociale che caratterizza il diritto di proprietà .

Sarebbe violato anche l’art. 117, terzo comma, Cost. Il divieto di realizzare recinzioni, «completamente scisso dalle dimensioni e dalle caratteristiche costruttive delle recinzioni e dunque da ogni apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale id est dalla salvaguardia dei valori culturali ed ambientali», si porrebbe in contrasto con i principi fondamentali dettati dalla legislazione statale nella materia di competenza concorrente del governo del territorio, con riguardo alla «definizione delle categorie di interventi edilizi», e, in particolare, con la normativa statale di principio posta dall’art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)». Di regola, «le recinzioni senza opere murarie» rientrerebbero nel novero degli «interventi edilizi liberi» e il legislatore regionale, «vincolato alle categorie edilizie tracciate dallo Stato», non potrebbe introdurre «regimi particolarmente restrittivi non giustificati da superiori interessi pubblici, ovvero [&] divieti in senso assoluto non sorretti da apprezzabili finalità  ambientali, estetiche e funzionali».

Il rimettente, da ultimo, censura la disciplina regionale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.

La disposizione in esame, nel consentire l’installazione delle recinzioni che servono a «impedire dall’esterno l’ingresso involontario della fauna selvatica che, come i cinghiali, è notoriamente causa di ingenti danni per le coltivazioni» soltanto con il previo rilascio delle «autorizzazioni previste nell’ambito dei piani di prevenzione» predisposti dagli Ambiti territoriali di caccia (ATC), sarebbe lesiva dei principi di eguaglianza e di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione.

In particolare, per le recinzioni finalizzate a impedire l’ingresso della fauna selvatica, sarebbe previsto un trattamento irragionevolmente deteriore rispetto alle recinzioni poste a protezione degli edifici e degli animali, per contro completamente liberalizzate (art. 118, comma 1, lettera l, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015).

La disciplina apprestata dal legislatore regionale sarebbe inoltre «macroscopicamente irragionevole», in quanto l’attività  di coltivazione e di allevamento del bestiame sarebbe impossibile senza un sistema di recinzioni, e sarebbe «contraddittoria» rispetto alla scelta di incentivare l’uso di strumenti difensivi per la prevenzione del danno alle colture agricole (art. 6 della legge della Regione Umbria 29 luglio 2009, n. 17, recante «Norme per l’attuazione del fondo regionale per la prevenzione e l’indennizzo dei danni arrecati alla produzione agricola dalla fauna selvatica ed inselvatichita e dall’attività  venatoria»).

2.- La Regione Umbria, nell’atto di intervento, ha eccepito l’inammissibilità  delle questioni di legittimità  costituzionale per difetto di rilevanza.

A sostegno dell’eccezione, la Regione Umbria ha argomentato che il provvedimento di demolizione non discende dalla violazione della disposizione censurata, ma dalla violazione della normativa regionale, che prescrive la segnalazione certificata di inizio attività  (SCIA) per l’esecuzione delle opere pertinenziali come le recinzioni che fronteggino strade o spazi pubblici o interessino superfici superiori a tremila metri quadrati.

L’eccezione deve essere disattesa.

Il giudice a quo ha specificato che l’ordinanza di demolizione si fonda in via primaria sulla violazione del divieto di innalzare nelle zone agricole ogni forma di recinzione e – soltanto in subordine e «per relationem» – sulla «violazione dei limiti di distanza dalle strade pubbliche o di uso pubblico».

Come emerge dall’approfondita ricostruzione delineata dal rimettente, il dibattito processuale verte sull’applicazione della disposizione censurata e sulla possibilità  di beneficiare delle deroghe tipizzate dal legislatore umbro. Anche nella fase cautelare, la delibazione del fumus boni iuris, sia dinanzi al Tribunale rimettente sia dinanzi al Consiglio di Stato (punti 5. e 6. del Ritenuto in fatto dell’ordinanza di rimessione), si è cimentata con l’interpretazione dell’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, oggi sottoposto al vaglio di questa Corte.

