1. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Decreto presidenziale – Natura – Impugnazione – Difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica

2. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982 – Equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta  – Fattispecie – Sussistenza

3. Giustizia amministrativa – Nomina Consigliere di Stato in quota governativa – Art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992 – Non pone limiti di età – Valutazione in concreto del profilo curriculare – Ammissibilità

1. Il recepimento della nomina con decreto presidenziale rappresenta un atto giuridico compiuto dal Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, in quanto legislativamente previsto. Non è in discussione il fatto che l’anzidetto decreto presidenziale faccia parte esso stesso e concluda il complesso iter della nomina del consigliere di Stato in quota governativa, attribuendo alla nomina medesima definitiva rilevanza per l’ordinamento giuridico ed efficacia giuridica, anche ai fini della decorrenza del termine, laddove diverso rispetto alla data di emanazione dell’atto. Ciò che, invece, non può essere condiviso, è il corollario ermeneutico che si intende trarne, ovverossia che il Presidente della Repubblica sia responsabile dell’emanazione del succitato atto e che lo stesso gli venga soggettivamente imputato. L’esegesi in questione, oltre a contrastare con l’espressa previsione di cui all’art. 90, comma 1, Cost, non tiene conto del fatto che la Costituzione stessa individua ai sensi dell’art. 89, comma 1, Cost, il soggetto responsabile, ossia colui che per legge è tenuto a controfirmare l’atto presentato alla firma presidenziale disponendo “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”. Ne deriva il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica, con la sua conseguente estromissione dal giudizio.

2. Le funzioni di direzione generale e di coordinamento d’area ricoperte dalla resistente durante i surriferiti periodi temporali, integrano con pienezza i compiti e le funzioni tipiche della figura del direttore generale dei Ministeri, attesa la complessità dell’attività materialmente impiegata per dirigere, coordinare, sovrintendere e raccordare, al vertice, l’attività di una struttura amministrativa composta da più uffici, soprattutto nei confronti di altri dirigenti in posizione sottordinata, con ordini di grandezze di personale dipendente di ragguardevole misura, come supra dettagliatamente illustrato. Tali essendo le immediate evidenze documentali, il Collegio formula un giudizio di piena equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta dalla resistente e quella di un dirigente generale di un Ministero, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

3. La decisione dell’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, nel dare puntuale applicazione al chiaro disposto normativo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992 che non prevede limiti di età, non solo non ha rappresentato un illegittimo discostamento rispetto al parametro legale, ma ha anzi contribuito a dimostrare che il riferimento della circolare amministrativa all’età, era da intendersi in senso orientativo, strettamente dipendente dalla valutazione in concreto del profilo curriculare e, comunque sia, sempre secundum legem, non ammettendo la norma primaria statale (quale è quella contenuta nel cit. art. 19, legge n. 186 del 1982) una interpretazione che vada al di là delle proprie previsioni (interpretatio praeter legem) o addirittura contro il proprio disposto (interpretatio contra legem)

Pres. C. Contessa Est. D. Di Carlo

Pubblicato il 23/03/2022

N. 02142/2022REG.PROV.COLL.

N. 06161/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 6161 del 2018, proposto dall’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi – A.N.M.A., in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Follieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gian Marco Grez, in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 18

contro

la Presidenza della Repubblica, in persona del Presidente della Repubblica pro tempore e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12

nei confronti

la dottoressa Antonella Manzione, rappresentata e difesa dagli avvocati Harald Bonura, Giuseppe Morbidelli e Luisa Torchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio della prof. avv. Luisa Torchia, in Roma, Viale Bruno Buozzi, n. 47;
il Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa, in persona del Presidente pro tempore, non costituito in giudizio;
il Consiglio di Stato, in persona del Presidente del Consiglio di Stato pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege, in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda, n. 6853 del 19 giugno 2018.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della dottoressa Antonella Manzione, contenente, altresì, appello incidentale condizionato all’accoglimento dell’appello principale;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Presidenza della Repubblica e del Consiglio di Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2022 il consigliere Daniela Di Carlo e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Ruggero Di Martino e gli avvocati Enrico Follieri, Luisa Torchia, Giuseppe Morbidelli e Harald Bonura;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 2030 del 2017, proposto dinanzi al T.a.r. del Lazio, Roma, Sezione Seconda, l’Associazione Nazionale Magistrati Amministrativi – A.N.M.A., il Coordinamento della Nuova Magistratura Amministrativa – Co.N.M.A. e il consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti, in proprio e quale Presidente pro tempore del Co.N.M.A., hanno impugnato:

a) il d.P.R. datato 15 novembre 2016, recante la nomina a consigliere di Stato della dottoressa Antonella Manzione;

b) gli atti presupposti alla predetta nomina emanati dal Consiglio dei Ministri;

c) il parere favorevole, anch’esso presupposto alla nomina, espresso dal Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa nella seduta consiliare del 16 settembre 2016 (il relativo verbale è stato approvato nella successiva seduta consiliare del 7 ottobre 2016), nonché i verbali delle sedute in cui si è riunita la Quarta Commissione dell’organo di autogoverno per l’istruttoria della pratica (segnatamente, si tratta della seduta del 9 giugno 2016 di cui al verbale n. 19 e della seduta del 7 luglio 2016 di cui al verbale n. 23).

2. Il ricorso è stato affidato a cinque motivi: con i primi tre motivi si è contestato il possesso, in capo alla dottoressa Antonella Manzione, dei requisiti previsti dalla legge per la nomina a consigliere di Stato (in particolare, si è assunto che la medesima non possieda il requisito soggettivo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982; che non aveva ancora compiuto i cinquantacinque anni di età al momento della nomina; e che non abbia una esperienza professionale, per durata e qualità, idonea a ricoprire la carica); con il quarto motivo si è denunciato l’omesso esame delle doti attitudinali e di carattere; infine, con il quinto motivo si è sollevata la questione di legittimità costituzionale della disciplina prevista dalla legge per la nomina dei consiglieri di Stato da parte del Governo, in relazione agli artt. 101, 108 e 117, Cost.

3. Nel resistere all’impugnazione, la dottoressa Manzione ha preliminarmente eccepito la irricevibilità del ricorso per tardività, l’inammissibilità per difetto di legittimazione attiva e di interesse in capo a tutte le parti ricorrenti; nel merito, ha domandato la reiezione del ricorso; ha anche proposto separato ricorso incidentale per l’annullamento della deliberazione del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa datata 7 aprile 1983, così come modificata dalla successiva deliberazione del 1° aprile 2004, avente ad oggetto “Criteri per la nomina a Consigliere di Stato ex art. 19, 1° comma n. 2 della L. 27.4.82 n. 186 (nomina governativa)”, nella parte in cui la medesima ha previsto “come criterio per l’emissione di parere favorevole, l’età minima dei nominandi a 55 anni”. L’esame dell’anzidetto ricorso incidentale è stato espressamente condizionato all’eventualità dell’accoglimento del ricorso principale, e cioè ai soli fini di ottenere la declaratoria di inammissibilità per carenza di interesse del secondo motivo di ricorso principale, incentrato proprio sulla vigenza ed effettività della menzionata deliberazione dell’organo di autogoverno.

4. La Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Consiglio di Giustizia amministrativa ed il Consiglio di Stato si sono costituiti in giudizio con un’unica memoria ed hanno sollevato anch’essi eccezioni preliminari di irricevibilità del ricorso per tardività e di inammissibilità per difetto di legittimazione ed interesse a ricorrere in capo a tutti i ricorrenti, oltre a chiedere la reiezione dell’impugnativa nel merito.

Nei limiti del proprio interesse, la Presidenza della Repubblica ha pure eccepito la carenza della propria legittimazione passiva, sostenendo che l’impugnato decreto presidenziale è atto di mero recepimento della nomina, la cui responsabilità deve essere imputata unicamente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, in qualità di Autorità che effettua la proposta e che la controfirma.

5. Con la sentenza di cui all’epigrafe, il T.a.r. del Lazio, Roma, Sezione Seconda:

a) ha vagliato positivamente la costituzione in giudizio del Coordinamento Nazionale dei Magistrati Amministrativi, ritenendo che l’erronea indicazione della sigla “CNMA” in luogo di quella, corretta, di “CoNMA.”, rappresenti un mero errore materiale inidoneo, come tale, ad incidere sulla esatta identificazione della parte ricorrente ai fini della instaurazione del contraddittorio processuale, e che, comunque sia, l’errore sia stato poi sanato dalla produzione in giudizio dello Statuto dell’associazione ricorrente;

b) ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla Presidenza della Repubblica, motivando che il decreto presidenziale impugnato ha costituito uno degli atti – e precisamente l’ultimo – della complessa serie procedimentale che ha attribuito rilevanza ed efficacia giuridica alla nomina della controinteressata a consigliere di Stato, essendo non decisiva la circostanza della necessità della controfirma ministeriale;

c) ha affermato la astratta legittimazione ad agire del consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti, ma ne ha escluso in concreto l’interesse a ricorrere, non ravvisando alcuna concreta, personale, diretta ed immediata lesione della sua sfera giuridica, in quanto non è stato dimostrato che “per effetto della nomina della controinteressata, la posizione in ruolo del ricorrente Spagnoletti fosse stata posposta.”;

d) ha accolto l’eccezione di difetto di legittimazione a ricorrere dell’A.N.M.A., escludendone di conseguenza anche il concreto interesse a ricorrere, con la motivazione che la questione dibattuta non attiene in via immediata al perimetro delle finalità statutarie dell’associazione (“dare opera affinché le funzioni, le prerogative ed il prestigio degli organi della giustizia amministrativa siano garantiti secondo i principi fissati nella Costituzione repubblicana” e “propugnare l’attuazione di un ordinamento della giustizia amministrativa che realizzi la più completa tutela della Giustizia nella amministrazione in conformità delle esigenze dello stato di diritto in regime democratico ed in conformità dei principi della Costituzione”) e che l’interesse tutelato non è comune a tutti gli associati e dà luogo ad una situazione di conflitto interno all’associazione, in quanto associazione aperta all’iscrizione di tutti i magistrati amministrativi, e dunque anche dei consiglieri di Stato in quota governativa.

e) Il T.a.r. ha escluso anche la legittimazione e il conseguente interesse a ricorrere del Co.N.MA. rispetto ai primi quattro motivi di ricorso, più o meno per le stesse ragioni ritenute per l’A.N.M.A., e cioè perché la contestazione del possesso in capo alla controinteressata dei requisiti soggettivi e professionali per la nomina a consigliere di Stato non pertiene alle specifiche finalità statutarie perseguite dall’Associazione (“ottenere un modello di giustizia amministrativa conforme ai principi costituzionali di effettiva indipendenza, autonomia, terzietà, unitarietà e di efficienza” e perseguire “la riforma dell’ordinamento della giustizia amministrativa per l’attuazione del principio dell’unicità di accesso e di carriera”) e perché il Co.N.MA. è un’associazione aperta all’iscrizione dei consiglieri di Stato di tutte le provenienze, ivi compresi quelli di nomina governativa, qual è nello specifico la controinteressata.

f) Il T.a.r. ha invece ravvisato la sussistenza della legittimazione ad agire e dell’interesse a ricorrere del Co.N.MA. in relazione al quinto motivo di ricorso, ossia quello incentrato sulla proposta questione di legittimità costituzionale dell’articolo 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, in riferimento agli articoli 101, 108, 111 e 117 Cost., ritenendo decisiva la circostanza della coincidenza tra lo scopo statutario perseguito dall’ente associativo (e cioè l’eliminazione dei consiglieri di Stato in quota governativa) e la contestazione della disciplina prevista dalla legge per la nomina della controinteressata, per l’appunto avvenuta su proposta del Governo.

f.1) Nel merito, tuttavia, il T.a.r. ha respinto la censura, motivando l’insussistenza del requisito della non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità perché la disciplina in questione non è in contrasto con i principi costituzionali di indipendenza, terzietà ed autonomia del giudice, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale ed europea (in particolare, vengono citate: la sentenza n. 215 del 2016 sulla costituzione della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie quale organo di giurisdizione speciale; la sentenza n. 1 del 1967, relativa alla nomina governativa dei componenti la Corte dei conti; la sentenza n. 49 del 1968, relativa alle Commissioni per il contenzioso elettorale; la sentenza n. 196 del 1982, riferita alle Commissioni tributarie; per la specificità del caso concreto: la sentenza n. 177 del 1973, relativa alla nomina governativa dei componenti il Consiglio di Stato, i cui principi sono stati ribaditi anche con le sentenze n. 25 del 1976 e n. 316 del 2004, quando il Giudice delle Leggi ha avuto modo di interessarsi delle vicende relative alla nomina, da parte del Presidente della Regione Sicilia, dei membri ‘laici’ del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana – C.G.A.R.S.; la sentenza del 26 maggio 2005 della Corte Edu, sempre a proposito della questione della nomina dei componenti del Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, designati dal Presidente della Regione Siciliana).

g) Il Tar ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso incidentale condizionato proposto dalla controinteressata.

h) Infine, ha compensato tra tutte le parti le spese di lite e gli onorari professionali.

6. Il Co.N.MA. e il consigliere di Stato Leonardo Spagnoletti non hanno appellato la sentenza, con il conseguente passaggio in cosa giudicata dei capi di pronuncia che specificamente li hanno riguardati.

7. La sentenza è stata impugnata, invece, dall’A.N.M.A., che ha censurato la decisione del primo giudice sotto il profilo della violazione ed erronea applicazione dell’art. 35, co. 1, lett. b), c.p.a. e dei principi giurisprudenziali in materia di legittimazione ed interesse a ricorrere, nonché per violazione dell’art. 113, Cost., così reiterando tutte le censure di legittimità articolate nel primo grado del giudizio e non esaminate, con pieno effetto devolutivo in appello della originaria materia del contendere.

Più in particolare, l’AN.M.A. sostiene che rientra negli scopi statutari di tutela del prestigio e decoro dell’Istituzione, il potere di censurare il procedimento di nomina del singolo magistrato amministrativo sotto il profilo delle sue capacità personali e professionali, oltre che in base all’integrità morale, all’onestà e alla condotta personale, e che la valutazione circa la sussistenza della possibile conflittualità tra l’Associazione e i suoi componenti va valutata in concreto, e non in astratto, avuto riguardo al fatto che nessun consigliere di Stato in quota governativa è iscritto all’Associazione.

8. Nel resistere al gravame, la dottoressa Manzione ha espressamente riproposto, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni formulate nel giudizio di primo grado e non esaminate dal Tar, e segnatamente sia la preliminare eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, sia le eccezioni ai singoli motivi di ricorso, ai fini del loro rigetto nel merito.

Più in particolare, sotto il profilo della tempestività dell’impugnativa, sostiene che i ricorrenti fossero a conoscenza del contenuto degli atti impugnati in una data di gran lunga precedente quella in cui essi hanno ottenuto la formale ostensione dei documenti a seguito di istanza di accesso agli atti presentata al Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.

Nel merito delle contestazioni mosse, invece, ha partitamente illustrato le ragioni per le quali si deve ritenere che ella possieda tutti i requisiti soggettivi, personali e professionali, richiesti dalla legge ai fini della nomina, e che nessun dubbio di legittimità costituzionale possa concernere la disciplina prevista dalla legge per la nomina dei consiglieri di Stato in quota governativa.

Sempre nel merito, contestualmente al controricorso, ha proposto appello incidentale avverso la medesima sentenza, nella parte in cui ha dichiarato la improcedibilità del ricorso incidentale per sopravvenuta carenza di interesse, e ne ha espressamente condizionato l’esame all’eventuale accoglimento dell’impugnativa principale.

9. La Presidenza della Repubblica, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Consiglio di Stato si sono costituiti in giudizio ed hanno riproposto anch’essi, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le eccezioni preliminari e di merito non esaminate dal T.a.r.

10. Nei limiti del proprio interesse, la Presidenza della Repubblica ha proposto ricorso incidentale per la riforma della sentenza impugnata, nella parte in cui ha respinto l’eccezione di difetto della propria legittimazione passiva, ritenendo che il primo giudice non abbia correttamente interpretato ed applicato l’art. 90, Cost.

11. Il Consiglio di Stato, Sezione V, con l’ordinanza interlocutoria datata 11 febbraio 2019, n. 978, ha disposto procedersi ad approfondimenti istruttori.

Più in particolare, ha disposto:

“Considerato che, fermo restando il vaglio di ogni questione preliminare circa l’effettiva sussistenza delle condizioni della legittimazione e dell’interesse ad agire dell’appellante, in particolare in capo ad associazioni con finalità sindacali in ordine ai presupposti, alle forme e agli esiti del reclutamento di una persona fisica nei ruoli del personale:

1) quanto al presupposto della legittimazione processuale (da accertare prima della verifica delle condizioni dell’azione), ai sensi dell’art. 75 (Capacità processuale), comma quarto, Cod. proc. civ. «Le associazioni e i comitati, che non sono persone giuridiche, stanno in giudizio per mezzo delle persone indicate negli articoli 36 e seguenti del Codice civile», laddove l’art. 36 (Ordinamento e amministrazione delle associazioni non riconosciute), primo comma, del medesimo Codice precisa che «L’ordinamento interno e l’amministrazione delle associazioni non riconosciute come persone giuridiche sono regolati dagli accordi degli associati», a detti accordi apparendo riconducibili anche le modalità ed i limiti dell’esercizio di azioni in giudizio;

1.a) dalla lettera dallo Statuto e Regolamento dell’appellante ANMA non emerge con evidenza a chi – e con quali modalità procedurali – competa la decisione di agire o resistere in giudizio per l’associazione, né risultano prodotte in giudizio le delibere degli organi di quest’ultima che decidono [rectius, n.d.r., hanno] deciso di proporre il ricorso al Tribunale amministrativo del Lazio, nonché l’odierno appello al Consiglio di Stato;

1.b) ritenuto pertanto comunque necessario acquisire anche dall’appellante associazione ANMA chiarimenti in merito alle dette procedure e competenze, nonché copia delle deliberazioni eventualmente adottate dai propri organi ai fini precitati;

2) ai sensi dell’art. 19, comma primo, n. 2) l. 27 aprile 1982, n. 186, «I posti che si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato sono conferiti: […] in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata. La nomina ha luogo con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del consiglio di presidenza espresso come al precedente n. 1), contenente valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere»;

2.a) alla luce del curriculum vitae della dott.ssa Manzione Antonella, prodotto dall’appellante agli atti di causa, la stessa – antecedentemente all’assunzione della funzione di Capo del Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri – non risulta aver ricoperto il ruolo di «dirigent[e] general[e] od equiparat[o] dei Ministeri», avendo invece svolto alcuni incarichi formalmente inquadrati a livello dirigenziale presso diversi enti locali;

2.b) nell’assenza di una disciplina legislativa unitaria che definisca a priori e in termini oggettivi le eventuali forme di concordanza o equiparazione tra i diversi livelli dirigenziali dello Stato e degli altri enti pubblici, ai fini che occupano sembra si debbano valutare caso per caso le funzioni effettivamente svolte e i poteri realmente esercitati, per poter verificare se, in concreto, gli incarichi dirigenziali conferiti da un ente territoriale possano oggettivamente essere equiparati, per i detti particolari fini, alle attribuzioni proprie e tipiche di un dirigente generale (o equiparato) ministeriale, come individuate dall’art. 16 d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165 (Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche);

2.c) tra quelli svolti, due sono, in particolare, le qualifiche e funzioni – tra quelle qualificate come “Esperienze professionali dirigenziali” nel predetto Curriculum – per le quali appare meritevole un approfondimento: “Coordinatore Area Sicurezza e Attività Produttive; Dirigente Ufficio Città Sicura; Protezione Civile; Dirigente Comandante Polizia Municipale del Comune di Firenze” (dal 2011 al 2014) e “Direttore Generale Comune di Firenze” (dal 2013 al 2014);

2.d) è dunque a tali fini necessario acquisire, dal Comune di Firenze, la documentazione idonea a definire, in modo chiaro e preciso, quali specifiche ed analitiche funzioni competessero – in concreto – alla dott.ssa Manzione in ragione dei predetti incarichi svolti, nonché le esatte grandezze del personale e della dotazione finanziaria in tali ruoli dalla stessa amministrato, le eventuali funzioni propositive di indirizzo amministrativo generale ovvero le eventuali attribuzioni di coordinamento, direzione e sanzione (disciplinare o amministrativo-gerarchica) di personale con qualifica dirigenziale a lei formalmente sottordinato.

