In tema di procedure di espulsione di extracomunitari, gioca un importante ruolo la tutela cautelare. Proprio per arginare meccanismi pressocche’ automatici di sospensione, a loro volta indotti dalla circostanza che, una volta allontanato dal territorio nazionale, lo straniero non ha piu’ possibilita’ di (ne’ le risorse per) un legittimo rientro, era frequente la sospensione del provvedimento di allontanamento.

In tale siutuazione, dopo gli episodi teroristici londinesi, sopravvengono i commi 4 e 4-bis dell’articolo 3 del D.L. 144/2005 (L. 31.7.2005 n.155 (Misure urgenti per il contrasto del terrorismo internazionale). Ivi sono previsti decreti di espulsione amministrativa emessi dal ministro dell’Interno o dal Prefetto, con i relativi i rimedi giurisdizionali affidati (per i decreti di espulsione) alla giurisdizione amministrativa.
Il parlamento sottolinea in modo fermo che la presentazione del ricorso giurisdizionale “in nessun caso può sospendere l’esecuzione del provvedimento”; inoltre, avverso i decreti di espulsione di cui al comma 1 dell’articolo 3 “non è ammessa la sospensione dell’esecuzione in sede giurisdizionale”. Cio’ significa che le espulsioni sono eseguibili senza una concreta sindacabilita’.
Cio’, fino al 31 dicembre 2007.
Parte della dottrina (Oberdan Forlenza, in Guida al Diritto 33/2005) ritiene che il legislatore non abbia impedito l’emissione di qualsivoglia misura cautelare, tra quelle previste dall’articolo 21 della legge 103471971, ma solo la misura della “sospensione dell’esecuzione”. Quindi, il ricorrente potrebbe ottenere un ordine di rinnovare le valutazioni poste a base del provvedimento impugnato. Inoltre, per un principio di tipicita’ delle norme che restringono la tutela, non sembra applicabile al ricorso straordinario il divieto di sospendere il decreto di espulsione.Sembra tuttavia evidente che il provvedimento di remand non potrebbe avere effetto sospensivo (escluso dalla legge), bensi’ solo un effetto acceleratorio della lite: cio’ anche argomentando dalla possibilita’, rimasta integra, che il giudice, adito per ottenere un (impossibile) provvedimento cautelare, emetta sentenza in forma abbreviata. Inoltre, e’ altrettanto evidente che i tempi di decisione dell’istanza cautelare in sede di ricorso straordinario sono inappropriati rispetto all’esigenza di tutela effettiva avverso l’espulsione.
La previsione di una ineludibile esecuzione immediata al provvedimento di espulsione, senza sospensiva e senza attendere la convalida della misura dell’accompagnamento, pone dubbi di costituzionalita’ in relazione all’articolo 24, comprimendo il diritto alla tutela giurisdizionale. Il giudice delle leggi (sentenza 15 luglio 2004 n. 222) aveva affermato, riferendosi alla convalida dell’accompagnamento ma enunciando un principio generale di tutela giurisdizionale, che il giudizio di convalida “deve svolgersi in contraddittorio prima dell’esecuzione dell’accompagnamento alla frontiera, con le garanzie della difesa”: tale principio e’ oggi aggirato dal legislatore. Violati altresi’ sarebbero gli articoli 3 e 113 della Costituzione, in quanto si limitano i rimedi giurisdizionali offerti per la tutela nei confronti degli atti amministrativi: tutela tendenzialmente piena anche in sede cautelare (sentenza Corte Cost. 284/1974). La Corte non esclude che la tutela cautelare possa essere limitata in relazione a particolari categorie di vizi o di atti, purché ricorra una ragionevole giustificazione: ma nel caso di specie l’esclusione della sospensione limita talmente la tuteladel ricorrente (che e’ espulso e non ha piu’ possibilita’ di rientro) da rendere inutile la stessa tutela giurisdizionale. Solo la previsione di una limitata durata nel tempo (fino al 31 dicembre 2007) salva la norma da censure di costituzionalita’.
Quel che preme sottolineare e’ che in materia di diritti di extracomunitari la giurisprudenza cautelare aveva trovato equilibri originali, dei quali e’ espressione l’ordinanza 12 luglio 2005 n. 872 emessa dal TAR Brescia, in rassegna.
In una vicenda che contrapponeva un extracomunitario alla Prefettura, in tema di rigetto di istanza di legalizzazione di rapporto di lavoro, il TAR ha ritenuto necessari approfondimenti istruttori. Tali approfondimenti sono stati chiesti all’autorita’ di polizia giudiziaria, rinviando la trattazione dell’incidente cautelare. Nelle more dell’istruttoria – e qui sta la novita’ – il Collegio non sospende il provvedimento impugnato (che peraltro, essendo un diniego di legalizzazione, sarebbe risultato di difficile coercizione), bensi’ si limita a “invitare l’autorita’ a non allontanare il ricorrente dal territorio nazionale”. Tale forma di invito sembra corrispondere (in negativo fotografico) ad uno specifico onere di motivazione, di cui l’Autorita’ e’ debitrice qualora intenda allontanare comunque lo straniero dal territorio nazionale. Il debito di motivazione, tuttavia, non e’ nei confronti del ricorrente, bensi’ del Giudice cautelare, che del ricorrente si fa in qualche modo garante. L’invito del giudice, in altri termini, puo’ essere superato dall’amministrazione, ma solo adducendo un’idonea (e specifica) motivazione. Si attua in tal modo un colloquio tra giudice ed amministrazione che riflette alcuni dei contenuti della legge 15/2005, dove l’esecuzione del provvedimento puo’ ancora essere procrastinata in presenza di specifici motivi. Eseguire un provvedimento sul quale vi e’ una lite, del resto, gia’ dal 1865 (art. 7 della legge 2248/E), esige una specifica motivazione.
Proprio oggi che i TAR avevano trovato una nuova forma di tutela cautelare (l’ “invito” a non eseguire), tragici eventi internazionali inducono il legislatore a sottolineare (con due commi dell’art. 3 D.L. 144/2005) che di sospensive non si vuole piu’ sentire parlare fino al 31.12.2007.
Vuol dire che, in questa materia, aspetteremo un paio di anni. Ma in altri settori, il meccanismo dell’“invito” (inteso come rafforzamento dell’onere di motivazione qualora si intenda eseguire il provvedimento, potrebbe funzionare egregiamente, appunto come consentono gli artt. 21 bis- 21 quater della legge 241/1990 modificati dalla legge 15/2005.

Note

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La sentenza in epigrafe è destinata a far discutere: certo è che contribuisce a rendere sempre più multietnico il nostro paese e soprattutto ad avviare verso la semicittadinanza tantissimi stranieri desiderosi di stabilirsi definitivamente in Italia.
Prima di entrare pienamente nell’esposizione del ricorso al tar del veneto, che ha dato luogo a questa “rivoluzionaria sentenza” che più avanti andremo esponendo sarebbe opportuno spendere due parole inerenti l’istituto della carta di soggiorno.
Tale istituto trova fondamento con la legge n.40/98, confluita nel t.u. n. 286/98, precisamente nell’art. 9.
L’articolo di cui sopra dispone quanto segue: “lo straniero regolarmente soggiornante da almeno sei anni, titolare del permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero indeterminato di rinnovi, il quale dimostri di avere un reddito sufficiente per il sostentamento proprio e dei familiari, può richiedere al questore il rilascio della carta di soggiorno per se, per il coniuge e per i figli minori conviventi”.(1)
La carta di soggiorno, conclude il comma 1 dell’art.9 è un permesso di soggiorno a tempo indeterminato.
Giustamente esso è stato definito come la strada che conduce verso la cittadinanza.
Infatti il titolare della carta di soggiorno, gode di maggiori privilegi rispetto al titolare del permesso di soggiorno.
Brevemente, si possono elencare di seguito alcuni di questi privilegi :
• fare ingresso nel territorio dello stato in esenzione del visto;
• svolgere ogni attività lecita;
• accedere ai servizi ed alle prestazioni erogate dalla pubblica amministrazione, salvo che sia diversamento disposto.
Quanto sopra evidenzia come il legislatore ha recepito una esigenza importante, quella di consentire allo straniero che vive in Italia da diversi anni una stabilità; dunque non più solo permessi di soggiorno che costringono l’immigrato a chiedere alla questura continui rinnovi, ma un permesso di soggiorno a tempo indeterminato che riconosce allo straniero particolari garanzie in ordine alla permanenza in Italia e che consente allo stesso di svolgere qualsiasi attività lavorativa lecita. Da registrare che la carta di soggiorno non è soggetta a revoca per il venir meno delle fonti di reddito da parte dello straniero. (2)
Dalla lettura dell’articolo 9 del t.u. n. 286/1998 si evince che tre sono i requisiti essenziali per ottenere la carta di soggiorno. Essi sono:
• La permanenza dello straniero nel territorio Italiano per almeno sei anni; una volta occorrevano cinque anni, ma la legge n.189/2002 ha portato a sei anni il requisito per richiedere la carta di soggiorno;
• Un permesso di soggiorno per un motivo che consente un numero indeterminato di rapporti. Quindi, vengono in tal modo esclusi coloro che sono in possesso di permessi di soggiorno per breve durata.
• Un reddito sufficiente.
Questi elementi, indipendentemente dal contratto di lavoro che viene svolto dallo straniero, possono consentire allo straniero di richiedere alla questura la carta di soggiorno. Questo, grazie alla sentenza n.3213/2006 del Tar del Veneto.
Dapprima occorreva che lo straniero quando si presentava in questura per chiedere la carta di soggiorno dimostrasse di avere un contratto di lavoro a tempo indeterminato. Insomma un contratto di lavoro tale da consentirgli di richiedere un numero indeterminati di rinnovi. Sia i contratti di lavoro a tempo determinato che i contratti di apprendistato non costituivano per le circolari del ministero dell’interno tipologie contrattuali tali da consentire allo straniero di ottenere la carta di soggiorno.
Chissà quanti stranieri hanno dovuto rinunciare a richiedere la carta di soggiorno a causa di una interpretazione restrittiva della norma da parte del ministero dell’interno e non solo di questo ministero, presto capiremo perchè.
A questo punto è il caso di esporre succintamente i fatti che sono balzati alla attenzione del tar del
veneto e che hanno permesso ai giudici amministrativi di offrire una interpretazione estensiva dell’art.9 del sopracitato testo unico.
Il ricorrente, cittadino senegalese residente in Italia dal 1987, ha chiesto il rilascio della carta di soggiorno ai sensi della norma citata, esponendo di essere regolarmente soggiornante dal 1990.
La Questura ha respinto la domanda motivando che non si può rilasciare la carta di soggiorno allo straniero con permesso di soggiorno per motivo di lavoro subordinato con un contratto di lavoro a tempo determinato. Questo, perchè tale tipologia di contratto non consente un numero indeterminato di rapporti, così come disciplinato dall’art. 9, c.1 del t.u.
A suffragare la motivazione con la quale la questura ha respinto l’istanza del senegalese è stata una circolare del ministero dell’interno del 4 aprile 2001. Circolare riportante tral’altro un parere dell’allora ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Il ministero del lavoro e delle politiche sociali aveva affermato quanto segue: il contratto di lavoro a tempo determinato non può considerarsi un contratto che presuppone un numero indeterminato di rinnovi, in quanto le offerte di lavoro, appaiono imprevedibili a priori.
Pertanto il ministero del lavoro aveva espresso il parere che la carta di soggiorno non può essere rilasciata agli stranieri in possesso di permesso di soggiorno per lavoro subordinato a tempo determinato. (3)
Certo è che una osservazione su questo punto pare d’obbligo: il ministero del lavoro nel lontano 2001 non aveva ancora ritenuto che il mondo del lavoro da li a poco sarebbe stato caratterizzato da una vera e propria rivoluzione avvenuta prima con il dlgs n.368/2001 e poi con la riforma biagi.
Sicchè il ministero dell’interno, attenendosi al parere del ministero del lavoro ha dato luogo ad una interpretazione restrittiva della norma in esame. Tanto da negare la carta di soggiorno ad un cittadino che stabilmente viveva in Italia dal lontano 1990.
Il colleggio dopo aver attentamente valutato il caso in esame e riscontrato un palese vizio di legittimità nella motivazione della questura, ha potuto così ritenere che non vi è nessuna disposizione di carattere generale che vieti a chi è titolare di un permesso di soggiorno per lavoro subordinato, con contratto di lavoro a tempo determinato, di conseguire il rinnovo del permesso di soggiorno per un numero indeterminato di volte, semprechè alla scadenza del permesso possa dimostrare di avere stipulato un nuovo contratto di lavoro (non importa se a tempo determinato o a tempo indetrminato).
Insomma il parere del ministero del lavoro è risultato essere piuttosto parziale, non tenendo conto degli sviluppi che sarebbero avvenuti nel nostro ordinamento con il dlgs n. 368/2001. Decreto legislativo in attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo stipulato sul lavoro a tempo determinato che ha abrogato la legge n.232/1962 ed affermato il principio della legittimità della apposizione del termine alla durata del contratto di lavoro subordinato, a fronte di generiche ragioni di carattere tecnico, produttivo, organizzativo o sostitutivo.
I giudici amministrativi non hanno opposto nessuna discriminazione nei confronti del contratto di lavoro a tempo determinato, quale tipologia lavorativa non consona al rilascio della carta di soggiorno.
Questo, perchè le tipologie contrattuali di lavoro a tempo determinato ovvero i contratti di apprendistato, non costituiscono agli occhi del nostro ordinamento, un limite per lo straniero desideroso di chiedere la carta di soggiorno.
Anzi, tali tipologie contrattuali non possono essere considereti una forma di discriminazione ai sensi dell’art. 2 della Carta costituzionale. Tali tipologie contrattuali, possono, consentire un numero indeterminato di rinnovi.
Per concludere chiunque sia titolare di un permesso di soggiorno, non importa se svolga un lavoro a termine oppure un contratto di apprendistato, può dopo sei anni di permanenza nel territorio italiano e in possesso di un reddito adeguato rivolgersi alla questura e chiedere il rilascio della carta di soggiorno.

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V. T.A.R. VENETO – SEZIONE III – Sentenza 29 settembre 2006 n. 3213

Note

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Sommario: 1. Premessa. – 2. I migranti come portatori di una domanda di legalità. – 3. I fondamenti nella nostra civiltà che affermiamo essere inderogabili e che violiamo nei confronti dei migranti. – 3.1. I principi. – 3.2. I diritti inviolabili di ogni essere umano. – 3.3. I diritti riconosciuti solo ai cittadini europei o, comunque, con limitazioni all’accesso. – 4. I migranti come portatori di una domanda di legalità che riguarda la nostra affermazione dell’universalità dei diritti. – 5. I migranti come vittime della violazione della legalità che affermiamo solo per noi.
 
1. Premessa
La polemica politica spesso utilizza i temi della legalità e della sicurezza per legittimare decisioni limitative del diritto di asilo o in generale di accesso ai confini. Si tratta di temi che hanno il vantaggio di offrire una presa immediata su porzioni del corpo elettorale e che, tuttavia, se ben osservate, appaiono radicalmente false.
Non ci si intende riferire alle percentuali delle statistiche criminali – che, come più che noto, sconfessano simili argomenti propagandistici. La questione è più profonda e riguarda i fondamenti legali della nostra civiltà occidentale.

2. I migranti come portatori di una domanda di legalità.
Quel che viene ordinariamente trascurato è che i migranti – quale che sia il loro status – sono portatori di una pretesa che attiene ai principi fondanti delle nostre comunità e della nostra civiltà occidentale.
Essi, ordinariamente, fuggono da contesti di guerra, dalla miseria, oppure da regimi autoritari – e, non infrequentemente, da tutte queste cose insieme.
Perché fuggono verso l’Europa? Certamente perché non è distante dalle loro nazioni. E, tuttavia, una simile risposta elementare è del tutto insufficiente. Chi attraversa pericoli mortali, probabili torture e violenze, spoliazione di beni, violazioni della dignità umana, fugge da situazioni non meno terribili e non è disposto a fermarsi finché non trovi una civiltà accettabile. La prima, elementare, risposta, quindi deve essere corretta: fuggono verso l’Europa perché essa presenta la prima terra civile al loro orizzonte.
Chi viene verso l’Europa, quindi, è portatore di una domanda fondamentale: è alla ricerca di una terra nella quale poter vivere sperando di emanciparsi dalla miseria estrema, governato da autorità rispettose dei diritti fondamentali e della dignità umana, potendo ricorrere ad un giudice imparziale nel caso in cui questi diritti siano ingiustamente calpestati.
In sostanza, chi preme alle porte dell’Europa per entrare ci chiede di essere ciò che affermiamo di essere, pretende di godere della civiltà in cui crediamo di vivere. Essi, quindi, ci chiedono di rispettare ed applicare (anche a loro) i principi di civiltà giuridica che affermiamo essere fondativi del nostro modello di convivenza.
La loro è una pretesa di legalità, di rispetto delle regole che abbiamo sancito in modo tanto serio e come portato essenziale di secoli di cultura giuridica.
Non possiamo, quindi, non essere scandalizzati della contraddizione nella quale si agitano i nostri Paesi: (i) affermiamo come fondamentali regole di convivenza che (ii) attraggono i migranti a rischio della loro vita e (iii) proprio nei loro confronti le violiamo pressoché interamente.

3. I fondamenti nella nostra civiltà che affermiamo essere inderogabili e che violiamo nei confronti dei migranti.
Non sarebbe disagevole riassumere i principi che dovrebbero caratterizzare la nostra civiltà giuridica. Tuttavia, il compito è ancora più semplice: la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea li ha sanciti in modo vincolante anche per gli Stati membri.
Per rendere più agevole la lettura (oltre a rinviare direttamente alla lettura del documento, che nella sua brevità e semplicità si presta ad essere compreso da chiunque), distingueremo (a) principi fondamentali, (b) diritti assicurati a qualunque essere umano (e, quindi, anche ai non cittadini europei, inclusi i migranti) e (c) diritti che, invece, sono riservati ai cittadini.

3.1. I principi.
Il Preambolo della Carta è chiaro nell’affermare che “i popoli d’Europa, nel creare tra loro un’unione sempre più stretta, hanno deciso di condividere un futuro di pace fondato su valori comuni“. Per questo, l’Europa, “consapevole del suo patrimonio spirituale e morale“, afferma come fondanti i “valori indivisibili e universali della dignità umana, della libertà, dell’uguaglianza e della solidarietà” e basa il suo sistema istituzionale “sul principio della democrazia e sul principio dello Stato di diritto“, ponendo “la persona al centro della sua azione” cosicché l’Europa sia “uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia“.
L’Europa, quindi, afferma di sé stessa e – in modo cogente – degli Stati che la compongono, che essi si fondano (i) sulla dignità umana, (ii) la libertà, (iii) l’uguaglianza, (iv) la solidarietà, (v) la democrazia e (vi) lo Stato di diritto.
Forti di queste regole, gli Stati europei si candidano a costruire (a) pace, (b) libertà, (c) sicurezza e (d) giustizia, ponendo la persona al centro della sua azione.
I popoli europei, per parte loro, forti del “godimento di questi diritti” (è sempre il Preambolo della Carta a parlare) sono consapevoli che questa posizione privilegiata “fa sorgere responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle generazioni future“. Non solo, quindi, sono chiari i principi fondativi del nostro modello di convivenza così come i suoi obiettivi (politici e giuridici), ma proprio per ragione del grande lascito della cultura e della storia che li hanno forgiati, ciascuno di noi è responsabile nei confronti dell’umanità (presente e futura) della difesa ed allargamento dei confini di questa civiltà.
Si tratta delle cose più serie e care che abbiamo e riesce difficile rammentarle nel momento in cui ne forniamo una violazione sistematica nei confronti dei non-cittadini europei, in una stagione in cui le dirigenze politiche di molti Stati europei vilipendono quotidianamente questi principi (che, tuttavia, sono impegnativi anche per loro).
Poiché si tratta di regole giuridiche impegnative per gli Stati europei, spetta primariamente ai cittadini europei farle valere, se del caso anche contro i propri governanti. 