E’ la stessa Regione Umbria, del resto, a evidenziare che i sistemi di difesa dalla fauna selvatica, come quelli posti in opera dalla parte ricorrente, sono disciplinati dall’art. 89, secondo comma, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 (pagina 4 dell’atto di intervento) e incorrono dunque nel divieto sancito da tale previsione.

Peraltro, la possibilità  di attivare il regime della SCIA presuppone che sia comunque consentito collocare recinzioni, facoltà  che la disposizione censurata, per contro, tendenzialmente esclude. E’ proprio su questa esclusione, posta a fondamento dell’ordinanza impugnata, che si incentrano le censure del TAR Umbria.

Da questa angolazione si coglie dunque la rilevanza del dubbio di costituzionalità , che è possibile esaminare nel merito.

3.- Nel merito, le questioni sono fondate, per le ragioni di sì©guito esposte.

3.1.- Il sospetto di illegittimità  costituzionale riguarda l’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui esclude, nelle zone agricole, ogni forma di recinzione dei terreni. Le censure del rimettente si appuntano su questa previsione di carattere generale, che è contraddistinta da un tenore letterale inequivocabile e si colloca in una più¹ ampia disciplina degli interventi edilizi nel territorio agricolo.

3.2.- Il giudice a quo muove dalla premessa, conforme alla consolidata giurisprudenza amministrativa (fra le molte, Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 23 maggio 2019, n. 3346), che la recinzione, quando consista di materiale di scarso impatto visivo e si configuri come un intervento di dimensioni ridotte, privo di opere murarie di sostegno, sia riconducibile alle manifestazioni del diritto di proprietà . Invero, una recinzione dotata di tali caratteristiche assolve una mera funzione di difesa della proprietà  dalle ingerenze materiali ed è strumentale all’esercizio dello ius excludendi alios (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 4 luglio 2014, n. 3408), che si traduce nella facoltà  di delimitare e di conferire l’assetto più¹ opportuno alle singole proprietà , allo scopo di separarle dalle altre, di custodirle e di proteggerle da eventuali intrusioni.

Quando invece la recinzione, per le modalità  costruttive prescelte, determini un’apprezzabile alterazione ambientale, estetica e funzionale e si atteggi, pertanto, come esercizio dello ius aedificandi, è indispensabile il previo rilascio di un idoneo titolo abilitativo. La distinzione tra esercizio dello ius excludendi alios ed esercizio dello ius aedificandi deve essere condotta alla stregua delle caratteristiche concrete del manufatto e dell’impatto che esso produce sul territorio (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenza 12 giugno 2019, n. 3932).

La giurisprudenza amministrativa è poi costante nell’affermare che la facoltà  di chiudere il fondo, attribuzione tipica del diritto di proprietà , può essere limitata e conformata dalle norme urbanistiche soltanto in funzione di preminenti interessi pubblici (Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione prima, sentenze 4 marzo 2015, n. 362, e 5 febbraio 2008, n. 40, e Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione seconda, sentenza 10 maggio 2012, n. 532).

4.- Nel prendere le mosse da tali condivisibili premesse interpretative, il dubbio di costituzionalità  si rivela fondato, in riferimento alla violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.). Tale profilo, che investe in radice la stessa potestà  della Regione di dettare la disposizione censurata, presenta carattere pregiudiziale rispetto alle censure attinenti al merito della disciplina regionale.

4.1.- La legge regionale censurata, nel vietare nelle zone agricole ogni forma di recinzione dei terreni, contiene una previsione di valenza generale, solo in parte temperata dalle circoscritte deroghe individuate dalla legislazione di settore o giustificate da motivi di sicurezza, «purchè strettamente necessarie a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività  zootecniche». Il divieto colpisce anche quelle recinzioni che non determinano alcuna trasformazione del territorio e sono espressione dello ius excludendi alios.