2.e) è inoltre necessario chiedere documentati chiarimenti al medesimo Comune circa le esatte procedure seguite nel conferimento dei predetti uffici, in particolare sull’eventuale necessità di particolari titoli di studio o qualifiche per il loro conferimento, nonché sulla stabilità giuridica ed attuale persistenza delle relative strutture organizzative.

Impregiudicata ogni decisione in rito e in merito, e considerata comunque – anche per ragioni di concentrazione processuale – l’esigenza delle predette integrazioni istruttorie ai fini della decisione, il Collegio dispone acquisirsi la relativa documentazione agli atti del processo.

Ai predetti adempimenti le amministrazioni e le parti richieste dovranno provvedere entro novanta giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza.”.

12. In ottemperanza agli incombenti richiesti:

a) in data 9 maggio 2019, l’A.N.M.A. ha depositato i verbali del Consiglio direttivo dell’associazione datati 7 ottobre e 5 dicembre 2016; 6 febbraio 2017; 2 luglio 2018;

b) in data 13 maggio 2019, il Comune di Firenze ha depositato dettagliata relazione in cui ha suddiviso gli incarichi svolti dalla dottoressa Manzione in quattro periodi temporali (Servizio Vicecomandante Vicario, Direzione Corpo di polizia Municipale, Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive, Direttore Generale), allegandovi un sintetico prospetto riepilogativo delle decorrenze e i documenti a sostegno (all.ti 1, 2, 3, 4, 5);

c) in data 13 giugno 2019, la dottoressa Manzione ha depositato la deliberazione della Giunta comunale di Pietrasanta n. 1408 del 18 12 dicembre 1997 ed il relativo contratto di lavoro stipulato dalle parti; l’attestazione rilasciata dal Comune di Lucca in data 5 giugno 2019; due deliberazioni della Giunta comunale di Firenze, e cioè la n. 475 del 18 settembre 2009 e la n. 182 del 12 giugno 2013.

13. All’esito degli anzidetti depositi, le parti hanno reiteratamente insistito sulle rispettive ragioni difensive, corroborandole, altresì, di nuove argomentazioni alla luce delle produzioni documentali.

Più in particolare, le Amministrazioni intimate e la controinteressata ritengono che i verbali delle sedute del Consiglio Direttivo dell’A.N.M.A. comprovino la conoscenza degli atti impugnati, in capo ai ricorrenti, ben prima che i documenti medesimi venissero loro formalmente ostesi dall’organo di autogoverno; inoltre, che l’A.N.M.A., in persona del suo Presidente, abbia azionato la lite in difetto della capacità processuale di cui all’art. 75, c.p.c., in quanto a termini dello Statuto associativo, l’Assemblea Generale è “organo deliberante dell’Associazione su tutte le materie inerenti agli scopi di cui all’art. 2, eccettuate quelle espressamente devolute – a norma del presente Statuto – al Consiglio direttivo ed alla Giunta esecutiva” (art. 10) , mentre al Consiglio Direttivo spetta di “compiere gli atti necessari all’attuazione dei deliberati dell’Assemblea Generale e della politica associativa da essa fissata” (art. 16).

L’associazione appellante si è difesa, replicando che la conoscenza degli atti utile a far decorrere il termine per l’impugnazione è soltanto quella, sostanziale, che si ha con la cognizione del loro contenuto, all’esito dell’ostensione; e infine che, sulla base degli atti processuali, deve ritenersi la piena capacità processuale dell’Associazione di instaurare la lite e di proporre l’impugnazione.

14. All’udienza pubblica del 23 febbraio 2022, la causa è stata discussa dalle parti ed è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

15. Il Collegio esamina con priorità logica l’eccezione di difetto di legittimazione passiva in capo alla Presidenza della Repubblica, in quanto occorre costituire il corretto rapporto processuale delle parti.

15.1. L’eccezione è fondata.

15.2. L’art. 90, comma 1, Cost, prevede che “Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione”.

Ai sensi dell’art. 19, comma 1, n. 2, della legge 27 aprile 1982, n. 186, «I posti che si rendono vacanti nella qualifica di consigliere di Stato sono conferiti: […] in ragione di un quarto, a professori universitari ordinari di materie giuridiche o ad avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, o a dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche nonché a magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata. La nomina ha luogo con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del consiglio di presidenza espresso come al precedente n. 1), contenente valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere».

Sulla base dell’anzidetta previsione normativa, il recepimento della nomina con decreto presidenziale rappresenta un atto giuridico compiuto dal Presidente della Repubblica nell’esercizio delle sue funzioni, in quanto legislativamente previsto.

Non è in discussione il fatto, pure rilevato dal T.a.r., che l’anzidetto decreto presidenziale faccia parte esso stesso e concluda il complesso iter della nomina del consigliere di Stato in quota governativa, attribuendo alla nomina medesima definitiva rilevanza per l’ordinamento giuridico ed efficacia giuridica, anche ai fini della decorrenza del termine, laddove diverso rispetto alla data di emanazione dell’atto.

Ciò che, invece, non può essere condiviso, è il corollario ermeneutico che si intende trarne, ovverossia che il Presidente della Repubblica sia responsabile dell’emanazione del succitato atto e che lo stesso gli venga soggettivamente imputato.

L’esegesi in questione, oltre a contrastare con l’espressa previsione costituzionale, non tiene conto del fatto che la Costituzione stessa individua, con altra specifica disposizione, il soggetto responsabile, ossia colui che per legge è tenuto a controfirmare l’atto presentato alla firma presidenziale.

Ai sensi dell’art. 89, comma 1, Cost., infatti, “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”.

15.3. In definitiva, l’eccezione deve essere accolta e, in riforma della sentenza impugnata, va dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica, con la sua conseguente estromissione dal giudizio.

16. Il Collegio prescinde, invece, dall’esame delle ulteriori eccezioni pregiudiziali e preliminari concernenti, ai sensi dell’art. 35, comma primo, lettere a) e b), del c.p.a.:

i) l’ammissibilità del ricorso di primo grado e di appello sotto il profilo della sussistenza della legittimazione processuale dell’Associazione appellante ai sensi dell’art. 75, comma quarto, c.p.c., nella parte in cui richiama l’art. 36, comma primo, c.c., applicabile al processo amministrativo ai sensi dell’art. 39, c.p.a.;

ii) la ricevibilità del ricorso di primo grado sotto il profilo della tempestività rispetto alla conoscenza, o legale conoscibilità, degli atti impugnati da parte dell’Associazione appellante;

iii) l’ammissibilità del ricorso di primo grado e di appello sotto il profilo della sussistenza della legittimazione attiva e dell’interesse a ricorrere dell’Ente associativo.

16.1. Come affermato dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, il giudice, in ossequio al superiore principio di economia dei mezzi processuali in connessione con quello del rispetto della scarsità della risorsa ‘giustizia’ (cfr. Sez. un., nn. 26242 e 26243 del 2014; e Ad. plen., n. 9 del 2014), può derogare alla naturale rigidità dell’ordine di esame, ritenendo preferibile risolvere la lite rigettando il ricorso nel merito o nel rito in base ad una ben individuata ragione più liquida “…sulla scorta del paradigma sancito dagli artt. 49, co. 2, e 74 c.p.a. … sempre che il suo esercizio non incida sul diritto di difesa del controinteressato e consenta un’effettiva accelerazione della definizione della lite…” (Ad. plen. n. 5 del 2015, che cita a sua volta Ad. Plen. n. 9 del 2014), e purché sia stata preventivamente assodata, da parte del medesimo giudice, la giurisdizione e la competenza (Ad. plen., n. 9 del 2014 e n. 10 del 2011 cit.).

16.2. Nel caso all’esame, l’appello, così come l’originario ricorso di primo grado, sono infondati nel merito, sicché il Collegio individua nella manifesta non fondatezza dell’impugnativa la ‘ragione più liquida’ che meglio può realizzare l’economia dei mezzi processuali e la sinteticità degli atti, quali fondamentali corollari del giusto processo regolato dalla legge, unitamente alla considerazione che la suddetta soluzione decisionale, in uno all’assorbimento delle questioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito nei sensi per l’innanzi illustrati, non pregiudica gli interessi di alcuna parte del giudizio, e segnatamente:

a) non limita l’interesse della parte ricorrente principale, la cui impugnativa è anzi vagliata in toto e nel merito, a prescindere dall’esame dei profili pregiudiziali e preliminari sollevati dalle controparti processuali: all’evidenza, ove gli anzidetti profili venissero accolti, in tutto o anche solo in parte, il corso del giudizio inevitabilmente si arresterebbe;

b) non pregiudica la parte controinteressata e le Amministrazioni intimate (rispetto alle quali è anzi assicurata la massima soddisfazione possibile del loro interesse sostanziale, attraverso una pronuncia che definisce il merito del rapporto giuridico e delle contestazioni rimesse al vaglio giurisdizionale).

17. Venendo, dunque, al merito del ricorso, con il primo motivo l’Associazione ricorrente censura il provvedimento di nomina a consigliere di Stato della dottoressa Manzione per mancanza del requisito soggettivo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

In particolare, l’art. 19 cit. prevede che la nomina a consigliere di Stato possa essere conferita, per un quarto, ai professori universitari ordinari di materie giuridiche, agli avvocati che abbiano almeno quindici anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori, ai dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche e, infine, ai magistrati con qualifica non inferiore a quella di magistrato di Corte d’appello o equiparata.

L’Associazione ritiene che la dottoressa Manzione non possegga i requisiti soggettivi stabiliti dalla succitata disposizione, in quanto la medesima “non è: professore universitario ordinario di materie giuridiche; avvocato con almeno 15 anni di esercizio professionale e iscrizione nell’albo speciale per le giurisdizioni superiori; dirigente generale od equiparato dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche; magistrato con qualifica non inferiore a quello di magistrato di Corte di Appello o equiparata”.

A proposito del possesso del titolo di avvocato, l’Associazione ricorrente espone che, nella relazione redatta dalla Quarta Commissione e illustrata al Plenum consiliare dell’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, la controinteressata viene presentata come “avvocato, dirigente di I fascia non appartenente ai ruoli dell’amministrazione dello Stato, attualmente capo dipartimento degli affari giuridici e amministrativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri” (v. pag. 7, del verbale n. 19 del 9 giugno 2016; e la presentazione illustrata al Plenum del Consiglio nella seduta del 16 settembre 2016, come da verbale approvato il successivo 7 ottobre 2016, pag. 19).

Contesta anche che la controinteressata possa fare uso del titolo di avvocato ai sensi dell’art. 2, comma 7, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, che prevede che “l’uso del titolo di avvocato spetta esclusivamente a coloro che siano o siano stati iscritti ad un albo circondariale, nonché agli avvocati dello Stato”.

Conclude che, a maggior ragione, il requisito richiesto non sussiste neppure ai sensi dell’art. 19, della legge n. 186 del 1982, che riguarda gli “avvocati che abbiano almeno 15 anni di esercizio professionale e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori”.

Per quanto concerne, invece, il possesso del titolo di dirigente generale od equiparato, l’Associazione espone che la dottoressa Manzione non è un dirigente generale in quanto non appartiene ai ruoli delle amministrazioni dello Stato, e che il suo incarico dirigenziale, peraltro conferito fiduciariamente dal Sindaco dell’ente locale, non sia equiparato a quello di dirigente generale dello Stato.

Infine, sostiene che il requisito soggettivo richiesto dalla legge non possa essere soddisfatto neppure facendo valere l’incarico di Capo Dipartimento presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, trattandosi anche in questo caso di una nomina fiduciaria e limitata nel tempo.

18. Il motivo non è fondato, sotto entrambi i profili censurati.

19. Le doglianze relative al possesso e alle condizioni di spendita del titolo di avvocato non sono pertinenti rispetto alla fattispecie considerata, in quanto la dottoressa Manzione non è stata nominata consigliere di Stato in ragione del suddetto requisito soggettivo, ovverossia di avvocato con almeno quindici anni di esercizio professionale e che sia iscritto negli albi speciali per le giurisdizioni superiori.

L’indicazione, pure contenuta nella relazione istruttoria della Quarta Commissione, secondo cui la candidata è un “avvocato”, ha tratteggiato il profilo personale della medesima, senza al contempo mutare la natura giuridica del requisito soggettivo indicato nella proposta governativa ai fini della nomina, ovvero aggiungerne uno nuovo, diverso e per l’innanzi non previsto.

Sulla base degli atti e dei documenti versati al giudizio, non risulta che la suddetta circostanza soggettiva sia stata addotta dal Governo a sostegno della propria proposta, né che sia stata vantata autonomamente come tale dalla candidata, sicché in difetto di specifiche, contrarie allegazioni probatorie della Associazione ricorrente, il Collegio deve concludere nel senso che si è trattato della rappresentazione di una circostanza soggettiva (il conseguimento dell’abilitazione forense) in sé e per sé neutra, non decisiva e, come tale, indifferente ai fini della nomina impugnata.

Sotto questo specifico primo profilo, pertanto, la censura deve essere respinta.

20. Il secondo profilo in cui si articola il primo motivo (e cioè il mancato possesso in capo alla controinteressata del requisito soggettivo di dirigente generale od equiparato dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche), è invece pertinente alla fattispecie considerata, ma non è fondato nel merito.

L’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, prevede che possono essere nominati consiglieri di Stato, tra gli altri, i “dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche”.

Il legislatore statale utilizza la parola ‘equiparati’ riferendola ai ‘dirigenti generali’ e connettendola a tre categorie soggettive: Ministeri, organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche.

Nell’ambito della vasta organizzazione dell’apparato pubblico italiano, il Ministero è la struttura di vertice dell’Amministrazione statale, preposta ad un determinato settore della pubblica amministrazione. Generalmente, la struttura è costituita dal Ministro, da uno o più Sottosegretari, dal Gabinetto del Ministro, dal Segretario Generale ovvero dai Capi Dipartimento (a seconda del modello organizzativo prescelto). Le articolazioni organizzative interne variano a seconda del Ministero. Nella generalità dei casi, esse sono il dipartimento, la direzione generale, il reparto, la divisione e la sezione. In alcuni Ministeri mancano i dipartimenti, sicché la ripartizione di primo livello è la direzione generale (anche se, in tale ipotesi, si opta spesso per la nomina di un Segretario generale). Le divisioni, invece, rappresentano la struttura di base, ma possono essere divise a loro volta in sezioni.

Gli organi costituzionali sono organi della Repubblica italiana necessari ed indefettibili (Presidenza della Repubblica, Parlamento – a sua volta composto dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica – Corte costituzionale, Governo della Repubblica italiana) e sono previsti dalla Costituzione e da essa direttamente disciplinati, sia in relazione alle funzioni fondamentali, sia in relazione alla loro organizzazione.

L’espressione ‘altre amministrazioni pubbliche’ sintetizza la complessità dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione italiana, in quanto informata al principio della pluralità, ai sensi dell’art. 97, Cost., ed a quello del decentramento amministrativo, ai sensi dell’art. 5, Cost.

Un’elencazione sostanzialmente compiuta (anche se non una definizione in senso proprio) di ‘amministrazioni pubbliche’ è contenuta all’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001:

“Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI.”

21. Su questa premessa, occorre interpretare cosa si debba intendere per “dirigenti generali od equiparati dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche”.

L’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale (cd. Preleggi), rubricato “Interpretazione della legge”, prevede che:

“Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato”.

Nell’ordine, i canoni ermeneutici di cui l’interprete deve fare applicazione sono dunque:

a) l’interpretazione letterale palesata dal significato proprio delle parole;

b) l’interpretazione sistematica delle parole secondo la connessione di esse;

c) l’analogia iuris e l’analogia legis, per i casi simili o le materie analoghe;

d) se il caso rimane ancora dubbio, i principi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato.

22. Nel vagliare il dettato dell’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982 alla luce dei predetti canoni ermeneutici, il Collegio ritiene che non sia corretta l’esegesi proposta dalla Associazione ricorrente.

La suddetta esegesi, infatti, impernia l’ambito applicativo di efficacia della norma intorno ai concetti giuridici dei ‘ruoli’ e della ‘doppia fascia dirigenziale’ (i.e.: dirigenza generale e di seconda fascia), tipici dell’organizzazione ministeriale, con il risultato pratico di esigere il possesso del medesimo requisito soggettivo in relazione a tutte le altre amministrazioni menzionate dalla norma (organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche), in maniera automatica, senza considerare le specificità del modello organizzativo degli uffici previsto per detti organi ed amministrazioni e, soprattutto, contraddicendo e negando la operatività ‘pratica’ del meccanismo di equiparazione ‘agli effetti’, previsto dallo stesso legislatore statale.

Il Collegio ritiene corretta, viceversa, l’opzione ermeneutica proposta dalle Amministrazioni intimate e dalla controinteressata, reputandola anzi l’unica compatibile con i succitati canoni interpretativi, in quanto il meccanismo della equiparazione può operare e produrre un effetto utile soltanto se ragguagliato alla “qualifica” dirigenziale, connessa alla natura ed alla tipologia della attività svolta.

Più in particolare, il Collegio osserva che:

a) sul piano letterale, fra le parole utilizzate dal legislatore del 1982 non sono menzionati i concetti giuridici di ‘ruolo’, ‘fascia’, ‘articolazione in fasce’, ‘doppia fascia’, mentre si fa riferimento ai ‘dirigenti generali o equiparati’ dei Ministeri, degli organi costituzionali e delle altre amministrazioni pubbliche;

b) sul piano sistematico, l’equiparazione è tra le funzioni materialmente esercitate dai titolari degli uffici (“dirigenti generali o equiparati”), mentre il riferimento alle strutture organizzative ordinamentali (Ministeri, organi costituzionali, altre amministrazioni pubbliche) circoscrive la platea delle Amministrazioni pubbliche che hanno alle proprie dipendenze soggetti che sono astrattamente idonei ad essere nominati consiglieri di Stato in quota governativa, ovverossia dipendenti di amministrazioni statali, organi costituzionali e altre amministrazioni pubbliche, purché svolgano le funzioni dirigenziali a un alto livello di responsabilità, ossia al vertice dell’apparato considerato, a prescindere dalle peculiarità e dalle caratterizzazioni della disciplina organizzativa e strutturale degli uffici.

Sotto questo angolo prospettico, andrebbe anche tenuto distinto l’interesse personale del singolo dipendente pubblico ad essere nominato consigliere di Stato su proposta del Governo (interesse che qui direttamente rileva), dall’interesse generale (e occasionalmente protetto) delle Amministrazioni pubbliche che compongono lo Stato-Ordinamento, ad esprimere personalità di elevata competenza tecnico-professionale e giuridica alle proprie dipendenze.

Se è indubbio, infatti, che in capo al candidato si radica un interesse immediato, personale, diretto e concreto al conseguimento o al mantenimento del bene della vita, è anche vero che il Costituente ha concepito il Consiglio di Stato, ad un tempo, quale organo di consulenza giuridico-amministrativa e quale organo di tutela della giustizia nell’amministrazione (art. 100, Cost.), e ciò a beneficio dell’intero Stato-Ordinamento, e non quale appannaggio o prerogativa del solo Stato-Persona.

È questo spirito che il legislatore del 1982 ha attuato, consentendo a tutte le Pubbliche Amministrazioni di esprimere personalità poste ai vertici dei propri uffici, nei confronti delle quali formulare un giudizio di ‘equiparazione’ rispetto ai dirigenti generali posti al vertice degli apparati ministeriali.

c) Sul piano della voluntas legis, occorre anche sottolineare il fatto che il legislatore del 1982 aveva dinanzi a sé un modello di Stato amministrativo caratterizzato da una ricca articolazione di enti e figure soggettive, non soltanto costituzionali e, soprattutto, non soltanto statali, ma anche di altra natura, territoriali o non, riconosciute o meno come persone giuridiche di diritto pubblico, che già all’epoca componevano lo Stato-Ordinamento e che non avrebbero potuto ragionevolmente essere estromesse dalla vita pubblica del Paese, neppure ai limitati fini dell’individuazione dei soggetti potenzialmente individuabili quali consiglieri di Stato di nomina governativa.