3.2. I diritti inviolabili di ogni essere umano.
I diritti inviolabili rilevano nel nostro discorso da due punti di vista diversi. Occorre tenerli entrambi ben presenti nella lettura delle poche righe che seguono.
In primo luogo, è importante elencare i diritti che la nostra civiltà giuridica ritiene debbano essere assicurati a tutti perché, in primo luogo, questi stessi debbono essere assicurati sul suolo europeo: detto diversamente, chiunque arrivi in Europa dovrebbe essere certo di poter contare su questi diritti, immancabili per la nostra civiltà. Già solo nell’elencarli verrà facilmente alla mente quali violiamo sistematicamente nei confronti dei migranti.
Se possibile ancora più importante è la seconda prospettiva, perché è da questo punto di vista che è più evidente la ragione per la quale i migranti siano portatori di una pretesa di legalità: occorre pensare che le nostre carte fondamentali affermano questi diritti come fondamentali per ogni essere umano – ed i popoli europei si assumono la responsabilità di ottenerne il godimento in capo ad ogni persona come elemento proprio, fondante, della civiltà europea. Quindi, scorrendo i principi giuridici fondamentali della nostra civiltà – che pretendiamo di estendere ad ogni essere umano – dobbiamo pensare principalmente alle situazioni nelle quali essi siano apertamente violati – e dalle quali i migranti fuggono per raggiungere l’Europa. Per essere più espliciti, affermare un diritto come immancabile per ogni persona significa non soltanto assicurarne il rispetto nei nostri confini, ma pretenderne l’applicazione ovunque. Chi intende raggiungere l’Europa, quindi, ci chiede di essere coerenti con queste affermazioni, porta con sé una pretesa di legalità che deve essere misurata dalle sue situazioni di partenza: gli Stati europei non praticano la tortura, ma chi scappa verso l’Europa spesso fugge da Stati nei quali essa è utilizzata; gli Stati europei non applicano la pena di morte (anche se il livello di ignoranza dei nostri ceti dirigenti è tale che la sua introduzione viene fatta talora oggetto di proposta politica, trascurando ch’essa è vietata dalle norme dell’Unione) e tuttavia, la pretesa di legalità di cui sono portatori i migranti spesso si connota anche della fuga da simili pratiche; e così via.
Da un punto di vista letterale, l’ordinamento giuridico, quando vuole distinguere i diritti di cui ciascuno deve poter godere da quelli riservati ai cittadini, specifica il destinatario della protezione. Nel primo caso (i diritti di tutti) si riferisce alla “persona” oppure afferma un obbligo perentorio in capo all’autorità; nel secondo espressamente li riferisce ai cittadini.
 I primi articoli della Carta sono esempio di questa tecnica, sicché la “dignità umana è inviolabile” (art. 1) e “ogni persona ha diritto alla vita” (art. 2) ed alla sua “integrità fisica e psichica” (art. 3). Purtroppo, non possiamo dire che i nostri Stati siano rispettosi di queste regole nei confronti dei migranti, se solo si pensa alle recenti pratiche di chiusura dei porti e delle morti in mare che ad essa sono in qualche modo collegate. In questo senso occorre avere in mente la prima prospettiva dei diritti universali (vale a dire essi devono essere immancabilmente rispettati dalle nostre autorità nazionali).
Si coglie meglio la seconda prospettiva (quella della domanda di legalità, della pretesa di fruire della nostra civiltà venendo da Stati che, invece, violano apertamente regole per noi immancabili) ove si richiami il divieto perentorio di pena di morte (art. 2, “Nessuno può essere condannato alla pena di morte, né giustiziato“), di pratiche eugenetiche o di “fare del corpo umano e delle sue parti in quanto tali una fonte di lucro” (art. 3), di tortura, pene o trattamenti inumani o degradanti (art. 4) – anche se la concreta condizione dei centri di accoglienza nel nostro Paese non ci manda del tutto esenti dal sospetto di infliggere “trattamenti inumani o degradanti” anche sul nostro suolo patrio -, riduzione in schiavitù o condanna a “compiere un lavoro forzato o obbligatorio” (art. 5) o a subire “la tratta degli esseri umani” (art. 5).
Il secondo Titolo della Carta garantisce le libertà fondamentali.
Limitandosi a quelle che debbono essere assicurate ad ogni essere umano, ovunque si trovi, per noi europei sono immancabili il diritto alla libertà e alla sicurezza (art. 6), alla vita privata e familiare, al domicilio e alla riservatezza delle comunicazioni (art. 7), alla protezione dei dati di carattere personale (art. 8), alla libertà di pensiero, di coscienza, di religione, di culto, di propaganda (art. 10), di espressione, di opinione, di informarsi ed essere informati, di corrispondenza, di comunicazione delle proprie “idee senza che vi possa essere ingerenza da parte delle autorità pubbliche e senza limiti di frontiera” (art. 11), di associarsi, fondare partiti o sindacati (art. 12), liberamente professare le arti, svolgere ricerca scientifica ed attività accademica (art. 13), ricevere un’istruzione – gratuita nei gradi obbligatori – e fondare libere istituzioni che la impartiscano (art. 14),  lavorare ed “esercitare una professione liberamente scelta o accettata” (art. 15), godere della proprietà (art. 17).
Anche in questo caso è molto rilevante cogliere entrambe le prospettive che si sono indicate. La seconda delle due è, però, drammaticamente evidente agli articoli 18 e 19 – del cui pieno rispetto nel nostro Paese si può seriamente dubitare (con le conseguenza giuridiche che conseguono in capo ai Governi che violino i Trattati istitutivi e la Carta dei diritti).
L’art. 18, infatti, prevede – come regola fondamentale per gli europei in materia di libertà – che il diritto di asilo sia “garantito nel rispetto delle norme stabilite dalla convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951 e dal protocollo del 31 gennaio 1967, relativi allo status dei rifugiati, e a norma del trattato sull’Unione europea e del trattato sul funzionamento dell’Unione europea“.
Nel caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione, l’art. 19 prevede non solo il divieto di espulsioni collettive, ma – più ancora – che “nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno Stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti“. E’ piuttosto evidente la seconda prospettiva dalla quale bisogna guardare alla protezione dei diritti fondamentali: per gli europei nessuno può essere rimandato verso un Paese che ponga in essere simili pratiche. Si può fin d’ora anticipare che se si esaminano le regole vigenti in Italia e le prassi espressamente consigliate dalle recenti circolari del Ministero dell’Interno vi sono ragioni per dubitare della nostra coerenza con ciò che affermiamo essere immancabile per la nostra civiltà giuridica e politica.
Il Titolo III della Carta contiene regole di convivenza per noi immancabili (attinenti l’uguaglianza) che non possono che essere parte costitutiva della pretesa di legalità di cui sono portatori i migranti.
Come europei affermiamo che “tutte le persone” (quindi, indipendentemente dalla cittadinanza) “sono uguali davanti alla legge” (art. 20) e che è vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, “in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale” (art. 21), condizioni ordinariamente assenti nei Paesi dai quali vengono i migranti che chiedono che questi precetti – che noi europei affermiamo dover essere universali – siano loro applicati. Inoltre, l’Unione rispetta la diversità culturale, religiosa e linguistica (art. 22), afferma la parità tra donne e uomini (art. 23), la protezione dei diritti dei minori (art. 24), la dignità degli anziani (art. 25), delle persone con disabilità (art. 26).  
Infine, sul versante dei diritti sociali, la Carta assicura i diritti dei lavoratori o dei loro rappresentanti ad essere informati e consultati (art. 27), di negoziare contratti collettivi, esercitare azioni collettive per la difesa dei loro interessi, compreso lo sciopero (art. 28), accedere a servizi di collocamento gratuiti (art. 29), alla tutela contro i licenziamenti ingiustificati (art. 30), a condizioni di lavoro “sane, sicure e dignitose” nonché ad un orario massimo di lavoro, al riposo giornaliero e settimanale, alle ferie annuali retribuite (art. 31); il lavoro minorile è severamente vietato (art. 32), la famiglia è protetta (“sul piano giuridico, economico e sociale“) ed a poter conciliare vita familiare con quella professionale (sicché “ogni persona ha il diritto di essere tutelata contro il licenziamento per un motivo legato alla maternità e il diritto a un congedo di maternità retribuito e a un congedo parentale dopo la nascita o l’adozione di un figlio“) (art. 33). Le prestazioni di sicurezza sociale e ai benefici sociali sono garantiti ad “ogni persona che risieda o si sposti legalmente all’interno dell’Unione” (art. 34), sicché il requisito della residenza – e non della cittadinanza – costituisce un filtro all’accesso allo Stato sociale (e si dirà tra breve come la nostra Corte Costituzionale abbia legittimato regimi di sfavore per gli immigrati). Il diritto alla casa ed all’assistenza sociale sono assicurati, invece, senza ricorrere a restrizioni della legittimazione, essendo previsto “il diritto all’assistenza sociale e all’assistenza abitativa volte a garantire un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongano di risorse sufficienti” (art. 34).
Molto significativa è la protezione giuridica assicurata ad ogni essere umano dai Paesi dell’Unione; in queste regole si apprezza particolarmente la prima prospettiva dei diritti e delle libertà – vale a dire quella cui aspira chiunque si trovi sul territorio europeo.
Anzitutto, ogni persona vanta il diritto ad una buona amministrazione (art. 41); ciò significa che ciascuno ha diritto “a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole“. Ancora: il diritto ad una buona amministrazione comprende quello ad essere ascoltati “prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio” nonché accedere al fascicolo che contiene le informazioni del procedimento e rivolgersi alle istituzioni in una delle lingue dei Trattati (il ché – da un punto di vista pratico – val quanto dire che un migrante magrebino avrebbe diritto di rivolgersi alla polizia italiana in francese e “ricevere una risposta nella stessa lingua“- art. 41); per l’amministrazione, il dovere di motivare e di risarcire il danno ingiustamente arrecato.
In secondo luogo, “ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice“, a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole, da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Inoltre “ogni persona” può farsi consigliare, difendere e rappresentare e a coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato (art. 47).
In terzo luogo, nessuno può essere condannato se il fatto non costituiva reato nel momento in cui è stato commesso (o omesso), né può essere condannato ad una pena più grave di quella prevista dalla legge quando il reato è stato commesso e, se successivamente la legge abbia ne prevista una più lieve, la pena dovrà essere ridotta (art. 49), né si potrà essere perseguiti per un fatto dal quale si è già stati assolti (art. 50). 

3.3. I diritti riconosciuti solo ai cittadini europei o, comunque, con limitazioni all’accesso.
Ai nostri fini è meno interessante richiamare alla mente i diritti dei soli cittadini. Piuttosto, varrà la pena di ricordare che diritti formulati come universali possono invece essere limitati (ma non oltre il loro nucleo essenziale – a termini della stessa Carta, art. 52) dalle leggi nazionali. Così è per il diritto a sposarsi e costituire una famiglia (art. 9), all’obiezione di coscienza (art. 10), a lavorare in un Paese dell’Unione (art. 15) o ad avviare un’impresa (art. 16). Allo stesso modo, le prestazioni di sicurezza sociale, protezione in caso di maternità, malattia, infortunio sul lavoro, vecchiaia, disoccupazione, sono stabilite dalle leggi nazionali (art. 34), cosi come l’accesso alle cure mediche (art. 35) o ai servizi pubblici (art. 36).
4. I migranti come portatori di una domanda di legalità che riguarda la nostra affermazione dell’universalità dei diritti.
V’è un primo profilo lungo il quale è particolarmente agevole dimostrare che i migranti che premono alle nostre porte chiedono che gli europei prendano sul serio le norme che fondano la loro convivenza. Le nostre affermazioni circa i diritti di qualunque essere umano sono incompatibili con il respingimento di coloro che vengono da Paesi nei quali queste pretese fondamentali sono sistematicamente negati.
Chi venga da Paesi nei quali il diritto alla vita sia negato, oppure siano praticati la tortura o la pena di morte, i lavori forzati o la tratta di esseri umani, la discriminazione, o siano negate libertà e sicurezza, riservatezza della vita privata, del domicilio, della corrispondenza, oppure violate la libertà di pensiero, coscienza, religione, culto, espressione, opinione, informazione, espressione, sia impedita l’istruzione, il lavoro, la difesa sindacale e lo sciopero, ammesso il lavoro minorile, reclama il rispetto di queste regole. Chi venga da simili Paesi chiede agli europei di garantire ciò che essi stessi proclamano immancabile per ogni essere umano.
Impedire l’accesso ai Paesi dell’Unione equivale a dire che questi diritti sono solo affermati e non praticati, che i secoli di tradizione, lotta, sangue del quale questi diritti sono intessuti, le tradizioni costituzionali che li hanno generati, non sono seri, sono solo affermazioni alle quali noi stessi non crediamo davvero.

5. I migranti come vittime della violazione della legalità che affermiamo solo per noi.
Vi è un profilo ancora più inquietante della questione.
Siamo tutti abituati a pensare che il diritto debba avere base legale, che senza una espressa e (costituzionalmente) legittima previsione di legge, il potere esecutivo non possa esercitare alcuna coercizione. Siamo altrettanto abituati a pensare che rispetto a qualunque decisione dell’autorità che comprima diritti, debba esservi un giudice imparziale e precostituito per legge che possa decidere il nostro caso. Infine, siamo abituati a pensare che nessuno possa essere detenuto senza essere sospettato di aver commesso un reato e che entro un termine breve un giudice debba confermare l’arresto.
Queste convinzioni minime, questo livello immancabile di Stato di diritto, non viene applicato ai migranti. Quelle stesse persone che vengono verso l’Europa – e, nella specie, verso l’Italia – perché convinte di trovarvi una data forma di civiltà, si confrontano necessariamente con la sua negazione.
Quanto alla base legale del potere amministrativo, basterà osservare che i provvedimenti che riguardano gli immigrati sono qualificati come largamente discrezionali, che le norme sul procedimento amministrativo (coerenti con il diritto ad una buona amministrazione) sono largamente derogate, che l’istruttoria è semplificata, il diritto ad essere ascoltati in una delle lingue dell’Unione seriamente limitato, ed in generale lo statuto dello straniero è derogatorio rispetto all’ordinario quadro di regole e valori che disciplinano il rapporto tra il pubblico potere e i cittadini (in dottrina, G. Tropea, Homo sacer? Considerazioni perplesse sulla tutela del migrante, in Dir. amm., 2008, 4, 886M. Savino, La libertà degli altri. La regolazione amministrativa dei flussi migratori, Milano, Giuffrè, 2012, 357, M. Consito, La tutela amministrativa del migrante involontario. Richiedenti asilo, asilanti e apolidi, Napoli, ESI, 2016, 41, M. Interlandi, Fenomeni immigratori tra potere amministrativo ed effettività delle tutele, Torino, Giappicchelli, 2018 e, se si crede, L.R. Perfetti, La legalità del migrante. Status della persona e compiti dell’amministrazione pubblica nella relazione paradigmatica tra migranti respinti, irregolari, trattenuti minori e potere pubblico, in Dir e proc. amm., 2016, 396).
Quanto alla tutela giurisdizionale dei diritti, le criticità sono moltissime. Anzitutto, il legislatore italiano ha stabilito che in alcuni casi sia competente il giudice amministrativo ed in altri quello civile. Il primo problema, quindi, è dato dal fatto che l’amministrazione – in tutti i casi di confine, che non sono pochi – è in grado di “scegliersi” il giudice: denominando la decisione in un modo o in un altro, definirà la competenza, sicché il giudice non è precostituito per legge ma scelto dall’autorità.
In secondo luogo, l’effettività della tutela è bassissima. Intanto, la giurisprudenza è ricca di casi nei quali sia il giudice amministrativo che quello ordinario hanno negato la propria giurisdizione, con il risultato che nessun giudice s’è ritenuto competente. Si aggiunga che il legislatore individua due giudici ordinari diversi, vale a dire le sezioni specializzate del Tribunale ordinario – con l’ulteriore confusione si competenze con quelle del Tribunale dei minori – ed il giudice di pace, aumentando la confusione. Il problema è aggravato dai costi della difesa (si noti che il giudice è intestato di penetranti poteri di revoca del beneficio del gratuito patrocinio) e dal tempo necessario e, considerando che – ad esempio – gli atti di respingimento sono a tutti gli effetti atti di polizia, la loro esecuzione frequentemente precede la decisione del giudice (che, quindi, estingue il processo perché divenuto inutile). E ancora: il processo avanti il giudice civile è avanti sezioni speciali, in unico grado di merito, caratterizzato da una cognizione solo documentale, l’udienza è una mera eventualità e quando avviene non è pubblica: la tutela del contraddittorio e della pubblicità del processo sono palesemente violate. A ciò si aggiungono una sequela di problemi minori, come il fatto che chi si rivolge al giudice dispone solo del provvedimento di espulsione e – non sempre – del verbale della Commissione, sicché il diritto di difesa è largamente violato (come quello di accesso agli atti, peraltro). Inoltre, stante che la proposizione del ricorso contro l’espulsione non sospende l’efficacia di quest’ultima, è ben possibile che il migrante respinto sia espulso prima che un giudice possa conoscere (sia pure con i limiti accennati) il suo caso.
Quanto alla detenzione amministrativa, la legislazione italiana relativa al “trattenimento coattivo nei centri di permanenza” (art. 19, d.l. 13/2017) prevede la limitazione della libertà personale già durante la fase istruttoria di esame della domanda di asilo sulla base di una semplice valutazione dell’autorità amministrativa, senza alcun intervento del giudice. I migranti, quindi, possono essere detenuti senza aver commesso alcun reato, in attesa che la loro domanda di asilo sia decisa e senza l’intervento necessario di alcun giudice.
Non serve entrare nel dettaglio – essendovi, peraltro, abbondante letteratura giuridica al riguardo, compresi molti contributi di magistrati. Quel che appare difficile negare è che non solo la nostra legislazione e le nostre prassi sembrano incuranti della “responsabilità e doveri nei confronti degli altri come pure della comunità umana e delle generazioni future” che gli europei dichiarano quanto alla propria concezione dei diritti, ma che le stesse regole che riteniamo immancabili vengono derogate quando a chiederne l’applicazione sono i migranti. La loro pressione ai confini dell’Europa porta con sé una domanda di legalità, la pretesa a che gli europei applichino davvero quelle regole che affermano essere immancabili per ogni essere umano e che, invece, le nostre legislazioni e – più ancora – le nostre prassi negano inflessibilmente ai migranti stessi.
 

Note

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Indice*: **1. Introduzione al tema. – 2. L’Accordo d’integrazione: la cornice normativa di riferimento. – 3. La funzione del­l’Ac­cordo d’integrazione: prime valutazioni critiche. – 4. La Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­te­gra­zione e il Piano per l’in­tegra­zione nella sicurezza “Identità e incontro”. – 5. La querelle sulla natura giuridica del­l’Accor­do d’integrazione e sua ricostruzione in chiave giuspubblicistica. – 6. Sulla (dubbia) costituzionalità del­l’Ac­cordo d’integrazione: introduzione al tema. – 7. Le questioni di costituzionalità ascrivibili alla disciplina del­l’Accordo d’integrazione. – 8. È possibile un recupero dell’impianto generale del­l’Accordo d’integrazione? Considerazioni conclusive. –

1.Introduzione al tema.
Con il presente scritto ci si propone di offrire un contributo allo studio dell’Ac­cordo d’integrazione, un istituto innestato qualche anno fa (2009), tra mille polemiche, nel tessuto normativo del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (t.u. in materia d’immigrazione, d’ora in poi abbreviato “t.u.”) e che i migranti sono di regola tenuti a sottoscrivere al momento del loro ingresso nel territorio nazionale, onde ottenere il rilascio del permesso di soggiorno^[1].
Questo nuovo modello di disciplina dei rapporti tra lo Stato e lo straniero – che i mezzi di informazione del tempo hanno da subito ribattezzato “permesso a punti”[2] – rappresenterebbe, secondo i suoi formulatori, una delle più significative novità del c.d. “Pacchetto sicurezza”, concepito dall’ultimo Governo Berlusconi (il IV) al fine di regolamentare – e contenere – l’in­gresso e la permanenza degli stranieri nel nostro territorio[3].
Per inciso, con l’espressione “Pacchetto sicurezza” il Governo del­l’epoca era solito richiamare quel complesso ed esteso corpus normativo comprendente una quindicina di provvedimenti, traenti principalmente origine dalla legge 15 luglio 2009, n. 94, recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”[4]. Detto Pacchetto normativo non era tuttavia destinato a disciplinare la sola condizione giuridica di coloro che si fossero stabiliti nel nostro Paese (giacché contemplava molto di più), ma è stato così propagandato nel tentativo di orientare l’opi­nione pubblica verso un atteggiamento anti-immigrati[5].
In questa prospettiva si collocavano le massicce campagne di informazione – che accompagnarono l’appro­va­zione del Pacchetto e dei provvedimenti consequenziali – ruotanti attorno ai binomi “immigrazione-sicurezza” e “immigrazione-de­vianza” nonché attorno alla necessità di contrastare la c.d. immi­gra­zio­ne clandestina, non escludendo energiche azioni di respingimento alle frontiere e di controllo del territorio[6].
Emblematica era la disciplina sulle “associazioni di osservatori volontari” (le c.d. ronde), con cui si attribuiva ai sindaci, previa intesa con il prefetto, il potere di avvalersi del supporto di cittadini volontari, non armati, con il compito di segnalare alle forze dell’ordine eventi lesivi della sicurezza urbana oppure situazioni di disagio sociale[7].
Ancor più significativa è la parziale devoluzione della materia “sicurezza urbana” nell’ambito della legislazione statale operata attraverso l’attri­buzione di nuovi poteri d’ordi­nanza al sindaco, quale ufficiale di Governo (cfr. l’art. 54 t.u.e.l., come modificato dal d.l. n. 92 del 2008, convertito nella legge n. 125 del 2008; si veda anche il d.m. 5 agosto 2008, per la definizione delle materie “incolumità pubblica” e “sicurezza urbana”)[8].
L’inizia­tiva di intervenire sulla condizione giuridica dello straniero mediante disposizioni di sicurezza e di ordine pubblico appariva ai più una scelta di chiaro valore simbolico perché volta a trasmettere nell’opi­nione pubblica il messaggio che identifica nella presenza degli stranieri immigrati l’o­rigine della diffusa insicurezza sociale[9]. Il complesso corpo normativo racchiuso nel Pacchetto-sicu­rezza non solo comportava lo smantellamento di una serie di garanzie previste nel t.u. del 1998, sostituite da norme più restrittive (e, a giudizio di molti, palesemente discriminatorie), ma finiva per configurare una sorta di “diritto speciale per gli immigrati”, in palese controtendenza rispetto all’im­pianto normativo allora vigente[10]. Con l’introduzione del­l’Accordo d’integrazione il legislatore si proponeva perciò di forgiare uno strumento operativo teso a favorire l’in­clusione dei migranti nella nostra comunità[11].
Sennonché, l’istituto, sin dal suo esordio, ha suscitato una pletora di polemiche e critiche, finanche sotto il profilo della legittimità costituzionale, e ne è apparsa discutibile la sua stessa efficacia come strumento di gestione (e di contenimento) del fenomeno migratorio, in considerazione del fatto che il nostro Paese, ormai da anni, era (ed è) divenuto sempre più multietnico e globalizzato, al pari degli altri Stati del c.d. mondo occidentale[12].
Come si vedrà, uno degli aspetti più discussi della disciplina concernente l’Accordo d’integrazione attiene alla circostanza che esso, ribaltando l’impianto generale del testo unico del 1998, abbia imposto agli immigrati un preciso obbligo di partecipazione attiva al percorso d’integrazione, rendendoli direttamente responsabili del proprio destino. Tale posizione, oltre ad essere condivisa dai partiti della compagine governativa, ricalca analoghe formule – parimenti imposte e vincolanti – già in adozione in svariati Stati europei, come la Germania, il Regno Unito, la Francia, il Belgio, i Paesi Bassi, la Svezia, la Danimarca, la Finlandia, l’Estonia, l’Austria, la Spagna e l’Ungheria[13]: Paesi che, pur con diverse sfaccettature, adottano veri e propri “contratti di integrazione”, in forza dei quali lo straniero, al momento di fare ingresso nello Stato di approdo, è tenuto ad assumere l’obbligo di conoscere e di rispettarne la legge e i valori fondamentali nonché di apprendere la lingua della comunità accogliente: si tratta di istituti indiscutibilmente accomunati dall’intento di agevolare flussi migratori “di qualità”[14].
Dopo un’illustrazione dei profili generali dell’Accordo, ci si concentrerà sul­l’analisi di due (tra i molti) aspetti problematici che emergono dal relativo quadro normativo e che concernono, da un lato, la sua ricostruzione dogmatica (peraltro foriera di conseguenze anche di ordine applicativo) e, dall’al­tro, lo studio delle questioni di costituzionalità sollevate da larga parte della dottrina e che potrebbero finanche investire l’intero assetto di questo discusso istituto. In sede di conclusioni, poi, si valuterà se vi siano margini per un suo eventuale recupero, almeno nell’impianto generale e nelle finalità perseguite, o se, al contrario, ci si debba augurare (come, in effetti, da molti auspicato!) che il legislatore prenda mano alla penna per espungere quanto prima dall’ordinamento un orpello giuridico ritenuto inutile, se non marcatamente dannoso e inaccettabile sotto ogni profilo.