4.2.- Si deve rilevare che è lo stesso codice civile, disciplina organica dei rapporti interprivati, a regolare il potere di apporre recinzioni, nell’àmbito del Libro III, specificamente riservato al diritto di proprietà . In particolare, l’attribuzione al proprietario del diritto di chiudere il fondo in ogni tempo (art. 841 cod. civ.) si inquadra in una trama di disposizioni del Titolo II e, in particolare, della Sezione I del Capo II, che definiscono il contenuto del diritto di proprietà  nel necessario contemperamento con l’interesse dei terzi (artt. 840, secondo comma, 842, primo comma, 843 e 844 cod. civ.) e con gli scopi di pubblico interesse (art. 845 cod. civ.).

Nel codice civile si tracciano i limiti del diritto di chiudere il fondo, che attengono, su un piano generale, al divieto di atti emulativi (art. 833 cod. civ.) e, più¹ specificamente, all’obbligo di non pregiudicare i diritti di servit๠spettanti a chi ha la necessità  di passare per il fondo (art. 1064, secondo comma, cod. civ.).

4.3.- Nel vietare le recinzioni dei terreni agricoli che non siano espressamente previste dalla legislazione di settore o giustificate da motivi di sicurezza, il legislatore umbro ha travalicato i limiti della competenza concorrente in materia di governo del territorio, che riconosce la potestà  regionale di dettare prescrizioni di dettaglio sugli interessi legati all’uso del territorio (sentenza n. 105 del 2017, punto 4.1. del Considerato in diritto), in conformità  con i principi fondamentali enunciati dalla legislazione statale.

Nell’àmbito di un equilibrato bilanciamento tra i contrapposti interessi, il legislatore regionale ben può conformare anche le facoltà  spettanti ai privati, allo scopo di salvaguardare interessi pubblici sovraordinati e di delineare un assetto complessivo e unitario di determinate zone, rispettoso delle peculiarità  dei territori coinvolti. Al legittimo esercizio della competenza concorrente in materia di governo del territorio possono essere ricondotte disposizioni specifiche sulle modalità  costruttive delle recinzioni, limitazioni puntuali connesse con la particolarità  del territorio, specificazioni in merito al regime edilizio applicabile, in coerenza con la normativa statale del d.P.R. n. 380 del 2001.

4.4.- La previsione censurata non interviene su un aspetto specifico correlato al governo del territorio, ma incide su un potere, tradizionalmente oggetto di codificazione, e si prefigge di regolarne il contenuto sostanziale. Essa, con una formulazione di notevole latitudine, esclude in via generale una facoltà  che il codice civile considera, per contro, parte integrante del diritto di proprietà .

In questa prospettiva, trova conferma la riconducibilità  della disciplina regionale all’ordinamento civile, che «si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull’esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l’uniformità  della disciplina dettata per i rapporti tra privati» (sentenza n. 352 del 2001, punto 6.2. del Considerato in diritto; negli stessi termini, sentenza n. 159 del 2013, punto 4. del Considerato in diritto).

Le considerazioni svolte conducono a ritenere violata la competenza esclusiva statale sancita dall’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

5.- Si deve dichiarare, pertanto, l’illegittimità  costituzionale dell’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui vieta, nelle zone agricole, ogni forma di recinzione dei terreni non espressamente prevista dalla legislazione di settore o non giustificata da motivi di sicurezza, purchè strettamente necessaria a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività  zootecniche.

5.1.- Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal rimettente.

Per Questi Motivi

LA CORTE COSTITUZIONALE

dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 89, comma 2, ultimo periodo, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), nella parte in cui vieta, nelle zone agricole, ogni forma di recinzione dei terreni non espressamente prevista dalla legislazione di settore o non giustificata da motivi di sicurezza, purchè strettamente necessaria a protezione di edifici ed attrezzature funzionali, anche per attività  zootecniche.