Di questa vita pubblica, nel disegno costituzionale di cui agli artt. 5, 97, 100 e 114 e ss., Cost., anche prima che la fondamentale riforma del Titolo V della Costituzione spingesse in senso ancora più autonomistico l’organizzazione del decentramento e dell’autonomia delle pubbliche amministrazioni, non avrebbe avuto senso precludere la partecipazione dei più alti dirigenti delle amministrazioni diverse dallo Stato, soltanto perché non organizzate secondo il modello ‘su due livelli’ dell’organizzazione dicasteriale statale.

Modello, occorre sottolineare, che lo stesso legislatore statale non ha mai previsto come obbligatorio per le amministrazioni diverse dallo Stato, mostrando anzi sempre grande rispetto, nei limiti dell’organizzazione fondamentale degli uffici, per i principi di autonomia statutaria e regolamentare, variamente declinati a seconda dell’amministrazione pubblica considerata (più avanti si dirà, nello specifico, della disciplina sulla dirigenza statale recata dal decreto legislativo n. 165 del 2001 e di quella sulla dirigenza locale contenuta nel decreto legislativo n. 267 del 2000).

L’estensione dell’anzidetto modello statale, inoltre, non è stata prevista neppure per gli organi costituzionali, la cui organizzazione e funzionamento sono anzi disciplinati da specifiche leggi costituzionali, di rango superiore a quelle ordinarie statali che disciplinano la dirigenza dello Stato e degli enti locali, e con un grado di autonomia e caratterizzazione assolutamente non sovrapponibile ad alcuna altra amministrazione pubblica, sia statale, sia non statale.

Per queste ragioni, non ha alcun senso logico, prima ancora che giuridico, impostare la ricerca della equiparazione nel senso della omologazione di strutture organizzative dissimili per natura, origini, funzioni e livello di autonomia.

Nell’individuare il meccanismo di raffronto (l’equiparazione), la norma ha introdotto una presunzione di parificazione, agli effetti della funzione esercitata, di amministrazioni diverse fra di loro, non omologhe, ma raffrontabili in termini di equivalenza o equipollenza in ragione dei compiti e delle funzioni effettivamente svolti.

L’utilizzo della tecnica dell’equiparazione è significativa della volontà di ‘rendere pari’ elementi di raffronto che in natura non lo sono, non essendo i Ministeri, gli organi costituzionali e le altre amministrazioni pubbliche, accomunati dal medesimo modello organizzativo e funzionale, anche perché nati per soddisfare interessi pubblici diversi.

Ciò che è più significativo, inoltre, è che la pretesa di raggiungere la perfetta omologazione nel possesso del requisito soggettivo di dirigente generale, non sarebbe un obiettivo conseguibile neppure se si facesse esclusivo riferimento al solo plesso statale considerato dal cit. art. 19 (Ministeri e organi costituzionali). Va inoltre considerato che in numerosi Organi costituzionali vige ancora oggi il c.d. ‘sistema delle carriere’, caratterizzato dall’unicità della qualifica direttiva e dalla conseguente impossibilità di individuare una distinzione analoga a quella che sussiste fra i dirigenti generali dei Ministeri e i dirigenti di secondo livello.

Tanto più, dunque, non si ravvede la ragione per la quale siffatto giudizio di omologazione dovrebbe esigersi per le altre amministrazioni pubbliche e, tra queste, nello specifico, per gli enti locali comunali.

D’altronde, nemmeno l’Associazione appellante, nel suo massimo sforzo argomentativo a sostegno della propria tesi difensiva, si è spinta fino al punto di sostenere la necessità di ritrovare l’articolazione in duplice fascia dei ruoli di dirigente e dirigente generale in relazione agli organi costituzionali, limitandosi ad esigerla, invece, soltanto per le altre amministrazioni pubbliche, ed in particolare per l’ente locale comunale, salvo tuttavia non spiegare le ragioni giuridiche della relativa discriminazione.

D’altra parte, se la norma venisse letta nel senso di permettere solamente la nomina dei dirigenti generali dei Ministeri, sarebbe la stessa operazione di “equiparazione” a non avere alcuna ragion d’essere, perché non ricorrerebbero altre situazioni se non quelle in cui si manifesterebbe l’appartenenza ai ruoli dello Stato, che non richiede appunto nessuna equiparazione.

In conclusione, con riferimento specifico alle posizioni dirigenziali degli enti locali comunali qui all’esame (ma in astratto e più in generale con riferimento a tutte le altre amministrazioni pubbliche ed agli organi costituzionali), deve verificarsi se ricorrono o meno i presupposti ‘materiali’ della ‘equiparazione’ prevista dalla norma, attraverso il vaglio dei compiti assegnati e delle funzioni svolte dall’organo di vertice.

23. Il necessario raffronto è fra la disciplina della dirigenza pubblica statale contenuta nel decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e quella degli enti locali contenuta nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

24. Innanzitutto, è opportuna una precisazione preliminare: il testo unico degli enti locali, benché anteriore al testo unico sul pubblico impiego, ha adeguato la disciplina della propria dirigenza ai principi del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (“Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2, della legge 23 ottobre 1992, n. 421”), ossia al testo legislativo che ha costituito la base giuridica del riordino operato dall’anzidetto decreto n. 165 del 2001.

Si spiega così la ragione per la quale nel testo unico degli enti locali si ritrovano tutti i principi generali che caratterizzano la dirigenza statale, e cioè:

a) il principio della distinzione fra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi di governo, e la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, che è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo;

b) il principio dell’accesso per concorso;

c) il principio della professionalità nel conferimento degli incarichi dirigenziali;

d) il principio della responsabilità dirigenziale;

e) il principio della sovraordinazione fra uffici dirigenziali, di modo che il dirigente preposto a un ufficio di più elevato livello è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore;

f) il principio della funzione di coordinamento di altre funzioni, anche dirigenziali.

25. Occorre poi sottolineare che è stato il legislatore statale a limitare l’ambito soggettivo e oggettivo di applicazione delle disposizioni contenute nel Capo II del decreto legislativo n. 165 del 2001, intitolato alla “Dirigenza”, alle sole amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo (art. 13, d.lgs. n. 165/2001).

In altre parole, il legislatore statale, nel momento in cui ha deciso di articolare la dirigenza statale nelle due fasce dei ruoli di cui all’articolo 23 del medesimo decreto legislativo, senza abrogare o modificare o imporre un conforme adeguamento delle previgenti disposizioni previste per la dirigenza locale, ha effettuato una precisa scelta, evidentemente reputandola compatibile con le linee fondamentali dell’organizzazione degli uffici ed allo stesso tempo rispettosa delle autonomie statutarie e regolamentari locali.

Anche rispetto alle amministrazioni dello Stato, comunque sia, la regola generale dell’articolazione nelle due fasce dei ruoli di cui all’articolo 23 non è assoluta, perché anzi è previsto espressamente che “Restano salve le particolari disposizioni concernenti le carriere diplomatica e prefettizia e le carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate.” (art. 15, comma 1, d.lgs. n. 165/2001).

26. La disciplina della dirigenza statale conosce il principio della sovraordinazione tra uffici dirigenziali, anche al di fuori della figura del dirigente generale: in particolare, l’art. 15, comma 3, del decreto n. 165/2001 prevede che “In ciascuna struttura organizzativa non affidata alla direzione del dirigente generale, il dirigente preposto all’ufficio di più elevato livello è sovraordinato al dirigente preposto ad ufficio di livello inferiore”.

27. La disciplina delle funzioni dei dirigenti di uffici dirigenziali generali statali è contenuta all’art. 16, del decreto legislativo n. 165 del 2001:

“1. I dirigenti di uffici dirigenziali generali, comunque denominati, nell’ambito di quanto stabilito dall’articolo esercitano, fra gli altri, i seguenti compiti e poteri:

a) formulano proposte ed esprimono pareri al Ministro, nelle materie di sua competenza;

a-bis) propongono le risorse e i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell’ufficio cui sono preposti anche al fine dell’elaborazione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all’articolo 6, comma 4;

b) curano l’attuazione dei piani, programmi e direttive generali definite dal Ministro e attribuiscono ai dirigenti gli incarichi e la responsabilità di specifici progetti e gestioni; definiscono gli obiettivi che i dirigenti devono perseguire e attribuiscono le conseguenti risorse umane, finanziarie e materiali;

c) adottano gli atti relativi all’organizzazione degli uffici di livello dirigenziale non generale;

d) adottano gli atti e i provvedimenti amministrativi ed esercitano i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti;

d-bis) adottano i provvedimenti previsti dall’articolo 17, comma 2, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni;

e) dirigono, coordinano e controllano l’attività dei dirigenti e dei responsabili dei procedimenti amministrativi, anche con potere sostitutivo in caso di inerzia, e propongono l’adozione, ne confronti dei dirigenti, delle misure previste dall’articolo 21;

f) promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e di transigere, fermo restando quanto disposto dall’articolo 12, comma 1, della legge 3 aprile 1979, n.103;

g) richiedono direttamente pareri agli organi consultivi dell’amministrazione e rispondono ai rilievi degli organi di controllo sugli atti di competenza;

h) svolgono le attività di organizzazione e gestione del personale e di gestione dei rapporti sindacali e di lavoro;

i) decidono sui ricorsi gerarchici contro gli atti e i provvedimenti amministrativi non definitivi dei dirigenti;

l) curano i rapporti con gli uffici dell’Unione europea e degli organismi internazionali nelle materie di competenza secondo le specifiche direttive dell’organo di direzione politica, sempreché tali rapporti non siano espressamente affidati ad apposito ufficio o

organo.

l-bis) concorrono alla definizione di misure idonee a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e a controllarne il rispetto da parte dei dipendenti dell’ufficio cui sono preposti.

l-ter) forniscono le informazioni richieste dal soggetto competente per l’individuazione delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione e formulano specifiche

proposte volte alla prevenzione del rischio medesimo.

l-quater) provvedono al monitoraggio delle attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio corruzione svolte nell’ufficio a cui sono preposti, disponendo, con provvedimento motivato, la rotazione del personale nei casi di avvio di procedimenti penali o disciplinari per condotte di natura corruttiva.

2. I dirigenti di uffici dirigenziali generali riferiscono al Ministro sull’attività da essi svolta correntemente e in tutti i casi in cui il Ministro lo richieda o lo ritenga opportuno.

3. L’esercizio dei compiti e dei poteri di cui al comma 1 può essere conferito anche a dirigenti preposti a strutture organizzative comuni a più amministrazioni pubbliche, ovvero alla attuazione di particolari programmi, progetti e gestioni.

4. Gli atti e i provvedimenti adottati dai dirigenti preposti al vertice dell’amministrazione e dai dirigenti di uffici dirigenziali generali di cui al presente articolo non sono suscettibili di ricorso

gerarchico.

5. Gli ordinamenti delle amministrazioni pubbliche al cui vertice è preposto un segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato, con funzione di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale, ne definiscono i compiti ed i poteri.”.

28. L’art. 108, del decreto legislativo n. 267 del 2000, disciplina la figura del Direttore generale negli enti locali:

“1. Il sindaco nei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e il presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale, possono nominare un direttore generale, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, e secondo criteri stabiliti dal regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi, che provvede ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente, secondo le direttive impartite dal sindaco o dal presidente della provincia, e che sovrintende alla gestione dell’ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete in particolare al direttore generale la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dall’articolo 197, comma 2, lettera a), nonché la proposta di piano esecutivo di gestione previsto dall’articolo 169. A tali fini, al direttore generale rispondono, nell’esercizio delle funzioni loro assegnate, i dirigenti dell’ente, ad eccezione del segretario del comune e della provincia.

2. Il direttore generale è revocato dal sindaco o dal presidente della provincia, previa deliberazione della giunta comunale o provinciale. La durata dell’incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia.

3. Nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti è consentito procedere alla nomina del direttore generale previa stipula di convenzione tra comuni le cui popolazioni assommate raggiungano i 15.000 abitanti. In tal caso il direttore generale dovrà provvedere anche alla gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i comuni interessati.

4. Quando non risultino stipulate le convenzioni previste dal comma 3 e in ogni altro caso in cui il direttore generale non sia stato nominato, le relative funzioni possono essere conferite dal sindaco o dal presidente della provincia al segretario.”.

29. Le anzidette previsioni normative sono sostanzialmente sovrapponibili, sia per ciò che concerne la natura delle funzioni e dei compiti esercitati, sia per quanto concerne il regime della responsabilità dirigenziale, sia per quanto riguarda il rapporto con l’autorità di indirizzo politico.

30. In relazione al caso specifico della dottoressa Manzione, le evidenze documentali, così come corroborate sia dalle produzioni di parte, sia all’esito dell’approfondimento istruttorio disposto dalla Sezione, dimostrano che sussiste perfetta corrispondenza tra le funzioni legalmente previste di direzione generale e di coordinamento di uffici dirigenziali, e quelle che ella ha esercitato in virtù del conferimento degli incarichi (sia di Direttore generale del Comune, sia di dirigente coordinatore di ufficio preposto ad altri uffici dirigenziali).

31. Più in particolare: la dottoressa Manzione ha avuto accesso alla carriera dirigenziale nell’ordinamento degli enti locali dopo avere sostenuto un concorso pubblico per titoli ed esami nell’anno 1997.

Nel corso della sua carriera professionale, per circa venti anni, ha assunto posizioni dirigenziali e svolto le funzioni corrispondenti in numerosi Comuni italiani, anche di grandezza rilevante.

In particolare, ha svolto incarichi dirigenziali, in qualità di dirigente della Polizia Municipale, nei Comuni di Verona, Livorno, Lucca. In tale ultima città ha assunto, dal 2007 al 2009, il ruolo di Comandante del Corpo di Polizia Municipale e responsabile della protezione civile. Successivamente, ha svolto il ruolo di Comandante Vicario del Corpo di Polizia Municipale del Comune di Firenze (dal 28 dicembre 2009 al 30 aprile 2011); di Direttore della Direzione Corpo Polizia Municipale (dal 1° maggio 2011 al 1° maggio 2014); di Coordinatore dell’Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive (dal 24 ottobre 2011 al 1° maggio 2014), cumulato quest’ultimo, nel biennio 2013-2014, con quello di Direttore Generale del Comune di Firenze (dall’11 febbraio 2013 al 1° maggio 2014).

32. Meritevoli di particolare approfondimento sono gli ultimi due incarichi di “Coordinatore Area Sicurezza e Attività Produttive; Dirigente Ufficio Città Sicura; Protezione Civile; Dirigente Comandante Polizia Municipale del Comune di Firenze” (dal 2011 al 2014) e di “Direttore Generale Comune di Firenze” (dal 2013 al 2014).

33. L’Area di Coordinamento Sicurezza e Attività Produttive è una struttura articolata in due Direzioni, quattro Servizi e due Uffici ai sensi dell’art. 90, t.u.e.l.

Il personale assegnato all’Area, di ruolo e non di ruolo, alla data del 31 dicembre 2012, era pari a 1064 unità, compresa la dirigente Manzione.

La struttura organizzativa del Comune di Firenze prevede la presenza dei Coordinatori d’rea fin dal luglio 2009 e le figure dei Coordinatori d’area sono ancora oggi presenti.

Le dotazioni finanziarie sono le seguenti: gli accertamenti correnti sono pari ad euro 118.368.938,07 e gli impegni correnti sono pari ad euro 18.753.479,40.

Con specifico riferimento alle funzioni e competenze del ‘coordinamento’, si riportano di seguito le previsioni di cui al Regolamento uffici e servizi del Comune di Firenze, al fine di saggiare la similarità dell’anzidetta funzione agli effetti dell’equiparazione rispetto alla funzione esercitata dalla figura del direttore generale di dicastero ministeriale, soprattutto sotto il profilo del coordinamento di altre figure dirigenziali, in posizione di sovraordinazione e comando rispetto a queste ultime.

I) Ai sensi del Regolamento vigente al tempo del conferimento dell’incarico:

I.a) art. 10 – Area di Coordinamento – funzioni:

1. Costituisce livello di coordinamento generale delle strutture dell’Ente, centro di responsabilità avente specifiche funzioni di coordinamento tra le Direzioni individuato sulla base di omogeneità di intervento per materia e/o in relazione ad esigenze di raccordo permanente nella realizzazione di obiettivi di rilevanza intersettoriale. A capo dell’Area è preposto come responsabile un dirigente, qualificato come “Coordinatore di Area” individuato dal Sindaco ai sensi dell’art. 50 del D.Lgs. n. 267/20001.

2. L’Area di Coordinamento rappresenta la prima aggregazione per la gestione delle risorse finanziarie, umane e strumentali, in coerenza con gli obiettivi dell’Amministrazione, avente un ruolo primario di riferimento per gli organi politico-istituzionali e di supporto agli stessi nella pianificazione strategica, nell’elaborazione di programmi, progetti e politiche, favorendo i processi di comunicazione interna e garantendo sinergie nella realizzazione di programmi e progetti.

I.b) art. 23 – Compiti e responsabilità dei Coordinatori d’area, Direttori e Dirigenti:

1. I compiti dei dirigenti sono quelli previsti negli artt. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 e dallo Statuto del Comune di Firenze, quelli particolari previsti dal presente Regolamento, nonché quelli individuati nell’atto di incarico.

Ai dirigenti spetta il compito di tradurre in termini operativi gli obiettivi ed i programmi individuati dagli organi di governo dell’Ente, alla cui formulazione partecipano con attività istruttoria e di analisi e con autonome proposte esercitando in piena autonomia le proprie funzioni direzionali. Gli stessi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

2. Ai dirigenti spetta la direzione del centro di responsabilità ai quali sono preposti secondo i criteri stabiliti dal presente Regolamento e dallo Statuto comunale in relazione alla tipologia del centro di responsabilità di cui sono incaricati (Area di Coordinamento — Direzione — Servizio —Incarichi di cui all’art. 19), alla posizione strutturale dello stesso e alla sua rilevanza strategica. A tal fine i Dirigenti elaborano l’organizzazione delle strutture in funzione degli obiettivi da raggiungere per l’attuazione dei programmi loro assegnati attraverso gli strumenti di programmazione nonché nei limiti delle risorse assegnategli.

Ai dirigenti spetta l’adozione degli atti e dei provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’Amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

3. Il dirigente di ciascuna articolazione organizzative è responsabile dei procedimenti amministrativi trattati dalle strutture di appartenenza. Egli, ai sensi di quanto stabilito dall’art. 5 della L. 241/1990, può assegnare a personale a lui attribuito, nel rispetto della declaratoria di categoria e del profilo professionale posseduto dal singolo dipendente, la responsabilità dell’istruttoria di specifici procedimenti nonché l’adozione del relativo provvedimento finale. Anche in questo caso i dirigenti rimangono comunque responsabili del rispetto dei tempi del procedimento.

4. Fermi restando i compiti sopra indicati, in relazione alle diverse articolazioni strutturali di cui risultano responsabili:

-il Coordinatore di Area svolge tutte le funzioni di coordinamento, di indirizzo e controllo dell’Area attribuita e gestisce, con responsabilità diretta, specifiche funzioni a lui assegnate con l’atto di incarico e gli atti organizzativi dell’Ente.

È membro del Collegio dei Coordinatori attuando, per quanto di competenza, le direttive assunte all’interno dello stesso Collegio.

Imposta l’azione dell’Area di coordinamento assegnata attivando ed indirizzando le competenze specifiche dei direttori in modo coerente con le decisioni assunte all’interno del Collegio alfine di perseguire gli obiettivi strategici fissati negli atti di programmazione. Coordina e sovraintende l’attività delle Direzioni di pertinenza per l’attuazione degli obiettivi. Partecipa al processo di definizione degli strumenti di pianificazione strategica, in particolar per quanto attiene, nell’ambito della propria Area, l’equilibrio tra gli obiettivi e le risorse assegnate.