2. L’Accordo d’integrazione: la cornice normativa di riferimento.
In linea generale, l’Accordo di integrazione può definirsi come un documento, articolato per crediti, che gli stranieri sono di regola tenuti a sottoscrivere al momento del loro ingresso nel nostro Paese, adempimento che, come accennato, costituisce requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno e dunque per la permanenza nel territorio nazionale.
Più in particolare, esso consiste nell’impegno, assunto formal­mente innanzi allo Stato italiano, ad acquisire determi­nate conoscenze – linguistiche e culturali – e a svolgere attività aggiuntive, in ogni caso sintomatiche della volontà di integrarsi e da accertarsi attraverso un singolare sistema di crediti, la cui perdita comporta la risoluzione del­l’Ac­cordo e la revoca del permesso di soggiorno, con conseguente espulsione. Attraverso questa sorta di contratto (rectius: di accordo amministrativo: v. infra) viene dunque imposto ai migranti uno specifico dovere d’in­tegrazione, puntualmente sanzionato se disatteso.
Il quadro legislativo di riferimento – invero alquanto conciso – è racchiuso in un solo articolo (il 4-bis) del t.u. in materia d’immi­grazio­ne del 1998, disposizione introdotta dalla già richiamata legge n. 94/2009.
Il testo di siffatto articolo è frutto di un emendamento insinuato nel­l’originario atto Senato 733, recante “Disposizioni in materia di sicurezza pubblica”, presentato nell’ottobre 2008 dai senatori Bricolo, Bodega, Mezzatorta, Mauro e Vallardi e poi modificato, anche sensibilmente, nel prosieguo del­l’iter parlamentare.
Come si vedrà, l’intento del legislatore mira sostanzialmente ad introdurre nel corpus normativo del testo unico del 1998 (adottato in forza della legge-delega n. 40/1998, c.d. legge Turco-Napoli­tano) un nuovo sistema di valutazione a punti del livello di integrazione raggiunto dal cittadino straniero al momento della presentazione della domanda di permesso di soggiorno, sulla falsariga di numerose esperienze di Stati europei (v. supra).
In buona sostanza, l’immigrato che vanti determinati requisiti – come un adeguato livello di conoscenza della lingua italiana e delle regole fondamentali del nostro ordi­namento giuridico e che aderisca alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’inte­grazione, su cui v. infra – si vede concessi da subito dieci punti di credito. Al momento del rinnovo del permesso di soggiorno egli può allegare nuovi crediti rispetto a quelli iniziali, dichiarando, sotto la propria responsabilità, l’as­senza di violazioni di norme civili, penali, amministrative e tributarie, l’av­ve­nu­to superamento di un corso organizzato che attesti il raggiungimento di un livello adeguato d’integrazione sociale e culturale ed infine la partecipazione alla vita economica e sociale della comunità nazionale e locale. Sono altresì previsti, da un lato, l’eventuale recupero dei crediti perduti coinvolgendo lo straniero in attività socialmente utili, e, dall’altro, la revoca del permesso di soggiorno e la conseguente espulsione, nel caso di azzeramento dei punti iniziali. Ma anche su tutto ciò v. infra (par. 3).
L’incipit dell’art. 4-bis cit. contiene – sebbene solo “ai fini di cui al presente testo unico” – un’ine­dita enunciazione del concetto di integrazione, intesa come “quel processo finalizzato a promuovere la convivenza dei cittadini italiani e di quelli stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana, con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società”.
Nei successivi paragrafi 3 e 4 si tracceranno talune linee interpretative intorno al contenuto di siffatta definizione normativa, principalmente allo scopo di comprendere se la finalità dell’in­tegrazione trovi poi un effettivo riscontro nella disciplina (regolamentare) del­l’Ac­cordo in esa­me. Inoltre, si chiarirà come mai il legislatore del 2009, oltre ad offrire una definizione del “processo d’integrazione”, abbia anche individuato gli strumenti necessari per il conseguimento di quest’obiettivo; strumenti, peraltro, inediti rispetto a quelli fino ad allora rintracciabili nel t.u. immigrazione del 1998[15].
Per il momento è necessario evidenziare l’estrema laconicità del­l’art. 4-bis t.u., trattandosi – a ben vedere – di una mera norma di principio, recante una clausola di rinvio espresso a un regolamento attuativo-integrativo ex art. 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, da adottarsi su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’i­struzione, dell’u­niversità e della ricerca e con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali.
La norma prevede che tale regolamento fissi i criteri e le modalità di sottoscrizione del­l’Accordo da parte dello straniero al momento della presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno e che detto Accordo si articoli per crediti, “con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione, da conseguire nel periodo di validità del permesso di soggiorno”.
In forza di tale rinvio, l’intera disciplina della materia è stata così racchiusa nel d.P.R. 14 settembre 2011, n. 179 (di seguito abbreviato “reg.”), peraltro tardivamente emanato rispetto ai tempi programmati dal­l’art. 4-bis, t.u., con conseguente dilatazione del momento della sua entrata in vigore, avvenuta solo il 10 marzo 2012[16].
Il regolamento – composto di quattordici articoli – reca i contenuti essenziali del­l’Ac­cor­do d’inte­gra­zione, e pertanto: l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione, compresi i casi straordinari di giustificata esenzione dalla sottoscrizione; l’articola­zione dei crediti; i casi di proroga e di sospensione dell’Ac­cordo; le modalità e gli esiti delle verifiche del­l’a­dempi­mento; le collaborazioni interistituzionali e l’i­stituzione dell’A­nagrafe nazionale degli intestatari degli Accordi d’integrazione. Viene altresì ribadito il principio secondo cui la sottoscrizione del­l’Ac­cordo, con l’indicazione espressa degli obiettivi d’in­tegra­zione da conseguire, costituisce requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno.
In particolare, poi, l’art. 1, reg., nel definire l’oggetto e l’ambito di applicazione dell’Accor­do d’inte­grazione, dispone che la sua sottoscrizione sia obbligatoria per lo straniero che abbia compiuto i sedici anni fino al sessantacinquesimo e che faccia ingresso in Italia per la prima volta dopo l’entrata in vigore del regolamento, ossia dal 10 marzo 2012. Al contempo, è necessaria la presentazione del­l’istanza per il rilascio del permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno (v. art. 5 t.u.) giacché, a partire da tale data, la sottoscrizione dell’Ac­cordo diviene requisito essenziale per il rilascio del permesso di soggiorno.
Detto regime non è tuttavia applicabile a tutti gli stranieri che facciano ingresso nel nostro territorio. Invero, ne sono esentati, anzitutto, coloro che vi entrino per trascorrervi un breve lasso di tempo per motivi di turismo, essendo tenuti solo a dichiarare la mera presenza sul territorio nazionale, esplicitandone i motivi (ad esempio, per visita di parenti). Parimenti dispensati dalla sottoscrizione sono i cittadini europei, ai quali si richiede soltanto una semplice attestazione anagrafica, potendo beneficiare del regime di libera circolazione introdotto dagli Accordi di Schengen, ormai entrati a pieno titolo nel­l’acquis comunitario con la sottoscrizione del trattato di Amsterdam (1997).
L’ob­bligo del permesso di soggiorno, e della sottoscrizione dell’Ac­cordo, grava pertanto solo sui cittadini di Paesi terzi – ossia non appartenenti all’Unione europea –, che sono quindi i destinatari predestinati alla rigida disciplina di controllo delle frontiere, fissata dalla normativa interna, dagli accordi di Schengen e dalle successive fonti europee di attuazione.
La rigidità degli ingressi alle frontiere viene tuttavia temperata a vantaggio di talune categorie di individui per ragioni umanitarie o per alti meriti personali. Sono così esonerati dalla sottoscrizione del­l’Ac­cordo i minori, i quali, anche se entrati clandestinamente nel territorio italiano, conservano comunque la titolarità di tutti i diritti loro riconosciuti dalla Convenzione di New York sui diritti del fanciullo del 1989[17]. Inoltre, è sciolto dall’in­combenza chi sia affetto da patologie o da disabilità che limitino gravemente l’autosuf­ficienza o causino gravi difficoltà d’appren­dimento linguistico e culturale (patologie da attestare mediante certificazione rilasciata da una struttura sanitaria pubblica o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale: v. art. 3, comma 8, reg.). Infine, vi sono le vittime della tratta di persone, di violenza o di grave sfruttamento: in tali casi, l’Ac­cordo d’in­tegra­zio­ne è sostituito dal completamento del programma di assistenza e d’integra­zione sociale, ora contemplato nell’art. 18 t.u. (v. anche l’art. 2, comma 9, lett. b, reg.). Quanto poi alle deroghe per alti meriti personali, la principale è quella disposta in favore dei ricercatori e dei lavoratori altamente qualificati, il cui ingresso nel nostro territorio è anzi fortemente agevolato[18].
Infine, come si vedrà, la disciplina regolamentare de qua è integrata da tre allegati e da svariate circolari ministeriali[19].

3.La funzione dell’Accordo d’integrazione: prime valutazioni critiche.
Il contesto normativo testé delineato e la stessa denominazione del­l’istituto fanno emergere in tutta evidenza la precipua finalità dell’Ac­cordo d’integrazione, consistente nel condizionare la permanenza dello straniero sul territorio del nostro Paese all’accertamento di un livello minimo di conoscenza della lingua italiana e della “cultura civica e della vita civile in Italia” (Allegato B, n. 2, reg.), unitamente alla verifica di specifici parametri economici e/o abitativi e di carattere integrativo[20].
L’obiettivo del c.d. permesso a punti – come già anticipato – consiste nel conseguimento dell’inte­grazione dello straniero, che si raggiunge promuovendo la convivenza tra cittadini italiani e stranieri, nel rispetto dei valori sanciti dalla Costituzione italiana e con il reciproco impegno a partecipare alla vita economica, sociale e culturale della società. Il processo d’integrazione costituisce dunque il frutto di un mutuo impegno delle parti coinvolte in detto percorso: non solo chi accoglie deve farsi carico di sostenere l’onere del­l’ac­co­glienza, in virtù del dovere di solidarietà sancito nell’art. 3 Cost., ma anche chi sia beneficiato (ossia il migrante che entra nel territorio italiano) deve in qualche misura contraccambiare il beneficiante (ossia chi lo accoglie) e ciò in forza di una sorta di “principio di reciprocità”.
Si avrà modo di ritornare funditus sul punto in sede di conclusioni. Per ora è sufficiente chiarire che, attraverso tale adempimento lo Stato italiano intende offrire allo straniero l’op­por­tunità di acquisire gli elementi essenziali di conoscenza della cultura e della lingua italiana, nella consapevolezza che il loro ap­prendi­mento costituisca non solo un passaggio obbligato per facilitare il processo d’integra­zione nella comunità di accoglienza, ma anche un indicatore del successo del percorso migratorio e della capacità dei migranti di inserirsi professionalmente e socialmente nella società italiana[21].
In altri termini, quanto richiesto al migrante rappresenta non tanto un’opportunità, quanto piuttosto un vero e proprio impegno da assumere con piena responsabilità e consapevolezza, sì da essere sanzionato, anche pesantemente, nel caso gli obiettivi minimi d’integrazione richiesti non siano raggiunti.
In questa logica d’integrazione progressiva – inquadrabile in chiave inclusivo/assimila­tiva[22] – s’in­nesta il principio dell’”articolazione per crediti” dell’Accordo d’integrazione, che subordina il rilascio e il rinnovo del permesso di soggiorno dei cittadini dei Paesi terzi di età superiore ai sedici anni al possesso effet­tivo non solo delle condizioni imposte dagli specifici titoli di soggiorno, ma anche di un numero minimo di crediti assegnati in rapporto al livello d’integrazione già conseguito.
Lo straniero, richiedente un permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un anno, è così tenuto a sottoscrivere con lo Stato italiano un patto che lo impegna a raggiungere specifici “obiettivi di integrazione” per il periodo di validità del proprio permesso. L’idea di fondo è quella di introdurre un percorso obbligatorio, previsto per via legislativa, volto a responsabilizzare lo straniero nel conseguimento di ben determianti obiettivi d’integrazione, in particolare consistenti nell’acquisizione di un’adegua­ta conoscenza della lingua italiana e dell’educazione civica di base[23].
Non è possibile in questa sede esaminare, anche solo sommariamente, gli obiettivi d’in­te­grazione contemplati dalla disciplina de qua, e così pure gli obblighi gravanti, rispettivamente, sullo straniero e sullo Stato italiano. Ai nostri fini è sufficiente mettere in risalto come il quadro normativo testé richiamato assuma un valore fortemente simbolico, quasi di “legge-manifesto”, tale da offrire una sorta di chiave di lettura del “Pacchetto sicurezza”, utile a manifestare lo “spirito” della riforma per la parte riguardante la condizione giuridica dello straniero[24].
L’impianto complessivo di questo processo è stato tuttavia, sin da subito, severamente censurato dalla dottrina di gran lunga maggioritaria.
Anzitutto, oggetto di discussione è la stessa definizione di “integrazione” contemplata nell’art. 4-bis, t.u., che peraltro assume così una specifica valenza giuridica[25]. Si contesta, in primo luogo, l’uso difforme di tale espressione rispetto al suo significato etimologico (quale incontro tra più elementi) e sociologico (quale incontro tra culture diverse), mentre l’art. 4-bis, t.u., sembra legare il concetto d’in­te­grazione ad un percorso di conoscenza che escluda a priori l’adesione effettiva a tale processo da parte di chi intenda integrarsi[26]. Inoltre, pur condividendo il richiamo alla Costituzione, si ritiene inaccettabile l’imposizione di un processo d’integrazione che preveda tanto la sottoscrizione autoritativa di un accordo amministrativo quale condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno, quanto un sistema articolato di crediti e debiti per la valutazione dell’effettivo conseguimento di specifici obiettivi di integrazione, il cui esito negativo, com’è noto, può sfociare nella perdita del permesso di soggiorno e nell’espulsione.
Secondo questa interpretazione, l’istituto in esame recherebbe in sé un’evidente antinomia tra il concetto d’integrazione (per sua natura fondato su base volontaria) e la determinazione autoritativa del suo percorso, che in sostanza rappresenta la negazione del primo (il concetto di coazione, secondo quest’opinione, è necessariamente antitetico alla nozione d’integrazione). Ma soprattutto si ritiene inaccettabile l’intento del legislatore di configurare il processo d’integrazione non tanto come il progressivo e volontario radicamento sul territorio di accoglienza, ma piuttosto (o soltanto) come l’adem­pi­mento di un vero e proprio obbligo giuridico a carico dello straniero sottoscrittore dell’Ac­cordo, obbligo vieppiù pesantemente sanzionato in caso di trasgressione[27].
In questo contesto, la conoscenza della lingua italiana e la frequenza di corsi di formazione civica rappresentano non soltanto prestazioni ascrivibili all’e­sercizio dei diritti sociali all’istruzione e alla formazione dello straniero, ma l’adem­pimento di uno specifico dovere d’in­tegrazio­ne, volto principalmente all’otte­ni­mento di un programmato numero di crediti che lo straniero deve conseguire per scongiurare l’e­spul­sione dal territorio nazionale[28].
S’è poi scritto che questo nuovo indirizzo politico, nel tramutare i diritti sociali – o almeno taluni di essi – in obblighi a carico dello straniero, finirebbe per mettere in secondo piano le inevitabili difficoltà che accompagnano ogni processo d’integrazione[29]. S’è così parlato di “una sorta di espulsione “a punti” conseguente alla perdita dei crediti del­l’Ac­cordo di integrazione che lo straniero è ora obbligato a stipulare con lo Stato”[30]. Il che sembra significare – almeno di primo acchito – che l’intento politico sia solo quello di “scaricare” unicamente sulle spalle dello straniero – soggetto normalmente debole e bisognoso di soccorso – la fatica e gli oneri del processo d’integrazione, anche perché il legislatore prevede espressamente che tale processo si realizzi solo “con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” (art. 4-bis, comma 3, t.u.), e dunque “a costo zero” (o quasi)[31].
Alquanto significativa si è ritenuta la stessa scelta di collocare l’art. 4-bis t.u. nel Titolo II (“Disposizioni sull’ingresso, il soggiorno e l’al­lontanamento dal territorio dello Stato”) anziché nel Titolo V (“Disposizioni in materia sanitaria, nonché di istruzione, alloggio, partecipazione alla vita pubblica e integrazione sociale”).
Al riguardo s’è osservato[32] che siffatta “ubicazione” della norma nel corpus del testo unico lascerebbe trasparire la finalità di un’ineludi­bile integrazione del­l’immigra­to, quale requisito essenziale per garantirgli la permanenza nel territorio italiano. E ciò segnerebbe un profondo mutamento di prospettiva rispetto al t.u. del 1998, giacché allora il legislatore affidava unicamente allo Stato (e alle regioni e agli enti locali) il compito di promuovere iniziative tese a favorire i percorsi d’inte­grazione dei cittadini stranieri, mentre ora l’art. 4-bis prescrive espressamente una partecipazione attiva dell’im­migrato al proprio percorso d’integrazione e a responsabilizzarsi in tal senso.
Ebbene, se queste sono le obiezioni generalmente mosse a commento della disciplina in esame, ci si chiede se non sia invece possibile porsi in controtendenza e tentare, pur nella consapevolezza dei numerosi (e gravi) limiti del vigente assetto normativo, di sperimentare un recupero dell’isti­tuto, quantomeno nel suo impianto generale. Come si sosterrà in sede di conclusioni, tale operazione, a nostro avviso, deve necessariamente incentrarsi attorno al vero e proprio punctum dolens del­l’istituto de quo, ossia intorno alla scelta politica di estendere la responsabilità del processo d’integrazione anche in capo al migrante che intende stabilirsi nel territorio italiano. Scelta, peraltro, non del tutto nuova, essendo rintracciabile in un importante antecedente, ossia nella Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione, da cui è ora necessario prendere le mosse.