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Il giorno 11 aprile 2011 si è svolta presso il Parlamentino del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici la giornata di studio, organizzata dal Presidente del CSLLPP Francesco Karrer, sulla “Proprietà immobiliare in Italia tra orientamenti europei, legislazione e giurisprudenza nazionale e pratiche urbanistiche locali”.
Il Prof. Paolo Stella Richter, nella relazione introduttiva, ha affrontato la spinosa questione del difficile rapporto tra il diritto di proprietà immobiliare e il potere di panificazione urbanistica evidenziando che non è scientificamente corretto impostare il problema in termini di “tutela della libertà” del cittadino dalla possibile oppressione dell’Autorità, in un’epoca in cui il problema di fondo dei rapporti tra autorità e cittadino è piuttosto quello dell’eguaglianza nei confronti dell’azione amministrativa.
Contrariamente a quanto sorprendentemente affermato dalla Corte Costituzionale nella sentenza 14 maggio 1966, n. 38, il Prof. Paolo Stella Richter ha colto il vero problema della pianificazione urbanistica, quello della intrinseca discriminatorietà e della necessaria parzialità delle scelte pianificatorie e del loro essere fonte di profonde diseguaglianze.
Impostati correttamente i termini del problema, il Prof. Paolo Stella Richter ha concluso il suo intervento affermando che, per ristabilire il canone dell’imparzialità, la legge urbanistica va integralmente ripensata e riscritta in termini di perequazione, la quale va correttamente introdotta nel rigoroso rispetto delle competenze legislative stabilite dalla Costituzione.
Al riguardo, il Prof. Massimo Luciani ha dedicato particolare attenzione alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e al profilo strettamente giuridico attinente ai confini tra la materia dell’ordinamento civile, rientrante nella potestà legislativa esclusiva dello Stato, e la materia del governo del territorio, di potestà legislativa concorrente.
A seguire, l’esposizione del Prof. Giuseppe Morbidelli il quale ha illustrato, da un lato, il meccanismo perequativo e le problematiche a esso sottese, dall’altro, una nuova tecnica sperimentata dal Comune di Quarrata, peraltro avallata dalla giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Toscana, sez. I, n. 310/2011), consistente nell’individuazione di “aree a pianificazione differita” e della edificabilità potenziale disponibile. La concreta assegnazione della stessa si realizzerà mediante una procedura competitiva e comparativa, fino a esaurimento dell’edificabilità prevista dal bando e secondo la graduatoria di merito.
La complessiva dinamica procedimentale attraverso la quale l’edificabilità viene attribuita suscita, indubbiamente, molteplici spunti di riflessione.
Concordemente, gli operatori del diritto hanno indicato il modo, rispettoso del dettato costituzionale, per superare l’attuale insoddisfacente assetto normativo nella introduzione della perequazione generalizzata, la quale però incide sullo stesso astratto contenuto del diritto di proprietà e sul regime della pubblicità dei trasferimenti immobiliari, cioè su istituti propri dell’ordinamento civile, materia riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, e richiede quindi una specifica legge statale.
La giornata di studio si è conclusa con l’intervento del Prof. Filippo Satta il quale ha espresso profondo rammarico e preoccupazione per il perdurante immobilismo del legislatore statale in materia e per lo stato attuale del diritto positivo.

(pubblicato il 18.4.2011)

Note

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Pres. Di Nanni – Rel. Amatucci – P.M. Abbritti
Tecnoservice srl (avv.ti Trifoni, Ungarelli) c. Cometti (avv.ti Marcelli, Loasses)

sul danno in caso di acquisto di un bene con caratteristiche diverse da quelle indicate

Danno – Acquisto bene – Differenza tra quanto pagato e quanto si sarebbe pagato in assenza colposo elemento perturbatore

In caso di acquisto di un bene con caratteristiche diverse dal reale, il danno non dipende necessariamente da quanto il prezzo pagato si discosti da quello di mercato, ma ben può ricollegarsi a quanto sia diverso e maggiore rispetto a quello che sarebbe stato pagato se non fosse intervenuto il colposo elemento perturbatore che ne abbia provocato l’alterazione.

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L'articolo Corte di Cassazione – Sezione III civile – Sentenza – 2/2/2010 n.2359 proviene da Giustamm.