Ha il compito di verificare l’andamento dell’attuazione degli obiettivi di pertinenza dell’Area in collaborazione con i Direttori delle Direzioni competenti.

Qualora si evidenzino condizioni di carattere straordinario, ovvero dove sussistano ragioni sovraordinate di interesse più generale stabilite nell’ambito del Collegio dei Coordinatori, potrà assumere decisioni vincolanti in merito all’allocazione delle risorse economiche, Strumentali e umane, anche tramite l’utilizzo dei poteri di cui all’art. 24 del presente regolamento.

Partecipa alle sedute dell’OIV dedicate alla valutazione dei Dirigenti afferenti alla propria Area.

Incentiva, all’interno della propria Area, le condizioni più favorevoli per garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, la snellezza dei procedimenti, la miglior utilizzazione delle risorse ed il miglioramento delle attività, al fine di assicurare l’efficienza dei processi trasversali di lavoro e l’uniformità dei procedimenti.

Per l’esercizio delle sue funzioni gli sono attribuite, oltre a risorse strumentali e finanziarie, personale a lui assegnato e da lui direttamente dipendente, potendo inoltre avvalersi di quello assegnato alle Direzioni facenti parte dell’Area di competenza.

– il Direttore di Direzione coordina e organizza l’attività di competenza della sua Direzione e determina con i Dirigenti di Servizio interessati l’attuazione dei piani, programmi, progetti, obiettivi e direttive definite dalla Giunta e dal Sindaco, verifica l’andamento della realizzazione dei programmi e/o degli obiettivi assegnati, assicurando il coordinamento e l’integrazione delle attività delle strutture organizzative di competenza.

È titolare di specifiche risorse finanziarie, di personale e strumentali.

Organizza il personale assegnato alla Direzione ridistribuendolo tra i vari Servizi facenti parte della stessa in funzione degli obiettivi assegnati.

È responsabile della gestione complessiva del personale della direzione di competenza secondo criteri di omogeneità, attenendosi alle linee generali di politica del personale, compreso l’istituto della mobilità.

Propone il fabbisogno di personale e di risorse strumentali. Individua le posizioni di lavoro di specifica e particolare responsabilità di ufficio nonché di responsabilità del procedimento ed è responsabile dell’attribuzione dei trattamenti economici accessori.

Nomina i titolari di PO previa consultazione dei Dirigenti di Servizio interessati, ne individua i compiti e delega loro i procedimenti amministrativi della struttura di sua competenza.

Elabora proposte e formula i pareri tecnici alla Giunta e al Consiglio che non siano di competenza specifica del singolo dirigente di Servizio.

Nell’ambito di sua competenza partecipa al processo di definizione della Relazione Previsionale e Programmatica, del Bilancio, del P.E.G. e del P.D.O. attraverso proposte al Coordinatore di Area di pertinenza.

Collabora con quest’ultimo alle verifiche sull’attività svolta nell’ambito del coordinamento direzionale per obiettivi allo stesso affidati.

All’interno della propria Direzione è responsabile della trasparenza dell’azione amministrativa, della snellezza dei procedimenti, della miglior utilizzazione delle risorse e del miglioramento delle attività.

Ha l’obbligo di informare il Coordinatore di Area di riferimento di tutte le attività che possono produrre effetto al di fuori della propria Direzione per rendere più efficace la funzione di coordinamento.

Sviluppa, all’interno della Direzione assegnata, idonee ed efficaci forme di comunicazione per agevolare e favorire lo scambio di informazioni ed i contatti funzionali alle attività da svolgere.

In relazione alle materie assegnate imposta azioni volte ad agevolare le modalità di accesso dei cittadini ai servizi, a favorire l’accesso ai dati pubblici da parte dei cittadini attraverso il sito Internet dell’Ente come previsto dal D.Lgs. 82/2005 “Codice dell’Amministrazione digitale”, a verificare che i documenti e gli atti siano redatti con linguaggio semplice e chiaro e che vengano predisposti provvedimenti tipo per i procedimenti amministrativi di competenza per materia e a valutare il grado di soddisfazione dell’utenza.

I.c) art. 24 -Poteri sostitutori dei dirigenti:

Ai Coordinatori di Area e ai Direttori è riconosciuto un potere/dovere di sostituzione nell’adozione di provvedimenti di competenza dei dirigenti assegnati al loro centro di responsabilità (Area 9 Direzione). In particolare in caso di omissioni, inadempienze o ritardi nella realizzazione delle fasi del procedimento o nell’adozione del provvedimento finale da parte di un Dirigente di Servizio, il

Direttore della Direzione di appartenenza del Servizio può sostituirsi allo stesso.

Parimenti, in caso di omissioni, inadempienze o ritardi nella realizzazione delle fasi del procedimento o nell’adozione del provvedimento finale da parte di un Direttore, il competente Coordinatore di Area può sostituirsi allo stesso.

I.d) art. 28 – Collegio dei Coordinatori di Aree:

Il Collegio dei Coordinatori di Area è costituito dal Direttore Generale, qualora il Sindaco abbia effettuato tale nomina e dai Coordinatori di Area. Partecipano il Segretario Generale e il Vice

Segretario/Vice Segretari Generali. Al Collegio possono partecipare altresì il Capo di Gabinetto Portavoce del Sindaco.

2. Il Collegio dei Coordinatori di Area provvederà a predisporre e a sottoporre all’approvazione della Giunta Comunale un proprio disciplinare sulle funzioni di competenza e le modalità operative nel quale sarà, altresì, individuata la figura del Presidente, ove non sia stato nominato il Direttore Generale.

II) Con la Deliberazione di G.C. n. 286/2012, alla data del 12 agosto 2012, l’art. 28 del Regolamento uffici e servizi è stato modificato così come segue:

II.a) art. 28 – Collegio dei Coordinatori di Area:

Il Collegio dei Coordinatori di Area è costituito dal Direttore Generale, qualora il Sindaco abbia effettuato tale nomina e dai Coordinatori di Area. Partecipano il Segretario Generale e il Vice Segretario/Vice Segretari Generali, nell’ambito delle proprie funzioni. Al Collegio possono partecipare altresì il Capo di Gabinetto e il Portavoce del Sindaco. In caso di mancata nomina del Direttore Generale, il Presidente è individuato dal Sindaco.

2. Il Collegio dei Coordinatori di Area provvederà a predisporre e a sottoporre all’approvazione della Giunta Comunale un proprio disciplinare sulle modalità operative del medesimo.

3. Il Collegio assicura il coordinamento generale delle strutture dell’Ente, il loro confronto e, in generale, l’integrazione dell’azione amministrativa.

Il medesimo promuove la collaborazione tra le Aree/Direzioni/Servizi nonché l’integrazione delle procedure amministrative e la coerenza nelle scelte organizzative favorisce il confronto fra le Aree/Direzioni/Servizi per la definizione dei contenuti relativi ai programmi intersettoriali del Comune.

Definisce i criteri generali per l’organizzazione della struttura operativa, per la programmazione del lavoro in relazione agli obiettivi da perseguire nonché per la verifica dei relativi risultati, propone i criteri generali per la gestione dei servizi comunali, per i regolamenti e per le procedure dell’Ente,

definisce gli indirizzi generali per lo sviluppo dei sistemi informativi e delle risorse umane nonché per la predisposizione dei piani di formazione del personale.

Il Collegio promuove l’attuazione degli obiettivi stabiliti dagli organi di governo del Comune indirizzando al perseguimento di tale finalità l’azione amministrativa. A tal fine concorre, per quanto di competenza e nell’ambito delle funzioni sopra richiamate, alla definizione, anche mediante l’adozione di atti di indirizzo tecnico-operativo, degli strumenti di programmazione e di organizzazione dell’Ente tra i quali: la relazione previsionale e programmatica, il Bilancio pluriennale e il Bilancio annuale di previsione, il programma triennale dei lavori pubblici ed elenco annuale dei lavori; il Piano esecutivo di gestione e il Piano degli obiettivi, la programmazione triennale ed annuale del fabbisogno di personale, il sistema di controllo strategico e di valutazione delle performance, gli atti generali di organizzazione (circolari, direttive, atti di organizzazione della struttura), i piani settoriali di particolare rilievo la cui progettazione ed attuazione richiede il concorso di più direzioni di area.

A tal fine il Collegio può procedere alla costituzione di appositi gruppi di lavori interdirezionali.

Al Collegio compete inoltre l’esercizio di ogni altra funzione prevista dagli atti di organizzazione dell’Ente.”.

34. La dottoressa Manzione ha poi svolto l’incarico di Direttore Generale del Comune di Firenze dall’11 febbraio 2013 all’11 maggio 2014.

Già sul piano lessicale, si riscontra una decisiva analogia terminologica tra l’anzidetta figura e quella del dirigente generale menzionato dal cit. art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 1886 del 1982, non foss’altro per l’utilizzo della definizione di ‘generale’.

Occorre però vagliare anche in questo caso il contenuto delle funzioni e dei compiti svolti.

In primo luogo, va anche in questo caso precisato che trattasi di figura già prevista dall’Ente all’atto del conferimento dell’incarico e ancora presente nella attuale struttura organizzativa comunale.

Il Direttore Generale coordina direttamente ed in prima persona le seguenti articolazioni ‘organizzative: il Servizio pianificazione, controllo e qualità; la Direzione Risorse Umane, il Servizio organizzazione e acquisizione risorse, il Servizio amministrazione del personale, il Servizio prevenzione e protezione.

Il personale complessivo dell’Ente, alla data del 31 dicembre 2013, era composto da 4673 unità, fra personale di ruolo e non di ruolo.

Al Direttore Generale era, ed è ancora oggi, assegnata la Presidenza della delegazione trattante di parte pubblica.

Il Direttore Generale faceva parte dell’Organismo Indipendente di Valutazione, ed oggi fa parte del Nucleo di Valutazione.

Le dotazioni finanziarie ammontano: per gli accertamenti correnti ad euro 53.899.492,55 e per gli impegni correnti ad euro 17.393.638,53.

Nella Deliberazione di G.C. n. 25/2013, con riferimento alle competenze del Direttore Generale sono espressamente riportati i seguenti compiti:

· sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti anche attraverso la presidenza del collegio dei coordinatori d’area, che eventualmente ritenga di convocare;

· predisporre il piano particolareggiato degli obiettivi previsto dalla lett. a) del comma 2 dell’art 197 D.lgs. 267/2000;

· elaborare la proposta di PEG ai sensi dell’art. 169 del D.lgs. 267/2000;

· promuovere la valorizzazione delle risorse umane, incentivando qualunque strumento giuridico e/o contrattuale ispirato a logiche meritocratiche e premiali di attività migliorative e/o di implementazione della qualità dei servizi, in conformità con la vigente normativa;

· proporre all’A.C. tutti i provvedimenti di adeguamento necessari ad individuare nella relativa figura il soggetto dotato dei necessari poteri di individuazione dei soggetti cui attribuire competenze in caso di inerzia rispetto agli obiettivi assegnati, ferme restando le responsabilità disciplinari dei dirigenti interessati;

· svolgere ogni altra attività necessaria per il perseguimento degli obiettivi assegnati, d’intesa con il Sindaco e gli assessori di volta in volta competenti per materia.

III) Con riferimento alle funzioni e competenze, il Regolamento uffici e servizi del Comune di Firenze vigente al tempo del conferimento dell’incarico prevedeva:

III.a) Art. 5 Direttore Generale:

Ai sensi dell’art. 108 del D.Lgs. n. 267/2000 il Sindaco, previa deliberazione della Giunta Comunale, può nominare un Direttore Generale. La nomina del Direttore Generale è effettuata al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato di durata non superiore a quella del mandato elettivo del Sindaco.

L’incarico assegnato ai sensi della presente disposizione è revocato dal Sindaco, previa deliberazione della Giunta Comunale.

Il Direttore Generale esercita le funzioni di cui all’art. 108 del D.Lgs. n. 267/2000 e dello statuto del Comune di Firenze nonché i compiti a lui attribuiti con l’atto di incarico e con specifici atti di organizzazione approvati dalla Giunta Comunale. Per l’esercizio delle funzioni di competenza può essere titolare di specifiche risorse umane, finanziarie e strumentali; in tale ipotesi, il personale a lui assegnato è direttamente dipendente dal Direttore Generale che lo gestisce e lo organizza in relazione alle funzioni da svolgere. Il Direttore Generale, oltre a sovraintendere tutte le attività afferenti le strutture organizzative dell’Ente, può essere titolare di specifiche funzioni di coordinamento riferite a particolari Direzioni e/o Servizi.

Il Direttore Generale, ove nominato, presiede il Collegio dei Coordinatori di Area.

È data facoltà all’Amministrazione comunale di avvalersi di un Direttore Generale e di un Direttore Generale vicario, con il compito di svolgere funzioni ausiliarie dello stesso e di coadiuvarlo nelle attività assegnategli, esercitando funzioni vicarie in sua assenza e/d impedimento.

34. Sulla base di quanto appena illustrato, non vi può essere adito a dubbio alcuno che le funzioni di direzione generale e di coordinamento d’area ricoperte dalla dottoressa Manzione durante i surriferiti periodi temporali, concretino ed integrino con pienezza i compiti e le funzioni tipiche della figura del direttore generale dei Ministeri, attesa la complessità dell’attività materialmente impiegata per dirigere, coordinare, sovrintendere e raccordare, al vertice, l’attività di una struttura amministrativa composta da più uffici, soprattutto nei confronti di altri dirigenti in posizione sottordinata, con ordini di grandezze di personale dipendente di ragguardevole misura, come supra dettagliatamente illustrato.

Tali essendo le immediate evidenze documentali, il Collegio formula un giudizio di piena equiparazione e corrispondenza tra la funzione svolta dalla dottoressa Antonella Manzione e quella di un dirigente generale di un Ministero, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982.

35. Va considerato, infine, che la dottoressa Manzione ha subito dopo ricoperto, per un periodo di tempo ragguardevole, superiore a circa due anni e mezzo, l’incarico di Capo Dipartimento del Dipartimento degli Affari Giuridici e Legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

L’art. 28, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, rubricato “Capi dei dipartimenti e degli uffici”, della legge n. 400 del 1988, prevede che “I capi dei dipartimenti e degli uffici di cui all’articolo 21 [n.d.r.: tra cui il Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi], nonché dell’ufficio di segreteria del Consiglio dei Ministri sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri tra i magistrati delle giurisdizioni superiori amministrative, gli avvocati dello Stato, i dirigenti generali dello Stato ed equiparati, i professori universitari ordinari di ruolo o fuori ruolo in servizio.”.

L’art. 18, comma 2, primo alinea, della citata legge n. 400 del 1988, rubricato “Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei Ministri”, prevede anche che “Al Segretariato è preposto un segretario generale, nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, tra i magistrati delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrativa, gli avvocati dello Stato, i dirigenti generali dello Stato ed equiparati, i professori universitari di ruolo ovvero tra estranei alla pubblica amministrazione.”.

Ciò, ad ulteriore conferma dell’esistenza nell’ordinamento di altre previsioni che parificano ed equiparano, agli effetti, le funzioni dei dirigenti generali dei Ministeri e quelle dei dirigenti delle altre amministrazioni pubbliche.

36. Con il secondo motivo di ricorso, l’Associazione censura i provvedimenti di nomina per essere stati emanati in violazione di precedenti deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa, con le quali era fissata l’età massima e quella minima per la nomina a consigliere di Stato.

In particolare, per quanto qui interessa, la deliberazione del 1° aprile 2004, modificando la precedente deliberazione datata 7 aprile 1983, ha stabilito che l’età minima per la nomina non possa essere inferiore a 55 anni.

La dottoressa Manzione, al momento della nomina, aveva 53 anni.

36.1. Il motivo non è fondato.

36.2. L’art. 19, comma 1, n. 2), della legge n. 186 del 1982, che reca la disciplina generale dei requisiti soggettivi per la nomina a consigliere di Stato, non contiene alcuna previsione concernente il requisito dell’età minima e massima.

Trattasi, in altre parole, di previsione non contenuta in alcun testo di legge o avente forza di legge, bensì unicamente prevista dalle summenzionate deliberazioni del Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa.

Occorre interrogarsi, dunque, sulla natura giuridica delle anzidette deliberazioni e del requisito anagrafico previsto.

Le deliberazioni del Consiglio di Presidenza di Giustizia amministrativa, per quanto espressione di autonomia organizzativa e funzionale di un organo di autogoverno di rilevanza costituzionale, non sono classificabili quali fonti del diritto; piuttosto, hanno natura di atti amministrativi assoggettati al principio di legalità e, in quanto tali, sono sindacabili dall’autorità giurisdizionale per i vizi di legittimità tipici previsti dalla legge (incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere).

Soltanto la legge può prevedere requisiti soggettivi di ammissibilità per l’accesso agli uffici, alle cariche o per lo svolgimento di determinate attività, trattandosi di elementi che incidono direttamente sulla capacità giuridica e di agire dei soggetti dell’ordinamento attraverso prescrizioni sostanzialmente limitative di status soggettivi.

Le anzidette previsioni deliberative non attuano, né specificano, il dettato legislativo.

Pertanto, l’elemento anagrafico legato al possesso di un’età minima o massima, non ha natura di requisito soggettivo per la nomina, ma soltanto quello di criterio di giudizio per orientare il parere dell’organo di autogoverno (parere che – è bene ricordarlo – ha oltretutto un carattere obbligatorio ma non vincolante).

L’organo di autogoverno ha fatto legittimamente uso di siffatto potere valutativo, che è per legge limitato alle “valutazioni di piena idoneità all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato sulla base dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti e delle doti attitudinali e di carattere”.

In quest’ottica prospettica, l’età (nel caso di specie, l’età minima) è soltanto uno degli elementi soggettivi, suscettibili di divenire oggetto di riscontro e apprezzamento, che precede ed orienta il parere, ma che non condiziona l’accesso alla carica, non avendo l’effetto, riconducibile soltanto all’astratta previsione di legge, di delimitare la platea soggettiva degli aspiranti.

In altre parole, la corrispondenza anagrafica all’interno dei previsti limiti edittali, non può condizionare il contenuto del parere dell’organo di autogoverno, né nel senso di determinarlo come favorevole per il solo fatto che il candidato possiede l’età minima prevista, né, viceversa, di imporlo come sfavorevole nei confronti del candidato che non versa nella condizione anagrafica prevista.

Piuttosto, l’età si collega, quale tipico elemento relazionale, alla qualità dell’apprezzamento curriculare del candidato, rispetto al quale, anzi, è in grado di farne emergere le peculiari note di specialità dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti, laddove ragguagliate ad una età inferiore rispetto a quella per cui, secondo l’id quod plerumque accidit, si presume che una personalità professionale di alto profilo professionale sia compiutamente formata.

Nel caso all’esame, le evidenze documentali per l’innanzi illustrate documentano con puntualità di dettaglio e dovizia di precisione le funzioni, i compiti e le attività svolte dalla candidata, corrispondenti a quelli previsti da specifiche disposizioni di legge statale (Testo unico degli enti locali) e regolamentari (Regolamento degli Uffici del Comune di Firenze).

Tali essendo gli oggettivi riscontri, occorre concludere che l’organo di autogoverno abbia legittimamente vagliato il profilo professionale della candidata e sia giunto a formulare il parere favorevole mediante un procedimento valutativo congruente ed esente da vizi logico-giuridici, valorizzando l’età anagrafica quale elemento positivo nel contesto di una esposizione curriculare ricca per i contenuti delle funzioni svolte e per l’importanza qualitativa dei soggetti nei confronti dei quali le dette funzioni sono state prestate (il Comune di Firenze è notoriamente un comune di grande rilevanza nel Paese, mentre sulla Presidenza del Consiglio dei Ministri non occorre svolgere particolari considerazioni, trattandosi della struttura di cui si avvale il Presidente del Consiglio nell’esercizio delle sue funzioni di organo costituzionale).