4.La Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione e il Piano per l’in­tegra­zione nella sicurezza “Identità e incontro”.
I. – Come già chiarito, la sottoscrizione dell’Accordo d’integra­zione impone espressamente all’im­mi­gra­to una partecipazione attiva al proprio percorso d’integrazione e una ben definita responsabilizzazione in tal senso. Si avrà modo di ritornare sul punto più volte, specialmente in sede di conclusioni.
Per ora interessa osservare, come testé anticipato, che già con la sottoscrizione della Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegra­zio­ne, approvata durante il Governo Prodi con decreto del Ministro del­l’in­terno 23 aprile 2007 (quindi antecedentemente all’in­troduzione del­l’Ac­cordo d’in­te­gra­zione), per la prima volta si è coinvolto direttamente lo straniero nel processo d’integra­zio­ne, quale attore consapevole e responsabile, capovolgendo così l’impo­stazione generale del t.u. 1998[33].
Il documento era il frutto dell’elaborazione di un Comitato scientifico, composto di cinque esperti nominati dal Ministro con d.m. 13 ottobre 2006, previa consultazione delle principali comunità di immigrati e associazioni religiose, con cui s’è inteso realizzare un nuovo strumento di politica migratoria e di risoluzione del complesso fenomeno dell’integrazione. Conformemente al decreto istitutivo, il Comitato scientifico era tenuto a svolgere i propri lavori “mediante incontri consultivi con componenti della Consulta per l’Islam italiano, esponenti delle associazioni ed organizzazioni operanti nell’ambito delle diverse confessioni religiose e nel mondo delle comunità di immigrati nonché, in ragione di specifiche esigenze conoscitive, con rappresentanze di Istituzioni pubbliche e private interessate e con esperti”. Il Comitato ha così consultato numerose rappresentanze delle comunità religiose ed etniche, unitamente a delegazioni di sindacati e di associazioni impegnate nel mondo dell’immi­gra­zione e delle istituzioni[34].
È bene precisare che la Carta dei valori è stata concepita in un periodo storico contraddistinto da forti affluenze migratorie, che da allora hanno fatto assumere al fenomeno un carattere di massa, tale da investire la vita quotidiana di noi cittadini. L’idea che ha animato i suoi compilatori era di definire, con la partecipazione attiva delle rappresentanze religiose, etniche e istituzionali presenti nel nostro Paese, una sorta di proiezione dei principi costituzionali ritenuti non negoziabili nei rapporti con i migranti facenti ingresso nel territorio. S’è cercato, in altri termini, di confermare il significato più autentico della nostra Costituzione, tendente all’apertura verso il futuro e a una valenza universalistica. Com’è noto, i Padri costituenti, pur agendo in un particolare contesto storico, piuttosto che ricorrere a categorie contingenti, hanno scelto di introdurre valori generali, rivolti alle persone in quanto tali, viste cioè nella loro essenza o identità ontologica: si parla, quindi, di diritti inviolabili del­l’uomo, di eguaglianza giuridica che supera le condizioni personali e sociali, di diritti della famiglia, della libertà della (e nella) scuola, e così via[35].
Traendo spunto dai principi e dai valori espressi dalla Costituzione italiana e da svariate Carte europee e internazionali di tutela dei diritti umani, la Carta dei valori enuclea, secondo le sue stesse parole, “i principi ispiratori dell’ordinamen­to e della società italiana nel­l’accoglienza e regolazione del fenomeno migratorio in un quadro di pluralismo culturale e religioso” attraverso un articolato distribuito in sette sezioni che richiamano svariati valori e principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale italiano, come la dignità della persona e i diritti inviolabili (artt. 1-5), i diritti sociali (artt. 6-10), i diritti della famiglia (artt. 16-19)[36], la laicità e la libertà religiosa (artt. 20-26) e gli impegni internazionali del­l’Italia contro la guerra e il terrorismo (artt. 27-29)[37].
La necessità di formulare una Carta dei valori ha cominciato ad emergere soprattutto allorquando furono sempre più evidenti le tensioni tra gli esponenti del c.d. Islam moderato ed autorevoli rappresentanti di un Islam più fondamentalista. L’occasione all’origi­ne dell’ini­ziativa del Ministro dell’in­terno di redigere una Carta dei valori si presentò nell’a­go­sto del 2006, allorquando l’Unione delle comunità e organizzazioni islamiche in Italia (UCOII) pubblicò su alcuni quotidiani un manifesto nel quale si assimilava Israele al nazismo, arrivando persino a negare l’u­nicità della Shoà: furono così inevitabili le reazioni risentite nell’o­pinione pubblica italiana e da parte dello stesso Ministro dell’inter­no, che giudicò tale documento come “potenzialmente produttivo di ostilità e di intolleranza nei confronti della comunità ebraica”[38].
Tuttavia, come riportato nella Relazione di accompagnamento alla Carta dei valori, durante i lavori preparatori non mancarono le voci scettiche sulla necessità di elaborare tale documento. Le perplessità erano sollevate da rappresentanti di talune associazioni islamiche e organizzazioni italiane (confessionali e non) in base all’assunto che già la Costituzione italiana e le Carte fondative dell’U­nio­ne Europea contemplano l’enunciazione di principi e valori, rendendo così superflua una loro rielaborazione in altro documento. Pur venendo meno gran parte di queste perplessità, s’è però preso atto della contrarietà, ancora una volta espressa dall’UCOII, su taluni contenuti della Carta dei valori (quali i richiami al principio di eguaglianza tra uomo e donna, alla poligamia, al burqa), tant’è che detta organizzazione ha infine deciso di non aderirvi[39].
II. – Sotto un profilo strettamente giuridico, è necessario precisare che la Carta – di cui esistono traduzioni ufficiali in lingua inglese, francese, spagnola, araba, cinese, russa, rumena e tedesca – all’e­poca (2007) era priva di qualsiasi forza normativa, avendo soltanto “valore di direttiva generale per l’Am­mini­stra­zione dell’in­terno”[40]. Invero, nel decreto ministeriale di adozione della Carta era previsto che “Il Ministero del­l’interno, nell’e­ser­ci­­zio delle proprie attribuzioni, si ispira alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’in­tegrazione” (art. 1, com­ma 1) e che il Ministero “orienta le relazioni con le comunità degli immigrati e religiose al comune rispetto dei principi della Carta dei valori, nella prospettiva del­l’inte­gra­zione e della coesione sociale” (art. 1, comma 2) (corsivi di chi scrive)[41].
Nonostante tale limite applicativo, il documento ha acceso un animato dibattito, suscitando opinioni spesso contrapposte, soprattutto in merito alla valenza da attribuire al concetto d’integrazio­ne. Da un lato, s’è denunciato un asserito carattere emergenziale e islamocentrico e, in generale, il tentativo di relegare valori e principi costituzionali al rango di mere asserzioni ed esemplificazioni, paventandone un impoverimento, se non addirittura la frantumazione e trasformazione in “regole” di fattispecie concrete con la perdita di senso della distinzione tra Costituzione e legge[42]. Dal­l’altro, v’è stato chi ha intravisto nella Carta un semplice strumento di attualizzazione e di proiezione dei principi costituzionali fondati sul pluralismo[43]. Non sono poi mancate censure tanto in ordine all’idea di un’ineluttabile e irrimediabile conflittualità delle dinamiche sociali e culturali, quanto in ordine alla riproposizione di un impianto paternalista incentrato sulle presunte virtù del popolo italiano – pragmatico e positivo –, quanto infine in ordine ad una presunta strumentalizzazione della Costituzione da parte dei sostenitori del relativismo culturale[44].
Forti discussioni e polemiche ha poi suscitato il richiamo alle c.d. radici giudaico-cri­stiane[45]: se, infatti, per un verso, la Carta proclama che la dimensione culturale e valoriale della civiltà greco-roma­na e delle tradizioni ebraica e cristiana ha favorito nel corso della Storia europea lo sviluppo della modernità e dei principi di libertà e giustizia, per altro verso, taluni commentatori affermano che siffatto richiamo costituirebbe il segnale di una svolta culturalista delle politiche di integrazione italiane e pertanto uno dei momenti più critici del documento[46], tanto da intravedere una sorta di attentato alla stessa laicità dello Stato italiano[47].
Ma, a prescindere da tali letture non di rado indotte da pregiudizi ideologici e/o politici, e nonostante gli scarsi effetti concreti suscitati dalla Carta, non se ne può sottacere la rilevanza dal punto di vista ricostruttivo, specialmente laddove introduce un nuovo modello d’in­te­gra­zione teso a fondare le relazioni sociali tra cittadini italiani e nuovi arrivati come essenzialmente gravitanti attorno alla cultura e ai valori autoctoni sopra richiamati, fra cui spiccano la dignità della persona, i principi di libertà e di eguaglianza (e l’eguaglianza tra uomo e donna), la solidarietà, la libertà religiosa e, in generale, la laicità dello Stato italiano[48].
Ebbene, in questo contesto l’Accordo d’integrazione costituisce un ulteriore salto di qualità, finanche rispetto agli obiettivi prefigurati dai sottoscrittori della Carta. Quest’ultima, infatti, pur beneficiando del diffuso sostegno dei rappresentanti di diverse religioni quanto ai principi e ai valori ivi enunciati (ritenuti preesistenti alla nostra comunità e, come tali, riconosciuti dalla Costituzione italiana), al momento della sua formulazione era concepita non già come documento vincolante per i migranti, ma solo quale mera linea di indirizzo rivolta al Ministero del­l’interno onde accompagnare il cittadino straniero – che spontaneamente lo desiderasse – nell’iter di acquisto della cittadinanza italiana[49]. L’Accordo d’integrazione si spinge oltre, giacché attribuisce alla Carta dei valori un vero e proprio carattere cogente: invero, nel subordinare la regolarità del soggiorno alla contestuale sottoscrizione della Carta e all’accettazione di un percorso di conoscenza degli elementi fondanti la vita civile in Italia, si finisce per imporre allo straniero la condivisione del sistema valoriale minimo ivi contenuto, e ciò tanto se egli sia intenzionato all’acquisto della cittadinanza, quanto se sia unicamente interessato a soggiornare (anche solo temporaneamente) nel territorio dello Stato[50].
La disciplina dell’Accordo d’integrazione manifesterebbe dunque una svolta “culturalista” nella politica migratoria del nostro Paese, confermando l’adesione alla c.d. “civic integration”[51], ossia ad una visione del­l’in­te­gra­zione – da tempo in auge in svariati Paesi europei ed extraeuropei – secondo la quale il superamento di corsi di lingua e/o di orientamento civico deve costituire condizione necessaria per l’ot­te­ni­mento del permesso di soggiorno e per l’ac­cesso ad alcune prestazioni sociali, convertendo il processo d’integrazione in un vero e proprio obbligo a carico del migrante[52]. Ed è proprio questa finalità sottesa al­l’Accordo d’integra­zio­ne a rappresentare l’ostacolo principale all’accoglimento della disciplina de qua, nella quale si percepisce soltanto l’eco della “questione sicurezza”, quale obiettivo/manifesto delle novelle legislative del­l’ul­timo Governo di centro-destra[53], reso vieppiù evidente dalla scelta di convogliare il percorso d’in­tegra­zione entro fasi rigide e predeterminate.
III. – In questo contesto di forte critica si sono poi lanciate invettive nei confronti del “Piano per l’in­tegra­zione nella sicurezza “Identità e incontro”“, approvato dal Governo Berlusconi a compimento della disciplina sull’Accor­do d’integrazione, nel quale il binomio integrazione e sicurezza fa ancora una volta emergere il nuovo paradigma di riferimento delle politiche nazionali in materia di immigrazione[54].
Il Piano recava, in sostanza, la strategia del Governo di coniugare “accoglienza” e “sicurezza” nelle politiche d’integra­zione delle persone immigrate. Conformemente alle indicazioni racchiuse nel Libro Bianco sul futuro del modello sociale. “La vita buona nella società attiva”[55], redatto l’anno precedente, si sono perciò individuate “le principali linee di azione e gli strumenti da adottare al fine di promuovere un efficace percorso di integrazione, nel rispetto delle prerogative e delle competenze dei diversi attori istituzionali interessati, nonché delle procedure previste a legislazione vigente”.
In estrema sintesi e rimandando ad altra sede ogni necessario approfondimento, il Piano per l’inte­grazione, al pari della Carta dei valori, mira a confermare l’esigenza insopprimibile di sposare la tutela dei diritti dei migranti con l’affermazione di un principio di responsabilità[56], estensibile anche a questi ultimi: ivi si afferma infatti che “Integrazione e sicurezza, accoglienza e legalità entrano in gioco come facce della stessa medaglia, in quanto l’incontro non è mai in astratto tra culture, ma sempre tra persone. Ed esso non è possibile senza ordine e garanzia delle basilari regole di convivenza che si traducono in politiche di accoglienza definite. Solo in questa ottica è possibile, dunque, sviluppare percorsi di integrazione fatti di diritti e doveri, di responsabilità e opportunità, che siano accompagnati e corretti strada facendo”[57]. Ogni soggetto che prenda parte al processo d’integrazione – ossia tanto chi accolga, quanto chi sia accolto – ha perciò il dovere di essere responsabile e protagonista dell’incontro con l’altro.
In linea con quanto dichiarato nella Carta dei valori del 2007, il Piano ribadisce il principio secondo cui il processo d’integrazione, pur ispirato all’accoglienza e alla tutela dei diritti dei migranti, non può sospingersi sino a “permettere che le diverse tradizioni e culture di provenienza entrino in collisione con il nostro assetto valoriale”, più in là sintetizzato come fondato su “il rispetto della vita, la centralità della persona, la capacità del dono, il valore della famiglia, del lavoro e della comunità: questi sono i pilastri della nostra civiltà, traendo origine e linfa vitale direttamente da quella apertura verso l’altro e verso l’oltre che ci caratterizza. Nella Costituzione si trova la sintesi formale di questo comune sentire popolare come risultato della convergenza di diverse tradizioni politiche su una visione condivisa di persona e società”.
Siffatta ricostruzione del processo d’integrazione – riassunta nello slogan “Identità Aperta”[58] – si presenta infine come manifestamente contrapposta ad altri approcci culturali e ideologici, segnatamente quello c.d. multiculturalista di tipo anglosassone, “per il quale le differenti culture per convivere debbono rimanere giustapposte e perfettamente divise”[59], e quello c.d. assimilazionista, sul modello francese, che al contrario “mira alla neutralizzazione delle tradizioni presenti in un ambito sociale a vantaggio di quella che ospita le altre”[60]. La Carta dei valori giudica entrambe queste impostazioni come  fallimentari perché “portano a una ghettizzazione perfetta, inesorabile premessa del conflitto sociale come già verificato in molti altri Paesi”.
Nonostante tali premesse, il modello di processo d’integrazione che scaturisce dalla Carta dei valori non approda, come si sarebbe forse portati a pensare, ad una prospettiva “interculturale”, in sé fortemente critica nei confronti tanto della logica assimilazionista pura alla francese, quanto del multiculturalismo di stampo anglosassone[61], ma rimane ancorata ad una logica, al contempo, assimilazionista e culturalista; e ciò costituisce la critica che più frequentemente le viene rivolta[62].
Riservando in sede di conclusioni talune valutazioni sui contenuti del Piano per l’in­tegra­zione (e della Carta dei valori), per ora è sufficiente ribadire che anche questo documento ha suscitato in dottrina forti opposizioni, peraltro sovente in ambito non squisitamente giuridico[63]. Ebbene, a parte talune ingenuità[64] e affermazioni da meglio calibrare e puntualmente rilevate, le critiche al Piano si sono più che altro concentrate (analogamente a quelle a suo tempo mosse alla Carta dei valori) sulla “filosofia” sottesa, ossia imperniata sulla necessità di introdurre nel processo di integrazione profili di maggior responsabilizzazione (anche) a carico dell’immigrato nonché sull’ac­cetta­zione del nucleo forte del nostro sistema valoriale. 

5.La querelle sulla natura giuridica dell’Accordo d’integrazione e sua ricostruzione in chiave giuspubblicistica.
Inquadrato a livello generale l’assetto normativo dell’Accordo d’in­tegrazione e la sua funzione, è possibile ora affrontare i particolari temi oggetto della presente indagine.
Ebbene, una questione – tuttora aperta – che si disvela all’inter­prete in sede di disamina della disciplina de qua attiene alla natura giuridica dell’Accordo: si discute, cioè, se tale istituto sia riconducibile nell’alveo delle figure contrattuali di diritto civile (e se sì, quali?) o, non piuttosto, in altro ambito.
Al riguardo va preliminarmente osservato che le perplessità sembrano originarsi fin dalla stessa terminologia utilizzata per denominare la nuova fattispecie.
L’espressione “Accordo di integrazione” pare infatti evocare, da un lato, l’in­contro di due o più volontà – atteso che tale è il significato (non solo giuridico) del termine accordo – e, dall’al­tra, il suo fine, ossia il raggiungimento dell’inte­grazio­ne dello straniero.
Stando al significato letterale di tale locuzione, l’in­tegra­zione verrebbe concepita dal legislatore come il frutto dell’in­con­tro tra diverse identità culturali, sociali, normative e soggettive, a conclusione di un percorso condiviso[65].
A ben vedere, tuttavia, la situazione appare assai più articolata.
La prima ricostruzione, ossia quella di stampo privatistico, trova accoglimento non solo in talune voci della dottrina[66], ma anche (parrebbe) nella già richiamata circolare congiunta del Ministro dell’interno e del Ministro per la cooperazione e l’integra­zione del 2 marzo 2012, n. 21542, laddove richiama le analoghe forme di accordi vigenti in svariate Paesi europei, la cui natura contrattualistica non è messa in discussione.
Secondo tale impostazione l’Accordo d’integrazione sembrerebbe ricalcare analoghe formule vincolanti – riconducili allo schema contrattuale –, vigenti nel Regno Unito, in Francia, Germania, Paesi Bassi, Belgio, Svizzera, Austria, Danimarca, Svezia, Finlandia, Estonia, Spagna e Ungheria: Paesi che, pur con diverse sfaccettature, adottano veri e propri contratti d’integrazione, in forza dei quali lo straniero, al momento di fare ingresso nello Stato d’approdo, assume l’impe­gno di conoscere e rispettare la legge, i valori fondamentali nonché ad apprendere la lingua della comunità accogliente[67].
Ebbene, secondo la ricostruzione privatistica, l’Ac­cordo d’integra­zione – analogamente agli omologhi modelli europei – dovrebbe configurarsi come un contratto a prestazioni corrispettive. Invero, da un lato, sussisterebbe l’obbligo dello straniero di integrarsi nello Stato di accoglienza e in cui ha dimora abituale, impegnandosi a seguire un percorso di ac­quisizione di un ben definito livello linguistico e di conoscenza dei principi fondamentali della Costituzione nonché dell’or­ganizza­zione e del funzionamento delle istituzioni pubbliche. Dal­l’altro, si contrapporrebbe l’ob­bligo dello Stato di fornire allo straniero – a titolo gratuito o a condizioni di particolare favore – corsi di formazione linguistico-culturale e taluni servizi di orientamento, sebbene la partecipazione dello Stato al processo d’integrazione dello straniero sia da attuarsi, come anticipato, “con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica” (art. 4-bis, comma 3, t.u.).
Tuttavia, il particolare sinallagma, in toto sbilanciato in favore dello Stato, ha indotto taluno ad affermare che l’Accordo, a rigore, non costituisce né un contratto, né un accordo stricto sensu, essendo in ispecie affatto carente un libero incontro di due volontà in posizione paritaria, vera essenza del contratto a prestazioni corrispettive[68]. S’è così affermato che la stessa legge, non definendo chi sia la controparte dello straniero stipulante, “più che un accordo, dalla lettera della legge l’istituto parrebbe consistere in una vera e propria assunzione unilaterale di impegni da parte dello straniero nei confronti dello Stato”[69]. E in effetti è pur vero che nell’Accordo d’integrazione lo Stato determina unilateralmente non solo i contenuti e gli obiettivi del­l’in­tegrazio­ne, ma finanche le sanzioni per il loro mancato raggiungimento, senza che lo straniero possa minimamente influire sulle condizioni “contrattuali”.
Tuttavia, a nostro avviso, se per un verso è innegabile che la disciplina de qua introduce un’im­posi­zione unilaterale di determinate regole la cui osservanza è richiesta dallo Stato come condizione imprescindibile per la permanenza dello straniero nel territorio nazionale e senza che egli possa in alcun modo sottrarvisi, per altro verso è altrettanto vero che, seppure indirettamente, una controparte rispetto allo straniero esiste ed è lo Stato, atteso che la stipulazione formale dell’Accordo avviene, di regola, negli sportelli unici delle prefetture. La natura bilaterale dell’atto non può dunque essere contestata, né sottaciuta.
Tale sbilanciamento nei rapporti tra le parti ha suggerito a taluno di ricondurre il nostro istituto nel­l’alveo dei c.d. contratti per adesione, contraddistinti dalla presenza di una parte contraente più forte (generalmente un imprenditore commerciale, ma in questo caso lo Stato), che predispone unilateralmente le condizioni contrattuali da sottoporre ad una controparte più debole (ossia il consumatore/cliente, in questo caso lo straniero immigrato), che non può non aderire a quanto propostole[70].
Sennonché, anche siffatta ricostruzione non appare convincente alla luce del regime giuridico del­l’Accordo d’integra­zione giacché l’as­serita natura contrattualistica dell’istituto appare, a ben vedere, più formale che sostanziale, stante l’asso­luta carenza di una piena autonomia negoziale in entrambe le parti.
Più precisamente, nel caso di specie non può trovare applicazione sic et simpliciter lo statuto dei contratti per adesione, e, segnatamente, la disciplina codicistica di tutela del contraente debole (v. artt. 1341-1342 cod. civ.) e del consumatore, fra cui l’ampio diritto di recesso riconosciuto a quest’ul­timo, pur entro un certo termine (v. artt. 49 ss., d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, c.d. Codice del consumo). A ben vedere, un conto è il contratto per adesione, il quale, pur con tutte le sue particolarità, rimane comunque legato ad un logica contrattuale e di libertà del consenso (il contraente privato, pur vincolato nella determinazione del contenuto del contratto, è però pienamente libero di aderire o meno alla negoziazione); altro conto è l’Ac­cordo d’integrazione, il quale, a dispetto del suo nome, è un istituto profondamente estraneo all’i­dea di autonomia contrattuale, stante l’assoluta mancanza di libertà del consenso di una delle parti. In altri termini, lo straniero non solo non è affatto libero di aderire o meno alla convenzione, ma è vieppiù obbligato a sottoscriverla, se intende fare ingresso e soggiornare in Italia.
Non può pertanto accogliersi la conclusione secondo cui l’Accordo d’integrazione avreb­be “la sostanza dei contratti per adesione o per formulari”[71] giacché trattasi di istituti giuridici profondamente distanti tra loro, pur se accomunati dalla (sola) circostanza che il contenuto di entrambi è unilateralmente predisposto ed imposto da una parte (forte) sull’altra parte (debole). Ciò che li contrappone è la qualificazione del soggetto forte: nel primo caso (contratti per adesione), la sua forza discende da un profilo squisitamente economico, tant’è che questa tipologia di contratti è frequentemente utilizzata dalle banche, dalle compagnie di assicurazione, dalle società di leasing e dalle società industriali operanti in regime oligopolistico (imprese energetiche, petrolifere, automobilistiche, ecc.); nel secondo caso (Accordo d’integrazione), il soggetto forte è invece sempre e solo lo Stato, la cui forza discende dall’e­sercizio del potere amministrativo, in questo caso dovuto alla necessità di regolamentare (e contenere) i flussi migratori[72].
Appare pertanto di gran lunga più corretto ricondurre l’istituto de quo in un ambito prettamente giuspubblicistico, e precisamente nell’al­veo degli accordi amministrativi c.d. integrativi del provvedimento (v. art. 11, l. 7 agosto 1990, n. 241)[73]. A differenza dei contratti per adesione (ma, si potrebbe aggiungere, anche dei c.d. contratti di soggiorno ex art. 3-bis, t.u., la cui natura privatistica pare meno contestabile), l’Ac­cor­do d’integrazione, pur costituendo indubbiamente un modulo consensuale[74], rappresenta – a nostro avviso – una patente manifestazione di esercizio consensuale di poteri pubblici, tant’è che s’innesta normativamente in un vero e proprio procedimento amministrativo, ossia nel­l’iter procedimentale destinato al rilascio del permesso di soggiorno e dunque all’autoriz­za­zione a permanere in Italia. Non solo, ma svariati ed evidenti sono i sintomi di siffatto carattere giuspub­blicistico: l’as­so­luta assenza di libertà di adesione da parte del “contraente” straniero; la circostanza che i termini, le condizioni e, in generale, gli obiettivi d’in­tegrazione non siano né contrattati, né negoziabili; il mancato riconoscimento reciproco della qualità di “parte” contrattuale; la previsione di uno specifico apparato sanzionatorio applicabile in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi d’inte­gra­zione, con conseguente perdita del titolo di soggiorno ed espulsione dal territorio nazionale.
La natura giuridica dell’Accordo d’integrazione così declinata comporta poi un im­portante risvolto applicativo, ossia l’assoggettamento della fattispecie, oltre alle scarne disposizioni di legge e regolamentari in materia – ossia l’art. 4-bis t.u. e il d.P.R. 179/2011 –, anche all’art. 11 della legge n. 241/1990, segnatamente laddove si prevede (al comma 2) che gli accordi amministrativi “debbono essere stipulati, a pena di nullità, per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti” e che “ad essi si applicano, ove non diversamente previsto, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”: ad esempio, le regole sull’annullabilità del contratto – per incapacità della parte, per vizi del consenso e per conflitto di interessi – appaiono senz’altro estensibili alla formazione del consenso del contraente privato, ma al contempo incompatibili con l’e­sercizio del potere amministrativo[75].