In altri termini, la decisione dell’organo di autogoverno, nel dare puntuale applicazione al chiaro disposto normativo previsto dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1992, non solo non ha rappresentato un illegittimo discostamento rispetto al parametro legale, ma ha anzi contribuito a dimostrare – superando l’astratta presunzione che profili di speciale rilevanza non possano che essere conseguiti se non al raggiungimento di una certa età anagrafica – che il riferimento della circolare amministrativa all’età, era da intendersi in senso orientativo, strettamente dipendente dalla valutazione in concreto del profilo curriculare e, comunque sia, sempre secundum legem, non ammettendo la norma primaria statale (quale è quella contenuta nel cit. art. 19, legge n. 186 del 1982) una interpretazione che vada al di là delle proprie previsioni (interpretatio praeter legem) o addirittura contro il proprio disposto (interpretatio contra legem).

Infatti, se non può essere negato in assoluto e in astratto che la maturazione di un determinato livello professionale può conseguirsi a seguito dello svolgimento di plurime esperienze professionali, che nella generalità dei casi impegnano quasi tutto l’arco della vita lavorativa e professionale dell’individuo, è anche vero che di questo assunto non può essere fatto un assioma ideologico, a meno di ammettere, al contrario, che il mero decorso del tempo equivalga, sempre e comunque, al conseguimento della maturazione del requisito soggettivo richiesto.

La norma recata dal cit. art. 19, legge n. 186 del 1986 non prevede siffatta presunzione legale, tantomeno in termini assoluti (praesumptio iuris et de iure).

La delibera del Consiglio di Presidenza in questione, infatti, prevede espressamente una deroga al limite anagrafico massimo, consentendo che per coloro che al momento della proposta abbiano già superato il sessantacinquesimo anno di età, sia possibile derogare, e cioè esprimere un giudizio positivo e favorevole per i candidati in possesso di eminenti requisiti.

Analoga precisazione non è prevista quando i nominandi non abbiano raggiunto invece il limite anagrafico minimo dei cinquantacinque anni. Ma ciò non significa che la ratio della deroga non si imponga anche in questo caso specifico, attesa la preminenza del dettato legislativo, per il quale rileva soltanto l’oggettiva valutazione dell’attività e degli studi giuridico-amministrativi compiuti.

Inoltre, va anche rilevato che questa soluzione interpretativa ha radici consolidate nel solco tracciato dalla giurisprudenza amministrativa in materia di atti di autovincolo di organi di autogoverno che rechino criteri diversi o più stringenti rispetto a quelli previsti dalla norma primaria (T.a.r. Lazio, Roma, Sezione I, sentenza 26 ottobre 2015, n. 12185, che ha annullato il parere negativo del Consiglio di Presidenza della Corte dei Conti, reso sul presupposto che l’esperienza risultante dal curriculum allegato dal candidato non dimostrasse una “prevalente” esperienza “economico, aziendalistico, finanziario e contabile”, ritenendolo in contrasto con il dettato normativo di cui all’art. 7, comma 8-bis, della legge n. 131 del 2003 – cd. legge La Loggia, secondo cui i componenti della Sezione regionale di controllo sono scelti tra persone “particolarmente esperte nelle materie aziendalistiche, economiche, finanziarie, giuridiche e contabili“: a differenza, infatti, della deliberazione dell’organo di autogoverno, la legge La Loggia attribuiva rilevanza anche all’esperienza acquisita nel settore giuridico).

Non è invece decisiva, né pertinente al caso di specie, la copiosa giurisprudenza amministrativa, pure citata dalla parte appellante a sostegno della tesi difensiva secondo cui “l’amministrazione è tenuta al rispetto delle regole a cui si è autovincolata e che ha emanato sulla base di un giudizio ex ante, corollario dell’art. 97 della Costituzione (Cons. Stato, Sez. II, 20.1.2012 n. 5659; Cons. Stato, Sez. V, 5.9.2011 n. 4981; Cons. Stato, Sez. III, 12.5.2011 n. 2841; Cons. Stato, Sez. VI, 12.10.2010 n. 7429; TAR Lazio, Roma, Sez. I, 3.12.2010 n. 35337; TAR Lazio, Roma, Sez. II ter, n. 10484/09 confermata dal Cons. Stato, Sez. VI, 8.10.2010 n. 7369; TAR Lazio, Roma, Sez. II ter, n. 9974/09 confermata dal Cons. Stato, Sez. VI, 6.9.2010 n. 6483 che, in particolare, sottolinea la necessità della preventiva definizione dei parametri cui ancorare il giudizio sulla capacità dei soggetti scrutinati a svolgere determinati compiti d’istituto e alla doverosa correlazione della motivazione ai parametri previamente indicati e costituenti per l’amministrazione autovincolo).”.

Questa giurisprudenza, consolidata anch’essa sul piano esegetico, non rileva nel caso all’esame, essendo la materia della capacità giuridica degli individui, cui pacificamente vanno ricondotti i requisiti di ammissibilità e di accesso, riservata alla legge.

Infine, non può essere condivisa neppure la prospettazione argomentativa secondo cui il discostamento dalla circolare realizzerebbe il risultato pratico di consentire giudizi sempre adattabili caso per caso.

Affermare ciò non solo è corretto, in quanto l’unica base di giudizio per rendere il parere da parte dell’organo di autogoverno è la disciplina legale recata dall’art. 19, comma 1, n. 2, della legge n. 186 del 1982, ma anzi, al contrario, proprio l’emanazione di delibere recanti parametri e criteri di valutazione che si discostano da quelli legalmente previsti, reca inevitabilmente con sé il rischio di apprezzamenti relativistici dei profili professionali dei candidati, i quali, invece, secondo la ratio legis che ha ispirato la disciplina di cui al cit. art. 19, legge n. 186 del 1982, devono oggettivarsi e sostanziarsi essenzialmente attraverso gli elementi curriculari attinenti all’attività e agli studi giuridico-amministrativi compiuti.

36.3. Occorre concludere, in definitiva, che l’organo di autogoverno ha correttamente esercitato il proprio potere, e ciò sia sul piano formale della corretta qualificazione giuridica dell’età anagrafica quale criterio sussidiario di giudizio del profilo professionale e non quale requisito soggettivo di ammissibilità o accesso ai fini della nomina (interpretatio secundum legem), sia sul piano sostanziale della legittimità della valutazione del profilo professionale in questione, alla luce degli specifici elementi di fatto per l’innanzi illustrati.

36.4. Dal rigetto della censura deriva l’improcedibilità dell’appello incidentale per sopravvenuto difetto di interesse alla sua decisione, avendone l’appellante incidentale condizionato l’esame alla ipotesi, subordinata ed eventuale, del positivo vaglio giurisdizionale dell’impugnativa principale.

37. Il terzo motivo di ricorso, corrispondente al terzo motivo dell’appello principale, censura la violazione dell’art. art. 19, comma 1, n. 2, della legge 27 aprile 1982, n. 186, per l’assenza della piena idoneità della candidata all’esercizio delle funzioni di consigliere di Stato.

Più in particolare, l’Associazione ricorrente assume che l’organo di autogoverno, con la summenzionata deliberazione datata 7 aprile 1983, abbia specificato il dettato normativo di cui al cit. art. 19, esigendo ai fini della valutazione dell’attività svolta che “dovrà risultare l’avvenuto espletamento della stessa per un congruo numero di anni, in modo da garantire il possesso da parte dell’interessato di un’approfondita esperienza anche di carattere pratico”.

37.1. Il motivo non è fondato.

37.2. Il Collegio ha già compiutamente illustrato il contenuto delle funzioni e dei compiti connessi all’attività svolta dalla dottoressa Manzione sia quale direttore generale, sia quale coordinatore d’area del Comune di Firenze, ed ha dato conto i) della perfetta corrispondenza tra le dette funzioni e le previsioni recate dal Testo unico degli enti locali nella parte relativa alla disciplina della dirigenza locale, nonché quelle previste dal Regolamento degli uffici emanato dal Comune di Firenze in attuazione dell’autonomia statutaria e regolamentare riconosciuta anche dalla Carta costituzionale agli enti locali; ii) delle grandezze economiche degli stanziamenti a bilancio e iii) delle risorse umane da dirigere e coordinare, ivi compresa l’attività di coordinamento, verifica e controllo anche nei confronti di uffici dirigenziali sottordinati; iv) dell’arco di tempo certamente non breve nel corso del quale le anzidette funzioni sono state svolte ininterrottamente, ed anzi cumulando più incarichi direzionali, ad ulteriore riprova della capacità pratica di gestire uffici complessi in via simultanea.

Non va trascurata, inoltre, l’attività svolta dalla dottoressa Manzione quale Capo Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, anch’essa protrattasi per un arco temporale ragguardevole.

In disparte la oggettiva importanza qualitativa degli incarichi affidati, va pure considerata la ampiezza e varietà contenutistica delle attività svolte con profilo giuridico-amministrativo: dalle attività di insegnamento e di formazione, alle attività di giudice onorario, alla partecipazione ed al coordinamento di Commissioni di studio sia a livello nazionale, sia locale, alle responsabilità assunte in materia di sicurezza, di protezione civile, di gestione di partecipazioni pubbliche.

37.3. Il giudizio espresso dall’organo di autogoverno, anche sotto questo profilo, è dunque congruo, razionale, logico e basato su oggettivi riscontri documentali e curriculari, mentre le valutazioni suggerite dall’Associazione appellante si sovrappongono al giudizio discrezionale dell’Amministrazione, tentando di sostituirvisi, col risultato – non consentito dall’ordinamento – di impingere direttamente nel merito dell’azione amministrativa.

38. Anche il quarto motivo, con cui si censura la violazione dell’art. 19, comma 1, n. 2), della legge 27 aprile 1982, n. 186, e dell’art. 3, della legge n. 241/1990, sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e di motivazione in ordine al possesso delle doti attitudinali e di carattere, non è fondato e va, pertanto, respinto.

In primo luogo, non è corretto affermare che non sia stato compiuto alcun accertamento istruttorio al riguardo.

Piuttosto, l’organo di autogoverno della Giustizia amministrativa, come usualmente si è verificato in passato e continua ancora oggi a verificarsi nella generalità dei casi rimessi alla sua valutazione, effettua il vaglio sulla base delle risultanze documentali e delle evidenze curriculari, in quanto trattasi di elementi oggettivi, suscettibili di positiva valutazione e, soprattutto, idonei ad essere oggetto di accertamenti ripetibili.

In altre parole, proprio l’oggettivizzazione che caratterizza le evidenze documentali, rende il dato conoscitivo ed informativo altamente prevedibile, con un elevato grado di attendibilità, trattandosi peraltro di risultanze verbalizzate in atti pubblici.

Più in particolare, per quanto concerne il contenuto formale ed estrinseco delle anzidette risultanze, non risulta che i documenti che riguardano l’appellata siano stati oggetto di contestazione, anche per mezzo di querela di falso.

Non si comprendono le ragioni, dunque, per le quali l’organo di autogoverno dovesse mettere in discussione il contenuto intrinseco e sostanziale delle risultanze medesime, ovvero aggravare il procedimento procedendo, senza apparente motivo, ad effettuare audizioni o altri accertamenti.

Ragionare diversamente, ovverossia nel senso di affermare che l’organo di autogoverno possa, o addirittura debba, prescindere dalle oggettive risultanze curriculari e focalizzarsi, invece, su impressioni soggettive estrapolate da colloqui o altri accertamenti tecnici innominati, significherebbe sganciare il giudizio sulle attitudini e sul carattere dai profili curriculuari, creando così una rottura in quel continuum che invece è l’esperienza professionale della persona.

Il Collegio ritiene che una simile lettura non sia corretta, sia perché introdurrebbe elementi valutativi incerti e di dubbia verificabilità, sia perché l’espressa formula adottata dal legislatore convince del fatto che le esperienze professionali e le doti umane e di carattere debbano risultare dal profilo curriculare, l’unico in grado di far davvero comprendere, attraverso il metro rappresentato dalle esperienze passate, quale personalità si ha di fronte e in quale modo essa si è espressa, manifestata e comportata alla prova pratica dei fatti.

Nel caso all’esame, non risulta in alcun modo che la candidata non abbia tenuto quell’alto profilo istituzionale e professionale che gli incarichi ricoperti esigono, di tal ché occorre concludere che, del tutto legittimamente, l’organo di autogoverno abbia ritenuto sussistente il requisito soggettivo relativo al possesso delle doti attitudinali e di carattere.

39. Infine, il quinto motivo censura la violazione ed erronea applicazione degli artt. 101, 108, 111 e

117 cost., 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e 6, par. 1, della Cedu; il travisamento degli orientamenti della Corte costituzionale e l’illogica motivazione del rigetto della richiesta di sottoporre alla Corte costituzionale la relativa questione di legittimità.

39.1. Anche quest’ultimo motivo non è fondato.

39.2. Il Collegio preliminarmente osserva che la questione è stata esaminata dal Tar in relazione alla posizione processuale del Co.N.M.A., ma essa era alla base del quinto ed ultimo motivo di ricorso, comune a tutte le parti originariamente ricorrenti, sicché in questa sede si ritiene opportuno ripercorrere il ragionamento logico-giuridico seguito dal primo giudice.

Secondo il Tar:

a) per la giurisprudenza costituzionale, nella valutazione di illegittimità costituzionale della disciplina degli organi giudicanti rispetto ai precetti di indipendenza, imparzialità e terzietà, assume “rilievo centrale il grado di autonomia che il legislatore ha garantito all’organo giurisdizionale rispetto all’autorità designante nel concreto esercizio della funzione”;

b) ragionamento analogo è rinvenibile nella giurisprudenza della Corte EDU, che, nell’esaminare la nomina dei magistrati del CGARS da parte del Presidente della Regione Sicilia, non ha rilevato la violazione dei canoni di imparzialità e indipendenza previsti dall’art. 6 della Convenzione (Corte EDU, 26 maggio 2005, Majorana c. Italie);

c) inoltre, la nomina governativa di una quota della magistratura è un modello adottato da diversi Stati membri dell’Unione Europea.

39.3. Il Collegio condivide le anzidette argomentazioni, ed aggiunge le seguenti, ulteriori considerazioni.

Non vi sono argomenti sufficienti per ritenere che la nomina governativa, che interviene nel momento genetico della costituzione del rapporto, infici la garanzia dell’indipendenza, imparzialità e terzietà del giudice, trattandosi di garanzia, quest’ultima, che caratterizza lo svolgimento del rapporto, e rispetto al quale, dopo il momento genetico, viene reciso ogni legame e non perdura più alcun rapporto giuridico tra Governo e consiglieri di Stato.

Le motivazioni politiche che sono alla base della proposta governativa sono irrilevanti in tal senso e si oggettivizzano attraverso il vaglio dell’organo di autogoverno della magistratura amministrativa.

L’alta qualificazione, professionale ed attitudinale, del candidato proposto, è comprovata dal possesso del profilo curriculare, non dal rapporto fiduciario col Governo proponente.

È pure irrilevante che ai consiglieri di Stato possano essere conferiti dal Governo incarichi esterni: la disciplina degli incarichi è prevista dalla legge; il conferimento degli incarichi può riguardare tutti i consiglieri di Stato e, più in generale, tutti i giudici amministrativi, ivi compresi quelli di primo grado, sicché un’eventuale distinzione potrebbe anzi dare luogo a discriminazione; il conferimento dell’incarico non muta la natura giuridica del rapporto che lega il consigliere di Stato all’ordine giurisdizionale; il conferimento dell’incarico non è idoneo a creare un rapporto di soggezione.

40. In definitiva, alla luce delle considerazioni illustrate, il Collegio:

a) accoglie l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ne dispone l’estromissione dal giudizio;

b) assorbe le ulteriori eccezioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito;

c) nel merito, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso principale di primo grado e l’omologo appello principale;

d) dichiara l’improcedibilità del ricorso incidentale e dell’omologo appello incidentale, per sopravvenuta carenza di interesse;

e) compensa le spese del doppio grado del giudizio tra tutte le parti, sussistendo giusti ed eccezionali motivi anche in ragione della parziale novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Settima, definitivamente pronunciando sull’appello n. 6161 del 2018, come in epigrafe proposto:

a) accoglie l’eccezione preliminare di difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Repubblica e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ne dispone l’estromissione dal giudizio;

b) assorbe le ulteriori eccezioni pregiudiziali di rito e preliminari di merito;

c) nel merito, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso principale di primo grado e l’omologo appello principale;

d) dichiara improcedibile il ricorso incidentale e l’omologo appello incidentale, per sopravvenuta carenza di interesse;

e) compensa le spese del doppio grado del giudizio tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Brunella Bruno, Consigliere

IL SEGRETARIO

L'articolo Sulla natura del decreto di nomina del consigliere di Stato in quota governativa e sulla intepretazione dei necessarirequisiti proviene da Giustamm.

Note

L'articolo Seminario sul Libro di N. LONGOBARDI “Il declino italiano” Passigli Editore 2021. Relazione proviene da Giustamm.

1. il Parlamento deve acquisire autorevolezza attraverso una reale rappresentatività che richiede una legge elettorale che restituisca ai cittadini la possibilità di scegliere i parlamentari;
2. il Governo deve creare, da un lato, le condizioni per lo sviluppo dell’effettivo pluralismo dei centri di potere, evitando l’asfittico accentramento nella presidenza del Consiglio dei ministri e restituendo dignità al parlamento e, dall’altro lato, non deve interferire nell’attività amministrativa, fissando preventivamente gli indirizzi che la burocrazia deve perseguire nell’autonomia sua propria, come stabilisce la Costituzione;
3. la burocrazia deve essere garantita dall’invadenza degli organi politici, in modo da agire imparzialmente con efficacia ed efficienza, coinvolgendo gli interessati attraverso il contraddittorio e la partecipazione ed aprendosi alla democrazia partecipativa;
4. la giurisdizione deve svolgere il suo ruolo a tutela dei diritti e degli interessi legittimi e, in particolare, la giurisdizione amministrativa deve essere il baluardo nei confronti del potere amministrativo illegittimo, trattando l’amministrazione in giudizio, come le altre parti, in un ripensamento teorico del diritto amministrativo che deve mettere al centro i diritti fondamentali che non possono subire limiti dal potere amministrativo se non previsti dalla Costituzione, dal diritto europeo e dalla legislazione. Il giudice amministrativo, sul piano organizzativo e istituzionale, deve essere liberato da ogni legame con il potere esecutivo e deve avere una diversa formazione e qualificazione, con apertura a personalità esterne di comprovata ed elevata preparazione culturale e professionale;
5. i diritti fondamentali e sociali dei cittadini non devono essere né conculcati, né barattati, ma devono essere tutelati ad ogni livello, amministrando le risorse disponibili in modo da cercare di soddisfarli.

Note

L'articolo Dottorato “Diritto Amministrativo in trasformazione” (7° modulo, anno accademico 2020/2021) Università L’Aquila 25 maggio 2021 – Seminario sul Libro di N. LONGOBARDI “Il declino italiano” Passigli Editore 2021. Relazione generale proviene da Giustamm.

Sommario:
1. Da Erodoto a Spielberg: un problema aperto.
2. La democrazia è misurabile?
3. Le democrazie moderne
4. La crisi della democrazia
5. Verso la tecnocrazia?
6. Oppure la democrazia digitale?
 
 

1. Da Erodoto a Spielberg: un problema aperto.

2. La democrazia è misurabile?

1. processo elettorale e pluralismo;
2. libertà civili;
3. funzione del governo;
4. partecipazione politica;
5. partecipazione culturale.

4. La crisi della democrazia

Però negli ultimi anni la democrazia per come intesa dalla Costituzione italiana e per come applicata per decine di anni sta perdendo forza.
Dopo la caduta dei regimi socialisti dell’Est Europa, che sembrava il preludio a una diffusione massima dei sistemi democratici, pian piano sono tornate dittature e regimi illiberali. Ormai, anno dopo anno, le libertà globali diminuiscono e figure dittatoriali si consolidano in molti Stati, come per Putin, Erdogan, e Luka a nko.
Ma la democrazia è in crisi anche in Occidente.
Prendiamo il caso italiano.
Oggi sentiamo che la nostra democrazia è salda e vivace? Siamo soddisfatti del funzionamento della forma di governo? I circuiti di espressione della democrazia funzionano bene?
Ci sono molti dubbi.
Ma il problema è globale.
Forse è dovuto allo sviluppo dei nuovi mezzi di comunicazione: radio, televisione, internet e social network hanno fatto perdere centralità al Parlamento. Ma anche alla globalizzazione e ai diversi modi di vivere hanno tolto ai partiti il ruolo di mediazione sociale e politica.
In sempre più stati democratici assistiamo a governi fragili, al dissolvimento dei partiti tradizionali, allo sviluppo del popolo “di internet” che favorisce i populismi. Cosi come la globalizzazione sempre più diffusa favorisce i sovranisti. Mentre l’economia svincola sempre di più il capitale dal lavoro. Sono fenomeni dirompenti. Favoriti dal clima di incertezza finanziaria (e ora anche sanitaria) e dallo spostamento degli equilibri economici mondiali.
Come sappiamo dopo la crisi finanziaria del 2007-2008 i sistemi occidentali si sono indeboliti, mentre la Cina ha superato i tassi di sviluppo degli Stati Uniti dei tempi migliori.
Certo, il sistema cinese funziona e appare meno soggetto alle incertezze delle democrazie. Anche se paga il caro prezzo di un controllo rigido del partito e di grandi limitazioni alle libertà individuali. Ma tuttavia il sistema cinese riesce anche a produrre in maniera efficiente, a migliorare e modernizzare il paese a offrire garanzie prima impensabili (tipo il sistema pensionistico), tanto che fra i suoi cittadini ha un buon tasso di consenso. E di consenso vero, non di quello orientato dal partito.
Tuttavia, il mondo contemporaneo è pieno di cattivi esempi di democrazie “fallite”. Il Venezuela, la Russia, la Bielorussia, la Turchia, l’Iraq, l’Egitto, il Sudafrica, la Polonia, l’Ungheria, ma anche Bangladesh, Thailandia e Cambogia. Tutti casi in cui le poche opposizioni contestano sistematicamente le elezioni “democratiche”. Mentre si consolidano oligarchie e dittature.
Forse il modello democratico stenta proprio per il cambiamento di contesto. La “liquidità” di internet favorisce i populismi e i timori della globalizzazione spingono i sovranismi.
I cittadini rispondo con l’indifferenza nella politica e la sfiducia nello stato, anche perché sentono lontane regole e modelli che spesso sono ancora ottocenteschi e mal si conciliano con la società di oggi.
Forse l’esempio più lampante è la burocrazia. Cioè per modello formale fondato su carte, bolli autorizzazioni, nato a inizio ‘800 per garantire la legalità e oggi sempre più lontano dal mondo digitale. Su amazon compri qualsiasi cose con pochi clic. Ogni volta che devi interloquire con lo Stato, invece, devi compilare decine di moduli cartacei che iniziano sempre ripetendo dati che lo stato ben conosce: nato, residente, codice fiscale&. Un assurdo anacronismo. Che sviluppa sfiducia e corruzione.
Ma gli Stati non perdono sovranità soltanto al loro interno. Ma anche all’esterno. Il problema non è certo lo sviluppo delle organizzazioni interenazionali. Che anzi cercano di far contare di più gli Stati, pur con tutte le incertezze dell’Unione europea, ad esempio.
Gli Stati perdono sovranità per lo sviluppo della nuova lex mercatoria dovuta a Internet.
Orami la rete ha creato “giganti” che stentano a entrare nei modelli statali. Pensiamo a Facebook. La più grande comunità virtuale del mondo, che ormai sta lanciano una sua moneta e un suo tribunale. In pratica uno stato autonomo, virtuale. Può essere regolato dalle leggi dello Stato, di uno Stato?
Eppure, Facebook è uno dei grandi strumenti della democrazia di oggi. E al tempo stesso anche di distorsione, come insegna il caso di Cambridge Analytica, accusata di aver contribuito alla manipolazione del pensiero degli elettori durante le presidenziali americane del 2016 ed il referendum inglese su Brexit.
Ma lo stesso possiamo dire per Google, Apple e per le agenzie di rating, che travalicando la funzione tecnica di valutare i rischi dei singoli titoli, si sono auto attribuite il compito di giudicare l’affidabilità complessiva del debito pubblico dei governi. Una funzione decisamente politica. Che indice in modo dirompente sulla democrazia e sulla sovranità degli stati. Come insegna la crisi del debito pubblico greco e degli altri paesi europei più deboli (PIIGS).
 

5. Verso la tecnocrazia?

6. Oppure la democrazia digitale?

Allora forse è meglio pensare alla Democrazia digitale. Cioè alla democrazia esercitata con strumenti digitali, in maniera da favorire una maggiore partecipazione.

Note

L'articolo Quale democrazia per il futuro? – Relazione al Convegno Internazionale di studi sul tema: “Democrazia e Diritti Fondamentali” Salerno, 5, 6 e 7 dicembre 2019 proviene da Giustamm.

Con la recente ordinanza n. 18265 dell’8 luglio 2019, le Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione delimitano i confini dell’autodichia delle Camere1.

L’ordinanza affronta, nell’ambito di un regolamento preventivo di giurisdizione, la dibattuta questione della ridefinizione dei cd. vitalizi spettanti agli exparlamentari, già oggetto di un ampio contenzioso2.

Non è questo, tuttavia, l’aspetto più interessante della decisione; la pronuncia appare rilevante soprattutto per le affermazioni relative all’ambito dell’autodichia riconosciuta alle Camere e, in questo senso, può essere letta come il “seguito” della nota sentenza n. 262 del 2017, con la quale la Corte costituzionale si è pronunciata in tema di autodichia3.

Il ricorso preventivo di giurisdizione era stato presentato dall’ex deputato Paolo Armaroli.

L’ex parlamentare -dopo aver proposto ricorso al Consiglio di Giurisdizione della Camera dei Deputati per ottenere l’annullamento della deliberazione n. 14/2018 dell’Ufficio di Presidenza della Camera (in forza della quale il suo vitalizio era stato decurtato del 44,41%) e l’accertamento del proprio diritto a percepire l’assegno nella misura iniziale – si rivolge alla Corte di Cassazione chiedendole di dichiarare, per le stesse domande, la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario o, in via subordinata, di quello amministrativo4.

Le Sezioni unite si trovano, dunque, a pronunciarsi sui confini riconosciuti all’autodichia delle Camere e in particolare a chiarire quanto la Corte costituzionale aveva lasciato in sospeso con la sentenza del 2017.

Come è noto, in quella importante decisione, la Corte, risolvendo un conflitto di attribuzioni sollevato dalla Corte di Cassazione nei confronti del Senato della Repubblica, aveva, per la prima volta, affrontato e risolto la questione del fondamento costituzionale dell’autodichia5.

Secondo il giudice costituzionale, l’autodichia costituisce un riflesso della più ampia autonomia organizzativa riconosciuta alle Camere dall’articolo 64 Cost. ed è funzionale al migliore esercizio delle loro competenze. In questa prospettiva, «le Camere [&] hanno provveduto a disciplinare, attraverso le fonti di autonomia, il rapporto di lavoro con i propri dipendenti, poiché hanno ritenuto tale scelta funzionale alla più completa garanzia della propria autonomia»6.

Per questo motivo, secondo la Corte, «la conseguente riserva agli organi di autodichia dell’interpretazione e dell’applicazione di tali fonti non comporta un’alterazione dell’ordine costituzionale delle competenze e, in particolare, una lesione delle attribuzioni dell’autorità giudiziaria », rappresentando, al contrario, «il razionale completamento dell’autonomia organizzativa degli organi costituzionali in questione, in relazione ai loro apparati serventi, la cui disciplina e gestione viene in tal modo sottratta a qualunque ingerenza esterna»7.

In questo modo, la Corte chiarisce, in via definitiva, che l’ambito di competenza costituzionalmente riservato ai regolamenti parlamentari riguarda anche la cosiddetta autodichia e non soltanto l’organizzazione, il funzionamento e il procedimento legislativo. 

Il giudice costituzionale lascia invece sospesa la sorte delle norme regolamentari che estendono l’autodichia ai soggetti terzi, quali, per esempio, i fornitori di beni e servizi.

Anche se, in un obiter dictum, osserva che «l’autonomia normativa [&] ha un fondamento che ne rappresenta anche il confine: giacché, se è consentito agli organi costituzionali disciplinare il rapporto di lavoro con i propri dipendenti, non spetta invece loro, in via di principio, ricorrere alla propria potestà normativa, né per disciplinare rapporti giuridici con soggetti terzi, né per riservare agli organi di autodichia la decisione di eventuali controversie che ne coinvolgano le situazioni soggettive (si pensi, ad esempio, alle controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a favore delle amministrazioni degli organi costituzionali)»8.

Tale obiter dictum aveva da subito fatto pensare che, qualora si sollevasse un conflitto su queste norme, la Corte potrebbe ritenerlo non solo ammissibile, ma anche fondato e, dunque, che la riserva di competenza riconosciuta ai regolamenti non si estenda anche a comprendere le norme che disciplinano tali controversie.

Nella decisione, tuttavia, il giudice costituzionale non identifica puntualmente i terzi, lasciando aperte una serie di ipotesi. Così, già all’indomani della pronuncia, la dottrina si era interrogata sulla possibilità che soggetti terzi rispetto alle Camere potessero essere considerati, per esempio, gli ex parlamentari9.

In questa pronuncia, la Corte di Cassazione ritiene che gli ex parlamentari non possano essere considerati terzi rispetto alle Camere di appartenenza e rispetto alla questione della attribuzione dei vitalizi, per questo motivo anche le controversie relative al cd. taglio dei vitalizi ricadono sotto la competenza degli organi interni delle Camere.

Le ragioni che secondo la Corte sorreggono tale ricostruzione sono individuabili innanzitutto nel fatto che gli ex parlamentari non possono essere considerati “soggetti terzi” solo perché la loro carica è cessata.

Per quanto riguarda il vitalizio, inoltre, esso può essere considerato come «la proiezione economica dell’indennità parlamentare per la parentesi di vita successiva allo svolgimento del mandato»10 e con quest’ultima ne condivide la funzione di garantire lo svolgimento del libero mandato.

In particolare, allo stesso modo dell’indennità prevista dall’art. 69 Cost., anche il vitalizio è funzionale a incentivare l’accesso al libero mandato parlamentare, venendo utilizzato dall’ex parlamentare al posto di un trattamento previdenziale ottenibile da un’attività lavorativa. In questa prospettiva, «come l’assenza di emolumento disincentiverebbe l’accesso al mandato parlamentare o il suo pieno libero svolgimento, rispetto all’esercizio di altra attività che sia lavorativa remunerativa; così l’assenza di un riconoscimento economico futuro del mandato parlamentare svolto varrebbe quale disincentivo, rispetto al trattamento previdenziale per un’attività lavorativa che fosse stata intrapresa per il medesimo lasso temporale»11.

Posta questa equivalenza, la Corte di Cassazione precisa che, sia per le questioni relative alle indennità dei parlamentari sia per quelle relative ai cd. vitalizi degli ex parlamentari, deve essere riconosciuta la competenza a giudicare degli organi interni delle Camere12.

L’autodichia, infatti, risponde alla finalità «di garantire la particolare autonomia del Parlamento e quindi rientra nell’ambito della suindicata normativa di "diritto singolare" la cui applicazione consente il superamento anche del principio dell’unicità della giurisdizione, in base al quale il giudice ordinario è dotato della giurisdizione generale e i giudici speciali previsti dalla Costituzione operano in via meramente derogatoria e sulla base di previsioni legislative»13.

Si tratta di affermazioni molto importanti da parte della Corte di Cassazione volte a delimitare il campo dell’autodichia delle Camere che, alla luce dell’identità di funzioni tra indennità e vitalizi, le Sezioni Unite finiscono per estendere, non solo alle controversie relative ai vitalizi degli ex parlamentari, ma anche a quelle che riguardano le indennità dei parlamentari.

Appare sorprendente, tuttavia, come la Corte non si preoccupi di motivare minimamente sul punto, sottolineando, in modo piuttosto sbrigativo, soltanto che «la previsione dell’autodichia per le controversie relative alle condizioni di attribuzione e alla misura dell’indennità parlamentare e/o degli assegni vitalizi per gli ex parlamentari [&]trova fondamento nella normativa "da qualificare come di diritto singolare" che si riferisce al Parlamento nazionale o ai suoi membri, a presidio della posizione costituzionale del tutto peculiare di indipendenza e autonomia loro riconosciuta dagli artt. 64, primo comma, 66 e 68 Cost.»14 Al contrario, appare tutt’altro che scontato che l’autodichia riconosciuta agli organi interni delle Camere possa essere esercitata anche nei confronti dei parlamentari15.

Alla luce della giurisprudenza costituzionale in tema di sindacabilità dei regolamenti parlamentari, questa decisione delle Sezioni Unite sembra rappresentare un nuovo significativo tassello della questione16.

Come è noto, infatti, la Corte costituzionale nella sentenza n. 120 del 2014 ha chiarito definitivamente che i regolamenti parlamentari non possono essere oggetto del sindacato di legittimità costituzionale in quanto atti privi di forza di legge17.

Secondo la Corte, tuttavia, essi possono essere oggetto di un conflitto di attribuzioni laddove risultino lesivi della sfera di competenza che la Costituzione attribuisce ad un altro potere dello Stato.

Con questa decisione, la Corte di Cassazione sembra invece intenzionata a non rivendicare la propria competenza in tema di giurisdizione per quanto riguarda le controversie relative a parlamentari e ex parlamentari, ritenendola al contrario radicata negli organi interni delle Camere18.

In questa prospettiva, il diritto dei parlamentari e degli ex parlamentari alla tutela giurisdizionale resta inevitabilmente compromesso, in quanto, per questi diritti, il conflitto di attribuzioni rappresenta, l’unica, seppure indiretta (perché rimessa alla decisione del giudice che si ritenga eventualmente leso nella sua sfera di attribuzioni), forma di tutela.

Come ricorda la stessa Corte di Cassazione, invece, i parlamentari potranno eccepire eventuali questioni di legittimità costituzionale sulle disposizioni legislative che disciplinano l’indennità ritenute lesive dei loro diritti, in quanto la Corte costituzionale ha riconosciuto la legittimità a sollevare questione di legittimità costituzionale agli organi del contenzioso interni alle Camere19.

Ma quale tutela è offerta agli ex parlamentari relativamente ai vitalizi, la cui disciplina non è contenuta in una legge e, secondo parte della dottrina, non è neppure a essa riservata?20

Fino ad oggi, infatti, i cd. vitalizi sono stati disciplinati esclusivamente con delibere degli Uffici di presidenza delle due Camere. Un tentativo di “legificare” la materia è stato fatto nella XVII legislatura, in cui è stato presentato il disegno di legge "Disposizioni in materia di abolizione dei vitalizi e nuova disciplina dei trattamenti pensionistici dei membri del Parlamento e dei consiglieri regionali", approvato alla Camera il 26 luglio 2017, che, tuttavia, non ha concluso l’iterparlamentare21.

Per quanto riguarda, invece, l’indennità parlamentare, la sua disciplina è contenuta nella legge del 1965, ma anche in questo caso, la legge ha lasciato ampio spazio agli atti delle due Camere. In particolare, sono gli Uffici di presidenza delle due Camere (rectius Ufficio di Presidenza alla Camera e Consiglio di Presidenza al Senato) a determinare la concreta misura del trattamento, sebbene sulla base di criteri individuati dalla legge22.

E’ su questo aggiramento della riserva di legge che potrebbe essere eccepita la questione di legittimità costituzionale sulla legge del 1965, anche se naturalmente non è sufficiente che la questione venga eccepita, è necessario che ci sia un giudice che ritenga di doverla sollevare. 

Ma gli organi interni delle Camere, a prescindere da quello che ha affermato la Corte nella sentenza del 2017 e prima ancora la Corte EDU nella nota sentenza Savino del 2009, sarebbero organi terzi ed imparziali?

L’indirizzo delle Sezioni unite sembra dunque attestarsi nel senso di un riconoscimento e addirittura un ampliamento dell’ambito di autodichia riconosciuto alle Camere. Ma cosa potrebbe accadere se un parlamentare o un ex parlamentare, dopo che gli organi di autodichia abbiano respinto il suo ricorso, proponesse ricorso al giudice competente e quest’ultimo, ritenendosi leso nelle sue attribuzioni, sollevasse conflitto di attribuzioni di fronte alla Corte costituzionale? A questo punto, «si vedrà se quest’ultima, a fronte di una fattispecie diversa sotto il profilo soggettivo (parlamentari e non dipendenti delle Camere) ma uguale nella sostanza (terzietà e imparzialità degli organi di autodichia?), confermerà o meno quanto deciso con la sentenza n. 262»23.

La partita sembra allora tutt’altro che conclusa24.

1 Per commento a tale ordinanza cfr. anche S. Galdieri, Autodichia del Parlamento, giustizia domestica e verifica dei poteri, in www.diritticomparati.it 25.7.2019; G. Bonomo, La Cassazione giudice dell’attrazione in autodichia, in Questione giustizia, 2019; E. Rinaldi, Le vacillanti colonne d’Ercole dell’autodichia e i paradossi dell’antipolitica: tra volontà di “fare giustizia” dei privilegi dei parlamentari, ingiustificate disparità di trattamento e collocazione dei regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti, in Consulta online, 2019.

2 Come è noto, dal 2012, entrambe le Camere hanno abolito i vitalizi spettanti agli ex parlamentari, che sono stati sostituiti da un ordinario trattamento previdenziale cui i parlamentari contribuiscono con trattenute sull’indennità durante il loro mandato. Cfr. Il regolamento per il trattamento previdenziale dei deputati e il regolamento delle pensioni dei Senatori. Tali misure si inseriscono in una stagione di più ampia riduzione dei costi della politica.

3R. DICKMANN, La Corte costituzionale consolida l’autodichia degli organi costituzionali, in Federalismi.it, 20.12.2017; N. LUPO, Sull’autodichia la Corte Costituzionale, dopo lunga attesa, opta per la continuità, in www. forumcostituzionale.it 21.12.2017; G. BUONOMO, La Corte, la sete e il prosciutto, in www.forumcostituzionale.it, 20.1.2017; L. BRUNETTI, Giudicare in autonomia: il nuovo vestito dell’autodichia, in www.forumcostituzionale.it, 29.1.2017; L. CASTELLI, Il “combinato disposto” delle sentenze n. 213 e n. 262 del 2017 e i suoi (non convincenti) riflessi sull’autodichia degli organi costituzionali, in Osservatorio AIC, 2018; G. MAROLDA, Fumata nera per il punto di equilibrio tra l’autonomia costituzionale delle Camere e del Presidente della Repubblica e il potere giudiziario. Breve nota alla sentenza n. 262/2017 della Consulta, in www.forumcostituzionale.it, 20.2.2017; G. BARCELLONA, I “paradisi normativi” e la grande regola dello Stato di diritto: l’autodichia degli organi costituzionali e la tutela dei diritti dei “terzi”, in www.forumcostituzionale.it, 31.3.2017; G. D’AMICO, La Corte adegua la sua autodichia alla «propria» giurisprudenza ma fino a che punto?, in www.forumcostituzionale.it, 23.4.2018.

4 La delibera dell’Ufficio di Presidenza dispone la rideterminazione della misura degli assegni vitalizi, diretti e di reversibilità, e delle quote di assegno vitalizio dei trattamenti previdenziali pro rata, diretti e di reversibilità. Cfr. deliberazione dell’Ufficio di Presidenza della Camera n. 14 del 12 luglio 2018 e deliberazione del Consiglio di Presidenza del Senato n. 6 del 6 ottobre 2018.

5 La Corte aveva dichiarato la questione inammissibile in sede di giudizio di legittimità costituzionale sia nella sentenza n. 154 del 1985 sia nella più recente 120 del 2014, nella quale aveva, tuttavia, indicato la strada della sindacabilità dei regolamenti parlamentari in sede di conflitto di attribuzioni.