6.Sulla (dubbia) costituzionalità dell’Accordo d’integrazione: introduzione al tema.
Come già osservato, il c.d. “Pacchetto sicurezza”, nel­l’apportare modifiche restrittive al t.u. sull’immigrazione del 1998, ha da subito suscitato opinioni contrastanti e, per lo più, orientate verso giudizi fortemente critici, non di rado mossi da sollecitazioni ideologiche, se non di natura squisitamente politica.
Una delle censure più gravi attiene alla dubbia legittimità costituzionale contestata a svariati istituti ivi contemplati, come la c.d. aggravante di clandestinità[76] o la configurazione del reato di ingresso illegale nel territorio o ancora la subordinazione del diritto di contrarre matrimonio al possesso di un regolare permesso di soggiorno[77]. La Corte costituzionale, più volte investita di siffatte questioni, ha chiarito molti degli interrogativi sollevati attraverso svariate pronunce di incostituzionalità[78].
Tralasciando tali (importanti) profili, in questa sede è sufficiente evidenziare che l’isti­tuto dell’Ac­cordo d’integrazione ha parimenti innescato un ampio dibattito – an­ch’es­so non di rado connotato da polemiche ideologiche o politiche – che, oltre a metterne in risalto talune discrasie di ordine applicativo[79], ha vieppiù paventato svariati (e seri) dubbi di legittimità costituzionale[80].
Ma, prima di mettere in luce le principali questioni poste sul tappeto, è necessario richiamare brevemente i contenuti essenziali della riserva enunciata nell’art. 10, secondo comma, della Carta costituzionale.
Ebbene, la riserva di legge ivi contemplata è comunemente classificata come rinforzata – stante l’e­spres­so rinvio alle norme del diritto internazionale – e, al contempo, come relativa, essendo francamente irragionevole pensare che i Costituenti avessero affidato alla sola legge ordinaria la potestà normativa su ogni possibile aspetto del trattamento giuridico dello straniero, vietando così il ricorso, nemmeno in misura minimale, alla fonte secondaria per le necessarie norme di dettaglio[81]. La riserva assicura dunque una rottura con il passato regime fascista, allora caratterizzato dall’eccessivo ricorso alle fonti secondarie, per lo più di natura regolamentare, e alla prassi amministrativa, essenzialmente espressa con circolari[82].
Secondo il chiaro disposto costituzionale il diritto dell’immigra­zio­ne e degli stranieri ha natura essenzialmente speciale perché è direttamente rivolto a coloro che, pur presenti nello Stato, non sono ad esso legati da alcun rapporto di cittadinanza e, conseguentemente, sono privi di un diritto soggettivo perfetto all’ingresso, alla circolazione e al soggiorno nel territorio nazionale. Siffatta branca ordinamentale assume perciò un carattere derogatorio rispetto alle norme comuni applicabili ai cittadini italiani ed è tuttora connotata da ampi margini di discrezionalità, attribuiti alle autorità amministrative preposte alla verifica delle condizioni d’ingresso, soggiorno e allontanamento. Il sistema che ne scaturisce, oltre a sottoporre lo straniero a un coacervo di obblighi ben più numerosi e stringenti rispetto a quelli imposti al cittadino, si contraddistingue anche per il carattere marcatamente repressivo in caso di violazione.
 Sennonché, il diritto dell’immigrazione non solo ha natura speciale e derogatoria, ma, sempre in virtù del dettato costituzionale, svolge un’essen­ziale funzione di garanzia del rispetto dei vincoli internazionali (ed europei) a favore degli stranieri. In altri termini, il sistema normativo, oltre a preservare la sovranità statale attraverso le più svariate misure di controllo e poliziesche, garantisce la piena affermazione dell’effi­cacia universale dei diritti fondamentali dell’uomo, indipendentemente dalla posizione di regolarità, irregolarità o clandestinità dello straniero. I quali diritti fondamentali ricomprendono tanto i diritti civili e sociali, quanto talune forme di partecipazione politica (riconosciute, però, ai soli stranieri regolarmente soggiornanti). Il che fa comprendere come mai gran parte della legislazione sugli stranieri sia anche finalizzata a favorirne i percorsi d’integrazione nella società italiana[83].
La disciplina giuridica dello straniero ricomprende dunque due “anime”, che si “incarnano” vicendevolmente in due opposti sistemi di princìpi, peraltro costantemente oscillanti all’inter­no di tale corpus normativo: da un lato, s’impone con forza il quadro delle norme sul controllo del territorio e del­l’ordine pubblico e che rappresentano una patente espressione delle prerogative della statualità e della sovranità; dal­l’altro, emerge, altrettanto dirompente, il complesso normativo sul riconoscimento e la tutela dei diritti fondamentali della persona umana, i quali trovano così applicazione anche nei confronti degli immigrati e degli stranieri in generale.
Per inciso, in dottrina si parla al riguardo di “globalizzazione dei diritti fondamentali”[84] per indicare, appunto, l’estensione dei diritti umani tanto per intervento della Corte costituzionale (che da tempo riconosce e garantisce a tutti, e dunque anche agli stranieri, l’esercizio di tali diritti, sebbene talvolta formalmente riferiti dalla Costituzione ai soli cittadini), quanto a livello internazionale, vieppiù attraverso la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (con particolare riguardo al regime applicabile agli stranieri in relazione ai respingimenti, alle espulsioni collettive, al trattamento delle persone e alle garanzie procedurali). Con importanti distinzioni, tuttavia, giacché, da un lato, residua pur sempre una differenza tra chi beneficia della cittadinanza politica e chi sia privo di tale status, e, dal­l’altro, la condizione dello straniero non è univoca, ma sottoposta ad una pluralità di regimi a seconda delle specifiche situazioni. E siffatta estensione, con tutte le possibili e conseguenti differenziazioni, ha riguardato anche una parte significativa dei diritti sociali[85].
Ebbene, nessuna delle due anime sopra richiamate (ossia, quella sicuritaria e quella garantista) può avere assoluta prevalenza sull’altra al punto tale da svuotarla di ogni contenuto e ragion d’essere. Ma se ciò è ben comprensibile sotto il profilo teorico, nella gran parte dei casi i principi (opposti), di cui esse sono espressione, coesistono con difficoltà e non di rado entrano in conflitto tra loro.
Al riguardo può osservarsi che il legislatore italiano – il più delle volte su sollecitazione dell’opi­nione pubblica o per far fronte a situazioni di emergenza – tende a far prevalere le norme (derogatorie) di carattere repressivo e di ordine pubblico, finendo per comprimere il sistema di garanzie dei diritti fondamentali della persona umana. D’altro canto, è altresì innegabile che, di fronte ad una problematica di così vasta portata e d’indubbia valenza strutturale qual è la gestione dei flussi migratori, il legislatore è purtuttavia solito introdurre meri rimedi estemporanei e contingenti al solo fine di affrontare la situazione di emer­genza, rinviando sine die l’approvazione di riforme organiche e strutturali. Ed è una tendenza tuttora in atto[86].
Già in altra sede[87] si è sostenuto come l’eccessivo e prolungato ricorso alla legislazione e all’ammi­nistrazione emergenziale troppo spesso rappresenta un esempio di cattiva amministrazione pubblica, qualora, superata la criticità del momento, si persista (spesso per anni!) nell’ap­plicazione di un assetto normativo dettato principalmente per contrastare un’oggettiva e contingente situazione di necessità. L’ammini­stra­zio­ne del­l’e­mergenza, lungi dal costituire un quid di sovversivo o contra legem – essendo espressamente contemplata dalla legge – è tuttavia, per sua natura, essenzialmente derogatoria rispetto ai principi e alle norme che reggono l’or­dinaria azione amministrativa; il suo ricorso va dunque circoscritto alla mera gestione delle situazioni di crisi (costituendo una ineluttabile necessità per assicurare il buon andamento: v. art. 97 Cost.), ma – lo si ripete – non può protrarsi oltre lo stretto necessario per superare la criticità del momento[88].
È ora possibile passare in rassegna le principali questioni di costituzionalità che emergono dalla lettura del dato positivo.

7.Le questioni di costituzionalità ascrivibili alla disciplina del­l’Accordo d’integrazione.
Come è noto, il quadro normativo di riferimento dell’Accordo d’in­tegrazione è in massima parte racchiuso nel d.P.R. 179/2011. Tale regolamento, integrando le scarne ed incomplete disposizioni del­l’art. 4-bis, t.u., disciplina – fra l’altro – le ipotesi di attribuzione e di decurtazione dei “crediti di integrazione” nonché i casi di inadempimento del­l’Ac­cor­do tali da comportare la revoca del permesso di soggiorno e l’espul­sione dello straniero dal territorio dello Stato.
Il dettato legislativo – ossia il citato art. 4-bis – si limita pertanto ad offrire solo talune indicazioni generali sull’Accordo d’integrazione, mentre demanda in toto alla fonte secondaria la definizione di ogni ulteriore profilo normativo sul contenuto dell’Accor­do nonché sui criteri di verifica del grado di integrazione raggiunto dall’immigra­to, affidandone il concreto accertamento alle Amministrazioni competenti (sportello dell’immigrazione, prefetture, questure, centri di formazione, amministrazioni scolastiche, ecc.).
Sennonché, così come concepita, la duplicazione dei livelli normativi – legislativo e regolamentare – non sembra affatto rispecchiare, nella sostanza, la riserva di legge di cui all’art. 10, secondo comma, Cost., la quale, com’è noto, riserva appunto alla legge – vieppiù in conformità alle norme e ai trattati internazionali – la definizione del regime complessivo della “condizione giuridica dello straniero”. Il trattamento di costui è così assistito da una doppia garanzia che discende dalla sua natura relativa e rinforzata: da un lato, la norma richiede, almeno in linea di principio, una previsione legislativa ad hoc, ma al contempo impone che la stessa risulti conforme al diritto internazionale, generalmente riconosciuto e di origine pattizia. Entro questi rigidi “paletti” può poi insinuarsi la disciplina secondaria, ossia quella regolamentare.
Si è però dovuto attendere la legge n. 40/1998 – poi trasfusa nel coevo testo unico in materia di immigrazione – per veder finalmente realizzato, almeno in parte, il quadro normativo auspicato dalla riserva, giacché il testo unico, pur con tutti i suoi limiti, costituisce, e rimane a tutt’oggi, il principale corpus normativo dedicato, in via generale, alla condizione giuridica dello straniero[89].
Ebbene, la dottrina largamente maggioritaria lamenta che la cornice legislativa dell’Ac­cordo d’inte­grazione – ossia l’art. 4-bis, t.u. – sembra trascurare in toto la riserva di legge dell’art. 10 Cost. Il legislatore si sarebbe, cioè, spogliato del potere di disciplinare “la condizione giuridica dello straniero”, relegandolo de facto alla mera potestà regolamentare del Governo.
I dubbi di costituzionalità che destano maggiore preoccupazione ruotano fondamentalmente attorno a due ordini di profili. Il primo attiene all’ef­fettiva valenza della predetta riserva (rinforzata), la quale non consentirebbe né il rinvio sic et simpliciter ad un mero regolamento attuativo, né l’attri­buzione di ampi poteri discrezionali al­l’Ammini­stra­zione in merito alla valutazione dell’effettivo raggiungimento degli obiettivi di integrazione. Il secondo ordine di questioni attiene alla sospetta violazione delle disposizioni europee e internazionali in materia di asilo e di protezione umanitaria. E si tratta di perplessità già rilevate finanche in sede di lavori preparatori[90].
Va da sé che qualora si intendesse denunciare l’illegittimità (costituzionale) del d.P.R. 179/2011, essendo precluso il rinvio di tale questione alla Corte costituzionale, trattandosi di fonte secondaria, l’unica strada percorribile sarebbe quella della disapplicazione innanzi al giudice amministrativo in sede di impugnazione, unitamente al provvedimento che determini la perdita del titolo di soggiorno[91].
I. – Le questioni di costituzionalità sollevate dalla dottrina maggioritaria in relazione al rapporto tra la legge (l’art. 4-bis, t.u.) e il regolamento attuativo (il d.P.R. 179/2011) sono molteplici e, in massima parte, come anticipato, serie e fondate[92]. Invero, a dispetto del chiaro precetto costituzionale, il regolamento recante la disciplina del­l’Ac­cordo incide pesantemente sulla “condizione giuridica dello straniero” ex art. 10, secondo comma, Cost., principalmente laddove individua – nel­l’as­soluto silenzio del legislatore (v. l’art. 4-bis, t.u.) – i casi di decurtazione dei crediti che possono preludere alla revoca del permesso di soggiorno e, conseguentemente, all’e­spul­sione dello straniero[93].
Si potrebbe obiettare che sono tutt’altro che rari i casi in cui il legislatore affidi alla fonte secondaria la determinazione del contenuto di una materia coperta da riserva di legge. Tuttavia, lo stesso è stato puntualmente censurato dalla Corte costituzionale, ossia ogniqualvolta abbia lasciato nel vago e nel­l’indeterminatezza il contenuto precettivo di una materia “riservata”, demandando così al Governo l’onere di colmare la lacuna: per la Consulta, cioè, è essenziale che la fonte primaria introduca un quadro normativo certo, tale da consentire al regolamento di insinuarsi solo con una disciplina di dettaglio[94].
Come accennato, i paventati dubbi di costituzionalità colgono in massima parte il segno.
Anzitutto, è innegabile che l’art. 4-bis, t.u., non contenga indicatori puntuali in ordine al contenuto dell’Accor­do d’integrazione: invero, al di là della definizione del concetto di “integrazione”, la previsione si limita a fissare solo gli effetti e le modalità di sottoscrizione dell’Accordo (v. comma 2), mentre tace del tutto sui criteri di determinazione del contenuto.
Più precisamente, detto articolo dispone che la sottoscrizione è “condizione necessaria per il rilascio del permesso di soggiorno” e che la stessa debba aver luogo “contestualmente alla presentazione della domanda di rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’arti­colo 5”; inoltre, delinea – in modo in verità alquanto generico – le modalità del­l’Accordo, ossia il fatto che sia “articolato per crediti, con l’impegno a sottoscrivere specifici obiettivi di integrazione, da conseguire nel periodo di validità del permesso di soggiorno”.
Ma la mera previsione di un’articolazione per crediti non costituisce affatto un’indicazione espressa dei criteri di individuazione degli obiettivi d’integrazione da raggiungere; tali criteri, anzi, come si accennerà fra poco, sono lasciati all’esclusiva autonomia dell’Autorità amministrativa, il che confligge nuovamente con la riserva di legge ex art. 10, secondo comma, Cost.
II. – Quanto ora affermato induce a profilare un secondo (collegato) sospetto di incostituzionalità, sempre in violazione della predetta riserva di legge.
Si deve infatti considerare che tanto la concessione, quanto il rinnovo del permesso di soggiorno sono costantemente sottoposti a verifiche, talune prescritte direttamente ope legis (ad esempio, l’ac­cer­tamento della sussistenza dei requisiti ab origine posti a fondamento del rilascio del visto e del permesso), ma talaltre in conseguenza di mere prassi amministrative.
Ebbene, proprio la previsione di queste ultime sembra risaltare una sostanziale illegittimità per violazione della riserva di legge, soprattutto qualora tali pratiche incidano, anche pesantemente, sulla vita del migrante: si pensi all’imposizione (per via amministrativa!) della prova della capacità reddituale, dell’ido­neità dell’allog­gio di abitazione, della regolarità contributiva, e la casistica potrebbe ancora continuare[95].
La disciplina dell’Accordo d’integrazione si innesta in questo coacervo di prassi amministrative di gestione della permanenza dello straniero nel territorio nazionale allorquando le richiama espressamente al fine di accertare e valutazione l’effettivo conseguimento degli “specifici obiettivi di integrazione” di cui all’art. 4-bis, t.u. Così, tra gli indicatori di tali obiettivi, il d.P.R. 179/2011 prevede non solo la dimostrazione di un grado di conoscenza della lingua italiana e della “cultura civica e della vita civile in Italia” (Allegato B, n. 2), ma anche la scelta del medico iscritto nell’Asl di zona (All. B, n. 12), l’assolvimento dell’obbligo scolastico per i minori, la sottoscrizione, la registrazione e la trascrizione di un contratto di locazione, l’e­ventuale accensione di un mutuo (All. B, n. 14) e infine la partecipazione a tirocini formativi e di orientamento svolti all’estero, ex art. 23 t.u., ma propedeutici all’ingresso e svolti nell’ambito di programmi regionali.
III. – Si ha violazione della riserva di legge non solo in relazione ai criteri di attribuzione dei crediti, ma vieppiù con riguardo alle modalità della loro decurtazione e quindi ai profili sanzionatori consequenziali all’inadempimento del­l’Accordo d’integrazione, che possono finanche sfociare nell’e­spul­sione dello straniero dal territorio nazionale.
Anche sotto questo aspetto l’art. 4-bis, t.u., dimostra tutta la sua inadeguatezza e incompletezza giacché si limita solo a prevedere che “la perdita integrale dei crediti determina la revoca del permesso di soggiorno e l’espulsione dello straniero dal territorio dello Stato, eseguita dal questore secondo le modalità di cui all’arti­colo 13, comma 4, ad eccezione dello straniero titolare di permesso di soggiorno per asilo, per richiesta di asilo, per protezione sussidiaria, per motivi umanitari, per motivi familiari, di permesso di soggiorno Ce per soggiornanti di lungo periodo, di carta di soggiorno per familiare straniero di cittadino dell’U­nione europea, nonché dello straniero titolare di altro permesso di soggiorno che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare”. Ogni ulteriore elemento della fattispecie è – ancora una volta – demandato alla disciplina regolamentare, ossia al d.P.R. 179/2011, peraltro integrato dalla circolare 2 marzo 2012 del Ministro dell’in­terno e del Ministro per la cooperazione internazionale e l’inte­grazione. L’Al­legato C del d.P.R. 179/2011 prevede così la perdita dei crediti maturati qualora lo straniero sia condannato al pagamento di sanzioni pecuniarie o a pena superiore a tre mesi (quindi la quasi totalità delle pene previste nel codice penale!), disponendo altresì l’aumento della decurtazione dei crediti in relazione al­l’entità della pena inflitta o anche in conseguenza di sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori a 10.000 euro.
Com’è intuibile, il rinvio si estende ad una molteplicità di illeciti penali e amministrativi, la gran parte dei quali non è neppure “ubicata” nella sua naturale sedes materiae, ossia nel testo unico sull’im­mi­gra­zione, precisamente laddove questo reca l’elenco dei reati con condanne preclusive dell’in­gresso e del soggiorno nel nostro Paese (v. art. 4, comma 3, t.u.).
L’ipotesi in esame fa poi emergere ulteriori profili di incostituzionalità, oltre all’usuale violazione della riserva di legge ex art. 10, secondo comma, Cost.
Anzitutto, sembra infranto il principio di legalità posto a fondamento di ogni provvedimento amministrativo (v. artt. 24, 97, 113 Cost.): la (grave) sanzione del­l’espulsione dal territorio nazionale è infatti irrogata in forza di un provvedimento amministrativo che trae fondamento nella sottoscrizione del­l’Accordo d’integrazione e il cui contenuto, come più volte rilevato, è delineato non dalla legge, ma da un mero regolamento di attuazione (il d.P.R. 179/2011).
Ma, fatto ancor più grave, l’espulsione dello straniero alle condizioni testé riportate attenta anche alla doppia garanzia della riserva di legge e della riserva di giurisdizione enunciata, expressis verbis, dal­l’art. 13 Cost. in relazione a tutte le misure (giurisdizionali e amministrative) incidenti sulla libertà personale di chiunque, quindi anche nei confronti degli stranieri. Questa conseguenza è stata più volte messa in luce dalla Corte costituzionale che da sempre qualifica l’espulsione dello straniero come una misura incidente sulla libertà personale, perciò sottoposta al regime dell’art. 13 Cost. Nel caso di specie la violazione della riserva di legge appare di palmare evidenza, giacché il presupposto al verificarsi del quale può “scattare” l’applicazione della misura limitativa della libertà personale (ossia la perdita del titolo di soggiorno) non è configurato direttamente dall’art. 4-bis, t.u., ma dal regolamento attuativo-integrativo, quindi ad una mera fonte secondaria[96]. 
IV. – Una quarta questione di costituzionalità per violazione del­l’art. 10, secondo comma, Cost. è poi riconducibile all’inosservanza delle norme e dei trattati internazionali.
Com’è noto, la perdita dei crediti o il loro non raggiungimento produce, ope legis, la risoluzione dell’Accordo e, conseguentemente, la revoca del permesso di soggiorno e l’espul­sione dal territorio nazionale (v. art. 4-bis, comma 2, t.u.).
La norma prevede però taluni temperamenti in favore dello straniero (per richiesta d’asilo, per motivi umanitari, per motivi familiari, ecc.). Trattasi di categorie di persone che godono di una particolare tutela nell’ambito del diritto europeo sicché il loro richiamo nel d.P.R. 179/2011 è da ritenersi pienamente legittimo. Sennonché, inspiegabilmente, il regolamento prevede – in modo sintetico e… criptico – che “della risoluzione dell’accordo per inadempimento ai sensi del comma 5, lettera c), tiene conto l’autorità competente per l’adozione dei provvedimenti discrezionali di cui al testo unico” (art. 6, comma 8). L’in­de­terminatezza della norma sembra introdurre una sensibile restrizione della disciplina europea di favore testé richiamata.
Al riguardo s’è rilevato[97] che la disposizione regolamentare risulta talmente generica da apparire francamente “più una minaccia che una realtà”, essendo impossibile individuare i provvedimenti da assumere sulla base del regolamento. E in effetti, a dispetto del­l’amplis­sima discrezionalità che pare evincersi dalla norma, i margini di scelta riconosciuti all’Am­mini­strazione in ordine al permesso di soggiorno sono ristrettissimi e comunque non possono sospingersi sino al punto da negare il permesso, essendo tale eventualità recisamente preclusa dallo stesso legislatore (come nel caso, ad esempio, della previsione in favore dei familiari di cui al­l’art. 5, comma 5, t.u.).
Semmai la questione di costituzionalità si ripropone – e in termini ben più seri – con riferimento alle categorie a rischio di espulsione in caso d’inadempimento del­l’Ac­cor­do d’integrazione. In questa ipotesi, infatti, l’art. 4-bis t.u. introduce surrettiziamente una nuova fattispecie di espulsione per via amministrativa che si affianca a quelle enunciate nell’art. 13, comma 2, t.u. (e sopra menzionate al punto III), ma che, a differenza di queste ultime, i relativi presupposti non sono previsti dal legislatore, bensì da un regolamento, e dunque dal potere amministrativo.
Valgono in ispecie – e a fortiori – i medesimi rilievi sopra evidenziati sub punto III: anche in questo caso, infatti, si percepisce la violazione non solo della riserva di legge dell’art. 10, secondo comma, Cost., ma anche della doppia riserva (di legge e di giurisdizione) racchiusa nell’art. 13 Cost., essendo la perdita del titolo di soggiorno prodromica alla misura coercitiva della libertà personale (l’e­spulsione), che è contemplata solo nel regolamento e non già nella fonte primaria. Inoltre, come puntualmente evidenziato[98], l’automati­smo espulsivo prescritto dall’art. 4-bis, t.u., risulta incompatibile persino con lo stesso art. 13, t.u., come novellato dal d.l. n. 89/2001 in parziale attuazione della direttiva 2009/115/Ce (c.d. direttiva rimpatri) e comunque con la gradualità prevista dalla stessa direttiva per le misure conseguenti alla perdita del diritto al soggiorno che relega l’espul­sione a misura di extrema ratio.
V. – Un quinto, ed ultimo, profilo di incostituzionalità – peraltro strettamente collegato a quello testé evidenziato – attiene alla tanto discussa imposizione del­l’ade­sione alla Carta dei valori della cittadinanza e dell’integrazione.
Ebbene, anche siffatta previsione è originata da una fonte di rango secondario (il noto d.P.R. 179/2011), che dunque è in grado, ancora una volta, di incidere pesantemente sulla condizione giuridica dello straniero, in evidente antinomia con la riserva di legge ex art. 10, secondo comma, Cost.
Com’è noto, la Carta dei valori è frutto di un provvedimento del­l’autorità amministrativa, ossia del Ministro dell’interno, sicché la questione di costituzionalità viene a porsi, anche in questo caso, in relazione alla norma di legge introduttiva dell’Accordo d’integrazione (cioè l’art. 4-bis, t.u.), la quale tace del tutto sui criteri che il regolamento avrebbe dovuto osservare nel delineare il contenuto del­l’Accordo. Ne consegue che l’il­legittimità costituzionale che affligge nuovamente l’art. 4-bis, t.u., finisce per investire lo stesso regolamento giacché anche il richiamo alla Carta dei valori ivi contenuto avrebbe dovuto essere inserito nella disposizione di legge e non già in una mera fonte secondaria.

8.È possibile un recupero dell’impianto generale dell’Accordo d’integrazione? Considerazioni conclusive.
La lunga rassegna di argomentazioni testé riportate a supporto della tesi del­l’incostitu­ziona­lità dell’art. 4-bis, t.u., potrebbe indurre l’inter­prete a formulare una conclusione draco­niana, ossia quella di affermare l’inuti­lità di ogni riflessione aggiuntiva a commento del­l’as­setto normativo del­l’Accordo d’in­te­grazione. Tuttavia, non essendo stata (ad oggi) pronunciata siffatta illegittimità, l’istituto va applicato e pienamente osservato, come d’al­tronde accade quotidianamente nelle prefetture italiane.
Stando così le cose, ci si potrebbe allora domandare se non residui ancora uno spazio per una sua conservazione e, in tal caso, se sussistano margini per sperimentare un recupero del suo impianto generale, pur nella consapevolezza che il legislatore dovrà, prima o poi, farsi carico di apportare tutte le modifiche necessarie nelle (numerose) parti in cui l’assetto normativo di riferimento risulti francamente carente.
Ad avviso di chi scrive, un ottimo viatico per una rivitalizzazione dell’istituto de quo potrebbe essere quello di coniugare il tema dei diritti dei migranti – assolutamente pacifico, essendo vieppiù coperto da garanzie costituzionali e da vincoli internazionali ed europei – con la logica del “dovere d’in­tegrazione”, che, pur ampiamente censurata dalla letteratura maggioritaria a commento della normativa de qua, sta pian piano emergendo in punte avanzate della nostra dottrina amministrativistica, e che meritano una più attenta considerazione[99].
Ed è quanto si tenterà di tratteggiare nel presente paragrafo, nella consapevolezza che l’argomento impone un maggior approfondimento (da rinviare ad altra sede) e con l’auspi­cio, in ogni caso, di ricondurre il dibattito sulla disciplina in commento alla sua dimensione più “naturale”, che sia avulsa da approcci ideologici o finanche legati a pure logiche di militanza politica, e, vieppiù, rigorosamente ancorata all’esa­me del dato normativo e alla sua funzionalità rispetto all’indiriz­zo politico-program­matico espresso dal legislatore. Questo, e non altro, è infatti il compito affidato allo studioso di diritto positivo, soprattutto qualora sia chiamato ad interpretare e a valutare testi normativi che nel­l’opi­nione pubblica suscitano le più animate e contrapposte reazioni. Di tal che egli, pur non dovendo mai abdicare (ovviamente!) al diritto di esprimere le proprie opinioni sulla “meritevolezza” del dettato normativo sottoposto alla sua attenzione, non può però indugiare su considerazioni squisitamente metagiuridiche: queste infatti, pur riuscendo (talvolta o spesso) accattivanti, vanno accantonate e lasciate al­l’ana­lisi dei cultori di altri saperi[100].
Ebbene, riprendendo talune conclusioni tratte dalla dottrina testé richiamata[101], è in effetti possibile rivitalizzare l’istituto del­l’Ac­­cor­do d’integrazione, orientando l’attenzio­ne – senza pregiudizi ideologici – dal (solo) piano dei diritti a (anche) quello dei doveri e delle responsabilità dei migranti.
Rinviando ad altra sede ogni necessario approfondimento, è possibile, in chiusura, formulare una serie di considerazioni di carattere generale. 
I. – La letteratura non giuridica definisce efficacemente la crisi esistenziale che si accompagna ai processi migratori come il “dramma della doppia assenza”[102], espressione efficacemente coniata per mettere in evidenza la complessa situazione in cui spesso si viene a trovare l’emi­grato-immigrato: da un lato, perché è considerato dalla comunità d’ori­gi­ne come una sorta di “traditore” per averla abbandonata; dal­l’altro, perché è ben difficile che riesca ad integrarsi completamente nel Paese di destinazione. La sua è dunque una posizione ambigua: non del tutto assente dov’è assente e non pienamente presente dov’è presente. E il suo essere “senza luogo” o “fuori luogo” lo priva, più di altri, del “diritto di avere diritti”, essendo “più esposto a ingiustizie, discriminazioni e, in ultima analisi, a lasciarsi attrarre da isolamento e illegalità”[103]. La posizione di “doppia assenza” può quindi ripercuotersi negativamente non solo sui migranti, ma anche sulla stessa comunità che li accoglie.
Nelle contemporanee società multietniche viene perciò sempre più avvertita la necessità di ricercare una soluzione all’annosa questione dell’integrazione degli stranieri, ossia alla ricerca di un modo che assicuri un’accoglienza dignitosa e, al contempo, un’efficace integrazione; e ciò non solo per indubbie ragioni di solidarietà (peraltro in Italia imposte dall’art. 2 Cost., interamente dedicato all’uomo in quanto tale e dunque anche allo straniero: v. infra), ma vieppiù in base a valutazioni squisitamente utilitaristiche giacché una piena integrazione delle comunità immigrate dovrebbe assicurare una significativa riduzione delle situazioni di marginalità sociale che sovente accompagnano l’esistenza dei “nuovi arrivati”[104].
Ebbene, l’Accordo d’integrazione, pur con tutti i suoi limiti, offre una definizione giuridica (peraltro la prima in tal senso) di “integrazione” e una “filosofia” di fondo che – a nostro avviso – contengono elementi di interesse perché contribuiscono in qualche misura ad arricchire il dibattito attorno al­l’in­di­vi­dua­zione dei presupposti necessari per includere e integrare un soggetto in una comunità a lui estranea.
Premesso che è compito di ogni ordinamento (di cui la comunità includente è espressione) individuare siffatti presupposti a livello generale, è in effetti possibile – e, in fondo, anche ragionevole – che il legislatore imponga al migrante, che intende integrarsi nella società di approdo, la sopportazione di taluni sacrifici di natura economica e la compressione di taluni valori in cui crede, qualora, come talvolta accade, accoglienti e accolti siano portatori di differenti orientamenti religiosi, morali e filosofici. Nelle complesse dinamiche sociali che vedono contrapposti i nuovi arrivati ai cittadini autoctoni è infatti difficile sottrarsi dall’ap­plicare una sorta di principio di “reciprocità” in virtù del quale chi è beneficiato (ossia chi entra) debba in qualche misura contraccambiare il beneficiante (ossia chi accoglie), riconoscendosi beneficiato[105]. Esigenza, peraltro, che emerge in tutto il suo vigore allorquando si sia chiamati ad affrontare il tema gravoso della ripartizione dei costi del processo di inclu­sione/inte­gra­zione, ad oggi in massima parte sbilanciato a sfavore di chi accolga e a vantaggio di chi sia accolto[106].
E allora, se, com’è vero, il complesso processo di integrazione impone di necessità sacrifici e costi (economici, sociali e valoriali), appare vieppiù ragionevole domandarsi se sia proprio ineludibile, dal punto di vista squisitamente giuridico, che gli stessi debbano essere sopportati (esclusivamente o in misura preponderante) da una sola delle parti coinvolte nel processo. O se, al contrario, non sussistano margini affinché entrambe le parti si accollino l’onere di un tale percorso, chiedendo così anche al­l’immigrato di concorrere – in una qualche misura e con le più svariate modalità – a sostenerne il carico economico e a rendersi disponibile a sacrificare parte della propria sfera valoriale, qualora entri in conflitto con quella propria della società accogliente.
Il tema (vastissimo) della compatibilità dei valori della società accogliente e di chi sia accolto è peraltro ricco di implicazioni. Come puntualmente precisato[107], è possibile che le persone integrate siano poi chiamate a svolgere attività di interesse generale – come nella scuola, nella sanità, ma anche nelle forze armate o di polizia – il cui esercizio potrebbe implicare l’assunzione di scelte valoriali. Deve pertanto costituire una costante preoccupazione dello Stato assicurare che in tali ambiti “critici” operino soggetti non ideologicamente orientati, portatori di offerte “di parte” incompatibili con l’assetto valoriale della nostra comunità e consacrato nei principi e nelle norme costituzionali, ma anche internazionali ed europee[108].
Le iniziative assunte a livello istituzionale e amministrativo per scongiurare tale eventualità sono molteplici. Emblematiche sono le proposte, più volte discusse a livello istituzionale, finalizzare alla formazione degli imam delle moschee e all’acquisizione da parte degli stessi dei principi e del sistema valoriale del nostro ordinamento costituzionale, ormai divenuta una posta strategica nel processo d’in­tegrazione delle comunità musulmane in Europa[109]. E analoghe considerazioni potrebbero estendersi all’esercizio della professione medica[110] oppure di insegnante negli istituti scolastici statali[111]. 
Sempre ragionando in termini strettamente giuridici, è perciò necessario rintracciare un ragionevole bilanciamento tra eventuali opposte posizioni “valoriali”, anche perché queste spesso tendono ad acuirsi non solo in presenza di contrapposti orientamenti religiosi, morali e filosofici tra chi accolga e chi sia accolto, ma soprattutto qualora, come nei tempi odierni, esistano ampie sacche di povertà nella società accogliente che non ricevono analoghe attenzioni da parte dello Stato.
L’idea di richiedere a chi desideri d’essere integrato l’impegno a rispettare taluni valori e, al contempo, di farsi carico – in varia misura e con le forme più disparate, lasciate al libero apprezzamento del legislatore – di parte dei costi legati al suo processo d’integrazione (idea che emerge in modo prorompente dalla disciplina dell’Accordo d’integra­zione) non è in effetti da censurare a priori: invero, appare ragionevole richiedere a chi aspiri ad essere integrato, non già di rinnegare in toto il proprio sistema valoriale, ma quantomeno di assumere formalmente l’impegno di rispettare i valori essenziali su cui si fonda la comunità che lo ospita e lo accoglie, atteso che siffatta richiesta è essenzialmente finalizzata alla ricerca di una comune e accettabile forma di convivenza[112].
D’altro canto, non di rado gli individui “preferiscono cedere spazi di libertà pur di ottenere garanzie di inclusione, di rispetto e di riconoscimento come membri di un gruppo”[113], sino a rendersi disponibili ad accettare e a condividere quantomeno “una sorta di base minima comune”[114] di valori della comunità di accoglienza, il che è la premessa necessaria per gettare le basi per una pacifica convivenza. Non di rado, infatti, i “nuovi arrivati” hanno deciso di lasciarsi alle spalle la terra d’ori­gi­ne e finanche la propria cultura nella convinzione che il proprio successo (e, di riflesso, quello dei propri figli) dipenderà soprattutto dalla capacità di raggiungere un buon livello d’integrazione nella società che li accoglie. Essi sono quindi propensi, o anche ben disponibili, a rinunciare a taluni diritti espressivi della propria identità culturale se ciò li agevola nell’inclusione nella società di accoglienza. D’altro canto, non può negarsi che le possibilità di successo nel percorso d’integrazione si accrescono nella misura in cui il Paese di accoglienza si dimostri favorevole a tutelare e a valorizzare le culture d’origine degli immigrati, sempre che queste non confliggano con i valori essenziali della cultura dominante.
Tale “base minima comune” di valori della comunità di accoglienza consiste – a nostro avviso – nell’accettazione dei diritti fondamentali dell’uomo e nei valori espressi nelle dichiarazioni e nei documenti formulati in sede internazionale, europea e nella nostra Carta costituzionale, i quali costituiscono nel loro complesso i capisaldi valoriali della nostra civiltà. La loro incondizionata accettazione deve poter costituire il minimum necessario richiesto dal nostro Stato (e dalla nostra comunità) ai migranti che intendano soggiornare nel nostro Paese, anche se ciò – lo si ripete – possa costare il sacrificio di parte del proprio sistema di valori, qualora questi non corrispondano (in tutto o in parte) ai valori della comunità accogliente.
Sotto questo profilo, appaiono condivisibili le ragioni sottintese al­l’approvazione della Carta dei valori della cittadinanza e del­l’inte­gra­zione – che, com’è noto, costituisce il fulcro del processo integrativo messo in moto dall’Ac­cordo d’integrazione –, nella quale Carta si chiarisce, sin dal suo esordio, che è essenziale obiettivo “enucleare i valori e i principi validi per tutti coloro che desiderano risiedere stabilmente in Italia, di qualsiasi gruppo o comunità facciano parte, di natura culturale, etnica o religiosa”.
Al riguardo, va rammentato che la Carta dei valori nasce da un acceso dibattito sviluppatosi nel­l’ambito della Consulta per l’islam italiano[115] e che l’idea di dar vita a tale documento è scaturita proprio in seguito ad una improvvida dichiarazione resa da un esponente dell’U­nione delle comunità ed organizzazioni islamiche in Italia (UCOOII), in cui si negava l’irripetibilità dell’Olocausto. L’allora Ministro dell’in­terno, Giuliano Amato, reagì a tale presa di posizione avanzando la proposta di formulare un testo in cui si enucleassero i principi irrinunciabili (dunque non negoziabili) del nostro sistema costituzionale, onde intraprendere un dialogo positivo con chi intenda stabilirsi in Italia[116]. Nonostante il monito fosse principalmente indirizzato alle comunità islamiche, la Carta fu sottoposta all’attenzio­ne di tutte le confessioni religiose per poi essere inviata alle ambasciate e ai consolati dei Paesi terzi; inoltre, come ricordato, su di essa si fonda il giuramento all’atto della concessione della cittadinanza italiana.
L’accentuazione “culturalista” della Carta dei valori – e del successivo Accordo d’integrazione – è stata (ed è tuttora) oggetto di critiche animate, soprattutto da chi muove da una prospettiva interculturalista: si ritiene infatti inaccettabile la logica, sottesa a tali documenti, secondo cui chi decida di andare incontro all’altro, anziché limitarsi a presentare se stesso, intenda chiarire da subito su quali basi sia disposto a praticare l’in­contro, ponendo così in primo piano i principi ritenuti irrinunciabili o, come suol dirsi, “non negoziabili”[117]. Significativa, al riguardo, è la risposta del Ministro in occasione di una interrogazione parlamentare nella quale si chiarisce che, attraverso la Carta, si intende proprio prendere posizione in merito alla pratica della infibulazione e, in generale, alla condizione della donna[118].
Seguendo questo ragionamento, si potrebbe allora a fortiori sostenere che, sempre sotto un profilo giuridico, appare inaccettabile (oltre che irragionevole) che lo Stato e la comunità accogliente si assumano l’one­re di accogliere e integrare gruppi d’individui che a priori rifiutino di accollarsi il dovere di rispettare i valori minimi del nostro ordinamento: in tale eventualità, lo stesso sistema dovrebbe reagire negando loro ogni possibilità d’integrazione e finanche applicando misure sanzionatorie gravi, come l’espulsione e l’accompa­gnamento alla frontiera.
II. – Come accennato all’inizio del paragrafo, in sede di disamina del processo d’integrazione è necessario porsi nell’ottica non solo dei diritti, ma anche dei doveri e delle responsabilità dell’im­migrato coinvolto in tale percorso.
La dottrina più volte richiamata precisa che il tema delicatissimo in esame non può essere affrontato nella sola prospettiva – essenziale ed insopprimibile – dei diritti fondamentali dei migranti (illuminati altresì dal principio di eguaglianza ex art. 3 Cost.), come tende a focalizzare la propria attenzione l’opinione dominante, seguendo non di rado solchi già arati da altri saperi, in primis in ambito sociologico. È invero necessario estendere l’orizzonte prospettico coinvolgendo, come detto, la sfera dei doveri e delle responsabilità di tutti i soggetti coinvolti nel processo d’integrazione, e dunque anche degli stessi migranti che aspirino ad essere accolti nella comunità.  
La progressiva estensione del novero dei diritti fondamentali e sociali anche agli stranieri, pur essenziale, non è infatti da sola sufficiente ad assicurare il felice esito del processo di integrazione[119]. Da un lato, è sempre possibile (come l’esperienza di svariati Paesi europei dimostra ampiamente) che, nonostante il riconoscimento formale dei diritti fondamentali, larghi strati di comunità immigrate fatichino ad integrarsi o addirittura si isolino e rifiutino recisamente di riconoscersi nella comunità integrante, finendo per travolgerla. Dall’al­tro, è altrettanto possibile (come dimostra, anche in questo caso, la realtà) che certe legittime pretese finiscano per scontrarsi con pretese, altrettanto legittime, dei cittadini autoctoni perché parimenti espressione di diritti fondamentali della persona ed in ordine alle quali lo strumento del bilanciamento può persino risultare oltremodo difficile da gestire.
Si tratta di una sfida che coinvolge direttamente i pubblici poteri (e, segnatamente, le amministrazioni interessate), allorquando siano chiamati a gestire e a rendere effettivi i processi d’integrazione, che pur sempre si muovono entro situazioni di riconoscimento formale di diritti, come quelli afferenti all’abitazione, all’assistenza e all’istruzione[120].
D’altro canto, come accennato, non può ritenersi esaustivo il ricorso al valore dell’egua­glianza, nonostante nel tempo esso abbia contribuito in misura essenziale alla costruzione dello status dell’im­mi­grato. Rimandando alla dottrina per ogni necessario approfondimento, è sufficiente osservare che, al pari di quanto sopra rilevato a proposito dei diritti fondamentali della persona, è sempre possibile che talune comunità, aspiranti ad essere incluse, in realtà non siano affatto interessate al mero riconoscimento formale di una propria posizione di eguaglianza rispetto agli altri componenti della collettività, ma piuttosto a partecipare proficuamente ai processi d’integrazione che assicurino parimenti una piena partecipazione alla vita della collettività, sebbene in posizione meno responsabilizzante rispetto al riconoscimento della cittadinanza[121].
 
III. – Constatata l’insufficienza del solo richiamo al tema dei diritti fondamentali e del principio di eguaglianza, s’è così rintracciato nel­l’art. 2 Cost. un forte ancoraggio costituzionale a sostegno del­l’idea di impostare il processo d’integrazione dello straniero anche nella prospettiva dei doveri e delle responsabilità, rendendo possibile configurare, persino a livello costituzionale, un espresso “obbligo di integrazione” a carico dei migranti.
La norma testé richiamata, infatti, laddove enuncia che “La Repubblica […] richiede l’adempi­men­to dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”, non solo riconosce, al più elevato livello ordinamentale, il valore della “solidarietà” con i relativi “doveri inderogabili”, ma è rivolta all’uomo in quanto tale, dunque anche allo straniero e non esclusivamente ai cittadini.
D’altro canto, la stessa struttura della norma (la prima parte è dedicata al riconoscimento dei diritti, mentre la seconda all’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà) lascia intendere che tra i diritti fondamentali e l’adempimento dei doveri di solidarietà sussiste quasi una sorta di rapporto di sinallagmaticità o, comunque, di diretta consequenzialità.
Il richiamo all’art. 2 Cost. consente poi di superare un limite insito nella formulazione del secondo comma dell’art. 3 Cost., laddove configura un impegno solo unilaterale a carico della Repubblica di rimuovere gli ostacoli che impediscono “il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”, mentre sembra trascurare in toto il ruolo e l’impegno da richiedersi alla persona in quanto tale e che risultano essenziali per assicurare una completa integrazione.
Secondo la prospettiva che qui si accoglie, i processi di inclusione/integrazione non costituiscono solo l’espressione di un diritto in favore di una sola delle parti (ossia di chi sia accolto) con la contestuale assunzione di impegni ad esclusivo carico della controparte (chi accoglie), ma debbono intendersi e configurarsi alla stregua di dinamiche più complesse e fluide, tali da postulare, in ogni caso, l’attivazione di impegni reciproci a carico di entrambi i soggetti coinvolti, pur nel rispetto delle specificità del caso.
In altri termini, il dovere di solidarietà, di cui all’art. 2 Cost., postula una “potenziale bilateralità degli impegni”, essendo imputabile tanto a carico della comunità accogliente (in misura senz’altro maggiore, ma appunto non esclusiva), quanto a carico di colui che aspiri all’integra­zione, al quale non può non richiedersi una partecipazione attiva e una responsabilizzazione in tal senso. S’è infatti osservato che numerose operazioni giuridicamente rilevanti messe in atto in costanza dei processi d’integra­zione sono in effetti meglio inquadrabili nella prospettiva della solidarietà biunivoca, piuttosto che nella logica del puro diritto[122].
Questa ricostruzione, incentrando l’attenzione sui doveri e le responsabilità, ha poi il pregio di non irrigidire il processo d’integrazione e di porre un freno a pericolose forme d’isolamento, sopra segnalate, giacché non è sempre vero che al dovere si contrapponga un diritto.
La logica (o l’etica) del dovere di solidarietà e della conseguente responsabilità sembra soddisfare meglio, rispetto alla prospettiva legata al solo riconoscimento dei diritti, le esigenze dell’inclusione e del­l’inte­grazione perché, ponendo al centro dell’attenzione la necessità di “preoccuparsi” del­l’altro, facilita la ricerca di punti di convergenza in caso di conflitti di valori e culture differenti e, al contempo, tende a ripartire su entrambe le parti i costi (sociali, economici ed etico-religiosi) connessi al processo d’integrazione, dando così valore alla ricerca del dialogo tra le parti. Non solo, ma il principio di solidarietà deve altresì illuminare lo stesso agire delle amministrazioni pubbliche e di ogni altro soggetto (anche legato al mondo del volontariato) chiamato a vario titolo a gestire i processi d’inte­gra­zio­ne.
Se dunque ci si pone nella prospettiva qui vaticinata, ben presto si dovrà prendere atto della limitatezza di un approccio al fenomeno migratorio rigidamente ancorato al (solo) rispetto dei diritti fondamentali e del principio di eguaglianza. La problematica non può infatti essere “appiattita” in modo uniforme per tutti i soggetti interessati, ma deve necessariamente ricercare soluzioni differenziate – anche in relazione ai singoli profili di responsabilità – giacché le situazioni di rischio non sono uniformi, né standardizzabili.
IV. – L’impostazione di fondo che traspare dalla disciplina dell’Ac­cordo d’integrazione e che si ritiene di accogliere – tesa ad evidenziare la funzione essenziale dei doveri e delle responsabilità nel­l’ambito del processo d’integrazione dello straniero accanto al profilo insopprimibile della tutela dei diritti – non sminuisce affatto (né giammai è questa l’in­tenzione di chi scrive) le conquiste raggiunte in tema di riconoscimento dei diritti fondamentali di chi non sia cittadino: è invero del tutto pacifico che i diritti umani e sociali costituiscano, come s’è affermato, una sorta di diritti morali universali, attribuiti e attribuibili a tutte le persone indipendentemente dalla nazionalità, dalla razza, dalla religione, dal sesso e dalla posizione sociale, e – soprattutto – a prescindere dalla circostanza che siano espressamente riconosciuti negli ordinamenti dei Paesi in cui risiedono[123].
È dunque fuori discussione che, di fronte ai profughi che fuggono dalle guerre e dalle persecuzioni politiche, il più elementare principio di solidarietà imponga ad ogni Paese (e alla relativa comunità) di assicurar loro il soccorso e la piena tutela dei diritti[124]; il momento di assunzione delle responsabilità emergerà solo successivamente, allorquando, una volta superata la situazione di pericolo o di stato di bisogno, si dovrà improntare la progressiva integrazione del profugo nel tessuto della comunità accogliente[125]. “Nessuna politica di controllo della immigrazione consente a una comunità internazionale di lasciare una barca carica di naufraghi al suo destino. Esiste una legge del mare, e ben più antica di quella pure codificata dai trattati. E questa legge ordina: in mare si soccorre. Poi, a terra, opereranno altre leggi: diritto d’asilo, accoglienza, respingimento”[126].
Ma in ben altra situazione versa colui che si trovi nel nostro Paese per ragioni puramente economiche o in situazioni d’irregolarità, più o meno grave: in tal caso non appare, a nostro avviso, irragionevole richiedere un più elevato grado di responsabilizzazione e l’as­sunzione di determinati obblighi nei confronti della comunità in cui vive e che lo accoglie. Come già anticipato nelle pagine precedenti[127], la condizione giuridica dello straniero non è univoca, ma caratterizzata da una pluralità di regimi a seconda delle specifiche situazioni, sicché, come esistono nel nostro ordinamento significative differenziazioni finanche in tema di esercizio dei diritti sociali, è a fortiori possibile prospettare una diversificazione del piano dei doveri e delle responsabilità: non sarebbe accettabile, prima ancora che dal punto di vista giuridico, sotto un profilo etico, “livellare” il piano delle responsabilità e dei doveri d’integra­zione, parificando chi fugge dalle guerre e dalle persecuzioni di governi dispotici a chi, più semplicemente, sia un migrante c.d. economico, che tenti la fortuna scegliendo di soggiornare, magari in condizioni di irregolarità, nel nostro Paese. 
Probabilmente è proprio vero che “forse perché figli dell’era dei diritti, ci siamo disabituati ai doveri e alle nostre responsabilità, sicché può essere salutare ricordare (anche sul piano giuridico) che le dinamiche sociali non sono dominate esclusivamente da pretese e da facoltà, ma si nutrono di solidarietà e responsabilità […]” e che “molto spesso l’altro va “aiutato ad aiutarsi” e, quindi, può a sua volta essere gravato di doveri”[128].

Note

L'articolo L’accordo di integrazione: ricostruzione dogmatica dell’istituto e profili di (dubbia) costituzionalità proviene da Giustamm.