6 Così Corte cost., sent. n. 262 del 2017, punto 7.3 del Considerato in diritto.

7 Cfr., ancora, Corte cost., sent. n. 262 del 2017, punto 7.3 del Considerato in diritto.

8 Corte cost., sent. n. 262 del 2017, punto 7.2 del Considerato in diritto.

9 In questo senso, cfr. S. M. Cicconetti, Diritto parlamentare, Torino, 2019, 91.

10 Così, Cassazione, sez. unite civ., ord. 18265 del 2019.

11 Cfr., Cassazione, sez. unite civ., ord. 18265 del 2019. La Corte costituzionale si è espressa sulla natura dei vitalizi, prima della loro sostanziale riforma, con la sentenza n. 289 del 1994, nella quale ha sottolineato che «non sussiste una identità né di natura né di regime giuridico" tra i vitalizi e le pensioni ordinarie derivanti da rapporti di pubblico impiego». Questo argomento è ripreso, anche dopo le profonde modifiche cui sono stati soggetti i vitalizi, dalla Corte di cassazione nell’ordinanza in commento.

12 Alla stessa sorte vengono assoggettati anche i trattamenti di reversibilità spettanti a soggetti che con le Camere non hanno e non hanno mai avuto rapporti. Su tale profilo E. Rinaldi, Le vacillanti colonne d’Ercole dell’autodichia e i paradossi dell’antipolitica: tra volontà di “fare giustizia” dei privilegi dei parlamentari, ingiustificate disparità di trattamento e collocazione dei regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti, cit., 19 ed E. GIANFRANCESCO, La fine della XVII Legislatura e la questione dei vitalizi dei parlamentari, in Quad. cost., n. 4/2017, 887.

13 Cfr., ancora, ord. n. 18265.

14 Così, ord. n. 18265.

15 Cfr. S. M. Cicconetti, Diritto parlamentare, cit., 91.

16 Come osserva E. Rinaldi, Le vacillanti colonne d’Ercole dell’autodichia e i paradossi dell’antipolitica: tra volontà di “fare giustizia” dei privilegi dei parlamentari, ingiustificate disparità di trattamento e collocazione dei regolamenti parlamentari nel sistema delle fonti, cit., 1 ss. questa posizione della Corte di Cassazione è ribadita anche dalla successiva ordinanza n. 18266 del 2019. Con questa ordinanza, le Sezioni Unite civili della Cassazione decidono sulla diversa questione della cessazione dell’erogazione dell’assegno vitalizio e della pensione in favore di deputati che abbiano riportato condanne definitive per reati di particolare gravità.

17 Su questa importante decisione cfr. in dottrina A. Ruggeri, Novità in tema di (in)sindacabilità dei regolamenti parlamentari, in una pronunzia-ponte della Consulta (a margine di Corte cost. n. 120 del 2014), in Consulta online, 2014; R. Dickmann, Tramonto o rilegittimazione dell’autodichia delle Camere?, in Federalismi.it, 14.5.2014; A. Lo Calzo, Il principio di unicità della giurisdizione costituzionale e la giustizia domestica delle Camere, in Federalismi.it 14.5.2014; L. Testa, La Corte salva (ma non troppo) l’autodichia del senato. Brevi note sulla sent. Corte cost. n. 120 del 2014, in Federalismi.it, 14.5.2014; G. Buonomo, Il diritto pretorio sull’autodichia, resistenze e desistenze, in www.forumcostituzionale.it; L. Brunetti, Un significativo passo avanti della giurisprudenza costituzionale sull’autodichia delle camere, in www.forumcostituzionale.it ; R. Ibrido, “In direzione ostinata e contraria”. la risposta della Corte costituzionale alla dottrina della sindacabilità dei regolamenti parlamentari, in Rivista AIC, 11.7.2014; T. F. Giupponi, La Corte e la “sindacabilità indiretta” dei regolamenti parlamentari: il caso dell’autodichia, inwww.forumcostituzionale.it; R. Lugarà, I regolamenti parlamentari al vaglio di costituzionalità: la Consulta indica la strada, in Rivista AIC, 3/2014; M. Manetti, La Corte costituzionale ridefinisce l’autonomia delle Camere (ben oltre i regolamenti parlamentari e l’autodichia), in Osservatorio AIC, 3/2014.

18 La decisione si conclude con l’affermazione che «deve escludersi l’ammissibilità del presente ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione per l’assorbente ragione che non si profila l’eventualità che l’organo di autodichia al quale il ricorrente si è rivolto possa non decidere la controversia e che quindi l’attività già svolta in quella sede dal ricorrente possa risultare inutile, in considerazione della natura della controversia stessa e delle deduzioni della Camera dei deputati convenuta».

19 Cfr. Corte cost., sent. n. 213 del 2017 con cui la Corte ha ritenuto la Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati giudice a quo. Su tale decisione cfr. L. Brunetti, Il “contributo di solidarietà” sulle pensioni degli ex dipendenti della Camera non viola l’autonomia dell’organo, in www.forumcostituzionale.it; R. Dickmann, La Corte costituzionale consolida l’autodichia degli organi costituzionali,  Federalismi.it, 20.12.2017; A. Lo Calzo, Il controllo di legittimità costituzionale sugli atti normativi interni di Camera e Senato (a margine della sent. n. 213 del 2017 della Corte costituzionale), in Consulta on line, 2017; L. Castelli, Il “combinato disposto” delle sentenze n. 213 e n. 262 del 2017 e i suoi (non convincenti) riflessi sull’autodichia degli organi costituzionali, in Osservatorio Aic, 1/2018; A. Vaccari, La Corte e l’autodichia degli organi costituzionali, in Rass. Parl., 2018, 319 ss.

20 I cd. vitalizi sono stati fino ad oggi disciplinati esclusivamente con delibere degli Uffici di Presidenza delle due Camere. In dottrina sono state sostenute invece tesi differenti, che così sono state sintetizzate dal parere della Commissione speciale del Consiglio di Stato n. 1403 del 2018 (richiesto dal Consiglio di Presidenza del Senato prima di adottare la recente delibera sui vitalizi agli ex parlamentari): «a) quella della riserva relativa di legge, che muove dalla integrale riconducibilità del trattamento di quiescenza alla “indennità” di cui all’art. 69 Cost. e che, di fatto, riconosce allo strumento regolamentare attitudine meramente esecutiva o, al più, integrativa, nella complessiva logica di una concorrenza necessariamente cumulativa delle fonti; b) quella della (mera) preferenza di legge, che, di fatto, argomenta la maggiore idoneità dello strumento legislativo, in quanto atto non monocamerale e, come tale, utile a garantire una auspicata parità di trattamento, sotto il profilo economico, per i membri delle due Camere; c) quella della riserva di regolamento, che – in prospettiva esattamente reciproca – ritiene che la necessità di coinvolgere, in materia, entrambi i rami del Parlamento, costituirebbe, di fatto, un vulnus all’autonomia decisionale di ciascuna; d) quella della (mera) preferenza di regolamento; e) quella – infine – della concorrenza alternativa delle fonti che, in difetto di indicazioni della Carta costituzionale, riconosce alle Camere autonomia formale, in ordine alla scelta della fonte, prendendo atto, per un verso – sul piano storico e retrospettivo – che, allo stato, lo strumento regolamentare è risultato quello concretamente elettivo, ma non escludendo né precludendo – sul piano politico e prospettico – l’utilizzazione della legge, in funzione di omogeneizzazione dei trattamenti».

21 Si tratta dell’A.C. 3225 trasmesso al sentato il 27 luglio 2017. Sul quale cfr. le audizioni di G. Azzariti, M. Belletti, G. Cerrina Feroni, M. Luciani, G. Cazzola, M. Esposito, N. Lupo, E. Menegatti e A. Morrone presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato pubblicate in Osservatorio Aic, 3/2017.

22 Cfr. la legge 31 ottobre 1965, n. 1261, così come modificata dall’art. 1, comma 52 della legge 23 dicembre 2005, n. 266.

Sui problemi posti dalla concreta determinazione della misura dell’indennità si sofferma ampiamente A. Manzella, Il parlamento, 2003, 259 ss.

23 Così, S. M. Cicconetti, Diritto parlamentare, cit., 91. Per tale soluzione cfr., più di recente, anche E. Rinaldi, Le vacillanti colonne d’Ercole, cit., 21.

24 Per parafrasare il titolo del noto saggio in tema di autodichia di G. Floridia, Finale di partita, in Dir. proc. amm., 1986, 270 ss.

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Un contributo per il discernimento costituzionale

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 GIORNATE DI STUDIO IN RICORDO DI IGNAZIO MARIA MARINO
Catania 22/3/2016 – Casamassima (Ba) 6/5/2016
***
Università LUM Jean Monnet
Aula 3 – Corpo Aule
Casamassima, 6 maggio 2016 – ore 9.30 

Il periodo in cui ci è stato dato di vivere, insieme a Ignazio M. Marino, è caratterizzato da cambiamenti epocali, che rimettono in discussione modi di pensare e gerarchie d’interessi sedimentatisi dopo il secondo conflitto mondiale e che ha trovato nella Carte nate nella seconda metà degli anni ’40 del secolo scorso la propria consacrazione giuridica[1]. In anni più recenti si è avuto però un revival delle critiche alle Carte costituzionali nate dopo il secondo conflitto mondiale; esse – questa è l’accusa – con la trasformazione dello Stato di diritto del costituzionalismo classico in Stato di diritto democratico, avrebbero introdotto tali vincoli alla libertà individuale ed a quella d’intrapresa che, alla lunga, si sarebbero trasformati in un ostacolo alla crescita ed allo sviluppo dei Paesi che le hanno adottate.
Secondo i critici[2], perciò, occorrerebbe liberare l’Italia dalle pastoie del “compromesso deteriore”, del quale è stata responsabile l’Assemblea Costituente, i cui componenti sono stati espressione di partiti “lontani o addirittura antitetici al genuino liberalismo, quello classico, e al costituzionalismo, quello vero”; per salvare l’Italia si dovrebbe “meticolosamente disfare tutto ciò che è stato perpetrato” con la Costituzione della Repubblica: “regioni, servizio sanitario nazionale, moltiplicazione di enti locali, autorità indipendenti e consimili bellurie”. Se si volesse, dunque, che l’Italia abbia un futuro si dovrebbe tornare alla saggezza del passato[3].
Nessuno dei moderni critici della Carta costituzionale repubblicana, che “danno fiato alle trombe riformatrici” dei novelli quanto sprovveduti costituenti, sembrano consapevoli del fatto che, dopo il secondo conflitto mondiale, il costituzionalismo è servito a giustificare un’organizzazione dello Stato che, pur senza rifiutare i principi liberali, ne ha formulato un’interpretazione più esaustiva, per porre rimedio alle larghe insufficienze sul piano della giustizia distributiva dell’originario Stato di diritto [4]. Dunque, negli ultimi 30 anni Ignazio, insieme a noi, è vissuto in mezzo ad una tempesta non solo culturale, volta, gramscianamente, a ridefinire l’egemonia fra classi e ceti, a rideterminare gerarchie sociali, rimettendo in discussione le basi costituzionali, su cui ci siamo formati. Un vero e proprio sisma che ha avuto come epicentro proprio la nostra disciplina.
In questa temperie, per non perdere l’orientamento c’è solo uno strumento: una perfetta consapevolezza del confronto in atto e un saldo metodo di analisi.
Ecco, negli scritti di Ignazio Marino, ciò che colpisce è la presenza di entrambi. Consapevolezza e metodo, che traspaiono, senza sbavature e quale effetto di certosina cura, nei lavori più importanti in quelli apparentemente secondari. La consapevolezza della necessità per il giurista di conoscere il contesto storico è radicato in lui per l’insegnamento del suo grande Maestro, Vittorio Ottaviano[5], che con Tullio Ascarelli pensava: “…le norme giuridiche sono tutte intellegibili solo sul terreno storico e così tutti i motivi (economici e ideali; di potere e di equilibrio) che concorrono nello sviluppo della storia”.
Il metodo  risponde alle caratteristiche e all’indole della persona e gli consente di attraversare con lucidità ed equilibrio i terreni più insidiosi della nostra disciplina e del nostro tempo. Si staglia così la figura di un fine ragionatore, attento a tutti gli aspetti dei problemi, anche a quelli meno evidenti e a quelli nascosti, che tratta con la padronanza di chi ha gli strumenti per non farsi travolgere da questa o quella moda.
Anzitutto, Ignazio del problema esamina il contesto, quello più immediato e manifesto e quello più recondito e sostanziale. In questà realtà, intrisa di interessi, aspirazioni e valori, lo studioso cala la trattazione giuridica, mantenendo fermo un punto di vista che regge mirabilmente tutta la trama argomentativa conferendole rigore giuridico. Per far questo Ignazio assume a riferimento la Costituzione, le sue prescrizioni e i suoi valori[6]. La democrazia che sta a fondamento della Repubblica (art. 1 Costituzione) è la sua stella polare. E ne vede una declinazione nel decentramento e nelle autonomie, nei sevizi pubblici, nel procedimento amministrativo che consente la partecipazione dei cittadini, nel giusto processo, nella programmazione.
Degli interessi in gioco, non ne tralascia alcuno, come studioso e come, uomo egli è per il diritto mite, ossia per quello che alla regola della prevalenza preferisce il principio del bilanciamento e della composizione in un impegno costante alla costruzione di un sistema giuridico giusto ed equo.
Questa impostazione conferisce ai lavori di Marino un grande equilibrio, una profonda razionalità, con soluzioni sempre caratterizzate da una ragionevole composizione degli  interessi in gioco con una eplicita finalità di giustizia.
Una riprova di questa sua impostazione metodologica la ritrovo in modo emblematico in tutti suoi scritti, anche in quelli apparentemente minori, come, per esempio, quelli sulla pianificazione territoriale[7]. Nel delineare il contesto Ignazio mette in risalto il legame con lo sviluppo economico, assorbente rispetto alla degradazione di essa a pianificazzione dell’espansione edilizia e all’esigenza, pur essa presente di approccio unitario all’uso del territorio.  Il compito del giurista è reso complesso, al pari di quello delle altre discipline, dal fatto che sul territorio “si riversano le tensioni della società nel contemperare ambiente, utilizzazione e fruibilità del territorio, sviluppo economivco e vocazioni sociali”. Ecco perché in questo groviglio di interessi, in questo vero e proprio labirinto in cui ogni incrocio può portarti fuori strada, è indispensabile trovare un filo d’Arianna, un ancoraggio ad un saldo metodo giuridico, da declinare in limine e da applicare con rigore e senza tentennamenti. E’ il confronto fra norme giuridiche e leggi economiche, come risvolto di quello fra politici e tecnocrati, richiede la necessità di ancorare l’argomento ai principi giuridici più solidi da verificare “anche sul piano della “credibilità” economica”. Ecco perché Ignazio assume a riferimento la Carta costituzionale, perché è li che il giurista trova la sponda più sicura e non aribitraria, un insieme di principi e di prescrizioni prevalenti rispetto alle propensioni dell’interprete e alle sendibilità di ciascuno. Tanto più che “quasi tutte le Costituzioni contemporanee prevedono norme sui tratti essenziali dello sviluppo economico e dell’uso del territorio”[8]. Ecco perchè Ignazio trae le prime indicazioni giuridiche dalla base costituzionale e su quella costruisce il suo discorso senza lasciarsi incantare dalle sirene liberiste, ma senza neanche chiudere gli occhi o negare le tendenze attuali. Giunge così a delineare con sicurezza il confine della libertà, anche di quella economica, e l’utilità sociale. L’iniziativa economica incontra così il confine costituito dal divieto di svolgere attività in danno dell’utilità sociale. C’è dunque libertà d’azione, che non può essere compressa in linea generale ed astratta dal legislatore, ma può essere limitata in negativo per scongiuare il danno sociale. Ed ecco così il punto di caduta, l’equilibrio fra la “libertà di conservare e migliorare la qualità del territorio” e la “esigenza della libertà di offrire, per così dire, il territorio allo sviluppo economico” .
Senza addentrarci nei dettagli della dimostrazione, che in questa sede non interessa, e tornando al metodo, con questo impianto, Ignazio contempera la scelta della libertà con lo sviluppo sostenibile, dà equilibrio alle esigenze dell’intrapresa economica e a quelle connesse all’utilità sociale.
Va sans dire che un metodo siffatto ha a monte due opzioni generali che ora è bene esplicitare: una metodologica, l’altra, per così dire, di carattere sentimentale, e questa, apparentemente secondaria, in realtà è assorbente. La prima opzione è chiara, si desume con certezza dai suosi scritti e ci consente di annoverare Marino fra i cultori del metodo scientifico moderno, secondo cui il giurista cerca le soluzioni alle questioni fuori dallo stretto recinto del diritto anche se le formula con argmentazioni esclusivamente e rigorosamente giuridiche. Anche in lui, come già in Franco Pugliese e Antonio Romano Tassone, per citare altri due amici del S. Giustino prematuramente scomparsi, c’è una convinzione profonda: la fondamentale unitarietà del metodo della filosofia scientifica e di quello delle scienze sociali e storiche, professata nel dibattito sul metodo nel Novecento[9]. Anche lui, in ragione di questa preferenza per l’unitarietà del metodo nelle scienze naturali e in quelle sociali, supera l’approccio orlandiano strettamente giuridico, mostrando attenzione ai temi filosofici, economici o sociologici, le cui acquisizioni declina e utilizza in chiave strettamente giuridica. E non è un caso che dagli scritti di Ignazio traspaia non solo la conoscenza, scontata e profonda, delle opere del diritto amministrativo, ma le tante suggestioni di ciò che sta intorno al diritto, dalla storia alla filosofia, alla letteratura. Il metodo giuridico viene da lui perseguito con rigore, ma senza staccare la ricerca giuridica dalle altre discipline sociali perché – secondo Ignazio – questa cesura precluderebbe una visione complessiva della stessa pubblica amministrazione e, più in generale, del moto storico.
      Quindi, Marino ha una prospettiva metodologica che unisce saperi a conoscenze specialistiche. E, in questa commistione, non può dimenticare che il diritto, al pari dell’arte e della filosofia, pone domande più che dare risposte. Di qui la permanente problematicità delle soluzioni proposte da Ignazio, la sua apertura alla possibile confutazione e al confronto. Anche lui fu chierico del dubbio[10], non perché fosse, nelle sue affermazioni, incerto o perplesso, ma perché era convinto che ogni “verità” è provvisoria, e, mentre la professiamo, sappiamo che già è in atto o prossima la sfida del superamento. Ecco perché in lui è sacro il rispetto verso le opinioni altrui, mai deformate nella esposizione, ancor più enunciate con precisione quando intende sottoporle alla confutazione più serrata. Ecco perché Ignazio è stato un giurista creativo, immaginoso, aperto alle correnti più innovative del diritto in Europa.
Era un vero intellettuale. Lo era perché era un uomo libero, uno studioso che obbediva anzitutto alla sua coscienza. Ed ecco la seconda opzione, che in realtà non è neppure tale: la memoria sentimentale, che determina il nostro profondo, e che in Ignazio è intrisa di grande umanità, cristiana e laica, di sentita aspirazione alla giustizia e all’eguaglianza, ch’egli ritiene sempre portati inelibinabili della democrazia. Il comunitarismo che emerge dai suoi scritti è riconducibile, prima che ai suoi studi, alla sua indole profondamente cristiana, un cristianesimo, direi “alla Francesco”. Mentre dai suoi studi di diritto trae la traduzione laica di questo sentimento. Non a caso egli pone il “rapporto umano” a base del “rapporto giuridico”, la personalizzazione dei rapporti  fra cittadini e istituzioni è al centro dei suoi interessi, e il Comune è il luogo in cui questa relazione s’invera[11]. Da questa visione comunitaria Ignazio irradia la sua riflessione su questi enti, chiamati, fin dall’inizio del secolo scorso, dalla legislazione “a diventare momento essenziale dell’intervento pubblico”, “ad approntare la gran parte delle  utilità  per  i  cittadini”, e in particolare,  “con  i  servizi  municipalizzati[12],  si  rende palese un nuovo rapporto tra cittadini e Amministrazioni pubbliche, un nuovo coinvolgimento  della polis   (si  pensi  anche  all’istituto  del  referendum per i servizi locali), alla lunga, la nascita di nuovi soggetti politici e di una nuova democrazia che tende a capovolgere i riferimenti istituzionali”[13].
E’ questa che dà ai suoi scritti e ai suoi comportamenti una perfetta coerenza, di cui il metodo è espressione e strumento. E questa sua visione comunitaria e pienamente democratica che spiega il carattere naturale e  “profetico” delle sue critiche alle istituzioni della globalizzazione, la sua presa di posizione rigorosa e netta contro i numerosi vulnera alla sovranità popolare e alla rappresentanza dell’epoca attuale[14] . Questa è la risposta del nostro amico alle critiche, di cui ho parlato all’inizio, rivolte alle Carte del Secondo dopoguerra e alla nostra Costituzione.
Volendo sintetizzare una personalità complessa e affascinante come fu certamente quella di Ignazio, si può dire ch’egli è stato un uomo profondamente coinvolto nelle discussioni del nostro tempo, uno studioso e un cittadino, intensamente impegnato nel perseguire le sue idealità democratiche al servizio non di un generico interesse comune, ma specificamente della comunità, della giustizia e della eguaglianza. Direi dell’umanità, se questa parola non suonasse ridondante per una persona riservata come Ignazio.
      Ignazio, sei stato un grande amico e un forte e fidato compagno nella battaglia culturale che i tempi ci hanno imposto di combattere: così mi piace ricordarti oggi a Bari così come ti ho ricordato, insieme agli amici del S. Giustino, subito dopo la dipartita a Cagliari. Così ti ricordo sempre con affetto.