L’ordinanza in rassegna affronta un problema che finora in Italia è stato sottovalutato, riguardante la contrazione di matrimoni “di convenienza” tra cittadini italiani e cittadini extracomunitari, al fine di far ottenere a questi ultimi facilmente prima il permesso di soggiorno e poi la cittadinanza.

La tecnica è nota e ben praticata: si prende un ultrasettantenne, magari ricoverato in ospizio e lo si convince, con una piccola mancia o con qualche altra prestazione, a contrarre matrimonio con una straniera ventenne, al fine di far conseguire a quest’ultima il permesso di soggiorno. Ed, all’inverso, si verificano anche casi di ottuagenarie sposate senza problemi e con le medesime modalità con baldi giovanotti stranieri. Celebrato il matrimonio e corrisposta la prestazione pattuita, poi ciascuno va per la propria strada.

Basta del resto scorrere l’elenco delle pubblicazioni che vengono affisse presso i Comuni prima del matrimonio, controllando il cognome dei coniugi e la loro data di nascita, per rendersi conto di quanto la pratica sia ormai diffusa nel nostro paese.

In altri ordinamenti (come ad es. quello nordamericano), che storicamente hanno previsto per primi dei limiti alla immigrazione straniera, sono stati da tempo predisposti dei severi (periodici) controlli per scoraggiare la pratica del matrimonio fittizio contratto per conseguire il permesso di soggiorno. E’ sufficiente rivedere il film “Greencard – matrimonio di convenienza” per rendersi conto di quanto severi siano i controlli negli USA in materia.

Nel nostro paese i controlli sui matrimoni “misti” non sono molto praticati e quando sono effettuati, sono del tutto occasionali. Altrettanto è da dire per il controllo dei passaporti, come risulta dalla recente vicenda riguardante i calciatori stranieri. Il che sembra in contraddizione con i sistematici controlli che i Vigili urbani effettuano nei confronti dei cittadini italiani che semplicemente cambiano la propria residenza.

La ordinanza in rassegna ci ricorda dell’esistenza del problema ed afferma nel contempo l’importante principio secondo il quale il Giudice amministrativo “ancor prima della eventuale dichiarazione di nullità di matrimonio … ben può immediatamente apprezzare negativamente il carattere di negozio in frode alla legge di detto matrimonio e, quindi, la sua irrilevanza ai fini della legittima permanenza in Italia dello straniero”.

In punto di diritto, potrebbe obiettarsi che le questioni concernenti lo stato e le capacità dei privati individui – ai sensi dell’art. 8, 2° comma, della L. TAR – rientrano nella giurisdizione esclusiva dell’A.G.O.

A tale obiezione può rispondersi tuttavia che nelle specie non viene in discussione lo stato di cittadino italiano di uno dei due coniugi, ma le conseguenze giuridiche che vogliono farsi discendere e, soprattutto, i vantaggi che vogliono conseguirsi, attraverso un matrimonio contratto in frode alla legge; e su quest’ultima questione il G.A. ben può intervenire

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V. T.A.R. PUGLIA – LECCE – SEZIONE I – Ordinanza 21 marzo 2001 n. 587.

Note

L'articolo Nota a T.A.R. PUGLIA – LECCE – SEZIONE I – Ordinanza 21 marzo 2001 n. 587 proviene da Giustamm.

Con la presente sentenza, il Tar Calabria interviene sul problema di giurisdizione riguardante l’individuazione del giudice da adire in caso di diniego opposto alla domanda per il riconoscimento dello status di rifugiato.
E’ utile ricordare preliminarmente che la materia era regolata dall’art.5 comma 2, d.l. 30 dicembre 1989 n.416, convertito in l. 28 febbraio 1990 n.39, secondo il quale era ammesso ricorso contro i provvedimenti di diniego del riconoscimento dello status di rifugiato dinanzi al tribunale amministrativo regionale del luogo del domicilio eletto dall’interessato. Successivamente l’art.46 comma 1 lett. e), l. 6 marzo 1998 n.40 ha abrogato tale norma, abrogazione poi confermata dall’art. 47 comma 2 lett. e), d.lg. 25 luglio 1998 n.286, recante il testo unico delle norme concernenti la disciplina dell’immigrazione e delle norme sulla condizione dello straniero.
Il Tar Calabria nega la propria giurisdizione, affermando che, dal momento in cui è stata abrogata la disposizione del 1989, “la qualifica di rifugiato politico, ai sensi della convenzione di Ginevra del 29 luglio 1951, così come quella di avente diritto all’asilo di cui all’art. 10, comma 3, Cost. (dalla quale si distingue perché richiede, quale fattore determinante, un fondato timore di essere perseguitato) assurge a figura giuridica riconducibile alla categoria degli status e dei diritti soggettivi, con la conseguenza che a tutti i provvedimenti assunti in materia dai competenti organi va attribuita natura meramente dichiarativa e non costitutiva”.
In tal modo, i giudici amministrativi aderiscono espressamente alla ricostruzione operata dalla Corte di cassazione nella sentenza n.907 del 1999 (Cass. civ., sez. un., 17 dicembre 1999 n.907, in Giust. civ. Mass. 1999, 2558). A conferma di questa soluzione si è pronunciata la Suprema Corte a sezione semplice (Cass. civ., sez. I, 4 giugno 2002 n.8067; Cass. civ., sez. I, 9 aprile 2002 n.5055) e, in sede di autorità giudiziaria amministrativa, il Tar Lazio (TAR Lazio, sez. I-ter, 27 maggio 2003 nn.4730-4731).
Senonché, nella sentenza in epigrafe, manca un riferimento, ancorché fugace, alla tesi contraria che è a fondamento di un orientamento costantemente seguito dal Consiglio di Stato. Infatti, la Quarta Sezione afferma che la mancata introduzione di una norma sostitutiva dell’art.5 comma 2, d.l. n.416 del 1989, conv. in l. n.39 del 1990, implica la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto la p.a. esercita in materia un potere discrezionale nell’apprezzamento dei fatti e della loro rilevanza per il riconoscimento dello status di rifugiato (Cons. Stato, sez. IV, 18 ottobre 2002 n.5754, in Foro amm. CDS 2002, 2379; Cons. Stato, sez. IV, 18 ottobre 2002 n.5708, ivi 2002, 2359; Cons. Stato, sez. IV, 29 agosto 2002 n.4336, ivi 2002, 1670; Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2002 n.4071, ivi 2002, 1659; Cons. Stato, sez. IV, 27 maggio 2002 n.2937, ivi 2002, 1210; Cons. Stato, sez. IV, 15 dicembre 2000 n.6710. Il presente orientamento trova riscontro anche in primo grado: TAR Liguria, Genova, sez. II, 28 ottobre 2002 n.1045). Di fronte ad un contrasto giurisprudenziale così aperto una riflessione più approfondita in futuro sarà opportuna.

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V. T.A.R. CALABRIA – CATANZARO – Sentenza 29 marzo 2004 n. 790

Note

L'articolo Diniego di riconoscimento dello status di rifugiato e problemi di giurisdizione: il contrasto giurisprudenziale si acuisce proviene da Giustamm.

La sentenza che si annota colpisce per il vigore dell’argomentazione e la lucidità di molti dei passaggi logici.
Non era facile, ad avviso di chi scrive, trarre dalle norme dettate dall’art. 8, comma 1, lett. c) D.L. 9 settembre 2002 n. 195, come convertito, con modificazioni, dalla legge 9 ottobre 2002 n. 222, lo spazio e lo spunto per una interpretazione “adeguatrice”, se non altro perché il dettato normativo appare abbastanza univoco sul piano letterale, e poi perché un’attività ermeneutica di adeguamento costituzionale riferita ad un testo di legge così recente delinea un’operazione – giuridicamente parlando – alquanto ardita. Ci sembra infatti che una interpretazione secundum constitutionem, che è l’essenza della c.d. interpretazione adeguatrice, debba ritenersi meno legittimata quale alternativa al rinvio della questione alla Corte Costituzionale, quando il testo di legge sia molto recente e quindi le norme, data la relazione di prossimità cronologica, possano considerarsi dettate in un contesto politico-costituzionale almeno analogo se non uguale a quello del tempo in cui si svolge l’attività interpretativa.
Ciò posto, la pronuncia dei giudici catanesi è importante, perché dà voce ad un principio di civiltà giuridica, impedendo che la mera denuncia per un delitto, anche grave, possa costituire un ostacolo insormontabile alla legalizzazione del rapporto di lavoro. Non solo o non tanto per prevenire usi strumentali e persecutori della denuncia, ovvero disuguaglianze di trattamento incentrate su quella che la sentenza chiama discriminazione “a seconda del luogo della celebrazione del processo”, quanto e soprattutto per evitare che il lavoratore extracomunitario sia considerato “colpevole”, senza neppure essere formalmente “imputato” in un processo penale.
Parafrasando un famoso giurista, sono queste le frontiere mobili dell’art. 27 Cost.

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V. TAR SICILIA, SEZ. STACCATA CATANIA, SEZ. II – sentenza 12 febbraio 2004 n. 204

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L'articolo Legalizzazione del rapporto di lavoro e principio di non colpevolezza proviene da Giustamm.

La sentenza del T.A.R Toscana n.1948/2003 che qui si commenta, respinge il ricorso con cui era stato impugnato il diniego del rinnovo del permesso di soggiorno.
Tale diniego risultava essere motivato in forza della condanna per rapina riportata dal ricorrente in relazione con l’art. 4 d.lgs. 286/98 così come novellato dalla L. 189/2002.
A tale motivo, la Questura aggiungeva a fondamento dell’impugnato diniego, l’appartenenza del ricorrente ad una delle categorie indicate nell’art. 1 della L. 1423/1956, richiamata all’art. 13 comma 2, lett. C, del d.lgs. 286/98.
Il T.A.R. Toscana nel dichiarare che le condanne riportate dal ricorrente in data 22 Novembre 2002 per rapina, per la quale ad oggi pende giudizio d’appello, e in data 2 Gennaio 2001 per favoreggiamento personale, sorreggono adeguatamente la valutazione del Questore riguardo l’appartenenza del ricorrente ad una delle categorie di cui all’art. 1 L. 1423/56, sviluppa, incidentalmente, un discorso interessante riguardo alla valutazione della condanna “patteggiata” ai fini del rilascio e del rinnovo del permesso di soggiorno.
Infatti, il T.A.R. Toscana nel ribadire che l’art. 4 d.lgs. 286/98 così come modificato dalla L.189/2002 non si applica retroattivamente, afferma che da una pregressa richiesta di applicazione della pena su accordo delle parti unita ad altri elementi di valutazione, l’Amministrazione possa legittimamente trarre elementi ai fini della valutazione di cui all’art. 1 L. 1423/56.
Nel caso de quo, va evidenziato che i fatti oggetto della sentenza di patteggiamento non risultano essere in alcun modo contestati e che, al contrario, trovavano il loro stesso fondamento nelle ammissioni del ricorrente sia per quanto concerne il reato di rapina che quello di ricettazione.
In generale, alla luce di questo spiraglio aperto dalla giurisprudenza del T.A.R. della Toscana in materia di valutazione della condanna “patteggiata” ai fini dell’applicazione del T.U. sull’immigrazione si impone una riflessione sugli effetti della novella introdotta con la legge “Bossi-Fini”.
La normativa in materia di stranieri, novellata dalla L. 189 del 2002 contempla, all’art. 4 terzo comma, fra le cause di legittimo diniego del rilascio del permesso di soggiorno a favore dello straniero, l’aver riportato sentenza di condanna ai sensi dell’art. 444 e 445 c.p.p.
La legge introduce, dunque, fra i fatti impeditivi del rilascio del titolo di soggiorno sul territorio della Repubblica il cosiddetto “patteggiamento”, ponendo un problema interpretativo che merita un’analisi approfondita in merito all’applicazione della normativa stessa, così come essa risulta modificata in presenza di sentenze di patteggiamento intervenute precedentemente il vigore della modifica in parola.

I

LA NATURA GIURIDICA DEL PATTEGGIAMENTO E IL NEGOZIO GIURIDICO

La novella legislativa, per certi aspetti é peggiorativa della condizione dello straniero che chieda il permesso di soggiorno, nella necessità di garantire l’ordine pubblico.

In realtà, occorre tenere ben presente che si definisce la pendenza con richiesta di applicazione della pena anche nei casi di reati che non possono certamente essere annoverati fra quelli minori.

Basti pensare che, in presenza di un concorso fra attenuanti generiche, possono utilizzare questo rito gli imputati per reati come la violenza sessuale (art.609 bis c.p.), la rapina aggravata (art.628, 3° c.p.) e l’estorsione (art.629 c.p.).
La pena su richiesta delle parti si pone come meccanismo in cui l’accordo delle parti del processo, pubblico ministero ed imputato, svolge una funzione propulsiva ed acceleratoria dell’affermazione della giustizia.

L’accordo in parola si pone come condizione meramente necessaria per attivare l’iter semplificato, essendo obbligo del giudice verificare i presupposti di applicabilità dell’accordo raggiunto alla luce dei parametri sostanziali e processuali che devono essere rispettati.

Nel “patteggiamento” si hanno due manifestazioni unilaterali di volontà, provenienti dalle parti principali, il cui incontro non può in alcun modo essere assimilato alla categoria dei negozi giuridici bilaterali di diritto pubblico o privato.
L’accordo determinato in questo senso dall’incontro delle volontà convergenti di pubblico ministero e imputato costituisce il presupposto giuridico per l’applicabilità della pena (1).
Su tale accordo, infatti, interviene la valutazione del giudice che, lungi dall’essere “il convitato di pietra”, deve valutare non solo la corrispondenza della qualificazione giuridica del fatto e l’esattezza della determinazione della pena, ma anche, e forse soprattutto, che non sussistano i requisiti per una sentenza ex art. 129 c.p.p. (2)

Di più, spetta al giudice valutare se, allo stato degli atti, (il giudizio in parola ha infatti come caratteristica essenziale la sua definizione in base alle risultanze istruttorie del fascicolo del p.m.), la qualificazione giuridica sia esatta, ben potendo contestare sul punto le dichiarazioni di volontà delle parti.

Scendendo ad analizzare l’intima natura dell’istituto in parola occorre ribadire che la non riconducibilità dell’accordo delle parti ad un negozio giuridico, è collegata alla presenza a monte di una pretesa punitiva dello Stato, esercitata dal pubblico ministero, che non è rinunciabile.

Il costituente ha previsto all’art.112 della Carta costituzionale l’obbligatorietà dell’azione penale.

Il suo esercizio, affidato al p.m., prescinde dalla volontà dell’organo, essendo non un diritto disponibile in mano al legale rappresentante pro tempore, ma un obbligo di natura costituzionale che non risulta in alcun modo soggetto a negozi in latu sensu di natura transattiva (3).

In altri termini, nel “patteggiamento” l’incontro delle volontà delle parti processuali rappresenta una condizione necessaria all’attivazione di un procedimento speciale, condizione che, per quanto necessaria all’attivazione, è tutt’altro che sufficiente.
Non è un caso che l’oggetto del procedimento in parola sia solo ed esclusivamente la pena, e non certo l’assoluzione, rappresentando questa un diritto dell’imputato indisponibile ed, ove ne sussistano i presupposti, un obbligo del giudice di pronunciarla.

Per quanto le parti concordino la pena, l’interprete non può in alcun modo spingersi a ritenere il “patteggiamento” come un accordo assimilabile, se non speculare, ad accordi in materia di diritti disponibili o, quanto meno, soggetti a transazione.
Punto nodale della disciplina de qua non è, infatti, l’ammissione della colpevolezza da parte dell’imputato, bensì la sua rinuncia ad avvalersi della presunzione di non colpevolezza, in guisa che anche la non menzione della condanna nel casellario giudiziale discende quale effetto automatico della pronuncia ai sensi e per gli effetti dell’art. 689, 2 c.p.p.
Il “patteggiamento” si presenta quindi, come espressione di un “negozio” cui sono da collegarsi altri accidentalia negotii che esulano dal suo nucleo centrale legislativamente previsto.
Il negozio giuridico in senso generale non può, ricomprendere il “patteggiamento”.
In tale istituto, anche a voler individuare elementi rimessi alla disponibilità delle parti, questi sono rappresentati solo ed unicamente dal requisito presupposto ed essenziale della richiesta rivolta al giudice di applicazione della pena, così come determinata dall’incontro delle volontà unilaterali e non negoziabili.

L’istituto in oggetto si palesa, quindi, come un meccanismo premiale di natura processuale, non essendo sufficiente l’accordo a qualificarlo come istituto di diritto sostanziale, con l’effetto di ricondurre nell’alveo della disponibilità delle parti i termini dell’accordo che concernono diritti non disponibili (pretesa punitiva dello Stato, da un lato, assoluzione, dall’altro).
La premialità dell’istituto è facilmente inferibile dagli effetti immediati e mediati del “patteggiamento” stesso rappresentati innanzitutto da una cospicua diminuzione della pena, corrispondente ad un terzo, di quella che risulterebbe applicabile all’esito di un normale dibattimento; poi, dall’affrancamento dalle spese di giudizio per l’imputato, dall’applicazione di pene accessorie e misure di sicurezza salvo la confisca obbligatoria dei corpora delicti ex art.240 comma 2 c.p.p.

A ciò si aggiungono effetti importanti sotto il profilo della mancanza di pubblicità del processo penale a carico.

Infatti, pur non essendo tali effetti oggetto di patteggiamento, il legislatore ha voluto riconoscere, sempre in funzione incentivante e premiale, la non menzione della condanna nel casellario giudiziale nonché il mancato pregiudizio dell’imputato in sede di giudizio civile ed amministrativo, non essendo idoneo il “patteggiamento” a far stato (art.445 comma 2 c.p.p.).

Di più va aggiunto un ulteriore effetto molto importante che è quello della possibilità della sospensione della pena sub condicione, oltre la possibilità che il procedimento possa sfociare in una declaratoria di estinzione del reato (art 445 comma 2 cp.p.).

L’importanza degli effetti favorevoli del rito speciale inducono a ritenere, data anche la specialità del rito in parola, non estensibili ulteriori effetti premiali oltre quelli previsti dal legislatore.
L’istituto del “patteggiamento”, sorto per il diritto penale, dato atto che la natura di accordo sussiste solo ed unicamente quale attività di natura propulsiva e necessaria per l’attivazione di un istituto processuale premiale, riverbera effetti unicamente nell’ordinamento limitatamente all’ambito penale.

In altri termini, attesa la natura speciale dell’istituto, esso ha riflessi premiali unicamente per la branca del diritto in cui nasce e sviluppa.
Qualora si intenda estendere i benefici processuali derivanti dal patteggiamento, una tale estensione non può e non deve condurre l’interprete a valutare la specialità del procedimento all’interno dei presupposti amministrativi e civili.

La giurisprudenza, costante nel negare la natura condannatoria della sentenza che applichi la pena su richiesta delle parti, basa il proprio impianto argomentativo sulla considerazione del fatto che essa non è idonea a produrre gli effetti propri di una sentenza di condanna che contenga l’accertamento incontrastabile della responsabilità penale.

Ciò non elimina, tuttavia, che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, a parere della giurisprudenza largamente maggioritaria, sia in grado di produrre effetti propri di una sentenza di condanna a cognizione piena qualora essa si presenti come titolo per l’esecuzione della pena.

Premesso quanto sopra in merito agli effetti del “patteggiamento”, infatti, la sentenza in oggetto è, per espresso volere del legislatore, in forza di una ratio di ordine pubblico e di prevenzione dei fattori criminogeni sociali, ritenuta in tutti i suoi effetti equiparabile ed equiparata alla sentenza di condanna a cognizione piena, anche in alcune situazioni in cui dovrebbe aver rilievo il vero e proprio accertamento della responsabilità penale, (come ad esempio, nella normativa antimafia, ove si equipara tale pronuncia alla sentenza di condanna con tutte le conseguenze che ne discendono).

In realtà l’art 445 c.p.p. a suffragio di una tale affermazione afferma al secondo comma, che salve altre disposizioni di legge, la sentenza emessa ex art. 444 c.p.p. è equiparata a sentenza di condanna.
Premesso quindi che il patteggiamento, in quanto procedimento speciale di carattere premiale, presenta delle particolarità che non consentono di riconoscere all’accordo che ne è base e momento propulsivo, un carattere assimilabile ad un negozio giuridico bilaterale di natura pubblicistica e, tanto meno, privatistica occorre limitare il suo campo applicativo rispetto ai casi in cui l’esistenza di un tale provvedimento si presenti quale limite ostativo al riconoscimento di determinate facoltà del soggetto.

Va sottolineato in questo senso che “l’accordo” soggiacente il “patteggiamento” in quanto “accordo” processuale ha un carattere formale che rende irrilevanti le eventuali divergenze tra la volontà del dichiarante e la dichiarazione come risulta riversata in atti processuali cosa che vale ad escludere ulteriormente un carattere negoziale in senso dispositivo dell’istituto in parola.
Per quanto riguarda la questione de qua, in merito alla novellata normativa in tema di rilascio di permessi di soggiorno, appare evidente un problema di coordinamento fra i principi sopra illustrati, concernenti l’istituto dell’applicazione della pena su richiesta, e l’applicazione della normativa in parola.
Il “patteggiamento”, sotto il vigore della nuova legge, si pone come elemento ostativo del rilascio del permesso di permanere in Italia da parte dell’Autorità competente, la quale è chiamata ad assicurarsi che lo straniero extracomunitario che richieda il permesso di soggiorno non risulti condannato ai sensi dell’art. 444 c.p.p.
Il fatto di aver “patteggiato” la pena per i reati in materia di prostituzione, sfruttamento della prostituzione connessi allo spaccio di sostanze stupefacenti ed altro si presenta, oggi, come presupposto impedente il rilascio del titolo di soggiorno.
La nuova normativa che certamente risulta deteriore per la posizione dello straniero, ha inteso così evitare che vi fosse una palese disparità di trattamento fra i soggetti che erano riusciti ad ottenere il “patteggiamento” (il quale, giova ricordarlo, non è automatico) ed altri che non avevano adito tale beneficio, pur nella commissione di medesime fattispecie di reato.
Non sfugge certamente che, d’altro lato, il legislatore ha limitato l’equiparazione del “patteggiamento” alla sentenza di condanna vera e propria, solo per i reati, quali quello di sfruttamento della prostituzione o quelli legati all’immigrazione clandestina da e per l’Italia, che rappresentano il maggior motivo di allarme sociale in quanto abitualmente commessi da soggetti legati alle organizzazioni criminali che sfruttano le masse di clandestini a fini delittuosi.
In diritto, deve considerarsi che il presupposto di applicazione di una legge che non sia penale, come è quella di cui si discorre, non deve necessariamente venire ad esistenza sotto il vigore della legge che gli riconosca tale valore.

II

IL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITA’ DELLA LEGGE ED IL “PATTEGGIAMENTO”

In effetti, il principio di irretroattività della legge di cui all’art. 11 delle preleggi può essere derogato, permettendo così allo ius superveniens di regolare fattispecie che hanno avuto la loro origine precedentemente, salvo il caso dell’irretroattività assoluta della legge penale, valore costituzionalmente riconosciuto all’art. 25 della Costituzione.
Nel caso della normativa in esame deve escludersi un problema di una applicazione retroattiva della legge in materia di rilascio di permesso di soggiorno, dal momento che essa non si applica alle richieste inoltrate all’Autorità competente precedentemente all’entrata in vigore della novella.

L’inclusione fra i requisiti impeditivi all’ottenimento del rilascio del permesso di soggiorno della sentenza “patteggiata”, integra l’inclusione di un nuovo presupposto ostativo del quale non rileva la data della venuta ad esistenza.
Il legislatore non è in alcun modo intervenuto sulla disciplina del “patteggiamento”, talché sotto il vigore della vecchia normativa, la giurisprudenza aveva ritenuto che, attesa la natura di accertamento negativo della non punibilità della sentenza ex art 444 c.p.p., essa non fosse ostativa al rilascio del permesso di soggiorno in favore degli stranieri, procedendosi al diniego della richiesta solo ed unicamente in caso di sentenza di condanna.
Il principio di irretroattività della legge penale non rileva nel caso in esame, infatti, ai sensi dell’art 445 c.p.p. la sentenza applicativa della pena su richiesta delle parti, salvo diversa disposizione di legge, è equiparata a sentenza di condanna.
Le diverse disposizioni di legge cui si riferisce il disposto in parola sono quelle che sopra sono state evidenziate come effetti premiali dell’utilizzo del rito speciale.
Premesso questo, solo grazie ad un’interpretazione giurisprudenziale che si pone come suppletiva della volontà del legislatore, se non parzialmente praeter legem, nei confronti del disposto dell’art. 445 c.p.p., durante il vigore della vecchia legge, si era ritenuto di non dover valutare l’intervenuto patteggiamento come requisito ostativo al rilascio del permesso di soggiorno.

Anche qualora si debba valutare la posizione del cittadino straniero che si sia determinato a patteggiare la pena al fine di poter usufruire del rinnovo del permesso di soggiorno, non si intravvede come tale eventuale rinnovo possa esser stato collegato quale effetto premiale sic et sempliciter discendete dall’utilizzo del procedimento speciale.

Il mutamento della normativa non pone quindi problemi di retroattività della legge, nel momento in cui ciò che è stato realmente modificato è un presupposto del rilascio di provvedimento amministrativo di permesso.
Nessun principio ad oggi vigente nell’ordinamento italiano impone al legislatore di non intervenire nella determinazione dei presupposti nuovi ed ulteriori per il rilascio di un provvedimento sia anche abilitativo o in materia di status.
Il principio d’irretroattività, che pure costituisce regola generale dell’ordinamento giuridico ai sensi dell’art. 11 disp. prel. c. c., espresso dall’antico brocardo tempus regit actum, secondo il quale ciascun fatto deve essere assoggettato alla normativa vigente al momento in cui esso si è verificato, assume rango costituzionale solo in riferimento alle norme penali incriminatrici ed alle altre norme penali di carattere afflittivo.
Il principio di irretroattività della legge non si applica, invece, nei riguardi dei provvedimento restrittivi riguardanti lo straniero, trattandosi di misure non afferenti alla materia penale.
E’ da escludersi, pertanto, che il principio di irretroattività della legge penale possa trovare applicazione nei riguardi delle misure amministrative di competenza dell’autorità amministrativa, in quanto si tratta di provvedimenti emessi sulla base di leggi civili e amministrative che non riguardano certo la materia penale (4).
La volontà del legislatore di derogare al principio della irretroattività della legge, ove non sia esplicitamente affermata, può essere ricavata dall’interprete qualora il significato letterale della norma sia incompatibile con la normale destinazione della legge di disporre esclusivamente per il futuro (5) e, comunque, può ricavarsi in via implicita dal dato normativo nonché dallo spirito della legge.
In ogni caso, anche a voler escludere che la suddetta revoca, esplicita o implicita, sia intervenuta, non può disconoscersi che costituisce principio consolidato nel nostro ordinamento il fatto che lo ius superveniens, pur non applicandosi ai fatti compiuti (vale a dire a quei fatti che il legislatore ha considerato come totalmente passati e che si sono svolti sotto la vigenza della legge anteriore), è pur sempre applicabile ai fatti pregressi (presupposti), che il legislatore stesso consideri nei loro effetti futuri allo scopo di attribuire loro rilevanza o modificarli.
E’ il caso delle norme de qua, di cui si assume la violazione.

Orbene, l’irretroattività della legge non implica l’impossibilità che essa, benché successiva, regoli fatti e provvedimenti anteriori quando operino su situazioni suscettibili di permanere nel tempo, qualora tali situazioni non siano esaurite al momento dell’emanazione della nuova normativa (6).
Nell’ipotesi che la novità normativa intervenga prima che il rapporto giuridico sorto anteriormente abbia esaurito i suoi effetti e non sia diretta proprio ad incidere sul fatto o atto genetico di quel rapporto, essa deve essere comunque applicata, senza che ciò comporti alcuna violazione del principio di irretroattività della legge (7).
Ne consegue che il principio di irretroattività non preclude l’applicabilità della nuova legge agli effetti non esauriti di un rapporto giuridico, sorto anteriormente (8)
Lo stesso principio comporta, invece, che la legge nuova possa essere applicata ai fatti, allo “status”(quale è quello dello straniero) e alle situazioni esistenti o sopravvenute alla data della sua entrata in vigore, ancorchè conseguenti ad un fatto passato.
Tutti questi elementi (in particolare lo status), ai fini della disciplina disposta dalla nuova legge, debbano essere presi in considerazione in sé stessi, prescindendo totalmente dal collegamento con il fatto che li ha generati.
Ciò al fine di scongiurare che, attraverso tale applicazione, sia modificata la disciplina giuridica che il legislatore ha inteso introdurre nell’ordinamento.
E’, pertanto, la condizione stessa, ovvero lo status di straniero (che costituisce una minaccia per la sicurezza dei cittadini), che rileva ai fini dell’applicazione della legge de qua.
Molto esplicito il Cons. Stato, Sez. IV, 18/11/1999, n.1718 (9): il principio di irretroattività di disposizioni normative sopravvenute su situazioni coperte da giudicato, non comporta la loro piena operatività per il periodo successivo, atteso che il giudicato non può ipotecare il futuro prevalendo su nuove disposizioni di legge che sopravvengano a regolare la stessa materia, in quanto altrimenti, si verrebbe a compromettere il pieno esercizio della funzione legislativa.
E’ evidente, pertanto, che l’irretroattività della legge non implichi l’impossibilità che essa, benché successiva, regoli fatti e provvedimenti anteriori, qualora operino su situazioni suscettibili di permanere nel tempo, purchè tali situazioni non siano esaurite al momento dell’emanazione della nuova normativa (10).

Salva la materia penale in cui sovrano ed inderogabile vige il principio del tempus regit actum, negli altri rami dell’ordinamento non si rintracciano principi in grado di limitare il legislatore in materia di modifica o richiesta di nuovi presupposti idonei al rilascio di un provvedimento accrescitivo della sfera giuridica dei cittadini richiedenti.

Il rinnovo od il rilascio ex novo del permesso di soggiorno in presenza di sentenza “patteggiata” rappresenta, dunque, non una prerogativa quesita da tutti coloro che abbiano deciso di adire il rito speciale, bensì una mera opportunità che era utilizzabile sotto il vigore della vecchia legge ed irrilevante sotto il vigore della attuale.
Le eventuali censure in merito al principio di irretroattività della legge si palesano, qualora fossero poste, come del tutto infondate, disponendo la normativa in parola solo ed unicamente per il futuro ai sensi dell’art.11 delle preleggi.

La sentenza del TAR Toscana, pur stabilendo l’irretroattività dell’art. 4, argomentando sulla natura di accordo intervenuto tra le parti in sede di patteggiamento, offre, tuttavia, importanti spunti per una nuova interpretazione della norma volta a non escluderne la portata e, dunque, a non svuotarla di contenuto perdendo di vista la ratio della legge.

L’interpretazione offerta, infatti, salva da eventuali censure di incostituzionalità la norma, anche alla luce dell’orientamento della Corte costituzionale in merito al “patteggiamento”, ma nello stesso tempo ne garantisce una lettura compatibile con la ratio della legge, volta a tutelare la sicurezza nazionale e dei cittadini.
Le tappe argomentative della sentenza consentono di non considerare vana la sentenza ex 444 c.p.c.. quest’ultima ben può essere utilizzata dall’Amministrazione al fine di valutare se lo straniero è socialmente pericoloso e appartiene ad una delle categorie di cui all’art. 1l 1423/1956, ossia se si tratti di persona che vive, anche in parte, dei proventi delle proprie attività delittuose.
Non solo, ma si precisa che questo tipo di valutazione può ricavarsi anche da altri elementi, che non siano quelli desumibili dalla stessa sentenza di patteggiamento.
Altra novità importante è quella inaugurata dal TAR Toscana relativa alla possibilità di trarre dal contenuto stesso della suddetta sentenza, così come da altri provvedimenti giurisdizionali, ulteriori elementi utili.
Ci si riferisce alla rilevanza conferita alla mancata contestazione dei fatti oggetto del patteggiamento, all’accertamento dei fatti di reati comunque effettuato in quella sede, o all’ipotesi che l’eventuale appello proposto non tende a negare il fatto.
L’equilibrio che la sentenza ha inteso garantire, offre un brillante esempio di come sia possibile, utilizzando gli strumenti giuridici e il quadro normativo vigente, salvaguardare i principi di tutela costituzionale nonché i diritti alla sicurezza dei cittadini, troppo spesso sacrificati in nome di una talvolta astratta quanto vaga tutela dei diritti umani.

NOTE

(1) Cass. pen., Sez.un., 09/05/2001, n.14, in Cass. Pen., 2001, 2674
(2) Il “patteggiamento”, infatti, mai può trasformarsi su di un accordo in merito alle imputazioni contestate. Su questo punto diffusamente Pulzone in Crit. Dir., 1991, n.4, pp. 37 e ss.
(3) Deve sottolinearsi come la dottrina riconosca, fra gli elementi necessari per la creazione della struttura di contratto e di negozio di natura transattiva, un carattere di patrimonialità, che nel caso de quo, non è possibile rintracciare. Per tutti Bianca.
(4) Ne consegue che il suddetto principio è da ritenersi inderogabile solo nella materia penale: fuori da tale ambito, essendo esso posto da una norma di legge ordinaria e risultando privo di valenza costituzionale, può legittimamente essere derogato.
(5) TAR Toscana, Sez. I, 26.5.1998, n. 271, in Trib. Amm. Reg., 1998, I, 2572
(6) T.A.R. Campania Napoli, Sez. II, 23 febbraio 1998, n. 659
(7) Cass. pen., Sez.un., 09/05/2001, n.14, in Cass. Pen., 2001, 2674
(8) cfr., in materia lavoristica, Cass. civ., Sez. Lav., 05/04/2000, n.4221, in Mass. Giur. It., 2000
(9) in Cons. Stato, 1999, I, 1830
(10) T.A.R. Campania Napoli, Sez.II, 23/02/1998, n.659, in Trib. Amm. Reg., 1998, I, 1513 e in Cons. Stato, 1998, I, 398, cfr. inoltre in dottrina Giuliani, Le disposizioni sulla legge in generale: gli artt. da 1 a 15, in Trattato di diritto privato, diretto da Rescigno, I, 1, Torino, 1984, 243 e segg.; R. Caponi, In tema di «ius superveniens» sostanziale nel corso del processo civile: orientamenti giurisprudenziali, in Foro It., 1992, I, 132 e segg.

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V. T.A.R. TOSCANA – FIRENZE – SEZIONE I – Sentenza 19 maggio 2003 n. 1948

Note

L'articolo La normativa in materia di stranieri, novellata dalla L. 189/2002 e il patteggiamento proviene da Giustamm.

1. Nell’affrontare il delicato tema della considerazione da attribuire ai vincoli familiari nell’ambito del diniego o della revoca del permesso di soggiorno, il Consiglio di Stato ritorna al quanto mai attuale dibattito sull’applicabilità della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU) nel nostro ordinamento.
In materia di permesso di soggiorno, per quanto in questa sede interessa, vengono in rilievo l’art. 5 comma 5 d. lgs. 286/1998 (Testo Unico sull’Immigrazione) e l’art. 8 CEDU. Il primo prevede che, nell’adottare il provvedimento di rifiuto del rilascio, di revoca o di diniego di rinnovo del permesso di soggiorno dello straniero che ha esercitato il diritto al ricongiungimento familiare ovvero del familiare ricongiunto, si debba tenere conto della natura e dell’effettività dei vincoli familiari dell’interessato. In questo modo, la legislazione interna limita dunque la rilevanza dei vincoli familiari alle sole ipotesi di straniero che abbia esercitato il diritto al ricongiungimento e di familiare ricongiunto. Più ampia, invece, è la previsione convenzionale, laddove l’art. 8 CEDU prevede in capo ad ogni persona il diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, stabilendo che un’ingerenza della pubblica autorità non solo deve essere prevista dalla legge, ma deve anche costituire una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l’ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui.
Ebbene, di fronte a tale conflitto normativo il Consiglio di Stato si è attenuto alle direttive fornite nel corso degli anni dalla giurisprudenza costituzionale in materia di applicazione della CEDU, dando un’interpretazione estensiva della norma interna alla luce della Convenzione europea.
In tal modo è stato possibile tutelare in capo alla ricorrente il diritto al rispetto della vita familiare, dando rilevanza alla sua qualità di coniugata con un cittadino italiano, anche se non aveva esercitato il diritto al ricongiungimento né rientrava nella categoria dei familiari ricongiunti.
Dal punto di vista del dibattito giuridico sull’efficacia della CEDU nell’ordinamento italiano, con la sentenza 3670/2010, la Sesta sezione del Consiglio di Stato ha aderito alla costante giurisprudenza costituzionale[1] che ha riconosciuto in capo al giudice comune il compito di procedere all’interpretazione convenzionalmente orientata della norma interna e, solo ove ciò non si riveli possibile, di investire la Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 117 comma 1 Cost.[2].

2. La posizione assunta dal Consiglio di Stato appare del tutto condivisibile. Le norme convenzionali della CEDU, infatti, hanno natura di norme parametro interposte nel giudizio di legittimità costituzionale poiché devono essere ricondotte all’inciso “obblighi internazionali” contenuto nel primo comma dell’art. 117 cost.
Allo stato appare ancora prematuro spingersi oltre, teorizzando per la CEDU, o meglio per la sua legge di esecuzione, un’efficacia interna diretta. A tutto voler concedere, è possibile rilevare che la CEDU sta percorrendo un cammino di affermazione negli ordinamenti degli Stati membri che ripercorre le tappe compiute a suo tempo dalle fonti comunitarie, ma ancora decisamente work in progress. A tal proposito è interessante ricordare l’esperienza comunitaria italiana. Il nostro Paese non è nato sic et simpliciter europeo, né tantomeno con l’ingresso nell’Unione le fonti comunitarie sono approdate automaticamente nell’ordinamento giuridico al posto che occupano oggi. Tutt’altro. Esse hanno dovuto “scalare” la nostra piramide di kelsen, conquistando la vetta gradino dopo gradino attraverso un percorso di integrazione normativa lento e complesso. Solo a partire dagli anni ’80 la Corte costituzionale ha riconosciuto prima la loro prevalenza sulle leggi interne e successivamente anche su quelle di rango costituzionale. Così, nel consentire ai giudici la disapplicazione delle leggi interne in conflitto con il diritto comunitario, si è di fatto arrivati a modificare il sistema di controllo sulle leggi, che invece era stato configurato sul modello accentrato. In un momento ancora successivo, la riforma costituzionale ha assorbito gli avanzamenti della giurisprudenza ed oggi il legislatore italiano è costituzionalmente assoggettato al rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario ai sensi del primo comma del nuovo art. 117 cost.
Nel processo di integrazione normativa all’interno dell’ordinamento italiano la CEDU oggi si trova allo stesso punto in cui si trovava il diritto comunitario negli anni Settanta, quando la Corte costituzionale, con la sentenza n. 232 del 1975, stabiliva che “il riconoscimento della diretta ed immediata efficacia dei regolamenti C.e.e., allorché fra questi e le norme interne si frapponga una legge dello Stato non autorizza il giudice a disapplicare tali norme”[3]. Con ogni evidenza, la stessa situazione si può rinvenire nella più recente sentenza 348 del 2007, questa volta in tema di Convenzione europea: “Il giudice comune non ha, dunque, il potere di disapplicare la norma legislativa ordinaria ritenuta in contrasto con una norma CEDU, poiché l’asserita incompatibilità tra le due si presenta come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., di esclusiva competenza del giudice delle leggi[4]”.
Così come fino agli anni Settanta il diritto comunitario ha integrato il parametro dell’art. 11 cost.[5], oggi la CEDU si configura come norma interposta che integra il parametro dell’art. 117 primo comma Cost.[6] e in caso di contrasto tra norme interne e convenzionali deve applicarsi lo schema della illegittimità costituzionale per violazione di norma interposta.
Né l’avvento del Trattato di Lisbona e del nuovo art. 6 ha modificato questo quadro. Certamente, è un importante passo nel processo di comunitarizzazione della CEDU; un passo, peraltro, con un potenziale non discutibile. Tuttavia, la strada perché questo potenziale si possa esprimere è ancora lunga.
Gli stessi contributi pubblicati su questa rivista[7] nell’ambito del dibattito sulla diretta applicabilità della CEDU[8] hanno evidenziato aspetti fondamentali sul tema. Forse basterebbe constatare la differenza di trattamento che il nuovo art. 6 riserva alla Carta di Nizza e alla Convenzione europea per comprendere che soltanto la prima è stata realmente comunitarizzata attraverso l’espresso riconoscimento dei diritti, delle libertà e dei principi in essa sanciti. Diverso il discorso per la CEDU, alla quale l’Unione “aderisce”, utilizzando una forma verbale che effettivamente crea problemi interpretativi poiché non è chiaro se voglia essere un’esortazione, un’autorizzazione, una dichiarazione programmatica, un auspicio o semplicemente un caso di lost in translation. Non sembra, comunque, che possa riconoscersi all’inciso un valore costitutivo in re ipsa. A tal proposito, viene infatti in rilievo la complessa procedura per l’adesione. Per cominciare sarà necessario nominare un negoziatore, stabilendo anche le direttive negoziali; quest’ultimo dovrà trattare con le Alte Parti della CEDU l’accordo di adesione e presentarne la bozza al Consiglio. Secondo la previsione normativa dell’art. 218 TFUE, previa approvazione del Parlamento europeo, il Consiglio dovrà adottare all’unanimità la decisione di conclusione dell’accordo che entrerà in vigore dopo l’ulteriore approvazione da parte degli Stati membri. A ciò si aggiunga che i singoli Stati, il Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione potranno domandare il parere della Corte di giustizia sulla compatibilità dell’accordo con i trattati e in caso di parere negativo l’accordo non potrà entrare in vigore, salvo modifiche dello stesso o revisione dei trattati. Come è stato giustamente evidenziato, dunque, l’inciso “aderisce” dell’art. 6 non esaudisce di per sè il procedimento di adesione.
Non è tutto: anche solo per stabilire la composizione, le modalità di finanziamento e le rappresentanze europee per gli organi previsti dalla Convenzione saranno necessari ulteriori dibattiti, appesantiti dal fatto che in questo caso è una realtà comunitaria come l’Unione europea che deve essere inserita nel contesto internazionale multilaterale della CEDU, non uno stato, con tutti i problemi che ne derivano. Si pensi anche solo agli esempi di attrito tra sistema europeo e sistema convenzionale riportati nei contributi di questa rivista cui si è fatto cenno: dall’osservanza o meno del principio di rappresentanza democratica nell’elezione del legislativo, al rapporto tra il divieto di non discriminazione e le agevolazioni dell’area Schengen per i cittadini comunitari, al rischio di sovra-rappresentazione degli Stati membri dell’Ue all’interno della Corte di Strasburgo. Come è stato correttamente affermato, dunque, il nuovo art. 6 offre soltanto la base legale per un’adesione che deve ancora avvenire.

3. In un panorama normativo in piena evoluzione come quello descritto, diventano comprensibili interventi discordanti dei giudici comuni[9], confusi tra diritto comunitario e CEDU, tra disapplicazione e interpretazione adeguatrice.
Allo stato attuale, sembra ancora prematuro riconoscere alla CEDU una diretta applicabilità nell’ordinamento italiano. Da un lato, la Convenzione europea non può considerarsi direttamente applicabile nella sua veste di normativa convenzionale. Peraltro, sotto questo profilo la sua posizione nel nostro sistema delle fonti resterà tale fino a quando la Corte costituzionale non sdoganerà la disapplicazione della norma interna in conflitto ad opera dei giudici italiani, superando così il sistema della prevalenza mediante questione di legittimità costituzionale. Dall’atro lato, la CEDU non può neanche considerarsi direttamente applicabile riconoscendole la natura di fonte comunitaria, perché il processo di comunitarizzazione, nonostante i recenti sviluppi, non può ancora considerarsi compiuto.
In questo quadro, dunque, appare del tutto condivisibile la posizione assunta dal Consiglio di Stato nella sentenza 3670/2010; nondimeno, sul tema dell’applicabilità della CEDU nell’ordinamento italiano ancora non può certo mettersi la parola “fine”.

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[1] Cfr ex aliis Cort. Cost., sentt. n. 348 e 349 del 2007 – c.d. sentenze gemelle -, sentt. n. 239, 311 e 317 del 2009 e sent. n. 93 del 2010.

[2] cfr in particolare il paragrafo 9.2, sent. n. 3760/2010 Consiglio di Stato.

[3] Cort. cost. sent. n. 232 del 1975, paragrafo 7 – in diritto,.

[4] Cort. cost. 348 del 2007, paragrafo 4.3 – in diritto.

[5] Cfr Cort. Cost. sent. n. 183 del 1973 e Cort. Cost. sent. n. 232 del 1975.

[6] Cfr nota 2.

[7] Lisena F., L’Unione europea “aderisce” alla CEDU: quando le parole non servono a “fare cose”; Guarnier T., Verso il superamento delle differenze? Spunti di riflessione sul dibattito intorno alla prospettiva di “comunitarizzazione” della CEDU.

[8] Si fa riferimento al dibattito scaturito dal contributo di Celotto A., Il Trattato di Lisbona ha reso la CEDU direttamente applicabile nell’ordinamento italiano? (in margine alla sentenza n. 1220/2010 del Consiglio di Stato), cui ha seguito l’intervento di R. Sestini, Il Trattato di Lisbona ha reso la CEDU direttamente applicabile nell’ordinamento italiano? (in margine alla nota del Prof. Alfonso Celotto sulla sentenza n. 1220/2010 del Consiglio di Stato).

[9] Si pensi alla diversa posizione assunta dal Consiglio di Stato stesso nella sentenza in commento e nella sent. n. 1220/2010, che definisce gli artt. 6 e 13 della CEDU “divenuti direttamente applicabili nel sistema nazionale a seguito della modifica dell’art. 6 del Trattato”.

(pubblicato il 23.9.2010)

Note

L'articolo “La diretta applicabilità della CEDU nell’ordinamento italiano: un percorso ancora <i>work in progress</i> (in margine alla sentenza n. 3760/2010 del Consiglio di Stato)” proviene da Giustamm.

Pres. Di Benedetto – Est. Cozzi

Sull’inconferenza della condizione di reciprocità  con i permessi di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.

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