[1]      Diverse costituzioni, quali quella francese del 1946, quella italiana del 1948 e quella tedesca del 1949, facendo tesoro del pensiero critico maturato, sul piano politico, giuridico ed economico, soprattutto nella prima metà del secolo scorso, hanno delineato uno ordinamento che, in quanto democratico, oltre ad essere di diritto, ha le radici della sua legittimità nel coinvolgimernto di tutti i cittadini, caratterizzandosi per il riconoscimento, la protezione e l’ampliamento continuo dei diritti del cittadino, partecipe, sia pure indirettamente, della conduzione della vita pubblica.
 

[2]      Nel 1947, con l’obiettivo di ricuperare e diffondere le idee originarie del liberalismo e del liberismo e di opporsi all’intervento pubblico con finalità ridistributive, Friedrich Hayek ha fondato la Mont Pelerin Society. Com’è noto, nel 1974, Hayek è stato insignito del premio Nobel per l’economia e, grazie anche a tale evento, le idee neoliberiste di Hayek e compagni sono divenute la base d’ispirazione delle politiche conservatrici, del reaganismo e del thatcherismo, affermatisi a partire dagli anni Ottanta.  Con tali politiche ha avuto inizio il ridimensionamento di quanto era stato realizzato sulla scorta delle teorie ridistributive d’origine keynesiana.
     

[3]      In Italia auspicano un ritorno al costituzionalismo classico, ad esempio, Pietro Di Muccio de Quattro (“Una costituzione liberale per l’Italia”, in “Nuova Storia Contemporanea”, n. 4/2014), e Antonio Martino (“La spesa pubblica in Italia. Una lezione del passato”, ivi, n. 1/2014).

[4]     In alternativa a Hayek, John Rawls, nel 1975, in un saggio ormai divenuto un’opera classica della letteratura politica, giuridica ed economica (“Giustizia come equità”), ha contribuito a consolidare i fondamenti della natura democratica dello Stato di diritto, formulando una prospettiva di scelta del regime politico ritenuto idoneo ad attuare una giustizia sociale che risultasse la più accettabile da parte dei cittadini, in quanto soggetti liberi, uguali, razionali e membri cooperanti di un’organizzazione sociale.

[5]      Ignazio torna spesso, con parole intrise d’affetto, sull’insegnamento del suo Maestro. Ecco come (in Prime considerazioni su diritto e democrazia, prolusione per l’inaugurazione dell’Anno Accademico 2007-2008 della LUM Jean Monnet, in E. Follieri, L. Iannotta (a cura di), Scritti in ricordo di Francesco Pugliese, Napoli, 2010.) evoca l’approccio metodologico di Ottaviano: “Il mio Maestro, Vittorio Ottaviano, agli inizi dei suoi studi sentì il bisogno di fare delle precisazioni di metodo (Studi sul merito degli atti amministrativi – 1947, anche se Ottaviano ci tiene a precisare che gli studi risalgono  agli anni 1942-1943), che confermò tuttavia, in anni maturi, nel Suo scritto su Poteri dell’amministrazione e principi costituzionali (1964 – Prolusione all’insegnamento presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Catania). Ne riassumo i tratti, utili a comprendere il metodo ispiratore di questo lavoro (del resto, Non siamo noi a portare la radice, ma è la radice che porta noi. San Paolo): “Sembra che lo studio del diritto possa essere vivificato da una maggiore coscienza storicistica dei problemi giuridici, in quanto il guardare i problemi giuridici anche da questo punto di vista permette di rendersi conto delle       astrazioni giuridiche e di intenderle nel loro giusto valore. Sovente accade che i giuristi non hanno coscienza della realtà che ha dato luogo a certi schemi o dogmi…I dogmi giuridici, tuttavia, non sorgono dal nulla ma anch’essi sono il riflesso delle condizioni storiche in cui il sistema giuridico si è formato e vive…
        La considerazione storicistica permette inoltre di risolvere due dei maggiori problemi della scienza giuridica e cioè quale sia, nel mondo dei valori, il valore stesso dell’opera di chi studia ed applica il diritto, nonché quale sia il legame che unisce diritto e giustizia. Se veramente tutta l’opera dei giuristi dipendesse dall’arbitrio del legislatore, per modo che ove questi emani una nuova legge diventi vana tutta l’opera antecedente, sarebbe da disperare delle vane fatiche dei giuristi. Se invece il giurista ha coscienza del valore storico del principio che si attua attraverso le norme che egli studia e, se guidato da questa coscienza, illumina le norme da applicare…il valore dell’opera del giurista sarà allora il medesimo di quello della civiltà di cui al tempo stesso è espressione ed a cui operosamente partecipa, e la sua opera sarà bensì superata, ma avrà contribuito a questo superamento rappresentandone il momento antecedente necessario.
        Allo stesso modo è da risolvere il problema del rapporto fra diritto e giustizia. Quando si parla di giustizia da attuare attraverso il diritto non la si deve concepire astrattamente bensì concretamente, come la giustizia di un concreto  ordinamento giuridico.” Ottaviano si ispirava, tra gli Altri, dichiaratamente a
        Tullio Ascarelli (“…le norme giuridiche sono tutte intellegibili solo sul terreno storico e così di tutti i motivi (economici e ideali; di potere e di equilibrio) che concorrono nello sviluppo della storia”). Quello che in questo scritto si vuol mettere, tuttavia, maggiormente in evidenza è la forza di taluni retaggi storici e dogmatici che resistono nonostante il cambiamento radicale dei principi di riferimento di un ordinamento giuridico, come, ad esempio, è avvenuto nel nostro ordinamento giuridico in forza del principio costituzionale di democraticità. Ciò presenta un grave problema di giustizia, perché “ogni ordinamento sarà giusto, rispetto al momento di civiltà di cui è espressione, mentre sarà ingiustoove, essendo stato superato questo momento, esso sia rimasto immutato” (V. Ottaviano).
 

[6]     Con la sicurezza che gli deriva da una chiara visione del contesto storico, Ignazio pone ai giuristi il compito dell’oggi: “Mi  sembra  opportuno  che  i  giuristi  riprendano  in  questo  delicato  momento storico il percorso della costruzione giuridica della democrazia ed il percorso della trasformazione profonda indotta dal principio di  democraticità sul diritto, ma anche riflettano su quello che si richiede al diritto per uniformarsi al principio di democraticità. In fondo il primo vincolo interpretativo per il  giurista deriva dalla Repubblica democratica dell’articolo uno della nostra Costituzione: il principio-vincolo giuridico di conservare una res publica fondata sul demos, sul popolo, sul principio di democraticità. E la stessa frase di Tucidide riportata in testa al  preambolo  del  progetto  di  Costituzione  europea  (2003/C  169/01)  è significativa  nell’indicare  il  principio  cardine  a  cui  l’Europa  s’ispira: “La nostra Costituzione …  si chiama democrazia perché il potere non è nelle mani di pochi, ma dei più” (così in Prime considerazioni, cit.).
      .

[7]     Pianificazione territoriale e sviluppo economico, in AA,VV., L’uso del territorio, Milano, 2004.

[8]       Ignazio è un ottimo conoscitore del costituzionalismo moderno e delle Carte dei diritti, su cui torna sempre nei suoi scritti. Si veda, ad esempio, l’excursus sintetico ma efficace enunciato in “Prime considerazioni”, cit., dove,  incisivamente, afferma: “Dichiarazioni dei diritti, Carte costituzionali sono il diritto alla base delle democrazie, ma è subito evidente – soggiunge – come deve permanere l’attenzione sulla differenza fondamentale fra un Ordinamento giuridico che crea le sue norme indipendentemente dal sovrano, anzi confrontandosi con esso, ed un Ordinamento giuridico in cui lo Stato e la sua legge sono l’evoluzione storica del sovrano assoluto”.
        Ignazio, senza indugio, enuncia la sua preferenza: nella comparazione fra i due sistemi giuridici prevalenti in Europa, al sistema giuridico in cui è lo Stato “a produrre le norme secondo la sua esclusiva interpretazione dei bisogni dei cittadini” preferisce lo Stato “subordinato ad un diritto non suo”, ossia “un diritto autonomo dallo Stato”. Ecco emergere la sua propensione comunitaria che si traduce nella preferenza per il “diritto consuetudinario vivente” su quello fondato sull’autolimite dello Stato “attraverso la sua stessa legge”. Insomma, meglio i sistemi di Common Law, “dove il diritto è continuamente riformulato ed adattato da giudici-giuristi, autonomi depositari ed interpreti del diritto nazionale”, con “il compito di garantire la libertà e gli interessi dei privati, anche nei confronti dell’autorità statale”. Ecco il punto che preme al nostro amico: questi ultimi sistemi “corrispondono ad una tradizione giuridica sentita come patrimonio dell’intera comunità nazionale e traggono la loro legittimazione dalla comunità e non dallo Stato”.
 
 

[9]     Ho rilevato queste opzioni metologiche anche in Franco Ledda e Antonio Romano Tassone (Metodo e teoria in Franco Ledda e Antonio Romano Tassone – Un Maestro comune e un Amico speciale, relazione al Convegno di Roma 20 marzo 2015, pubblicata in Dir e proc. amm., 2015, nn. 2-3, 829 ss.) e certamente Ignazio Marino appartiene a questa schiera di studiosi dallo sguardo ampio e profondo, con l’originalità che gli deriva dalla sua formazione cristiana, come si dirà più avanti.

[10]     Il dubbio è coessenziale alla libertà, ne è la prima ancella.. Non a caso, quando un altro grande maestro di libertà, Norberto Bobbio, tratteggia la figura del vero intellettuale come chierico del dubbio.

[11]   Il punto è sottolineato anche da A. Barone, nel bel Ricordo di Ignazio Maria Marino, tracciato nell’introduzione alla raccolta degli Scritti giuridici del Maestro (E.S.I., 2015). “Senza demos [effettivo] – osserva Ignazio nelle sue Prime considerazioni, cit. – le istituzioni non meritano il nome di democratiche”.
        Infatti, l’atteggiamento di uno Stato che individua al suo interno l’interesse pubblico e lo impone alla propria collettività con la forza del “potere” è radicalmente diverso da quello di uno Stato che intende farsi carico degli interessi essenziali della propria collettività, che di questa percepisce i bisogni e pretende di soddisfarli, offrendo servizi che non recuperano il costo della loro produzione, ma entrano nel meccanismo della redistribuzione-giustizia” .
        In questo modo lo Stato e la Pubblica Amministrazione si avviano a non essere più esclusivamente o prevalentemente preposti alla “salvaguardia della legalità”, quale esecuzione-attuazione della legge, ma adempiono “anzitutto, in maniera diretta, ad un obbligo di giustizia (e ciò accorcia le distanze fra Amministrazione e cittadino), dando via via un nuovo significato alla normazione e svolgendo, ad un tempo, un ruolo integrativo, di completamento della normazione, e, per ciò stesso, reinterpretando la democraticità della forma di Stato. E fra le organizzazioni che lo Stato deve creare per assolvere il nuovo ruolo interventista, fra i soggetti che, allo stesso scopo, utilizza, ve n’è uno che ha il futuro dalla sua parte: il comune”. E qui non poteva mancare la citazione di Francesco Pucliese, cui l’accomunava la fede e l’attenzione giuridica alla comunità. E cosi riporta l’avvertenza di Franco PUGLIESE (Autonomia statutaria, programmazione economica, distribuzione delle risorse, in R. MARRAMA, F. IANNOTTA, F. PUGLIESE, Profili dell’autonomia nella riforma degli ordinamenti locali, Napoli, 1992, 60: “… chi pretende di trovare nella legge risposte compiute alle istanze (a tutte le istanze) della società, chi pretende di trovare direttamente nelle norme l’alimento e la risposta alle proprie speranze piuttosto che le condizioni idonee a che ciascuno possa sperare da solo, per quante cose positive possa contenere la legge, per tante volte arriverà a dire che non è cosa buona”.

[12]    I servizi e le autonomie sono – non a caso –  due dei temi abituali di I.M. Marino, Servizi pubblici e sistema autonomistico, Ristampa emendata, Milano, 1986, e ancora Effettività. Servizi pubblici ed evoluzioone dei sistemi “a Diritto Amministrativo”, in Dir. e proc. amm., 2007.

[13]     E il nostro amico soggiunge: “se la gran parte della produzione del diritto nell’Ottocento liberale è scollata dai cittadini, con l’allargamento dei suffragi, con l’elezione dei sindaci nei comuni con più di diecimila abitanti, con la legge comunale e provinciale del 1888, si inizia, nonostante i gravosi controlli, un nuovo  cammino  democratico .  E  ben  a  ragione  si  annette  particolare rilevanza  al  progressivo  allargamento  dei  suffragi  elettorali,  perché l’elettività è “indice di democraticità”. Di qui anche una serrata critica alla legislazione elettorale recente che annette la governabilità agli artifizi elettorali, volti a escludere i cittadini perfino dalla partecipazione al voto, anziché ricondurla ad una effettiva e seria partecipazione della comunità alle questioni della polis (v. Prime considerazioni, cit., pp. 52 ss.).

[14]    Questi aspetti sono ben sottolineati da  A. Barone nel Ricordo citato.. 
 

Note

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“SAPIENZA” UNIVERSITY  OF ROME  

PHD IN INTERNATIONAL AND COMPARATIVE PUBLIC LAW
– Curriculum European Admnistrative Environmental Law –

Report of the seminar held on 26^th  of May 2016

Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger

 (Professor of Administrative Law at the University of Augsburg – Faculty of Law)

The seminar of studies held on 26^th of May 2016 at the “Sapienza” University of Rome (Department of  Political Science) hosted Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger on the theme: “Europeanisation and Constitutionalisation of administative Law: two conflicting processes?”.
According to German scholars the relationship between administrative and constitutional law is full of tensions. The traditional understanding of the topic can be summarized in the following terms: “administrative law is concretised constitutional law”. However, this understanding of the relationship is on strain, because, on one hand, criticism on constitutional purism says that there is too much constitution in administrative law and, on the other hand, the impact on administrative law by constitutional law should be relativised (“constitutional law vanishes, administrative law persists”).
Looking at the more recent history, it is possible to see lot of approaches relativising the significance of the constitution for administrative law  and this is the approach known as the europeanisation of administrative law, which many scholars have been pointed out like the marginalization or the neutralization of the constitutionalisation of the administrative law.
The aim of Prof. Dr. Ferdinand Wollenschläger’s lecture is to analize these two arguments.
The first one, i.e. administrative law is concretised constitutional law, describes the influence of constitutional law on the administrative law. This phenomenon has a long development where its significance becoming more relevant during the years. The process can be refered not exclusively to the German administrave law, but more or less, with a different graduation, the same dynamic has impacted on many European countries.
In the German system, for instance, the high degree of constitutionalisation of German administrative law is founded by the primacy of the constitution over administrative law (Artt. 1 III, 20 III GG). Differently, in other legal orders, like in United Kingdom or in the Scandinavian countries, the influence has been less relevant.
The Grundgesetz is not the only reason of the high degree of the impact on administrative law.
In fact another important explanation is due to the strong role assumed by the German Constitutional Court.
On the same direction, an other element of the relevance of constitutional law arguments is the following: the absence of distinction between constitutional and administrative law in academia.
All this means, as the BVerfG has already declared many times, that each administrative act must find the limit of the Constitution, in order to respect the fundamental rights of the citizens by the interference of the state, especially from the discretion linked to the action and the organization of the administration.
In other terms it is clear the deep influence lead by constitutional over administrative law.
However, the assumption that administrative law is concretised by constitutional law is not properly correct, because administrative law is more than a concretization of constitutional law.
In fact, there is not a perfect correspondence between the two areas represented by constitutional and administrative law. There is no doubt that the Constitution must express the legal basis of the rules and principles of the administrative law, but at the same time administrative law is not just a mere deduction from constitutional law. There is also and inductive perspective, unrolled by the generalization of sector-specific rules, performing a real orientation towards constitutions.
Reversing the traditional perspective, administrative law deeply impacts over the constitutional law.
Administrative law represents an impulse, a model and aid for interpretation; its development can concretise a development in constitutional law (e.g. social fundamental rights); its principles can be adopted by the constitutional system (e.g. principle of proportionality).
Therefore in Germany the relationship between constitutional and administrative law may be considered quite ambivalent. On one hand there is an high degree of influence of constitutional over administrative law, but the same relationship is a little bit more complicated than it is usually considered.
It is interesting to underline how this high degree of impact driven by constitutional over administrative law is relativised by the phenomenon of the europeanisation of administrative law.
According to some scholars the phenomenon sets the end of the constitutionalization of administrative law (the same doctrine talks about the de-costitutionalization of the administrative law) and, in other words, this should mean the relativisation of the Grundgesetz.
This perspective would seem to carry three corollaries. First of all, the Grundgesetz seems to lose its function as yardstick for administrative law; administrative law is increasingly oriented by European constitutional law but not by Grundgesetz; modification of concepts and institutions of constitutional law.
However, inspite of the actual tendencies, it remains the significance of the Grundgesetz.
In fact, constitutionalisation and europeanisation seem to be two parallel processes. They stay parallel because of the diverging scope of application of the two levels: Grundgesetz, instead of the primacy of the European law, applies to all administrative actions, differently, on the other hand, European constitutional law applies only selectively.
This picture seems, from a certain point of view, too idealistic.
It has to be underlined the expansion of the European administrative law (e.g. the moltiplication of the European competences); the intensification of European law, now not limited to material aspects but expanded to procedures, organizations and judicial protection; the potentiation of administrative law carried out with the regulation of many other areas (e.g. fundamental rights).
In conclusion, the significance and loss of significance of Grundgesetz may not be reduced to easy formula.
Administrative law cannot be considered a mere concretization of constitutional law or of European constitutional law. There is no doubt about the fact that europeanisation’s tensions reduce or relativize the power of constitutionalisation in favor of European constitutional law.
But this tendency must not be read as decay. The Grundgesetz, according to art. 23 GG, is open to European integration but at the same time Grundgesetz remains relevant for the process of europeanisation.
The German constitutional law is, in other words, a limit for the tendency of expansion and intensification of europeanisation, which means a secure constitutionalisation of European administrative law.
Under a realistic point of view, Grundgesetz cannot be substituted by European constitutional law: the progressive erosion must not be overlooked.
The challenge is to elaborate multilevel constitutional framework for administrative law in the European system in line with boundaries.

Note

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